febrero 2009 www.ieepp.org

DESAFíOS INSTITUCIONALES DE LA POLICíA NACIONAL

Institucionalidad, seguridad y Policía Nacional Policía Nacional: ¿Una institucionalidad manoseada?

Inseguridad creciente y los desafíos y peligros de un reforma policial La sobrevivencia como reto institucional Viejos desafíos en una coyuntura actual

REFORMAS AL SECTOR SEGURIDADReformas del sector seguridad ciudadana, transición política y construcción democrática.

REVISTA DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLíTICAS PÚBLICAS

DESAFíOS INSTITUCIONALES DE LA POLICíA NACIONAL

Institucionalidad, seguridad y Policía Nacional Policía Nacional: ¿Una institucionalidad manoseada?

Inseguridad creciente y los desafíos y peligros de un reforma policial La sobrevivencia como reto institucional Viejos desafíos en una coyuntura actual

REFORMAS AL SECTOR SEGURIDADReformas del sector seguridad ciudadana, transición política y construcción democrática

presentación

institucionalidad, seguridad y policía nacional por Javier Meléndez Quiñónez, director del ieepp

policía nacional: ¿una institucionalidad manoseada? por roberto orozco, coordinador del prograMa de Seguridad ciudadana y criMen organizado del ieepp

inseguridad creciente y los desafíos y peligros de una reforma policial por Fernando caldera azMítia, priMer coMiSionado en retiro y ex director general de la policía nacional. (1992-1996)

la sobrevivencia como reto institucional por rené vivaS lugo, ex director general y Fundador de la policía nacional.(1988-1992)

viejos desafíos en una coyuntura actual por elvira cuadra lira, experta en teMaS de Seguridad pública

reforma del sector seguridad ciudadana, transición política y construcción democrática. ley 290 y ley 228 por roberto J. caJina, experto en teMaS de deFenSa y Seguridad pública

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ÍNDICe

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EqUIPO DE TRABAjOJavier Melendez Q. Roberto Orozco Jonathan Ordóñez Yassir Chavarria.

COLABORADORES EN ESTA EDICIóNFernando Caldera AzmítiaRené Vivas LugoElvira Cuadra LiraRoberto J. Cajina

DISEñO GRáFICOLenin Membreño Gudiel

CON EL AUSPICIO DE The National Endowment for Democracy

esta publicación ha sido producida con la ayuda de The National Endowment for Democracy. su contenido es únicamente responsabilidad del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (ieepp) y desde ningún punto de vista puede ser interpretado como el punto de vista de The National Endowment for Democracy.

Para el caso de Nicaragua, las reformas alcanzadas en seguridad y defensa sustentaron en buena medida la viabilidad de lograr y afian-zar una reforma política que permitió arreglos institucionales con preeminencia de la democracia y las libertades públicas. Por eso sos-

tenemos desde el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas que la vigencia de esas reformas, que lograron entre otras cosas una de las fuer-zas policiales y armadas más respetuosas del estado de derecho en América Latina, son claves para garantizar la sostenibilidad del proceso democrático logrado a partir de 1990. Se esperaría en este sentido que el Gobierno de Unidad y Reconciliación Nacional genere las condiciones esenciales para que la gestión democrática del sector, la rendición de cuentas y el respeto a las leyes sean ejes transversales e intocables en la conducción política hacia la Policía Nacional y el Ejército de Nicaragua. Se esperaría también que el ejecutivo afiance un sistema de normas que aseguren que la Policía y el Ejército sean instituciones que no respondan, ni responderán a situaciones que tienen que ver más con intereses partidarios que con los intereses de la Nación y lo establecido en la Constitución Política de Nicaragua.

Sin embargo, reformas a la normativa legal que afecta a la Policía Nacional y diversos acontecimientos ocurridos en el contexto pre y post elecciones municipales 2008, parecen haber dejado entrever en la opinión pública que precisamente la vía institucional que demanda el gobierno a la Policía Nacional no es ya la adecuada para la sostenibilidad de un entor-no democrático y de libertades públicas. Cada vez más se pone en duda que el proceso de profesionalización de la institución policial continuará vigente, y que valores institucionales como la apoliticidad y el precepto de que nadie está por encima, ni más allá de la ley son valores y preceptos de estricto rigor, vigencia y cumplimiento en toda la oficialidad. Se ha puesto en agenda también que las reformas dadas a comienzos del mandato del actual Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional sentaron el inicio de un posible proceso de contrarreforma en que prevalecería el manejo personalizado y partidarizado de las instituciones de seguridad hasta conver-tirlas nuevamente en aquellas instituciones de antaño, donde los intereses y obligaciones de la oficialidad al partido y al gobierno, se superponían a los principios que establecen que al final de cuentas las instituciones policiales se deben a los ciudadanos y las leyes.

preseNtaCIóN

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Hay posiciones, como las de IEEPP, en que mas allá de las dudas que pudiera haber sobre el devenir de la Policía Nacional es necesario retomar el debate sobre la actualidad y el futuro de la institucionalidad del sector seguridad en Nicaragua. Es desde esta perspectiva, que el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas presenta este nuevo número de su revista “Mirador de Seguridad” donde se sistematiza los resultados de un foro organizado por nuestro centro el pasado 29 de enero del 2009. Actividad en que ex directores de la Policía Nacional, y expertos de la socie-dad civil en temas de seguridad analizan los desafíos actuales y futuros de la Policía Nacional de Nicaragua. Esta edición también incluye un ensayo que aborda el impacto y los efectos institucionales para la Policía Nacional y el Ministerio de Gobernación, de la reforma de la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. Un pro-yecto de reforma de ley que inesperadamente el presidente Daniel Ortega introdujo con carácter de urgencia ante la Asamblea Nacional a mediados de enero de 2007, antes de cumplir una semana en su cargo.

Como siempre, el objetivo de esta publicación - al igual que el resto de actividades promovidas desde los programas de seguridad y defensa nacional de IEEPP- es afianzar el debate sobre los temas de seguridad con la esperanza que se contribuya a reforzar la vigencia de un entorno institu-cional en que las fuerzas de seguridad y su conducción política, entienden y asumen con convicción que deben rendir cuentas por su acciones y que son instituciones del Estado y los ciudadanos.

Finalmente, agradecemos la colaboración en estos esfuerzos de la experta en seguridad ciudadana Elvira Cuadra, al experto en asunto de defensa y seguridad Roberto Cajina, y a los ex jefes de la Policía Nacional de Nicaragua, el ex Director General René Vivas Lugo y el Primer Comisionado en Retiro Fernando Caldera Azmítia.

preseNtaCIóN

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Javier Meléndez Quiñónezdirector ieepp

Desde el InstItuto de estudIos estratégIcos y PolítIcas PúblIcas (IEEPP), y en particular desde el programa de seguridad ciudadana

y crimen organizado, hemos puesto especial énfasis en que las actividades de disemina-ción de información a través de foros, talleres o mesas de trabajo, o nuestras investigaciones sean accesibles para diversos actores que, desde sus puestos de tomadores de deci-siones, de informadores desde sus medios o desde la cooperación internacional, sean informados sobre la situación y la gestión de la seguridad ciudadana en el país. Sin embar-go, estamos trabajando todavía para que el tema de la seguridad ciudadana sea un asunto de mayor interés entre los diversos actores y niveles de la sociedad civil y la sociedad polí-tica. No sólo porque los índices de seguridad se descomponen cada día más, sino también porque la base de una seguridad democrática radica en la posibilidad de que ciudadanos y

INSTITUCIONALIDAD, SEGURIDAD Y POLICíA NACIONAL

sobre las reformas policiales, no importa ni lo que se discute ni los logros alcanzados con éstas. son tres elementos los que nunca deben de soslayarse ni dejar de existir: que la policía no es del gobierno, sino de los ciudadanos; la transparencia como principio; y que la policía debe responder a las leyes y no al gobierno

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parentes y democráticos de reforma policial pudieran ser prerrequisitos fundamentales en toda política pública de preservación de niveles aceptables de seguridad ciudadana.

Sobre las reformas policiales, un espe-cialista de la Escuela de Justicia Criminal de la Universidad de Albany, el profesor David Bayley, indica que al final de cuentas pudiera ser irrelevante enfatizar qué logros pueden alcanzarse o no en los procesos de reforma. Así, hay tres elementos que deben alcanzar sin dudas toda reforma policial.

n Que la policía no es del gobierno, sino de los ciudadanos. es decir, que el desem-peño de la policía debe ser de tal forma que los ciudadanos sientan realmente que la policía le pertenece a ellos, a los ciudadanos y no al gobernante.

n la transparencia como principio. pueden discutirse diversos alcances de la reforma policial, pero siempre debe estar en la agenda el asunto de la trans-parencia en la toma de decisiones, la transparencia en el uso de los recursos. el ciudadano debe sentir, percibir, que existe un compromiso contundente de los cuerpos policiales y de los líderes que la dirigen en asumir la transparen-cia como un principio institucional.

n la policía debe responder a las leyes y no al gobierno. si un gobierno intenta transgredir la institucionalidad de los cuerpos policiales, ésta tiene todo el deber ético, moral y legal de insistir en que la primacía sobre su actuar está en la ley, principalmente en la constitución.

En resumen, y desde el punto de vista del profesor Bayley, un proceso de reforma que busca la institucionalidad de los cuerpos policiales debe mantener como ejes transver-sales esos tres principios, y son precisamente esos principios que los que la sociedad nica-ragüense debe asegurar de preservar.

NUESTRO RETO ES CONTINUAR VIGILANDO

Pero más y mejor seguridad ciudadana, no sólo tiene que ver con buenas reformas policiales. Un obstáculo muy significativo que encontramos perennemente en el cami-no al abordar este tema es que los civiles no asumen liderazgos en asuntos de segu-ridad. Y eso no sólo tiene que ver con los ciudadanos que están en la sociedad civil agrupados en gremios ONGs, iglesias, la comunidad etc., sino también con quienes estuvieron y están dentro del gobierno y que han rehusado a asumir la responsabilidad que les corresponde construyendo procesos e instancias de liderazgo civil. Hoy en día, esto es un asunto sensible en nuestro país. Podrá discutirse por ejemplo, si somos o no los más seguros de Centroamérica, pero nuestra experiencia indica que lo que es indiscutible es que en Nicaragua están las condiciones menos democrática para procesos de dialogo alrededor de políticas sobre seguridad ciudadana. No obstante, como IEEPP, trataremos de mantener el compromiso de seguir siendo vigilantes de la buena actuación, transparencia y rendi-ción de cuenta de las instituciones del sector seguridad pública. Como parte de la socie-dad civil, ése es nuestro compromiso, ése es nuestro rol. Esperamos que de esa manera sea entendido por nuestro gobierno y por nuestra Policía Nacional.

autoridades del Estado discutan abiertamen-te sobre las políticas públicas relacionadas con la seguridad de las personas, sus bienes y sus comunidades. Aspiramos en cierta forma a que el ciudadano, los medios de prensa, las ONGs, etc. fortalezcan sus habili-dades de vigilantes de lo que las autoridades hacen, o dejan de hacer para mejorar la seguridad ciudadana en Nicaragua.

En esta ocasión, nuevamente des-pués de muchos años, queremos discutir ¿hacia dónde va la Policía Nacional? Una discusión que debemos realizar al mar-gen de cualquier matiz político y dentro de un marco estrictamente académico. Siempre hemos reiterado que el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas enfatiza en que estas actividades que impulsamos y promovemos para democratizar la gestión de la seguridad ciudadana no tienen un sesgo político y, menos, un interés parti-dario. Nuestro trabajo institucional va más allá de una coyuntura determinada y de las implicaciones políticas que tiene un gobier-no específico.

Para este foro en particular agradecemos la presencia de los ex directores generales de la Policía Nacional, Comisionado General en retiro Fernando Caldera y Comandante René Vivas, y de mi colega Roberto Orozco, Coordinador del Programa de Seguridad Pública y Crimen Organizado en nuestro Instituto. En especial, debo agradecer a los ex directores Caldera y Vivas porque en Nicaragua es difícil convocar y reunir a ex policías o ex militares de alta jerarquía para que hablen sobre sus instituciones en activi-dades públicas. Si bien existe una fidelidad institucional, que es buena, nos gustaría que se fomentara un debate de ideas tal como se hace en diversos países donde ex gene-rales o ex jefes policiales, una vez retirados al ámbito civil, participan ampliamente debatiendo el futuro del sector, sin caer en revanchismos ni de un lado ni del otro.

NO SOMOS EL PAíS MáS SEGURO DE CENTROAMÉRICA

Otro tema que tenemos que abordar apar-te de la necesidad de democratizar el debate sobre políticas públicas en seguridad ciuda-dana, tiene que ver con el incremento de la violencia en Nicaragua. Existe en el país una percepción generalizada de más violencia. Las autoridades de los diferentes gobiernos y la Policía Nacional llevan muchos años insistiendo en que somos el país más seguro de Centroamérica y los hechos indican que el asunto no es tan así. Cuando se le ha plan-teado a la población y a las autoridades esta situación, ha sido muy difícil que la asuman como una realidad, o al menos, como una tendencia creciente.

Si nos remitimos a uno de los indicadores más usados universalmente para medir los niveles de inseguridad, la tasa de homicidios, Nicaragua no está por debajo de otros paí-ses de Centroamérica como Panamá, Costa Rica y de Belice, aunque sí de Guatemala, El Salvador y Honduras. Esto refleja que no somos el país más seguro de la región, sino que somos más seguros que tres países centroamericanos. Insisto, esta realidad ha sido difícil que las autoridades del gobierno anterior, de este gobierno, y desde la misma Policía, la quieran asumir como un desafío.

Mencionado este contexto sobre segu-ridad, nos gustaría llevar el debate sobre el rumbo de la Policía Nacional hacia el tema de las reformas policiales pendientes. De acuerdo a alguna bibliografía y a lo que ciertos especialistas han indicado, en América Latina existe un consenso a que en Centroamérica el asunto de las reformas policiales ha quedado estancadas. Y una conclusión interesante indica que donde se lograron mejores procesos de profesio-nalización de la Policía hay una tendencia de contextos menos violento de agresividad y delincuencia. El mensaje central de esta premisa lleva a sugerir a que procesos trans-12 13

roberto orozcocoordinador del programa de seguridad

ciudadana y crimen organizado ieepp

En principio, deseo agradecerles por haber aceptado nuestra invitación y por estar acompañándonos en esta pequeña reflexión que pretendemos

iniciar en torno a la situación y a los desafíos de institucionalidad que tiene actualmente la Policía, analizándolos en perspectiva hacia el futuro. Agradezco también a los ex direc-tores de la Policía Nacional, René Vivas y Fernando Caldera por haber aceptado parti-cipar en este foro.

Antes de entrar al tema quiero reforzar un poco la intervención de mi colega Javier Meléndez, en el sentido que IEEPP no está vinculado políticamente con nadie, ni siquiera con nuestros donantes, debido a que nuestra visión es llegar a ser un verdadero centro de pensamiento independiente, cuya característica principal sea la cientificidad y calidad de sus procesos de análisis, lo que hasta ahora hemos tratado de imprimirle a nuestros productos finales, en los cuales se descarta por completo cualquier indicio de sesgo político.

POLICíA NACIONAL: ¿UNA INSTITUCIONALIDAD MANOSEADA?

es responsabilidad de todos los actores sociales y políticos, de nosotros mismos como ciudadanos, velar por nuestra policía nacional. (…) la policía ya no sólo vigila la seguridad de los ciudadanos, los ciudadanos también tenemos que vigilar la institucionalidad de la policía porque es nuestra policía y es una de las pocas instituciones que aún hoy gozan de un alto índice de profesionalismo en este país

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Fue aquí donde nació esencialmente un grave problema que viene persistiendo hasta el día de hoy, y es un problema que afecta tanto a la institucionalidad como al profesio-nalismo de la Policía Nacional. Todos los gobiernos de turno, sin excepción, comen-zaron a presionar en la búsqueda de esa fidelidad y a tener injerencias y abusos que manosearon la propia institucionalidad policial. Tengo que aclarar, en este punto, que no se está diciendo que el control que debe y tiene que ejercer la Presidencia de la República sea malo o sea bueno. No estoy tratando de emitir un juicio de valor, sólo se está queriendo demostrar con los hechos que algunos problemas se dieron, desde ese momento, en el propio seno de la reforma institucional. Los hechos han demostrado que existe demasiada discrecionalidad en ese aspecto, tanto que permite y ha permitido al Ejecutivo violar la misma normativa policial y hasta las mismas leyes de la República y ha generado fuertes tendencias al manoseo político de la misma, como se demostrará más adelante.

EFECTOS NEGATIVOS DE UNA INjERENCIA DISCRECIONAL

Con los años -y me estoy refiriendo a los antecedentes de reformas de ese pro-fesionalismo- ha quedado demostrado que el efecto de este “manoseo” político ha sido contraproducente a la institucionalidad policial. En la búsqueda de esa fidelidad ins-titucional -hablo de fidelidad política- todos los Presidentes sin excepción alguna -no me refiero a un caso específico- han manoseado con fines políticos no sólo procesos investi-gativos, sino también la organización interna de la Policía al destituir a miembros de la Policía Nacional que reclamaron por esta injerencia o manoseo.

Desde 1990 a la fecha, se ha conocido de casos de destitución por “desconfianza política” y por supuesta insubordinación. Más recientemente, el profesionalismo de la Policía Nacional o de algunos oficiales que ostentan cargos claves dentro de la institu-ción se ha visto como un obstáculo para el cumplimiento de las misiones político-parti-darias dentro de la misma institución.

El principal efecto de la injerencia del Ejecutivo, con supremacía de discrecionali-dad, es que ha atentado precisamente contra los niveles de profesionalidad técnica de la Policía Nacional. Al retirar a altos oficiales con estudios superiores en ciencias policia-les, técnica policial e investigación especiali-zada, se ha golpeado duramente la capacidad humana y de trabajo de la institución misma. Por lo tanto, los niveles de profesionalidad han sido mermados porque se descarta fun-damentalmente experiencia y conocimiento que altos oficiales han ido acumulando con el tiempo y los años de servicio.

Durante los últimos tres gobiernos, los altos oficiales que han tratado de mantener su profesionalismo y respeto a la institucio-nalidad policial se han visto como amena-zas al control efectivo del Presidente de la República1. El problema de la investigación oficial del narcojet, por ejemplo, es un caso muy conocido y que se dio durante la admi-nistración del presidente Alemán, quien vía Decreto Ejecutivo removió o cambió de cargo a varios altos oficiales de la Policía Nacional involucrados en el proceso de investigación. Otro ejemplo, el caso del comisionado Francisco Bautista Lara, fue evidentemente un caso de desconfianza polí-tica. Y, en el caso de los cinco comisionados destituidos durante la actual gestión presi-dencial, la explicación oficial hasta ahora no ha sido convincente para la opinión pública.

1EstasituaciónsecompruebaencasoscomoeldelNarcojet,elretirodelComisionadoGeneralFranciscoBautista,y,másrecientemente,elretirodecincoComisionadosMayoresaprincipiosdel2008.

Para iniciar a abordar el tema que nos convoca, hablaré un poco sobre los antece-dentes de la profesionalización de la Policía Nacional. Esta es una palabra que en nuestro entorno social y político ha sido muy con-fundida y mal entendida. En primer lugar, profesionalización policial tiene que ver con los niveles técnicos-policiales alcanzados por sus miembros (referidos a la especialización y el estudio de las ciencias básicas policiales: investigación, procesos de inteligencia, etc.) y no con el proceso de “despartidización” o la desvinculación de la institución y sus miembros de algún partido político.

A partir de 1990, se produjo un proceso en que la profesionalización de la Policía Nacional no se relacionó con los índices de profesionalismo en la técnica y la ciencia policial. Básicamente todas las reformas ins-titucionales y del marco jurídico institucional que se vinieron dando para “profesionalizar” el sector de seguridad pública se centraron en un hecho histórico vinculado a la “des-

partidización” de la Policía. En ese enton-ces, ésta se conocía en su estructura y en su nombre oficial como Policía Sandinista, en referencia al partido político que en ese momento estaba en el gobierno.

Estas reformas que se vinieron dando paso a paso, sin duda surgieron desde dos vías: la primera fue del seno mismo de la institución policial que entró en una nego-ciación con el nuevo liderazgo político; y la segunda, desde el Ejecutivo que pretendía garantizarse un control y niveles aceptables de fidelidad a un modelo de autoridad nacional y no partidario. Estas reformas inte-graron básicamente nuevos principios que vendrían a dar cumplimiento al precepto constitucional de apoliticidad de las fuerzas de seguridad pública.

Estos principios, que pasan a integrar el nuevo marco jurídico institucional, son, en primer lugar, los de “neutralidad política e imparcialidad”. Éstos están claramente contenidos en el Decreto Ejecutivo 45-92, que comenzó a darle una forma distinta a la normativa jurídica que orientaba a la Policía Nacional. Los otros principios que aparecen posteriormente en la Ley Orgánica de la Policía Nacional, Ley 228, aprobada el 31 de julio de 1996, fueron los de “apoliticidad y apartidismo”.

Los esfuerzos políticos-institucionales que se dieron en un tiempo y un espacio determinado, se centraron específicamente en estos aspectos. Sin embargo, en aras de garantizar estos principios durante los procesos de reforma y “modernización” del sector, no sabemos si conscientes o no, ni de parte de quién, se descuidaron aspec-tos importantes que generaron vacíos que permitieron en el liderazgo político-civil una conducción con altos grados de discre-cionalidad y fortalecieron un control casi ilimitado de la Presidencia que buscaba, en primer lugar, garantizarse fidelidad de la institución.

a partir de 1990, se produjo un proceso en el que la profesionalización de la policía nacional no se relacionó con los índices de profesionalismo en la técnica y la ciencia policial. básicamente todas las reformas institucionales y del marco jurídico institucional que se dieron para “profesionalizar” el sector de seguridad pública se centraron en un hecho histórico vinculado a “despartidización” de la policía

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ordenanza que contravenga los preceptos constitucionales y legales, la Policía Nacional podría argumentar que está impedida por la ley a obedecer, sin embargo, esto nunca se ha cumplido. El problema pudiera estar en el diseño mismo de la Ley 228 o de la Ley de la Policía Nacional.

Por ejemplo, aunque el principio asegura obediencia exclusiva de la Policía Nacional a la Constitución y las leyes (Artos. 1 y 2), ésta está sometida a la autoridad civil ejercida por el Presidente de la República (Arto. 9). La misma ley faculta al Mandatario a destituir a su Director General por insubordinación (Arto. 89); pero ni el texto de la ley, ni su reglamento definen y restringen los actos que el Presidente puede considerar como insubordinación; es decir, debido a que la ley está diseñada como una legislación abierta, queda a la absoluta conciencia y dis-crecionalidad del Presidente la destitución por insubordinación del Director General u otro alto oficial.

Otro aspecto de los vacíos legales que

dan puerta a la discrecionalidad del poder político y liderazgo civil quedó en evidencia en los últimos ascensos en grado otorga-dos por el Ejecutivo, mismos que fueron ampliamente cuestionados por los medios de comunicación y sectores políticos de opo-sición. El Decreto Ejecutivo No. 45 – 2008 que reforma el artículo 217 del Decreto Ejecutivo No. 26 – 96 o Reglamento de la Ley de la Policía Nacional, asciende en grado de Comisionados Generales a tres Comisionados Mayores del mismo número de especialidades policiales. El Presidente, sin dudas, está facultado para hacer cambios en las estructuras de la Policía Nacional, pero siempre en concordancia con lo esta-blecido en la Ley 228.

Este decreto de reforma, cita como fun-damento jurídico los artículos 68 y 69 de la Ley 228, los cuales establecen una relación entre el escalafón y el grado ostentado y la

jerarquía de cargos dentro de la estructura policial y, aunque aparentemente nada impi-de al Presidente hacer los nombramientos y cambios necesarios y otorgar los grados respectivos, el Decreto en mención pasa de lado el condicionamiento establecido en el Artículo 70 de la Ley 228 para otorgar el grado de Comisionado General. Este artícu-lo 70 de la Ley 228 está muy “oculto”.

Este artículo en su penúltimo párra-fo dice lo siguiente: “El grado de Primer Comisionado se otorgará por el Presidente de la República al Director General. Los Subdirectores Generales y el Inspector General recibirán el grado de Comisionado General”. Y he aquí la condición. “Estos grados se otorgarán después de los nombra-mientos en los cargos respectivos”.

Esto significa que hay un condicionamien-to en la Ley 228 que establece que para otorgar el grado de Comisionado General, el oficial debe ser primero, y de acuerdo al orden establecido por este artículo, nombra-do en el cargo de Subdirector General. Esto se obvió en el Decreto 45 – 2008 y se actuó en directa contradicción con lo establecido por esta norma. Ninguno de los tres oficia-les que fueron ascendidos cumplía con este requisito previo.

al prohibírsele a la policía nacional, desde la presidencia de la república, su actuación en casos en que la ley obliga a la institución a actuar, no sólo hace que la institución misma transgreda la normativa, sino que también se atente contra su imagen institucional y de los funcionarios que están al frente de ésta

Durante el año de transición de gobierno, de 1989 a 1990, el gobierno de la admi-nistración Chamorro heredó una de las Policías más profesionales, tanto así que Nicaragua tenía uno de los cuerpos policia-les más capacitados y modernos, me atrevo a decir que no de Centroamérica, sino de Latinoamérica. La institución contaba con especialidades nunca antes vistas en el país, como peritos en grafología, dactiloscopia, balística, criminología. También un depar-tamento de Técnica Canina superior en Centroamérica.

Los niveles de profesionalización que había alcanzado la Policía Nacional y los niveles de capacidad logística que tenía para cumplir con su misión, que fue preservar la seguridad en esos tiempos, era sin lugar a dudas uno de los más altos y estaba, en su momento, por encima del promedio de las policías latinoamericanas.

Otro efecto negativo que ha provocado en la Policía Nacional esta injerencia ha sido el deterioro de su imagen institucional. Al prohibírsele a la Policía Nacional, desde la Presidencia de la República, su actuación en casos en que la ley obliga a la institución a actuar, no sólo hace que la institución misma transgreda la normativa, sino que también se atente contra su imagen institucional y de los funcionarios que están al frente de ésta.

Aunque todavía la Policía y su dirección o jefatura nacional gozan de altos niveles de opinión positiva dentro de la población y, por tanto, de legitimidad, tendría que hacerse estudios comparativos pre y post elecciones municipales del 9 de noviembre del año pasado para ver si estos porcentajes de aceptación y buena imagen institucional se mantienen.

Algunas encuestas han revelado, por ejem-plo, que después del papel desempeñado por la Policía Nacional durante los hechos de violencia post-electoral, por mucho que desde la institución se explicara que su actua-ción fue correcta, la percepción que dejó en la ciudadanía es que quedó claro a quiénes se va a proteger a la hora de disturbios callejeros originados por motivos políticos, al menos en este periodo gubernamental.

SITUACIóN ACTUAL DE LA POLICíA NACIONAL

Esta situación de injerencia política ha hecho que en la actualidad la Policía Nacional esté inmersa activamente en una disyuntiva que se desprende precisamente del problema antes descrito: o cumple con la Constitución y las leyes de la República o cumple con las decisiones y órdenes políti-cas emanadas desde la Presidencia, aunque, como dijimos, éstas contravengan lo legal y legítimo. Es justo reiterar que éste no es un problema exclusivo de este gobierno, es una situación que ha venido acarreando desde su “despartidización”.

Un ex alto oficial de la Policía Nacional me apuntó en algún momento que jurídica-mente hablando, la Policía debe obediencia exclusiva a la Constitución y las leyes y que, con respecto al poder político, sólo está sometida a la autoridad civil, pero en Nicaragua hay una gran diferencia entre obe-diencia y sometimiento. Esto quiere decir que si de la autoridad civil se emana una

durante los últimos tres gobiernos, los altos oficiales que han tratado de mantener su profesionalismo y respeto a la institucionalidad policial se han visto como amenazas al control efectivo del presidente de la república

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4. Otro gran reto se relaciona con el for-talecimiento de las capacidades insti-tucionales de la Policía Nacional. Es recomendable recobrar la fortaleza que la Policía tenía antes del proceso de “despartidización”, fortalezas como el personal técnico calificado con el que antes contaba, laboratorios criminalísti-cos con todos los insumos para las diver-sas especialidades, entre otras, y que, como vimos, descapitalizó tanto humana como logísticamente a la estructura de la Policía Nacional.

Sin duda, uno de los fenómenos de la delincuencia a nivel mundial, es que sus indicadores van en clara ascendencia a medida que pasa el tiempo. Está calculado que la tasa de crecimiento del delito anual en Nicaragua es del 15 por ciento promedio anual a partir del 2000. Existen fenómenos sociales actuales como el alto crecimiento poblacional. Además, Managua es la princi-pal plaza donde se cometen del 60 al 64% de los delitos a nivel nacional por fenómenos asociados a la inmigración del campo o por la marginalidad, el escaso acceso al trabajo, las difíciles condiciones socioeconómicas, etc. Estos fenómenos no ocurrían en esta dimensión cuando arrancó la primera déca-da de los 90.

Esto debiera implicar estudios compara-dos sobre cuáles son las causas reales del problema, para poder tener un juicio más preciso sobre esto, para que la Policía reco-bre esa fuerza, esa capacidad institucional, esa capacidad operativa y de trabajo que le ha caracterizado.

5. Para lograr lo anterior, se debe de enfrentar otro reto. Es necesario un sincero, verdadero y decidido apoyo del liderazgo civil, no un apoyo interesado, no un apoyo que espera “fidelidad políti-ca” a cambio. El liderazgo político debe estar consciente de que invertir en segu-ridad ciudadana en este preciso instante

evitará la situación de ingobernabilidad que en otros países ha generado el cre-cimiento de la delincuencia común y del crimen organizado.

6. Un último reto que es responsabilidad de todos los actores sociales y políticos, de nosotros mismos como ciudadanos, es el de velar por nuestra Policía Nacional. Cuando me refiero a la Policía siempre digo mi Policía. La Policía tiene el lema: “Para la comunidad, por la comunidad, hacia la comunidad”. El primer himno de la Policía Nacional decía que había nacido desde el seno del pueblo de Nicaragua y creo que esa fue una de las cosas más valiosas que se heredó del sistema de gobierno de los años 80, que teníamos una Policía al servicio de la comunidad.

Eso es algo que se ha intentado retomar ahora, pero depende de nosotros que toda la sociedad esté pendiente de su Policía. La Policía ya no sólo vigila la seguridad de los ciudadanos, los ciudadanos tam-bién debemos vigilar la institucionalidad de la Policía, porque es nuestra Policía y porque además es una de las pocas ins-tituciones que aún hoy gozan de un alto índice de profesionalismo y credibilidad en este país.

Todo lo mencionado es evidencia de lo que pasa por esa discrecionalidad y esa injerencia que, a través de la historia institu-cional, han sucedido, y que en el estudio de esos fenómenos demuestran ese patrón. Ese patrón te indica que hay un vacío jurídico en la normativa, en la Ley 228.

DESAFíOS ACTUALES Y FUTUROS

Concluyo esta intervención mencionando los innumerables retos históricos, actuales, y en especial de futuro que tiene la Policía Nacional.

1. La reforma a la Ley 228. Dentro de esa reforma, se deberá llenar los vacíos de la ley actual que generan discrecionalidad en la conducción del sector por parte del poder político y liderazgo civil en el gobierno de turno. Deben regularse los aspectos claves de la relación cívico-poli-cial. No se trata de una total autonomía policial, eso no se puede ni se debe, hablamos de fortalecer principios que den un balance saludable a las relaciones cívico-policiales, con el objetivo que, en un futuro, desde el poder político no se pueda manosear la institucionalidad de la Policía, que no se den destituciones por desconfianza política, remoción de oficiales por actitudes o desavenencias infundadas o basadas en sesgos partida-rios o intereses políticos.

2. Un segundo reto, y muy vinculado al anterior, es que la Policía Nacional debe ajustar su actuación institucional a dere-cho, en estricto apego a la Constitución Política y las leyes de la República. Es decir, cumplir con el precepto funda-mental de obediencia a lo dispuesto por la norma jurídica.

3. Como tercer reto, también relacionado con los dos anteriores, es que la Policía Nacional requiere reforzar los incentivos de todos sus miembros valores a los de fidelidad a la institución y a su estruc-tura jerárquica. Cada oficial debe estar consciente que primero es la institución policial y no los intereses políticos indi-viduales.

si de la autoridad civil se emana una ordenanza que contravenga los preceptos constitucionales y legales, la policía nacional podría argumentar que está impedida por la ley a obedecer

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fernando Caldera azmítia primer comisionado en retiro

y ex director general de la policía nacional. (1992-1996)

Para iniciar, me gustaría resaltar algu-nos puntos. Tenemos la presencia de René Vivas que fue el primer Director y también fundador de la

Policía Nacional de Nicaragua. Aunque en algunas ocasiones esto se ha mencionado, no hemos sido justos en el reconocimiento al papel que jugó el ex director Vivas desde el primer momento en que asumió la jefa-tura policial. Realizó el laborioso trabajo de convertir a un grupo de muchachos jóvenes, desordenados, impulsivos, guerrilleros, que

en aquellos días se sentían dueños de la ver-dad, en una institución seria como la Policía Nacional.

Esos muchachos son ahora los señores directores, mandos intermedios y práctica-mente los que están al frente de la institu-ción. Vivas, por tanto, entre 1988 y 1992 jugó un papel clave desde el nacimiento de la entidad policial en la profesionalización técnica de sus miembros. También, Vivas tiene el mérito de haber elaborado el primer Decreto de Ley Ejecutiva, aprobado por la administración Chamorro en septiem-bre de 1992, en el que se establecieron la misión, visión, función y tareas de la Policía Nacional.

INSEGURIDAD CRECIENTE Y LOS DESAFíOS Y PELIGROS DE UNA REFORMA POLICIAL

a mi parecer, los policías más que hablar de los méritos, cualidad y logros de la institución, debemos hablar de los riesgos y de los peligros que se enfrentan. tenemos que alertar a la población, a la ciudadanía y al gobierno de turno sobre los riesgos existentes. no se debe y no lo veo sano, estar diciendo que somos los mejores, en el mejor país

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Para mí es un crecimiento del delito demasiado acelerado. Se ha pasado de 8 mil 521 delitos a 150 mil delitos en menos de 26 años, desde 1983 a la actualidad, en un país donde la población no ha tenido esa tasa de crecimiento. Pasamos de 2 millones y medio o tres millones de habitantes en 1983 a más o menos 5 millones y medio de habitantes actualmente. Esta impresionante tasa de crecimiento del delito es lo que se debe abordar, es el debate actual, y no estar diciendo constantemente que somos el país más seguro, porque, a como vimos con los datos, la inseguridad va acelerando.

Si nos referimos al otro aspecto, que es el delito peligroso, el delito violento, suce-de que a veces se queda un poco oculto en las estadísticas policiales. Éste también ha venido presentando un crecimiento sosteni-do que se ha acelerado en los últimos años. En la década del 90, los delitos violentos estuvieron relacionados al proceso de tran-sición, mientras que en los 80 estuvieron relacionados a la guerra civil que Nicaragua vivió.

En la década del 2000 desaparecieron estos tipos de delitos. Ahora es la delincuen-cia común y organizada la que está actuando con mayor intensidad y ya se empiezan a presentar casos como el plagio, el secuestro, que no se presentaban con las mismas carac-terísticas en la década de los 90 ni de los 80. En esas décadas, a como dije, el plagio esta-ba relacionado con la guerra o con motivos políticos. Asimismo, los asaltos bancarios y a instituciones financieras prácticamente habían desaparecido de Nicaragua; sola-mente se presentaban casos aislados. Para el año pasado, se presentaron entre 11 y 13 asaltos a mano armada contra instituciones financieras y 9 casos contra organizaciones de remesas familiares. Es una tendencia peligrosa que se debe de abordar como un riesgo latente.

REFORMA POLICIAL EN EL ACTUAL CONTExTO, “UN ACTO TEMERARIO”

Como exdirector general de la Policía Nacional no comparto el criterio de que en estos momentos haya que hacer una reforma a la Policía. En mi opinión, la Ley 228 con sus reformas debe permane-cer vigente. No digo que esté adecuada a los tiempos, pero en un ambiente donde se está hablando de posibles reformas constitucionales, de un régimen parlamen-tario, sería un acto temerario promover cambios en el sector policial. La pregunta es ¿cómo encajaría la Policía en un régi-men de esa naturaleza? Es bien difícil. De unas reformas podría salir cualquier cosa, podría pasar cualquier cosa y cualquier desgracia.

Muchos hechos muestran que cada vez que se promueven reformas institucionales a la Policía Nacional, hay peligros latentes. Cuando se dieron las reformas constitucio-nales en 1995, antes que introdujéramos la Ley 228, los socialcristianos impulsaron el modelo policial costarricense, es decir, seg-mentar a la Policía en dos, crear la Policía judicial y una Policía tipo guardia civil. En ese entonces, el doctor Alfredo César3, quien había sido muy crítico con la institu-ción policial, fue quien se opuso y dijo que sería una locura hacer dicho cambio, por-que según él -que conocía las dos policías (costarricenses)- no había ninguna compa-ración entre ambas. Eso inmediatamente hizo reaccionar al Plenario de la Asamblea Nacional y, entonces, en las reformas cons-titucionales la Policía quedó con un artículo claro y preciso. Afortunadamente, la Policía salió de un grave peligro porque ese día la pudieron haber separadado en dos o tres cuerpos policiales diferentes.

3FungiócomoexpresidentesdelaAsambleaNacionalde1990a1992.

Es de reconocer, igualmente, la presencia en este foro del Comisionado General en retiro, Eduardo Cuadra Ferrey, quien ade-más de haber sido subdirector, fue, junto con otros oficiales en retiro, como el ex primer comisionado Franco Montealegre, el ex comisionado mayor Javier Palacios y el ex comisionado Pedro Aguilar, pilar funda-mental del equipo que trabajó en la elabora-ción de la Ley 228, aprobada en 1996.

Con la experiencia de 1992, este equipo trabajó en la elaboración de la Ley 228, aprobada por la Asamblea Nacional en 1996. La Asamblea Nacional, en esa época, estaba integrada por diputados de todas las corrientes políticas de Nicaragua, cuyas visiones y posiciones eran no pocas veces antagónicas, por lo que uno de los elemen-tos más satisfactorios para los miembros de la Policía Nacional en aquel entonces fue el consenso logrado para la aprobación de su ley orgánica, su ley constitutiva.

NICARAGUA: ¿PAíS MáS SEGURO DE CENTROAMÉRICA?

Ahora, quiero compartir la afirmación usualmente manejada por la opinión públi-ca: “No es cierto que Nicaragua es el país más seguro de Centroamérica”. En mi admi-nistración nunca hice esa afirmación. A mi parecer, los policías más que hablar de los méritos, cualidades y logros de la institución, debemos hablar de los riesgos y de los peli-gros que se enfrentan. Tenemos que alertar a la población, a la ciudadanía y al gobierno de turno sobre los riesgos existentes. No se debe y no lo veo sano, estar diciendo que somos los mejores, en el mejor país. Debemos hablar más de los problemas y de los peligros.

Sobre la seguridad en la región, considero que tanto Panamá como Belice tienen una situación mucho mejor que Nicaragua; no obstante, en Costa Rica, al igual que en los países del norte (Honduras, Guatemala y El Salvador), la situación delictiva se ha vuelto bastante complicada2. Una cosa que descu-brimos en mi administración, aunque segu-ramente han mejorado actualmente, es que en el resto de Centroamérica no levantan el registro del delito con la rigurosidad que se hace en Nicaragua.

Desde el nacimiento de la Policía –algo que insistió y fue muy exigente René Vivas durante su dirección-, se ha procurado ser bien riguroso en el levantamiento del delito y en el manejo de las estadísticas, que, a mi consideración, en la Policía son serias. Es cierto, siempre hay un margen oculto, negro, en el delito, que es el delito no denuncia-do. Éste, sube y baja dependiendo de las condiciones del comportamiento del delito. Existe un importante porcentaje de delitos no denunciados.

Los siguientes son algunos datos del com-portamiento de los delitos reportados. En Nicaragua, en 1983, se cometieron 8 mil 522 delitos; para 1990 se cometieron 25 mil 05 delitos y, en 1995, la tasa había subido a 48 mil 740 delitos.

En el 2000, se cometieron 75 mil 741 delitos; en el 2004 ocurrieron alrededor de 108 mil 983 delitos; en el 2007, estamos hablando de 109 mil 318 delitos y, de enero a noviembre del 2008, un total de 141 mil 451 delitos. Supongo que fueron alrededor de 150 mil delitos ocurridos en el 2008, lo que representa 19 veces la ocurrencia de 1983. Éstos son los fenómenos que en Nicaragua se deben debatir.

2Uníndice“normal”decriminalidadseubicaentre0y5homicidiosporcada100milhabitantescadaaño.Cuandoelíndicedehomicidiosexcedede10,unasociedadseenfrentaauncuadrodecriminalidad“epidémica”,lacualyanopuedesertratadaporlosmediosconven-cionales.Así,Guatemalatiene45.2homicidiosporcada100habitantes,ElSalvadortiene67.8,Hondura42.9,Nicaragua12.5,Panamá11.3yCostaRica7.7.“ReportesobreSeguridadenCentroamérica,PanamáyRepúblicaDominicana”24 25

rené Vivas Lugoex director general y fundador de la

policía nacional. (1988-1992)

Casi 20 años después de haberme retirado de la Policía Nacional, veo que mi salida se dio en otras circunstancias, pero no con otra

Policía, porque considero que, al día de hoy, la institución es esencialmente la misma. No es la Policía la que ha cambiado sino las circunstancias.

En Nicaragua tenemos, y por eso nos cuesta entendernos, cierta perversión en el lenguaje. El concepto de profesionalización nunca lo he dicho porque conozco sus pre-

juicios. Creo que es importante resaltar, y en esto concuerdo con Roberto Orozco, que desde el punto de vista técnico-profesional la Policía de los años 80 sí era una Policía. Era partidista, sin discutirlo ni sin negarlo, porque sería ir contra la realidad histórica. Fue una Policía creada sobre bases totalmen-te distintas a las actuales, fue creada en un contexto revolucionario.

El primer gran acierto en ese momento –poco valorado y ponderado a lo largo de estos últimos años-, fue el haber separado a la Policía del Ejército. Fue difícil por el esquema mental de ese momento, es decir, porque la referencia era la Guardia Nacional. Ser todo, el máximo poder posible. Al

LA SOBREVIVENCIA COMO RETO INSTITUCIONAL

en el dominio del tema de la seguridad ciudadana prevalecen visiones de corto y mediano plazo sobre una institución que debe funcionar en el largo plazo. me abrigarían temores si se considerara pasar una reforma a la institución policial como un punto de agenda más de la negociación política

POLICíA EN LA COMUNIDAD

Nuevamente, quisiera remarcar que en estos debates no se abordan algunos aspec-tos importantes para la gestión policial, como el aumento del delito, el crecimiento poblacional y el crecimiento numérico y súper-estructural de la Policía. Con esto último me refiero a que cada vez más apa-recen un número de especialidades con nombres llamativos dentro de la estructura policial, mientras en el barrio donde está el problema, y en el barrio remoto, no existe presencia de la Policía. Ése es un grave ries-go que corre la institución, porque tiene que estar también organizada en los territorios de base, en donde está la población, y eso no lo están haciendo.

Este problema, sin embargo, no es de esta administración. A lo largo de los últi-mos años, e incluyo mi gestión como jefe de Policía, porque en mi administración no hubo cambios significativos en ese sentido, hemos estado dejando importantes centros poblacionales sin una correcta presencia de la Policía. Ésa es una tendencia errónea de los últimos 15 años, que no se ha podido revertir y que facilita la comisión del delito. A mi parecer, ese es el principal problema, mismo que no está relacionado con la Ley de la Policía.

LEGITIMIDAD Y CREDIBILIDAD DESDE Y PARA LA SOCIEDAD

El fenómeno de la Policía debe entender-se en su contenido histórico. A inicio de los años 90, la percepción de los políticos nica-ragüenses hacia la Policía es que era una ins-titución militar y que los militares eran duros a subordinarse al poder civil. Entonces, se tuvo que hacer una serie de cambios de contenido y de forma que quedaron expre-sados en la Constitución y en la Ley 228. Por

ejemplo, en dicha Ley quedó establecido el cambio de los grados policiales. Por otro lado, el diseño diferente del emblema de los grados policiales y el diseño distinto del color del uniforme fueron cambios de forma que tuvieron como objetivo persuadir a la población, que tenía la percepción de una policía de naturaleza militar.

La Policía Nacional desde que nació fue una organización policial con un régimen de disciplina especial. Tal característica le impidió a la institución generar más con-fianza en los diputados y, al mismo tiem-po, le restringió el poder de negociar con ellos una mayor autonomía administrativa y organizativa que le permitiera quedar un poco más protegida de los vaivenes de la política nicaragüense. Los altos mandos -la jefatura de ese momento-, tuvimos un gran sentido de realismo para aceptar trabajar bajo ese nuevo esquema. No obstante, eso ha permitido algunos incidentes que se mencionaron anteriormente, como el caso del narcojet y el caso del comisionado Bautista Lara.

A pesar de todo esto, aún me surge la duda de si, por mucho esfuerzo que hagan los policías, la institución es un reflejo de la sociedad. La policía nunca será una isla y cada sociedad tiene meridianamente una entidad policial que la refleja a sí misma. Esa es, bajo mi visión, una realidad, porque los cuerpos policiales están relacionados intrín-secamente a la sociedad, trabajan apegados a ella. No existe otra forma. Si la sociedad tiene determinados vicios, como por ejem-plo la corrupción (cuando los índices de corrupción se han incrementado en la socie-dad, también se han incrementado en la Policía, y viceversa, cuando disminuyen en la sociedad, lo hacen también en la Policía), igual los tendrá la Policía Nacional. Eso lastimosamente es así. Por consecuencia, es nuestra labor cambiarlo.

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sentido, independiente de cualquier partido político u organización. Sin embargo, en Nicaragua es muy difícil esto porque los políticos, desde los años 80, no han estado preparados para actuar en tal dirección.

EL GRAN DILEMA DE LA jEFATURA POLICIAL: ¿qUÉ ES LEGAL EN NICARAGUA?

El gran dilema de la jefatura policial ha sido siempre decidir sobre lo que es legal. Para mí, ¿qué es legal en Nicaragua? Lo que hace el presidente, punto. Cuando se es jefe de la Policía es muy complicado decirle a un Presidente que está equivocado, que está contra la Constitución y la Ley. En este país no pasa, quizás en otro. Si un jefe de la Policía le dice eso al Presidente, que sus acciones van contra la Constitución, es segura la destitución.

A consideración de los jefes de Policía -he hablado con todos y coincidimos-, este cargo es propenso a crear crisis. Los pre-sidentes tienden a hacer lo que desean, incluyendo muchas veces el ubicar al jefe policial en la raya amarilla entre lo que dice la Constitución y la ley y lo que él o el minis-tro de Gobernación ordenan. Esto no es un debate filosófico de ideas y de principios de legalidad con el Presidente de la República, pero debe tomarse en cuenta que a la hora de decidir es difícil para el jefe policial no acatar una orden, porque si no la cumple, aunque ésta cree una crisis nacional, se con-vierte para el mandatario en insubordinado.

Una consecuencia de esto es que, muchas veces, se retiran a oficiales aún aptos para continuar trabajando. Esto, en la práctica implica que se ha pasado a retiro a oficiales de 40 ó 50 años, que es la edad de muchos altos mandos que fueron retirados en años anteriores. La pensión la paga el Estado y cada vez que un Presidente retira a un Policía que tiene la posibilidad de estar más años en servicio, se gastan muchos recursos. Aparte, no es fácil formar a un policía.

REFORMA POLICIAL Sí, PERO EN OTRO CONTExTO

Otro punto, coincidiendo con el ex direc-tor Caldera, es que en Nicaragua existen muchas leyes. Creo que no hay ley perfecta. En el dominio del tema de la seguridad ciudadana prevalecen visiones de corto y mediano plazo sobre una institución que debe funcionar en el largo plazo. Me abri-garían temores si se considerara pasar una reforma a la institución policial como un punto de agenda más de la negociación política.

Para ir finalizando, comparto una reflexión con las personas extranjeras presentes en este debate. Considero que es esencial el apoyo en recursos a la Policía Nacional. En este país, lamentablemente, el presupuesto en seguridad no es suficiente y ésa no es culpa de los presidentes.

Son las posibilidades. Entonces lo ideal es que tengamos una Policía pobre, pero no una pobre Policía y sin dudas aquí la con-tribución es determinante. Contribución que para tener efectos positivos y cons-tructivos tiene que ser sin condiciones, sino mejor es preferible no entregarla. En términos prácticos se requiere un apoyo en preparación –que es clave-, equipamiento, vehículos, transporte y en muchos otros rubros.

aunque sabemos que no lo pueden decir en público, estamos seguros que saben que son temas actuales, candentes y que afectan directa o indirectamente el funcionamiento de la entidad policial

comienzo, no sabíamos por dónde arrancar. No supimos cómo, pero de alguna forma, intuimos que debíamos tener una Policía con misiones, visiones y funciones completamen-te distintas a las de una institución castrense.

Tal como mencionó el ex Director Caldera, es cierto que en aquél momento contábamos con muchos elementos primi-tivos o artesanales, pero en la criminalística el equipo es secundario, porque aunque se tenga la mejor tecnología y equipos, lo fundamental es saberlos manejar, es decir, el recurso humano. Fue gracias a la gene-rosidad y apoyo internacional -a mi parecer incondicional-, que se pudo ir creando y mejorando la Policía.

Los funcionarios policiales fueron pre-parados en diferentes países con cursos de primera categoría. Los primeros peritos cri-minalistas, por ejemplo, fueron preparados en un curso de dos años en la República Democrática Alemana. También tuvimos un equipamiento técnico a la par del primer

mundo, superior comparado con nuestro entorno centroamericano. En términos rela-tivos, éramos más avanzados en aquella época que en la actualidad.

PRIMER RETO DE LA POLICíA NACIONAL: PRESERVARSE A Sí MISMA

Aunque la Policía Nacional debe des-prenderse de toda una serie de sub-metas o de sub-retos u objetivos, el más importante, el primero, es ser, sobrevivir. No se puede actuar si no se vive, si no se es. La Policía tiene que preservarse a sí misma. En este sentido, es válido lo que señalaba el ex pri-mer comisionado Caldera sobre que, no una vez, durante mi gestión hubo mucha tentación de dividir a la Policía. En este país hay un patrón muy arraigado en que todos queremos mandar, debilitar y politizar la institución policial.

El gran tema en ese tiempo era reconocer, primero, que sí se era una Policía partidista. Indudablemente, el FSLN “de entonces” -y esas comillas son importantísimas-, ejercía una influencia clave dentro de la Policía. Debe recordarse que, equivocado o no, era un esquema de partido único, de una van-guardia revolucionaria.

En los años 90, la primera decisión difí-cil y el gran debate fue cómo debía ser la Policía y rápidamente vimos que era clave “despartidizarla”; lograr que la institución no respondiese a lineamientos partidarios. Para comenzar, había una nueva situación, un partido distinto al Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) en el gobierno, la Unión Nacional Opositora, presidido por doña Violeta Chamorro.

De allí que era una necesidad de sobre-vivencia de la institución lograr la desparti-dización, el distanciamiento claro entre la institución policial y el FSLN, el ser recono-cida como una Policía apartidista y, en ese

el gran dilema de la jefatura policial ha sido siempre decidir sobre lo que es legal. para mí, ¿qué es legal en nicaragua? lo que hace el presidente, punto. cuando se es jefe de la policía es muy complicado decirle a un presidente que está equivocado, que está contra la constitución y la ley. en este país no pasa, quizá en otro. si un jefe de la policía le dice eso al presidente, que sus acciones van contra la constitución, es segura la destitución

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elvira Cuadra Lira experta en temas de seguridad pública

Los principales retos para la Policía Nacional no son necesariamente nue-vos, no son retos que se abrieron en el 2007 ni en el 2008. Algunos de estos

retos se vienen arrastrando desde principio de los años 90. Desafortunadamente, sólo se abordan y se discuten estos temas en deter-minada coyuntura, como la que actualmente está viviendo la institución policial en que se perfila cada vez más una intencionalidad gubernamental de ejercer control político y partidario sobre la institución policial. Ojalá estos espacios de discusión sobre el tema de la Policía, de la violencia y el tema de seguri-

dad no se debata en este tipo de coyunturas. La policía que queremos y la seguridad que necesitamos es un asunto que tiene que estar abierto a una discusión permanente y democrática.

Según lo expuesto en el marco de este foro, se identifican tres tipos de retos: En primer lugar, la institución tiene retos polí-ticos que no necesariamente dependen de la institución para resolverse. En segundo lugar, tiene retos a lo interno en términos de su fortalecimiento institucional; y en tercer lugar, tiene retos hacia fuera con relación a la situación o tratamiento de los problemas de seguridad y de la violencia en general.

VIEjOS DESAFíOS EN UNA COYUNTURA ACTUAL

la policía nacional tiene importantes retos: retos políticos, que no necesariamente dependen de la institución para resolverse; retos internos, en términos de su fortalecimiento institucional y retos hacia afuera con relación a la situación o tratamiento de los problemas de seguridad y de violencia en general

Concluyo diciendo que no me siento alarmado con lo que está pasando en la institución. Sí hay preocupación y, además, justas. Muchas de ellas las hemos compar-tido durante este debate. Pero obviamente también hay amenazas, riesgos y tentaciones viejas y nuevas. Al mismo tiempo, confío -lo digo con sinceridad-, en el buen sentido, en la inteligencia y en el patriotismo de los muchachos y muchachas que forman actual-mente el cuerpo de la Policía Nacional, y también, por supuesto, de la jefatura nacio-nal. Sé que ellos conocen estos retos, mejor o igual que nosotros.

Aunque sabemos que no lo pueden decir en público, estamos seguros que saben que son temas actuales, candentes y que afectan directa o indirectamente el funcionamiento de la entidad policial. Ojalá busquen una salida “salomónica” para evitar que nos que-demos sin una Policía Nacional en el corto plazo.

PRESERVAR LOS VALORES Y PRINCIPIOS INSTITUCIONALES, DESAFíO PERMANENTE

No cabe la menor duda que, actualmen-te, la Academia de Policía debe dar mejor formación, más cursos, mejor pensum. Sin embargo, la verdadera escuela está adentro, sobre todo la escuela de los valores, de los principios. Eso es lo que hace la diferencia entre una Policía y otra. Por tal razón, este es un gran reto: preservar los valores y prin-cipios institucionales. Y es más importante sobre todo porque en esta sociedad existe una contaminación ambiental, donde el buen ejemplo no abunda, más bien el mal ejem-plo. En este particular, la Policía es fuente de tentación. Eso es otro de los temas claves. Ser, pero ser ¿para qué? y ser ¿cómo?

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RETOS DE LA POLICíA NACIONAL Y DE SU ENTORNO INSTITUCIONAL

El más importante es el fortalecimiento de las capacidades técnicas-institucionales y la complementariedad de funciones con otras instituciones que se relacionan con la administración de justicia y la prevención de la violencia. Es necesario abrir una discusión entre todas las instituciones públicas acerca de la complementariedad y el rol que cada una de ellas debe desempeñar dentro de un sistema de seguridad, pero desde una perspectiva ontológica, de la certidumbre que la ciudadanía pueda tener con relación a su condición de ciudadano. No refirién-dose a la seguridad desde una perspectiva estrictamente policial, sino al papel que cada una de las instituciones del sector público le corresponde para prevenir el crecimiento del delito.

La Policía necesita actualizar recursos humanos y técnicos en esa prevención del delito. Es meritorio y digno de recono-cimiento todo el trabajo que los oficiales hacen en el territorio con pocos recursos. Las condiciones de nuestra Policía tienen que mejorarse sobre todo en lo que se refie-re al reforzamiento del área técnica de la cri-minalística, la cuestión de las especialidades policiales y todo el tema de derechos huma-nos. Debe trabajarse también en el fortaleci-miento de la identidad institucional, el tema del espíritu de cuerpo de la institución y el tema de la preservación de los valores.

En el ámbito normativo, coincido que el marco jurídico actual que rige a la Policía Nacional alienta discrecionalidad en el tipo de relación que se define entre el Ejecutivo, y

principalmente la Jefatura, y que deberá tra-bajarse en una reforma a ese marco jurídico, pero creo también que una reforma a la nor-mativa que rige a la Policía Nacional no es conveniente en este momento, precisamente por las tentaciones del poder y porque no se sabe realmente qué es lo que puede salir de esa reforma en un contexto de una política altamente transaccional.

Otro gran reto es la relación policía-ciuda-danía. Efectivamente, la institución necesita trabajar en construir un tendido de vínculos con la ciudadanía. Pero no estoy segura, y debo decirlo, si este tendido de vínculos vía modelo Comité de Prevención del Delito o Consejos del Poder Ciudadano (CPC) -que es el nuevo modelo con el que están obli-gando a la Policía a coordinar ese tema-, es el mejor modelo para fortalecer y afianzar la relación policía-comunidad. Es allí donde se debe explorar en buscar otro tipo de modelo, o al menos mantener el esquema de trabajo comunitario mucho más allá de los CPC. Un modelo que sea genuinamente democrático y que no aliente la captura de la política de la Policía Nacional.

es necesario abrir una discusión entre todas las instituciones públicas acerca de la complementariedad y el rol que cada una de ellas debe desempeñar dentro de un sistema de seguridad

EL RETO POLíTICO: DILUCIDAR ENTRE LO POLíTICO-PARTIDARIO Y LO LEGíTIMO-LEGAL

En relación a los retos políticos, se men-cionó que uno de los principales está refe-rido con la interrogante: Policía ¿para qué? En otras palabras, se debe tener claro que el modelo, la naturaleza y las funciones de la Policía están relacionados estrechamente, o casi directamente, con el tipo de régimen político que tiene o que puede tener un país. Desafortunadamente, a la Policía Nacional se le ha visto no sólo como una institución del Estado cumpliendo una función especí-fica, en términos de garantizar la seguridad

de los ciudadanos, sino también como un potencial instrumento político para abordar ciertos problemas o cierta coyuntura que no tiene nada que ver con la que se espera de un cuerpo policial. Es una situación asumida tanto desde el punto de vista de los actores políticos que están dentro del gobierno, así como en los partidos políticos que les toca asumir rol de oposición.

En el contexto que estamos viviendo actualmente, se va a probar el nivel de pro-fundidad del proceso de modernización y profesionalización que ha tenido la Policía durante todos estos años, porque al final de cuentas en todos estos años se han hecho cambios en muchas áreas, y contrario a lo que se dice ahora de parte de algunos oficiales de la Policía que han remarcado un supuesto abandono en los últimos 16 años, se ha hecho una importante inversión de recursos en el aparato institucional. La Policía, o al menos su Jefatura Nacional, está en una disyuntiva similar a la del inicio de los años 90: o seguir las directrices o linea-mientos de un partido o realmente preservar a la institución y a la función primordial que tiene como ente policial.

Preservar la institucionalidad y profesio-nalización de la Policía Nacional no sólo demanda acciones de la misma Policía sino también requiere cambios de la cultura polí-tica de las autoridades estatales en general (no sólo del presidente sino también de la Corte Suprema de Justicia y de la misma Asamblea Nacional). Es primordial cambiar en las autoridades públicas y políticas la percepción y visión de una Policía como instrumento político. En este punto, debe darse un cambio en el tipo de relación entre las autoridades civiles –repito, no sólo el Presidente-, y la Jefatura de la Policía. Un cambio que implique en los civiles más responsabilidad, nuevos enfoques y pers-pectivas innovadoras para el tratamiento de los problemas de seguridad y del modelo de seguridad y Policía requeridos para for-talecer la institucionalidad de las políticas públicas relacionadas con la seguridad ciu-dadana.

la policía, o al menos su jefatura nacional, está en una disyuntiva similar a la del inicio de los años 90: o seguir las directrices y lineamientos de un partido o realmente preservar a la institución y a la función primordial que tiene como ente policial

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roberto J. Cajinaexperto en temas de defensa

y seguridad pública

Durante el gobierno del presidente Enrique Bolaños (2002-2006), las relaciones entre los dos compo-nentes básicos del Sector Seguridad

Ciudadana - Ministerio de Gobernación y Policía Nacional - transcurrieron con relativa normalidad. Pero en enero de 2007 suce-dieron sustanciales e inesperadas transfor-maciones en la organización, procedimiento y competencias del Poder Ejecutivo que, entre otras, afectan directamente a ambas entidades del Sector.

En el presente trabajo se analiza el impac-to y los efectos de la reforma de la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo4, en el Ministerio de Gobernación y la Policía

Nacional, un proyecto que inesperadamen-te el presidente Daniel Ortega introdujo con carácter de urgencia5 ante la Asamblea Nacional a mediados de enero de 2007, antes de cumplir una semana en su cargo. Dos de esos artículos - 14 y 15 - de la propuesta del Ejecutivo afectaban, aun-que de forma desigual, al Ministerio de Gobernación (MINGOB) y a la Policía Nacional. La reforma fue finalmente apro-bada por el Parlamento y entró en vigencia a finales de ese mismo mes.

Esos cambios se producen en el contexto del escenario político marcado por el triunfo del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) en las elecciones del 5 de noviembre de 2006 en las que, como invariablemente marcaban los sondeos y encuestas de opi-nión, Daniel Ortega, candidato del FSLN, se alza con la victoria en primera vuelta, con el 38 por ciento de los votos válidos.

REFORMA DEL SECTOR SEGURIDAD CIUDADANA, TRANSICIóN POLíTICA Y CONSTRUCCIóN DEMOCRáTICA. LEY 290 Y LEY 228

4LaGaceta,DiarioOficial,No.102.Managua,Nicaragua,3dejuniode1998.

5EltrámitedeurgenciasolicitadoporelEjecutivoalLegislativofacultaalPresidentedelaAsambleaNacionalasometerelproyectodeinme-diatoadiscusióndelPlenario,siemprequeelmismoselehubieseentregadoalosdiputadosconcuarentayochohorasdeanticipación. 35

y la repartición de cargos estatales […] se fortalecerá”6.

Los datos que arroja dicha encuesta son paradójicos, ya que revelan esperanzas en el desempeño económico y las anuncia-das políticas sociales del nuevo gobierno, por un lado, y pesimismo en lo político por otro. En el plano de las expectativas de bienestar económico y social se mues-tran, según algunos analistas, más bien los deseos, las ilusiones de la mayoría de los nicaragüenses; mientras que en el plano político se expresa prácticamente la certeza de una especie de continuidad de lo vivido a partir de 1999-2000, cuando el FSLN y el PLC alcanzan un acuerdo político para cambiar las reglas del juego electoral, lo que a la postre allanó el camino del can-didato del FSLN a la Presidencia de la República, y establecer un control bipar-tidista en la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo Electoral y la Contraloría General de la República.

Es en este contexto que el 15 de enero de 2007, sólo cinco días después de su toma de posesión, inesperadamente el presidente Daniel Ortega introduce ante el Legislativo un proyecto de ley de reforma a la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, soli-citando se le diese trámite de urgencia, es decir, que pasase directamente a considera-ción del Plenario de la Asamblea Nacional eximido de la discusión y dictamen previos de la comisión legislativa correspondien-te, a lo que finalmente la Junta Directiva de la Asamblea Nacional accedió una vez cumplidos los requisitos del procedimiento parlamentario7.

Con ciertas modificaciones, algunas de ellas sustantivas a la propuesta original del Ejecutivo, el 24 de enero de 2007 se aprue-ba la Ley No. 612, Ley de Reforma y Adición a la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, sancionada por el Presidente de la República al día siguiente y publicada en La Gaceta. Diario Oficial, no. 102, del 29 de enero de 2007. La solicitud del trámite de urgencia y la premura con que fue aprobada y oficialmente publicada —cinco días des-pués de la sanción legislativa revela el interés inmediato del nuevo gobierno de establecer una nueva institucionalidad en el ámbito del Sector Seguridad Ciudadana.

1. CONCEPTOS TEóRICOS Y OPERATIVOS

Para una correcta comprensión de la reforma a la Ley 290, en la que se incluye una reforma a la Ley 228, Ley de la Policía Nacional8, es preciso comenzar establecien-do y definiendo nueve conceptos esenciales que están presentes a lo largo de este estudio y sobre los que éste se fundamenta. Se trata de conceptos teóricos y operativos desa-rrollados y aplicados analíticamente por la Ciencia Política y que son universalmente aceptados tanto en el mundo académico como en el de las instituciones de gobierno y organizaciones especializadas de la sociedad civil, en especial en el ámbito internacional, y que constituyen el sustento conceptual de este estudio.

6www.laprensa.com.ni/archivo/2007/enero/08/noticias/politica/166085_print.shtml

7EltrámitedeurgenciasolicitadoporelEjecutivoalLegislativofacultaalPresidentedelaAsambleaNacionalasometerelproyectodeinme-diatoadiscusióndelPlenario,siemprequeelmismoselehubieseentregadoalosdiputadosconcuarentayochohorasdeanticipación

8LaGaceta,DiarioOficial,No.162,del28deagostode1996.

El regreso del FSLN al poder luego de haberlo perdido, también en las urnas dieciséis años atrás, despertó reaccio-nes encontradas, desde la euforia de sus simpatizantes, hasta las incertidumbres y temores de sus adversarios, pasando por el pragmatismo y moderado optimismo de quienes consideraban que, en este segundo mandato, Ortega tendría la opor-tunidad de mostrar si había cambiado o no y que si a diferencia de la década de los 80, cuando gobernó en medio de una cruenta guerra civil y una caótica situación económica, sería capaz de llevar adelante un buen gobierno, con un país en paz y una economía relativamente saneada, al menos en el plano macroeconómico, pero con un cúmulo de demandas económicas y sociales insatisfechas y postergadas por las tres administraciones anteriores (1990-2006).

Durante la campaña previa a la celebra-ción de los comicios, Daniel Ortega levantó las banderas de la reconciliación y la unidad nacional, y una vez electo continuó mos-trándose moderado, abierto y conciliador.

Se reunió con empresarios, productores, inversionistas y banqueros nacionales para transmitirles certidumbre, asegurando que su gobierno:

1. Daría continuidad al programa del Fondo Monetario Internacional y hon-raría los compromisos adquiridos a través del DR-CAFTA (por sus siglas en inglés), a pesar de sus críticas abiertas al neoliberalismo y su marcada inclinación por la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), proyecto impulsado por el presidente de Venezuela, Hugo Chávez;

2. Respetaría la propiedad privada y no habría confiscaciones ni tomas de tie-rra;

3. Preservaría la estabilidad macroeconó-mica; y

4. Lucharía para erradicar la pobreza y la corrupción.

Igualmente visitó los países de la subre-gión, excepto Costa Rica, para expresar a sus mandatarios y a sectores empre-sariales que durante su administración Nicaragua no sería factor de desestabili-zación y que confiaba en que se lograría avanzar en el proceso de integración de Centroamérica.

Por otra parte, el 8 de enero, dos días antes de la toma de posesión de Ortega, se publicaron los resultados de una encuesta de opinión realizada casi dos meses des-pués de las elecciones, en la que “seis de cada diez nicaragüenses [manifiestan tener] un sentimiento de esperanza en el gobierno de Ortega, en particular consideran que habrá prosperidad, estabilidad social y paz durante su administración. [Sin embargo, el mismo porcentaje] “considera que la institucionalidad del país se debilitará aún más y que el pacto [entre el FSLN y el Partido Liberal Constitucionalista, PLC]

el regreso del fsln al poder luego de haberlo perdido, también en las urnas dieciséis años atrás, despertó reacciones encontradas, desde la euforia de sus simpatizantes, hasta las incertidumbres y temores de sus adversarios, pasando por el pragmatismo y moderado optimismo de quienes consideraban que, en este segundo mandato, ortega sería capaz de llevar adelante un buen gobierno

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1.5. CONTROL CIVIL (CONTROL POLíTICO)

Es la función que ejercen las autori-dades civiles legítimamente constituidas (Presidentes de la República, ministros de Gobernación y de Defensa y parlamentos) sobre las fuerzas policiales e instituciones militares, tanto en la definición de su natura-leza, identidad, misiones, roles, organización y presupuesto, como en su funcionamiento y el cumplimiento de las misiones asignadas. Hay quienes erróneamente creen que el Control Civil también lo ejercen organiza-ciones especializadas de la sociedad civil, pero en realidad lo que éstas pueden rea-lizar y realizan en algunos países — que no es el caso de Nicaragua en los ámbitos de la Defensa Nacional y la Seguridad Ciudadana — es lo que se conoce como “control social”, “escrutinio social” o “auditoría social” que no tiene ni el sentido ni el alcance del Control Civil.

El principio de Control Civil no es nuevo. Ya el Juvenal9 se preguntaba en la segun-da mitad del primer siglo de nuestra era: “¿Quién vigilará a los vigilantes?”, y es desde esta lógica milenaria que se construye el principio del Control Civil. La sociedad le confiere a la policía y al ejército la fun-ción de vigilar, cuidar y proteger, pero es la misma sociedad, a través de la Autoridad Civil legítimamente constituida, la que a su vez asume la responsabilidad de ejercer la función, en términos de Juvenal, de “vigilar” a los “vigilantes”, y es para tal fin que se establecen, implementan y aplican las leyes, normas y procedimientos necesarios para tal fin.

1.6. CARáCTER INSTRUMENTAL DE LA FUERzA PÚBLICA

En todo régimen democrático, las decisio-nes políticas relacionadas con la naturaleza, misiones, roles, funciones, composición y presupuestos de las policías y los ejérci-tos son facultad exclusiva e indelegable de la autoridad civil legítimamente constituida (Presidentes de la República, ministros de Gobernación y de Defensa y Parlamentos), y a las policías y los ejércitos les corresponde someterse a ella. Así, las decisiones políticas las toman las autoridades civiles y las fuerzas policiales y militares — en tanto, instrumen-tos del Estado y en general de la sociedad — tienen que ejecutarlas. De ahí su carácter obediente y no deliberativo. La validez de la teoría “weberiana” sobre el carácter instru-mental de las fuerzas policiales y militares como requisito esencial de la democracia es innegable e irrebatible.

Lo anterior no quiere decir que policías y militares sean ajenos o permanezcan al margen de los procesos de toma de esas decisiones políticas. Al contrario, por su “expertise” en los campos de su compe-tencia profesional e institucional — defensa nacional y seguridad ciudadana — deben actuar como asesores de la Autoridad Civil aunque, es necesario reiterar, la decisión política corresponde a ésta. Se trata de un principio estrechamente vinculado a la naturaleza obediente y no deliberante que debe caracterizar a policías y ejércitos en todo régimen democrático, que es, a su vez, expresión de la subordinación de las fuerzas policiales y militares al Poder Civil.

9DécimoJunioJuvenal(¿60–140?),poetalatinocuyasSátirasconstituyenunaagudacríticacontralosviciosdelaRomaimperial.

1.1. AUTONOMíA INSTITUCIONAL

Es el máximo grado de independencia de una o más instituciones del Estado con relación a éste —específicamente ejércitos y policías—. Es decir que actúan y se rigen por normas internas autogestionadas, dis-tintas a y al margen de las del resto de las instituciones estatales. En consecuencia, su funcionamiento no se subordina a, ni son controladas por ninguna autoridad civil. Este caso extremo de autonomía corresponde a un régimen autárquico en lo que usualmente se caracteriza como “un Estado dentro de otro Estado”.

1.2. AUTONOMíA FUNCIONAL

Es el relativo grado de independencia con el que cualquier institución del Estado (espe-cíficamente ejércitos y policías) desarrolla una o más funciones propias de su ámbito de competencia institucional. Es decir, que en el ejercicio de las mismas no están sujetas a ninguna forma de control o supervisión por parte de la autoridad civil legítimamente

constituida. La Autonomía Funcional puede tener su origen en omisiones deliberadas o no en las normas existentes (leyes pro-puestas por el Ejecutivo y aprobadas por el Legislativo), o en una decisión autónoma de la máxima autoridad institucional y que, de hecho, es aceptada por las autoridades supe-riores correspondientes. Si se le compara con la Autonomía Institucional es claro que se trata de una versión considerablemente limitada de ésta.

1.3. PODER CIVIL

Es la potestad de la que están investidas las autoridades civiles legítimamente consti-tuidas para conducir políticamente las insti-tuciones policiales y militares, sobre todo las que deben ejercer supervisión y control. No se trata de un atributo exclusivo de los regí-menes democráticos — pero sí es una condi-ción esencial para la existencia de éstos — ya que el Poder Civil también se ejerce en regí-menes autoritarios, aunque en casos como el de los países del antiguo Pacto de Varsovia, por ejemplo, se daba con una variante, ya quien ejercía el Control Civil era el partido. Además, el Poder Civil se utiliza para dife-renciarlo de lo que generalmente se conoce como poder militar o poder policial, condi-ción derivada del poderío intrínseco que a ambas instituciones les confiere el hecho de ser los depositarios e instrumentos ejecuto-res de la violencia legítima del Estado, y de los medios con que cuentan para aplicarla: el poder fáctico de las armas.

1.4. PODER POLíTICO

Sinónimo de Poder Civil. En el medio académico ambos conceptos se utilizan indistintamente, aunque existe la tendencia de usar preferentemente Poder Político, en el sentido que lo político (que es civil), — la toma de decisiones políticas por parte de la Autoridad Civil o Autoridad Política — prima por sobre lo militar y lo policial.

el poder civil se utiliza para diferenciarlo de lo que generalmente se conoce como poder militar o poder policial, condición derivada del poderío intrínseco que a ambas instituciones les confiere el hecho de ser los depositarios e instrumentos ejecutores de la violencia legítima del estado, y de los medios con que cuentan para aplicarla: el poder fáctico de las armas

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único cuerpo cuya naturaleza, identi-dad, misiones, roles y funciones le son propias y exclusivas, y distintas a las de cualquier otra entidad de la sociedad. Es la conciencia que se tiene de quién se es y quiénes son sus pares; y,

c. El servicio que se presta a la sociedad es universal, sin distingos de ningún tipo. El “cliente” es toda la población, la sociedad en general, y el servicio se pres-ta eficiente y oportunamente cuando se precisa del mismo. Es, en suma, el com-promiso de servir a quienes demandan de la “expertise” que los caracteriza.

Pero además, ser profesional tiene otras características esenciales. En primer lugar, el ingreso a la institución, cuerpo o entidad correspondiente es voluntario; en segundo, que por el servicio que se presta se recibe una remuneración; y en tercero, y esto es mucho más importante en el caso de policías y ejércitos, que se subordinan a la Autoridad Civil y que ni individual ni institucionalmente intervienen de ninguna forma en los ámbitos de competencia exclusivos de la sociedad política — toma de decisiones políticas —, ni deliberan sobre temas que no son de su com-petencia profesional e institucional.

2. REFORMA Y ADICIóN AL ARTíCULO 18 DE LA LEY 290 (FUNCIONES DEL MINISTERIO DE GOBERNACIóN)

La reforma y adición al artículo 18 de la Ley 29010, en la que se incluye una reforma también a la Ley 228, Ley de la Policía Nacional11, trastoca la base jurídica tanto del Ministerio de Gobernación como de la Policía Nacional, estableciendo de jure una institucionalidad relativamente distinta a la que hasta el momento de la reforma existía para ambas entidades.

2.1. ALCANCES DE LA REFORMA

Al artículo 2 de la Ley 290 — EJERCICIO DEL PODER EJECUTIVO —, del CAPÍTULO ÚNICO, DISPOSICIONES GENERALES, SECCIÓN ÚNICA, OBJETO DE LA LEY, se le añade (adi-ción) un párrafo en el que se establece que

“La Policía Nacional estará sometida a la autoridad civil ejercida por el Presidente de la República a través del Ministerio de Gobernación, conforme lo establecido por la Constitución Política y la ley de la materia”.

Como puede notarse, esta adición repro-duce casi textualmente la última oración del artículo 97 de la Carta Magna, lo que cons-tituye una innecesaria redundancia jurídica, precisamente porque el texto constitucional, que prima por sobre cualquier ley ordinaria, es lo suficientemente explícito y porque además ese añadido no introduce ningún elemento novedoso y no le da mayor pro-

la reforma y adición al artículo 18 de la ley 290, en la que se incluye una reforma también a la ley 228, ley de la policía nacional, trastoca la base jurídica tanto del ministerio de gobernación como de la policía nacional, estableciendo de jure una institucionalidad relativamente distinta a la que hasta el momento de la reforma existía para ambas entidades

10LaGaceta,DiarioOficial,No.20,del29deenerodel2007.

11LaGaceta,DiarioOficial,No.162,del23deagostode1996.

1.7. CADENA DE MANDO

Es la estructuración jerárquica de la auto-ridad e indica el orden y dirección de los procesos de toma de decisiones, así como las rutas de la comunicación interinstitucional de las mismas. Tiene un sentido bidireccional, es decir de doble vía, de arriba hacia abajo y de abajo arriba. El primero de los casos corresponde al orden en que descienden las órdenes, mandatos, disposiciones, ins-trucciones y orientaciones de la Autoridad Superior civil a la Autoridad Ejecutiva, que deben pasar por la Autoridad Intermedia (ministros de Gobernación y de Defensa); y el segundo, al orden en que se elevan a la Autoridad Superior — a través de la Autoridad Intermedia — los informes y solicitudes, observaciones y comentarios de la Autoridad Ejecutiva a una determinada decisión política tomada por la Autoridad Superior civil o la Autoridad Intermedia. La Cadena de Mando debe ser claramente establecida y su lógica funcional rigurosamente observada a fin de garantizar tanto la institucionalidad democrá-tica y la subordinación de militares y policías a la Autoridad Civil legítimamente constituida, así como la eficacia y eficiencia en la ejecu-ción de las decisiones políticas tomadas por la Autoridad Superior Civil.

1.8. SUBORDINACIóN DE LAS FUERzAS DE POLICíA A LA AUTORIDAD CIVIL

Quizás para algunos el término subor-dinación (que es menos fuerte que someti-miento) pueda tener una connotación nega-tiva en tanto se pudiese considerar que indica o establece una especie de condición de inferioridad, lo cual no es correcto. En español se utiliza ese término por efecto de la traducción del vocablo inglés “subor-dination”. Para no herir susceptibilidades quizás sería preferible utilizar sujeción, que en alguna medida es menos fuerte y que significa “estar sujeto a”. En cualquier caso, lo que se indica es que por sobre las fuerzas

policiales y las instituciones militares existe un entramado de autoridades civiles a las que las primeras deben obediencia en tanto, por principio democrático, es a las que están sujetas o a las que se subordinan. Pero es preciso aclarar que no se trata de some-timiento por el sometimiento, sino de la necesidad de reconocer, aceptar y observar la preeminencia que en cualquier régimen democrático tienen las autoridades civiles legítimamente constituidas y el carácter ins-trumental obediente y no deliberativo de las fuerzas policiales y las militares.

1.9. PROFESIONALISMO POLICIAL

El profesionalismo policial, como el de cualquier otra profesión, se caracteriza, de acuerdo con Samuel Huntington, por tres elementos fundamentales:

a. La pericia o “expertise” de sus integran-tes para el ejercicio de las funciones propias de su campo de competencia profesional, que no son comunes ni propios para el resto de integrantes de la sociedad, es decir, que sólo sus miem-bros pueden ejercerlas a cabalidad. Tal pericia se adquiere a través de un dilata-do y sistemático proceso de formación teórico-práctico y se actualiza y perfec-ciona permanentemente a lo largo del tiempo de vida útil institucional;

(Con el surgimiento de la denomina-da “industria de seguridad”, es decir, la “seguridad privada”, a diferencia de la Defensa Nacional, la seguridad ha dejado de ser un bien público puro, ya que los integrantes de las empresas que ofrecen servicios de seguridad privada ejercen al menos algunas de las funcio-nes de la Fuerza Pública).

b. El espíritu de cuerpo que abriga a todos los miembros de la entidad correspon-diente y que les permite identificar-se entre sí como integrantes de un 40 41

métricas) — que en realidad no son nue-vas, sino viejas amenazas potenciadas en el escenario internacional resultante del fin de la guerra fría y luego de los atentados terroristas en Nueva York y Washington del 11 de septiembre de 2001 — a la seguridad nacional (narcotráfico, crimen transnacional organizado, tráfico de armas y de personas, desastres naturales o antropogénicos, des-trucción del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad, y el terrorismo, entre las más relevantes), han provocado que para enfrentarlas adecuada y eficientemente algunos países reconozcan y acepten la nece-sidad de planificar y desarrollar operaciones conjuntas policiales-militares.

En algunos países, como en el caso de Nicaragua, existen sistemas de pesos y con-trapesos claramente establecidos y deter-minados — aunque casi nunca se observen — por las autoridades civiles a fin de que esa relación sea armónica y sin que ninguna de ambas instituciones pierda su propia identi-dad y naturaleza y que ninguna suplante a o predomine sobre la otra.

Otros países, por el contrario, rechazan tajantemente la participación de sus institu-ciones militares en misiones de seguridad ciudadana y orden interior: Chile, Argentina y Brasil entre los casos más notables en América Latina. Colombia, por su parte, es un caso excepcional en América Latina, ya que las Fuerzas de Policía forman parte de las estructuras orgánico-funcionales del Ministerio de Defensa y prácticamente actúan como cuerpo auxiliar del Ejército.

Con relación a la ratificación o can-celación del funcionamiento de los cuer-pos de seguridad privada, si bien es cierto que la Asesoría Legal del Ministerio de Gobernación sólo se limitaba a realizar una revisión formal de la documentación corres-pondiente remitida por la Policía Nacional y

comprobar que ésta estaba en regla, lo cierto es que este procedimiento constituía una especie de filtro de última instancia que dejaba en la Autoridad Civil la decisión final sobre el inicio de operaciones o cancelación del funcionamiento de dichas empresas. En esta debilidad institucional del MINGOB12 subyace la carencia de expertos civiles en materia de seguridad privada que desde las estructuras del MIGOB pudieran cumplir con dicha función.

Por otra parte, es probable que nunca, desde que entró en vigencia de la Ley 290 en septiem-bre de 1998, el Ministerio de Gobernación haya cumplido con el mandato de “supervisar los planes de estudio para la capacitación y formación profesional de los integrantes de la Policía Nacional”, tal como establece el artículo 18, inciso k) de dicha ley. Ello, sin embargo, no significa que ésta no haya sido función legítima del Ministerio de Gobernación.

El problema no radicaba en lo que la ley prescribía, sino en la falta de interés y voluntad política de las autoridades civi-les, así como el evidente desconocimiento de sus funciones de los siete ministros de

la reforma al artículo 18 de la ley 290 redujo de doce a ocho las funciones del ministerio de gobernación, eliminándose cuatro, tres de ellas directamente vinculadas con el ejercicio del control civil y la subordinación de la fuerza policial a la autoridad civil legítimamente constituida

12MinisteriodeGobernación.

fundidad ni alcance a la Ley 290 ni modifica dramáticamente sus efectos.

La reforma al artículo 18 de la Ley 290 redujo de doce a ocho las funciones del Ministerio de Gobernación, eliminán-dose cuatro, tres de ellas directamente vinculadas con el ejercicio del Control Civil y la subordinación de la fuerza poli-cial a la Autoridad Civil legítimamente constituida:

1. La coordinación con el Ministerio de Defensa para las acciones conjuntas que desarrolle la Policía Nacional con el Ejército de Nicaragua (inciso “i”);

2. La ratificación o cancelación del funcio-namiento de las empresas de seguridad privada (inciso “j”); y,

3. La supervisión de los planes de estudio del Sistema de Educación Policial (inciso “k”).

Se elimina además el rol supervisor de los delegados departamentales del Ministerio de Gobernación de las funciones que cumple la Policía en los departamentos y regiones del país (última oración del inciso “g”).

Ahora bien, aunque la coordinación entre el Ministerio de Gobernación y el de Defensa con relación a las acciones conjuntas Policía-Ejército realmente nunca se haya dado mien-tras estuvo vigente la Ley 290 original, debe reconocerse que al menos existía la norma para regular tal procedimiento y lo que siem-pre faltó fue, por una parte, voluntad política de las autoridades civiles correspondientes (ministros) para cumplir y hacer cumplir la ley; y por otra, la “expertise” profesional, y el conocimiento, dominio y ejercicio de las responsabilidades institucionales de las autoridades y funcionarios de ambos minis-terios para ejercer tal función. De hecho, la Policía y el Ejército han desarrollado y desa-rrollan acciones conjuntas, por ejemplo, en la lucha contra el narcotráfico, seguridad en el campo, protección del medio ambiente y los recursos naturales, pero en coordinación directa sin la intervención de sus correspon-dientes ministerios y sus ministros.

En toda sociedad, independientemente de su régimen político — democrático o autoritario, monárquico o republicano —, la Policía y el Ejército son las instituciones que por delegación del Estado y la sociedad son depositarias y ejecutoras del monopolio de la violencia legítima. En términos clásicos, el ámbito de competencia de la primera es la seguridad ciudadana y el orden interior, mientras que el de la segunda es la defensa nacional (independencia y soberanía nacio-nal e integridad territorial). Es decir que se trata de dos instituciones, no está de más recordarlo, cada una con su propia naturale-za, su propia identidad y con roles y misio-nes perfectamente diferenciadas.

Sin embargo, las dramáticas transforma-ciones iniciadas a mediados de la década de los años 80 del siglo pasado, que dan pie al inicio de inéditos procesos de transición política — del autoritarismo a la democracia — en América Latina en general y Nicaragua en particular, así como el surgimiento de nuevas amenazas (amenazas emergentes, amenazas no tradicionales o amenazas asi-

en toda sociedad, independientemente de su régimen político — democrático o autoritario, monárquico o republicano —, la policía y el ejército son las instituciones que por delegación del estado y la sociedad son depositarias y ejecutoras del monopolio de la violencia legítima

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formación y capacitación de personal civil en los distintos ámbitos de su competencia institucional — como requieren la transición política y el proceso de construcción de la democracia, se optó por lo contrario; es decir, se le debilitó eliminándole o redu-ciéndole funciones sustantivas y achicando su estatura institucional?

3. REFORMA DE LA LEY 228

La reforma de la Ley 228 es más profunda y tiene mayores implicancias e impacto insti-tucional que la del artículo 18 de la Ley 290 (Funciones del Ministerio de Gobernación). Para comprender sus alcances y efectos rea-les es necesario partir de una premisa funda-mental que sirve de base o fundamento para la construcción de este análisis.

Al establecerse:

1. En la Constitución Política que la Policía Nacional “Estará sujeta a la autoridad civil que será ejercida por el Presidente de la República a través del ministerio corres-pondiente [es decir Gobernación]”14;

2. En la Ley 228, Ley de la Policía Nacional, que “La Policía Nacional estará someti-da a la autoridad civil, la que será ejerci-da por el Presidente de la República a través del Ministro de Gobernación”15; y

3. En la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, que “El Ministro de Gobernación en representación del Presidente de la República dirigirá,

coordinará y supervisará a la Policía Nacional a través del Director General de la misma”16,

…se precisa y afirma de forma rei-terada, expresa e incuestionable, por una parte, el rol intermediador del Ministerio de Gobernación entre el Presidente de la República y la Policía Nacional; y por otra, consecuencia de lo anterior, la estructura y lógica funcional de la Cadena de Mando17: Presidente de la República-Ministro de Gobernación-Director General.

Desde esta perspectiva, queda absolu-tamente claro que jerárquicamente en la Cadena de Mando la máxima autoridad — el Presidente de la República — es el superior inmediato del Ministro de Gobernación y éste, en representación del Presidente, el superior inmediato del Director General en tanto ejerce una autoridad delegada. No se trata de una interpretación antojadiza de las normas jurídicas, sino la lógica conclusión a la que ineludiblemente se llega de la lectura y comprensión — no exégesis, es decir, no interpretación — de lo que establecen la Constitución Política las leyes 228 y 290, e incluso la Ley 612 (reforma).

Aunque sea obvio, adicionalmente es preciso subrayar que la lógica funcional de la Cadena de Mando corre en una pista de doble vía, de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Como ya se indicó en el apartado de los Conceptos teóricos y operativos, en la primera dirección, se trans-miten las órdenes, instrucciones y mandatos del Presidente de la República (Autoridad Superior) hacia el Ministro de Gobernación (Autoridad Intermedia) y de ésta al Director

14ConstituciónPolíticadeNicaragua,Art.97.

15Ley228oLeydelaPolicíaNacional.LaGaceta,DiarioOficial,No.162,del28deagostode1996.

16Ley290oLeydeOrganización,CompetenciayProcedimientosdelPoderEjecutivo.LaGaceta,DiarioOficial,No.102,del3deagostode1998,Art.18,incisoa.

17LaCadenadeMandoreferidaesdiferentedela“escalademando”delaPolicíaNacional,términoutilizadoporlaPrimeraComisionada,AmintaGranera,al intervenirenelActodeClausuradelaXVIIReuniónNacionaldeMandosPoliciales.LaPrimeraComisionadaGraneratambiénutilizaeltérmino“cadenademandopolicial”,

Gobernación que se sucedieron de 1998 a inicios de 200713, así como la carencia de expertos civiles que desde las estructuras del Ministerio pudieran asumir esa importante responsabilidad.

Pero para superar esta limitación no se tenía que pasar por eliminar esa función, sino que el curso más adecuado hubiese sido fortalecer al Ministerio con personal civil experto y recursos financieros adecua-dos, y exigirle al Ministro correspondiente el riguroso cumplimiento de sus responsabi-lidades institucionales.

Uno de los aspectos fundamentales del Control Civil sobre las fuerzas policiales es la capacidad de las autoridades civiles para participar permanente y efectivamente en el proceso que asegurase la eficacia y efi-ciencia del Sistema de Educación Policial. En tal sentido, es necesario subrayar que la función ministerial de supervisar los planes de estudio de capacitación y formación poli-cial de ninguna manera restaba autoridad ni facultades a la Policía Nacional, sino que por el contrario validaba, fortalecía y le confería mayor valor institucional a los esfuerzos de la Policía en el ámbito de la educación y capacitación policial.

Así, al eliminarse esa facultad ministerial se vulneró sensiblemente el principio de la supremacía de la Autoridad Civil y puso en tela de duda el precepto de la subordinación de las fuerzas policiales a la Autoridad Civil, lo que en términos de resultado final es la creación de un nuevo espacio de Autonomía Funcional y, aunque en apariencia no se sienta ni se perciba así, constituye una limita-ción al proceso de construcción democrática y a la misma institucionalidad de la Policía Nacional.

Cuantitativamente, y en término de resul-tado final la reforma al artículo 18 de la Ley 290 reduce las funciones del Ministerio de Gobernación, pero más importante aún es el hecho que en el orden cualitativo, es decir, esencial, sustantivo, rebaja la estatura institucional de esa cartera al privarle de su capacidad de ejercer funciones que son legítimas y propias de su ámbito de acción institucional, lo que a su vez limita el ejer-cicio del Control Civil, por una parte; y por otra, vulnera el principio democrático de subordinación de la Fuerza Policial a la Autoridad Civil.

Esto inevitablemente abre nuevos espa-cios de autonomía funcional que en aparien-cia benefician a la Policía Nacional, pero que, en realidad, constituyen un freno a los procesos de transición política y construc-ción democrática en Nicaragua. Se trata, pues, en esencia de un problema de institu-cionalidad democrática, aunque no se note y la mayoría de la población no lo comprenda y no le interese, porque lo que quiere ver son resultados inmediatos y positivos en la lucha contra la delincuencia y, por tanto, que se garantice la seguridad de los ciudadanos y sus bienes.

Cabe entonces preguntarse: ¿Por qué en lugar de fortalecer al Ministerio de Gobernación — por ejemplo, con recursos,

13JaimeCuadra(1997-1998);RenéHerrera(1998-2001);JoséMarenco(2001-2002);ArturoHarding(2002-2003);EduardoUrcuyo(2003);JulioVega(2003-2006);yFranciscoFiallos(2006-2007).

uno de los aspectos fundamentales del control civil sobre las fuerzas policiales es la capacidad de las autoridades civiles para participar permanente y efectivamente en el proceso que asegurase la eficacia y eficiencia del sistema de educación policial

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más lógico? Sin embargo, la derogación deja a los jefes departamentales fuera del radar del Control Civil y en consecuencia con un importante espacio de Autonomía Funcional.

Por otra parte, la derogación íntegra del artículo 12 revela una inexplicable con-tradicción en tanto vulnera la estructura y lógica funcional de la Cadena de Mando que, de conformidad con la Ley 228 parte, como ya se ha indicado, del Presidente de la República, quien a través del Ministro de Gobernación ejerce la autoridad civil (Art. 9).

El artículo 12 de la misma ley comple-mentaba la lógica funcional de la Cadena de Mando al establecer que “El Ministro de Gobernación ejercerá su autoridad a través del Director General [de la Policía Nacional]”, es decir, que la relación Ministro-Director General tiene una demarcación cla-ramente definida y que, en consecuencia, a lo interno de la Policía la autoridad la ejerce su Director General.

La derogación del inciso 5 del artículo 16 que prescribía el deber del Director General de presentar al Ministro de Gobernación, para su aprobación, los planes anuales de la Policía Nacional, permite al Director General elaborar y ejecutar dichos planes sin ninguna forma de Control Civil y, por tanto, con plena autonomía funcional en este aspecto. Es preciso preguntarse, enton-ces: ¿si el Ministro no aprueba esos planes, quién lo hará? ¿A qué autoridad civil le corresponderá hacerlo? En todo régimen democrático se precisa del ejercicio del Control Civil y de la subordinación de las fuerzas policiales a la Autoridad Civil; sin embargo, esta derogación apunta en la direc-ción contraria, es decir, limita o elimina el Control Civil, amplía y fortalece los espacios de Autonomía Funcional de la Policía y pone en entredicho la Subordinación de la Fuerza Policial a la Autoridad Civil legítima-mente constituida.

Al privar al Ministro de su facultad para aprobar el establecimiento “de relaciones de cooperación policial con organismos internacionales”, así como la firma de protocolos de colaboración y ayuda (Art. 16, incisos 15 y 16), autorizar permiso de ausencia temporal del Director General (Art. 16, inciso 17), recibir la propuesta para otorgar condecoraciones (Art. 16, inciso 21); aprobar las políticas particula-res de personal de la Policía (Art. 36), es innegable que los espacios de Autonomía Funcional se amplían más y se estrecha ejercicio del Control Civil.

Ello posiblemente podría dejar a la Policía Nacional en un relativo grado de orfandad institucional en tanto algunos organismos internacionales y representaciones diplomá-ticas no establecen relación directa con la Policía sino a través, es decir, con la interme-diación del Ministerio de Gobernación.

Sustraerle al Ministro de Gobernación la facultad de aprobar la promoción interna de ascenso del personal precedente del grado de Capitán (Art. 70), a pesar de ser en rea-lidad un trámite de formalidad protocolaria, anula una de las atribuciones de la Autoridad

la derogación del inciso 5 del artículo 16 que prescribía el deber del director general de presentar al ministro de gobernación, para su aprobación, los planes anuales de la policía nacional, permite al director general elaborar y ejecutar dichos planes sin ninguna forma de control civil y, por tanto, con plena autonomía funcional en este aspecto

General (Autoridad Ejecutiva); y en la segunda, transitan los informes, solicitudes, comentarios, interrogantes y sugerencias que desde el nivel del Director General se elevan a la Autoridad Superior través del Ministro de Gobernación.

Desde la perspectiva del ordenamiento político-institucional consideramos que éste es elemento esencial y fundamento para un análisis profesional, serio y objetivo sobre la naturaleza, alcances, impacto y perspectivas de la reforma a la Ley de la Policía Nacional.

3. 1. REFORMA Y PRINCIPIOS DEMOCRáTICOS Para cimentar sobre bases sólidas el aná-

lisis de la reforma y adición de la Ley 290, es necesario indicar de forma puntual qué aspectos de la reforma de la Ley 228 se corresponden o no con algunos preceptos básicos de la democracia. El recuento cuanti-tativo indica que son 16 artículos y 19 incisos de algunos de esos artículos los reformados o en su caso derogados. Cualitativamente, es decir, en término de modificaciones y/o derogaciones sustantivas, estas cifras se tra-ducen en:

3. 1. 1. NUEVOS ESPACIOS DE AUTONOMíA FUNCIONAL

La reforma de la Ley 228 crea nuevos espacios de Autonomía Funcional para la Policía Nacional al derogar el artícu-lo 12 que prescribe que “El Ministro de Gobernación ejercerá su autoridad a tra-vés del Director General [de la Policía Nacional]” y al eliminar el rol supervisor de los delegados departamentales de la actua-ción de la Policía en sus departamentos, a pesar que claramente se establecía que tal responsabilidad no interfería en “la depen-dencia jerárquica, funcional u operativa de la Policía ante el Director General”, es decir que los delegados departamentales de Gobernación no tenían, ni mucho menos, autoridad jerárquica ni funcional sobre los jefes departamentales o regionales de la Policía Nacional. ¿Por qué, entonces, elimi-narles esa función supervisora? ¿Cuál será ahora, después de la reforma, el papel que desempeñarán?

Derogar este artículo parece evidenciar desconocimiento de los diputados de la misma Ley 290 que reformaban y una con-tradicción o al menos un vacío con lo estable-cido en su artículo 18 inciso a) que textual-mente dice: “El Ministro de Gobernación en representación del Presidente de la República, dirigirá, organizará, coordinará y supervisará a la Policía Nacional a través de la Dirección General de la misma, de con-formidad con la Ley de la Policía Nacional”, artículo que quedó intacto en la misma ley que los diputados ante la Asamblea Nacional reformaron.

Revela, además, una ruptura de la lógi-ca funcional de la Cadena de Mando y de la réplica territorial (departamental y regional) implícita de la misma, es decir que si el Ministro supervisa a la Policía a través de su Director General, los delega-dos departamentales de Gobernación lo deben hacer a través de los jefes depar-tamentales de la Policía. ¿No es esto lo

la derogación íntegra del artículo 12 revela una inexplicable contradicción en tanto vulnera la estructura y lógica funcional de la cadena de mando que, de conformidad con la ley 228 parte, como ya se ha indicado, del presidente de la república, quien a través del ministro de gobernación ejerce la autoridad civil

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visar, en representación del Presidente de la República, a la Policía Nacional a través de su Director General, tal como lo establece el artículo 18 inciso a) de la Ley 290 que no fue ni derogado ni reformado? A la par de los principios democráticos vulnerados que se indican, es preciso reconocer que la reforma par-cial a la Ley 228 contiene dos elementos positivos ya que a mi juicio no hay más.

6. En lo que respecta al régimen laboral (Art. 51) se considera correcto diferen-ciar y separar la política de personal de la Policía Nacional de la del Ministerio de Gobernación ya que la naturaleza y los fines de ambas instituciones, indis-tintamente de la relación institucional y jerárquica que existe entre ambas, son diferentes. Mientras la una — el Ministerio — es del orden de lo político institucional en términos de conducción, supervisión y control, la otra — la Policía — es esencialmente operativa, instrumen-tal; y además, porque debe reconocerse que tal duplicidad conllevaba el riesgo de estar frente a normas, disposiciones y procedimientos encontrados, lo que a su vez podría generar roces, desajustes y contradicciones cuyo efecto pudo haber impactado negativamente en la gestión de la Seguridad Pública y el Orden Interior, y en las misma vida institucio-nal de la Policía Nacional.

7. Con relación al Consejo Directivo del Instituto de Seguridad Social y Desarrollo Humano (ISSDHU), se considera apropiado haber dejado al Ministro de Gobernación en el mismo y que su Presidente sea el Director General de la Policía Nacional (Artos. 124 y 125), ya que el peso específico de la Policía en las estructuras formales

del Ministerio es superior a la suma del resto. No obstante, en su conformación haría falta la presencia del Ministro de Hacienda y Crédito Público para que junto con el Ministro de Gobernación y del representante del Director Ejecutivo del INSS, constituyeran un importante bloque representativo de la Autoridad Civil. Esto podría también reducir las posibilidades de discrecionalidad y no rendición de cuentas.

8. La reforma de la Ley 290 eliminó del artículo 14, referido a los entes descentralizados o desconcentrados, al Ministerio de Gobernación, de tal forma que la rectoría sectorial de esta cartera sobre el ISSDHU se esfumó por arte de la magia de la reforma. Esto no tendría mayores repercusiones de no ser que ésta ha generado un vacío institucional que deja al ISSDHU en un limbo jurí-dico en términos de rectoría sectorial, si tomamos en serio tanto la Ley 290 como su reforma y adición, ya que al eliminar el inciso II del artículo 14 el Instituto queda en un estado de orfandad insti-tucional, y la pregunta para la que hasta ahora nadie parece tener la respuesta es: ¿Quién ejerce la Rectoría Sectorial19 del ISSDHU? Es decir, ¿de dónde emana-rán las instrucciones y direcciones sobre las actividades que realiza o debe realizar de acuerdo a las estrategias y políticas del sector? ¿Cuál Sector? ¿A quién presen-tará el ISSDHU sus planes, programas, inversiones y presupuestos? Es posible concluir, entonces, que al no estar bajo ninguna autoridad que ejerza la rectoría sectorial el Instituto se convierte en una suerte de entidad con plena Autonomía Institucional sujeto únicamente a las decisiones de su Consejo Directivo, la única autoridad visible.

19 SedefineRectoríaSocialcomo“elvínculodelórganodeadministracióncentralizadaza (MinisteriodeGobernación)con losentesdeadministracióndesconcentradasodescentralizadas (enestecaso,el InstitutodeSeguridadSocialyDesarrolloHumano)yseejercepormediodeinstruccionesydirecciones(enestecasodelMinisteriodeGobernación)sobrelasactividadesqueéstosdebenrealizardeacuerdoalasestrategiasypolíticasdelsector.Losentresgubernamentalesproponensusplanes,programas,inversionesypresupuestosalMinisteriocorrespondienteoalPresidentedelaRepúblicaensucaso”.(Véase:Ley290,Definiciones.Artículo4,p.3).

Civil representada por el Ministro y, en consecuencia, el Director General asume funciones propias de la Autoridad Civil, lo que igualmente le confiere otro importante espacio de autonomía funcional.

3.1.2. RUPTURA DE LA LóGICA FUNCIONAL DE LA CADENA DE MANDO

El principio del Control Civil se vulnera y la lógica funcional de la Cadena de Mando se rompe, por ejemplo:

1. Al derogarse el párrafo final del artí-culo 27, porque se quita al Ministro de Gobernación la facultad de aprobar las modificaciones que se hagan en las estructuras y cargos de los órganos de apoyo nacionales;

2. Al eliminarse la función de intermedia-ción del Ministerio de Gobernación en la promoción de condiciones para el mejoramiento humano, social y profe-sional de los policías (Art. 49). Si no es con la intermediación del Ministerio, ¿a través de qué instancia “el gobierno” pro-moverá tales condiciones? ¿Se estable-cerá acaso una relación directa entre el Presidente de la República y el Director General? ¿Qué sentido tiene excluir al Ministerio de Gobernación?18;

3. Al eliminarse la facultad de intermedia-ción del Ministro de Gobernación en el proceso de aprobación del Reglamento Disciplinario y trasladar tal atribución al Presidente de la República (Art. 57), porque Ministerio y Ministro quedan invisibilizados y la autoridad de éste deteriorada, mientras la del Presidente se fortalece, innecesariamente pues es claro

que es éste quien ejerce la autoridad civil a través del Ministerio de Gobernación, tal como se precisa en el artículo 9. Realmente no tiene mucho sentido que un reglamento de aplicación a lo interno de la Policía Nacional tenga que ser ele-vado a y aprobado por el Presidente de la República, ya que sólo se trata de una normativa que regula la conducta de los miembros de la Fuerza Pública.

4. Al privar al Ministro de la facultad para presentar al Presidente de la República la propuesta del Comisionado General que debería ocupar el Cargo de Director General (Art. 80). Es sobrentendido, que tal como de infiere del artículo 9, el Ministro tiene, en representación del Presidente, el contacto directo con la Policía y, por tanto, debe presumirse que es el más idóneo para ejercer tal función, e igual sucede con los ascensos en grados en los casos correspondientes (Art. 71). Obviamente que al restar al Ministro tal facultad, se abre un espacio de relación directa entre el Presidente de la República y la misma Jefatura de la Policía Nacional.

5. Al perder el Ministro la facultad de apro-bar, a propuesta del Director General, la “aprobación, reducción o aumento de cargos que integran la Policía, así como el monto salarial [de los mismos]” (Art. 93), y se traslada dicha potestad al Presidente de la República, cuando a éste le podría corresponder ratificarla. Si el Ministro queda fuera del proceso de toma de decisiones en ese ámbito, esen-cial en la vida institucional de la Fuerza Pública, ¿qué sentido y qué funcionali-dad real tiene entonces la potestad de la que por ley está investido el Ministro para dirigir, organizar, coordinar y super-

18DesdeelPrimerInformedeGestióndeDefensa,SeguridadPúblicayPolíticaExterior,quecomprendióunanálisisdelagestióndelsectorenelperiododeeneroaabrildel2007,ElInstitutodeEstudiosEstratégicosyPolíticasPúblicas(IEEPP)advirtióqueconlasreformasalaLey290,elPresidentedelaRepúblicadesplazabalafiguradelaautoridadintermediaqueejercíaelMinistrodeGobernación,paraatenderdirectamenteélalaPolicíaNacional.EnlosmesesposterioressehacomprobadoqueelPresidentedelaRepúblicahavenidoejerciendounadirecciónycontroldirectosobreestainstitución,loquetambiénfuerecogidoennuestrosinformesdegestiónsubsiguientes.4� 49

Desde la lógica de esta definición, debe subrayarse que basta apenas una revisión superficial del Presupuesto General de la República, tal como aparece en la Página Web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para concluir que en realidad el presupuesto asignado a Gobernación es un presupuesto por instituciones y no por programas y resultados, tal como se declara oficialmente. Obviamente que no se trata de un problema generado por el Ministerio de Gobernación, ni la Policía, sino por el Parlamento que aprobó la Ley de Régimen Presupuestario y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que la cumple.

Más allá de las consideraciones forma-les, el problema reside en el hecho que los informes de ejecución presupuestaria que periódicamente y tres meses después de concluido el ejercicio presupuestario del año anterior presenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éstos apenas alcanzan a ser lo que se conoce como auditorías de legalidad o de control formal, es decir, son ejercicios contables elementales, que no son ni mucho menos auditorías de desempeño, ejercicios en los que no se analiza la calidad, eficiencia y transparencia de la ejecución presupuestaria de los órganos presupuesta-dos, incluida la Placía Nacional, sino que la información que proporcionan estas audito-rías de legalidad únicamente indican monto asignado, cantidad ejecutada y porcentaje de ejecución, lo que no permite analizar la calidad, eficiencia y transparencia de la ejecución presupuestaria de las entidades presupuestadas.

Lo lógico, lo correcto, si realmente en Nicaragua se ha adoptado y funciona como se afirma oficialmente la técnica de Presupuesto por Programas y Resultados, es que el presupuesto asignado a la Policía, es decir, al Mantenimiento del Orden Público y Contribución a la Seguridad Ciudadana, fuese desglosado por programas y planes de la Jefatura, de las Especialidades Nacionales, de los Órganos de Apoyo y de

las Delegaciones Policiales Departamentales (salvo en los casos en que por razones de seguridad nacional o institucional deban ser restringidos), ya que así, al evaluar la eje-cución presupuestaria (periódica y final) se puede establecer la relación entre el monto asignado a cada instancia y el cumplimiento de los objetivos propuestos por programa en términos de resultados, de tal forma que se pueda establecer con precisión la calidad, eficiencia y transparencia de la ejecución presupuestaria.

es preciso subrayar entonces que la institucionalidad a la que debería aspirar y alcanzar la policía nacional tiene que ser, por sobre todas las cosas, democrática, es decir una institucionalidad construida sobre la base del respeto y sujeción a los principios democráticos esenciales, que son la fuente verdadera, real, de su valor como institución y de su estabilidad, desarrollo y crecimiento institucional

Por otra parte, más allá de la simple formalidad, los promotores de la reforma parcial y también los diputados que la apro-baron, han revelado ingenuidad al sancionar las reformas a los artículos 16, inciso 9, y 100 de la Ley 228, en los que se elimina “a través del Ministerio de Gobernación”.

En ambos casos se evidencia una lectura incorrecta y una interpretación errónea de la letra y el espíritu de la ley, así como desco-nocimiento de la forma en que se estructura el Presupuesto General de la República, que conocen, discuten y aprueban los mismos parlamentarios, lo que inevitablemente con-dujo a un auténtico dislate jurídico.

En primer lugar, es necesario subrayar que los recursos presupuestados de la Policía Nacional no son aprobados de forma inde-pendiente, es decir, de manera específica y única para la institución policial, sino que

forman parte del presupuesto global bajo la denominación Ministerio de Gobernación, que incluye además los de Actividades Centrales (Ministerio propiamente tal), Sistema Penitenciario Nacional, Migración y Extranjería, Bomberos, Gobernaturas Departamentales y Seguridad Ciudadana (como sabrán este último corresponde a un préstamo BID, que se identifica como Programa 017), de tal forma que se quiera o no los recursos fijados para la Policía Nacional se aprueban —debe reiterarse— en un paquete único identificado como Ministerio de Gobernación, es decir que los mismos le son asignados a la Fuerza Pública a través de éste, lo que no quiere decir que sea quien ejerce control absoluto sobre el presupuesto de la Policía, como parece que interpretaron los promotores de la reforma y los legisladores que la apro-baron.

En segundo lugar, considerando el rigor técnico-presupuestario no se puede hablar de “Presupuesto asignado a la Policía Nacional”, sino de presupuesto para el “Mantenimiento del Orden Público y Contribución a la Seguridad Ciudadana” (identificado como Programa 011), que en la terminología pre-supuestaria utilizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) es la forma como se designa a los recursos asig-nados a la Policía Nacional20.

Sobre el tema presupuestario, es preciso hacer una digresión necesaria por la impor-tancia del tema. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que en Nicaragua funciona la técnica del Presupuesto por Programas y Resultados, la que define como “una forma de reflejar la problemática de la producción de bienes y prestación de servicios que realiza el sector público”, y la Policía Nacional produce, entre otros, el bien público seguridad ciudadana y orden interior.

20MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico:www.mhcp.gog.ni

la reforma del artículo 18 de la ley 228, contenida en la de la ley 290, propicia la apertura y ampliación de nuevos e importantes espacios de autonomía funcional de la policía nacional con relación a la autoridad civil, específicamente en funciones que en todo régimen democrático le corresponden a ésta, representada por el ministro de gobernación como autoridad y el ministerio como institución

50 51

humanos y al Estado de Derecho, la calidad de los servicios que presta a la población, su legitimidad social (legitimidad de desem-peño) y su contribución a la gobernabilidad democrática y, en especial, su estabilidad y su sujeción a los principios sobre los que se funda todo régimen democrático. Es preciso subrayar entonces que la institucionalidad a la que debería aspirar y alcanzar la Policía Nacional tiene que ser, por sobre todas las cosas, democrática, es decir una instituciona-lidad construida sobre la base del respeto y sujeción a los principios democráticos esen-ciales, que son la fuente verdadera, real, de su valor como institución y de su estabilidad, desarrollo y crecimiento institucional.

Asumiendo la lógica de ese argumen-to, cabe preguntarse: ¿Es que antes de la reforma el Ministerio de Gobernación no ofrecía las necesarias facilidades de comuni-cación con la autoridad superior del Poder Ejecutivo? ¿Retrasaba acaso la comunica-ción? ¿La bloqueaba? ¿La boicoteaba? Si esto era así, la solución de esos problemas no tenía que pasar por achicar o minimizar el rol intermediador del Ministerio. La solu-ción estaba en una doble dimensión. Por una parte, que la autoridad superior exigiese, a quien ocupase el cargo de Ministro y al resto de funcionarios de esa cartera, el cum-plimiento riguroso y eficiente de los deberes funcionales establecidos en la Constitución y las leyes; y por otra, complemento de lo anterior, fortaleciéndolo dotándole de per-sonal civil experto en materia de Seguridad Ciudadana y, como éstos son muy escasos, diseñando y ejecutando un Programa de Formación y Capacitación de civiles en el corto y mediano plazo.

En complemento de la declaración ante-rior, otro alto jefe policial igualmente anó-nimo reforzaba el argumento ya referido asegurando al mismo medio de comunica-ción que “No se puede considerar como

excesiva centralización de poder hacia el Presidente porque como Jefe de Estado y de Gobierno constitucionalmente le corres-ponde el ejercicio de la autoridad civil sobre la Policía Nacional. A los ministros, en todo caso, les ha correspondido una competencia delegada”22.

La primera parte de esta afirmación — que constitucionalmente el Presidente de la República ejerce la autoridad civil sobre la Policía Nacional — es correcta, pero incompleta. Es cierto que por man-dato constitucional y de la ley el Presidente de la República ejerce la autoridad civil ¡PERO NO DIRECTAMENTE, SINO A TRAVÉS DEL MINISTERIO DE GOBERNACIÓN! ¿No es acaso eso lo que prescriben el artículo 97 de la Constitución Política, el artículo 9 de la Ley 228, y el artículo 18 inciso a) de la Ley 290? Además, la frase final de esa declaración es una valo-ración que escarnece y mengua la naturaleza de la “competencia delegada” del Ministro

22Idem.

el riesgo principal, y por tanto el más grave, es que al aceptar y acomodarse placenteramente a los supuestos beneficios de una relación directa autoridad superior-autoridad ejecutiva, se avala y legitima una situación institucionalmente anormal: la ruptura de la lógica funcional de la cadena de mando al eliminarse o minimizarse el rol intermediador del ministerio de gobernación

CONCLUSIONES

La reforma del artículo 18 de la Ley 228, contenida en la de la Ley 290, propicia la apertura y ampliación de nuevos e importan-tes espacios de Autonomía Funcional de la Policía Nacional con relación a la Autoridad Civil, específicamente en funciones que en todo régimen democrático le correspon-den a ésta, representada por el Ministro de Gobernación como autoridad y el Ministerio como institución.

Por otra parte, borró e invisibilizó la auto-ridad del Ministro de Gobernación y del Ministro como institución al sobredimensio-nar y concentrar innecesariamente la autori-dad en el Presidente de la República, salvo que el Ejecutivo tenga interés específico en ello, y en otros en el Director General de la Policía Nacional. En consecuencia, inevita-blemente se rompe la lógica funcional de la Cadena de Mando al eliminar el rol interme-diador del Ministerio de Gobernación entre la Presidencia de la República y la Dirección General de la Policía Nacional, a la vez que se reduce, en contrapartida, la autoridad y estatura institucional de esta cartera y de su titular, y se transgrede tanto el principio de Control Civil como el de subordinación de la fuerza policial a la autoridad civil.

Frente a esta innegable realidad se pre-senta una auténtica paradoja. Por una parte, es probable que haya quienes pudieran estar tentados a considerar que una relación directa Presidente de la República-Director General, es decir, Autoridad Superior-Autoridad Ejecutiva, dejando por fuera la Autoridad Intermedia, tiene ventajas porque se eliminan los “inconvenientes” de la inter-mediación del Ministerio de Gobernación, lo que supuestamente facilitaría una comuni-cación directa y expedita, y contribuiría a una gestión más eficiente en la producción del bien público seguridad ciudadana y orden

interior, así como el resto de las funciones y misiones propias de la Policía Nacional.

Por otro lado, sin embargo, no muchos —quizás todos fuera de la institución poli-cial— consideran que una relación de ese tipo conlleva riesgos inevitables que podrían ser imperceptibles o que a pesar de perci-birse no se llegan a tomar en cuenta con la seriedad debida porque se considera que no atentan contra la institucionalidad democrática. Es así que, tal como se des-prende de una nota publicada en un medio de comunicación escrito, parece que la tentación pudo más que la virtud. Apenas dos días después que el presidente Ortega introdujera a la Asamblea Nacional su inicia-tiva de urgencia para reformar la Ley 290, y con ella la Ley 228, un alto jefe policial no identificado por el diario aseguró que “…en la práctica se considera que estas reformas fortalecen la institucionalidad de la Policía Nacional, al tener mayor facilidad de comu-nicación con la autoridad superior del Poder Ejecutivo”21.

Con relación a tal criterio, es imperativo aclarar que asegurar que la institucionalidad de la Policía Nacional se fortalece “al tener mayor facilidad de comunicación con la autoridad superior del Poder Ejecutivo” es un argumento artificioso y hasta temerario. Si aceptamos que institucionalización, como la define la Ciencia Política, es el proceso permanente por el cual las organizaciones del Estado — que deben ser adaptables, complejas y subordinadas — adquieren valor y estabilidad, así como sus normas y proce-dimientos, el fortalecimiento institucional de la Policía Nacional no depende ni es función derivada de la relación directa de ésta con “la autoridad superior del Ejecutivo”. Su institucionalización y fortalecimiento insti-tucional depende del desempeño mismo de la Policía, su profesionalismo, sus esfuerzos de modernización, el respeto a los derechos

21“Altosmandospolicialesconformesconreforma”.ElNuevoDiariodel17deenerodel2007.p.8ª.52 53

cuando la transición política y el proceso de construcción democrática demandan, por el contrario, la reducción progresiva de estos espacios hasta lograr su desaparición defini-tiva? ¿Qué lógica tiene la manifiesta decisión de violentar la estructura y lógica funcional de la Cadena de Mando y establecer, en la mayoría de los casos, una relación directa entre la Autoridad Superior y la Autoridad Ejecutiva obviando o pasando por sobre la Autoridad Intermedia?

En todo caso, el punto neurálgico no es qué tipo de Policía quiere el Presidente de la República de turno, porque eso ya está con-signado en la Constitución, sino qué política pública, qué política de Estado va a sancio-nar el mandatario a propuesta del Ministro de Gobernación y el Director General de la Policía Nacional para garantizar la seguridad de los ciudadanos y de sus bienes, el orden interior y el cumplimiento de las demás funciones y misiones de la Policía Nacional contempladas en la ley. Para esas y otras muchas interrogantes más, aún no existen respuestas definitivas. Sin embargo, encon-tramos algunos datos de la realidad política nicaragüense que permiten hacer importan-tes inferencias provisionales.

Para comenzar es preciso considerar dos elementos estrechamente relacionados, por una parte, el innegable crecimiento sosteni-do de la actividad delictiva y, por otra, la dis-minución de la efectividad policial, tal como lo señaló recientemente un alto funcionario de un organismo local de derechos humanos y como lo demuestran las estadísticas de la misma Policía Nacional. En su Anuario Estadístico 2007, la única fuente oficial disponible hasta la fecha, en el período 2006-2007, la tasa de crecimiento global de la actividad delictiva aumentó 15.44%, y para el 2007, el Índice de Efectividad Policial apenas alcanzó 34.55%23.

Pero más allá de lo puramente cuantita-tivo, de suyo muy importante, es necesario pasar revista a la actuación policial durante los últimos meses, particularmente a los hechos los relacionados con las elecciones municipales de noviembre de 2008. Por ejemplo, los sucesos de Bilwi24 durante la visita de dos diputados opositores que se reunirían con líderes religiosos locales y miembros de la sociedad civil para conocer su opinión acerca de la propuesta de pos-tergar las elecciones municipales de varios municipios de la RAAN. A pesar que la Policía estaba informada de esta visita y que tenía conocimiento que simpatizantes del partido de gobierno planeaban enfrentarlos violentamente para impedir que cumpliesen con su plan de visita, fueron agredidos y la Policía poco o nada hizo ni para prevenir ni para evitar la violencia.

Asimismo, se debe señalar la orden direc-ta del Presidente de la República para que la Policía Nacional no actuase en acatamiento de órdenes judiciales de desalojo; así como los casos de las microfinancieras del norte del país, una de las cuales fue parcialmente destruida e incendiada a la vista y paciencia de las fuerzas policiales; la indolencia poli-cial en el conflicto de La Chureca, el prin-cipal vertedero de basura de la capital, que dejó indefensos a funcionarios municipales y trabajadores de la Comuna y cuyo efecto causó que la capital del país se acumulara de basura poniendo en riesgo la salud de sus habitantes.

Ejemplo inverso de la indolencia poli-cial señalada está la situación vivida en Las Banderas y Las Mercedes, donde transpor-tistas que protestaban contra el gobierno y pobladores de lugares aledaños fueron repri-midos por la Policía Nacional con especial violencia.

23ElAnuarioEstadísticodelperíodo2007-2008sepublicaráhastamediadosdel2009.Sinembargo,alcerrarel2008,segúncifrasprelimina-resnooficiales,latasadelcrecimientoglobaldelaactividaddelictivasubióen11%.

24PrincipalciudaddelmunicipiodePuertoCabezas,enlaRegiónAutónomadelAtlánticoNorte(RAAN).

de Gobernación. ¿Es que la “competencia delegada” del Ministro no pasa de ser un simple y quizás molesto “adorno democráti-co”? ¿Es que no tiene valor alguno lo pres-crito por la Constitución y las leyes?

Por otra parte, el tema de la “excesiva centralización de poder hacia el Presidente de la República”, que queda claramen-te evidenciado en la reforma, no puede verse desde una óptica personalizada como erróneamente lo plantearon algunas orga-nizaciones de la sociedad civil, políticos y diputados opositores al Frente Sandinista en

la Asamblea Nacional, así como la mayoría de los medios de comunicación, sino que debe ser considerada especialmente de qué manera y hasta dónde la reforma contribuye o no al desarrollo de los procesos de transi-ción política y construcción democrática y si con ella se avanzan elementos para la formu-lación de una verdadera política pública de

Seguridad Ciudadana, que en tanto política de Estado trascienda los estrechos límites de las políticas de partido e incluso de gobier-nos que son limitadas en el tiempo.

Desde este enfoque, el riesgo principal, y por tanto el más grave, es que al aceptar y acomodarse placenteramente a los supuestos beneficios de una relación directa Autoridad Superior-Autoridad Ejecutiva, se avala y legitima una situación institucionalmente anormal: la ruptura de la lógica funcional de la Cadena de Mando al eliminarse o mini-mizarse el rol intermediador del Ministerio de Gobernación, en contravención de lo que la Constitución y las leyes disponen, vulnerando de esa forma principios básicos de todo régimen democrático tales como, en especial, la subordinación, sometimien-to o sujeción de la Policía a la Autoridad Civil, el ejercicio real, directo e inmediato del Control Civil, y la preservación del carácter instrumental de la fuerza pública, cuya consecuencia final es el reforzamiento y ampliación de los espacios de Autonomía Funcional de la Policía Nacional y, quiérase o no, el inevitable deterioro de la institu-cionalidad misma de la Policía, es decir, su desvalorización, su inestabilidad y su falta de legitimidad ante la población.

Asimismo, es preciso subrayar que la reforma dejó sobre la mesa un necesario y futuro debate porque quedan muchas interrogantes. ¿Por qué se introdujo la refor-ma parcial a la Ley 228 en el paquete de reforma parcial a la Ley 290? ¿Por qué no se prefirió tomar un poco más de tiempo y trabajar en una reforma integral, seria y comprensiva de la Ley 228 en la que par-ticiparan todos los actores involucrados, sino que se hicieron remiendos de dudoso beneficio para la misma Policía y el proceso de construcción democrática en Nicaragua? ¿Cuál fue la intencionalidad de invisibilizar al Ministerio de Gobernación junto con su Ministro (a pesar de ser miembro del partido de gobierno) y abrirle a la Policía nuevos espacios de Autonomía Funcional,

en todo caso, el punto neurálgico no es qué tipo de policía quiere el presidente de la república de turno, porque eso ya está consignado en la constitución, sino qué política pública, qué política de estado va a sancionar el mandatario a propuesta del ministro de gobernación y el director general de la policía nacional para garantizar la seguridad de los ciudadanos y de sus bienes, el orden interior y el cumplimiento de las demás funciones y misiones de la policía nacional contempladas en la ley

54 55

Los acontecimientos antes señalados a guisa de ejemplos, parecen indicar que el presidente Daniel Ortega está utilizando a discreción a la Policía Nacional. Mientras sus partidarios actuaban con impunidad ata-cando a los adversarios del gobierno, éstos no recibían la adecuada protección policial. La policía no es capaz ni de prevenir ni de ejercer la acción coercitiva. Una lectura a profundidad de estos casos y de la actua-ción de la Policía podría llevar a considerar que la razón de fondo de la reforma de la Ley 228, objeto del presente estudio, que sobredimensionó la figura del Presidente de la República, era darle al Mandatario manos libres para ejercer el mando político-partidario directo sobre la Policía Nacional en beneficio de los intereses del partido de gobierno y en detrimento de los derechos de sus adversarios.

Pero quizás el caso más emblemático sea el referido a la violencia desatada antes, durante y después de las elecciones munici-pales de noviembre 2008. Según denuncia-ron algunos funcionarios de organismos de la sociedad civil y los medios de comunica-ción25, personeros del partido de gobierno se dedicaron a reclutar a jóvenes de pandi-llas juveniles, activos o desmovilizados, y los dotaron palos, machetes, distintos tipos de armas cortopunzantes, machetes, morteros y armas hechizas (en abierta violación de la Ley 510) para agredir a los adversarios e impedir que partidos y organizaciones des-afectos al gobierno pudieron movilizarse y manifestarse libremente por las calles de la capital y otras ciudades del país mientras la Policía se convertía en testigo “sordo, ciego y mudo” ante el vandalismo desatado.

Jóvenes encapuchados y armados des-truyeron propiedad privada y agredieron a adversarios políticos, periodistas, vehículos de los medios de comunicación social y hasta civiles inocentes dejando una impor-tante cantidad de lesionados y heridos de gravedad. Ninguno de los vándalos fue detenido para ser debidamente procesado por el Ministerio Público. Especialistas en el tema de violencia juvenil han expresado su preocupación por el “relanzamiento” de estas agrupaciones juveniles y por el severo daño que esto ha causado a los esfuerzos que la Policía venía desarrollando por años para prevenir la violencia juvenil así como para desmovilizar importantes cantidades de miembros de esas pandillas26.

Y mientras el vandalismo asolaba la capital y otras ciudades del país y hasta carreteras, la Policía permanecía inerte y la Directora

General pretendía poner fin a la violencia política desatada haciendo llamados a la cordura y asegurando que esa institución tenía efectivos tendidos en los lugares más conflictivos para evitar nuevos brotes de violencia y derramamiento de sangre, brotes que no pudieron ser frenadas ni la sangre evitada. ¿Tendido policial para qué si no actuaban? ¿Tendido policial para qué si la Policía había perdido la iniciativa y sin la más mínima capacidad disuasiva? “Estamos haciendo nuestro trabajo”, aseguró la jefa policial, pero la población percibió lo con-trario; es decir, la inoperancia de la Fuerza Pública tal como lo revela una encuesta cuyos resultados indican que casi seis de cada diez nicaragüenses aseguraron que la Policía “no ha actuado con firmeza”.

Más aún, mientras los vándalos se apode-raban de las calles, uno de los segundos jefes de la Policía aseguró que el problema que se vivía era político y no policial. Sin embargo, si bien es cierto que la caótica situación que se vivía en Nicaragua tuvo un origen político, éste pronto rebasó sus propios cauces para convertirse, quiérase o no, en un asunto policial en tanto la seguridad de los ciudada-nos y sus bienes estaba en serio peligro y el orden interior había sido gravemente altera-do, circunstancias que obligaban a la Policía Nacional a actuar con firmeza en cumpli-miento de la Ley. ¿Quién dio a la Policía la orden de no actuar y permanecer indolente ante la violencia desatada? ¿Cuál era el inte-rés específico del presidente Ortega en apu-rar la reforma? ¿Cuál la intencionalidad de achicar el rol intermediador del Ministerio de Gobernación? ¿Con qué fin se procede conscientemente a desarticular la estructura y lógica funcional de la Cadena de Mando?

25Ver“GuerraenlasCalles”,ElNuevoDiariodel11denoviembredel2008.Y“Caosyviolencia”,ElNuevoDiariodel13denoviembredel2008.

26Ver“Reactivanapandillerosparapromoverelcaos”,LaPrensadel20denoviembredel2008.56 57

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