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DERECHO ELECTORAL Y VOTO ELECTRÓNICO: UNA DIFÍCIL RELACIÓN

Por

ÁNGEL J. SÁNCHEZ NAVARRO*

Profesor Titular de Universidad Universidad Complutense de Madrid

[email protected]

Revista General de Derecho Público Comparado 13 (2013)

RESUMEN: El trabajo reflexiona sobre las posibles causas de las evidentes dificultades que experimentan los mecanismos de voto electrónico para su incorporación a los ordenamientos electorales, tanto en España como en otros muchos países. A tal efecto, se indaga tanto en las características del derecho electoral como en los problemas derivados no sólo del concepto de voto electrónico, sino de su aplicación práctica.

PALABRAS CLAVE: Voto electrónico; derecho electoral; reforma electoral; Comisión de Venecia.

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.- II. DERECHO ELECTORAL, SISTEMA ELECTORAL Y LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA.- III. EL VOTO ELECTRÓNICO Y SUS DIFICULTADES. 1. Un concepto amplio e impreciso. 2. Del concepto a la realidad: dificultades de precisión y comprensión. 3. La práctica inexistencia de propuestas concretas, y el Informe del Consejo de Estado de 2009. 4. Un precedente (fallido): el voto electrónico en la Ley electoral vasca. 5. En particular: el voto remoto por Internet. 6. El voto electrónico en el derecho electoral europeo: la cautelosa apertura de las instituciones europeas de derechos fundamentales.- IV. CONCLUSIONES.

ELECTORAL LAW AND ELECTRONIC VOTING: A DIFFICULT

RELATIONSHIP

KEY WORDS: E-voting; Electoral Law; Electoral reform; Venice Commission.

SUMMARY: I. INTRODUCTION.- II. ELECTORAL LAW, ELECTORAL SYSTEM AND DEMOCRATIC LEGITIMACY.- III. THE ELECTRONIC VOTING AND ITS PROBLEMS. 1. A loose and imprecise concept. 2. From concept to practice: problems of accuracy and understanding. 3. The lack of precise proposals, and the 2009 Report of the Spanish Council of State. 4. An (unsuccessful) precedent: the e-voting in the Basque Election Law. 5. In particular: remote voting through Internet. 6. The e-voting in European Electoral Law: the cautious opening of European institutions of Human Rights.- IV. CONCLUSIONS.

Fecha de recepción: 20/02/2013

Fecha de aceptación: 03/03/2013

* Subdirector de Publicaciones y Documentación, Centro de Estudios Políticos y

Constitucionales.

mailto:[email protected]

RGDPC 13 (2013)1-30 Iustel

2

I. INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas, resulta indudable la existencia de una auténtica “revolución

tecnológica” que, en expresión de Manuel Castells, ha determinado el triunfo de “un

nuevo paradigma tecnológico organizado en torno a las tecnologías de la información”.

Esta revolución no se caracteriza por “el carácter central del conocimiento y la

información”, sino por su aplicación “a aparatos de generación de conocimiento y

procesamiento de la información/comunicación, en un círculo de retroalimentación

acumulativo entre la innovación y sus usos”; y presenta otro “rasgo adicional” que la

distingue de precedentes revoluciones tecnológicas: “las nuevas tecnologías de la

información se han extendido por el globo a una velocidad vertiginosa en menos de dos

décadas, de mediados de la época de 1970 a mediados de la de 1990”1.

Dicha revolución, pues, se ha proyectado sobre prácticamente todos los ámbitos de la

existencia humana, incluyendo naturalmente los de la política y el derecho. En lo que aquí

nos interesa, en la esfera de la sociedad política, su incidencia es también tan evidente

que parece posible, “por vez primera en la Historia de la Humanidad, atisbar la posibilidad

de que todos los miembros de una sociedad, con independencia de su número, puedan

ser directamente consultados y puedan expresar su voluntad sin necesidad de la

mediación representativa”2. De ahí que no sorprenda la aparición de diversas tendencias

doctrinales que, de formas y con alcances distintos, analizan, justifican o postulan la

transformación de las democracias representativas (las únicas realmente existentes en

sociedades de masas, fuera de algunas manifestaciones excepcionales y casi siempre

de escaso alcance) mediante una más intensa utilización de estas nuevas tecnologías.

Aparecen así, entre otros, términos como los de e-democracia3, democracia electrónica o

teledemocracia4.

Es evidente que estos planteamientos pueden adoptar fórmulas más o menos

ambiciosas, afectando a la totalidad del sistema o tan solo a algunos de sus elementos.

1 M. Castells, La era de la información: economía, sociedad y cultura. Vol. I: “La sociedad red”,

Madrid, Alianza Editorial, 1997, cap. I, pp. 55-58.

2 A. J. Sánchez Navarro, “Telemática y democracia”, en J. Asensi Sabater (coord..), Ciudadanos

e Instituciones en el Constitucionalismo actual, Valencia, Tirant lo Blanch, 1997, p. 374.

3 Véanse, por ejemplo, las páginas www.edemocracycentre.ch (del E-Democracy Centre de la

Universidad suiza de Zurich), forums.e-democracy.org (de la organización norteamericana del mismo nombre), y e-democracia.flacso.org (de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), así como los numerosos trabajos allí recogidos.

4 Sobre la variada terminología, con referencias a la utilización de los distintos términos por

diferentes autores, vide Lorenzo Cotino Hueso, “Premisas jurídico-constitucionales de la

http://www.edemocracycentre.ch/

Sánchez Navarro - Derecho electoral y voto electrónico: una difícil relación

3

Así, por ejemplo, A. Arblaster defiende la necesidad de “crear la democracia” partiendo

de “la democracia burguesa, [que] es un logro sobre el que hay que construir”. Para lo

cual propugna -evocando a Rousseau- “crear una sociedad democrática”, superando “la

brecha entre gobierno y gobernados, entre Estado y sociedad”, mediante “la tecnología

moderna [que] ha convertido la participación directa del pueblo en el debate político y la

toma de decisiones en una posibilidad perfectamente practicable. El que se considere

deseable o no, es una cuestión distinta”5.

En todo caso, tales posiciones resultan en la actualidad claramente minoritarias, por

no decir excepcionales. En palabras de L. Aguiar de Luque, “a principios del siglo XX la

democracia directa ya ha perdido toda capacidad para operar verdaderamente como un

modelo alternativo al gobierno representativo”, si bien no cabe desdeñar su influencia,

sobre todo porque constituye “un modelo dotado de una particular fuerza de impulsión, en

especial en lo que constituye su idea vertebral: la necesidad de que los ciudadanos

participen más extensamente, más intensamente, y por la vía que fuera, en los procesos

de adopción de… las decisiones públicas que les afectan”6.

Esa “idea vertebral” puede manifestarse también en propuestas que, de forma más

concreta, propugnan la reforma de aspectos centrales de los sistemas electorales, como

es el sistema de votación, mediante la incorporación de las nuevas posibilidades

tecnológicas. Ello plantea, desde el punto de vista de la lógica jurídica, diversos

problemas, que explican las difíciles relaciones entre derecho electoral y voto electrónico.

Baste, como muestra de tales dificultades, un dato: en 1998, y en el ejercicio de sus

competencias auto-organizativas, el Parlamento vasco aprobó la primera ley que en

España preveía un sistema de voto electrónico7. Quince años después, y a pesar de los

múltiples ensayos realizados en España en esta materia en ámbitos sociales y políticos

muy diversos (elecciones municipales, autonómicas, nacionales, europeas, referendos,

democracia y participación electrónicas (impulso regulador, acceso a la red y prevención de la elitocracia y los peligros de gran hermano)”, en www.documentostics.com, pp. 3-4.

5 A. Arblaster, Democracia. Madrid, Alianza Editorial, 1992, pp. 144-146.

6 L. Aguiar de Luque, “Democracia directa e instituciones de Democracia directa en el

Ordenamiento Constitucional Español”, en La experiencia constitucional (1978-2000). Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001, p. 68.

7 Se trata de la Ley del Parlamento Vasco 15/1998, de 19 de junio, que introdujo un nuevo

capítulo (el X: “El voto electrónico”) al Título V de la Ley 5/1990, de 15 de junio, de elecciones al Parlamento Vasco. La Ley entró en vigor al “día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco” (esto es, el 10 de julio de 1998), pero su Disposición Adicional Primera excluía la implantación efectiva y progresiva de la ley, “respecto del voto electrónico” para las elecciones inmediatamente posteriores (las de 1998), y luego la supeditaba a posteriores decisiones del Parlamento, previa propuesta del Gobierno, referidas a “las circunscripciones electorales y las secciones o municipios en que haya de aplicarse, la compatibilidad o no del voto por papeleta y del voto electrónico y, en su caso, la progresiva implantación de éste” (véase R. Mª Fernández Riveira, “El voto electrónico: el caso vasco”, en Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, nº. 112, 2001, pp. 213 a 235).

http://www.documentostics.com/


4

consultas populares, etc.) ni esa ley ha encontrado ninguna aplicación, ni ninguna otra ley

ha sido adoptada en España en esta materia.

¿Cuáles son las razones que explican esa circunstancia? ¿Cómo es posible que el

avance de las nuevas tecnologías en prácticamente todos los ámbitos (incluso en el de

las elecciones no políticas) encuentre tal resistencia en el derecho electoral, al menos en

España? Las siguientes páginas tratarán de responder, siquiera sea en términos

estrictamente hipotéticos, a estas preguntas, prestando atención a ambos conceptos: en

primer lugar, al derecho electoral y su función en el sistema político (II); a continuación, al

voto electrónico, como concepto genérico, y a sus dificultades (III); para finalizar con

algunas reflexiones que, a modo de conclusión, permitan entender mejor las dificultades

que surgen en la relación entre ambos términos.

II. DERECHO ELECTORAL, SISTEMA ELECTORAL Y LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA

Como es bien sabido, el derecho electoral es aquella parte del Derecho Constitucional

que integra toda la normativa electoral, las reglas jurídicas que operan como “instrumento

de mediación entre las preferencias del conjunto de los ciudadanos, expresadas

mediante el sufragio, y el sistema orgánico de poder institucionalizado del Estado, que ha

de estructurarse conforme a esas opciones políticas”8. Se trata, pues, de una parte

particularmente delicada y sensible del Derecho Constitucional, en tanto incluye el

conjunto de reglas que hacen operativo el derecho a la participación política

representativa y, como afirma en la doctrina española Juan A. Santamaría, el derecho a

la participación en los asuntos públicos no es un derecho más sino “la auténtica vertiente

subjetivizada de toda la estructura democrática del Estado”9. Dicho en otros términos, de

la articulación y el funcionamiento de las reglas incluidas en el derecho electoral depende

la propia caracterización democrática del Estado.

Así pues, por utilizar una expresión usual en el ámbito político e institucional, el objeto

del derecho electoral es el sistema electoral. Noción esta última que alude a un

“mecanismo técnico de reducción de la complejidad”, el cual “hace operativa la

8 P. Santolaya Machetti, Manual de procedimiento electoral, Madrid, Ministerio de Justicia e

Interior, 1995 (3ª ed.), p. 15. También desde esta perspectiva estrictamente jurídica, J. de Esteban y P. González-Trevijano lo definen, “en un sentido amplio”, como “la totalidad de técnicas, reglas y procedimientos por los que se rige un proceso electoral” (Tratado de Derecho Constitucional, vol. II, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 2004, p. 540).

9 J. A. Santamaría Pastor, “Artículo 23.1”, en F. Garrido Falla, Comentarios a la Constitución.

Madrid, Civitas, 1985 (2ª ed.), p. 443.


5

representación, permitiendo la selección de los representantes a partir de la

manifestación de voluntad de los representados”10.

De esta manera, al hablar de un sistema electoral concreto -de cualquiera de ellos- no

se está hablando, al menos a primera vista, de principios, de valores, de derechos.

Partiendo de una realidad -al menos, lógicamente- previa, como es la voluntad política de

los ciudadanos, este concepto alude a mecanismos, instrumentos o técnicas, en

definitiva a elementos que resultan, sobre el papel, neutrales, y cuya posible reforma no

es tanto, pues, una cuestión de principios, cuanto de eficacia instrumental. Un ámbito,

pues, aparentemente idóneo para explorar, precisamente, nuevas posibilidades técnicas.

En este sentido, ciertamente, este conjunto de reglas (entre las cuales se hallan, por

supuesto, las que regulan el procedimiento de votación) podría verse efectivamente

mejorado, y poca duda cabe de que, a priori, las nuevas tecnologías pueden servir de

poderoso y eficaz aliado.

Ahora bien, es preciso ir un poco más allá. Porque es evidente que el sistema

electoral no es sólo un conjunto de reglas técnicas: en brillante expresión de Pérez Royo,

es el “mecanismo a través del cual se hace efectivo el proceso de representación en los

regímenes constitucionales y es, por tanto, el momento a través del cual se reproduce

periódicamente la constitución política de la sociedad”. Por lo tanto, “con frecuencia se

tiende a afirmar que el sistema electoral es el instrumento a través del cual se consigue

que el poder político sea un reflejo de la sociedad, que la voluntad social se transforme

en voluntad política y, a la inversa, que la voluntad política no sea sino una traducción de

la voluntad de la sociedad. Y, sin embargo, no es exactamente así. El sistema electoral

es algo más. Es el instrumento a través del cual la sociedad se constituye políticamente,

a través del cual se crea una auténtica voluntad que sólo puede ser una voluntad

política”11.

En otras palabras, la función de ese “mecanismo” en el conjunto del sistema político

democrático no es sólo, por así decirlo, declarativa de una voluntad política preexistente,

sino que realiza una función auténticamente constitutiva de dicha voluntad política. Una

función cuya esencia misma es “su capacidad de generar legitimación”12, y que por ello

resulta imprescindible para la efectiva existencia del “principio de legitimidad democrática

10 Carmen y Alfonso Fernández-Miranda Campoamor (Sistema electoral, Partidos políticos y

Parlamento, Madrid, Colex, 2003, pp. 115 y 116). Para J. M. Vallès y A. Bosch, abarca el “conjunto de elementos normativos y sociopolíticos que configura el proceso de designación de titulares del poder, cuando este proceso se basa en preferencias expresadas por los ciudadanos de una determinada comunidad política” (Sistemas electorales y gobierno representativo, Ariel, Barcelona, 1997, p. 33).

11 J. Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2002 (8ª ed.), pp. 673-

674 (cursivas en el original).

12 P. Santolaya Machetti, Manual..., loc. cit.


6

que enuncia [en España] el artículo 1.2 de la Constitución, y que es la base de toda

nuestra ordenación jurídico-política”13. En palabras, una vez más, de Pérez Royo, es el

“procedimiento destinado a crear jurídicamente la voluntad del cuerpo electoral y, por lo

tanto, es algo más que el procedimiento destinado a convertir una votación en elección”,

ya que “la voluntad social no existe. En la sociedad hay voluntades particulares... La

única voluntad de la sociedad es la que se constituye políticamente a través del sistema

electoral, y entonces ya no es voluntad social sino voluntad política, voluntad

institucionalmente separada de la sociedad”14.

Esta perspectiva, por más que no resulte especialmente novedosa, exige introducir

buenas dosis de cautela en el análisis. Porque, en síntesis, cualquier posible modificación

de las reglas electorales que introduzca innovaciones técnicas en cualquiera de las

operaciones que componen el proceso electoral no puede ser tan solo -ni tan siquiera,

esencialmente- evaluada de forma aislada. La cuestión, en efecto, radica en saber cómo

podrían afectar tales cambios al ejercicio global de esa función, a esa capacidad de

generar legitimación antes mencionada.

Y, en este como en tantos otros campos, es preciso tener en cuenta que el resultado

final no equivale tan sólo a la mera suma de los elementos puramente instrumentales, y

susceptibles por tanto de una u otra regulación sin grandes conmociones axiológicas.

Existen, además, elementos fundamentales que resultan indisponibles para el legislador,

porque pertenecen a planos más amplios, como el de la cultura, la historia, las

tradiciones sociales... Planos, sin duda, en los que cabe influir, pero que no pueden

modificarse por un acto concreto de voluntad. Elementos como la confianza, la

credibilidad, el respeto a las reglas del juego, etc., constituyen un contexto imprescindible

para atribuir pleno significado a los textos, y por tanto son decisivos en este análisis. Y si,

ciertamente, es posible reforzarlos, también lo es erosionarlos.

Sólo esa perspectiva, más amplia, permite explicar algunos datos y rasgos del

derecho electoral. Así, por ejemplo, el hecho de que países que comparten

sustancialmente un cierto universo de valores puedan admitir, en este punto tan esencial,

fórmulas electorales no sólo profundamente diferentes, sino en ocasiones claramente

opuestas, como las mayoritarias y las proporcionales. Dos polos de un dilema al cual se

enfrentan todos los países libres, y que cada uno ha resuelto de acuerdo con su “genio

singular”, producto de sus circunstancias específicas15. Seguramente ello tenga mucho

13 STC 6/1981, de 16 de marzo, F.J. 3.

14 Curso..., cit., pp. 675 y 674, respectivamente.

15 C. Grewe y H. Ruiz Fabri, Droits constitutionnels européens, Paris, Presses Universitaires de

France, 1995, p. 394. Pablo Santolaya estima que el legislador se ve condicionado por diversos factores, principalmente de naturaleza jurídica, politológica e histórica (op. cit., p. 17). Factores que Pérez Royo combina, probablemente con acierto, al señalar que “sociedades con una


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que ver con la tantas veces recordada “ley de la inercia”, elevada en su día por Don Luis

Sánchez Agesta a la categoría de “único principio teórico válido en derecho electoral”16, y

que puede revelar, al menos en cierta medida, un reconocimiento de las limitaciones del

legislador a la hora de modificar sustancialmente las reglas vigentes -y consideradas

aceptables- en una determinada comunidad política.

Esa misma perspectiva permite entender, igualmente, otra característica peculiar y

hasta cierto punto paradójica del derecho electoral. Porque dentro del mismo, y dentro

del concepto de sistema electoral en sentido amplio es también pacíficamente aceptada

la distinción entre un núcleo (el “sistema electoral”, en sentido estricto) y el resto del

ordenamiento electoral (“procedimiento electoral”). De esta manera, aquél estaría

constituido por el conjunto de decisiones políticas centrales, que se concretan

jurídicamente en la adopción de un mecanismo técnico que permite traducir la fuerza

electoral (número de votos) en fuerza parlamentaria (número de escaños); mientras que

éste aparece como una “normativa instrumental destinada a organizar el proceso y a

cumplir las finalidades” inherentes a esas decisiones básicas17. Y, sin embargo, esta

importancia “secundaria” de las decisiones más procedimentales resulta más que

discutible en momentos de crisis. De hecho, las críticas al sistema electoral, en tanto que

críticas políticas normalmente basadas en la distinta apreciación de los fines escogidos

por el legislador, son o suelen ser perfectamente asimilables, sin merma de legitimidad.

Mientras que las críticas acerca de “los elementos básicos de los procedimientos

electorales” (entre los cuales se encuentran, muy particularmente, los mecanismos para

la emisión y cómputo de los votos, junto con otros como la corrección del censo o la

composición de los organismos que integran la Administración electoral) tienen

potencialmente mayor efecto deslegitimador, por ser críticas -precisamente- más

técnicas, que cuestionan “la limpieza misma del proceso” y, por tanto, la validez de las

reglas del juego en que la democracia se funda18.

tradición constitucional más amplia e ininterrumpida (Inglaterra, USA, Francia) han optado por un sistema de mayor reducción política de la complejidad social como es el sistema mayoritario, en tanto que aquellas sociedades en las que se han producido graves rupturas en la vigencia del régimen constitucional (Alemania, Italia, España) han optado por un sistema de menor reducción de la complejidad social, como es el sistema proporcional” (loc. cit., p. 675; cursivas en el original).

16 “Artículo 68”, en Constitución española. Edición comentada. Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, 1979, p. 172.

17 P. Santolaya, ob. cit., p. 15.

18 Ibidem, pp. 15 y 20-21. Y ello ocurre, al menos en alguna medida, siempre que de votar se

trata, a pesar de la evidente distancia existente entre el voto popular y el voto parlamentario (véase, a este respecto, R. Mª Fernández Riveira, El voto parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, especialmente pp. 14-15). Piénsese, sin ir más lejos, en el alcance de un problema -en principio- tan meramente técnico como el planteado en alguna ocasión por el mal funcionamiento del sistema electrónico en alguna votación parlamentaria (por ejemplo, la de la Ley vasca de Presupuestos, el 28 de diciembre de 2004). Cualquier debate de fondo puede quedar, simple y llanamente, ahogado en la polémica suscitada por la emisión de los


8

En definitiva, a la hora de introducir modificaciones, al margen de que sean

meramente tecnológicas o no, y por secundarias que parezcan, es preciso considerar

cuáles van a ser sus efectos no sólo inmediatos, sino también globales sobre el conjunto

del sistema político. Porque, al margen de las consideraciones más o menos teóricas

desarrolladas hasta aquí, parece evidente que el sistema electoral es, de alguna manera,

como el sistema circulatorio a través del cual la “savia” de la legitimidad democrática

circula por (y da vida a) todo el esquema de poder establecido por la Constitución. Las

Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 CE), y como hemos visto esa

representación es posible gracias a -a través del- sistema electoral. Precisamente ese

arraigo en la voluntad soberana del pueblo, derivado del correcto funcionamiento de las

reglas electorales, es el que justifica la centralidad parlamentaria en el sistema político,

“distribuyendo” legitimidad a las demás instituciones del Estado. Esta función “distributiva”

o “legitimadora” se concreta básicamente en la designación de los titulares de esas otras

instituciones: Presidente del Gobierno (art. 99 CE); mayoría de los magistrados del

Tribunal Constitucional (art. 159.1); vocales del Consejo General del Poder Judicial (arts.

122.3 CE y 112 LOPJ). Pero se manifiesta también en otros momentos: cuando las

Cámaras representan al pueblo soberano en ciertos momentos cumbres de la Jefatura

del Estado (proclamación del Rey, juramento del Príncipe de Asturias y de los regentes:

61 CE; incluso provisión de la Jefatura del Estado, en caso de extinción de las líneas

llamadas a suceder en derecho: art. 57); cuando aprueban y reforman los Estatutos de

Autonomía (81 y 147.3 CE), cuando intervienen en posibles reformas de la Constitución

(167 y 168), etc.

Esta funcionalidad del sistema electoral (y del derecho electoral) tiene además otra

importante consecuencia, a la hora de plantear la posible introducción de una medida

concreta como el voto electrónico. Porque resulta claro que cuando se articula un sistema

electoral ex novo (como ha ocurrido, por ejemplo, en los países que han accedido a la

democracia en las últimas décadas, ya en Iberoamérica, ya en el Centro y Este de

Europa), la novedad de todo el sistema facilita la incorporación de mecanismos

tecnológicamente más avanzados, que se insertan en el conjunto del sistema con

naturalidad, y sin mayores necesidades de justificación específica. Sin embargo, la

situación es muy distinta si lo que se plantea es la reforma de un ordenamiento electoral

ya existente y que viene desempeñando su función sin despertar graves problemas de

votos de forma que, más allá del concreto equilibrio de fuerzas parlamentarias, la discusión se desplace al ámbito del respeto a las reglas del juego, creándose una desconfianza que -en el caso indicado- llevó, nada menos, a exigir -y a aceptar- que la decisiva votación sobre la aprobación definitiva por esa misma Cámara del llamado “Plan Ibarreche”, apenas dos días más tarde, tuviese lugar por llamamiento nominal, eliminándose así todo artificio entre la persona del representante y la expresión de su voluntad.


9

legitimidad, en cuyo caso las exigencias de justificación serán -lógicamente- muy

superiores.

En este último caso, no cabe duda de que la introducción de cualquier innovación en

el sistema electoral exigirá un conocimiento y valoración más o menos precisos del

rendimiento del sistema electoral en su conjunto. A la postre, se trata de algo tan sencillo

en apariencia como que no parece conveniente introducir reformas (electorales) iguales

para sistemas (electorales y políticos) distintos. Si el sistema electoral funciona mal, en el

sentido de que tiene poca -o ninguna- “capacidad de generar legitimación”, por utilizar

esta expresión ya conocida, las propuestas de reforma aparecen como oportunidades

para reforzar el conjunto del régimen democrático, siendo el riesgo escaso, o nulo; por

tanto, los incentivos para el cambio serán grandes. Por el contrario, si el sistema

funciona, es decir, transmite efectivamente legitimidad al conjunto de las instituciones del

Estado, permitiéndolas gozar de la confianza de los ciudadanos, el riesgo de alterarlas es

mucho mayor, y por tanto los incentivos para la reforma se reducen drásticamente.

En cualquier caso, y al margen de la valoración que se haga de un determinado

sistema electoral en su conjunto, la inserción del voto electrónico en el ordenamiento de

un Estado concreto, exige (como ocurre, por lo demás, con cualquier otra propuesta de

reforma) considerar cuáles pueden ser las consecuencias, jurídicas y políticas, de tal

cambio. Lo cual, como ya se ha anunciado desde el título de estas páginas, desplaza

nuestra atención desde la realidad susceptible de reforma a la reforma misma: desde el

derecho electoral al voto electrónico.

III. EL VOTO ELECTRÓNICO Y SUS DIFICULTADES

1. Un concepto amplio e impreciso

Así pues, se trata de analizar el voto electrónico desde la perspectiva de la reforma

electoral. Y para ello hay que partir del concepto mismo del voto electrónico,

caracterizado, en primer lugar, por su amplitud: como se ha dicho, voto electrónico es

“todo aquel que se lleva a efecto mediante la utilización de medios electrónicos. Por lo

tanto, si votamos a través de Internet, estaremos votando electrónicamente pero…

también hay otras posibilidades técnicas que convierten al voto en electrónico (…) se ha

caído en el error de identificar voto electrónico y voto por Internet, o en el error de hablar

de voto electrónico en singular, cuando éste se ejercita a través de muy variadas vías y

no sólo mediante tarjetas con banda magnética de votación que serán después leídas en

urnas electrónicas. También es voto electrónico aquel que se ejercita por perforación de

papeletas o tarjetas, como ha ocurrido… en EE.UU. para la elección presidencial con las


10

llamadas papeletas mariposa, escrutándose posteriormente los votos, mediante lectura

óptico-electrónica, o el que se ejerce mediante un PC, o mediante un móvil, etc.”19

Esta circunstancia pone de manifiesto, desde el inicio, la que a mi juicio es una de las

principales dificultades -estrictamente teórica o, por así decirlo, conceptual- para integrar

el voto electrónico en un derecho electoral consolidado, como es el español. En efecto,

las exigencias de certeza y precisión inherentes al funcionamiento de un elemento central

para la legitimidad del sistema político se compadecen mal con conceptos difusos, que

abarcan multitud de variantes y, por tanto, en numerosas ocasiones aluden a realidades

distintas. En este sentido, es difícil discutir la modificación de unos mecanismos ya

existentes y operativos, y por tanto concretamente evaluables, por otros cuya concreción

dista mucho en ocasiones de estar clara. En este sentido, la regla habitual según la cual

la “carga de la prueba” de los posibles efectos benéficos de una reforma corresponde a

quien la propone se encuentra con un serio obstáculo, si las propuestas de reforma son

genéricas (y, sus efectos, por tanto, imprevisibles) o, incluso, si una misma etiqueta

oculta propuestas diversas, cuyos efectos serían igualmente diferentes.

De este modo, si la denominación de voto electrónico envuelve tantas y tan diversas

acepciones o modalidades, es evidente que su inserción en el marco del derecho

electoral produciría efectos profundamente distintos. Por ceñirnos a las variantes

anteriormente mencionadas, nada tiene que ver el voto “que se ejerce mediante un PC, o

mediante un móvil”, o incluso por Internet (modalidades que permiten emitir el voto en un

entorno “incontrolado o no supervisado”) con “aquel que se ejercita por perforación de

papeletas o tarjetas” o “mediante tarjetas con banda magnética… que serán después

leídas en urnas electrónicas” (mecanismos que exigen a los votantes votar en algún tipo

de recinto electoral o, por expresarlo en términos más precisos, en un entorno controlado

o supervisado y, en particular, en presencia de algún integrante de la Administración

electoral20

). Unas y otras modalidades comparten ciertas características esenciales, en

19 R. Fernández Riveira, “El voto electrónico…”, ob. cit., p. 205. Esta misma idea de las múltiples

variantes del voto electrónico se desarrolla en las consideraciones acerca de “la posible implantación del voto electrónico” del Informe sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general, aprobado por la Comisión de Estudios del Consejo de Estado español el 24 de febrero de 2009, a solicitud del Consejo de Ministros (Capítulo VII, epígrafe 5.1, pp. 324 y ss. del Informe, cuyo texto íntegro está disponible en la página web institucional del Consejo, www.consejo-estado.es).

20 “Election officials”: véase el Report on the compatibility of remote voting and electronic voting

with the standards of the Council of Europe (CDL-AD [2004]012), adoptado por la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (“Comisión de Venecia”) en marzo de 2004, y disponible en la página web de la Comisión (www.venice.coe.int), párrafo 23. Como es sabido, esta Comisión (formada por expertos independientes) se estableció en 1990, dentro del marco del Consejo de Europa, y su actividad principal consiste en la asistencia constitucional a los Estados u organismos europeos o internacionales que la requieren. A tal fin, elabora informes generalmente relativos a proyectos de textos constitucionales o legales, o a otras cuestiones de naturaleza constitucional o institucional, analizando la compatibilidad de tales proyectos, o la viabilidad de las

http://www.consejo-/


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particular su articulación por medios electrónicos, pero presentan características, y

plantean problemas, profundamente distintos, que es preciso examinar en cada caso con

precisión. En este sentido, pues, no basta hablar del voto electrónico como alternativa -o

complemento- al voto (presencial o remoto) tradicional, sino que es imprescindible

precisar qué tipo de voto electrónico es el que se quiere introducir. Algo que muchas

veces se omite, dificultando pues cualquier valoración realista y, por tanto, cualquier

posibilidad concreta de reforma.

2. Del concepto a la realidad: dificultades de precisión y comprensión

Coherentemente con lo anteriormente expuesto, cualquier propuesta de introducir el

voto electrónico, en un sistema electoral consolidado como el español o muchos otros,

debe superar, en principio, una doble barrera.

a) En primer lugar, debe ser mínimamente precisa: se trata de modificar el

funcionamiento de unas reglas concretas que no sólo operan ya, sino que -al

menos, en el caso español- lo hacen además de manera satisfactoria en términos

generales, lo cual exige un notable grado de concreción.

b) Y, en segundo lugar, aunque probablemente más importante, debe ser clara

y perfectamente inteligible para cualquier ciudadano, ya que en este ámbito

cualquier desconfianza se traduce en un serio problema para todo el sistema

político. De este modo, cualquier propuesta que tenga por efecto crear espacios no

transparentes para la ciudadanía, y reservados exclusivamente al conocimiento de

los técnicos, resulta en principio poco atractiva.

Estas exigencias, por lo demás, son perfectamente asumidas en el caso del

ordenamiento electoral español. Un grupo de expertos en el ámbito de las nuevas

tecnologías aplicadas al sistema electoral afirma -en mi opinión, con todo acierto- que

“España… posee un sistema electoral no desacreditado y eficiente en su actual

estructura manual-electrónica, que posee un sistema de identificación complejo de los

ciudadanos, el DNI, bien aceptado por la población y que se dispone a añadir la

identificación electrónica como un factor más del DNI”21

. Y apuntan así al núcleo del

soluciones posibles, con los estándares europeos e internacionales. Concretamente, como volveremos a ver más adelante, la Comisión ha desarrollado una intensa actividad en materia de elecciones y referendos, pronunciándose acerca de múltiples cuestiones relativas a la articulación de los mecanismos del voto, siempre desde la perspectiva de los principios básicos del derecho electoral europeo.

21 OVE (Observatorio de Voto Electrónico, con sede en la Universidad de León), III Informe:

Tecnologías de voto electrónico (bajo el -a mi juicio- poco afortunado título “El efecto hip-hop sobre el voto-e”, 15 de julio de 2003). Según este texto, el OVE se manifiesta abiertamente como “firme partidario de las tecnologías de voto electrónico y los fabulosos réditos para los derechos


12

problema, ya que es difícil asegurar “fabulosos réditos para los derechos políticos y la

democracia en general” proponiendo reformar -más o menos genéricamente- un sistema

que ya se considera “eficiente”, que goza de crédito (“no desacreditado”) y cuenta “con un

sistema de identificación... bien aceptado por la población”. Especialmente en un campo

como el del procedimiento electoral, entendido como “conjunto de instrucciones para

organizar la desconfianza de modo que... una vez concluido, se transforme en

asentimiento y fe en la veracidad de los resultados... Si algo tan elemental no se

consigue, el proceso ha fracasado y poco importa que sea manual o electrónico”22

.

Así pues, el análisis de esta materia exige precisar qué reformas se postulan, cuál es

su alcance y sus previsibles consecuencias. Y, muy en particular, si esas consecuencias

afectan, y de qué modo, a la transparencia y a la general aceptación y conocimiento del

sistema.

a) Desde la primera perspectiva apuntada, la tarea parece, en principio,

sencilla. Y sin embargo, no lo es tanto. En buena parte, porque el “nuevo

paradigma tecnológico” al que hacíamos referencia al inicio de este estudio parece

favorecer el alcance de cualquier propuesta, por genérica que sea, siempre que

venga amparada por términos que se han convertido en auténticos tótems de

nuestro tiempo, eslóganes cuya mera formulación parece eximir de cualquier

esfuerzo de análisis y comprobación posterior. Y, como siempre, en el ámbito de

las instituciones como en cualquier otro, lo fundamental para cualquier debate más

o menos científico es precisar, tan exactamente como sea posible, los términos del

debate, es decir, cuál es su objeto y su alcance.

En consecuencia, parece como mínimo difícil discutir propuestas de reforma del

sistema electoral, por más que propongan “fabulosos réditos”, si carecen de un

mínimo de precisión. No se trata de “reformar los sistemas electorales”, sino -de

acuerdo con cuanto antes se ha dicho, y al menos, en lo que atañe a España, o a

cualquier otro país- de reformar un sistema electoral concreto. De ahí la

desconfianza ante afirmaciones generales, no susceptibles de una evaluación

empírica que justifique una eventual reforma. Por ejemplo, cuando se decía (ya en

2003) que “el voto con urna electrónica sobre la estructura electoral clásica será

una realidad en la mayor parte del planeta en la siguiente década”, ¿se estaba

haciendo prospectiva o profecía? Y, en cuanto a sus previsibles efectos, si se dice

políticos y la democracia en general” (las cursivas son mías), así como “del despliegue de sistemas de voto electrónico mixtos, sobre colegio electoral y remoto o por Internet”. Los informes de este Observatorio, así como otros materiales relacionados con su objeto de actividad, pueden consultarse en la página web www.votobit.org (último acceso: enero de 2013).

22 IV Informe: ¿Cuánto vale confiar?, elaborado por el mismo OVE el 15 de septiembre de 2004,

punto número 2.

http://www.votobit.org/


13

que “los sistemas de voto electrónico permitirán sofisticar los sistemas de

representación de ciudadanos, territorios y colectivos o estamentos. Harán más

fácil conciliar democracia representativa, directa, estamental y un nuevo concepto

que en pocos años se abrirá paso, la democracia estratégica, de importancia

capital para amortiguar la distorsión que introduce la secuencia espacio temporal,

duración de los mandatos, en la toma de decisiones”, ¿qué se quiere decir

exactamente? En el mismo orden de reflexiones, ¿cómo cabe interpretar la

afirmación de que “las infraestructuras de voto electrónico contribuirán a

desdramatizar eso que llamamos “poder” y mejorar la calidad de las estructuras de

representación democrática, mejorar la calidad de los servicios que proporcionan,

integrando mejor y más eficazmente los valores de la comunidad, los más estables

y los muy dependientes del paso del tiempo”?23

¿Qué significa “sofisticar” un

sistema de representación? ¿Es preciso, en la España contemporánea o en otras

democracias avanzadas donde se plantea la posibilidad de introducir mecanismos

de voto electrónico, “desdramatizar eso que llamamos poder”? ¿Son necesarias

para ello las infraestructuras de voto electrónico?

Seguramente no es necesario multiplicar los ejemplos24

. Los anteriores bastan

para comprobar que las afirmaciones generales no sirven de gran ayuda por sí

mismas, puesto que no es posible un análisis mínimamente profundo si los

expertos no descienden al plano de las medidas concretas que podrían plantearse

aquí y ahora. Seguramente sea cierto que la aplicación de las nuevas tecnologías

al ámbito del sufragio sea un dato imparable. Pero de lo que se trata es de ver cuál

puede ser su alcance: hay que abandonar el campo de la metafísica para

introducirse en el de la técnica jurídica.

23 Declaración institucional del OVE, formulada como Conclusiones al II [Congreso] Votobit, y

fechada el 3 de noviembre de 2004; una vez más, las cursivas se han añadido.

24 La misma Declaración señala que “la evolución natural de dichas infraestructuras [de voto

electrónico] hacia el voto remoto e instantáneo a través de tecnologías físicas y lógicas, especialmente diseñadas... introduce aún mayor complejidad. Son soluciones que ni se pueden improvisar o su contrario, despreciar [¿?], acudiendo a numerosos argumentos de ignorancia. El OVE anuncia y advierte que son soluciones que nos están esperando y para las que debemos prepararnos. Las sociedades, cualesquiera, no podrán sustraerse al magisterio y atributos de dichas soluciones”. Otro tanto cabe decir de muchas reflexiones individuales ofrecidas en el mismo sitio electrónico. Así, por ejemplo, Ángel Alonso (El bucle decisor, artículo fechado el 15 de agosto de 2002) afirma que “los sistemas de voto electrónico remoto... llegan en auxilio del buen gobernante, del gobernante moderno (...) El voto electrónico proyectará sobre la comunidad una nueva manera de entender el poder y la participación. Son tecnologías que incrementan el poder de los elegidos, que facilitan su mandato y aumentan el ritmo decisorio. Las nuevas tecnologías de decisión nos obligarán a redefinir nuestras instituciones y forzarán un cierto remozamiento (...) organizan el bucle de datos e información, de energía entre el elector y el elegido, entre el director y el dirigido, entre partes y entre iguales, de manera más eficiente. Afectará a la estructura misma de nuestras instituciones, haciéndolas más fiables, más transparentes, más eficientes y a la postre, por reunir todas esas cualidades, mucho más poderosas” (cursivas, como siempre, añadidas).


14

b) Lo que ocurre es que, cuando se trata de concretar un poco más, la segunda

de las barreras anteriormente señaladas se hace mucho más palmaria. En otras

palabras, la complejidad técnica de las soluciones planteadas las hace

intelectualmente muy poco accesibles. Obviamente, no hablo aquí de complejidad

técnica para técnicos, sino para ciudadanos no técnicos. No se trata ahora de que

las soluciones sean técnicamente obvias, o simples (algo, por otra parte, más que

discutible, a la vista de las discusiones de los expertos acerca de la vulnerabilidad

de ciertos sistemas operativos y de las consiguientes necesidades de acreditación

de las tecnologías utilizables). Se trata de algo más básico y fundamental: de que,

por técnicamente simples que sean, exigen la interposición de un mediador

tecnológico -y, por tanto, no inmediatamente comprensible- entre cada ciudadano y

su intervención en el funcionamiento del sistema político; entre la emisión de la

voluntad de cada elector, y su integración en un resultado único global. Por utilizar

una expresión tomada de uno de los informes ya citados, “estamos entregando las

llaves del reino a un puñado de empresas privadas que usan software propietario

para llevar a cabo la elección”25

. Ciertamente, esas palabras se refieren

explícitamente a la posibilidad de una “elección totalmente computerizada y sin

registro en papel”, y aluden también a uno de los problemas centrales en la

discusión, como es el del tipo de software utilizado, y sus requisitos técnicos. Pero

no menos cierto es que introducen en el debate términos absolutamente ajenos a

una gran parte de la población, que por tanto no puede entrar en el debate, el cual

queda relegado a unos -más o menos, pero siempre pocos- expertos.

Y este aspecto, por más que pueda parecer secundario, es especialmente importante

en España, precisamente porque -como ya se ha apuntado- nuestro país goza de un

régimen electoral generalmente comprendido y aceptado, que cumple sin problemas su

principal función política, que es la de generar legitimidad. Y ello lo hace gracias a que

produce resultados claros, indiscutibles y transparentes, a través de un proceso ágil,

eficaz y perfectamente comprensible -y, por tanto, aceptable- por parte de la práctica

totalidad de los ciudadanos, cuya confianza es el único cimiento sólido para el sistema.

En definitiva, todas estas consideraciones ponen de relieve la necesidad de centrar el

debate, y de precisar sus términos. Al hablar de voto electrónico, es preciso, por ejemplo,

concretar de qué técnicas se habla, cuál sería su alcance (si se plantea una alternativa, o

tan solo un complemento), y cuáles sus efectos previsibles. Esas son, concretamente, las

25 III Informe de la OVE (“El efecto hiphop…”, citado), que atribuye estas palabras a un experto

norteamericano.


15

cuestiones que se discuten, las que deben evaluarse y sobre las que merece la pena

detenerse a reflexionar.

3. La práctica inexistencia de propuestas concretas, y el Informe del Consejo de

Estado de 2009

Sin embargo, esas cuestiones apenas han logrado ningún eco en la opinión pública

española. Y ello a pesar de que en las más de tres décadas de vida del sistema electoral

español no han faltado numerosas propuestas de reforma, que omiten prácticamente

cualquier referencia al voto electrónico, más allá de alguna apelación genérica.

Esta constatación puede servir sin duda como una “pista”, un dato revelador de que

los principales problemas que se perciben en esta esfera tienen poco que ver con el de

las tecnologías actualmente utilizadas, aunque haya quien prefiera achacarla a otras

circunstancias26

. Probablemente, el escaso relieve de este debate en España se deba,

fundamental y simplemente, a que la mayor parte de los estudiosos del sistema electoral

español desde una perspectiva jurídica, política o sociológica (y el estudio del sistema

electoral es cuestión esencialmente política, jurídica y sociológica) no consideran que

esta reforma sea fundamental, que sea la más importante de las reformas posibles o,

simplemente, no la estiman suficientemente justificada como para considerarla

conveniente.

Esta “ausencia de demanda”, intelectual, política y social, podría explicar, por ejemplo,

que en este ámbito no se haya producido una incorporación de las nuevas tecnologías

para hacer posible la prestación de un mejor servicio, al modo en que ha ocurrido en

otras esferas de la administración (como, por citar algún caso, en la Hacienda Pública o

la Seguridad Social), cuyos responsables, en principio, no deberían ser genéricamente

más o menos capaces que los competentes en materia electoral. Podría, igualmente,

pensarse en una cuestión de preferencias, tan natural cuando de utilizar recursos

públicos limitados se trata: se ha considerado más urgente dedicar medios a informatizar

26 Así, por ejemplo, el mismo OVE afirmaba, en su ya mencionada Declaración Institucional, de

3 de noviembre de 2004, que “el avance hacia las infraestructuras de voto electrónico está coincidiendo en el tiempo con una escasa valoración de las mismas por parte de las administraciones públicas. No parece que las autoridades electorales y las respectivas administraciones electorales se estén conduciendo con la diligencia y cuidado que cabría esperar… Se minusvalora su intenso valor político (…) Las empresas y expertos que trabajan en el desarrollo de dichas infraestructuras se tienen que enfrentar a la indeterminación de las respectivas autoridades o administraciones electorales, a sus opiniones erráticas y a un cierto nivel de improvisación en la toma de decisiones” (cursivas añadidas). En otro lugar, señala que “las decisiones se encuentran varadas”, por razones como que “los responsables de nuevas tecnologías son personas con despacho en los sótanos, sin presupuesto y cuyo mayor mérito es saber invocar con más o menos gracia a los grandes iconos de la industria informática”; o “la lejanía de las nuevas tecnologías de la clase política española y de las autoridades electorales” (III Informe Votobit, “El efecto hiphop…”, citado, de 15 de julio de 2003).


16

la Administración Tributaria, u otros campos, que a introducir el voto electrónico. De

hecho, en España -como en otros países- no han faltado en la última década iniciativas

experimentales tendentes a comprobar el funcionamiento de este tipo de mecanismos,

sin que -al parecer, y al menos hasta ahora- los resultados hayan provocado el impulso

necesario para avanzar mucho más27

. Hasta el punto de que alguna decisión político-

legislativa en esta materia ha quedado sobre el papel, sin llegar a plasmarse en la

práctica. En otras palabras, aunque “los políticos” hayan abierto la puerta a las

tecnologías de voto electrónico, no han llegado a verse convencidos -o presionados- para

ponerlas en marcha.

Buena muestra de ello es el ya mencionado Informe sobre las propuestas de

modificación del régimen electoral general, adoptado por la Comisión de Estudios del

Consejo de Estado en 2009, y que constituye con toda probabilidad el más amplio,

sistemático y riguroso examen de las diversas propuestas de reforma del sistema

electoral formuladas por la doctrina especializada y las formaciones políticas con

representación parlamentaria en España28

.

Pues bien: sobre el tratamiento de este Informe acerca de “la posible implantación del

voto electrónico”, sólo cabe señalar que es particularmente poco ambicioso. Algo

seguramente inevitable, dado que -más allá de su frecuente utilización retórica, como

“bandera” reformista- las propuestas políticas orientadas a tal fin en España adolecen de

una casi absoluta falta de concreción. De ahí que el Consejo advierta que tal “propuesta”

ha figurado “en algunos programas electorales”, por lo que “parece necesaria una

reflexión” que “no… pretende, “sin embargo, formular una propuesta concreta…, sino

simplemente poner de manifiesto las ventajas y los riesgos inherentes a esta opción”29

.

En otras palabras, aunque el Informe aparezca como eminentemente práctico y orientado

al estudio de reformas concretas, en esta materia la concreción se demuestra

27 Una breve descripción de las primeras experiencias de voto electrónico, dentro y fuera de

España, puede hallarse en Rosa Mª Fernández Riveira, “El voto electrónico: el caso vasco”, en Revista de Estudios Políticos, número 112, 2001, pp. 206 a 213. Posteriormente, tales experimentos no han cesado, y así el referéndum del 20 de febrero sobre el “Tratado que establece una Constitución para Europa”, sirvió para organizar la experiencia piloto más ambiciosa desarrollada en España, que afectó a 52 municipios diferentes, y a un potencial de unos dos millones de votantes (un 6 % del censo). En todo caso, las circunstancias que rodearon una iniciativa de tal magnitud (anunciada tan solo 37 días antes de la fecha del referéndum) resultan, a mi juicio, elocuentes acerca de su alcance, y de las escasas expectativas que despertó. Posteriormente, como se señala en otras aportaciones a este mismo número monográfico, se han seguido realizando en España experiencias, menos ambiciosas cuantitativamente, que en ningún caso han alcanzado excesivo eco.

28 Vide supra, nota nº. 19; así como Á. J. Sánchez Navarro, “El Consejo de Estado y la reforma

electoral”, en E. Álvarez Conde, A. López de los Mozos y F. J. Sanjuán Andrés (coords.): Estudios sobre la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. La reforma continua y discontinua. Madrid, Universidad Rey Juan Carlos-Instituto de Derecho Público, 2011, pp. 120-124.


17

particularmente difícil, de modo que el Consejo se limita a hacer una reflexión sobre la

experiencia existente en este campo, las posibilidades de esta innovación y sus

eventuales consecuencias.

A tal fin, como ya se ha apuntado antes, se recogen los diversos significados de la

expresión “voto electrónico”, clasificándose sus distintas modalidades. A continuación,

como en el resto del documento, analiza el “Derecho comparado”, afirmando para

empezar que “los no muy numerosos ejemplos” existentes en esta materia “evidencia[n]

que se trata de un mecanismo que genera dudas e interrogantes acerca de la

conveniencia de su implantación”, especialmente “a la hora de garantizar la limpieza del

proceso y la objetividad de los resultados obtenidos”. Y, finalmente, la conclusión o

“consideración final” se limita a poner de manifiesto que “las posibilidades y los riesgos

inherentes al denominado voto electrónico merecen ser objeto de un continuado y

completo estudio”, pero en todo caso exigen que “su introducción se haga con las

máximas cautelas”30

.

En esa línea de prudencia, el Consejo subraya que “la opción por el voto electrónico

requiere una previa reflexión, que… no [le] corresponde realizar” a él. Ahora bien: alerta

acerca de la posible incidencia de la introducción de un procedimiento de voto electrónico

sobre la confianza de los electores en el sistema, apuntando que “en el caso de que el

voto electrónico no convenciese, poco sentido tendría proceder a su implantación”. Tales

planteamientos desembocan, de manera lógica, en propuestas tan cautelosas que

prácticamente no alteran la situación actual31

.

Y así, en primer lugar, el Consejo considera que “si se optara por introducir el voto por

Internet” parecería “razonable… que, al menos en un primer momento, dicho

procedimiento tenga carácter alternativo al procedimiento de voto por correo,

configurándose ambos como dos opciones frente al voto en urna”. Es más: haciéndose

eco de algún sector de “autorizada doctrina”, se afirma que “quizá resultara más

operativo, frente a la opción del voto remoto… la mecanización del voto en los colegios

electorales mediante algún mecanismo de urna electrónica”. De esta manera, se difumina

la noción de voto por Internet como alternativa global al voto presencial, para convertirse

tan sólo en una alternativa al voto por correo, asimilándose pues a éste como modalidad

complementaria y excepcional frente al procedimiento presencial, que sigue siendo el

típico. Y, aún más, se sugiere que el voto electrónico debería limitarse a aquél que se

emite en entornos bajo supervisión o control, “desactivándose” así sus opciones de

erigirse en auténtica alternativa.

29 Informe…, p. 324.

30 Ibidem, pp. 327, 341 y 347.


18

A partir de ahí, y siempre haciendo gala de la misma cautela, el Consejo “entiende…

que es necesario continuar durante más tiempo el estudio preparatorio y la aplicación

experimental”, atribuyendo la “máxima relevancia” a un aspecto que aparece como

“precondición política”: “los ensayos y pruebas que se realicen han de configurarse como

auténticos proyectos de Estado”. Fuera de ello, se limita a subrayar “la conveniencia de

que las herramientas tecnológicas empleadas sean propiedad de las autoridades

públicas”, desaconsejando así su posible “privatización”.

4. Un precedente (fallido): el voto electrónico en la Ley electoral vasca

Las dificultades de incorporación del voto electrónico a nuestro derecho electoral

parecen confirmadas por el único y ya apuntado precedente legislativo existente en

España hasta la fecha: la Ley del Parlamento Vasco 15/1998, de 19 de junio, que

introdujo en la Ley electoral vasca (Ley 5/1990, de 15 de junio) un nuevo capítulo (el X:

“El voto electrónico”, en su Título V), y que aún no ha encontrado aplicación.

La Ley pretendía, pues, establecer un procedimiento alternativo, afectando así al

núcleo mismo del sistema. Y, una vez más, llama la atención la escasa precisión de

buena parte de los argumentos que justifican la reforma en la propia exposición de

motivos del texto, para la cual la regulación del voto electrónico “constituye una

innovación en el proceso electoral deudora del progreso tecnológico”, y “la primera

respuesta que al desafío de las nuevas tecnologías y sus implicaciones en el proceso

democrático se da desde la Comunidad Autónoma del País Vasco… un primer paso en

este proceso de modernización de la vida política, mejorando los procedimientos

electorales anteriores y educando a la población en la utilización de las nuevas

tecnologías, que abren unas perspectivas e interrogantes de gran trascendencia en el

desarrollo de las formas de participación democrática”. En definitiva, esta forma de voto

tiene “un importante efecto educativo, al aproximar a los ciudadanos la utilización de

tecnologías” cada vez más presentes en los diferentes ámbitos de la vida; al mismo

tiempo que “favorece la claridad y objetividad de los procedimientos electorales y la

autenticidad del voto, al obligar al ciudadano a emitir su voto de forma personal,

impidiendo los condicionamientos” que pudieran surgir, en el momento de tal emisión.

Supone, además, una “menor carga de trabajo en el desarrollo de la votación para los

miembros de las mesas electorales”; hace “previsible [la] ausencia de conflictos... en el

escrutinio de los votos”; y una “significativa reducción del tiempo empleado en las

operaciones de escrutinio”; así como “la máxima exactitud y prontitud en la información a

la ciudadanía de los datos del escrutinio provisional de los resultados electorales”. Todo

31 Ibidem, pp. 348-350.


19

lo cual “configura al voto electrónico como un sistema más eficaz, por su privacidad,

seguridad, sencillez, rapidez y modernidad” 32

.

Como puede apreciarse, argumentos de muy distinta naturaleza, alguno de los cuales

(en particular, el referido a su “efecto educativo”) no parece tener muy claro cuál es la

función social y política de un procedimiento de votación. Mientras que otros, más

pertinentes en tanto aluden efectivamente a las funciones y a la práctica de tales

procedimientos, parecen simplemente ignorar el contexto en que se insertan, como si no

partiesen de un esquema ya operativo y que -como ya se ha señalado - no ha provocado

graves problemas. De esta manera, hablar de evitar conflictos no solo parece presuponer

su existencia, sino además que puedan ser achacables al método de votación empleado.

Y asegurar que el nuevo mecanismo “favorece la claridad de los procedimientos

electorales”, o que es más eficaz por su “sencillez” parece, como mínimo, arriesgado,

especialmente cuando sirve de preámbulo a un texto enormemente largo y complejo,

lleno de términos más o menos técnicos (incluyendo un “anexo de definiciones en

materia de voto electrónico” capaz de hacer las delicias de cualquier lego en la materia)33

.

De hecho, el que este sistema sólo exista sobre el papel, transcurridos tantos años desde

su aprobación y pese a lo popular de cualquier medida justificada por la incorporación de

nuevas tecnologías, viene a relativizar su valor, y posiblemente sea una buena muestra

del voluntarismo subyacente a tales argumentos, por lo menos en lo que a España

concretamente se refiere.

5. En particular: el voto remoto por Internet

Dentro del “nuevo paradigma tecnológico” no cabe duda del protagonismo adquirido

por Internet, que ha permitido hablar sin exageración alguna de la “sociedad red”34

. Ello

32 Exposición de motivos, punto II.

33 Así, por ejemplo, el “original del software electoral en soporte magnético” es un “disquete que

sirve fundamentalmente para que el Presidente de la mesa active el funcionamiento de la urna electrónica y de las pantallas de votar, además permite el cierre de la urna y la votación electrónica, así como escrutar los votos de la Mesa al finalizar la votación”; el “responsable del mantenimiento de material del voto electrónico” es un “asesor técnico en materia de voto electrónico que actúa bajo la autoridad del Presidente de la Mesa. Persona física encargada fundamentalmente en cada Colegio Electoral de suministrar y subsanar los fallos de alguno de los elementos e instrumentos de voto electrónico a petición del Presidente o Vocales de la Mesa, así como de recoger, al finalizar el escrutinio de las Mesas electorales, todas las tarjetas con banda magnética de votación contenidas o no en el recipiente de la urna electrónica de la Mesa”; el “software electoral de la urna electrónica y de la pantalla de votar de la Mesa Electoral” es la “aplicación informática que incluye las funcionalidades del sistema de voto electrónico...”; la “tarjeta con banda magnética de votación validada” es el “soporte activado en el aparato de validación de la urna...”. Como se ve, todo muy sencillo, e indiscutiblemente más simple que el sistema actual (un Presidente y dos vocales que sepan leer y escribir, y papeletas impresas que se meten en un sobre y después en la urna transparente).

34 Véase M. Castells, op. cit. en nota núm. 1.


20

justifica también una referencia específica a esta vía, que -como muestran las

colaboraciones a este mismo número de la Revista- aparece hoy, probablemente, como

la modalidad más atractiva de voto electrónico.

En todo caso, parece conveniente iniciar cualquier aproximación a esta posibilidad

recordando que los diversos procedimientos de voto remoto (no presencial) desempeñan,

en aquellos ordenamientos que los prevén, unas funciones específicas que no pueden

ser satisfechas por el procedimiento ordinario de voto presencial en el colegio electoral.

Atendiendo a lo que el conocido Código de buenas prácticas en materia electoral de la

Comisión de Venecia ha denominado los “principios de la herencia electoral europea”

(sufragio “universal, igual, libre, secreto y directo”35

), cabría decir que el voto no

presencial pretende fortalecer y hacer efectivo en la práctica el principio de universalidad

del sufragio; pero, simultáneamente, tiene que afrontar algunas dificultades importantes,

básicamente vinculadas a las ideas de sufragio “libre y secreto”. En pocas palabras, la

universalidad del sufragio implica -de acuerdo con el citado Código- que “todos los seres

humanos tienen el derecho a votar y a concurrir a las elecciones”36

, y su valor es tan

fundamental que “habría que tomar todas las medidas posibles para hacer efectivo este

derecho”37

.

En este contexto, los diferentes métodos de voto no presencial pretenden reducir, en

la medida de lo posible, lo que se ha dado en llamar la “privación de facto del derecho al

voto”: en ocasiones, las normas electorales no permiten el ejercicio del sufragio para una

parte del electorado, debido a la falta de disposiciones especiales para los ciudadanos

residentes en el extranjero, o para aquellos otros que se encuentran en situaciones

particulares (enfermos hospitalizados o confinados en sus hogares, reclusos o,

simplemente, personas que se hallan temporalmente fuera de sus lugares de

residencia38

). Así las cosas, si la democracia implica que todos los ciudadanos tienen

derecho a participar en los asuntos públicos directamente o mediante su voto, es el

propio concepto de democracia el que padece y está en riesgo cuando las leyes

electorales no permiten el voto de muchos ciudadanos por causas diversas.

35 Code of Good Practice on Electoral Matters / Code de bonne conduite en matière électorale).

Este documento se compone de dos partes (“líneas directrices” e “informe explicativo”), aprobadas por la Comisión de Venecia en sus Sesiones de julio y octubre de 2002, respectivamente; y, posteriormente, ha sido también adoptado por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (2003) y por el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (primavera, 2003). Su texto, accesible en la página web de la Comisión, ha sido editado por el Consejo de Europa, dentro de su Colección “Science et technique de la démocratie” (número 34, 2003).

36 Ibidem, I, epígrafe 1, 1.1.

37 Report on electoral law and electoral administration in Europe. Synthesis study on recurrent

changes and problematic uses (CDL-AD[2006]018), adoptado en la 67ª Sesión (junio de 2006), párrafos 54 y 60.

38 Ibidem, párrafos 57-59.


21

Para evitarlo cabe recurrir a vías distintas, que lógicamente suscitan cuestiones

diferentes. En general, cabría decir que, por definición, aquellos métodos que implican

ejercer el derecho de voto en un entorno controlado o bajo supervisión de algún agente

de los poderes públicos facilitan la tarea de garantizar que el voto es emitido en secreto, y

por tanto libremente.

Por el contrario, no ocurre lo mismo en los mecanismos de voto “remotos” o

“incontrolados”. Cuando el voto se prepara en casa (ya sea introduciéndolo en un sobre

para enviarlo por correo, o mediante la utilización de tecnologías como Internet), no hay

garantías eficaces contra eventuales presiones o amenazas sobre el elector. En efecto,

éste puede realizar personalmente los distintos trámites necesarios para emitir su voto, y

puede elegir -o rellenar- personalmente la papeleta e introducirla en su sobre, de la

misma manera que puede pulsar libremente el botón de su ordenador desde casa. Sin

embargo, en tales casos no existe un entorno controlado o supervisado; dicho en otras

palabras, no existe un procedimiento institucionalizado que garantice que la elección del

elector es personal y, en consecuencia, libre, asegurando la posibilidad de mantenerla en

secreto. Y ésa es cabalmente la razón que explica el que numerosos países no prevean

ningún sistema de voto por correo, lo admitan únicamente en casos excepcionales (para

ciudadanos residentes fuera del país, para determinadas elecciones y/o referendos…), o

exijan cumplir requisitos procedimentales específicos para ejercerlo (así, por ejemplo, el

ordenamiento sueco exige que el voto se emita ante testigos)39

.

Todas estas consideraciones adquieren renovada relevancia en el momento actual,

cuando los avances tecnológicos han hecho posible no sólo el desarrollo de nuevos

procedimientos, sino también -e, incluso, especialmente- la aparición de nuevas ideas.

Así, el voto remoto a través de la red puede aparecer como una vía auténticamente

nueva y particularmente eficaz para hacer posible una democracia “real”, facilitando la

participación de los ciudadanos en las decisiones colectivas y, en particular, en las

elecciones. De hecho, un concepto nuevo pero ya ampliamente extendido al que

anteriormente hemos hecho referencia, el de democracia electrónica (“e-democracia”),

reposa normalmente sobre la presunción de que las nuevas tecnologías permitirán una

mayor participación, reducirán los niveles de abstención electoral y, en definitiva,

producirán “más” democracia.

Ahora bien: no es ocioso recordar que, a pesar de su novedad, los mecanismos que

permiten el voto electrónico remoto (como ocurre con Internet) responden a las mismas

necesidades, propósitos y funciones que el clásico voto (no presencial) por

correspondencia. A pesar de lo cual, entre ambos métodos es fácil apreciar una evidente

39 Véase el Report on the compatibility of remote voting and electronic voting with the standards

of the Council of Europe de la Comisión de Venecia (citado supra, en la nota núm. 20), párrafos 27


22

diferencia: el voto por correo aparece siempre, con más o menos matices, como un

procedimiento excepcional. Excepcional, a veces, de iure, por cuanto -acaba de

exponerse-, la mayor parte de los Estados no lo admiten, o lo hacen sólo si se cumplen

determinados requisitos. Y excepcional, siempre, de facto, puesto que incluso en los -

pocos- casos en que su utilización no está sujeta a tales restricciones, lo cierto es que su

ejercicio suele ser mucho más difícil e incómodo para los electores, obligados -como en

el caso español- a multiplicar los trámites necesarios para emitir su voto40

. De este modo,

el voto por correspondencia puede aparecer como un método alternativo para algunos -

pocos, o bastantes- electores individuales, pero no como un sistema íntegramente

alternativo. Mientras que el amplio alcance de las nuevas tecnologías y particularmente

de Internet, cuya utilización resulta esencialmente sencilla y accesible para grandes

sectores de población, permite concebir esa democracia electrónica (e-democracia), no

como mero complemento de la democracia tradicional, sino como una alternativa a la

misma. En esta línea, la idea de “democracia a distancia” o “no presencial” puede

contraponerse a la noción tradicional de “democracia presencial”, facilitando

notablemente la participación popular y fortaleciendo, en definitiva, la universalidad del

sufragio y, con ella, la propia democracia.

Ni que decir tiene que esta idea resulta atractiva, pero también arriesgada. Porque la

búsqueda de una mayor participación popular no puede ignorar las garantías básicas de

la libertad personal: el sufragio debe ser universal, pero también ha de ser libre. Y,

conforme al Código de buenas prácticas en materia electoral, “el secreto del voto es un

aspecto de la libertad del elector, teniendo por finalidad proteger a los votantes ante

cualquier presión que pudieran sufrir si cualquier otro tuviese conocimiento del sentido de

su voto”. Así pues, “el secreto debe proyectarse sobre la totalidad del procedimiento, y

particularmente sobre la emisión y el recuento de los sufragios”.

En estos términos, el problema principal viene dado por la imposibilidad de aplicar a

los mecanismos de votación “no presencial” (en entornos no supervisados) las garantías

de secreto establecidas para el sistema ordinario de votación presencial en la mesa

electoral. La cuestión ya se plantea, ciertamente, en el voto por correspondencia, y

explica el que, como ya se ha dicho, muchos países pura y simplemente no lo admitan, o

lo acepten sólo bajo condiciones muy estrictas y controladas. Sin embargo, resulta

mucho más difícil de resolver si se aplica a otros métodos “no presenciales”, como son el

voto por Internet u otros, como el ejercido a través de SMS41

. Estos mecanismos podrían

a 51.

40 Vide artículos 72 y 73 de la Ley Orgánica 5/1985, de 5 de junio (LOREG).

41 Recuérdese que el entonces Presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero,

anunció en agosto de 2004 que “el Gobierno estudiaba la posibilidad de incorporar la fórmula del voto electrónico a través de Internet (incluyendo el voto no presencial con sms) con ocasión del


23

permitir a los ciudadanos emitir su voto desde cualquier lugar en el que puedan acceder a

la red: por ejemplo, desde su propio domicilio, utilizando su propio ordenador. O desde su

puesto de trabajo, o desde cualquier local abierto al público, utilizando ordenadores

propios o ajenos. Algo que resulta sumamente atractivo a primera vista, pero que implica

-al menos, si llegase a generalizarse y ser utilizado masivamente- el fin del marco público

que actualmente rodea todo el proceso electoral. Dicho en otros términos, si votar

mediante Internet significa algo más que situar terminales (públicos) en unos renovados

colegios electorales (o que crear nuevos colegios electorales en torno a terminales

situadas en nuevas ubicaciones), se abre la puerta a la posibilidad de emitir el sufragio en

un marco o entorno estrictamente privado, utilizando medios (no sólo el software, sino

también los ordenadores, o los locales) de propiedad privada. Lo cual, sobre todo, haría

prácticamente imposible cualquier tipo de publicidad y, por tanto, cualquier intervención

efectiva en garantía del secreto de voto y, con él, de la libertad personal a la hora de

emitirlo.

Obviamente, esta circunstancia puede darse también al elegir la papeleta que ha de

remitirse en el voto por correo. Pero, incluso en este caso, la necesaria intervención de

agentes externos (empleados del servicio de correos, notarios o fedatarios públicos,

médicos que certifiquen la existencia de una enfermedad que imposibilite el ejercicio

personal de los trámites necesarios) posibilita un cierto control, al menos en los

momentos de solicitar su ejercicio y depositar el voto.

Por el contrario, el marco (estrictamente privado) anteriormente expuesto resulta

difícilmente separable de la idea de voto no presencial a través de métodos como Internet

o SMS. De este modo, tales métodos se insertan en un contexto absolutamente

novedoso para el desarrollo del proceso (público) de adopción de decisiones (colectivas):

fuera de los colegios electorales, alejados de la supervisión de los miembros de las

mesas o comisiones electorales, de los interventores y apoderados de las diversas

candidaturas, de los eventuales observadores electorales…

Y es claro que las garantías públicas que configuran el procedimiento electoral

ordinario resultan prácticamente inoperantes fuera y lejos de cualquier tipo de entorno

“controlado” o “supervisado”. Al margen, claro está, de los posibles condicionantes

meramente psicológicos y sociológicos que afectan, aunque sea de manera difícilmente

cuantificable, a procesos compartidos de construcción de unos sujetos públicos y de

configuración de una voluntad colectiva. Porque no cabe duda de que el elector, al

referéndum de la Constitución Europea” de febrero de 2005 (vide Antonio Gutiérrez-Rubí, “Referéndum, voto electrónico y participación política”, en http://www.gutierrez-rubi.es/Articulos/2.politica_e_internet/Referendum,%20voto%20electronico%20y%20participacion%20politica.pdf; consultado por última vez en enero de 2013).

.

http://www.gutierrez-rubi.es/Articulos/2.politica_e_internet/Referendum,%20voto%20electronico%20y%20participacion%20politica.pdf




24

sumarse a la liturgia electoral, viene a adentrarse en el “ágora” de las modernas

democracias, donde las decisiones básicas se adoptan en locales públicos, garantizados

por la autoridad pública, y cada ciudadano-elector se encuentra rodeado por otros

jurídicamente iguales a él, y sometidos al mismo trato, incluyendo en particular la

sujeción a la autoridad de otros ciudadanos que, en el ejercicio de funciones públicas,

comprueban su identidad mediante documentos públicos y controlan el ejercicio de su

derecho…

De hecho, el término mismo de democracia significa “gobierno del pueblo”, y la noción

de “pueblo” no tiene sentido fuera del ámbito de lo público. En democracia, el “pueblo”

como sujeto político está integrado por individuos que son -jurídicamente- convocados

para actuar en conjunto, a través de procedimientos públicos (elecciones, referendos y

algunos otros), configurados por mecanismos de decisión colectiva, conocidos

públicamente y cuyo funcionamiento es garantizado por los poderes públicos. Por

consiguiente, implica la existencia de mecanismos de decisión en un contexto compartido

(público) que alimenta la responsabilidad colectiva (pública), y posibilita así la adopción

de decisiones que afectarán a toda la comunidad política. Y, en este sentido, el concepto

mismo de democracia está esencialmente ligado a la esfera pública, donde el pueblo

existe como tal, y pierde su significado en un ámbito privado, donde únicamente cabe

encontrar individuos que actúan aisladamente, en un contexto definido por relaciones

privadas (familiares, afectivas, etc.)… por más que puedan hacerlo de forma paralela.

Todas estas consideraciones subyacen a las dificultades que experimenta la

introducción de cualquier fórmula de voto electrónico en entornos libres de supervisión o

control públicos. Algo que, naturalmente, no es exclusivo de España, como ponen de

manifiesto las instituciones europeas de derechos fundamentales, que han tratado de

establecer unos estándares comunes aplicables en esta materia.

6. El voto electrónico en el derecho electoral europeo: la cautelosa apertura de las

instituciones europeas de derechos fundamentales

Efectivamente, en el ámbito europeo, el “derecho a elecciones libres” viene

consagrado por el artículo 3 del Protocolo I del Convenio Europeo para la protección de

los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), conforme al cual

“Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables,

elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión

de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo”42

. Una disposición que,

42 En parecidos términos, el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos

dispone que “1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. (…) 3. La voluntad del pueblo es la base de la


25

según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, “no sólo se refiere a la obligación

positiva de organizar elecciones libres utilizando el voto secreto; sino que garantiza

asimismo el derecho individual a votar y a concurrir a las elecciones”, incluyendo pues el

sufragio universal e igual43

.

Respecto a la organización de las elecciones, ese texto básico de referencia tiene un

contenido esencialmente sustantivo: “las elecciones deberían organizarse de manera que

aseguren una opción electoral libre. Asimismo, deberán desarrollarse en circunstancias

que aseguren el secreto del voto”. Por consiguiente, “los Estados contratantes disfrutan

de un amplio margen de apreciación al decidir las condiciones del sufragio universal y el

sistema electoral”, con la obvia limitación de que “tales condiciones y limitaciones

deberán estar al servicio de fines legítimos y no ser desproporcionadas” 44

.

Así pues, el marco jurídico internacional está esencialmente configurado por criterios

sustantivos o materiales, que pretenden asegurar que las elecciones sean libres, para lo

cual el voto debe ser secreto. Por lo tanto, los Estados son relativamente libres para

organizarlas, mediante la articulación de sistemas electorales que pueden variar y, en

efecto, varían notablemente, pero que en todo caso deben garantizar el cumplimiento de

esos requisitos.

Lógicamente, los mismos principios sustantivos deben aplicarse al ámbito que aquí

nos ocupa, el del voto electrónico, lo que justifica que -como apreciábamos en el Informe

del Consejo de Estado español- la cautela predomine claramente sobre el impulso de

reforma. Así, una Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa,

adoptada el 30 de septiembre de 2004 subrayaba que “el derecho de voto es uno de los

fundamentos principales de la democracia, y que, consecuentemente, los procedimientos

de voto electrónico deberán respetar los principios de elecciones y referendos

democráticos”45

. Y, respondiendo a “ciertos problemas de seguridad y fiabilidad [security

and reliability] posiblemente inherentes a sistemas específicos de voto electrónico”, se

afirmaba que “sólo aquellos sistemas de voto electrónico que sean seguros, dignos de

autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”. Mientras que el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que “Todos los ciudadanos gozarán (…) sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”.

43 Report on the compatibility of remote voting… , citado en nota 20, párrafo 6.

44 Ibidem, párrafos 8 y 11.

45 Recomendación Rec (2004) 11 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre

estándares legales, operacionales y técnicos para el voto electrónico (“e-voting”).


26

confianza, eficientes, técnicamente robustos, abiertos a verificación independiente y

fácilmente accesibles para los votantes podrán construir la confianza pública que

constituye un pre-requisito para el voto electrónico”.

A partir de ahí, se hacen algunas recomendaciones escasamente novedosas, que se

resumen en el principio general de que el voto electrónico debe respetar todos los

principios establecidos para las elecciones y los referendos democráticos, y debe ser tan

fiable y seguro como esos referentes. Además, se señala que “los Estados miembros

deberían considerar la revisión” de sus respectivas legislaciones nacionales “a la luz de

esta Recomendación”; sin exigir en todo caso ninguna reforma en tanto los

procedimientos de voto vigentes respeten los mencionados principios democráticos.

Estas recomendaciones se completan con unos -inevitablemente- largos y complejos

Apéndices, que señalan los estándares legales, operacionales y técnicos exigibles para la

implantación del voto electrónico. Tan complejos que su primer punto, relativo a los

estándares legales exigibles para garantizar el principio fundamental de la universalidad

del sufragio, reza que “el interfaz del votante [the voter interface] de un sistema de voto

electrónico debe ser comprensible y fácilmente utilizable”. A partir de ahí, también

merece atención el punto 4, conforme al cual “a menos que los canales de voto

electrónico remoto sean universalmente accesibles, supondrán exclusivamente un medio

adicional y opcional de voto”. En otras palabras, el voto electrónico remoto o a distancia,

sin necesidad de acudir al colegio electoral, aparece todavía como algo muy lejano, al

menos como procedimiento alternativo al (a los) actualmente vigente(s). Como no podía

ser de otra forma, el Consejo de Europa pone el acento en el necesario cumplimiento de

los requisitos de fondo. Una vez garantizados éstos, la utilización de uno u otro

procedimiento, más o menos innovador desde un punto de vista técnico, adquiere una

relevancia muy secundaria desde una perspectiva estrictamente político-jurídica.

Conclusiones lógicamente muy similares son las que se desprenden de otros

documentos elaborados sobre esta materia desde una perspectiva análoga, como son

los de la “Comisión de Venecia”, también dependiente del Consejo de Europa. Su Código

de buenas prácticas pretende definir algunas especificaciones procesales a partir del

principio del sufragio libre, para lo cual arranca de una idea sencilla y evidente, pero a

veces es ignorada: la libertad de los electores exige, en primer lugar, que “los

procedimientos de votación sean simples”. A partir de ahí, la naturaleza pública de la

elección y la consiguiente responsabilidad de los poderes públicos justifican el

establecimiento de un procedimiento “ordinario” de votación, que tiende a generalizarse y

universalizarse. De este modo, “los electores habrán de tener siempre la posibilidad de


27

votar en un colegio [o mesa] electoral”46

, donde preferiblemente “debería tener lugar el

escrutinio”47

.

Sólo en un momento posterior, y de forma subsidiaria, el mismo Código afirma que

“otros mecanismos de votación resultan aceptables”, siempre que -y en tanto que-

respeten algunas condiciones estrictas. En particular, el Código considera que tanto el

voto por correspondencia como el electrónico “solamente deberían usarse si [son]

seguros y fiables”. En particular, en lo que hace al voto electrónico, “los electores deben

poder obtener confirmación de su voto y corregirlo, si es preciso, respetando el secreto

del voto; la transparencia del sistema debe estar garantizada”; y, por supuesto, “la

violación del secreto de voto debe ser sancionada”48

.

Estas exigencias se precisan algo más: si bien las técnicas de voto mecánico y

electrónico “presentan manifiestas ventajas cuando simultáneamente se desarrollan

varias elecciones… deben adoptarse ciertas precauciones para limitar los riesgos de

fraude, por ejemplo [en particular]49

permitiendo al elector comprobar inmediatamente el

registro de su voto... para permitir la verificación y el recuento de los votos en caso de

reclamación, se puede prever también que la máquina imprima automáticamente una

papeleta con indicación del voto emitido y los introduzca en una caja cerrada”, oculta a la

vista. En cualquier caso, “todos los métodos utilizados deben permitir garantizar la

confidencialidad del voto”. Por otra parte, “los métodos electrónicos [de votación]… son

seguros si el sistema puede soportar un ataque intencionado; y son fiables si pueden

funcionar por sí mismos [on their own], con independencia de cualquier deficiencia en los

elementos físicos o en los programas” (hardware o software). Finalmente, “la

transparencia del sistema debe estar garantizada, en el sentido de que debe poder

verificarse su correcto funcionamiento”50

.

En definitiva, concluye otro de los documentos de la Comisión tras estudiar el régimen

jurídico de treinta países miembros del Consejo de Europa, “el voto electrónico ni es

generalmente admitido por los derechos humanos, ni puede excluirse a priori. Su

aceptabilidad depende de los criterios legales, operacionales y técnicos establecidos en

46 En estas páginas, y en función del contexto, el término inglés polling station se traduce como

“mesa electoral” o “colegio electoral”.

47 Code of good practice, “Guidelines on elections”, I, 1.3.2. i), ii) y xii).

48 Apartados I.3.2.iv y I.4.d, respectivamente

49 La versión inglesa dice for example; la francesa, notamment.

50 Párrafos 42 a 44 del “Informe explicativo” (las cursivas han sido añadidas). Aún más

minucioso, el posterior Code of Good Practice on Referendums (CDL-AD[2007]2008, adoptado por la misma Comisión en marzo de 2007): afirma que “en particular, [el voto electrónico] sólo debería utilizarse si es seguro, fiable, eficiente, técnicamente robusto, abierto a verificación independiente y fácilmente accesible para los electores; el sistema debe ser transparente; [y] a menos que los canales de voto electrónico remoto sean universalmente accesibles, únicamente


28

el procedimiento”51

. Así pues, el tratamiento de esta materia no puede estar sometido a

criterios tecnológicos, sino esencialmente jurídico-políticos, por lo que la incorporación de

las nuevas tecnologías a los diversos sistemas electorales no puede considerarse, ni

mucho menos, como un imperativo. Por el contrario, y pese a reconocerse las

posibilidades que tales desarrollos tecnológicos implican, se insiste especialmente en la

necesidad de que cualquier modificación respete escrupulosamente unos criterios

materiales (secreto del voto, transparencia del sistema, verificabilidad y control) cuya

lesión pondría en grave peligro la base misma de los sistemas democráticos.

A partir de ahí, resulta difícil especificar nuevos parámetros de aceptabilidad. Y así,

por ejemplo, a mi juicio la posibilidad de que los votantes puedan obtener una

confirmación de sus votos y corregirlos, en caso necesario, constituye una garantía

adicional que puede ser más o menos conveniente, deseable o, incluso, confirmarse

como habitual; pero es discutible que deba convertirse en un estándar normativo o

prescriptivo, requerido para la aceptación de todo el procedimiento. De hecho, en el

procedimiento ordinario de voto “presencial” el elector no puede comprobar su voto

después de haberlo emitido, si bien es cierto que en este caso el voto permanece dentro

de la urna, que está a la vista de todos, hasta el momento del escrutinio, lo que

dificultaría su manipulación. Pero ello muestra que esa exigencia de posibilitar a los

votantes la confirmación de su voto únicamente podría operar como un estándar

normativo si se limitase al momento anterior al de emitir efectivamente el voto, porque -

como ocurre con la urna- la confianza en el sistema debe basarse en la existencia de

controles sobre sus diversos elementos (software, hardware, medios personales),

haciéndolo transparente.

Obviamente, nada cabe decir acerca de la mera posibilidad de que, “a efectos de

facilitar la verificación y el recuento de los votos en casos de apelación…, una máquina

pudiese [también] imprimir los votos en papel”, depositándolos “en un contenedor sellado

donde no puedan verse”52

. Esta opción, como otras muchas concebibles, puede servir al

objetivo global de generar confianza en el sistema, pero en sí misma no puede erigirse en

requisito para la admisión o rechazo del voto electrónico remoto.

IV. CONCLUSIONES

Llegados a este punto parece posible recuperar, a modo de conclusión, algunas de las

ideas que justifican el título que hemos dado a este trabajo. Porque, en efecto, cuanto

hasta aquí se ha expuesto parece confirmar que, más allá de afirmaciones genéricas y

serán procedimientos de votación adicionales y opcionales”.

51 Report on the compatibility of remote voting and electronic voting…, cit. en nota 20, punto 66.


29

de buenos deseos, la relación entre el derecho electoral y el voto electrónico no es

siempre, ni mucho menos, fácil. Y ello no sólo en España. Es más: cabría afirmar, sin

gran temor a equivocarse, que entre ambos ámbitos existen serias dificultades que

obstaculizan algo que, en principio, parecería completamente natural, como es incorporar

los avances tecnológicos a unos mecanismos de expresión y cómputo de la voluntad

política de los ciudadanos.

A pesar de la generalizada, incluso unánime aceptación del “nuevo paradigma

tecnológico” al que aludíamos en la introducción a estas páginas, lo cierto en este ámbito

concreto son muchos (por no decir la clara mayoría) los países que no han incorporado

decididamente el voto electrónico a su derecho electoral. Entre aquellos ordenamientos

que sí lo han hecho, existen casos -como el vasco- donde las previsiones legales no se

han puesto en práctica, y otros que -como se expondrá en otras aportaciones- han

debido rectificar.

Estos datos conducen, inevitablemente, a realizar un ejercicio de reflexión como el

que, con mayor o menor éxito, hemos tratado de plasmar en esta aportación. Un ejercicio

en que adquieren relevancia, por una parte, las especiales características del derecho

electoral (y muy especialmente de los procedimientos previstos en el mismo) como cauce

de distribución de la legitimidad que da vida a los regímenes democráticos, elevando al

máximo el riesgo de cualquier innovación. Y de otra, también, las dificultades de

concreción y aplicación práctica de la noción misma de voto electrónico, susceptible de

múltiples interpretaciones. En síntesis, es difícil intentar una evaluación a priori de las

consecuencias de insertar cualquiera de las modalidades que admite el concepto de voto

electrónico en un contexto -el del derecho electoral- que también presenta notabilísimas

variantes, y de cuyo correcto funcionamiento depende, en última instancia, el carácter

democrático del sistema.

Tales dificultades podrían superarse si el concepto de voto electrónico pudiese

precisarse con facilidad. Ahora bien: a la vista de los datos, ello no parece tampoco fácil:

resulta más cómodo moverse en las categorías genéricas (voto electrónico, voto por

Internet, etc); sin embargo, en el momento de concretar los procedimientos, la comodidad

desaparece. Y, lo que seguramente sea aún peor: con ella desaparece la simplicidad

para los ciudadanos, cuya comprensión es básica para la aceptación del sistema

electoral y, por tanto, del régimen político. Ello explica, seguramente, la escasez (o, como

mínimo, el escaso eco) de propuestas detalladas dirigidas a reformar aspectos

mínimamente concretos del ordenamiento electoral.

En el fondo, seguramente no podía ser de otra forma: mientras el Derecho tiende a

formalizar modos de relación, creando seguridad jurídica mediante un lenguaje

52 Ibidem, punto 67.


30

caracterizado por la precisión conceptual, las nuevas tecnologías pretenden superar

marcos existentes, encontrando nuevas fórmulas de relación. Si, además, el derecho

electoral puede caracterizarse por el predominio de la “ley de la inercia”, hasta el punto de

consagrar la estabilidad como principio que ha de respetarse para reforzar la seguridad,

la confianza o la legitimidad del sistema53

, no resulta sorprendente su dificultad para

adaptarse al ritmo acelerado, por no decir vertiginoso de los cambios tecnológicos54

. En

el ámbito electoral, pues, la estabilidad parece imponerse con claridad al vértigo, y ello

puede explicar que en el derecho electoral encuentre difícil acogida lo que, al fin y al

cabo, no es sino un procedimiento articulado mediante unas posibilidades tecnológicas

nuevas: el voto electrónico.

53 Sobre la deseable “estabilidad de la ley electoral”, véase el Code of Good Practice… de la

Comisión de Venecia, cit., puntos II.2 de las Guidelines y 63 a 65 del “Informe explicativo”.

54 M. Castells inicia su conocido estudio sobre “La sociedad en red” citando al paleontólogo S. J.

Gould, para quien “La historia de la vida… es una serie de estados estables, salpicados a intervalos raros por acontecimientos importantes que suceden con gran rapidez y ayudan a establecer la siguiente etapa estable”. Pues bien, para Castells, “al final del siglo xx vivimos uno de esos raros intervalos de la historia… caracterizado por la transformación de nuestra cultura material por obra de un nuevo paradigma tecnológico organizado en torno a las tecnologías de la información”. Es más: renuncia a narrar “la breve aunque intensa historia de la Revolución de la tecnología de la información” dado que “dada la aceleración de su ritmo, cualquier relato… se quedaría obsoleto de inmediato” (ob. cit., pp. 55-56 y 66).

derecho electoral y voto electrÓnico: una … · summary: i. introduction.- ii. ... (del...

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