derecho electoral mexicano una …una perspectiva judicial del derecho electoral mexicano a manera...
TRANSCRIPT
DERECHO ELECTORAL MEXICANO. UNA PERSPECTIVA JUDICIAL
Manuel González Oropeza y Carlos Báez Silva
Colección Estudios Electorales
1
Coordinadores
Magdo. Daniel Ruiz Morales
Dr. David Cienfuegos Salgado
CONSEJO EDITORIAL
Magdo. Daniel Ruiz Morales, Magdo. Gregorio Valerio Gómez,
Magdo. José Lorenzo Álvarez Montero, Mtra. Tania C. Vásquez Muñoz,
Magdo. Manuel González Oropeza, Dr. David Cienfuegos Salgado,
Dr. Carlos Báez Silva
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
CARLOS BÁEZ SILVA
DERECHO ELECTORAL
MEXICANO
Una perspectiva judicial
Xalapa, Veracruz, México.
2012
Derechos reservados 2012 por
Manuel González Oropeza
Carlos Báez Silva
© 2012, Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Dirección: Cempoala #28 Fracc. Los Ángeles, c.p.91060
Xalapa-Enríquez, Veracruz.
Teléfono:(01228) 8 41 84 70 extensión de Fax.8103.
www.teever.gob.mx
Queda hecho el depósito que marca la ley
ISBN 9786077679486
Distribución gratuita. Prohibida su venta.
Las características de esta edición son
propiedad del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave.
Las opiniones y criterios aquí reunidos, no se corresponden necesariamente con los de la
institución editora. Lo expresado en los textos, es responsabilidad de los autores. El
contenido de esta obra puede ser total o
parcialmente reproducido, siempre que se citen los datos de la edición, dando el crédito
a la institución editora.
Diseño de portada: Lic. Hugo Castillo Ortega
A partir del mural “Morelos y la Justicia”
de Agustín Cárdenas Castro.
IMPRESO EN MÉXICO
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL DEL DERECHO ELECTORAL MEXICANO
A manera de prólogo
Siempre es grata la oportunidad de prologar la obra de los amigos, pero más
grata cuando a la amistad se suma la autoridad del saber. Este es el caso que me
ocupa, razón por la cual distraigo al lector antes de que se asome a esta nueva
obra sobre el derecho electoral mexicano, para expresar algunas palabras sobre
ésta y otras sobre los autores.
Para lo primero, parto de una premisa que espero me permitan los lectores:
este es un libro necesario y oportuno sobre el derecho electoral mexicano desde
la perspectiva judicial. Ambas características se desprenden de los perfiles que
admite la elaboración doctrinal y normativa del derecho electoral a partir de la
reforma de 1977; reforma que permitió su concepción con el reconocimiento de
los partidos políticos a nivel constitucional.
El paso de los años ha dejado claro que el derecho electoral mexicano es un
derecho sumamente dinámico, generador de discusiones y polémicas en el
ámbito público, pero también, lamentablemente, bastante desconocido. Frente a
la multiplicidad de principios, reglas e interpretaciones sobre las figuras
electorales, aparece el desconocimiento de todo ello. Así, en ocasiones, la
discusión pública se muestra rayana en la ignorancia, reflejo del desconocimiento
por parte de la ciudadanía de los propios órganos gubernamentales y niveles en
que lo electoral tiene lugar y se desenvuelve, puesto que todo pareciera se
concreta en un momento único e irrepetible: la jornada electoral. Bastaría aludir a
la confusión, quizá basada en una equívoca similitud de siglas, entre el órgano
electoral administrativo y el jurisdiccional, para sugerir que en más de un sentido
el eje del imaginario social respecto de lo electoral es la jornada comicial.
Sin embargo, el derecho electoral no se reduce a la jornada comicial, sino
que es mucho más complejo. El dinamismo a que se hacía alusión ha traído
aparejada un incremento en la tecnicidad de lo electoral. Esto ha dado lugar a un
fenómeno bastante curioso: siendo uno de las pocas disciplinas jurídicas que
resultan “atractivas” para la ciudadanía, su complejidad administrativa y procesal
impiden una adecuada comprensión de la misma en su aspecto teórico y procesal.
Lo que llama la atención de esta disciplina jurídica es la permeabilidad
social que le caracteriza. La pasión que desata lo político y lo electoral, se acerca
y confunde con las pulsiones presentes en lo religioso y lo deportivo. Y los
elementos son coincidentes: fe, confianza, competencia, triunfo, derrota. El
VI
ánimo ciudadano se enciende en la arena electoral y en este contexto lo electoral
cobra una dimensión que ninguna otra disciplina jurídica tiene. Aunado a ello, lo
electoral nos acerca a un ciudadano que percibe su derecho en conjunto, no solo
en lo individual. Ello se explica por el carácter colectivo que implica lo electoral:
la democracia.
Como pocas construcciones jurídicas, lo electoral es reflejo de una figura
que se aleja del tradicional individualismo para acercarse a lo comunitario. La
democracia no se vive en lo individual, se vive en lo colectivo. El ciudadano no
lo es en el plano privado, sino en el público. Como lo advertía Rabasa en sus
clases, el tránsito del derecho privado al derecho público, convierte al individuo
en protagonista de la vida política. O parafraseando a contrario sensu el
contenido del artículo 3º constitucional, la democracia no es un sistema de vida
fundado en el mejoramiento del individuo, sino del pueblo. No en balde la
democracia liberal ha sido revisitada desde la regla de mayorías.
Esos elementos reunidos producen visiones distintas según quien sea el
interesado, es decir, la militancia, adherencia o simpatía hacia un partido o una
candidatura terminan definiendo el modo de ver lo electoral. La pulsión electoral
en no pocas ocasiones impide la objetividad, sobre todo cuando se resuelven los
conflictos en las sedes administrativas y jurisdiccionales, donde lo que se define
es el triunfo de quién cuenta con “nuestro apoyo”. Es el momento en que las
instituciones se ponen a prueba.
Los jueces electorales, verdaderos jueces constitucionales, son los
encargados de definir los contornos de esas lábiles instituciones que el legislador
plasmó en la ley. Construye un acervo obligatorio a fuerza de resoluciones en las
cuales se plantea la legalidad y la constitucionalidad de los actos y resoluciones
de los actores y órganos electorales de todo tipo. Se constituye en la última
opinión, con fuerza vinculante, para quienes acuden a exponer un conflicto de
naturaleza electoral, siempre que cumpla con los requisitos que se imponen por
la propia Constitución y leyes.
Lo he querido explicar de este modo para que se comparta la idea de que el
libro es necesario y oportuno. Esa oportunidad se explica precisamente,
siguiendo la definición que ofrece la Real Academia Española, por la coyuntura
o conveniencia de tiempo y lugar, para explicar lo que implica definir las
instituciones electorales en sede jurisdiccional.
El presente libro es una explicación, desde lo judicial, del derecho electoral.
No puede entenderse de otra manera el conjunto de ensayos reunidos aquí,
especialmente por el subtítulo de la obra. La justicia electoral puesta a prueba
ofrece respuestas, aunque las mismas no sean necesariamente compartidas por
quienes acuden a ella. Precisamente por esa falta de consenso, el juzgador
electoral (como cualquier otro en el sistema jurídico mexicano) acude a
VII
principios, reglas y precedentes para dar la respuesta, y a partir de ello realiza la
interpretación aplicable al caso y argumenta para justificar tal aplicación.
El conjunto de ensayos aquí reunidos es principalmente una explicación
judicial porque da razones, brinda argumentos, sobre el porqué se ha dado uno u
otro contenido a los actos, normas y resoluciones que resultan impugnadas ante
la justicia electoral. El contenido de lo analizado puede estar ajustado o no al
marco jurídico y de ahí derivarán consecuencias jurídicas, especialmente
relacionadas con las pretensiones de los impugnantes. En el caso, los temas son
variados y constituyen una atractiva amalgama de asuntos que han sido
discutidos por el tribunal de última instancia en materia electoral, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). A tal fin, los autores han
dividido el contenido del libro en siete apartados, que comprenden estudios
particulares.
El primero de ellos está dedicado a la autonomía de los órganos electorales,
especialmente referido al caso del Distrito Federal. Es un análisis de la sentencia
dictada en el expediente SUP-JRC-105/2008 y su acumulado. La discusión gira
en torno a la posibilidad de renovación de manera anticipada de los integrantes
del Instituto Electoral del Distrito Federal. El asunto resulta relevante porque se
presentó una doble impugnación: vía la jurisdicción electoral y vía el control
constitucional abstracto. El primero ante el TEPJF y el segundo ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
Los autores nos recuerdan que, conforme con el criterio sostenido por la
SCJN, la normativa incluida en el Estatuto de Gobierno integra el bloque de
constitucionalidad para dicha entidad federativa y que en ella es la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal (ALDF), la que tiene la facultad de expedir las
disposiciones que rigen las elecciones locales. Los hechos implícitos en la
controversia tenían que ver con la designación en diciembre de 2005, por el
pleno de la ALDF, de los Consejeros del Instituto Electoral del Distrito Federal
(IEDF), por un periodo de 7 años. Más tarde, merced a la reforma de 2008 que
dio un nuevo código electoral al DF, y que en la parte que interesa entró en vigor
al reformarse el Estatuto de Gobierno, se emitió un acuerdo de la ALDF para
establecer el procedimiento y el número de Consejeros Electorales entonces en
funciones, que serían sujetos a renovación escalonada.
Dicho acuerdo se consideró estaba fundado en un artículo inconstitucional,
por lo cual se exigía su inaplicación y, por ende, la revocación del acuerdo. La
Sala Superior decidió, el 11 de junio de 2008, revocar el acuerdo impugnado, en
virtud de que se consideró que la prescripción en la que se fundaba era
inconstitucional. Más tarde, la SCJN el 9 de julio de 2008, resolvió declarar la
invalidez de la porción normativa invocada en el acuerdo. La sentencia del
TEPJF enfatizó que al no existir en el orden jurídico del DF hipótesis para la
VIII
destitución de los consejeros, lo intentado por la ALDF era un claro y evidente
atentado a la autonomía del órgano superior de dirección del IEDF.
Se menciona que el hecho de que la Sala Superior haya revocado el acto
impugnado, por considerar que se fundaba en una prescripción inconstitucional,
si bien estuvo justificada en cuestiones de técnica normativa, precisó los límites
que aún los órganos reformadores de la ley tienen en el ejercicio de esta función.
En este caso, el poder del juez de constitucionalidad se hizo evidente, puesto que,
no obstante el consenso de los partidos políticos representados en la Comisión de
Gobierno de la ALDF, su actuar no solo fue objeto de escrutinio constitucional,
sino que se declaró violatorio de la norma suprema, lo que pone en evidencia
que, aún ante el consenso de los partidos políticos, cualquier infracción
constitucional será sancionada.
El segundo apartado se dedica al análisis de la desconcentración del control
de la constitucionalidad en México y se revisan entre otros las resoluciones de
los asuntos SUP-JDC-2766/2008; SUP-JDC-9/2009; SUP-JRC-14/2009 y SUP-
JRC-27/2009. La discusión se centra en las consecuencias posibles respecto de la
facultad de realizar la inaplicación de una norma estatal que se considere
contraria al texto constitucional. El tema se vincula con el principio aun
reconocido de la relatividad de la sentencia, según el cual la resolución dictada
en un asunto solo afecta a las partes.
Para apoyar los argumentos vertidos, los autores acuden a la revisión
histórica del modelo norteamericano, respecto del cual se coincide en que los
constituyentes nacionales tomaron inspiración para dar contenido al precepto que
hoy se recoge en el artículo 133 de la Constitución federal.
El tercer apartado se ocupa del análisis de la residencia como requisito de
elegibilidad electoral. Para ello, se describen las prescripciones constitucionales
relativas a la residencia, posteriormente se aclara que la vecindad es un requisito
equivalente a la residencia en el contexto electoral. Los autores ofrecen un
amplio recuento histórico de tal figura.
Conforme con la idea de analizar las resoluciones dictadas por el TEPJF, en
este apartado se analizan entre otros los criterios sostenidos en los asuntos SUP-
JRC-24/2000; SUP-JRC-336/2000; SUP-JRC-170/2001; SUP-JRC-130/2002;
SUP-JRC-83/2002; y, SUP-JRC-203/2002. En este artículo se advierte además
que los autores recurrieron al derecho comparado para sustentar sus argumentos.
En específico, se estudian resoluciones tanto de la Corte Europea de Derechos
Humanos, como de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de
América.
En el apartado cuarto, los autores abordan un tema bastante polémico, el
relativo a la utilización de símbolos, expresiones, alusiones o fundamentaciones
de carácter religioso en la propaganda de los partidos y agrupaciones políticas
nacionales.
IX
El enfoque inicial es precisamente el histórico, al revisar esta figura desde la
Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente, de 19 de
septiembre de 1916, texto normativo en el cual se mencionó por primera vez la
prohibición de que los partidos políticos utilizaran nombre o denominación
religiosa. Se señala que la motivación de la disposición, que no aparecía
originalmente en la Ley Electoral de 1911, fue descalificar la participación del
Partido Católico Nacional. Los autores revisan la evolución antes de analizar los
criterios contenidos en las resoluciones de los asuntos SUP-RAP-11/2000; SUP-
REC-34/2003; SUP-RAP-219/2009; SUP-JRC-069/2003; SUP-JRC-604/2007;
SUP-JRC-15/2008; SUP-RAP-320/2009, entre muchos otros.
El apartado quinto está dedicado a la llamada causal abstracta de nulidad.
Aquí se señala que la jurisprudencia relativa a esta figura surgió como
consecuencia del SUP-JRC-487/2000, en el cual se discutió la declaración de
validez de la elección de gobernador de Tabasco. La razón de estudiar esta
institución tiene que ver con el hecho de que dicha jurisprudencia se derogó
mediante la reforma constitucional de noviembre de 2007, específicamente por el
contenido en la fracción II del párrafo cuarto del artículo 99 de la CPEUM.
En este apartado, se explica que el origen de la nulidad abstracta fue la
omisión legislativa para prever como sanción la nulidad de elecciones estatales
ante irregularidades graves y constantes durante todo el proceso electoral. Se
enfatiza que es el resultado de la interpretación que el TEPJF, como tribunal
constitucional, hace de los principios constitucionales que rigen la función
electoral. Aquí se analiza lo resuelto en los asuntos SUP-JRC-487/2000; SUP-
REC-9/2003; SUP-JRC-497/2007; SUP-JRC-500/2007; y, SUP-JRC-165/2008,
entre otros.
El sexto apartado de la obra lo dedican los autores a la cuestión de si la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión puede tomarle la protesta a un
diputado suplente para que ocupe el cargo ante la ausencia del diputado
propietario. Este tema está vinculado a la resolución dictada por la Sala Superior
en los SUP-JDC-2909/2008 y SUP-JDC-2910/2008 acumulados, en los cuales el
tema principal se centró en la manera y personas que debían cubrir una vacante
de diputado federal de representación proporcional, puesto que al propietario le
fue autorizada una licencia definitiva de manera permanente y el suplente, ante el
llamado, informó que era legislador en un estado y que prefería mantenerse como
tal.
En el caso, contestando la pregunta que da título al apartado, se señala que la
Constitución es omisa en torno a ante quien deben de protestar los diputados, por
tanto se debe acudir a las prescripciones legales, en este caso la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la cual indica que durante
la sesión constitutiva de la Cámara de Diputados, que se debe llevar a cabo el 29
de agosto del año de la renovación, el segundo punto del orden del día será la
X
protesta constitucional de los diputados electos presentes. No obstante, en los
periodos de receso del Congreso de la Unión está constitucionalmente prevista,
en el artículo 78 constitucional, una Comisión Permanente compuesta por un
determinado número de diputados y senadores; y que de presentarse la situación,
deben de tomar decisiones aunque no estén expresamente previstas. Se concluye
que no es válido afirmar que por tratarse de un órgano de actuación limitada y
excepcional, la normativa constitucional relacionada con la Comisión
Permanente debe de ser interpretada de manera restrictiva y limitada. En
consecuencia, la Comisión Permanente sí puede tomarle protesta a un diputado
suplente ante la ausencia del propietario. Otras resoluciones que se revisan son
las de los asuntos ST-JDC-311/2009 y SUP-JDC-612/2009.
Finalmente, en el apartado séptimo, los autores se ocupan de la prescripción
incluida con la reforma de noviembre de 2007 en el artículo 134 constitucional,
así como de las normas similares en las constituciones estatales. En lo que
interesa destacar se señala que el bien jurídico tutelado por los párrafos séptimo y
octavo del artículo 134 constitucional es el principio de equidad en la contienda
entre partidos políticos. Y uno de los objetivos manifiestos de la reforma
constitucional electoral fue la de elevar a rango de norma constitucional las
regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental de todo tipo,
tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.
Los autores consideran que el artículo 134 constitucional, emplea el plural al
referirse a leyes y sus ámbitos de aplicación; y puesto que no existe disposición
expresa de la propia Constitución que otorgue competencia exclusiva los órganos
federales en este aspecto, debe concluirse que las autoridades estatales también
son competentes para garantizar el cumplimiento de los párrafos séptimo y
octavo del artículo 134 constitucional, en lo referente a la equidad en la
contienda entre partidos políticos.
El repaso de los temas abordados en los siete apartados da cuenta de la
expansión que ha tenido el derecho electoral mexicano. El abordaje empleado
por los autores, es decir la perspectiva judicial enriquecida con la discusión
histórica y comparada, ofrece un nuevo perfil para entender esta disciplina
jurídica. Este es un gran acierto de los autores que redundará en una mejor
comprensión de la discusión jurídica propuesta.
Sigue hablar de los autores, a quienes profeso alta admiración y me
distinguen con su amistad, por lo cual las palabras que siguen, a fuerza de ser
moderadas, buscan ser sumamente objetivas. Afortunadamente, ambos son
ampliamente reconocidos por su amplia labor académica, traducida en numerosas
obras jurídicas, por lo cual muy pocos podrán acusar las expresiones que siguen
de viciadas por el afecto. Del Dr. Manuel González Oropeza poco habrá que
decir, puesto que ha sido profesor de numerosísimas generaciones de juristas
mexicanos. Con justicia se puede afirmar que es uno de los más brillantes
XI
constitucionalistas mexicanos y el principal estudioso del derecho constitucional
local, desde hace más de treinta años. Por su parte, el Dr. Carlos Báez Silva, a
pesar de su juventud ha contribuido ampliamente a enriquecer la doctrina jurídica
nacional, especialmente con una renovada visión desde el procesalismo
constitucional.
Adicionalmente, debo mencionar algo que distingue a los autores: ambos,
además de ser funcionarios judiciales en el TEPJF, son miembros del Sistema
Nacional de Investigadores. El dato resulta importante porque el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología ha reconocido al TEPJF como centro de
investigación y por tanto, los funcionarios judiciales que cumplen con los
requisitos exigidos, pueden ser merecedores de la distinción de investigadores
nacionales, como es el caso. Y ello, debe destacarse, resulta una novedad sobre
las labores que tradicionalmente se reconocen a los órganos jurisdiccionales. Así,
a lo necesario y oportuno de la obra se suma su relevancia, por ser en estricto
sentido un producto de la labor investigadora que se realiza, y se reconoce ya, en
el Poder Judicial de la Federación.
Supongo que estas características, que resultan relevantes, son una de las
razones por las cuales el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave, dignamente presidido por el magistrado Daniel
Ruiz Morales, ha tomado con acierto la decisión de incluir esta obra en su
programa editorial, mismo ahora toma un nuevo rumbo con el inicio de la
Colección Estudios Electorales, la cual se inaugura con este primer libro. Hay
que resaltar y agradecer que sean instituciones locales las que contribuyan a la
importante labor de difundir y consolidar una cultura democrático electoral, y en
el caso, el Tribunal Electoral de los veracruzanos lo hace con la esta nueva
publicación y con la edición constante de su magnífica revista Diálogo Electoral.
Concluyo con dos menciones que permiten, a mi parecer, visualizar de
mejor manera la relevancia del libro que, sobra decirlo, aconsejo leer de principio
a fin. Lo cual se facilita al no estar necesariamente condicionado el lector por la
secuencia en los ensayos aquí reunidos.
La primera mención es una aseveración que Carlos Báez Silva me hizo y
reafirmó constantemente en nuestros primeros años como secretarios de estudio y
cuenta: lo que hacen los funcionarios jurisdiccionales es investigación, pues una
sentencia es, sin dudarlo, el resultado de ella, porque tiene una hipótesis,
reflejada en la pretensión del accionante; un acervo documental, que son los
textos normativos y los precedentes judiciales; métodos que son el comparativo,
sistemático, histórico, funcional, etcétera, y una conclusión, que es la resolución
contenida en la sentencia, la cual es, a su vez, el avance preliminar y colegiado
de lo que algún día será un artículo publicado en una revista jurídica o motivo de
discusión académica. Él me afirmaba y lo he constatado en estos años, que en
cada discusión pública se retroalimentan las líneas de investigación y, así, todos
XII
los días el funcionario judicial se confirma como investigador. Tenía toda la
razón, con la única diferencia de la decisión sobre el tema, que resulta impuesto
en cada demanda, y por los tiempos, tan cortos de la “investigación electoral”, la
cual culmina en una sentencia cuya redacción llega a reducirse, ¡a unas cuantas
horas!
La segunda mención, es una línea esbozada por el Dr. Manuel González
Oropeza al presentar un libro de su autoría: el juez contemporáneo no solo habla
a través de sus sentencias, ahora también lo hace a través de sus conferencias y
de sus artículos en los cuales explica y propone nuevas interpretaciones con lo
cual incide, de manera sustancial, en la labor del legislativo a la hora de plantear
reformas al marco jurídico. El juez contemporáneo no solo convence en sus
sentencias, lo hace en la academia y en el foro público.
Visto así, espero que entiendan la premisa que pedí se aceptara desde el
principio: esta obra resulta oportuna y necesaria, espero que los lectores de este
valioso libro, tras su lectura, coincidan conmigo.
David CIENFUEGOS SALGADO
Noviembre de 2012
PRESENTACIÓN
La justicia electoral como expresión última del Estado de Derecho
democrático, fuerte y plural se presenta en siete apartados que bordean el
tratamiento de derechos fundamentales en temas límite, pues han puesto a prueba
a la normatividad, a las instituciones encargadas de aplicarla (o inaplicarla) y a
los jueces y funcionarios que velan por su cumplimiento. Que el sistema de
justicia electoral de México tiene coherencia y lógica, se constata a lo largo de
este volumen. Aunque los caminos de la democracia son muchos y en ocasiones
inciertos, los de la ley están bien trazados. Cuando no hay un camino, existen en
la Constitución, las líneas para establecerlo.
La aplicación del derecho y el orden constitucional, en un contexto en el que
la realidad es esquiva y en la que encontrar soluciones a conflictos entre actores
adversos, tienen la obligación de empatar la legalidad y legitimidad que sólo se
tocan cuando existe el pleno Estado de Derecho democrático. En otras palabras,
cuando armonizan el orden jurídico y la vida política. Al hablar de sentencias
legítimas además de legales, evocamos decisiones que conducen a la verdadera
aplicación de la justicia que demanda la ciudadanía mexicana, cada día más
informada y más consciente de los alcances de sus derechos político-electorales.
Atendiendo al espíritu plural de los tiempos, este trabajo echa mano de
apuntes históricos, documentos oficiales Mexicanos y de otros estados
nacionales, criterios jurídicos, teoría jurídico-política y fuentes diversas (en los
planos tanto ideológico como teórico). Se trata del producto de un acucioso
esfuerzo de investigación en torno al tratamiento del que han sido objeto los
diferentes valores presentes de forma explícita e implícita en la Constitución y
los distintos ordenamientos que de ella emanan, contextualizándolos en sendos
casos resueltos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF).
¿Quién debe tomar qué decisión? ¿Qué parte de la normatividad impera en
cada caso? ¿Cómo dar contenido a los ordenamientos en casos límite? Al final,
XIV
todos los casos presentados tienen una resolución, no sólo conforme a derecho,
como es de esperarse, sino coherente con los principios constitucionales y, ahora
en medio de la globalización democrática y cultural del mundo, conforme a los
principios convencionales universales asumidos por las autoridades y la sociedad
mexicanas.
Los criterios establecidos por las distintas Salas del TEPJF, como última
instancia en materia electoral (y de control constitucional en materia electoral)
han dado cauce constitucional y legal a los casos presentados ponderando, como
se verá, los principios más arraigados de la joven pero cada vez más fuerte
tradición democrática de México.
Para esta edición se han seleccionado los temas de mayor controversia, y por
lo tanto, de mayor interés. En el primer apartado, dentro del contexto del caso
explicado, se busca dar respuesta a las preguntas de hasta dónde gozan de
independencia y autonomía los órganos electorales; de qué garantías gozan las
autoridades electorales respecto a la autonomía de su función; y por lo tanto, qué
órgano jurisdiccional tiene la última palabra en esta materia. En el segundo
apartado, se ejemplifica cómo funciona el control de constitucionalidad en
México, en el que, como se detalla, no se trata de un orden jerárquico solamente.
De manera específica, responde cómo se ha interpretado el artículo 133 de la
Constitución; si es aplicable la fórmula Otero en materia electoral; y si pueden
dos impugnaciones, ante instancias diferentes, resolverse de forma
contradictoria. En el tercer apartado se aclara y delimita el concepto de
“residencia” en materia político electoral; cómo determinarlo y quién lo
determina en la práctica.
En el cuarto apartado se desarrolla el problema de las relaciones entre las
autoridades del Estado y los ministros de cultos religiosos. En este contexto, los
autores se preguntan cómo interpretar un gesto o señal que presuntamente tengan
algún mensaje religioso. Un problema clásico del estudio del derecho (y que se
presenta de igual manera en el derecho electoral) se explica y ejemplifica en el
apartado cinco: qué pasa con las situaciones no previstas en la ley y cómo
proceder si los principios presuntamente violados no se encuentran en la
Constitución explícitamente, sino sólo implícitamente. En el sexto apartado se da
cuenta con un caso sobre las funciones de la Comisión Permanente del Congreso
de la Unión y de manera particular si es que éste puede tomarle protesta a un
diputado suplente para que ocupe el cargo ante la ausencia del diputado
propietario. Finalmente, en el séptimo apartado se aborda el viejo tema de la
igualdad y la intervención de las autoridades a favor de alguno de los candidatos.
Para aclarar esto en el momento presente, se reflexiona acerca de cuál fue el
espíritu de la reforma del 2007 en este respecto y para ilustrarlo detalla las
posturas en su debate en la Cámara de Senadores.
XV
El volumen que el lector tiene ahora en sus manos ha sido pensado para dar
a conocer al especialista, al estudioso y al interesado en general, el tratamiento de
temas límite en la materia jurídico-electoral. Esperamos que sea útil e ilustrativo.
El esfuerzo de los autores sería infructuoso sin el decidido apoyo del
Magistrado Daniel Ruiz Morales, Presidente del Tribunal Electoral del Poder
Judicial del Estado de Veracruz, sin cuyo impulso este libro no hubiera visto la
luz. Por ello nuestro agradecimiento más sincero, extensivo al resto de
integrantes de dicho órgano jurisdiccional. De nuevo se evidencia que, al menos
en materia electoral y en nuestros días, el desenvolvimiento y la difusión del
derecho es obra, principalmente, de los juzgadores.
Los autores Noviembre de 2012
EL FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA DE LOS
ÓRGANOS ELECTORALES
Comentario a la sentencia dictada en el SUP-JRC-105/2008 y
SUP-JRC-107/2008 acumulados*
1. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA NOMBRÓ
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
prescribe, en su artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), que las Constituciones
y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que en el ejercicio de la
función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores
los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad y que las
autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las
jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de
autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
Es facultad del Congreso de la Unión, conforme al artículo 122, apartado A,
fracción II, de la referida CPEUM, expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal, el cual se debe sujetar a las bases prescritas en dicho artículo
constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha precisado
las características de ese Estatuto:1
1. Es la norma esencial que, expedida por el Congreso de la Unión, define
el contenido del artículo 122 constitucional, por tanto, éste es su
fundamento.
2. Estructura el sistema de fuentes local, ya que establece los requisitos de
creación de las normas expedidas por los órganos de gobierno locales y
desarrolla sus distintas competencias.
3. A nivel federal, tiene igual valor jerárquico que las demás leyes del
Congreso de la Unión, en tanto que es expedido por éste.
* Publicado inicialmente en Elecciones, vol. 10, núm. 11, enero-diciembre 2011, Oficina Nacional de
Procesos Electorales, Perú, pp. 61-88. 1 ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. SUS CARACTERÍSTICAS, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, XXV, Mayo de 2007 Tesis: P./J.
17/2007, Página: 1642.
2 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
4. A nivel local, goza del atributo de ser superior en relación con las
autoridades del Distrito Federal, quienes deberán estar a lo dispuesto por
él.
La referida SCJN ha prescrito que los artículos 122, apartado A, fracción II
y apartado C, base primera, fracción V, inciso f) y 116, fracción IV, incisos b) al
i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las normas
que en particular establezca el legislador federal en el Estatuto de Gobierno del
Distrito Federal, integran un bloque de constitucionalidad en materia electoral
para esta entidad2. En otras palabras, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
es a dicha entidad lo que una Constitución es para un Estado de la Unión.
Por su parte, conforme con el Estatuto de Gobierno, la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal (ALDF), tiene la facultad para expedir las disposiciones que
rijan las elecciones locales en dicha entidad federativa3; en 2005, dicha ALDF
tenía la facultad de elegir, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes
presentes, tanto al Consejero Presidente como a los Consejeros Electorales que
integrarían el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal4
(IEDF), a propuesta de los grupos parlamentarios. En aquél entonces, el Estatuto
de Gobierno, que junto con otras normas conforma un “bloque” de
constitucionalidad local en materia electoral, prescribía que el Consejero
Presidente y los Consejeros Electorales durarían en su cargo siete años.
Bajo tal marco normativo, el 23 de diciembre de 2005, el Pleno de la ALDF
aprobó el ACUERDO DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO PARA LA
DESIGNACIÓN DEL CONSEJERO PRESIDENTE Y DE LOS CONSEJEROS
ELECTORALES PROPIETARIOS Y SUPLENTES DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL.
5 El punto considerativo cuarto de
dicho documento precisa lo siguiente:
IV. Que la fracción II del artículo 55 del Código Electoral del
Distrito Federal determina que el Consejero Presidente y los
Consejeros Electorales propietarios y suplentes durarán en su cargo
siete años improrrogables.
2 ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. JUNTO CON LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS INTEGRA BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL, en Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época XXV, Mayo de 2007, Tesis: P./J. 18/2007, Página: 1641. 3 Artículo 42, fracción X, del Estatuto de Gobierno. 4 Artículo 125 del Estatuto de Gobierno. 5 Cfr. Diario de los Debates de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Primer Período de
Sesiones Ordinarias del Tercer Año de Ejercicio, III Legislatura, Año 3, 23 de diciembre de 2005, núm.
34, p. 29.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 3
Así, en tal fecha y “en términos de lo dispuesto por del artículo 125 del
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal” la ALDF designó a los siguientes
ciudadanos para ocupar los cargos de Consejero Presidente y Consejeros
Electorales:
Tal nombramiento, conforme a lo prescrito por el Estatuto de Gobierno, se
hizo para un periodo de siete años. Las personas así electas rindieron protesta el
12 de enero de 2006. En la sesión de dicha fecha, la diputada Martha Teresa
Delgado Peralta manifestó lo siguiente:
Aunque es absolutamente imprescindible modificar el proceso de
elección de las autoridades electorales, así como de otros
funcionarios públicos de la Ciudad, debe reconocerse la voluntad y
la sensibilidad de los partidos políticos aquí representados para
priorizar en la selección de los nuevos Consejeros, su formación, el
profesionalismo y los perfiles de quienes serán importantes árbitros de la contienda electoral del próximo 6 de julio y de contiendas
Nombre Cargo Votos
recibidos
Dr. Isidro H. Cisneros
Ramírez
CONSEJERO
PRESIDENTE 50
Lic. Gustavo Anzaldo
Hernández
CONSEJEROS
ELECTORALES
PROPIETARIOS
46
Mtra. Yolanda Columba
León Manríquez 46
Mtro. Néstor Vargas Solano 46
Lic. Carla Astrid Humphrey
Jordán 46
Lic. Fernando José Díaz
Naranjo 46
Lic. Ángel Rafael Díaz
Ortiz 48
Lic. Diana Talavera Flores CONSEJEROS
ELECTORALES
SUPLENTES
43
Mtro. José Luis Vargas
Valdéz 41
Mtro. Manuel Larrosa Haro 40
4 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
electorales que se presentarán en nuestra Entidad durante los próximos 7 años.
6
Por su parte, el diputado Arturo Escobar y Vega manifestó, entre otras
cosas, lo siguiente:
es trascendente para la vida político electoral del Distrito Federal
elegir por parte de esta Asamblea al nuevo Cuerpo Colegiado de
Consejeros que va a regir, va a organizar y va a calificar los
procesos electorales por los próximos 7 años.7
Dicho diputado recalcó a las personas nombradas y que estaban por rendir
su respectiva protesta, que una enorme responsabilidad recaería a partir de ese
día en su vida por los próximos 7 años. Inclusive, el diputado Héctor Mauricio
López Velázquez pidió a los nuevos Consejeros que “ojalá y sean Consejeros de
7 años y no brinquen después a otros cargos políticos”.8
Evidentemente, la ALDF nombró a los integrantes del Consejo General del
IEDF para un periodo improrrogable de siete años. Como ya se precisó al inicio
de este trabajo, al momento del nombramiento antes precisado, el artículo 116,
fracción IV, incisos b) y c) de la CPEUM ya prescribía que las Constituciones y
leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que en el ejercicio de la
función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores
los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad y que las
autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las
jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de
autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
Al respecto, en 2005 el Estatuto de Gobierno precisaba, en sus artículos 123
y 124, que el IEDF es la autoridad en la materia electoral, cuya función estriba en
la organización de las elecciones en el Distrito Federal, y se le definía como un
órgano o autoridad independiente en sus decisiones y autónomo en su
funcionamiento. Por su parte el artículo 126 del referido ordenamiento prescribía
expresamente que los Consejeros electorales del IEDF estarían sujetos al régimen
de responsabilidades establecido en la ley de la materia.
Por su parte, el artículo 57, inciso e), del Código Electoral local entonces
vigente prescribía que tanto el Consejero Presidente como los Consejeros
Electorales del IEDF estarían sujetos al régimen de responsabilidades
6 Cfr. Diario de los Debates de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Primer Período
Extraordinario de Sesiones del Tercer Año de Ejercicio, III Legislatura, Año 3, México D. F., a 12 de
enero de 2006, ÚNICA, p. 5. 7 Ídem, p. 7. 8 Ídem, p. 10.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 5
establecidas en la ley de la materia y que su remoción se determinaría por el voto
de las 2/3 partes de los integrantes de la ALDF, de acuerdo con las causas que
señale dicha ley.
Hasta el momento, la ALDF ha omitido crear una ley de responsabilidades
de servidores públicos del Distrito Federal, aunque el 21 de enero de 2008 se
publicó la Ley que establece el procedimiento de remoción de los servidores
públicos que designa la asamblea legislativa del Distrito Federal y de los titulares de los órganos político administrativos del Distrito Federal, en cuyo
artículo 3, fracción V, se prescribe que la Comisión Jurisdiccional sesionará para
conocer, entre otros supuestos, cuando los Consejeros Electorales del IEDF
incurran en alguna causal prevista en la normatividad respectiva.
En torno al tema de la responsabilidad de los servidores públicos estatales,
el artículo 108, párrafos uno y cuatro, de la CPEUM prescribe que:
Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se
reputarán como servidores públicos a los representantes de elección
popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder
Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en
general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública
Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos
de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía,
quienes serán responsables por los actos u omisiones en que
incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. El
Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo
podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden
común.
…
…
Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los
mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los
efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos
de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y
en los Municipios.
6 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
2. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA CREÓ UN NUEVO CÓDIGO
ELECTORAL
El 10 de enero de 2008 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el nuevo Código Electoral del Distrito Federal, cuyo artículo 89, párrafo tercero,
prescribe lo siguiente:
El Consejero Presidente y los seis Consejeros Electorales serán
elegidos, de manera escalonada y sucesivamente, por el voto de las
dos terceras partes de los miembros presentes de la Asamblea
Legislativa, previa realización de una amplia consulta a la
ciudadanía del Distrito Federal. Durarán en su cargo siete años
improrrogables.9
Evidentemente la disposición transcrita establece algo que, al momento de
ser publicado el nuevo código, contradecía lo prescrito por el artículo 125 del
Estatuto de Gobierno; es altamente probable que ésta no haya sido la única
divergencia entre la norma fundamental y la norma secundaria, en razón de que
el artículo cuarto transitorio del decreto de publicación del citado Código
Electoral precisó que el contenido de éste que contraviniera lo establecido en el
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en materia electoral, entraría en vigor
una vez que el Congreso de la Unión hubiera hecho las modificaciones
correspondientes al Estatuto de Gobierno y éstas hayan sido publicadas.
Así, y quizás con una técnica legislativa criticable, la renovación escalonada
de los consejeros electorales del IEDF no entró en vigor hasta que, como se verá
más adelante, el Congreso de la Unión adecuó el Estatuto de Gobierno al Código
Electoral del Distrito Federal.
Específicamente en torno a dicha renovación escalonada, el artículo
transitorio noveno del referido decreto de publicación del nuevo código electoral
precisó lo siguiente:
El Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto
Electoral del Distrito Federal que se encuentren en funciones a la
entrada en vigor del presente Decreto, concluirán el periodo para el
que fueron electos. Previo a la conclusión del periodo, y para
9 El artículo 55, fracción I y II, del anterior Código Electoral del Distrito Federal precisaba que el
Consejero Presidente y los seis Consejeros Electorales serían nombrados sucesivamente por las 2/3 partes
de los miembros presentes de la ALDF, de entre las propuestas formuladas por los grupos parlamentarios y
que durarían siete años en el cargo.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 7
efectos de la renovación escalonada de estos cargos, la Asamblea
Legislativa procederá de la siguiente manera:
a) Elegirá al Consejero Presidente y dos Consejeros Electorales para
un periodo de siete años.
b) Elegirá a dos Consejeros Electorales para un periodo de cinco
años; y
c) Elegirá a dos Consejeros Electorales para un periodo de tres años.
Al respecto cabe precisar que, la modificación al mecanismo de integración
ciudadana del Consejo General del IEDF es, en buena medida, un reflejo de la
reforma que en materia electoral federal se practicó entre noviembre de 2007 y
enero de 2008. En particular, la renovación escalonada de los Consejeros
Electorales persiguió, en ambas reformas (tanto la federal como la del Distrito
Federal), el objeto de fortalecer la autonomía de los órganos electorales
administrativos:
Combinar renovación y experiencia ha dado positivos resultados en
otros órganos públicos colegiados, estamos seguros de que dará
resultados igualmente positivos para las […] instituciones pilares de
nuestro sistema electoral.10
3. EL CONGRESO DE LA UNIÓN REFORMÓ EL ESTATUTO
El 28 de abril de 2008 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las
modificaciones que, en ejercicio de su facultad constitucional, llevó a cabo el
Congreso de la Unión al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. En particular,
se modificó la redacción del artículo 125 del referido ordenamiento, que regula el
nombramiento del Consejero Presidente y de los Consejeros Electorales del
Consejo General del IEDF; en el siguiente cuadro se manifiestan las diferencias
entre el texto anterior y el texto vigente de dicho artículo.
10 “Iniciativa con proyecto de decreto para reformar diversas disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia electoral”, en Boletín del Centro de Capacitación Judicial
Electoral, Nueva Época, Año 1, núm. Especial, mayo de 2008, “Proceso de reforma constitucional
electoral 2007”, p. 13.
8 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Artículo 125 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
Diciembre de 2005 A partir del 28 de abril de 2008
El Consejero Presidente y los
Consejeros Electorales del
Consejo General, serán elegidos
sucesivamente, por el voto de las
dos terceras partes de los
miembros presentes de la
Asamblea Legislativa, a propuesta
de los grupos parlamentarios.
Conforme al mismo
procedimiento, se designarán tres
Consejeros Electorales suplentes
generales. La ley determinará la
duración en el cargo así como las
reglas y el procedimiento
correspondientes. El Consejero
Presidente y los Consejeros
Electorales durarán en su cargo
siete años.
Los Consejeros Electorales del Consejo
General durarán en su encargo siete
años, serán renovados en forma
escalonada y no podrán ser reelectos.
Serán elegidos sucesivamente por el
voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Asamblea
Legislativa a propuesta de los grupos
parlamentarios, previa consulta realizada
a instituciones académicas y
organizaciones vinculadas con la materia
electoral. La Ley determinará las reglas
y el procedimiento correspondientes.
Los propios Consejeros elegirán a uno
de ellos como su Presidente, quien
durará en el cargo dos años sin
posibilidad de reelección.
De darse la falta absoluta de alguno de
los Consejeros, el sustituto será elegido
por la Asamblea Legislativa para
concluir el periodo de la vacante. El
Consejo General contará con un
Secretario Ejecutivo que será nombrado
con el voto de las dos terceras partes de
sus integrantes, a propuesta de su
Presidente.
Quienes hayan fungido como Consejero
Presidente, Consejeros Electorales y
Secretario Ejecutivo no podrán ocupar,
dentro de los tres años siguientes a la
fecha de su retiro, cargos en los poderes
públicos en cuya elección hayan
participado.
Las diferencias esenciales entre un texto y otro se centran, en lo que interesa
a este comentario, en lo siguiente:
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 9
Ya no existe una distinción en el nombramiento del Consejero Presidente
y el resto de Consejeros del IEDF, todos son nombrados de manera
sucesiva por la ALDF;
El Consejero Presidente ya no es electo por la ALDF, sino por los propios
Consejeros;
El Consejero que ocupe la Presidencia del Consejo General del IEDF ya
no es electo para un periodo de siete años, sino para uno de dos, sin
posibilidad de reelección;
Los cargos de Consejero Presidente y de Consejeros Electorales ya no se
renuevan todos al mismo tiempo, sino ahora se renovarán de manera
escalonada;
El Estatuto hace una remisión a la legislación secundaria para regular
específicamente estas prescripciones;
Por su parte, en el decreto de publicación de la citada reforma se incluyeron
los siguientes artículos transitorios:
Artículo Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo.- La Asamblea Legislativa del Distrito Federal
deberá realizar las adecuaciones en las leyes correspondientes, en un
plazo máximo de treinta días naturales contados a partir del inicio
de la vigencia del presente Decreto. Dentro del mismo plazo, deberá
determinar el procedimiento y el número de Consejeros Electorales
actualmente en funciones, que serán sujetos de la renovación escalonada a que hace mención el artículo 125 contenido en el
presente Decreto.
Artículo Tercero.- Se derogan todas las disposiciones que se
opongan al presente Decreto.
4. LA COMISIÓN DE GOBIERNO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
ACTUÓ
Conforme al artículo 41 de la Ley Orgánica de la ALDF la Comisión de
Gobierno es el órgano interno de gobierno permanente y expresión de pluralidad
de la Asamblea; dicho órgano se encarga de dirigir y optimizar el ejercicio de las
funciones legislativas, políticas y administrativas de la ALDF; como órgano
colegiado impulsa acuerdos, consensos y decisiones. Esta Comisión de Gobierno
10 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
está integrada por los coordinadores de cada uno de los Grupos Parlamentarios,
más otros tantos Diputados del grupo con mayoría absoluta en la ALDF.
El artículo 44, fracción VI, de la mencionada ley orgánica prescribe que la
Comisión de Gobierno tiene la facultad de deliberar sobre las propuestas de los
Grupos Parlamentarios respecto de la elección de Consejeros Electorales del
Consejo General del IEDF, en términos de lo establecido en el Código Electoral
del Distrito Federal, procurando el consenso necesario para la elección por el
Pleno de la Asamblea, sin perjuicio de que, en los términos del artículo 125 del
Estatuto de Gobierno, los Grupos Parlamentarios presenten sus propuestas ante
dicho Pleno, de conformidad con las reglas que la Comisión de Gobierno en ese
supuesto emita.
Resulta evidente que la prescripción citada de la ley orgánica resultaba
acorde tanto con lo prescrito por el artículo 125 del Estatuto de Gobierno antes
de su reforma de abril de 2008, como con el contenido del artículo 55, fracción I,
del anterior Código Electoral del Distrito Federal; sin embargo, tal norma no
resulta conforme con la nueva normatividad electoral tanto estatutario como
legislativa.
El 13 de mayo de 2008 la Comisión de Gobierno de la ALDF acordó, entre
otras cosas, lo siguiente:
PRIMERO. Para efectos de la renovación escalonada de los
Consejeros Electorales del Instituto Electoral del Distrito Federal, a la
que se refiere el artículo 125 primer párrafo del Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal, a más tardar el 29 de mayo de 2008, el Pleno de
la Asamblea Legislativa procederá de la siguiente manera:
a) Ratificará hasta cuatro Consejeros Electorales que se encuentren en
funciones, quienes concluirán el periodo para el que fueron electos; y
b) Nombrará hasta cuatro nuevos Consejeros Electorales para un
periodo de siete años. El número de Consejeros nombrados
dependerá del número de Consejeros ratificados.
En consecuencia, los Consejeros Electorales-y de ser el caso, el
Consejero Presidente- que se encuentren en funciones y que no
sean ratificados por la Asamblea Legislativa, cesarán
inmediatamente en sus funciones.
SEGUNDO. La Comisión de Asuntos Político - Electorales llevará a
cabo una evaluación del desempeño del Consejero Presidente y de
cada uno de los Consejeros Electorales que se encuentran en
funciones. Con base en tal evaluación, propondrá a la Comisión
de Gobierno quiénes de ellos serán ratificados.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 11
La referida Comisión justificó este acuerdo fundamentalmente mediante las
siguientes consideraciones:
1. El artículo segundo transitorio ya transcrito prescribe que la ALDF
deberá realizar las adecuaciones en las leyes correspondientes, en un
plazo máximo de treinta días naturales contados a partir del inicio de la
vigencia del propio decreto y que dentro del mismo plazo, la ALDF
deberá determinar el procedimiento y el número de Consejeros
Electorales actualmente en funciones, que serán sujetos de la renovación
escalonada a que hace mención el artículo 125 contenido en el mismo
Decreto.
2. Si bien el artículo 125 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
señala que será la ley la que determine las reglas y el procedimiento que
correspondan para la elección de los Consejeros Electorales del Consejo
General, el artículo segundo transitorio solamente otorga a la ALDF 30
días naturales -contados a partir del inicio de la vigencia del Decreto-
para determinar el procedimiento y el número de Consejeros en funciones
que serán sujetos a la renovación escalonada.
3. Por lo que se concluye que si bien el Estatuto de Gobierno le ordena a la
ALDF legislar sobre las reglas y el procedimiento para la elección de los
Consejeros Electorales del IEDF, con la aprobación del referido Decreto,
el Congreso de la Unión “ha considerado que por esta única ocasión
pueda ser a través de un instrumento legislativo distinto a la ley como se
determine el procedimiento para la renovación -y en consecuencia la
elección- de Consejeros Electorales, a efecto de cumplir con el
escalonamiento a que se refiere el artículo 125 del Estatuto de Gobierno”.
Para la referida fecha se tenía que, no obstante lo prescrito por el decreto de
publicación del nuevo código electoral local, en el sentido de que “[e]l Consejero
Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto Electoral del Distrito Federal
que se encuentren en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto,
concluirán el periodo para el que fueron electos”, el artículo segundo transitorio
del decreto de publicación de las reformas al Estatuto de Gobierno prescribió que
la ALDF “deberá realizar las adecuaciones en las leyes correspondientes, en un
plazo máximo de treinta días naturales contados a partir del inicio de la vigencia
del presente Decreto. Dentro del mismo plazo, deberá determinar el
procedimiento y el número de Consejeros Electorales actualmente en funciones,
que serán sujetos de la renovación escalonada a que hace mención el artículo
125 contenido en el presente Decreto”.
Evidentemente, existió un conflicto entre lo normado en las disposiciones
transitorias del nuevo código electoral (que los Consejeros nombrados en 2005
12 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
permanecerán en sus cargos) y las del Estatuto reformado (que los Consejeros
nombrados en 2005 serían sujetos de renovación escalonada antes de concluir el
periodo de su nombramiento).
El conflicto se suscitó porque el propio decreto de publicación del nuevo
código electoral el Distrito Federal precisó que el contenido de dicho decreto que
contraviniera lo establecido en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en
materia electoral, entraría en vigor una vez que el Congreso de la Unión hubiera
hecho las modificaciones correspondientes al Estatuto de Gobierno y éstas hayan
sido publicadas.
Una vez que fueron publicadas las reformas al Estatuto, al margen de
cualquier contradicción, las disposiciones del nuevo código electoral local
entraron en vigor; en términos generales, la plena vigencia de las prescripciones
jurídicas contradictorias debe ser examinada por un órgano jurisdiccional que,
para resolver dicha antinomia, debe declarar qué norma pierde su vigencia frente
a la otra. Así, si bien la contradicción entre lo prescrito por el código y lo
prescrito por el Estatuto evidentemente podía ser resuelta en atención a los
principios de lex superior y lex posterior, tal resolución sólo podía dictarla, a
petición de parte, un órgano jurisdiccional con competencia para conocer de
dicho problema.
Pero adicionalmente a la contradicción anterior, se hizo notar que la
prescripción del artículo segundo transitorio del decreto de publicación de
reformas al Estatuto contradecía el mandato del artículo 14 constitucional, en
torno a la irretroactividad de las normas jurídicas. Esta antinomia resultó,
evidentemente, de entidad mayor que la anterior, y su planteamiento y resolución
se tornó urgente.
Por ello es que, por un lado, el 20 de mayo de 2008, los partidos de la
Revolución Democrática (PRD) y Convergencia promovieron ante la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF),
cada uno por su parte, juicios de revisión constitucional electoral, cuya sentencia
es el objeto del presente comentario; por el otro, el 28 de mayo del mismo año,
Convergencia promovió también una acción de inconstitucionalidad,11
ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
5. DOS IMPUGNACIONES, DOS RESULTADOS
Debe recalcarse que el acto que el PRD y Convergencia impugnaron ante la
Sala Superior estribó en el acuerdo tomado por la Comisión de Gobierno de la
ALDF, así como en la correspondiente convocatoria a la que da origen dicho
11 Acción de inconstitucionalidad 80/2008, cuya sentencia fue dictada el 9 de julio de 2008.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 13
acuerdo; la pretensión de los partidos actores consistió en la revocación de dicho
acuerdo, en razón de que consideraron inconstitucional el artículo segundo
transitorio del decreto de publicación de las reformas al Estatuto, por lo que
solicitaron a la referida Sala la inaplicación de dicha prescripción.
Por su parte, la pretensión que Convergencia expresó ante la SCJN en su
demanda de acción de inconstitucionalidad consistió en la invalidez de, entre
otras normas impugnadas, del referido artículo segundo transitorio. Este es un
claro ejemplo de la manera en que funcionan diferentes medios de control de la
constitucionalidad nacional en sistema jurídico mexicano, aunque la situación
descrita sólo se pudo haber presentado tras la reforma constitucional que en
materia electoral se publicó el 13 de noviembre de 2007 en el Diario Oficial de la
Federación.
En efecto, hasta antes de la citada reforma, y por prescripción de la SCJN, el
TEPJF carecía de competencia para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad
de leyes12
(menos aún para inaplicarlas), y además la única vía para impugnar las
leyes electorales era la acción de inconstitucionalidad;13
sin embargo, tras la
referida modificación al artículo 99 constitucional, se precisó de manera expresa
que, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de la CPEUM, las Salas del
TEPJF podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral
contrarias a la referida Constitución. Las resoluciones que se dicten en el
ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio
y en tales casos la Sala Superior informará a la SCJN.
Los partidos políticos nacionales, como los son el PRD y Convergencia
están legitimados expresamente tanto para promover juicios de revisión
constitucional electoral como acciones de inconstitucionalidad; en ambos casos
estos mecanismos de protección constitucional son los instrumentos idóneos
para, en su caso, satisfacer pretensiones como las planteadas por los referidos
partidos; igualmente, tanto la Sala Superior del TEPJF como la SCJN tienen
competencia para conocer y resolver el fondo de las cuestiones litigiosas
planteadas por los partidos promoventes. Sin embargo, resulta evidente que las
soluciones que impongan la Sala Superior, por un lado, y la SCJN, por el otro,
no pueden ser, en casos similares al comentado, contradictorias, pues el sistema
normativo se encarga de evitarlo. Esto se analizará con mayor detenimiento más
adelante.
12 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE
COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo: XV, junio de 2002, Tesis: P./J.
23/2002, Página: 82. 13 LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo: XV, junio de 2002, Tesis: P./J. 25/2002, Página: 81.
14 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Lo que debe quedar perfectamente claro en este punto es que el PRD y
Convergencia impugnaron ante la Sala Superior un acto concreto de aplicación
del artículo segundo transitorio del decreto de publicación de las reformas al
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (el acuerdo tomado por la Comisión de
Gobierno de la ALDF, así como la convocatoria emitida consecuentemente),
bajo el argumento que dicho acto concreto de aplicación, así como la
prescripción que le servía de fundamento, contradecían el artículo 14
constitucional en torno a la irretroactividad de la ley. En tanto que en la demanda
de acción de inconstitucionalidad que Convergencia promovió ante la SCJN, se
impugnó en abstracto (es decir, sin que existiera un acto concreto de aplicación)
la referida contradicción entre el mencionado artículo segundo transitorio y el
citado artículo 14 constitucional.
El 11 de junio de 2008 la Sala Superior decidió revocar el acuerdo de la
Comisión de Gobierno de la ALDF (y consecuentemente la convocatoria), en
virtud de que se consideró que la prescripción en la que se fundaba (el artículo
segundo transitorio) es inconstitucional, por lo que se inaplicó en el caso
concreto; por su parte, el 9 de julio de 2008, la SCJN resolvió declarar la
invalidez de la porción normativa del referido artículo segundo transitorio
específicamente relacionada con la renovación escalonada de los entonces
Consejeros Electorales del IEDF.
Los efectos de estas sentencias están perfectamente delimitados en el
ordenamiento constitucional nacional:
En el caso de la resolución del TEPJF, el pronunciamiento en torno a la
inconstitucionalidad de una norma general sólo se debe llevar a cabo en la
parte considerativa de la sentencia, pues en la parte resolutiva se debe
confirmar, modificar o revocar el acto concreto de aplicación de dicha
norma general, que es propiamente el acto impugnado; esta inaplicación
sólo opera en el caso particular y concreto de aplicación del que conoce
dicho órgano jurisdiccional, sin que tenga efectos generales.
Por su parte, en la sentencia dictada por la SCJN la declaración de
invalidez de la norma general impugnada se lleva a cabo en la parte
resolutiva, puesto que al ejercerse un control abstracto de la
constitucionalidad no existe un acto concreto de aplicación de la norma
impugnada; esta declaración de invalidez tiene efectos generales.
Es importante precisar que en este caso las sentencias dictadas por órganos
diversos resultaron no sólo compatibles, sino complementarias, puesto que en
razón de la decisión de la Sala Superior, se revocó el acuerdo de la Comisión de
Gobierno de la ALDF por haberse inaplicado, específica y concretamente, el
artículo segundo transitorio al satisfacer la pretensión del PRD y Convergencia,
en tanto que en razón de la sentencia dictada por al SCJN la porción normativa
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 15
de dicho artículo segundo transitorio que se consideró inconstitucional se declaró
inválida y, por lo tanto, inaplicable en cualquier caso y desde entonces.
En caso de la SCJN, tras haber dictado sentencia posteriormente a la Sala
Superior, hubiera declarado la constitucionalidad íntegra del artículo segundo
transitorio, la sentencia dictada por la Sala Superior habría mantenido su estatus
de definitividad e inatacabilidad, en virtud de que es la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia electoral, salvo lo decidido por la SCJN al conocer
de acciones de inconstitucionalidad de normas generales en materia electoral.
En el caso descrito, la sentencia de la SCJN habría tenido como
consecuencia, tras haber reconocido la constitucionalidad integral del artículo
impugnado, la posibilidad de que la Comisión de Gobierno de la ALDF dictara
un nuevo acuerdo similar al que había revocado la Sala Superior, la cual no
podría conocer nuevamente de un medio de impugnación a través del cual se
impugnara un acto concreto de aplicación en el cual se solicitara exclusivamente
la inaplicación del artículo segundo transitorio del decreto de publicación de las
reformas del Estatuto, puesto que ello constituye una causal de improcedencia,
en términos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral:
Artículo 10
1. Los medios de impugnación previstos en esta ley serán
improcedentes en los siguientes casos:
f) Cuando en el medio de impugnación se solicite, en forma exclusiva,
la no aplicación de una norma general en materia electoral, cuya
validez haya sido declarada por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en los términos de la fracción II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En caso de que la Sala Superior hubiera considerado que el artículo segundo
transitorio no resultaba contrario al artículo 14 constitucional y que, por lo tanto,
el acto impugnado era correcto, confirmando entonces el acuerdo de la Comisión
de Gobierno de la ALDF y la consecuente convocatoria y de que la SCJN, por el
contrario, hubiera resuelto, como en efecto sucedió, la inconstitucionalidad de
una parte normativa de dicha prescripción, la sentencia dictada por la Sala
Superior habría mantenido su estatus de definitividad e inatacabilidad, sin
embargo las consecuencias de la misma sí se hubieran visto alteradas por la
resolución de la SCJN, la cual es la máxima autoridad jurisdiccional en la
materia electoral exclusivamente cuando conoce de acciones de
inconstitucionalidad en contra de normas electorales generales, conforme con el
artículo 99, párrafo primero, de la CPEUM.
16 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Como se nota, aún en el caso de que se pudieran dar sentencias divergentes
o incluso contradictorias en casos similares al presentado, el sistema normativo
prevé soluciones específicas, por lo que la certeza que reclama la función
electoral está plenamente garantizada.
6. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESOLVIÓ
La decisión de la SCJN en torno al caso que nos ocupa estribó en invalidar
el texto del artículo segundo transitorio que dice: “y el número de Consejeros
Electorales actualmente en funciones, que serán sujetos”; en otras palabras,
según la SCJN el referido artículo segundo transitorio se debe leer de la siguiente
manera:
Artículo Segundo.- La Asamblea Legislativa del Distrito Federal
deberá realizar las adecuaciones en las leyes correspondientes, en un
plazo máximo de treinta días naturales contados a partir del inicio de la
vigencia del presente Decreto. Dentro del mismo plazo, deberá
determinar el procedimiento de la renovación escalonada a que hace
mención el artículo 125 contenido en el presente Decreto.
La referida SCJN precisó expresamente los efectos de esta declaración de
invalidez:
La Asamblea Legislativa se encuentra facultada de manera concreta
para establecer el procedimiento que debe llevarse a cabo para el
nombramiento escalonado de Consejeros Electorales, a partir del
vencimiento del plazo del que rige respecto de los Consejeros
actualmente en funciones, de tal forma que de ninguna manera ese
procedimiento podrá tener efectos modificatorios hacia el pasado,
sino únicamente a partir del veintitrés de diciembre de dos mil quince,
año en que expira el nombramiento que rige en la actualidad.14
En otras palabras, los Consejeros Electorales del IEDF nombrados el 23 de
diciembre de 2005 deberán concluir su periodo, en una situación ordinaria, en 2012,
y sólo entonces (en 2012) procederá la renovación escalonada de dichos
Consejeros; puesto que la SCJN ha precisado que la ALDF se encuentra facultada
14 Acción de inconstitucionalidad 80/2008, negritas en el original. Si bien en el texto de la sentencia se
afirma que el periodo de los consejeros electorales del IEDF que fueron nombrados en diciembre de 2005
concluirá en diciembre de 2015, lo cierto es que, la haber sido nombrados para un periodo de 7 años, su
cargo concluirá en diciembre de 2012.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 17
de manera concreta para establecer el procedimiento que debe llevarse a cabo para
el nombramiento escalonado de Consejeros Electorales a partir de que expire el
nombramiento de quienes actualmente se encuentran en funciones, hay que recordar
que, por lo menos hasta el momento, dicha Asamblea ya ha prescrito dicho
procedimiento en el artículo noveno transitorio del decreto de publicación del nuevo
código electoral del Distrito Federal:
El Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto
Electoral del Distrito Federal que se encuentren en funciones a la
entrada en vigor del presente Decreto, concluirán el periodo para el
que fueron electos. Previo a la conclusión del periodo, y para
efectos de la renovación escalonada de estos cargos, la Asamblea
Legislativa procederá de la siguiente manera:
a) Elegirá al Consejero Presidente y dos Consejeros Electorales para
un periodo de siete años.
b) Elegirá a dos Consejeros Electorales para un periodo de cinco
años; y
c) Elegirá a dos Consejeros Electorales para un periodo de tres años.
Así, uno de los efectos de la sentencia dictada por la SCJN estriba en la plena
vigencia de esta disposición transitoria, la cual, no obstante y salvo el enunciado
“El Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto Electoral del
Distrito Federal que se encuentren en funciones a la entrada en vigor del presente
Decreto, concluirán el periodo para el que fueron electos”, puede ser modificada por
la ALDF en todo momento.
Por lo que toca a la materia que es objeto del presente comentario, la principal
afirmación de la SCJN en su sentencia estriba en que “en el caso a estudio se
quebranta el respeto jerárquico a la Constitución Federal, en virtud de que a través
del artículo segundo transitorio que ahora se combate, se retrotraen los efectos de la
reforma, al acto de designación acaecido en dos mil cinco, lo que en sí mismo lo
torna retroactivo y por ende, contrario al artículo 14 constitucional”.15
Lo anterior se sostuvo en razón de que “los Consejeros actualmente en
funciones fueron nombrados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en
ejercicio de sus atribuciones el veintitrés de diciembre de dos mil cinco, por un
periodo de siete años […] al prever la disposición transitoria una obligación a cargo
de la Asamblea Legislativa referente a un hecho acaecido en diciembre de dos mil
cinco, obra sobre el pasado modificando la forma de nombramientos (ya sea
15 Acción de inconstitucionalidad 80/2008.
18 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
disminuyendo o prorrogando el plazo) de los Consejeros Electorales actualmente
en funciones”.16
Para justificar la decisión, tanto la sentencia de la SCJN como la de la Sala
Superior, recurren a la teoría, tanto a la de los derechos adquiridos como a la de los
componentes de la norma jurídica. Si bien, ante la Sala Superior, tanto el PRD
como Convergencia esgrimieron agravios adicionales al de la retraoactividad de la
norma transitoria, la referida Sala se avocó al estudio de este agravio, en razón de
que si resultaba fundado, como en efecto resultó, y, consecuentemente, al ser
suficiente para satisfacer la pretensión de los actores (la revocación del acuerdo de
la Comisión de Gobierno y la inaplicación concreta del artículo segundo
transitorio), el estudio del resto de agravios se tornó innecesario.
7. LA SALA SUPERIOR DECIDIÓ
De la lectura detenida de la sentencia de la Sala Superior se puede afirmar que
la misma se basa, fundamentalmente, en la teoría de los componentes de la norma,
más que en la de los derechos adquiridos, al igual que la sentencia dictada por la
SCJN. En la sentencia del SUP-JRC-105/2008 y SUP-JRC-107/2008 Acumulados
se lee lo siguiente:
La cuestión a dilucidar es, si los Consejeros Electorales, al momento
de entrar en vigor el nuevo Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
se encontraban en el contexto de una situación jurídica concreta de la
cual derivara un derecho efectivo al exigir el cumplimiento de la
obligación correlativa, en términos de la normatividad electoral local
abrogada.
Para estar en posibilidad de determinar si existía, al momento de la
entrada en vigor del nuevo Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
una situación jurídica concreta, que pudiera verse afectada por la
emisión de la nueva normativa, es preciso atender a lo dispuesto por la
ley vigente hasta el veintiocho de abril de dos mil ocho […]
La SCJN ha fijado jurisprudencia firme en torno a la irretroactividad de las
leyes conforme a la teoría de los componentes de la norma en, al menos, dos
ocasiones17
; del análisis de dichas prescripciones, se sigue, como se sostiene en la
sentencia de la SCJN, que:
16 Acción de inconstitucionalidad 80/2008, negritas en el original. 17 Cfr. IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA
TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA, en Semanario Judicial de la Federación y su
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 19
toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en el
que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así, los
derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los
destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y de
cumplir con éstas. Sin embargo, el supuesto y la consecuencia no
siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su
realización ocurra fraccionada en el tiempo, por lo que para que se
pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas es
necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a
generarse a través del tiempo:
a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de
modo inmediato, el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no
se pueden variar, suprimir o modificar ese supuesto o la
consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad de las normas,
toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la
entrada en vigor de la nueva ley.
b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias
consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las
consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando
pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de
entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría
modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.
c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de
la ley anterior, no se producen durante su vigencia, pero cuya
realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino
únicamente estaban diferidas en el tiempo, por el establecimiento de
un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición
tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias
no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las
modalidades señaladas en la nueva ley.
d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias
previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es
necesario que los supuestos señalados en la misma, se realicen
después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias
deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a
Gaceta, Novena Época, Tomo: VI, noviembre de 1997, Tesis: P./J. 87/97, Página: 7;
IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE
LOS COMPONENTES DE LA NORMA, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo: XIV, octubre de 2001, Tesis: P./J. 123/2001, Página: 16.
20 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron
ninguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y
consecuencias acontece bajo la vigencia de la nueva disposición).
En el caso que nos ocupa, el texto normativo en análisis era el siguiente:
El Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo
General, serán elegidos sucesivamente, por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Asamblea
Legislativa, a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al
mismo procedimiento, se designarán tres Consejeros Electorales
suplentes generales. La ley determinará la duración en el cargo así
como las reglas y el procedimiento correspondientes. El Consejero
Presidente y los Consejeros Electorales durarán en su cargo siete
años.
De lo anterior se obtiene lo siguiente:
a) La Asamblea Legislativa, a propuesta de los grupos parlamentarios,
elegirá por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes al
Consejero Presidente del Consejo General.
b) Después de haber elegido al Consejero Presidente, la Asamblea
Legislativa, a propuesta de los grupos parlamentarios, elegirá por el voto
de las dos terceras partes de los miembros presentes a los Consejeros
Electorales del Consejo General.
c) Después de haber elegido a los Consejeros Electorales del Consejo
General, la Asamblea Legislativa, a propuesta de los grupos
parlamentarios, elegirá por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes a tres Consejeros Electorales suplentes generales.
Bajo el tradicional esquema si A es, entonces debe ser B, los textos normativos
anteriores son los supuestos que, de realizarse o actualizarse, darían lugar a una
determinada consecuencia: si la Asamblea Legislativa, a propuesta de los grupos
parlamentarios, elige por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes al Consejero Presidente del Consejo General, entonces el Consejero
Presidente deberá durar en su cargo siete años, y lo mismo sucede en los siguientes
casos.
Resulta evidente que, en este caso una vez que se actualiza o se realiza el
supuesto normativo, de manera inmediata se produce la consecuencia, pues una vez
que se nombra al Consejero Presidente o al resto de Consejeros Electorales, las
personas así designadas deberán permanecer en su cargo siete años.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 21
Así, en el momento en que, el 23 de diciembre de 2005, la ALDF nombró a
determinadas personas para que ocuparan los cargos, tanto al Consejero
Presidente como al resto de Consejeros Electorales del IEDF, se actualizó la
hipótesis normativa que dio lugar a la consecuencia legalmente prescrita: las
personas nombradas deberán durar en sus cargos siete años.
Conforme con la normatividad vigente al momento de hacer el presente
comentario, el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo
General del IEDF, estarán sujetos al régimen de responsabilidades de los
servidores públicos establecidos en la ley de la materia. La remoción del
Presidente y de los Consejeros Electorales se determinará por el voto de las dos
terceras partes de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
de acuerdo a las causas que señale dicha Ley.18
En razón de lo anterior, se actualiza la primera de las cuatro hipótesis que
contempla la citada jurisprudencia para afirmar que se está en presencia de
normas retroactivas: cuando durante la vigencia de una norma jurídica se
actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia en ella regulados,
no se pueden variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia sin
violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron
a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley.
Así, tanto la Sala Superior como la SCJN coincidieron en afirmar que la
porción de la prescripción contenida en el artículo segundo transitorio del
decreto de publicación de la reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
resultaba violatoria del artículo 14 constitucional, puesto que alteraba o
modificaba de manera retroactiva situaciones jurídicas concretas, resultado de la
actualización de una determinada hipótesis normativa que habría generado
consecuencias específicas, particulares e inmediatas.
8. LA GARANTÍA DEL EJERCICIO AUTÓNOMO DE LA FUNCIÓN
ELECTORAL
Como se mencionó, el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la CPEUM,
prescribe que, en materia electoral, las Constituciones y leyes de los Estados
garantizarán que, por un lado, las autoridades electorales ejerzan la función electoral
bajo los principios de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad
y, por el otro, que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las
elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia,
gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
18 Artículo 92, fracción V, del Código Electoral del Distrito Federal, que prescribe esencialmente lo
mismo que el artículo 57, inciso e), del referido código vigente en 2005.
22 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
“Independencia” se define como cualidad o condición de independiente;
“independiente”, a su vez, tiene los sentidos de que no tiene dependencia, que no
depende de otro, “dicho de una persona: Que sostiene sus derechos u opiniones sin
admitir intervención ajena”, también tiene el significado de “autónomo”, es decir,
que tiene autonomía, que se define como “potestad que dentro de un Estado tienen
municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y
órganos de gobierno propios”; la autonomía es la condición de quien, para ciertas
cosas, no depende de nadie.19
De lo anterior se sigue válidamente que, en el lenguaje comúnmente empleado,
“independencia” y “autonomía” son palabras cuyo sentido, si bien no es igual, es
muy cercano. En torno a la “independencia” y la “autonomía” en la materia
electoral, la SCJN ha precisado que:
los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en
las decisiones de las autoridades electorales, implican una garantía
constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos
políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las
autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y
en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que
acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o
insinuaciones provenientes, ya sea de superiores jerárquicos, de otros
poderes del Estado o, incluso, de personas con las que guardan alguna
relación de afinidad política, social o cultural.20
Esta precisión de la SCJN se acerca mucho a las definiciones que Robert A.
Dahl ofrece en torno al binomio autonomía-control político. Para este autor, ser
autónomo significa no estar bajo el control de otro; por control Dahl entiende “una
relación entre actores tal que las preferencias, deseos o intenciones de uno o más
actores provoquen acciones de ajuste, o predisposiciones a actuar, de parte de uno o
más actores”21
.
El control no implica ni equivale a la obtención de beneficios, aunque siempre
presupone la intención de quien lo ejerce. Es decir, para que se pueda hablar de que
uno ejerce control sobre otro, se requiere, necesariamente, que aquél tenga la
intención de controlar a éste, es decir, no puede hablarse de control no intencional.
Por otra parte, del hecho de que una persona ajuste su conducta al interés de otra no
19 Para todas las definiciones, cfr. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA - Vigésima
segunda edición, http://buscon.rae.es. 20 Acción de inconstitucionalidad 3/2005, fallada en sesión del diecisiete de marzo de dos mil cinco. 21 Robert A. Dahl, Los dilemas del pluralismo democrático. Autonomía versus control, México,
CONACULTA-Alianza Editorial, 1991, p. 26.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 23
sigue que ésta obtenga algún beneficio de dicho control. Linares22
lo grafica de la
siguiente manera:
(-V) representa un vínculo negativo, o la ausencia de vínculo alguno; (A)
puede simbolizar a los órganos electorales, en tanto que órganos del Estado, a los
consejos electorales en tanto que órganos de decisión o a un Consejero en
particular. Por su parte, (B) puede ser el ejecutivo, el legislativo, los partidos
políticos, las agrupaciones políticas, los concesionarios o permisionarios de radio o
televisión, el Consejo Coordinador Empresarial o los medios de comunicación.
En un sistema político nadie puede ser enteramente autónomo ni tampoco
puede alguien ejercer un control total sobre todos. La autonomía es una cuestión de
grados; en ese sentido, la “independencia” y la “autonomía” de los órganos
electorales no será un concepto absoluto, sino relativo: ¿qué tan independientes son
los institutos electorales? Para responder esta pregunta hay que contestar primero a
esta otra: ¿respecto de quién?
En el ámbito de la transición política mexicana, a los órganos administrativos
electorales se les dio el estatus de órganos constitucionales autónomos con el objeto
de “enfrentar los excesos del Poder Ejecutivo, reducir las capacidades políticas del
partido dominante con el propósito de propiciar condiciones de relativa simetría
política, y sentar bases institucionales que generaran confianza y credibilidad
social”.23
De hecho, la cuestión de la autonomía e independencia del órgano
administrativo electoral federal fue uno de los principales temas de la reforma
constitucional de 1996.24
En el tránsito hacia la plena autonomía e independencia de
los órganos electorales, la ciudadanización fue un elemento determinante, al que se
sumaron la eliminación de la presencia decisoria tanto de los poderes públicos en
dichos órganos (sobre todo del Ejecutivo y del Legislativo) como de los partidos
políticos.25
22 Sebastián Linares, “¿Qué es y cómo remide la independencia judicial?”, en Política y Gobierno,
Vol. XL, núm. 1, México, primer semestre de 2004, p. 76. 23 Jaime Cárdenas et al, “Presente y futuro de la autonomía del Instituto Federal Electoral”, en
Administración y financiamiento de las elecciones en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso
Internacional de Derecho Electoral, México, TEPJF-IFE-UNAM-UQroo-PNUD, 1999, tomo II, p. 481. 24 Cfr. Análisis del sistema electoral mexicano. Informe de un Grupo de Expertos, México, IFE-TEPJF-
PNUD, 1996. 25 Cfr. Jorge Alcocer Villanueva, “La autonomía del IFE (elementos para superar un falso debate)”, en
Memoria del Foro para discutir la Agenda de la Reforma Político Electoral, México, IFE, tomo V, p. 59.
A B
(-V)
24 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Así, en un contexto democrático, los órganos electorales deben ser
independientes respecto tanto de los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales,26
como de los partidos políticos y de, en general, todos aquellos sujetos o actores que
tengan algún tipo de interés particular en el ejercicio de la función electoral.
En las Constituciones y en la legislación secundaria de los Estados por lo
regular se ha seguido el modelo empleado en la CPEUM y en la legislación
electoral federal en el sentido de definir a los consejos generales de los órganos
administrativos electorales como sus órganos superiores de dirección,
correspondiéndoles a los Consejeros Electorales el derecho tanto de hablar como de
votar en las sesiones de resolución de asuntos. En este sentido, cabe hablar de
diferentes planos o tipos de la autonomía de la que gozan los órganos
administrativos electorales, y en particular sus órganos superiores de dirección:
a) Desde un punto de vista institucional, se habla de la autonomía del órgano
respecto de otros órganos del Estado y sujetos del sistema político;
b) Desde un punto de vista funcional, se habla de la autonomía del órgano en
tanto que ejerce funciones cuya competencia le es exclusiva;
c) Desde el punto de vista personal, la autonomía estriba en el conjunto de
características derivadas de la situación en que las normas constitucionales
y legales colocan a los integrantes del órgano superior de dirección
individualmente considerados, y que protegen a estos de eventuales
presiones ejercidas por otros sujetos del sistema político;
d) Desde un punto de vista interno, la autonomía consiste en el amparo que
cada uno de los integrantes del órgano superior de dirección tiene, en su
individualidad, frente al resto de la estructura orgánica.
La integración del órgano superior de dirección, el mecanismo de designación
y el estatus de los Consejeros integrantes de dicho órgano, han sido reconocidos
como elementos fundamentales en la consolidación de la autonomía del Instituto
Federal Electoral (IFE)27
; por lo que hace al estatus de los Consejeros, en buena
medida se han adoptado para éstos las llamadas “garantías judiciales”, es decir, un
conjunto de instrumentos establecidos por las normas constitucionales con el objeto
de lograr la independencia y la imparcialidad del juzgador, y que poseen, además,
26 No hay que perder de vista que la atribución que ciertos tribunales tiene para revisar la legalidad y constitucionalidad de los actos y disposiciones de los órganos administrativos electorales no altera o
vulnera su autonomía o independencia, sino que dicho control de legalidad y constitucionalidad es el
complemento, en un esquema de checks and balances, de dicha autonomía e independencia. 27 Cárdenas et al, op. cit. p. 486.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 25
un doble enfoque, pues al mismo tiempo que se utilizan en beneficio de los
miembros de la judicatura, también favorecen la situación de los justiciables.28
Así, es posible hablar de garantías “electorales” en el sentido de la existencia
de un conjunto de normas constitucionales y legales que tienen como objeto el
ejercicio independiente, autónomo e imparcial29
de la función electoral; tales
prescripciones benefician tanto a los integrantes del órgano superior de dirección de
los órganos estatales que ejercen la función electoral, como a todos los participantes
en los procedimientos electorales, sobre todo a los propios partidos políticos.
Las garantías judiciales, y en su caso las garantías “electorales”, tienen como
finalidad, como su nombre lo precisa, garantizar un ejercicio independiente e
imparcial30
de la función estatal que se desempeña, de forma tal que quienes gozan
de tales garantías no estén bajo el control de algún sujeto determinado, sino que
sean autónomos en los términos antes precisados.
Entre las principales garantías judiciales se ubican las relacionadas con el
nombramiento, la estabilidad en el cargo, la remuneración y la remoción
derivada de responsabilidad. Puesto que se han asimilado las garantías judiciales
al ámbito de los órganos administrativos electorales, el caso que ahora se
comenta está íntimamente relacionado con la cuestión de la estabilidad en el
cargo y la remoción de los integrantes del órgano superior de dirección del
IEDF.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, la estabilidad es una garantía que
implica que los sujetos son nombrados para el desempeño de un cargo durante un
tiempo determinado, fijo, preestablecido, el cual deben colmar hasta su
culminación o su muerte; en otras palabras, la garantía de la estabilidad implica
la inamovilidad, es decir, los nombrados no pueden ser movidos de sus cargos,
salvo que los sujetos incurran en alguna causal de responsabilidad sancionada
con la destitución, que es la segunda cuestión.
28 Héctor Fix-Zamudio, Constitución y proceso civil en Latinoamérica, México, UNAM, 1974, p. 37;
“Reflexiones sobre el derecho constitucional procesal mexicano”, en Justicia Constitucional, Ombudsman
y Derechos Humanos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993, p. 365; Héctor Fix-Zamudio y José Ramón Cossío Díaz, El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, México, Fondo de
Cultura Económica, 1999, p. 31. 29 Recuérdese que la imparcialidad es otro de los principios rectores de la función electoral, y que la
SCJN ha afirmado que, en materia electoral, consiste “en que en el ejercicio de sus funciones, las
autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista”, cfr. Acción de
inconstitucionalidad 3/2005, fallada en sesión del diecisiete de marzo de dos mil cinco. 30 Entre la independencia y la imparcialidad existe una relación estrecha, a grado tal que, se dice, la
primera ésta al servicio de la segunda, cfr. Jaime F. Cárdenas, “El Poder Judicial en transición”, en
Mauricio Merino La ciencia política en México, México, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes –
Fondo de Cultura Económica, 1999 p. 96. Aunque del hecho de que un sujeto goce de un alto grado de
independencia no se sigue necesariamente que actúe de manera imparcial dentro de un determinado
proceso o procedimiento. Sin embargo, a mayor grado de independencia mayor probabilidad de que el
sujeto se conduzca, en el proceso o procedimiento, de manera imparcial.
26 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Así, conforme a lo que se ha precisado anteriormente, los Consejeros del
IEDF que fueron nombrados en 2005, son inamovibles hasta la conclusión del
tiempo para el cual fueron designados (7 años), por lo tanto, salvo que alguno de
ellos o todos incurrieran en alguna de las causales previstas legalmente para
fincarles responsabilidad sancionable con la destitución, deberán permanecer en
su cargo hasta el 2012.
Como ha quedado precisado con anterioridad, en el ordenamiento jurídico
del Distrito Federal no existe hasta el momento un catálogo preciso de las
conductas atribuibles a los Consejeros Electorales del IEDF sancionables, en su
caso, con la destitución; así que las acciones de Comisión de Gobierno de la
ALDF fueron un claro y evidente atentado a la autonomía del órgano superior de
dirección del IEDF.
El hecho de que la Sala Superior del TEPJF haya revocado el acto
impugnado, por considerar que se fundaba en una prescripción inconstitucional,
si bien estuvo justificada en cuestiones de técnica normativa, ha venido a precisar
los límites que aún los órganos reformadores de la ley tienen en el ejercicio de
esta función. En este caso, el poder contramayoritario del juez de
constitucionalidad se hizo evidente, puesto que, no obstante el consenso de los
partidos políticos representados en la Comisión de Gobierno de la ALDF, su
actuar no sólo fue objeto de escrutinio constitucional, sino que se declaró
violatorio de la norma suprema, lo que pone en evidencia que, aún ante el
consenso de los partidos políticos, cualquier infracción constitucional será
sancionada por los órganos guardianes de las promesas democráticas.
LA DESCONCENTRACIÓN DEL CONTROL DE LA
CONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO*
1. INTRODUCCIÓN
Con la reforma constitucional llevada a cabo en noviembre de 2007 se
confirmó que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)
es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del
referido Poder, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, es decir, salvo la intervención de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN) en el control de constitucionalidad de normas
electorales a través de la acción de inconstitucionalidad.
En la iniciativa de reformas constitucionales puede leerse que la propuesta
de otorgarle expresamente al TEPJF la facultad de decidir sobre la no aplicación
de leyes electorales contrarias a la Constitución, tuvo como motivación el
fortalecimiento de dicho tribunal, además de dar una solución a los casos en los
cuales un ciudadano, que carece de legitimación procesal para ejercer la acción
de inconstitucionalidad, pueda impugnar la constitucionalidad de una norma
electoral que le ha sido aplicada y que considera contraria a la ley suprema.
En el dictamen que presentaron al respecto las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, Gobernación, Radio, Televisión y Cinematografía y Estudios
Legislativos de la Cámara de Senadores, se manifestó que el debate “no está en
la existencia o inexistencia previa de la facultad del TEPJF para resolver la no
aplicación de leyes electorales contrarias a la Constitución, sino en la
congruencia de dos normas constitucionales y los efectos de las resoluciones que
emitan las Salas del TEPJF en esta materia”.
La nueva prescripción, contenida en el sexto párrafo del artículo 99
constitucional, precisa que las Salas del TEPJF podrán resolver la no aplicación
de leyes sobre la materia electoral contrarias a la Constitución. Es importante
destacar que la propia norma fundamental aclara que las resoluciones que se
dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que
* Publicado inicialmente en Interpretación jurisprudencial. Memorias del II Simposio Internacional
de Jurisprudencia, 2011, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pp. 1-50.
28 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
verse el juicio, por lo que, la inconstitucionalidad prescrita por el TEPJF sólo
tendrá efectos en el caso específico y concreto. Esta prescripción se repite en el
artículo 6, párrafo 4, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral (LGSMIME).
De lo anterior se sigue que, en materia electoral, el control de
constitucionalidad federal se concentra en determinados órganos del Poder
Judicial de la Federación: tanto la SCJN como el TEPJF. Igualmente, de lo
anteriormente expuesto también se sigue que dicho control se puede llevar a cabo
de manera abstracta, es decir, sin que medie una afectación directa a algún sujeto
legitimado, a través de la acción abstracta de inconstitucionalidad; y se puede
ejercer también de manera concreta, es decir a petición de un sujeto que vea
afectados sus derechos o intereses, a través de los diversos medios de
impugnación que prevé la referida LGSMIME.
En el caso del ejercicio concreto del control de constitucionalidad, llevado a
cabo a través de los juicios y recursos previstos en la citada ley, la fuerza de la
tradición del juicio de amparo se ha hecho presente, puesto que en tales medios
de impugnación impera la denominada “fórmula Otero”, en los términos que ya
se precisaron. Luego, si un ciudadano o un partido político, por ejemplo,
impugnan algún acto de autoridad en razón de que dicho acto está fundado en
una norma considerada inconstitucional, y así lo considera también alguna de las
Salas del TEPJF y en su sentencia inaplica la norma inconstitucional, tal
inaplicación y consideración sólo tendrán efecto, obviamente, en el caso concreto
resuelto por dicha sentencia. Hasta aquí la coherencia de la prescripción
constitucional parece total con el sistema que tradicionalmente ha imperado en el
juicio de amparo.
Sin embargo, si en el juicio de amparo los efectos relativos de la sentencia
que inaplica una norma por considerarla inconstitucional rompen el principio de
igualdad en la aplicación de la ley y vulneran la supremacía constitucional, en los
medios de impugnación en materia electoral dichos efectos pueden tener, además
de los precisados, consecuencias imprevistas por quienes diseñaron la más
reciente reforma electoral. A continuación se analizan diversos casos que han
motivado todas estas reflexiones.
2. ALGUNOS CASOS DE INAPLICACIÓN DE NORMAS ELECTORALES
DEBIDO A SU INCONSTITUCIONALIDAD
a) Casos relacionados con el artículo 154, octavo párrafo, de la Ley
Electoral de San Luis Potosí.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 29
En septiembre de 2008 dio inicio el proceso electoral en San Luis Potosí
para renovar diversos cargos de elección popular, entre ellos el de gobernador del
Estado; en octubre del mismo año comenzaron las precampañas para que cada
partido político seleccionara a su candidato; el ciudadano Eugenio Govea obtuvo
su registro como precandidato a gobernador por el Partido Acción Nacional, por
lo que el día anterior al inicio de dichas precampañas consultó al Consejo Estatal
Electoral y de Participación Ciudadana de San Luis Potosí en torno a la
interpretación que le daría al artículo 154, octavo párrafo, de la Ley Electoral de
dicho Estado, el cual prescribe:
En materia de precampañas, únicamente se permitirán los actos y
propaganda a través de los medios electrónicos de comunicación,
prensa escrita, uso de perifoneo, volantes, o celebración de
reuniones de carácter privado que no excedan de quinientos
asistentes, siempre y cuando éstas no se celebren en lugares públicos, debiendo sujetarse, en lo conducente, a las disposiciones
establecidas en esta Ley, para las campañas y la propaganda
electoral. Tratándose de propaganda en radio y televisión, ésta sólo
podrá realizarse dentro de los espacios que al efecto designe el
Instituto Federal Electoral, de conformidad con el convenio
celebrado con el Consejo.
El noveno párrafo del citado artículo 154 prescribe que el incumplimiento
de las disposiciones de tal artículo, dará motivo a que el Consejo, a petición
expresa de parte legítima, a través de sus órganos competentes, y en la
oportunidad correspondiente, aplique las sanciones a que refieren los artículos
249 y 251 de esta Ley.
Específicamente, el artículo 240, fracción VI, de la ley citada precisa que se
consideran infracciones atribuibles a los aspirantes, precandidatos, o candidatos a
cargos de elección popular, entre otras, incumplir cualquiera de las disposiciones
de la Ley Electoral Potosina; por su parte, el artículo 251 de tal ordenamiento,
prescribe que las infracciones en que incurran los aspirantes, precandidatos o
candidatos a cargos de elección popular, establecidas por el artículo 240, serán
sancionadas de la siguiente forma:
I. Con amonestación pública;
II. Con multa de cincuenta hasta cinco mil días de salario mínimo
general vigente para el Estado, y
III. Con la pérdida del derecho del aspirante o precandidato
infractor a ser registrado como candidato, o en su caso, si ya está
hecho el registro, con la cancelación del mismo. En caso de
30 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
infracciones cometidas por aspirantes o precandidatos a cargos de
elección popular, cuando sean imputables exclusivamente a
aquéllos, no procederá sanción alguna en contra del partido político
de que se trate. Cuando el precandidato resulte electo en el proceso
interno, el partido político no podrá registrarlo como candidato.
En la sentencia dictada el 29 de octubre de 2008 en el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano 2766/2008,
promovido por Eugenio Govea, se consideró que la respuesta que éste recibió del
Consejo Estatal Electoral a su consulta implicaba un acto de aplicación del
referido artículo 154, octavo párrafo, de la Ley Electoral de San Luis Potosí, por
lo que se analizó, conforme a la pretensión del actor, la constitucionalidad de
dicha norma.
En la referida sentencia se sostuvo que la citada norma potosina restringe en
forma injustificada el derecho de reunión de los ciudadanos mexicanos en
materia política, contenido en el artículo 9 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual se encuentra vinculado en forma indisoluble
con la prerrogativa ciudadana de ser votado que garantiza el artículo 35, fracción
II, de la misma norma suprema. Por ello se ordenó la inaplicación del artículo
154, octavo párrafo de la Ley Electoral de San Luis Potosí al caso concreto, es
decir, a Eugenio Govea durante el proceso electoral entonces en curso, un
precandidato más entre otros a los que la norma les siguió siendo aplicada y ante
lo cual ninguno otro impugnó.
Por otra parte, el 4 de febrero de 2009, la Sala Superior sobreseyó en el
SUP-JDC-9/2009, cuyo actor, Jesús Ramírez Stabros (precandidato del Partido
Revolucionario Institucional), también impugnó el artículo 154, octavo párrafo
de la Ley Electoral Potosina; la razón del sobreseimiento estribó en que los actos
reclamados se habían consumado de forma irreparable, porque el periodo de
campaña interna había concluido el día anterior a la presentación de la demanda.
Es decir, aún en el supuesto de que el actor tuviera razón sobre la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, ésta ya le había sido aplicada y sólo
le podía ser aplicada durante la etapa de precampañas, por lo que si había
concluido tal etapa, es decir, si habían concluido las precampañas, la violación de
la que se quejaba no podía ser reparada, pues el momento de la aplicación de la
norma ya había pasado.
Era pues indudable que Jesús Ramírez Stabros había estado bajo la vigencia
y aplicabilidad del artículo 154, solamente durante el tiempo que fungió como
precandidato. Por lo tanto era claro que, si los actos reclamados se encontraban
vinculados específicamente al periodo de precampaña, aún en el caso hipotético
de que le asistiera la razón al actor en el planteamiento de sus alegatos, tales
actos se habían consumado de manera irreparable.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 31
Por otra parte, también dentro del proceso para elegir gobernador de San
Luis Potosí, el 21 de marzo de 2009 el Consejo Estatal Electoral declaró
infundado el procedimiento sancionador que, con motivo de la denuncia
presentada por un ciudadano, se había instaurado en contra del ciudadano
Alejandro Zapata en su carácter de precandidato del Partido Acción Nacional a
gobernador. A dicho precandidato se le denunció por la probable infracción del
artículo 154, octavo párrafo, de la Ley Electoral Potosina, ese mismo que había
sido considerado inconstitucional y cuya inaplicación se había ordenado respecto
de Eugenio Govea, también precandidato panista.
La autoridad electoral potosina declaró infundado el procedimiento
sancionador en contra de Zapata no porque la presunta norma violada hubiera
sido considerada inconstitucional, sino precisamente porque, en pos de verificar
si la hipótesis normativa de dicha prescripción se colmaba y por tanto se debían
generar las consecuencias normativamente previstas, la autoridad electoral
recabó elementos suficientes para, en su opinión, decidir que no se actualizaba el
supuesto. En otras palabras, la autoridad administrativa electoral local, resolvió
el procedimiento administrativo sancionador a la luz del citado dispositivo 154,
párrafo octavo, con los pruebas ofrecidas por el denunciante.
En contra de la decisión del Consejo Estatal Electoral el Partido de la
Revolución Democrática interpuso un recurso de revisión del que conoció el
Tribunal Electoral de San Luis Potosí, el cual desechó dicho recurso por
considerar que tal partido carecía de interés jurídico para interponerlo. Tal
resolución fue impugnada mediante el juicio de revisión constitucional electoral
14/2009 del que conoció la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Dicha Sala revocó la resolución impugnada, en virtud de que se consideró
que el Partido de la Revolución Democrática sí tenía interés jurídico para
impugnar la decisión del Consejo Estatal Electoral; la sentencia dictada por la
Sala Superior tuvo el mero efecto de que, en caso de que no se actualizara causal
alguna de desechamiento, el Tribunal Electoral Potosino conociera del fondo de
la impugnación.
En estos asuntos se planteó por primera ocasión, ya ante un caso concreto y
no ante meras especulaciones, el impacto que la decisión de inaplicar la norma
inconstitucional tendría en el desarrollo del proceso electoral, puesto que uno de
los principios que lo rigen es el de la igualdad en la aplicación de la ley y la
equidad en la contienda.
En el voto concurrente que uno de los autores del presente artículo emitió
respecto de la referida sentencia en el caso Zapata, se precisó que si el efecto de
tal resolución radicaba en ordenarle a la autoridad responsable (el Tribunal
Electoral Potosino) que, de no advertir la actualización de una causa de
improcedencia distinta a la que se había analizado en el juicio de revisión
32 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
constitucional electoral, admitiera el recurso de revisión interpuesto por el
Partido de la Revolución Democrática y, en su momento, dictara la resolución de
fondo que procediera, resultaba evidente que si ello sucedía, el Tribunal Electoral
Potosino (autoridad responsable) debería analizar la corrección de la resolución
en la cual se afirmó que no se demostró que la persona denunciada haya
cometido una infracción al artículo 154, párrafo octavo, de la Ley Electoral
Potosina. Por lo tanto, la consecuencia lógica de la sentencia que la Sala Superior
dictó en el SUP-JRC-14/2009 estribaba, precisamente, en crear la posibilidad real
de que la autoridad responsable verifique la aplicación del mencionado artículo,
no obstante que tal disposición ya había sido considerada inconstitucional por la
propia Sala Superior.
b) Caso PRI-Nueva Alianza en Colima
El artículo 274, párrafo segundo, del Código Electoral de Colima prescribe
lo siguiente:
Artículo 274.- Para determinar la validez o nulidad de los votos se
observarán las reglas siguientes:
…
La boleta que contenga el señalamiento o cruce de dos o mas
círculos o cuadros con emblemas de diferentes PARTIDOS
POLÍTICOS en candidatura común, para los efectos de su
contabilización, será a favor del PARTIDO POLÍTICO de mayor
fuerza electoral.
Conforme con dicha prescripción, puesto que la presentación de
candidaturas comunes conlleva el hecho de que en una misma boleta aparezca el
nombre de un candidato en varios recuadros, aunque bajo diferentes partidos
políticos, si el elector marca dos o más partidos políticos, pero vota por un solo
candidato, dicho voto es válido y contable para el candidato común; sin embargo,
se presenta la incertidumbre en torno a cuál habrá sido la voluntad del elector
respecto del partido por el cual “votó”. Para resolver este dilema, el legislador de
Colima decidió que en tales situaciones, el voto del ciudadano se contaría a favor
del partido que tuviera mayor “fuerza electoral”.
Esta prescripción legislativa fue sometida a examen abstracto de
inconstitucionalidad mediante la acción de inconstitucionalidad 30/2005; en el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se debatió al respecto y una
mayoría de seis ministros consideró inconstitucional la norma cuestionada. Sin
embargo, como se debe recordar, para que proceda la declaración de
inconstitucionalidad de una norma y su consecuente invalidez con efectos
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 33
generales, se requiere una mayoría de ocho votos. En virtud de la ausencia de los
votos suficientes, la acción se desestimó en cuanto al artículo 274, párrafo
segundo, del Código Electoral de Colima.
Por lo que se refiere al examen concreto de inconstitucionalidad del citado
artículo, en 2009, ya dentro del proceso para elegir gobernador del Estado de
Colima, el Instituto Electoral local, en previsión de la aplicación del referido
artículo 274, párrafo segundo, determinó la “fuerza electoral” de los partidos
participantes en el proceso de 2009. Tras lo anterior, y conforme al calendario
electoral correspondiente, la referida autoridad aprobó al menos dos convenios
en los cuales diversos partidos políticos acordaron presentar un solo candidato
común para gobernador.
En su oportunidad el Instituto Electoral colimense aprobó el convenio que
celebraron los partidos Revolucionario Institucional y Nueva Alianza para
postular un candidato común a gobernador; en dicho convenio se reprodujo de
manera casi textual lo prescrito por el artículo 274, párrafo segundo, del Código
Electoral de Colima. Tal aprobación fue impugnada por la coalición formada por
el Partido Acción Nacional y la Asociación por la Democracia Colimense,
partido político estatal, en razón de que en su opinión la cláusula quinta del
referido convenio, que reproducía casi textualmente lo prescrito por el artículo
274, párrafo segundo, del Código Electoral de Colima, era inconstitucional
porque vulneraba los principios rectores electorales de certeza, libertad y secreto
del sufragio e intransferencia del derecho al voto. Confirmada por el Tribunal
Electoral Estatal, el asunto fue sometido al conocimiento de la Sala Superior del
TEPJF.
La referida Sala Superior consideró, en el precedente SUP-JRC-27/2009,
por mayoría de seis votos, inconstitucional el artículo citado y ordenó su
inaplicación al caso concreto. Esto significa que el artículo 274, segundo párrafo,
no debió serle aplicado durante el proceso electoral 2009 al frente que formaron
los partidos Revolucionario Institucional y Nueva Alianza, esto es, que en el caso
de que un ciudadano hubiera votado por el candidato común a gobernador
postulado por los referidos partidos políticos, pero hubiera marcado
simultáneamente las casillas correspondientes a los dos partidos, dicho voto se
debió haber contado, evidentemente, para el candidato común, pero no para
partido alguno de los dos que lo postularon.
Sin embargo, en el mismo proceso para elegir gobernador existió otro
candidato común postulado por dos partidos diferentes, es el caso del frente
conformado por los partidos de la Revolución Democrática y Socialdemócrata.
De esta forma, un efecto de la sentencia emitida por la Sala Superior consistió en
que, cuando un ciudadano sufragara por el candidato común postulado por el
PRI-Nueva Alianza, pero marcara los recuadros de ambos partidos, a ninguno de
éstos se le computará el voto; en tanto, cuando lo mismo sucediera con el
34 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
candidato del PRD-PSD, el voto se computó tanto para el candidato como para el
PRD (puesto que éste tiene mayor “fuerza electoral” en Colima). Esto es, al
frente del PRD-PSD le resulta aplicable el artículo 247, segundo párrafo de la
Ley Electoral estatal, y al frente PRI-Nueva Alianza no.
¿La causa de lo anterior? La cláusula Otero transplantada al sistema de
medios de impugnación en materia electoral. Si ordinariamente se ha sostenido
que dicha cláusula vulnera el principio de igual aplicación de la ley, en la materia
electoral esto, además de ser más evidente, trastoca el principio de equidad en la
competencia entre partidos, tal como se sostiene en el voto particular del
precedente SUP-JRC-27/2009.
Se sostiene en dicho voto que inaplicar el artículo controvertido al caso
concreto, crearía inseguridad jurídica, puesto que tal prescripción ya ha sido
aplicada en el procedimiento electoral y para preservar la certeza en la normativa
que se ha de aplicar en el procedimiento electoral 2008-2009, en el Estado de
Colima, dicho voto particular propuso que no era factible inaplicar, en un caso en
concreto, una norma que ya había sido aplicada a otros sujetos. Ello, se afirmó,
no elimina la posibilidad de que en un próximo proceso electoral estatal, dicha
norma pueda ser objeto de escrutinio de constitucionalidad, siempre y cuando se
aplique por vez primera en dicho proceso.
Evidentemente nos encontramos frente a un argumento pragmático o
consecuencialista,31
que lejos de proponer un sentido o significado determinado a
una norma jurídica, encierra la propuesta de inhibir el ejercicio de la facultad de
la Sala Superior de examinar la constitucionalidad de una norma a partir de las
posibles consecuencias que de dicho examen se pudieran derivar. El argumento
planteado en el voto particular no se sostiene por sí mismo, pero sí pone de
relieve un problema práctico inevitable.
3. SOBRE LA EXPRESIÓN LEY SUPREMA DE TODA LA UNIÓN
El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
prescribe:
Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen
de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
31 “argumento que consiste en establecer la verdad o el valor de la tesis que se defiende (…) a partir de
las consecuencias favorables que de ella derivan, o la falsedad de la tesis defendida por el adversario (…)
por las consecuencias desfavorables que de ella derivan”, en Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, La
argumentación en la Justicia Constitucional y otros problemas de aplicación e interpretación del
Derecho, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2006, p. 286.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 35
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los
jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber
en las Constituciones o leyes de los Estados.
Inicialmente, y para meros efectos del presente análisis, el texto anterior
puede ser dividido en dos enunciados:
a) Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de
ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y
que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del
Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión;
b) Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados.
Grosso modo, se puede sostener que el primero de los enunciados ya
identificados antes que prescribir pretende especificar los elementos que integran
el término “Ley Suprema de toda la Unión”; en tanto que el segundo enunciado
sí prescribe, es decir, precisa lo que los jueces de cada Estado deben hacer en una
determinada situación.
En 1940, el futuro Ministro Tena Ramírez, afirmaba, respecto del artículo
133 constitucional, que:
La enumeración con que se inicia el precepto consigna la primacía
de la Constitución sobre las leyes federales y los Tratados. En
efecto, la Constitución es superior a las leyes federales, porque
éstas para formar parte de la ley suprema, deben ‘emanar’ de
aquélla, esto es, deben tener sus fuentes en la Constitución, deben
no salirse de ella. Y lo mismo en cuanto a los Tratados, que
necesitan ‘estar de acuerdo’, con la Constitución. Con este requisito
de su conformidad con la Constitución, las leyes federales y los
Tratados pasan a formar parte de la ley suprema.32
Conforme con lo anterior, la primera parte del artículo 133 constitucional
tiene como objeto definir o precisar que, si bien la Constitución es la norma
32 Felipe Tena Ramírez, “A guisa de prólogo”, en F. Jorge Gaxiola, “Algunos problemas del Estado
Federal”, en Obras Escogidas, Toluca, Instituto de Estudios Legislativos, 1999, p. 14.
36 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
suprema,33
la norma fundante de todo el sistema normativo mexicano, junto con
dicha Constitución, existirán otras normas que, al igual que aquella son
supremas, pero respecto de las normas secundarias, no respecto de la norma
superior que sigue siendo la Constitución. Así, la primera parte del referido
numeral define las normas que integran la “Ley Suprema de toda la Unión”: la
Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado.
Al respecto, Martínez Báez precisó lo siguiente:
El artículo 133 constitucional, pues, no establece, de ninguna
manera, como lo estima la opinión corriente y falsa, el control de la
constitucionalidad de las leyes, o sea el examen de la validez de las
normas sujetas a la Constitución Nacional, pero sí el llamado
‘control federal’, que tiene por objeto hacer efectiva la supremacía,
no de la Constitución sobre todas las leyes, sino de ese conjunto,
heterogéneo formalmente, de la Constitución, leyes federales y
tratados internacionales (Ley Suprema de toda la Unión.
Ordenamiento Jurídico Federal) con respecto a las Constituciones y
leyes de los Estados (orden jurídico local).34
Para Martínez Báez el artículo 133 es la fuente de la preeminencia del
derecho federal sobre el derecho local, y la obligación de los jueces de los
Estados, consignada en la segunda parte de dicho artículo, tiene por objeto
garantizar tal superioridad. Esto, que en su momento fue combatido por
Gaxiola,35
igualmente tratará de ser contradicho por un criterio de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
Contemporáneamente, la Suprema Corte ha distinguido de manera
prescriptiva la existencia de diversos órdenes jurídicos dentro del Estado federal
mexicano; inicialmente identificó a los órdenes federal, local o estatal, del
33 Cabe recordar que en opinión de Gabino Fraga y Antonio Martínez Báez, la supremacía
constitucional no nace del 133, sino de los artículos 41 y 128 constitucionales, por lo que el objetivo del 133 debe ser otro.
34 Antonio Martínez Báez, “El indebido monopolio del Poder Judicial de la Federación para conocer de la inconstitucionalidad de leyes”, en Obras. I Obras político-constitucionales, México, UNAM, 1994,
p. 525. 35 Cfr. F. Jorge Gaxiola, “Algunos problemas del Estado Federal”, en Obras Escogidas, Toluca,
Instituto de Estudios Legislativos, 1999, pp.50-58.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 37
Distrito Federal y el constitucional.36
Posteriormente, a estos cuatro órdenes
agregó el municipal.37
Cada uno de estos órdenes jurídicos del Estado Mexicano cuenta con
asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades
correspondientes.38
Según el criterio de la Suprema Corte, es el orden jurídico
constitucional el que establece, en su aspecto orgánico, el sistema de
competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y
el Distrito Federal.39
Por lo tanto, la primera distinción jerárquica que es posible establecer
consiste en que el orden jurídico constitucional está por encima de los otros
cuatro órdenes: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el municipal,
en virtud de que dicho orden constitucional es el que prescribe no sólo la
asignación competencial entre los otros órdenes, sino la existencia misma de
tales órdenes.
Recientemente nuestro máximo tribunal constitucional ha precisado que la
lectura del artículo 133 constitucional permite advertir la intención del
Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general
que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la "Ley
Suprema de la Unión",40
es decir, la Constitución, las leyes del Congreso de la
Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la
misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, constituyen en conjunto una categoría normativa
denominada “Ley Suprema de toda la Unión”.
Dicha categoría normativa denominada "Ley Suprema de la Unión"
conforma un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la
36 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS
ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y
ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: X, Septiembre de 1999 Página: 709 Tesis: P./J. 95/99. 37 ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN, en Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXII, Octubre de 2005 Página: 2062
Tesis: P./J. 136/2005. 38 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS
ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y
ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: X, Septiembre de 1999 Página: 709 Tesis: P./J. 95/99.
39 ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN, en Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXII, Octubre de 2005 Página: 2062
Tesis: P./J. 136/2005. 40 LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de
2007 Página: 5 Tesis: P. VII/2007 aislada.
38 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados
internacionales y las leyes generales.41
Con este criterio, nuestro máximo tribunal
parece acercarse a lo propuesto por Tena Ramírez en 1940 y por Martínez Báez
en 1942.
Por otra parte, la Suprema Corte ha sostenido que los tratados
internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por
encima de las leyes generales, federales y locales,42
así como que el artículo 133
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece
ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en
el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se
debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de
acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su
artículo 124.43
Así las cosas, de entrada no es válido sostener44
que la primera parte del
artículo 133 consagra un “control federal” que implica la preeminencia o
supremacía del orden jurídico federal sobre el de los Estados, en razón de que,
conforme al criterio de la Suprema Corte, las asignaciones competenciales que
lleva a cabo la Constitución resultan, por lo general, excluyentes entre sí, y
cuentan con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades
correspondientes, por lo que no se establece ninguna relación de jerarquía entre
las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente
41 SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN
DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de 2007 Página: 6 Tesis: P. VIII/2007 aislada.
42 TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE
LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de
2007 Página: 6 Tesis: P. IX/2007 aislada. Confróntese también TRATADOS INTERNACIONALES. SE
UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO
PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, en Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: X, Noviembre de 1999 Página: 46 Tesis: P. LXXVII/99 aislada, donde anteriormente se había precisado que los tratados internacionales se encuentran en un
segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. 43 LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN
JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN, en Semanario
Judicial de la Federación, Octava Época, Instancia: Tercera Sala, Tomo: VII, Marzo de 1991 Página: 56
Tesis: 3a./J. 10/91 jurisprudencia. 44 Como lo hizo en 1942 Martínez Báez y como lo ha hecho recientemente José de Jesús Gudiño
Pelayo, que la primera parte del artículo 133 constitucional consagra la primacía del orden jurídico federal
sobre los órdenes jurídicos locales; más bien, se trataría de salvaguardar la preeminencia, la superioridad,
la supremacía de ese “conjunto, heterogéneo formalmente” integrado por normas de tres tipos diversos.
Por supuesto que queda por darle sentido a la expresión “leyes del Congreso de la Unión que emanen de
[la Constitución]”, para sostener que no hay preeminencia de las normas federales sobre las locales, pero,
como se reporta a continuación, el tema ya ha sido objeto de definición por parte de la Suprema Corte.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 39
contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver
atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el
sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124.
Por lo que se refiere al elemento “Leyes del Congreso de la Unión que
emanen de [la Constitución]” o “Leyes Generales” del orden jurídico “Ley
Suprema de toda la Unión”, la Suprema Corte ha precisado que no corresponden
a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a
determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal,
sino que se trata de leyes que pueden incidir válidamente en todos los órdenes
jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano.45
Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el
Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente
a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que
integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio
establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son
emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en
cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una
vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades
federales, locales, del Distrito Federal y municipales.46
A partir de lo anterior se puede construir una “pirámide” como la siguiente:
45 De aquí que resulten “supremas” tanto como la Constitución o los tratados internacionales, aunque
jerárquicamente subordinadas tanto a éstos como, sobre todo, a aquella, cfr. SUPREMACÍA
CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133
CONSTITUCIONAL, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de 2007 Página: 6 Tesis: P. VIII/2007 aislada: “El principio de ‘supremacía
constitucional’ implícito en el texto del artículo 133 claramente se traduce en que la Constitución General
de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior,
de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados
internacionales y las leyes generales”. 46 LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de
2007 Página: 5 Tesis: P. VII/2007 aislada.
Ley
Suprema de
toda la
Unión
u Orden
Jurídico
Nacional
Orden
Jurídico
Federal
Orden
Jurídico
de los
Estados
Orden
Jurídico del
Distrito
Federal
Orden
Jurídico
Municipal
Leyes Generales
Tratados Internacionales
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
40 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Obviamente, dentro de cada uno de los cuatro órdenes jurídicos distintos al
nacional, es posible identificar, a su vez, una jerarquía normativa en cada uno, de
forma tal que, por ejemplo, en el orden jurídico de los Estados la norma suprema
es la constitución de cada entidad federativa, a la que están subordinadas el resto
de normas de dicho orden: leyes, convenios, reglamentos, etcétera.
En este sentido, la Suprema Corte ha precisado que aún cuando los Estados
que integran la Federación son libres y soberanos en su interior, deben sujetar su
gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna. De
tal manera que si las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados resultan
contrarias a los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, deben de predominar las disposiciones del Código Supremo y no las
de las leyes ordinarias impugnadas, aun cuando procedan de acuerdo con la
Constitución local y de autoridad competente, de acuerdo con la misma
Constitución local.47
En el mismo sentido se ha prescrito que puesto que las constituciones
locales son normas de carácter general y están subordinadas a la Constitución
Federal, la acción de inconstitucionalidad es procedente para impugnarlas48
y que
la decisión de fondo que emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación al
conocer de las acciones de inconstitucionalidad, en el sentido de declarar la
invalidez de normas generales emitidas por los órganos legislativos locales, no
vulnera ni restringe la soberanía de los Estados miembros de la Federación, toda
vez que al integrarse en un Pacto Federal, quedaron obligados a su respeto y a no
contravenirla ante todo en las Constituciones Locales, por imperativo propio del
mencionado artículo 41, máxime si se toma en consideración que la acción de
inconstitucionalidad es un medio de control garante de ese respeto.49
Finalmente, se ha sostenido que en el artículo 133 constitucional no se
consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de
supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución
Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con
potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación
47 SOBERANÍA DE LOS ESTADOS, ALCANCE DE LA, EN RELACION CON LA
CONSTITUCIÓN, en Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Instancia: Pleno, Volumen: 40 Primera Parte Página: 45.
48 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR
CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS, NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, en Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XIII, Marzo de 2001 Página: 447 Tesis: P./J. 16/2001. 49 ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS RESOLUCIONES DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE DECLARAN LA INVALIDEZ DE NORMAS
GENERALES EMITIDAS POR LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS ESTATALES, NO VULNERAN NI
RESTRINGEN LA SOBERANÍA DE LOS ESTADOS, en Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XIII, Marzo de 2001 Página: 471 Tesis: P./J. 17/2001.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 41
del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de
cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en
contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues
independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que
constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se
refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el
Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los
principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el
ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si
las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los
preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código
Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con
la Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las
autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de
control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del
Congreso Local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser
interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese
efecto.50
En vista de lo anterior, se concluye que la primera parte del artículo 133
constitucional precisa que, si bien la Constitución es la norma suprema, junto con
ésta las leyes generales y los tratados internacionales constituyen la “Ley
Suprema de toda la Unión”, y en razón de dicha supremacía, se debe preferir la
aplicación de las normas supremas de toda la Unión, por sobre las disposiciones
que en contrario se localicen en los ordenamientos jurídicos de la federación, de
los Estados, de los municipios o del Distrito Federal.
Esta conclusión se ve reforzada por lo prescrito por el segundo de los
enunciados normativos del artículo 133 constitucional (“Los jueces de cada
Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados”), puesto que tal prescripción debiera ser leída de la siguiente forma: los
jueces de cada Estado se arreglarán a la Ley Suprema de toda la Unión, a pesar
de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes
de los Estados. Lo anterior porque la expresión “dicha Constitución, leyes y
tratados” se refiere a lo que el mismo artículo ha definido como “Ley Suprema
50 SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS
DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Primera Sala, Tomo: XX,
Octubre de 2004 Página: 264 Tesis: 1a./J. 80/2004.
42 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
de toda la Unión”, por lo que donde se pone la primera expresión se debe leer lo
segundo.
Así, lo que la segunda parte del artículo 133 constitucional les prescribe a
los jueces de los Estados es que, cuando exista contradicción entre una norma del
orden jurídico de su propio Estado y una norma del orden jurídico nacional o
“Ley Suprema de toda la Unión” (Constitución, ley general o tratado), debe
aplicar preferentemente la segunda, lo que en consecuencia implica inaplicar la
norma que contradice a la referida ley suprema.
4. LA CONCENTRACIÓN DE LA REVISIÓN DE LA
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS
En 23 de mayo 1934, al resolver el amparo administrativo en revisión
3596/33, la Segunda Sala de la Suprema Corte, por mayoría de cuatro votos,
sostuvo lo siguiente:
De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Federal,
todos los Jueces de la República tienen la obligación de sujetar sus
fallos a los dictados de la misma, a pesar de las disposiciones que
en contrario pudieran existir en las otras leyes secundarias, y siendo
así, resultaría ilógico y antijurídico pretender que cumplieran con
esa obligación, si no tuvieran a la vez la facultad correlativa de
discernir si las leyes que rigen los actos, materia de la contienda, se
ajustan o no al Código Supremo de la República, cuando esa
cuestión forma parte del debate, ya que de aceptarse la tesis
contraria, sería imponer a los Jueces una obligación, sin darles los
medios necesarios para que pudieran cumplirla.51
De los artículos de Fraga, Carrillo Flores y Martínez Báez y de los escritos
de Tena Ramírez y Gaxiola, se sigue que la interpretación del artículo 133
despertaba pasiones y generaba diversos sentidos. Los criterios encontrados
combatían con argumentos serios y sólidos. Sin embargo, el 3 de julio de 1953,
al resolver el amparo civil directo 6919/50, por unanimidad de cinco votos, la
Sala Auxiliar de la Suprema Corte dejó de lado el criterio antes citado, lo que, en
51 CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY, en Semanario Judicial de la Federación XLI, Quinta
Época, p. 645. Al respecto, Gudiño Pelayo, cita la siguiente tesis de 1919: “CONSTITUCIÓN, IMPERIO DE LA. Sobre todas las leyes y sobre todas las circulares, debe prevalecer siempre el imperio de la Carta
Magna, y cuantas leyes secundarias se opongan a lo dispuesto en ella, no deben ser obedecidas por
autoridad alguna”, Semanario Judicial de la Federación IV, Quinta Época, p. 878, cfr. José de Jesús
Gudiño Pelayo, Introducción al amparo mexicano, México, Noriega, 2005, p. 111.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 43
opinión de Cossío Díaz, “impidió un desarrollo constitucional y judicial más
interesante y descentralizado”.52
En tal ocasión, la referida Sala sostuvo lo
siguiente:
[N]o todo órgano judicial es competente para declarar la
inconstitucionalidad de una ley, sino solamente el Poder Judicial
Federal, principalmente a través de un juicio de fisonomía singular
como es el de amparo, donde la definición de inconstitucionalidad
omitida por el Juez Federal se rodea de una serie de precauciones y
de requisitos que tratan de impedir una desorbitada actividad del
órgano judicial en relación con los demás poderes. Aun en el caso
del artículo 133 de la Constitución, que impone a los Jueces de los
Estados la obligación de preferir a la Ley Suprema cuando la ley de
su Estado la contraría, el precepto se ha entendido en relación con
el sistema según el cual es únicamente el Poder Judicial Federal el
que puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad. Esto es así
para que, aun en el caso de que un Juez de una entidad federativa,
frente a una ley local que estimara inconstitucional, se abstuviera de
aplicarla para arreglar tales preceptos a la Constitución Federal, esta
abstención no tendría los alcances de una declaración sobre la
inconstitucionalidad de la ley, más allá del ámbito del
procedimiento en que interviene. De lo expuesto se infiere que
nuestro derecho público admite implícitamente que conforme al
principio de la división de poderes, el órgano judicial está impedido
de intervenir en la calificación de inconstitucionalidad de los actos
de los otros poderes, a menos que a ese órgano se le otorgue una
competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la
Constitución Federal cuando dota al Poder Judicial de la Federación
de la facultad de examinar en determinadas condiciones la
constitucionalidad de los actos de cualquiera autoridad.53
Fue el 23 de septiembre de 1959, cuando la Segunda Sala de la Suprema
Corte, al resolver la revisión fiscal 443/57 por unanimidad de cuatro votos, y a
ponencia de don Felipe Tena Ramírez, sostuvo que no eran el juicio ante el
Tribunal Contencioso Administrativo ni su segunda instancia ante la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las vías adecuadas para
proponer el problema referente a la oposición que existe entre la Carta Federal y
52 José Ramón Cossío, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, México, Fontamara,
2002, p. 103. 53 CÓDIGOS CIVILES DE COAHUILA, A QUIEN COMPETE DECLARAR LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS, en Semanario Judicial de la Federación Tomo: CXVII, Quinta
Época, p. 86.
44 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
una ley secundaria, sino que tales problemas sólo podían examinarse y decidirse
en el juicio de amparo,54
lo que implica que sólo los jueces que conocen de dicho
juicio pueden conocer y resolver el problema de constitucionalidad planteado.
Así, conforme con los criterios de la Suprema Corte, pasamos de un control
difuso o desconcentrado de la constitucionalidad federal, a uno concentrado o
monopolizado por el Poder Judicial de la Federación, resultado de una
interpretación judicial que ha sido constante en un determinado sentido: el
examen de constitucionalidad de las leyes es improcedente ante autoridades
judiciales comunes o estatales,55
esto es que únicamente el Poder Judicial Federal
puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad, e inaplicar las normas que
considere inconstitucionales.
Esto es así, ha sostenido la Suprema Corte, porque “nuestro derecho público
admite implícitamente que, conforme al principio de la división de poderes, el
órgano judicial está impedido de intervenir en la calificación de
inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos que a ese órgano
se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la
Constitución Federal cuando dota al Poder Judicial de la Federación de la
facultad de examinar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad”.56
En todo caso, una situación como la anterior no impide que los tribunales
estatales o federales que no están autorizados para ejercer control de
constitucionalidad federal lleven a cabo una interpretación tal que torne a las
normas secundarias lo más conforme con la norma constitucional federal.57
54 CONSTITUCIÓN Y LEYES SECUNDARIAS, OPOSICIÓN EN LAS, en Semanario Judicial de
la Federación, Tercera Parte, XXVII, Sexta Época, p. 23 55 CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES, EXAMEN DE LA, IMPROCEDENTE POR LA
AUTORIDAD JUDICIAL COMÚN, en Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo: XII,
Julio de 1993, p. 181, tesis aislada. 56 CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES, EXAMEN DE LA, IMPROCEDENTE POR LA
AUTORIDAD JUDICIAL COMÚN, en Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 42, Cuarta Parte, p. 17.
57 “[C]uando una ley admita dos o más interpretaciones que sean diferentes y opuestas, debe recurrirse
a la “interpretación conforme” a la Constitución Federal, que debe prevalecer como la interpretación válida, eficaz y funcional, es decir, de entre varias interpretaciones posibles siempre debe prevalecer la que
mejor se ajuste a las exigencias constitucionales dado que es la normatividad de mayor jerarquía y que
debe regir sobre todo el sistema normativo del país. Es cierto que los tribunales ordinarios no pueden pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley pues, por una parte, su esfera
competencial se circunscribe al estudio de la legalidad del acto ante ellos impugnado y, por otra, los únicos
órganos jurisdiccionales que tienen competencia para hacerlo son los del Poder Judicial de la Federación. Sin embargo, aquéllos pueden calificar el acto impugnado y definir los efectos que se deducen de aplicar
un precepto declarado inconstitucional de acuerdo a la “interpretación conforme”, a fin de lograr que prevalezcan los principios y valores consagrados a nivel constitucional”, cfr. INTERPRETACIÓN
CONFORME A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. DE ACUERDO A ELLA LOS TRIBUNALES
ORDINARIOS PUEDEN CALIFICAR EL ACTO IMPUGNADO Y DEFINIR LOS EFECTOS QUE SE
DEDUCEN DE APLICAR UN PRECEPTO DECLARADO INCONSTITUCIONAL, en Semanario
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 45
Sin embargo fue hasta 1999 que la Suprema Corte de Justicia de la Nación
fijó jurisprudencia en el sentido de que el artículo 133 constitucional no es fuente
de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones
materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes
emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan
desconocer unos y otros,58
pues más que una facultad, la supremacía
constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustar a los preceptos
fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones. Por tanto,
si bien es cierto que los tres Poderes de la Unión deben observar la Ley Suprema,
no puede afirmarse que por esta razón, las autoridades puedan, por sí y ante sí,
en el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, examinar la
constitucionalidad de sus propios actos o de los ajenos, toda vez que, al respecto,
la propia Constitución consagra, en sus artículos 103 y 107, un medio de defensa
exprofeso, por vía de acción, como es el juicio de amparo y lo encomienda, en
exclusiva, al Poder Judicial de la Federación, sentando las bases de su
procedencia y tramitación.59
Si bien, en efecto, pareciera que el problema de rechazar o no el control
difuso ha quedado atrás,60
a partir de los criterios obligatorios antes citados, lo
cierto es que en no pocas ocasiones la última palabra de una discusión es la
primera de una nueva, diversa. Hay que recordar que los problemas jurídicos rara
vez tienen sólo una respuesta correcta, aunque los sistemas judiciales
jerarquizados (como el mexicano) tienden a fijar criterios uniformes; sin
embargo, como ya se anotó, en torno al tema ni siquiera la Suprema Corte está
exenta de renovar la discusión o, incluso, cambiar de criterio.
Por ello es importante destacar una opinión que a través de diversas épocas
jurisprudenciales se ha sostenido, en torno a la posibilidad de que las autoridades
inapliquen o “inobserven” normas contrarias a la Constitución; en 1945 y 1946,
sólo algunos años después del debate sostenido por Fraga, Martínez Báez y
Carrillo Flores en las páginas de la Revista de la Escuela Nacional de
Jurisprudencia, se sostuvo que si bien sólo dentro del juicio constitucional, de la
competencia exclusiva del Poder Judicial Federal, se puede, a petición de parte,
destruir los efectos de una ley inconstitucional, ello no quiere decir que las demás
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo: XXII, Agosto de 2005, p. 1656, Tesis:
I.4o.A. J/41. 58 CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO
AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN, en Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, X, Novena Época, Agosto de 1999, Tesis: P./J. 74/99, p. 5. 59 CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, Novena
Época, Agosto de 1999, Tesis: P./J. 73/99, p. 18. Las cursivas son nuestras. 60 Así se afirma en Humberto Suárez Camacho, El sistema de control constitucional en México,
México, Porrúa, 2007, p. 49.
46 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
autoridades no deben regirse por la Constitución, aunque para ello tengan que
desobedecer una ley secundaria, sino que ese deber no deriva de una
competencia jurisdiccional, sino de un mandato general de orden superior,
fincado en la supremacía de la Constitución.61
Más preciso fue el Ministro Rivera Silva en el amparo directo 6098/55,
resuelto el 22 de febrero de 1960 por la Tercera Sala de la Suprema Corte, al
sostener que “[s]i bien es verdad que las autoridades judiciales del fuero común
no pueden hacer una declaración de inconstitucionalidad de la ley, sí están
obligadas a aplicar en primer término la Constitución Federal, en acatamiento del
principio de supremacía que estatuye el artículo 133 de la propia Carta Magna,
cuando el precepto de la ley ordinaria contraviene directamente y de modo
manifiesto, una disposición expresa del pacto federal”.62
En febrero de 1972, al resolver el amparo directo DA-477/71 el Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo, a
ponencia del entonces Magistrado y posteriormente Ministro Guzmán Orozco,
que si bien “la inconstitucionalidad de una ley sólo puede ser declarada por los
tribunales del Poder Judicial de la Federación, dentro del juicio de amparo,
conforme al artículo 103 de la Constitución Federal” los demás tribunales,
federales o locales, “sólo podrán abstenerse de aplicar una ley local, por
estimarla inconstitucional, cuando su texto sea directamente violatorio de un
mandato constitucional, sin necesidad de efectuar ninguna interpretación de ambos textos, como sería, por ejemplo, el caso de que una ley local estableciese
la pena de mutilación, prohibida explícitamente y sin necesidad de mayor
exégesis, por el artículo 22 de la citada Constitución”.63
Precisamente en dicha ejecutoria y tesis se ofrece una explicación de esa
situación: si todas las autoridades judiciales pudiesen declarar la
inconstitucionalidad de las leyes, aun en los casos en que su declaración
requiriese de una interpretación más o menos sencilla, o más o menos
complicada, de los textos, ello dejaría a las autoridades legislativas y
administrativas sin la posibilidad de plantear la cuestión en juicio de amparo,
ante los tribunales del Poder Judicial Federal, cuando la declaración las lesionara
61 LEYES INCONSTITUCIONALES, AMPARO CONTRA LAS, en Semanario Judicial de la
Federación, Quinta Época, Segunda Sala, Tomo XC, p. 1386; CONSTITUCIONALIDAD DE LAS,
LEYES, en Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Segunda Sala, Tomo XCI p. 1632. 62 CONSTITUCIÓN. SU APLICACIÓN POR PARTE DE LAS AUTORIDADES DEL FUERO
COMÚN CUANDO SE ENCUENTRA CONTRAVENIDA POR UNA LEY ORDINARIA, en
Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Tercera Sala, Volumen Cuarta Parte, LX p. 177. Las
cursivas son nuestras. 63 LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. COMPETENCIA PARA DECLARARLA, en
Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Volumen 38,
Sexta Parte, p. 53. Las cursivas son nuestras.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 47
en su carácter de autoridades, y dicha declaración no podría ser revisada por
dicho Poder Judicial.64
Por otra parte, en 1990, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del
Primer Circuito, sostuvo lo siguiente:
Al ser el procedimiento penal una cuestión de orden público
conforme al artículo 14 de la Ley Fundamental de la República, aun
existiendo en la ley secundaria adjetiva disposición que exija la
previa petición de parte para la reposición de aquél, la autoridad
judicial de instancia, sobre tal norma, de acuerdo al artículo 133 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ajustará
sus actos a lo previsto en esta última, ejerciendo así, no obstante que no sea autoridad de amparo, lo que doctrinariamente se
conoce como control constitucional difuso, a virtud del cual la
autoridad que juzga, motu proprio, debe ceñir su actuar al mandamiento de la Carta Magna, con objeto de no conculcar los
derechos públicos subjetivos del procesado contemplados en el predicho dispositivo 14 constitucional.
65
Finalmente, por lo que se refiere a los criterios en torno al control
concentrado en oposición al difuso, cabe citar la jurisprudencia que, en 1994,
emitió el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito al sostener que la jurisdicción del entonces denominado Tribunal Fiscal
de la Federación era de naturaleza ordinaria y tenía como propósito fundamental
la salvaguarda y control de la legalidad de los actos administrativos. Dado que en
México la legalidad de los actos administrativos está elevada al rango de garantía
individual se explica que en repetidas ocasiones se haya predicado el deber de las
Salas Fiscales de conocer inclusive de irregularidades planteadas como
violaciones a preceptos constitucionales.
Sin embargo, la inconstitucionalidad de los actos administrativos de que
podía conocer el referido Tribunal, era la derivada de la inobservancia de las
formalidades esenciales del procedimiento a que se refieren los artículos 14 y 16
constitucionales, en cuanto configuraban la causal de anulación prevista en la
fracción II del artículo 238 del Código Fiscal entonces vigente. En suma, la
jurisdicción del Tribunal Fiscal en términos de las causales de anulación
previstas en el numeral antes citado, estaba constreñida a la materia de legalidad,
64 Íbidem. 65 PROCEDIMIENTO PENAL. SU REPOSICIÓN. CASO DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL, en Semanario Judicial de la Federación VII, Octava Época, Enero
de 1991, p. 363.
48 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
aunque ésta se reflejara en todos los casos en una violación a las garantías
constitucionales mencionadas, de allí que su competencia no pudiera extenderse
al grado de obligarlo a conocer de violaciones a otra clase de garantías de la
Carta Suprema, ni siquiera cuando tales infracciones se atribuyeran no a una ley
sino a un acto administrativo, pues ello significaría haberlo investido de
facultades propias del sistema de control de la constitucionalidad, de las que
desde luego carecía al tenor de los artículos 103, 104 y 107 de la Constitución.66
5. DE NUEVO A LOS ORÍGENES
La interpretación del artículo 133 constitucional en sus dos enunciados no
puede disociarse de sus orígenes norteamericanos, de donde nuestros
constituyentes mexicanos tomaron inspiración.
En la Convención Constituyente de Filadelfia, reunida en 1787, hubo cuatro
proyectos de Constitución, de los cuales destacaron dos: uno conocido como
Plan de Virginia, que tendía hacia el establecimiento de un gobierno nacional
fuerte, y otro, que fue su contrapartida, denominado Plan de Nueva Jersey.67
La
resultante Constitución norteamericana fue una versión ecléctica de ambos
planes. En el Plan de Virginia, Madison propuso facultar al Congreso Federal
para vetar las leyes estatales que, en opinión de dicho Congreso, violasen tanto la
Constitución como las leyes de la Unión. Se proponía de esta manera un control
político de la constitucionalidad y legalidad federales, muy similar al que en
1847 después propondría Otero al Congreso Extraordinario que expidió el Acta
de Reformas.
La propuesta fue considerada excesiva por varios constituyentes como Hugh
Williamson, de Carolina del Norte, John Lansing, de Nueva York y Luther
Martin, de Maryland. Este planteamiento tan absoluto de la supremacía de las
leyes federales sobre las de los estados fue criticado por Williamson quien
manifestó que restringiría la soberanía de los estados por regular aspectos de su
política interna.68
Es así que en el Plan de Nueva Jersey los defensores de la soberanía de los
estados introdujeron, como contrapropuesta, un artículo que se conoce como
"Supremacía de la Constitución". El plan fue presentado por el constituyente
66 TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. CUANDO PUEDE CONOCER DE LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO, en Gaceta del Semanario Judicial de
la Federación, 80, Agosto de 1994, Octava Época, Tesis: I.3o.A. J/46, p. 35. 67Alfred H. Kelly y Winfred A.Harbiso, The American Constitution. Its Origtns and Development, 5a,
ed. W. W, Norton y Co. Inc., 1976, pp. 114-121. 68 Richard B. Bernstein, Are we to be a Nation? The Making of the Constitution, Harvard University
Press, 1987, p, 171.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 49
William Paterson, pero se sabe que el autor del artículo sobre la supremacía
constitucional fue Luther Martin,69
uno de los críticos de Madison. Este proyecto
de artículo calificó a las leyes federales y a los tratados internacionales como
"Ley Suprema de los Respectivos Estados", pero originalmente la propuesta de
Martin fue la siguiente:
Las leyes aprobadas por los Estados Unidos, hechas por virtud y en
cumplimiento de los artículos de la unión, y todos los tratados firmados y
ratificados por la autoridad de los Estados Unidos, serán la ley suprema de
los estados respectivos, en tanto que esas leyes o tratados se relacionen los
estados mencionados o con sus ciudadanos, y las judicaturas de los diversos
estados estarán sujetos a sus decisiones, a pesar de cualquier disposición en
contra de las leyes estatales.70
Sin embargo, la propuesta leída en el Congreso Constituyente fue otra; la
lectura se dio en la sesión del 17 de julio de 1787, en los siguientes términos:
Las leyes aprobadas por el Poder Legislativo de los Estados Unidos hechas
para cumplir con esta Constitución y todos los tratados elaborados por la
autoridad de los Estados Unidos serán la ley suprema de los diversos
estados, de sus ciudadanos y habitantes; y los jueces en los diversos estados
estarán sujetos a sus decisiones, a pesar de cualquier disposición en contra
de las constituciones o leyes estatales.71
Esta disposición era clara: las leyes del congreso federal y los tratados
internacionales se consideraban “Ley Suprema” de los diferentes estados, de sus
ciudadanos y habitantes y los jueces de esos diferentes estados debían aplicarlos
aún a pesar de disposiciones que en contrario encontraran en las constituciones o
leyes de sus diferentes estados. Es importante destacar que la pretensión de
Martin estribó en hacer de los jueces de los diferentes estados los únicos
autorizados para inaplicar una norma constitucional o legal de un estado que se
opusiera a una norma federal o a un tratado internacional.
Ello fue así en razón de que al momento de la discusión de la Constitución
de Filadelfia, no existía un poder judicial federal como el de ahora, pues sólo se
contemplaba en la constitución una suprema corte; en otras palabras, la estructura
judicial para entonces descansaba casi por entero en los juzgados y tribunales de
69 Winton Solberg, The Federal Convention and the Formation of the Union of the American States,
The American Heritage Series, l1a. edición, 1979, p- 226. 70 Cfr. http://www.consource.org/index.asp?bid=582&fid=600&documentid=71581 Traducción libre. 71 James Madison, Journal of the Federal Convention, Alhat, Scott & Co., Chicago, 1893. pp. 364-
365. Traducción libre.
50 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
los estados. Así que la propuesta lo que pretendía era salvaguardar la soberanía
estatal mediante la autorización de que sólo los jueces estatales podían inaplicar
normas estatales por considerarlas contrarias al derecho federal o a los tratados
internacionales.
El debate del precepto se verificó el 29 de agosto de 1787 y, según las
crónicas, sólo versó sobre la omisión de las constituciones de los Estados dentro
del catálogo de la ley suprema. Sin embargo, el 12 de septiembre de 1787, el
comité de estilo, integrado por William S. Johnson, Alexander Hamilton, el
gobernador Morris, James Madison y Rufus King, cambió ligeramente, una de
las frases: en lugar de "supreme law of the several states and of their citizens and
inhabitants" se introdujo "supreme law of the land". Esta es una disposición con
un significado que trasciende sus propias palabras, y que actualmente es
considerada como una de las decisiones más importantes de la convención de
Filadelfia: que la Constitución se aplique directamente a los habitantes de la
Unión y no sólo a los Estados.72
Este artículo de supremacía, desde su versión original, pretende establecer el
principio de que las leyes federales y los tratados, que sólo puede formalizar el
gobierno federal pues a los estados les está prohibido el celebrarlos, deben ser
aplicados y llevados a cabo en el territorio de cada estado de la Federación por
las autoridades de esos mismos estados y por los residentes de cada uno de ellos.
Desde un principio, el problema de interpretación de este precepto, radicó en
el entendimiento de la frase "Ley Suprema de la Nación". La Convención
Constituyente de Filadelfia aprobó que dicha frase implicaba que la Constitución
Federal no sería un tratado ni un acuerdo entre soberanos, entendiéndose por ello
a los estados que aprobarían el texto constitucional, sino ley suprema de los
mismos, no aprobada sólo por sus respectivas legislaturas, sino por el legislador
supremo de la nación: el pueblo de los Estados Unidos.73
6. UNA PROPUESTA A PARTIR DE LA LECTURA DEL ARTÍCULO 133
A partir de lo anterior es posible concluir que la “Ley Suprema de toda la
Unión” está conformada por tres elementos distintos: la Constitución, los
tratados internacionales y las leyes generales, y que en ese orden de jerarquía
tales normas son el orden jurídico nacional.
72 Paul M. Bator, Paul J. Mistikin, David L. Shnpiro, y Herbert Wechsler, Hart and Wechsler’s The
Federal Courts and The Federal System, The Foundation Press Inc. 1973, p. 1. 73 Max Farrand, The Framing of the Constitution, Yale University Press, p. 209.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 51
Entonces, antes que hablar de normas supremas, es pertinente referirnos a
una jerarquía de órdenes jurídicos, en la cual sólo un orden jurídico es supremo,
el nacional, también denominado “Ley Suprema de toda la Unión”; dentro del
conjunto de normas que conforman el orden jurídico nacional la Constitución, al
ser norma fundante, es la norma jerárquicamente superior y, por lo tanto, la
norma suprema del orden jurídico supremo.
Por lo tanto, conforme a la interpretación jurisprudencial por ley suprema de toda la unión, en el contexto constitucional, se puede entender al conjunto de
normas jurídicas que integran el orden jurídico nacional que no admiten
contradicción material o formal alguna por parte de alguna otra norma de
cualquiera de los otros órdenes jurídicos secundarios: federal, estatal, del Distrito
Federal o municipal.
Es evidente, en razón del principio de supremacía del orden jurídico
nacional, que cualquier norma perteneciente a un orden jurídico inferior (aún una
constitucional del orden estatal), debe perder su vigencia (sea total o parcial,
definitiva o temporal) cuando se opone o contradice a cualquier norma
perteneciente al orden jurídico nacional: las constitucionales, las derivadas de
tratados internacionales y las de las leyes generales.
Por lo tanto, el artículo 133 no prescribe la preeminencia del derecho federal
sobre el estatal, sino la preeminencia de la “Ley Suprema de toda la Unión”
respecto de todos los demás órdenes jurídicos que le están subordinados: el
federal, los de los Estados, el municipal y el del Distrito Federal.
La doctrina jurisprudencial es clara al precisar que el control de la
constitucionalidad de leyes y actos es una facultad exclusiva de los tribunales del
Poder Judicial de la Federación; es decir, la verificación de que cualquier norma
secundaria es acorde con la Constitución Federal y, en caso de que no fuera así,
la inaplicación (es decir, la pérdida de vigencia sea total o parcial, temporal o
definitiva) de la norma secundaria es una tarea que sólo se han autorizado los
propios órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación.
Sin embargo, cabe preguntarse qué sucede con el control de la conformidad
de leyes y actos de los órdenes jurídicos federal o estatal, por ejemplo, con los
tratados internacionales y las leyes generales, ¿es también facultad exclusiva de
los tribunales del Poder Judicial de la Federación? ¿Del control concentrado de
constitucionalidad se sigue necesariamente el control concentrado de
convencionalidad y de legalidad general?
La jurisprudencia, al menos por ahora, no ofrece una respuesta definitiva y
clara. Conforme a los criterios no obligatorios, ante el planteamiento de una
antinomia entre una norma del Distrito Federal, por ejemplo, en materia de
adopción y un tratado internacional válidamente celebrado por el Estado
Mexicano, la autoridad judicial debe aplicar preferentemente la norma que es
“Ley Suprema de toda la Unión” es decir, el tratado. Similar criterio se debiera
52 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
seguir en caso de conflicto entre una ley general y cualquier disposición
normativa de los órdenes federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.
¿La aplicación preferente del tratado internacional sobre la norma local a
cargo de cualquier autoridad reclama o exige una declaración previa de
antinomia a cargo del Poder Judicial de la Federación? Si bien la doctrina
jurisprudencial es omisa al respecto, se podría afirmar que no, la autoridad
judicial estatal o del Distrito Federal no requeriría de una declaración previa que
le autorice a aplicar el tratado internacional por encima o preferentemente sobre
la norma de derecho local. Entonces, cualquier juez puede, válidamente,
garantizar la preeminencia de un tipo específico de normas que conforman la
“Ley Suprema de toda la Unión”, es decir, de los tratados.
Sin embargo, conforme a la doctrina jurisprudencial, cuando existe una
contradicción o antinomia entre una norma secundaria y una constitucional, no
cualquier autoridad judicial está autorizada a inaplicar la primera en preferencia
de la segunda, pues ello sólo le es permitido a los órganos del poder judicial
federal, o a órganos jurisdiccionales diversos mediando jurisprudencia federal.
Esto, en comparación con lo anterior, pone de manifiesto una situación extraña:
cualquier autoridad judicial, bajo la rectoría del principio de supremacía, podría
inaplicar una norma secundaria en preferencia de una norma de un tratado
internacional en caso de contradicción;74
sin embargo, esa misma autoridad no
está autorizada a proceder de la misma manera cuando la contradicción se
presenta respecto de una norma constitucional.
Entonces, no todas las normas que integran nuestra ley suprema se protegen
de la misma manera. ¿Cómo potencializar la protección de la norma que, dentro
de la “Ley Suprema de toda la Unión” es la fundante o suprema, ante normas que
la contradicen?
Recordemos que en 1960 se sostuvo que las autoridades judiciales del fuero
común no pueden hacer una declaración de inconstitucionalidad de la ley, pero sí
están obligadas a aplicar en primer término la Constitución Federal, en
acatamiento del principio de supremacía que estatuye el artículo 133 de la propia
Carta Magna, cuando el precepto de la ley ordinaria contraviene directamente y de modo manifiesto, una disposición expresa del pacto federal.
Por su parte en 1972, tal como se apuntó en arriba sobre la resolución del
amparo directo DA-477/71, se afirmó que los tribunales federales o locales
distintos a los del Poder Judicial de la Federación sólo podían abstenerse de
aplicar una ley local, por estimarla inconstitucional, cuando su texto sea
74 Esto y no otra cosa es lo que sucedió en el precedente SUP-JDC-695/2007, en el cual la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, aplicó preferentemente un tratado
internacional para garantizar el derecho político de un ciudadano a ser votado, no obstante las limitaciones
que la propia constitución de su Estado le imponía.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 53
directamente violatorio de un mandato constitucional, sin necesidad de efectuar
ninguna interpretación de ambos textos, y se puso un ejemplo concreto: el caso
de que una ley local estableciese la pena de mutilación, prohibida explícitamente
y sin necesidad de mayor exégesis, por el artículo 22 de la citada Constitución.75
Conforme con estas posturas, entonces una autoridad judicial local, por
ejemplo, podría inaplicar una norma secundaria que se opusiera a la Constitución
nacional, sin hacer una declaratoria general, si y sólo si el precepto secundario contraviene directamente y de modo manifiesto, una disposición expresa de la
Constitución, es decir, si el texto de la norma secundaria es directamente
violatorio de un mandato constitucional. Por supuesto que la gran pregunta es: ¿cuándo estamos ante un precepto
secundario que contraviene directamente y de modo manifiesto, una disposición
expresa de la Constitución? En otras palabras, ¿cómo saber que estamos frente a
una violación directa a la Constitución Federal que autoriza la inaplicación de
una norma secundaria?
Conforme a lo prescrito por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo,
tenemos certeza de que estamos frente a una violación directa a la Constitución
Federal que autoriza la inaplicación judicial de una norma secundaria, cuando existe jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación al
respecto.
Si no existe jurisprudencia federal que lo justifique, ningún juez puede
inaplicar una norma que se considere inconstitucional, aunque haya ya
pronunciamientos en ejecutorias o en tesis aisladas tanto de la propia Suprema
Corte como de los tribunales colegiados de circuito; y en el caso del resto de las
autoridades, las administrativas por ejemplo, aun existiendo jurisprudencia que
prescriba la inconstitucionalidad de alguna disposición normativa, tales
autoridades no están obligadas a inaplicar dicha prescripción.76
Entonces, en el caso de autoridades judiciales, éstas están obligadas a
inaplicar una norma secundaria cuando exista jurisprudencia que prescriba su
inconstitucionalidad, pero no están autorizadas a tal inaplicación cuando no
exista dicha jurisprudencia, ni siquiera cuando existan criterios contenidos en
sentencias o tesis asiladas. En cambio, cuando la antinomia se presenta entre un
tratado internacional y cualquier otra disposición secundaria, cualquier juzgador
está autorizado para aplicar de manera preferente la norma integrante de la “Ley
75 Al respecto, se ha pronunciado en un sentido muy similar Humberto Suárez Camacho, El sistema de
control constitucional en México, México, Porrúa, 2007, p. 51. 76 Recuérdese que el tema en torno a si las autoridades administrativas están autorizadas
constitucionalmente a inaplicar una norma secundaria porque motu proprio la consideren inconstitucional
lo abordó Antonio Carrillo Flores en el artículo en que criticó la ponencia del Ministro Gabino Fraga en el
amparo de la Compañía Telefónica de Sabinas; cfr. Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia,
tomo IV, enero-junio de 1942.
54 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Suprema de toda la Unión” por sobre la norma secundaria (como lo sería,
incluso, una norma constitucional estatal).
Esto último no encierra o presupone un control de constitucionalidad, sino
simplemente de supremacía del orden jurídico nacional. Por lo tanto a dicho
control no le resulta aplicable la necesidad de contar con una prescripción
jurisprudencial que autorice la inaplicación de una norma secundaria. Por
supuesto que ello conduce al hecho de que cualquier órgano jurisdiccional debe
ser guardián tanto de los tratados internacionales como de las leyes generales
(integrantes de la ley suprema), pero sólo una minoría de autoridades, unos
cuantos órganos del poder judicial federal, son guardianes de la Constitución.
Asumamos que, en efecto, la presunción de constitucionalidad de la que
gozan las normas generales (leyes, reglamentos, circulares, etcétera) sólo puede
ser destruida por un fallo del Poder Judicial de la Federación,77
al cabo de alguno
de los procesos garantes de la supremacía constitucional de los que conoce
(juicio de amparo, acción abstracta de inconstitucionalidad, juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano, juicio de revisión
constitucional electoral). Lo anterior implica necesariamente que sólo los
tribunales del referido poder judicial federal pueden considerar que una norma es
inconstitucional; consecuencia de lo anterior es la inaplicación de dicha norma.
En razón de la “fórmula Otero”,78
consagrada en el artículo 107, fracción II,
de la Constitución, la sentencia dictada al cabo de los juicios de amparo, será
siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a
ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer
una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare. Esta misma
“fórmula” se trasladó, como ya se ha visto, a la materia electoral.
Sin embargo, cabe precisar que el efecto relativo de la sentencia de amparo
(o del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
o del juicio de revisión constitucional electoral) es cosa distinta de la
obligatoriedad del precedente judicial.
Toda sentencia judicial, y por lo tanto toda sentencia de amparo (o de JDC o
de JRC) reviste dos aspectos, o pretende alcanzar dos finalidades:
a) Resolver el caso que se presenta, y
77 Es la opinión de Tena Ramírez, que a la postre se convirtió en la dominante en la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, y también la de José de Jesús Gudiño Pelayo, en “Lo confuso del control difuso de la
Constitución. Propuesta de interpretación del artículo 133 constitucional”, en Manuel González Oropeza y
Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coordinadores), La justicia constitucional en las entidades federativas,
México, Porrúa, 2006, p. 425. 78 Que no es otra cosa sino la aplicación, al caso de las sentencias del juicio de amparo, del principio
de relatividad de cualquier sentencia judicial.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 55
b) Precisar el sentido o significado de las normas aplicadas, sean
legislativas o constitucionales.79
La sentencia, y por lo tanto la cosa juzgada, surten efectos únicamente entre
las partes que intervinieron en el proceso, según el principio general que rige a
todas las sentencias judiciales; sin embargo, la fijación del sentido o significado
de una norma (constitucional, por ejemplo) no puede tener efectos única o
exclusivamente entre quienes tomaron parte en el juicio de amparo.
En otras palabras, si bien la sentencia de amparo resuelve o debe resolver el
conflicto particular del que conoció el juzgador, sin hacer "una declaración
general respecto de la ley o acto" que lo generó, dicha sentencia debe estar
fundada y motivada, es decir, debe ser argumentada, justificada. La justificación
de la sentencia (que estrictamente no se conforma sino con la parte conocida
como puntos resolutivos) se contiene en lo que comúnmente se denomina
considerandos. Comúnmente se ha aceptado que la "fórmula Otero" es aplicable
a la parte resolutiva más no a la considerativa de las sentencias de amparo.80
Así, toda sentencia de amparo resuelve el conflicto concreto, particular, que
generó el juicio respectivo. La Constitución y la ley de amparo vigentes prohíben
que en la parte resolutiva de la sentencia (la decisión en sentido estricto) se haga
una declaración general respecto de la ley o acto que la motivaren, por lo que la
finalidad directa de la mencionada sentencia se alcanza: resolver, en concreto, el
caso que se presenta, sin hacer generalizaciones.
La finalidad indirecta, esa de la que habla Mariscal, se alcanza cuando el
juzgador federal fija el sentido de los textos normativos analizados, es decir los
interpreta en la parte considerativa de la misma sentencia; por definición estas
consideraciones sobre el significado de las normas no pueden restringir sus
efectos o ser correctas exclusivamente para los casos particulares que las
provocaron, sino que tienen la pretensión de ser generales; pero propiamente no
79 Ignacio Mariscal, “Algunas reflexiones sobre el juicio de amparo”, en Revista de la Escuela
Nacional de Jurisprudencia, núms. 21 y 22, enero-junio de 1944, p. 231; Óscar Rabasa, El derecho
angloamericano, México, Fondo de Cultura Económica, 1944, pp. 546-547. 80 "No puede considerarse que el Juez de Distrito haga una declaración general respecto de la ley que
motivó la demanda de amparo, por el hecho de hacer el estudio de la misma, para fundar su sentencia", cfr.
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXI, p. 1507. Burgoa sostiene que en los
considerandos se "pueden consignar apreciaciones generales acerca del acto o ley reclamados, pues el alcance de [la fórmula Otero] sólo se refiere a que los puntos de resolución de un caso únicamente
abarquen a éste, sin extenderse a otros y sin afectar la validez general del acto (lato sensu) autoritario analizado", Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, México, Porrúa, 1988, p. 280. Por su parte Arellano
afirma que en la "doctrina moderna de amparo, se ha considerado que en los considerandos de la sentencia
pueden hacerse estimaciones de carácter general", Carlos Arellano García, El juicio de amparo, México,
Porrúa, 1983, p.375.
56 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
tendrían efecto alguno si no existiera una regla que obligara a los futuros jueces a
tomar en cuenta el significado señalado.81
En el sistema de common law esta regla se denomina rule of precedent o
doctrina del stare decisis.82
Es así que "el principio de la cosa juzgada se aplica a
quienes son parte en el juicio sobre el que verse la sentencia recaída y a sus
causahabientes, y entre ellos sólo por cuanto a las cuestiones que motivaren la
controversia; en tanto que la doctrina de stare decisis no tiene estas limitaciones
sino que produce efectos generales".83
No obstante que, conforme a la legislación vigente, la jurisprudencia es
obligatoria para el propio tribunal que la dicta, así como para los tribunales y
juzgados de menor jerarquía, tal interpretación de las normas no tiene efectos
vinculantes erga omnes. Así, una jurisprudencia que establezca la
inconstitucionalidad de una ley, por ejemplo, será de observancia obligatoria para
los propios juzgadores, pero eso no evitará que la ley se siga aplicando. En
México la regla del precedente únicamente vincula a los juzgadores, nunca a
otras autoridades o a los ciudadanos en general. Esta falta de obligatoriedad
general de la jurisprudencia federal mexicana origina la ruptura del principio de
igualdad de los ciudadanos frente a la ley.
El principio de supremacía obliga a "toda institución o dependencia, y a todo
individuo, cualquiera que sea su jerarquía pública, o privada, a someterse a las
disposiciones del orden jurídico que tiene su origen precisamente en la
Constitución, razón por la que ninguna ley, tratado, reglamento, decreto, circular
u orden pueden vulnerar las garantías y postulados de la Ley Suprema, como
tampoco ningún individuo puede obrar al margen de ella".84
De esta manera,
81 El principio de relatividad de las sentencias de amparo tiene la finalidad de evitar que "se les dé
efecto de cosa juzgada en favor de toda la colectividad o de personas diferentes del quejoso, o en casos que
no sean precisamente el especial señalado en la demanda de garantías", pero ello no impide que "tanto en
la motivación como en la parte resolutiva de la sentencia, se declare que la ley o acto son
inconstitucionales, ya que impedir tal declaración, iría contra la naturaleza y finalidad del juicio de
amparo, las cuales exigen que se estudie y decida si el acto reclamado está o no, de acuerdo con la
Constitución. Si las sentencia que en su motivación estima inconstitucional una ley o acto, para determinado caso especial, no puede considerarse que infrinja la prohibición de hacer una declaración
general respecto de la ley ó acto reclamados, tampoco puede sostenerse que la jurisprudencia que señala
como inconstitucional [un precepto o una norma jurídica general], vaya contra la citada prohibición, ya que tal jurisprudencia sólo es un precedente para la interpretación de normas de observancia general, pero
no un título que dé a lo resuello por esa jurisprudencia, el efecto de cosa juzgada para cualquiera que se
sienta afectado por el requisito que jurisprudencialmente se estima al margen de la Ley Suprema. Sostener lo contrario sería tanto como estimar anticonstitucional que exista cualquier jurisprudencia de la Suprema
Corte". Cfr .Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CIV, p. 1493. 82 Esta doctrina toma su nombre de la primera parte de la máxima jurídica stare decisis et non quieta
movere, Daniel H. Chamberlain, The doctrine of stare decisis: its reasons and its extent, New York,
Baker, Voorhis & Co. Publishers, 1885, p. 5. 83 Rabasa, op. cit. p.547. 84 Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 57
"más que una facultad, la supremacía constitucional impone a toda autoridad el
deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio
de sus atribuciones".85
En virtud del principio de relatividad de la sentencia dictada en los procesos
de garantía de la constitucionalidad, una consideración de inconstitucionalidad
surte sus efectos exclusivamente respecto de quien inició el referido proceso;
esto significa que el principio de supremacía constitucional únicamente se
guarda, se atiende o se honra de manera parcial, puesto que la ley declarada
inconstitucional continúa siendo aplicada a todos aquellos que no la impugnen.
Cuando, llegado el momento, la inconstitucionalidad de la ley pasa de ser un
criterio aislado o una tesis a constituir una verdadera jurisprudencia, los efectos
de tal consolidación de la opinión de los tribunales son limitados también: la ley
inconstitucional continúa siendo aplicada, a pesar de su declarada oposición a la
Constitución. La supremacía constitucional es, así, un mero artificio.86
De esta forma, lejos de que los tribunales federales se conviertan en los
verdaderos guardianes de la Constitución y de los derechos que de la misma se
desprenden, los órganos jurisdiccionales de la Federación devienen en
“administradores de la inconstitucionalidad” evitando que se apliquen en casos
particulares leyes que por su propia naturaleza son contrarias a la Constitución,
pero no erradicando de raíz el problema. Al respecto, Burgoa sostuvo lo
siguiente:
Teóricamente, la idea de que una ley declara inconstitucional en vía
de amparo no debe seguirse aplicando por modo absoluto, es correcta;
pero precisamente en aras de esa misma idea y obsequiando las reglas
de la congruencia lógica, deberían también suprimirse el principio de
iniciativa o instancia de la parte agraviada, la preclusión de la acción
de amparo, el libre desistimiento de esta acción y otra figuras
procesales tratándose del amparo contra leyes. En efecto, sería
también contrario a la supremacía constitucional el hecho de que, por
no impugnarse en vía de amparo una ley opuesta a los mandamientos
de la Constitución por el sujeto que resulte agraviado, tal ley se
siguiese aplicando en la realidad. Asimismo, si se considera que una
85 Semanario Judicial de la Federación, Tomo X, Agosto de 1999, p. 18 Tesis P/J 73/99. 86 "Por lo tanto, toda nueva aplicación de la ley inconstitucional está permitida. Esta ley sigue teniendo
plena validez... Para quien pidió y obtuvo, la ley no será aplicada; para quien no pidió, la ley le obliga con
todo rigor" no obstante ser considerada una ley contraria a la Ley Suprema de toda la Unión; de esta forma lo que existe entre nosotros es un "estado de excepción, que permite la no aplicación de la ley para una
persona concreta... que se encuentra en una situación jurídica de privilegio frente a otros muchos" que no
promovieron el juicio de garantías, cfr. Juventino V. Castro, Hacia el amparo evolucionado, México,
Porrúa, 1986, p. 11.
58 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
es inconstitucional, este vicio no debería purgarse por la sola
circunstancia de que el agraviado no ejercitase la acción de garantías
contra ella dentro del término correspondiente. Igualmente, podría
estimarse que, en beneficio de la supremacía de la Constitución, los
juicios de amparo promovidos contra leyes inconstitucionales no
deberían ser materia de desistimiento... [el] impulso de su mismo
logicismo y en acatamiento de los dictados de la congruencia, podría
conducir a la abolición del término para impugnar una ley por su
inconstitucionalidad, pues su razón fundatoria también auspiciaría la
conclusión de que implicaría el quebrantamiento de la supremacía de
la Constitución la circunstancia de que precluyera la acción de
amparo contra un ordenamiento legal si este no se hubiese reclamado
dentro de un plazo determinado, dejándolo intocado a pesar de sus
posibles vicios inconstitucionales.87
En respuesta a lo anterior, se debe precisar que en aras del principio de
supremacía constitucional no se ataca al principio de relatividad de las sentencias
de amparo, sino que se critica el ámbito de validez de la jurisprudencia y, sobre
todo, la ausencia de una regla del precedente. Los principios de parte agraviada,
de preclusión de la acción de amparo, del libre desistimiento de esta acción
operan respecto del juicio que se instaura y de la sentencia que en el mismo se
dicte, pero no operan propiamente en el procedimiento de creación de la
jurisprudencia, pues éste es distinto al juicio particular del que deriva la sentencia
de la que se extrae el criterio u opinión que, tras el mecanismo previsto, se
convertirá en interpretación de la ley judicialmente adoptada. Y tampoco
debieran de operar en el funcionamiento de la regla del precedente que se
instaurara en nuestro país.
Lo anterior evitaría que el principio de igualdad de los gobernados ante la
ley sufriera deterioro. Por supuesto que los efectos de la sentencia que se dicte en
un juicio de amparo contra leyes, por ejemplo, deben recaer solamente en las
partes que hubiesen intervenido en tal proceso; sin embargo, como ya ha
quedado señalado, las consideraciones con que los juzgadores motivan o
justifican su fallo, esas que constituyen lo que se denomina ratio decidendi, es
decir, la razón de la decisión, esas consideraciones tienen pretensión de
generalidad, puesto que a la postre constituirán una tesis y, tras su reiteración en
cuatro ocasiones más, jurisprudencia, es decir, la interpretación de la ley
judicialmente adoptada.
Una vez establecida, mediante un fallo de la justicia federal, la
inconstitucionalidad de una norma jurídica general, el efecto no abarca a la
87 Burgoa, op. cit. p. 278.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 59
totalidad de los gobernados o justiciables, sino sólo a aquellos que tienen la
posibilidad de impugnarla mediante, nuevamente, un juicio de garantías. La ley,
entonces, pierde su carácter general, pues se aplica, en un primer momento, a
todos, aunque luego se ordene su no aplicación a algunos.88
Un claro ejemplo de lo anterior lo constituye la situación generada a partir
de la sentencia dictada por la titular del Juzgado Séptimo de Distrito del Centro
Auxiliar de la Segunda Región, en San Andrés Cholula, Puebla, en el juicio de
amparo auxiliar 139/2009-I, promovido por la Asociación de Industriales y
Empresarios de Morelos en contra de la reforma a la Constitución en materia
electoral de noviembre de 2007. En dicha sentencia se consideró que en esa
ocasión el procedimiento seguido para reformar la Constitución no se había
ajustado a las prescripciones de la propia Constitución; en virtud de lo anterior se
concedió el amparo a la asociación actora, para el efecto de que a ésta no se le
aplique “en el presente y para el futuro” el artículo 41, apartado “A”, penúltimo
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
prescribe lo siguiente:
Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por
cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y
televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de
candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la
transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes
contratados en el extranjero.
Por lo tanto, solamente, exclusivamente la Asociación de Industriales y
Empresarios de Morelos podrá contratar propaganda en radio y televisión
dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ya sea a favor
o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular;
pero nadie más, hasta el momento, podrá hacerlo.
Si la referida asociación puede contratar en ese sentido, ¿pueden hacerlo las
concesionarias de radio y televisión no obstante no haber acudido al juicio de
amparo? Si la respuesta es no, entonces el amparo concedido es inútil, puesto que
para celebrar un contrato se requieren dos partes; si sólo una está autorizada para
contratar y la otra no, simplemente no puede haber contrato. Si, por el contrario,
se afirma que, en virtud de la sentencia, las concesionarias de radio y televisión
88 "[E]n virtud de un examen concreto por parte de los jueces federales las leyes serán obligatorias
para unos y no obligatorias para otros, en la medida en que estos últimos obtuvieron una patente de
inaplicabilidad, lo que se traduciría en desigualdad de los hombres a la ley, y en la apertura de la
arbitrariedad dentro de un supuesto Estado de Derecho", Castro, op. cit. p.12.
60 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
pueden contratar, aunque únicamente con la Asociación de Industriales y
Empresarios de Morelos, entonces se vulnera el principio de la relatividad de las
sentencias de amparo, puesto que dichas concesionarias no fueron amparadas por
la justicia de la Unión.
Y no sólo se presenta un problema de desigualdad en la aplicación de la ley
inconstitucional, sino que el sistema genera una plena ineficacia de los derechos
del gobernado, puesto que, no obstante estar consagrados constitucionalmente,
éstos se ven conculcados por una ley secundaria en tanto el individuo no inicie un
juicio de amparo o, en el caso de un ciudadano, un juicio para la protección de
sus derechos político-electorales. Esta concepción liberal y eminentemente
individualista de la "igualdad jurídica" y de la función protectora de nuestros
juicios de constitucionalidad, debe abandonarse, ya que, entre otras razones, en
la actualidad todos somos testigos, reales o virtuales, de la incapacidad de
muchas personas para hacer uso cabal de las normas jurídicas y de las
instituciones y mecanismos de protección de sus derechos.89
En virtud de lo anterior se propone, en concreto, que los jueces estatales
estén autorizados para inaplicar normas estatales que se consideren
inconstitucionales, en otros términos, ¿cómo convertir a los jueces estatales en
protectores no sólo de una parte de la ley suprema, sino fundamentalmente de la
Constitución Federal?
Conforme al principio de distribución de competencias entre la Federación y
las entidades federativas establecido en el artículo 124 constitucional, y de
acuerdo con los criterios de la Suprema Corte, el artículo 133 no establece
ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en
el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se
debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de
acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental prescribe. Por
lo tanto, cada uno de estos órdenes jurídicos del Estado Mexicano, el federal y el
de cada uno de los Estados en particular, cuenta con asignaciones competenciales
propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía
para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.
Entonces, por lo regular, a los jueces locales les compete aplicar normas
jurídicas estatales para componer los litigios que les son planteados y de los que
conocen conforme a su competencia. Por lo regular, a los jueces locales no les
compete aplicar normas jurídicas federales. Sin embargo, el artículo 133
constitucional les prescribe a los jueces estatales que se “arreglen” a la
Constitución Federal, a las leyes generales y a los tratados, a pesar de las
89 Se habla, inclusive, de una "pobreza legal", cfr. Mauro Cappelletti y Bryant Garth, El acceso a la
justicia. La tendencia en el movimiento mundial para hacer efectivos los derechos, México, Fondo de
Cultura Económica, 1996, p. 1.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 61
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados.
De acuerdo con lo anterior, a lo que obliga el artículo 133 a los jueces de
cada Estado es a comparar las normas jurídicas cuya aplicación les compete
(regularmente las de sus propios Estados) con las normas jurídicas que integran
la “Ley Suprema de toda la Unión”. El control de la constitucionalidad implica
una comparación entre dos normas, una constitucional y una secundaria. En toda
comparación siempre se otorga un determinado sentido o significado al objeto
comparado respecto del canon empleado de contraste. El juez local atribuye
sentido o significado a las normas estatales que aplica, por ejemplo, en razón de
la comparación que lleva a cabo de tales normas respecto de un determinado
canon.
Conforme a la doctrina judicial citada a lo largo de este trabajo, el sentido o
significado de la ley suprema, lo que dicha norma es, compete en exclusiva a los
órganos del Poder Judicial de la Federación; pero de dicho monopolio
interpretativo de la ley suprema no se sigue un monopolio interpretativo de las
normas estatales. Entonces, lo que está vedado a los juzgadores estatales es darle
sentido o interpretar la “Ley Suprema de toda la Unión”.
Si un juez local, entonces, al aplicar una norma estatal, la compara con la
“Ley Suprema de toda la Unión”, en el sentido o interpretación que sus únicos
intérpretes autorizados le han dado, dicho juez no está interpretando tal ley
suprema, sino propiamente la legislación de su Estado a la luz del sentido que
tenga la ley suprema. Si bien esta es la justificación de aquello que se propone
como salida alterna al control difuso de la constitucionalidad, la interpretación
conforme, ésta sólo es una estación en el camino.
Si el juez local puede darle el sentido más “constitucional” a su propia
norma estatal, ¿qué le impediría inaplicar dicha norma estatal cuando, a la luz del
sentido que la ley suprema ha recibido de sus únicos intérpretes autorizados, tal
norma se considere inconstitucional, o más aún ya se haya considerado su
inconstitucionalidad en alguna sentencia firme de un tribunal del Poder Judicial
de la Federación? Por ejemplo, en los primeros casos reseñados al inicio: ¿qué
impediría que la justicia electoral de San Luis Potosí inaplicara en casos futuros
el artículo 154, octavo párrafo, de la Ley Electoral de tal Estado, tomando en
consideración que la Sala Superior del TEPJF ya ha considerado su
inconstitucionalidad?
Evidentemente, el Tribunal Electoral Potosino no estaría interpretando la
Constitución Federal, sino, en acatamiento del artículo 133, estaría
“arreglándose” a lo que uno de los intérpretes autorizados de la Constitución
Federal habría dicho en torno al sentido que debe dársele, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados.
62 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Es posible distinguir que la aplicación de la jurisprudencia por un órgano
jurisdiccional puede hacerse de modos diferentes:
a) Aquellos casos en los que al aplicarla el órgano hace suyas las razones
contenidas en la tesis, como sucede cuando al examinar una de las
cuestiones controvertidas se limita a transcribir el texto de la tesis sin
necesidad de expresar otras consideraciones;
b) Aquellos casos en los cuales tal órgano estudia el problema debatido
expresando razonamientos propios y los complementa o fortalece con la
reproducción de alguna tesis de jurisprudencia relativa al tema.
La Segunda Sala de nuestro máximo tribunal ha precisado que en el caso en
que exista una jurisprudencia que establezca la inconstitucionalidad de la ley
aplicada en el acto reclamado, el juzgador no hace un examen del tema debatido
y resuelto por aquélla, sino que simplemente la aplica porque le resulta
obligatoria, independientemente de que comparta sus razonamientos y sentido, es
decir, en este caso el Juez o tribunal sólo ejercen su libertad de jurisdicción en la
determinación relativa a si el caso concreto se ajusta o no a los supuestos que
lleven a la aplicación de la jurisprudencia, mas no en el criterio que en ésta se
adopta.90
Este mismo razonamiento es enteramente aplicable al caso en el cual
exista un criterio aislado en una sola ejecutoria de algún órgano del Poder
Judicial de la Federación.91
La razón más poderosa que emplean quienes combaten la posibilidad de que
los jueces estatales inapliquen normas estatales por considerarlas contrarias a la
Constitución, estriba en advertir la anarquía interpretativa que ello generaría; sin
embargo, a través de los mecanismos de revisión de la constitucionalidad federal
(juicio de amparo directo, juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano y juicio de revisión constitucional electoral), toda
aplicación “inexacta” de la ley estatal es susceptible de control por los tribunales
federales. Por lo tanto, carece de fundamento dicho temor a la anarquía
interpretativa, puesto que en todo momento los tribunales competentes del Poder
Judicial de la Federación, puede “corregir” las inaplicaciones “equivocadas”
derivadas de “inexactas” lecturas de las interpretaciones que ha recibido la “Ley
Suprema de toda la Unión”.
90 JURISPRUDENCIA. SU APLICACIÓN POR EL ÓRGANO JURISDICCIONAL, en Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, XVII, Novena Época, Febrero de 2003, Tesis: 2a. V/2003, p. 327. 91 Al respecto, ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EN ELLA SE DECLARA LA
INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES DEBEN APLICAR
ESE CRITERIO, AUN CUANDO NO SE HAYA PUBLICADO TESIS DE JURISPRUDENCIA, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIV, Novena Época Septiembre de 2006, Tesis: 2a./J.
116/2006, p. 213.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 63
La propuesta anterior supone una revisión al sistema de formación de
nuestra “jurisprudencia”, puesto que para que estuviera autorizada la inaplicación
de normas estatales no se requeriría la existencia de “jurisprudencia”, sino la
mera comprobación de un solo precedente, una sola ejecutoria.92
En apariencia,
ello trastocaría uno de los paradigmas con más peso en la tradición jurídica
mexicana: la fórmula Otero, pero, como se ha precisado, esto es sólo aparente,
puesto que los efectos de la sentencia mantendrían su relatividad, ya que los
puntos resolutivos sólo afectarían, como actualmente sucede, a las partes que
intervinieron en el proceso, pero las consideraciones que sustentaran tal
ejecutoria, esas que tienen pretensión de generalidad y abstracción, esas, si bien
no serían de atención obligatoria, sí permitirían que un juzgador local, siempre
con respaldo en las consideraciones federales, inaplicara una norma estatal.
De esta forma, el juez local sólo seguiría el criterio de un órgano del Poder
Judicial de la Federación, manifestado en alguna ejecutoria, en torno a la
consideración de inconstitucionalidad de alguna determinada norma estatal, e
inaplicaría dicha norma, en acatamiento del artículo 133 constitucional. Incluso,
sería innecesario que el criterio de inconstitucionalidad emitido en una ejecutoria
por un órgano de dicho Poder recayera directamente sobre la norma estatal
susceptible de inaplicación, puesto que podría tratarse de un criterio generado en
el examen de una norma idéntica o similar pero de otra entidad federativa; la
justificación de esta propuesta estriba en que “la construcción argumentativa en
que se basa la estimación de su inconstitucionalidad tiene un nivel de abstracción
que permite desprender una regla constitucional de carácter general, esto es,
válida frente a todas las leyes que establezcan el mismo supuesto normativo”.93
92 Ello implica, en los hechos, más que revisar el sistema de formación de la jurisprudencia, pasar a
crear una insipiente regla del precedente. En ese sentido, JURISPRUDENCIA. TIENEN ESE
CARÁCTER LAS RAZONES CONTENIDAS EN LOS CONSIDERANDOS QUE FUNDEN LOS RESOLUTIVOS DE LAS SENTENCIAS EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y
ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, POR LO QUE SON OBLIGATORIAS PARA LOS
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN TÉRMINOS DEL ACUERDO GENERAL 5/2001 DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, en Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XIX, Novena Época, Marzo de 2004, Tesis: 1a./J. 2/2004, p.130. Suárez
Camacho formula argumentos distintos a los anteriores, para sustentar una propuesta similar: “que baste únicamente la emisión de un solo fallo, para que ese criterio tenga el carácter de jurisprudencia vinculante
hacia los demás órganos jurisdiccionales que deban acatarla”, cfr. Op. cit. p. 279. 93 NÓMINAS. EL CRITERIO CONTENIDO EN LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 23/2002, QUE
DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 178 DEL
CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, ES DE CARÁCTER TEMÁTICO, en Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Novena Época Enero de 2008, Tesis: 2a. CXCVII/2007, p.
580.
LA RESIDENCIA COMO UN REQUISITO DE
ELEGIBILIDAD ELECTORAL*
El artículo 55, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos prescribe que para ser diputado se debe cubrir, entre otros, el
requisito consistente en ser originario del Estado en que se haga la elección o
vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de
ella. De la misma manera, para poder figurar en las listas de las circunscripciones
electorales plurinominales como candidato a diputado de representación
proporcional, se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que
comprenda la circunscripción en la que se realice la elección, o vecino de ella
con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la
misma se celebre.
Por su parte, el artículo 82, fracción III, de la misma Constitución precisa
que para ser Presidente de la República se requiere, entre otros requisitos, haber
residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección y que la
ausencia del país hasta por treinta días, no interrumpe la residencia. Igualmente,
el artículo 116, fracción I, establece que sólo podrá ser gobernador
constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de
él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores
al día de la elección.
Conforme con lo anterior, el artículo 122, Base Segunda, fracción I, segundo
párrafo, de la citada Constitución prescribe que para ser Jefe de Gobierno del
Distrito Federal deberán reunirse los requisitos que establezca el Estatuto de
Gobierno, entre los que deberán estar: ser ciudadano mexicano por nacimiento en
pleno goce de sus derechos con una residencia efectiva de tres años
inmediatamente anteriores al día de la elección si es originario del Distrito
Federal o de cinco años ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener
cuando menos treinta años cumplidos al día de la elección, y no haber
desempeñado anteriormente el cargo de Jefe de Gobierno del Distrito Federal
con cualquier carácter. La residencia no se interrumpe por el desempeño de
cargos públicos de la Federación en otro ámbito territorial.
* Publicado inicialmente en Revista Mexicana de Derecho Electoral, núm. 1, enero-junio de 2012.
66 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
La residencia es pues un requisito de elegibilidad permanente en los cargos
de elección popular. “Residencia” es definida como la acción de residir94
y, en
una segunda y tercera acepción se define como población o sitio en que se reside
y como casa o edificio en que se vive. La Academia de la Lengua opina en forma
similar.95
“Residir” tiene el sentido de “vivir habitualmente en un sitio”,96
es
decir “habitar”, estar establecido en un lugar.97
En el español usual en México,
“habitar” significa que alguien vive en un lugar;98
por su parte, Moliner sostiene
que esta palabra tiene el sentido de “estar habitualmente y, particularmente,
dormir, en un sitio que se expresa […] Vivir habitualmente en cierto país o
región”.99
Por otra parte, la vecindad es un requisito equivalente a la residencia;
“vecino” tiene el sentido de habitante de cierta población; en el español usual en
México, un “vecino” es alguien que habita en el mismo pueblo o barrio, en la
misma localidad, en la misma cuadra o edificio que uno, es decir, es alguien que
está próximo a nosotros, alrededor de nosotros. La “vecindad” es la cualidad de
ser vecino, el estado o situación de ser vecinas dos o más personas, pueblos o
barrios.
De lo anterior se sigue que la Constitución prescribe como un requisito para
ser diputado federal el consistente en ser originario del Estado en que se haga la
elección o habitante de él, habiendo vivido de manera efectiva en él más de seis
meses anteriores a la fecha de ella. Conforme con lo anterior, pareciera que la
expresión “con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en
que la misma se celebre”, contenida en el segundo párrafo del artículo 55
constitucional, tiene como sujeto a “vecino de él”;100
entonces, el requisito
constitucional consistiría en ser originario del Estado en que se haga la elección o
habitante o residente efectivo de dicho Estado por más de seis meses anteriores a
la fecha de ella.
Derivado de lo anterior, se puede entender que el término “efectivo” se
emplea en el sentido de “auténtico”,101
“real y verdadero, en oposición a lo
quimérico, dudoso o nominal”.102
En otras palabras, el simple hecho de tener una
94 María Moliner (2006), Diccionario de uso del español, Madrid, Gredos, p. 938. 95 Real Academia Española (1992), Diccionario de la Lengua Española, Madrid, p. 1781. 96 Moliner, íbidem. 97 Academia, íbidem. 98 Luis Fernando Lara (2006), Diccionario del español usual en México, México, El Colegio de
México, p. 476. 99 Moliner, op. cit. p. 1448. 100 Aún en el caso de la elección de diputados de representación proporcional, la expresión se refiere a
“el” Estado del que se sea originario o en el que se resida, el cual debe estar comprendido en la
circunscripción plurinominal respecto de la cual se integre la lista de candidatos de la que se forme parte. 101 Moliner, op. cit. p. 1056. 102 Academia, op. cit. p. 791.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 67
habitación en una población (vecino) no es suficiente, sino que se debe vivir real
y verdaderamente en el lugar por, al menos, seis meses antes de la elección.
En el ámbito jurídico, se ha sostenido que en la configuración de la
residencia de una persona el elemento fáctico es el más importante, pues se
toman en cuenta únicamente los hechos y su especificidad se refiere a la
temporalidad.103
Lo sobresaliente de lo fáctico estriba en que en la configuración
del domicilio (en tanto que atributo de la personalidad) confluyen dos elementos,
uno objetivo (la residencia por un tiempo determinado en un lugar dado) y otro
subjetivo (la intención de permanencia en dicho lugar). Para que alguien se
considere residente no es necesaria la manifestación de la intención de
permanencia, basta con vivir habitualmente en un determinado lugar. Así, la
noción de residencia es meramente descriptiva de una situación de hecho.
En este sentido, lo requerido por la norma constitucional no entraña sino la
constatación de una situación de hecho: que alguien viva realmente en un
determinado lugar por un tiempo determinado.
El tema de la vecindad y de la residencia fue discutido en el seno del
Congreso Constituyente de 1856-57. Sin embargo, la discusión se generó a partir
de la propuesta de que en el artículo 60 constitucional se prescribiera, como uno
de los requisitos exigidos para ser diputado al Congreso de la Unión el de “ser
residente en el Estado que hace la elección”. El tema se abordó en las sesiones
correspondientes al 26 de septiembre, a las del 1 al 3 de octubre de 1856 y a la de
27 de enero de 1857.
En la primera sesión de discusión, el constituyente Espiridión Moreno,
representante de Jalisco, propuso que el artículo exigiera la vecindad y no la
residencia, “porque la primera es fija y permanente y la segunda variable y
casual”;104
Francisco Zarco, por su parte, propone abolir el requisito propuesto,
en razón de que en una verdadera democracia todo ciudadano es elector y
elegible, por lo que consideró antidemocrática la restricción. Además sostuvo
que:
La residencia es una cosa accidental que cambia por circunstancias
ajenas a la voluntad, y que por sí sola no da ciencia ni patriotismo.
Parece injusto que un Estado no pueda nombrar a uno de sus
ciudadanos que le haya prestado buenos servicios, sólo porque
reside en otro Estado, o que no pueda depositar su confianza en el
hombre de cuya capacidad se promete buenos resultados.105
103 Cfr. Laura Trigueros (2004), “Residencia”, en Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, Porrúa-
UNAM, p. 267. 104 Francisco Zarco (2007), Historia del Congreso Constituyente de 1857, México, Senado de la
República, LX Legislatura, p. 532. 105 Ídem, op. cit. p. 535.
68 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Por si fuera poco, Zarco advirtió que la residencia o vecindad no estaban
muy bien determinadas por las leyes. Es preciso recordar que lo que se debatía
era un requisito de elegibilidad para diputados al Congreso de la Unión, por lo
que se incluyeron en el debate asuntos que no tienen una relación directa con la
elegibilidad de quienes aspiren a ocupar otros cargos como los de ayuntamientos.
En efecto, el debate en el constituyente se centró en la posibilidad de que los
Estados eligieran a sus representantes (recuérdese que se había abolido la
Cámara de Senadores) no sólo entre sus nativos o vecinos, sino sobre todo entre
la ciudadanía en general, de forma tal que un estado pudiese elegir diputado a
una persona que no habiendo nacido en su territorio ni siendo vecino del mismo
fuera considerado en tal estima o de tal talento que su oriundez y su vecindad no
importaran para designarlo representante de alguna entidad federativa.
De aquí que los argumentos de Zarco tengan sentido en un contexto en el
que, se sostuvo, los asuntos concernientes a los Estados no se deberían tratar en
el Congreso de la Unión (las experiencias relatadas en el mismo debate lo
desaconsejaban), sino en las legislaturas locales, por lo tanto, los Estados debían
elegir a los mejores ciudadanos, aunque no necesariamente los mejores fueran
nativos o vecinos de la entidad que los designara. A la posición de Zarco se
opuso, entre otros, el constituyente por Guerrero Isidoro Olvera al sostener que
“el hombre electo en el Estado de su residencia es probable que reúna más
conocimientos de la localidad que va a representar y que venga con más gratitud
hacia el pueblo que le honra con su confianza”.106
Tras una primera discusión, en la misma sesión del 26 de septiembre de
1856 la propuesta de artículo se modificó para quedar en los términos siguientes:
“Ser vecino del Estado que hace la elección”. Ponciano Arriaga vaticina que el
cambio será fuente de fuertes objeciones, pues la vecindad restringe aún más la
elección, sin embargo, sostuvo que “el hombre que viene de su Estado a
representarlo en el Congreso tiene más eficacia, más fe, más inteligencia, más
patriotismo para desempeñar su encargo que el avecindado en esta capital,
ocupado casi siempre de otros intereses que lo distraen o lo pervierten”.
Posteriormente, a propósito de la relación estrecha entre el voto activo y el
voto pasivo y el vínculo que la residencia o vecindad generan entre el derecho a
ser votado y el derecho a votar, en el debate suscitado el 1 de octubre de 1856,
Santos Degollado destaca (en voz de Joaquín Degollado, puesto que don Santos
se encontraba indispuesto):
Se ha hecho valer la observación de que cada ciudadano se le ha
garantizado el derecho de votar y ser electo para los cargos de
elección popular; pero esto mismo es un argumento que robustece la
106 Zarco, op. cit. p. 538.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 69
justicia del artículo a discusión, pues si el voto activo sólo puede
ejercerse dentro de la municipalidad, dentro del partido o dentro del
Estado respectivamente en que se vive de ordinario, en donde se
tienen intereses, familia y vínculos sociales, y en que el ciudadano
forma parte del censo de la población y constituye la unidad del
número que sirve de base para la elección, claro es que el voto
pasivo no puede tener una extensión mayor, sin agraviar los
derechos de todos los ciudadanos inclusos en la base determinada
para el voto activo.107
Lo anterior le conduce a Santos Degollado a proponer que se determine que
[…] la vecindad se adquiere por una residencia continua de dos
años, por lo menos para el que haya trasladado sus intereses y
familia con ánimo de morar; de tres años para el residente que haya
mudado solamente sus intereses o su familia, y de cinco años para el
que no haya trasladado más que su persona; pero ya sea que la
Comisión fije desde luego las reglas por las cuales sepamos cómo se
adquiere y cómo se pierde la vecindad, ya sea que se deje ésta para
que sirva de materia a una ley secundaria, siempre será cierto que la exigencia del requisito de la vecindad equilibra perfectamente el
sufragio pasivo y lo distribuye con igualdad entre todos los ciudadanos. El militar, el viandante, el marino y todo individuo que
por su profesión o industria no tenga una residencia personal fija, sí
tiene vecindad radicada allí donde se hallen sus intereses o su
familia, y en consecuencia podrá ser nombrado diputado, no
obstante su habitual ambulancia, si concurren en él todos los
requisitos necesarios.108
En la sesión del 2 de octubre de 1856, Zarco contraataca sosteniendo que “la
vecindad no da ciencia infusa, ni patriotismo […] La vecindad es posible en el
hombre que posee la tierra, o en el que por falta de recursos o de capacidad no
puede salir del lugar en que nació, y en verdad estos no son los únicos títulos de
elegibilidad […] Sean los [años] que se quieran, diez, uno, la simple residencia
en un lugar no basta para dar ninguna clase de aptitud”. Finalmente, en la sesión
del 3 de octubre de 1856, los constituyentes Anaya Hermosillo de Jalisco y Zarco
sugieren una adición al artículo debatido, en el sentido de que, además de los
vecinos, puedan ser electos diputados los residentes y naturales del Estado que se
107 Zarco, op. cit. p. 555. 108 Zarco, op. cit. p. 558, el énfasis es mío.
70 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
presenten en la elección. Zarco afirma que es con el ánimo de ampliar “un poco”
la libertad electoral que, en su concepto, había quedado muy restringida. Afirma,
además, que entre la residencia y la vecindad la diferencia consistirá, muchas
veces, en “unos cuantos días”.109
A lo anterior el diputado Moreno contestó que “al exigir la vecindad, el
espíritu del Congreso fue buscar el arraigo” y que, por lo tanto, debía desecharse
la adición sugerida para no incurrir en una inconsecuencia. Para aclarar el punto,
el diputado José María Mata sostuvo que hay una diferencia notable entre
residencia y vecindad, la primera se pierde luego que se sale del lugar y la
segunda se conserva aun pasando algún tiempo. Moreno, por su parte, entiende la
residencia como el simple acto de estar en un punto determinado, y puede
consistir en muy pocos días y “hay que evitar el abuso probable de que, en
vísperas de elecciones, salgan las personas de la Capital a hacerse nombrar
diputados por Puebla u otros Estados”.110
Santos Degollado sostiene que “aunque el nacimiento inspira interés por el
lugar en que se vio la luz, ese interés es más vivo si se refiere al punto de
vecindad, donde se tienen los bienes y la familia”.111
Finalmente, en un intento
más bien testimonial, Del Río, Castillo Velasco, Mariscal, Prieto, Arrioja, García
Granados, Ignacio Ramírez y Zarco, entre otros, proponen que se suprima del
artículo 60 el requisito de vecindad para poder ser electo diputado. No sin
dificultad, este último intento fue derrotado. Estos fueron los términos en que se
dieron los primeros debates sobre el tema.
En 1911 el tema fue nuevamente abordado por la XXV Legislatura, al
momento de discutir la iniciativa de Ley Electoral que, al cabo, fue aprobada en
ese año. En la sesión del 12 de octubre, el diputado Molina interpeló a las
comisiones para que aclararan cuánto tiempo de residencia o qué otros requisitos
eran necesarios para considerar a un vecino domiciliado en una sección, lo que
consideró relevante porque “de no hacerlo podrían surgir cuestiones sobre esta
materia a la hora de formar el padrón electoral”.112
Por lo tanto, sugirió que se
adicionaran los requisitos y el tiempo requerido.
Dicho diputado precisó que domicilio “podría entenderse una estancia fija,
habitual en la localidad; en tanto que vecindad puede ser permanente o
transitoria. Un individuo que por algunos días está avecindado en una localidad,
pero que está domiciliado en otra, ¿en cuál de estas dos localidades debe ser
empadronado?”;113
finalmente, sostuvo que los recibos de renta de una casa
habitación no son prueba de la domiciliación.
109 Zarco, op. cit. p. 576. 110 Íbidem. 111 Zarco, op. cit. p. 577. 112 Diario de los Debates, p. 19. 113 Ídem, p. 20.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 71
Durante la XXVI Legislatura se discutió de nueva cuenta el tema de la
vecindad, al momento de que se calificaron las credenciales electorales de los
presuntos diputados. Alegatos de fraudes electorales y de pertenencias a grupos
contrarios de la Revolución abundaron. Para cuidar la pureza en la integración de
la Legislatura, se eligió a Juan Sánchez Azcona (quien hasta entonces se
desempeñaba como secretario particular del presidente, Francisco I. Madero)
como presidente de las juntas preparatorias. La XXVI Legislatura fue la primera
surgida de elecciones reales convocadas por el régimen revolucionario y llama la
atención que en ambas Cámaras se dieron cita muchos y buenos abogados; es por
ello, una Legislatura integrada por hombres del derecho. Algunos de ellos
constituían la minoría opositora al régimen de Madero, pero otros estaban en la
mayoría dirigida por Luis Cabrera.
La revisión de las 243 credenciales de los presuntos legisladores se llevó a
cabo por una comisión integrada por “renovadores” como Serapio Rendón, Jesús
Urueta y Carlos Moya Zorrilla. La discusión de credenciales resulta la primera
prueba que tiene que pasar un congresista, y no cabe duda que fue una dura
prueba en la XXVI Legislatura.
Un ejemplo interesante lo constituyó la credencial de José Castellot Jr.,
campechano de origen, pero presunto representante del distrito de Zongolica,
Veracruz. Luis Cabrera y Francisco Arias lo objetaron por no haber nacido en el
distrito ni en el Estado; sin embargo, la capacidad para representar ese distrito
fue defendida tenazmente por el joven diputado Armando Z. Ostos, quien tuvo la
osadía de enfrentarse al entonces Director de la Escuela Nacional de
Jurisprudencia, Luis Cabrera.
Después de recriminarle a Cabrera los disturbios estudiantiles de ese año de
1912, que provocaron la creación de la Escuela Libre de Derecho, Ostos afirmó
su antiprovincialismo en su defensa, arrancando grandes aplausos.
Pero ¡ah! Señor Arias, venía a reclamar que, porque no nació en
Zongolica, no puede ser diputado el Señor Castellot. Puede ser
diputado y pueda representar dignamente a Zongolica, aunque no
haya nacido allí. Señores; ¡Cuántos hijos nacidos en un pedazo de
tierra, más dañan a esa tierra que los que allí no han nacido!
(aplausos). Señor Arias; leed allí: "Ignacio de Allende". Ignacio de
Allende nació en España, y ¿qué hizo? Allí está su nombre; después
de Hidalgo es el segundo héroe de la patria, y, sin embargo, no
nació en la República. El ilustre, el invicto militar Francisco Xavier
Mina, ¿de dónde era? Netamente español y vino expresamente a
ayudarnos por nuestra emancipación. Señor Arias, ¿por qué
presumís teniendo tan buen cerebro, que el Señor Castellot no pueda
representar al pueblo de Veracruz, que tanto ama y que tanto
72 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
amamos todos? Recordad que el general Lafayette, francés, ayudó a
la emancipación americana?114
El atacado diputado Arias, después de la argumentación del tamaulipeco
Armando Z. Ostos, propuso que se derogara de la reciente Ley Electoral el
requisito de vecindad, una de las innovaciones de la ley.115
Durante el siglo XIX
la vecindad no importaba y los grandes parlamentarios mexicanos pudieron ser
representantes por diversos distritos, aun simultáneamente. El requisito de
vecindad pretendió seguramente implantar un contacto entre el representante y
los votantes que durante el Porfiriato fueron inexistentes, las elecciones eran ritos
manipulados por los gobernantes para perpetuar a sus integrantes en los cargos
públicos. Sin embargo, la innovación legislativa introducida a partir de 1911 fue
aprovechada para fomentar el regionalismo y para exacerbar el partidismo.
Luis Cabrera, por ejemplo, aunque nacido en Zacatlán, Puebla, fue diputado
por el 11 distrito del Distrito Federal. La calificación de las elecciones fue ruda y
larga. En el caso de la XXVI Legislatura las elecciones se verificaron el 30 de
junio de 1912, y las discusiones en torno a las credenciales se prolongaron
durante los meses de septiembre, octubre y noviembre y ocuparon más de 500
páginas de las actas.
Sin embargo, la discusión se prolonga aún más, por lo que muchos presuntos
diputados, al ser actores de la incertidumbre de su credencial, se unieron a lo
mencionado por Pablo Lozada, presunto diputado católico por Guanajuato, el 28
de septiembre de 1912:
Señores diputados, cuando los parlamentos se reúnen para juzgar de
las credenciales, ejercitan, como anoche dije, funciones de alto
Tribunal de Justicia. Yo vengo a pediros aquí, no un juicio; vengo a
pediros justicia, exijo que mi credencial sea juzgada sin interés
político; al modo que la Suprema Corte de Justicia tiene obligación
de conceder amparo sea cual fuera el credo político del que lo
pide.116
El requisito de vecindad fue nuevamente templado con la discusión de la
residencia del famoso miembro del cuadrilátero, Francisco M. de Olaguíbel,
114 Arenas Guzmán, Diego. Historia de la Cámara de Diputados de la XXVI Legislatura Federal.
Tomo I. México, 1961. p. 112. 115 Mac Gregor, Josefina. La XXVI Legislatura: Un episodio en la historia legislativa de
México. Cámara de Diputados, 1983. 27; Guerra, Francois-Xavier. "Las elecciones legislativas
de la Revolución Mexicana. 1912." en Revista Mexicana de Sociología. UNAM. 1990, 2. p.
246. 116 Arenas Guzmán, Diego. Op. ult. cit., p. 342.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 73
quien presentó una credencial por el Estado de México, cuando sus atacantes
demostraron que el presunto diputado vivía en Coyoacán, habiendo sido incluso
diputado por ese distrito en la XXV Legislatura. El liberal Jesús Urueta, miembro
de la célebre comisión calificadora de credenciales, habló de los “vínculos
morales” que deberían considerarse para interpretar el requisito de vecindad. Los
estudios, su ascendencia y descendencia, así como sus intereses eran elementos a
considerar en la residencia para todo candidato. Urueta denunció un engaño que
ha propiciado el requisito de vecindad y que suena de palpitante actualidad:
Justamente esta mañana, señores, leía yo en la prensa una noticia
que hizo asomar la sonrisa a mis labios. Nuestro altisonante
embajador don Manuel Calero, para adquirir el requisito de
vecindad en el Estado de México, compró una magnífica y hermosa
propiedad en la suma de $25.00 (risas); después, aquí hemos visto
que el Señor Vidal y Flor compró una, en el Estado de Veracruz, en
$200.00 que el Señor Pascual García compró otra, en el Estado de
Michoacán, en $200.00, fueron más espléndidos que nuestro
embajador; pero de tal suerte, el Señor Galindo y Pimentel decía: -
Sí, yo he comprado la propiedad, porque quise ser vecino, puesto
que es uno de los requisitos de la ley-. Todo ésto es muy bueno, no
es posible negarle la vecindad al Señor Vidal y Flor, en lo que al
Estado de Veracruz atañe, ni el embajador Calero respecto del
Estado de México, porque legalmente son vecinos; pero así como
dije, tratándose del Señor Pascual García, que en lo íntimo de mi
conciencia estaba que aquello era un simple ardid que realmente no
tenía ese carácter de vecindad que se aprecia atribuir, así digo hoy,
al contrario tratándose del Señor Olaguíbel que, a pesar de que
legalmente no puede ser considerado vecino del Estado de México,
moralmente sí, por sus antecedentes de familia, por sus antecedentes
personales. El Señor Olaguíbel está, pues, en aptitud de comprender
las necesidades de aquel pueblo, de sufrir con sus dolores y de
alentar con sus esperanzas. La Convención ha tenido que atenerse a
lo estricto de la ley en esa forma; pero yo pienso, con mucho gusto,
que la Asamblea, -qué en estos casos se ha olvidado de que más que
un tribunal, que un jurado es una asamblea de conciencia-, vería yo
con mucho gusto que le diera entrada en su seno."117
117 Arenas Guzmán, Diego. Op. ult. cit., pp. 381-382. La norma citada era el artículo 116, fracción III,
de la Ley Federal Electoral: "...para los efectos del artículo 56 de la Constitución" se entiende que el electo
"haya residido" en el Estado distrito o territorio por lo menos tres meses antes de la elección.
74 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Estas palabras fueron pronunciadas en septiembre de 1912 y hoy podrían ser
escuchadas con el mismo interés. Además de las argumentaciones legales que
Olaguíbel enunció, con fundamento en que la residencia no se pierde por el
ejercicio de cargos públicos, como fue su caso ya que se había desempeñado
como diputado a la XXV Legislatura, ni por el ejercicio de comisiones oficiales,
como defensor de oficio y agente del Ministerio Público, presentó
vehementemente su defensa con los matices morales a que Urueta se refirió con
la elegancia retórica de principios de siglo que correspondía a su vocación de
literato; su compañero diputado Salvador Díaz Mirón debió haber escuchado esta
argumentación complacido:
Yo tengo la convicción, como espero la tendréis la mayor parte de
vosotros, de que soy vecino del Estado; y, además, no me quise
presentar alterando mi condición de vecino con procedimientos
que no culpo, que no tacho, que no censuro, pero que, francamente
no me agradan. Yo me sentí y me siento vecino del Estado, porque
yo llegué allí a los catorce años; y salí ya con canas en la cabeza a
los treinta y tres, porque allí me inicié en todas las formas de la
vida, porque allí sufrí las primeras vicisitudes de la existencia;
porque allí formé mi hogar; porque allí se inició la cuna de mis
hijos; porque allí, a falta de un título colorado, como decía el Señor
Moheno, están el retrato de mi abuelo y su título de benemérito en
la Sala de Gobierno; está en el Palacio de Justicia el dorel bajo el
cual mi padre, que vivió como un sabio y murió como un pobre,
ejerció justicia con toda la honradez de su corazón, sin mancha,
porque allí está la casa en donde yo oí, con las entrañas
deshaciéndose de ternura, el primer vagido de mi primera hija. Por
eso soy vecino del Estado de México. Todo lo demás, Señores son
interpretaciones frías de una ley más fría. Todavía; qué ¿Si yo
tuviera un predio querría más al Estado de México de lo que lo
quiero ahora?118
Con estos argumentos, el Colegio Electoral votó afirmativamente la
credencial de Olaguíbel, dando validez a los títulos “morales” de residencia.
Tanto revuelo causaron los interminables debates sobre las credenciales de
diputados y senadores que, un senador por el Estado de Morelos, el distinguido
jurista José Diego Fernández, citando como ejemplo la elección de Fernando
Iglesias Calderón, como senador por el Distrito Federal, a instancias de una
organización política denominada “Confederación Cívica Independiente”,
118 Arenas Guzmán, Diego. Op. ult. cit., p. 390.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 75
vislumbró por vez primera en los inicios de la tiranía de Victoriano Huerta, la
necesidad de reformar la deslumbrante Constitución de 1857.
El 8 de enero de 1913, José N. Macías junto con Jesús Urueta y Serapio
Rendón, propusieron las reglas para elecciones extraordinarias de Chihuahua y
otras once entidades federativas. En el artículo 17 de dichas reglas se propuso:
Las juntas de escrutinio harán la computación de votos,
atendiéndose exclusivamente a los datos que arrojen los actos de las
diversas casillas electorales, absteniéndose de hacer calificación
alguna de los votos emitidos, bajo pena de doscientos pesos de
multa a cada uno de los miembros que infringieron esta disposición.
La Cámara respectiva, o la Legislatura en su caso, consignarán a los
correspondientes jueces de distrito a los infractores, para que se
haga efectiva la pena que importe este artículo.119
Por otra parte, el 6 de mayo de 1913 el diputado Estrada impugnó la
credencial del presunto diputado Francisco Canale, porque le faltaba el requisito
de vecindad en e Estado de Morelos, ya que era originario de Sinaloa. La
vecindad se había basado en un título de propiedad privado que fue muy
impugnado. El diputado Ostos lo defendió con el argumento de que el título era
válido mientras “una ejecutoria de un tribunal no lo declare inválido”. Estrada,
por su parte, replicó:
Creo que hay que hablar con toda verdad y con toda franqueza; si
después de esto los señores diputados no quieren obrar conforme a
la ley y a la justicia, será responsabilidad suya, la consecuencia que
venga de traer credenciales notoriamente apócrifas y bastardas.
Aparece otorgado un título privado, de propiedad, a favor del señor
Canale, extendido en Cuernavaca en noviembre del año pasado.
Ustedes comprenden, sin necesidad de que se lo diga, que la
candidatura del señor Canale nació en la secretaría particular del
Señor Presidente de la República; esto me consta perfectamente; en
consecuencia, no puede haber nacido antes del 19 de febrero de ese
año. Esto demuestra muy a las claras, aunque no se quiere oír ni se
quiere ver, que ese título se fabricó después del 19 de febrero del
corriente año.
Me bastan estas consideraciones; pero yo protesto que el juzgado de
distrito demostrará que el señor Canale no estuvo presente en
119 Diego Fernández, José. La Constitución Federal de 1857 y reformas. Imprenta y fototípica de la
Secretaría de Fomento. México, 1914.
76 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Cuernavaca en la fecha en que aparece extendido este documento.
Fundo mi moción suspensiva en esta otra: que deseo que la Cámara
consigne este asunto a la autoridad judicial que corresponde y que
este asunto no se siga discutiendo, ni se vote hasta que el juez de
distrito declare que este título de propiedad, para acreditar el
domicilio o la propiedad, es o no válido. Voy a demostrar que es
apócrifo, y asumo la responsabilidad (Aplausos). Y creo que la
Cámara, en una sola vez, podrá hacerlo en este momento; pero si
desea mayor prueba, pido la consignación al juez de distrito.120
Ante esta propuesta, el diputado José María Lozano atacó la propuesta en
los siguientes términos:
Supongamos, señores diputados, que hoy consentimos en la moción
suspensiva del señor diputado Estrada y que entregamos a los
tribunales el título de propiedad para que éstos digan si es bueno o
si es malo; ¿No se ha levantado la Cámara aquí como un sólo
hombre cuando un diputado ha sido amenazado en su curul por la
intervención de la justicia federal? Es el mismo caso, señor Estrada;
voy a demostrarlo a Usted. Hemos dicho aquí y acordado varias
veces, si no por unanimidad, por abrumadora mayoría, que el juez
de distrito y la misma Suprema Corte de Justicia no tienen el
derecho de inmiscuirse en asuntos electorales y de atacar a la
soberanía de la Cámara cuando ésta funciona como colegio
electoral. Y bien; vamos a aceptar por un minuto la tesis del señor
Estrada: la próxima Cámara de Diputados no se reunirá, porque so
pretexto de falsedades, so pretexto de fraudes, se impugnarán todas
las credenciales, y el Poder Legislativo estará en manos del Poder
Judicial o del Poder Ejecutivo. La tesis, pues, es perturbadora del
régimen constitucional. Que la cámara decida que es mala la
credencial o que es buena (Voces), o que el felicismo grita ahora
por boca del señor Muñoz, rechace la credencial del señor
Canale.121
120 Íbidem. P. 29. 121 Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones. Antecedentes, origen y
evolución del articulado constitucional. Tomo X. LII Legislatura. Cámara de Diputados del Congreso de
la Unión. 1985. pp. 97-10 y 97-11.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 77
De tal manera, entre las reformas propuestas y publicadas en 1940,122
en
homenaje a Francisco I. Madero, se propuso en el artículo 60 la siguiente
redacción:
Cada Cámara califica las elecciones de sus miembros. Las
credenciales objetadas conforme a la Ley Electoral, se remitirán con
las protestas y objeciones al juez de distrito del lugar en que se hizo
la elección, para que averigüe la verdad de los hechos con que se
funden las protestas u objeciones, dentro del término de quince días
de recibido el expediente, y emita su dictamen sobre la validez de la
credencial. En vista de la averiguación, la Cámara resolverá lo que
estime conveniente.123
A pesar de estas críticas, esta propuesta constituye, en nuestra opinión, el
antecedente más inmediato de la ya eliminada prescripción constitucional que
daba a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad de llevar a cabo
indagaciones en torno a la violación al voto público.
Gran recorrido se ha dado en las reformas constitucionales y legales desde
1996 para dar competencia al Poder Judicial Federal en la solución de
controversias electorales.
En su momento, la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral
se pronunció relevantemente en torno al tema de la residencia, al sostener que
ésta implica elementos de fijeza y permanencia que consisten en mantener casa,
familia e intereses en una comunidad social determinada. El criterio ha resultado
por demás orientador de las decisiones del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación y a la letra dice:124
"VECINDAD Y RESIDENCIA. ELEMENTOS QUE DEBEN
ACREDITARSE PARA TENER POR CUMPLIDOS LOS
REQUISITOS DE ELEGIBILIDAD. La vecindad y la residencia no
se prueban sólo con la existencia de domicilio, ya que también se
deben acreditar el tiempo y la efectividad de las mismas, toda vez
que el concepto de vecindad implica elementos de fijeza y
permanencia que consisten en mantener casa, familia e intereses en
una comunidad social determinada. Es decir, para estimar que se
122 Diario de Jurisprudencia. 1911. México, pp. 583-592. 123 Palavicini, Félix F. Los Diputados. Tipografía "El Faro". 1913, p. 590. Reeditado en 1876 por el
Fondo para la historia de las ideas revolucionarias en México; Moheno, Querido. Mi actuación política
después de la decena trágica. Ediciones Botas. 1939. p. 197; García Naranjo, Nemesio. José María
Lozano en la tribuna parlamentaria. Editorial Jus. 1953. p. 204. 124 Memoria 1994, Tomo II, p. 744
78 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
han acreditado jurídicamente los requisitos de vecindad y residencia
exigidos por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, no basta con tener inmuebles en propiedad en un lugar
específico, sino habitarlos de manera ininterrumpida y permanente.
SD-II-RIN-118/94 y Acumulados. Partido de la Revolución
Democrática, Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción
Nacional y Partido Acción Nacional. 21-IX-94. Unanimidad de
votos.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
por su parte, ha abordado en diversas ocasiones el tema. En el caso SUP-JRC-
024/2000, la controversia planteada consistió en determinar si entre los requisitos
que debían reunir los aspirantes para integrar un ayuntamiento en el Estado de
Nuevo León, a través de una elección, estaba el de que fueran residentes del
municipio donde se ubicara ese ayuntamiento.
En la sentencia se hizo una lectura del artículo 36, fracción V, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se concluyó que el
sentido de dicho precepto consiste en que, el integrante de un ayuntamiento debe
residir en el municipio administrado por el propio órgano colegiado, por lo tanto,
el ciudadano, que en calidad de candidato, aspire a ocupar un cargo en un ayuntamiento, a través de una elección, debe residir precisamente en el
municipio administrado por el propio ayuntamiento. En la sentencia se consideró que el contenido del artículo 36, fracción V, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es idéntico al
correspondiente del proyecto presentado por Carranza al Congreso Constituyente
de mil novecientos diecisiete, el cual, en la sesión de veintiséis de enero de mil
novecientos diecisiete, aprobó sin discusión y por unanimidad de ciento sesenta y
ocho votos, el texto normativo citado, lo cual, según la sentencia, evidencia que
los constituyentes tenían ideas coincidentes en cuanto al tema de residencia.
El sentido dado al texto interpretado corresponde con la concepción del
municipio como una comunidad natural y permanente de familias que viven en
un mismo lugar, relacionadas unas con otras para el cumplimiento en común de
todos los fines de la vida que trascienden inmediatamente a su esfera privada.
Incluso, en sus orígenes, sostiene la sentencia, las familias que integraban el
municipio estaban más o menos emparentadas y por ello se sostuvo que, después
de la familia, que representa la célula social por excelencia, en orden ascendente
seguía la comunidad municipal, como grupo social.
El destacado papel del municipio, como segundo grupo social de
importancia después de la familia, se encuentra implícitamente reconocido en los
principales lineamientos de su regulación, que es posible advertir de la lectura
del artículo 115 constitucional, del cual destacan las siguientes bases:
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 79
1. El municipio libre es la base de la división territorial y de la organización
política y administrativa de los estados miembros de la federación.
2. El municipio es gobernado por un ayuntamiento de elección popular
directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno
del estado.
3. El municipio tiene personalidad jurídica y manejará su presupuesto
conforme con lo que disponga la ley.
4. El municipio administra libremente su hacienda.
En lo atinente al municipio como sustento de una división territorial, el
territorio municipal constituye la superficie terrestre en donde el orden jurídico
propio de la entidad municipal impera de manera exclusiva, marca los límites del
municipio y es el espacio en el que operan sus órganos de gobierno. En dicho
sitio se asienta la comunidad humana que lo integra.
Respecto de los ámbitos político y administrativo, el municipio es el ámbito
de gobierno más inmediato y básico de la estructura política del Estado
Mexicano. Por tanto, si el precepto citado prescribe que el municipio es
administrado por un ayuntamiento de elección popular directa, así como que el
municipio manejará su presupuesto y administrará libremente su hacienda, es
claro que las personas que se encarguen de llevar a cabo las actividades indicadas
deben ser, en principio, los integrantes del propio municipio, pues esas
actividades son inherentes al grupo humano asentado en el territorio municipal,
conforme al precepto de referencia.
Por otra parte, la contigüidad de domicilios, de habitaciones, de lugares en
los que se vive, tiende a generar (o crea condiciones para que sea más probable
que se produzca) entre quienes viven próximos los unos a los otros en un
determinado territorio (vecinos) lazos de solidaridad social, de aquí la
importancia de la vecindad. Si la proximidad material o la contigüidad de
viviendas es premisa indispensable para que pueda producirse la convivencia
vecinal en el municipio, es claro que, la vecindad de los individuos en dicha
porción territorial es factor fundamental que se toma en cuenta para aspectos
importantes de la vida municipal, como es, entre otros, el gobierno del
municipio.
Los gobernantes del municipio, por ser vecinos de éste, forman parte de la
comunidad municipal, cuyos integrantes se encuentran plenamente identificados
por compartir las mismas finalidades u objetivos generales. Entonces, bajo esta
concepción resulta muy natural, que los cargos para integrar el ayuntamiento de
un municipio sean ocupados por ciudadanos que residan en el municipio de que
se trate, puesto que si se toma en cuenta que el municipio está integrado por una
agrupación humana, en la que el elemento primordial es la vecindad, los
individuos residentes en esa porción territorial son quienes tienen pleno
80 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
conocimiento de las necesidades y problemas de la comunidad a la que
pertenecen y a ellos puedan recurrir de manera más inmediata los demás vecinos.
Por ende, esos residentes son los que deben gobernar el municipio, es decir,
deben gobernarse a sí mismos y a sus vecinos.
En la sentencia reseñada se precisa que entre el derecho de votar (voto
activo) y el derecho de ser votado (voto pasivo) hay una correlación. La
residencia constituye uno de los elementos que establecen ese vínculo. Por
cuanto hace al derecho de ser votado (voto pasivo), por ejemplo el artículo 47,
fracción III, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León prevé, que
para ser diputado se requiere ser vecino del estado, con residencia no menor de
cinco años inmediatos anteriores a la fecha de la elección. Asimismo, el artículo
82, fracción I, del citado ordenamiento dispone, que para ser gobernador se
requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, nativo del estado o con
vecindad en el estado, no menor de cinco años inmediatos anteriores al día de la
elección.
Por cuanto hace al derecho de votar (voto activo) debe tomarse en cuenta
que, el artículo 5 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León establece que los
ciudadanos nuevoleoneses ejercerán el derecho al voto activo en la casilla
electoral correspondiente a su domicilio. Asimismo, el artículo 37, fracción II,
del citado ordenamiento determina que los ciudadanos nuevoleoneses tienen
como obligación la de votar en las elecciones populares en el distrito y sección
que les corresponda. Por su parte, el artículo 148, fracción IV, del cuerpo de
leyes en cita señala, que los electores deberán solicitar su inscripción en la
oficina del Registro Estatal de Electores que corresponda a su domicilio, para lo
que deberán presentar constancia de residencia, consistente en un recibo personal
de servicio público o una carta de residencia expedida por las autoridades
municipales.
Lo anterior condujo a que la Sala Superior estimara en la sentencia reseñada,
que por regla general, los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho de voto,
precisamente en la circunscripción territorial en que tengan su residencia. En
contrapartida, ya se vio que uno de los requisitos que deben reunir los titulares de
ciertos cargos de elección es el de la residencia. Esto se traduce en que, en la
medida de lo posible, el gobernante debe provenir del mismo núcleo habitacional
o vecinal al que pertenezcan los electores. De esta manera, si no es concebible
que determinados electores puedan ejercer el sufragio en un lugar diferente al
que residen, con relación al voto pasivo se tenderá a que el gobernante surja de la
comunidad de electores que serán gobernados por aquél. Aun cuando con
relación a un determinado órgano de gobierno (gobernador) cuya función tendrá
efectos en una más amplia extensión territorial, la ley prevé otras alternativas (el
ser nativo del estado de Nuevo León) lo fundamental es que el requisito de la
residencia se conserve en el ordenamiento constitucional local y, por tanto, es
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 81
más acorde al actual sistema electoral, la interpretación normativa que tenga en
cuenta esa correlación entre el voto activo y el voto pasivo, que una que la
soslaye.
Así, no obstante que para algunos cargos de elección popular se prevean
alternativas al requisito de la residencia (la oriundez, por ejemplo), tal
circunstancia no provoca la disminución de la importancia del requisito de la
residencia, puesto que, por un lado, a fin de cuentas se reconoce que debe existir
un vínculo entre el gobernante y sus electores y, por otro lado, es explicable que
se prevean alternativas con relación a la ocupación de cargos dentro de órganos
(como son la cámara de diputados y la cámara de senadores) cuya función no
solamente va a operar dentro de una concreta región, sino que esa función tendrá
efectos en todo el territorio nacional.
Finalmente, en la sentencia se justifica la decisión bajo el argumento de que
si para las elecciones federales, tratándose de grupos más o menos dispersos en
áreas ocasionalmente más amplias, se exige como requisito de elegibilidad, entre
otros, la residencia por cierto tiempo en el lugar de la elección, con mayor razón
debe satisfacerse el requisito de residencia con relación a los municipios, los
cuales, están integrados por una comunidad unida por razones de vecindad, con
las particularidades que arriba se detallaron ampliamente.
En efecto, es más razonable que los candidatos para formar el ayuntamiento
de un municipio deban residir en éste, pues tales residentes son quienes tienen un
mejor conocimiento de los problemas y necesidades del conglomerado al que
pertenecen. Por otra parte, los integrantes del grupo social tienen un contacto más
directo e inmediato con esa clase de candidatos que, en atención a los lazos de
vecindad, comparten con ellos la finalidad que se fijaron al integrar la comunidad
municipal. Además, los habitantes del municipio tienen la oportunidad de
escoger a sus mejores ciudadanos para que los representen y dirijan el municipio
y, en consecuencia, esos electores pueden ejercer también un control sobre el
desempeño de las actividades de quienes eligieron para la administración de
bienes y recursos municipales, posibilidad que se vería disminuida, si alguien
que no reside en el municipio, pudiera ocupar un cargo concejil.
Por otra parte, en el caso SUP-JRC-336/2000 se llevó a cabo una
interpretación de los artículos 33, fracción III, 70, fracción I, y 132, fracción II,
de la Constitución Política del Estado de Sonora, en relación con el diverso 15 de
la Ley Orgánica de Administración Municipal de dicha entidad. La fracción II
del artículo 132 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Sonora señala:
Para ser Presidente Municipal, Síndico o Regidor de un
Ayuntamiento, se requiere:
(...)
82 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
II. Ser vecino del municipio, con residencia efectiva dentro del
mismo, cuando menos de dos años si es nativo del estado, o de
cinco años, si no lo es...
De la anterior transcripción, la Sala Superior consideró que era evidente que
el requisito para adquirir la condición de vecino, requerida para todo aquél
ciudadano que pretenda ocupar el cargo de presidente municipal consiste en tener
residencia efectiva en dicho lugar, por un período determinado, anterior al día de
la elección. Esa norma se encontraba íntimamente relacionada con la prevista en
el artículo 15 de la Ley Orgánica de Administración Municipal del Estado de
Sonora, que señala:
Toda persona adquiere la vecindad en un municipio si reside de
manera efectiva durante dos años en algún lugar de su territorio y
ejerce alguna profesión, arte, industria, empleo o actividad
productiva y honorable"
Como puede desprenderse de lo anterior, para ocupar el cargo de
presidente municipal se requieren los siguientes elementos:
a) Residir efectivamente durante dos años en el municipio, y
b) Ejercer alguna profesión, arte, industria, empleo o actividad
productiva y honorable.
Para dar un determinado sentido a la expresión “residencia efectiva”, en la
sentencia se recurrió al debate de la norma constitucional federal de 1857, de
donde, en la sentencia del SUP-JRC-336/2000, se concluyó que en la
Constitución Federal vigente, el término vecindad fue utilizado con la misma
connotación dada por el constituyente del 57, es decir, utilizó el término “vecino”
en el sentido de la calidad que alcanza la persona después de residir
permanentemente en un lugar, por un tiempo “razonable”. En la ejecutoria citada
se sostiene que una de las razones más importantes que llevaron al constituyente
a exigir una “vecindad” de más tiempo, incluso que el propuesto, fue el ánimo de
evitar que personas que sin haber tenido estancia real en un estado, por habitar en
otro o principalmente en la capital, fueran representantes de aquella entidad, por
inferirse el desconocimiento de la problemática propia de la localidad atinente.
De los anteriores antecedentes, la Sala Superior concluyó que a efecto de
adquirir la condición de vecino, la residencia a que se debe hacer referencia es a
la efectiva, es decir, la que material y físicamente se presenta a lo largo de un
lapso, en relación al cual la norma jurídica no determina textualmente si es
inmediato a que se realice la elección, o se trata de una acumulación de tiempo
que puede darse durante varios años de manera sucesiva o consecutiva. No
obstante lo anterior, la Sala Superior concluyó que cualquier lapso que se tome
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 83
en consideración para acreditar la residencia de cierto ciudadano en un
determinado municipio, debe entenderse referido al período inmediato anterior a
la fecha de su elección.
Un caso de notoria relevancia fue el SUP-JRC-170/2001, mejor conocido
como el caso del “Rey del tomate”. Andrés Bermúdez Viramontes participó en
las elecciones municipales de ese año en Zacatecas, específicamente para
integrar, como presidente municipal, el ayuntamiento de Jerez. No obstante haber
obtenido la mayor cantidad de votos el día de la jornada electoral, Andrés
Bermúdez Viramontes fue declarado inelegible por la Sala Superior en razón de
no haber cumplido con el requisito exigido de la residencia. Este ciudadano
mexicano es un claro ejemplo de lo que cotidianamente sucede con muchos
paisanos.
Don Andrés, originario de Jerez, Zacatecas, emigró desde muy joven a los
Estados Unidos de América, en donde estableció su residencia, su empresa
(dedicada al cultivo y cosecha de tomates) y su vida familiar, a grado tal que, en
determinado momento, adquirió la nacionalidad norteamericana, aunque
posteriormente recobró la mexicana. En 2001, Bermúdez Viramontes se presentó
como candidato a presidente municipal del citado municipio y obtuvo la mayoría
de los votos; sin embargo, la entrega de su constancia de mayoría fue impugnada
a partir del argumento de que don Andrés no satisfacía el requisito de la
residencia, pues había declarado públicamente a la prensa que su lugar de trabajo
era Sacramento, California, en Estados Unidos de América, donde se ubicaban
sus empresas y su familia: su esposa, tres hijos ciudadanos estadounidenses, ocho
hermanos y veinte sobrinos, y que por tanto, su residencia formal y de empleo
era en el vecino país del norte.
La Sala Superior sostuvo que tenía razón el impugnante, en lo sustancial,
respecto a tales aseveraciones, pues en los autos del expediente existían
elementos que se consideraron suficientes para arribar a la conclusión de que
Andrés Bermúdez Viramontes no tenía residencia efectiva e ininterrumpida en el
municipio de Jerez, Zacatecas, durante todo el año inmediato anterior a la fecha
de la elección. En la ejecutoria correspondiente, se sostuvo que el requisito de
elegibilidad que se analizó se cumplía cuando se satisfacían los siguientes
elementos:
a) Vecindad en el municipio en el cual se aspiraba al cargo de presidente
municipal. La vecindad, de acuerdo con el criterio orientador de la Sala
de Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral antes citado, implica
elementos de fijeza y permanencia que consisten en mantener casa,
familia e intereses en una comunidad social determinada. Los elementos
que, conforme al criterio orientador, constituyen la vecindad obedecen al
hecho de que ésta es la unión o conjunto de habitantes en un solo lugar,
84 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
lo que da origen a un sentimiento de solidaridad o de unión entre sus
miembros y donde realizan las actividades cotidianas de su vida, de
manera que se le caracteriza por la permanencia y el arraigo, revelados
por el hecho de tener un lugar para su habitación, su familia y sus
intereses.
b) Residencia efectiva, es decir, que sea real, no ficticia y con el ánimo de
permanencia.
c) Residencia ininterrumpida, lo cual significa que después de haber
establecido la residencia en un lugar determinado, ésta no la haya
cambiado a otro sitio, aunque sea temporalmente.
d) Que esa residencia sea por lo menos durante el año inmediato anterior a
la fecha de la elección.
La Sala Superior sostuvo (con base en el precedente del SUP-JRC-024/2000
aunque sin citarlo) que tal requisito tiene su razón de ser en la necesidad de que
los municipios sean gobernados por quienes tengan conocimiento de la
problemática que se vive en el seno de esa comunidad, que hayan adquirido la
solidaridad con el grupo social necesaria para velar por los intereses del mismo,
en cuanto se siente parte de él.
En el expediente se encontró evidencia suficiente para sostener que Andrés
Bermúdez Viramontes había tenido su domicilio, desde hace muchos años, en
Sacramento (California) y se consideró en la sentencia que los medios aportados
por don Andrés para probar su residencia en Jerez eran insuficientes para destruir
la presunción de que había residido en el mismo lugar en el que se habían
ubicado su domicilio, sus empresas y su familia.
En la sentencia se afirmó que el elemento determinante en la conformación
del domicilio, es la residencia. Ésta constituye un elemento objetivo, pues se
traduce en el hecho de la ubicación física de una persona, al que se agrega el
elemento de la habitualidad, para designar el lugar donde constante o
comúnmente se le encuentra. La residencia efectiva supone habitar un lugar y
permanecer en él. Conforme a la definición aceptada internacionalmente sobre el
domicilio, cuando alguien afirma de manera libre y espontánea que su domicilio
está ubicado en lugar determinado, esto implica que ahí mismo tiene su
residencia y que ésta es habitual, esto es, constante o permanente. Puesto que
Andrés Bermúdez Viramontes había afirmado libre y espontáneamente que su
domicilio estaba en Sacramento y que éste lo había seguido siendo durante el año
anterior a la elección, y en tal localidad mantenía la sede de su familia y de sus
empresas, la Sala Superior declaró inelegible a dicha persona en razón de haber
incumplido el requisito de la residencia.
En forma congruente con lo anterior, es relevante citar el voto particular del
Magistrado Mauro Miguel Reyes Zapata en la sentencia SUP-JRC-130/2002. En
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 85
su voto disidente el referido juzgador sostiene que el concepto “residencia
efectiva” implica la noción de arraigo en un conglomerado ubicado en un
territorio determinado, en atención a elementos objetivamente comprobables y
referidos, siempre, a la concreta situación, comportamiento y circunstancias de la
persona. La residencia efectiva debe evidenciar, que entre el individuo y una
determinada colectividad social establecida en cierto territorio se han creado
lazos capaces de expresar una auténtica integración. En otras palabras, si la vida
de una persona es percibida como parte de la realidad cotidiana en el entorno en
el que se produce, porque dicha persona vive, tiene intereses y vínculos con la
comunidad de cierto lugar, puede afirmarse que la residencia habitual de esa
persona se encuentra en ese lugar.
Además de la relación de una persona con un determinado territorio, el
concepto de residencia efectiva encierra también un aspecto sociológico, por
identificar el centro de la vida de cada persona, en atención a las circunstancias
específicas que acreditan su permanencia de forma continuada en determinado
lugar, por la existencia de vínculos e intereses personales, de familia o sociales.
En conclusión, por residencia efectiva debe entenderse el lugar donde la
persona se ha establecido de manera habitual y constante, de manera que ha
creado un vínculo sociológico por tener ahí sus intereses. Por tanto, para
acreditar la residencia efectiva de una persona es indispensable demostrar esa
situación de hecho, que revele que en determinado sitio la persona que se dice
residente tiene su centro de vida habitual, por los nexos que lo vinculan a la
comunidad y por los intereses personales que tenga.
Tal concepción de la residencia efectiva tiene sustento, incluso, en la
concepción sociológica e histórica del municipio. Éste es visto no sólo como la
organización política y administrativa en la que se sustenta la estructura global
del Estado Mexicano, sino también como la congregación natural y permanente
de grupos familiares, formada sobre la base de una identidad cultural común, de
un alto sentido de solidaridad, así como de los vínculos territoriales ancestrales,
rasgos que caracterizan el estamento municipal y, por supuesto, los que permiten
determinar a los sujetos que forman parte de él y que, por tanto, se les puede
atribuir el "status" de residentes.125
De este modo, si la residencia efectiva tiene que ver con cuestiones y
actividades cotidianas, que demuestran el arraigo continuado y habitual de una
persona, es claro que esa relación de nexos que se crean entre la persona y la
comunidad permite que el residente conozca las necesidades, los deseos, las
preocupaciones, los intereses familiares y la exigencia de los problemas de la
comunidad, entre otros.
125 El magistrado Mauro Miguel Reyes Zapata fue el ponente de la sentencia del caso SUP-JRC-
024/2000.
86 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Esta íntima relación que existe entre el concepto de municipio y la idea de
residencia efectiva, se ve tutelado además en la fracción V del artículo 36 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al fijar como obligación
de los ciudadanos, entre otras, desempeñar los cargos concejiles del municipio
donde resida.
Por otra parte, en la ejecutoria del caso SUP-JRC- 083/2002 (también
ponencia del Magistrado Reyes Zapata), se afirmó que los elementos integrantes
de los conceptos “residencia” y “vecindad”, como son, el lugar, el tiempo
prolongado e ininterrumpido y las relaciones jurídicas sociales entre los
integrantes de una comunidad, hacen difícil la demostración de los referidos
conceptos.
La residencia que se exige como requisito de elegibilidad implica el
contacto prolongado e ininterrumpido que una persona tiene con un determinado
lugar, comúnmente, porque vive en él. En cambio, la vecindad, exigida también
como requisito de elegibilidad, se refiere a la permanencia que debe tener una
persona en un determinado lugar, en el que habite junto con su familia, mantenga
sus intereses, conviva con los miembros de ese lugar, conozca los problemas que
aquejan a la comunidad y se sienta unido a ella, para velar por los intereses de
ella y resolver los problemas que se presenten.
Por lo que implica cada uno de los términos referidos, la sentencia concluyó
que es muy difícil que exista una prueba contundente para demostrar la
residencia y vecindad de una persona. A esta difícil circunstancia debe agregarse,
que por regla general, en las legislaciones no se regula la manera de preconstituir
una prueba para la demostración de la residencia y vecindad, con relación a la
elegibilidad de candidatos a cargos de elección popular.
Así, en el precedente citado se fijó el precedente de que para tener por
acreditados los requisitos de elegibilidad mencionados (“vecindad” y
“residencia”), se debe tomar en cuenta el cúmulo de elementos probatorios que
presenten los interesados, con el fin de demostrar que han tenido contacto
prolongado con un determinado lugar y que en ese lugar habitan de manera
permanente junto con su familia, que ahí se tienen asentados sus intereses y que
son parte de la comunidad de ese lugar, a la que los une un sentimiento de
solidaridad, porque sólo a través de dichos elementos es como las autoridades
pueden verificar que las personas son residentes y vecinos de un determinado
lugar.
A partir de este precedente, el tema abordado por la Sala Superior consistió,
fundamentalmente, en la prueba de la “vecindad” y de la “residencia”, como
requisitos de elegibilidad y su problemática técnica. En la sentencia del caso
SUP-JRC-197/2002, por ejemplo, se afirmó que tanto la residencia como la
vecindad, por su propia naturaleza de continuidad, durante lapsos largos,
presentan un alto grado de dificultad para acreditarse, con las características que
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 87
se suelen exigir por la ley, especialmente cuando no existen mecanismos para
preconstituir una prueba de esos hechos, como por ejemplo, el registro
municipal; ante tal situación se necesita recurrir ordinariamente a la prueba
indiciaria mediante la apreciación de elementos indirectos, revisados
detalladamente con gran flexibilidad, para establecer su alcance con apoyo en las
reglas de la lógica y las máximas de la experiencia.
En dicha sentencia se mantuvo el criterio de que en los casos en que se
impugna el resultado de la calificación de una elección, y se invoca como causa
de pedir la inelegibilidad del candidato electo, con base en la aseveración de que
no satisface el requisito de residencia o vecindad en el lugar de la elección, por el
tiempo y condiciones determinados legalmente, sin que la ley aplicable exija
expresamente su acreditación durante el procedimiento de registro de candidatos,
la carga de la prueba corresponde al partido postulante o al propio candidato,
en virtud de que las reglas esenciales para determinarla, se traducen, fundamentalmente, en que recae en quien afirma y no en quien niega; sin
embargo, existen casos donde la negativa debe demostrarse, como en el supuesto
en que envuelva una afirmación tácita, o cuando se pretenda desconocer una
presunción legal que exista favor de su contraparte.
Sin embargo, la sentencia del caso SUP-JRC-203/2002 es por demás
relevante, pues en ella se operó un cambio de criterio en torno a la carga de la
prueba en la materia. En la ejecutoria se precisó que la Sala Superior había
sostenido que en todos los casos en que se controvirtiera la residencia de un
candidato, como requisito de elegibilidad, correspondía a éste o al partido
político que lo postulaba la carga de acreditar la satisfacción de esa exigencia,
por tratarse de un hecho positivo, y no a quien rechazara ese hecho, por ser una
simple negación.126
Sin embargo, después de realizar un nuevo estudio con mayor detenimiento
y ponderación de los elementos normativos con los que se regula el tema, se
advirtió que una mejor interpretación sistemática y funcional del conjunto de
reglas y principios aludidos, conducía de manera sencilla y natural, a la
determinación de que deben distinguirse dos situaciones diferentes.
La primera se presenta con relación al registro de los candidatos para
contender en una elección, cuando la legislación aplicable exige al partido
postulante o al candidato la comprobación de la residencia en los términos
legales correspondientes, como elemento sine qua non para otorgar el registro de
la candidatura, en que el otorgamiento o negación de dicho registro se reclama en
un medio de impugnación.
126 Se citaron, de manera ejemplificativa, los casos SUP-JRC-160/2001, SUP-JRC-323/2001 y SUP-
JDC-102/2001, aunque se aclaró que en el caso SUP-JRC-264/2001 se apuntó hacia diversos derroteros.
88 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
En esta hipótesis debe subsistir el criterio sostenido en diversas
resoluciones, porque si la ley impone directamente al partido postulante o al
candidato la acreditación del citado requisito de elegibilidad ante la autoridad
administrativa electoral, sin que exista ninguna actuación precedente sobre esa
cuestión, está fuera de duda que el cumplimiento de esa obligación se traduce o
convierte en una carga probatoria, dentro del proceso que se llegue a suscitar con
motivo de ese hecho, ya sea por acción deducida por el partido postulante o el
candidato contra la negación del registro, o por la promoción del partido político
o ciudadano legitimado, para reclamar la concesión del registro, ya que en el
primer supuesto, la obligación administrativa electoral se traduce procesalmente
en la carga de acreditar que sí fueron aportados los elementos necesarios ante la
autoridad electoral, para acreditar la residencia en los términos de la ley, así
como en la carga de exponer la argumentación necesaria para desvirtuar las
consideraciones desestimatorias en que se sustentó el órgano electoral, mientras
que en la segunda hipótesis, cuando se reclama el otorgamiento del registro, la
impugnación produce el efecto inmediato de que la resolución electoral
permanezca subjudice, de modo que no se puede invocar la fuerza de su
autoridad en el proceso jurisdiccional, lo que lleva a que dentro del objeto del
proceso impugnativo sea necesario determinar si el candidato o su partido
cumplieron con la carga de demostrar la residencia ante la autoridad electoral
responsable, por lo que el onus probandi debe soportarse, en principio, por la
propia autoridad que tuvo por justificado el requisito de elegibilidad, así como
por la parte tercera interesada, en su calidad de coadyuvante de la autoridad para
la conservación del acto de autoridad combatido en sus términos, en tanto que el
impugnante del registro sólo tendrá a su cargo el cuestionamiento racional de las
consideraciones que fundan la resolución reclamada.
La segunda situación se presenta cuando la concesión del registro al
candidato no es objeto de ninguna impugnación, por lo que el aspirante al puesto
de elección popular queda en aptitud de participar en la contienda, mediante los
actos de campaña electoral y de los demás que se relacionen con su posición, y
llega hasta la jornada electoral en donde obtiene el triunfo en los comicios, por
favorecerle la mayoría relativa de la votación, y esto trae como consecuencia la
declaración explícita o implícita de su elegibilidad en el acto de calificación de la
elección y la entrega de las constancias conducentes, en donde el acto objeto de
la impugnación consiste precisamente en la proclamación. En este caso procede
una variación del criterio sustentado con anterioridad.
En primer lugar, la obligación legal de acreditar el cumplimiento del
requisito de residencia, impuesta al partido político o al propio candidato cuyo
registro aquél solicita, ya se consideró cumplida por la autoridad electoral
competente, por lo que la acreditación de la residencia ya no se encuentra
amparada en las constancias aportadas por el partido político o el candidato, sino
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 89
en la resolución administrativa electoral en que se concedió el registro, en la que
se tuvo por satisfecho el requisito.
Lo anterior le proporciona a la satisfacción del requisito de la residencia
una fuerza jurídica de importante consideración, que le da firmeza durante el
desarrollo del proceso electoral en que se emite, y la protege con la garantía de la
presunción de validez que corresponde a la generalidad de los actos
administrativos, lo que impone la producción total de los efectos de la resolución,
mientras no se demuestre plenamente lo contrario de su contenido, ante la
autoridad competente para su revisión y mediante el procedimiento legal
previsto.
Más aún, la decisión en que se tiene por acreditada la residencia del
candidato por la autoridad electoral, constituye también una garantía de la
autenticidad de las elecciones, como todos los actos de la etapa de preparación
del proceso electoral, por lo que su fuerza y valor jurídicos se incrementa con la
sucesión de los actos electorales subsecuentes, en los que se involucra cada vez
más a los principales destinatarios que son los integrantes de la ciudadanía, esto
es, la determinación del registro se va fortaleciendo con los actos posteriores
vinculados a ella, especialmente con la celebración de la jornada electoral, en
donde se emite el sufragio en ejercicio del poder soberano de los ciudadanos, que
es la función sustantiva y de mayor importancia en los comicios, toda vez que el
registro de los candidatos y las actuaciones consecuentes se enlazan y mezclan
estrechamente, entre sí y con la emisión de la voluntad de los electores, de tal
modo, que el surgimiento de cada uno aumenta la base de apoyo y fuerza jurídica
de los demás, a tal grado, que la modificación de los efectos de cualquiera de
ellos, decretado con posterioridad a la jornada electoral, afecta en importante
medida a los restantes, dentro de la inercia surgida en el desarrollo del proceso
electoral, y dentro de ese mecanismo, al contenido de la voluntad expresada en la
emisión del voto.
Todo lo anterior genera una presunción de validez de especial fuerza y
entidad y, por lo tanto, requiere para su desestimación la existencia de prueba plena del hecho contrario al que se soporta en ella, que en el caso implique la
demostración total de que el candidato residió en lugar distinto al que exige la
ley, ya sea durante todo el plazo exigido o en alguna parte del mismo, o
simplemente que en alguno de estos lapsos se constate que no residió en ningún
punto del área territorial de que se trate, por lo que, de no darse esta situación,
debe subsistir la validez del acto que tuvo por acreditada la residencia.
La desestimación de la residencia se puede producir, ex oficio, en el acto de
calificación de la elección, si la autoridad que la lleva a cabo cuenta con los
elementos suficientes para alcanzar la plena convicción de que no está satisfecho
el requisito mencionado de residencia, o bien, en el proceso impugnativo que se
promueva contra la declaración del candidato victorioso, en donde la pretensión
90 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
del actor consista en el desconocimiento del valor de fuerte presunción de que
siga cubierta la resolución en que se declaró justificada la residencia; en cuyo
caso, el onus probandi sobre los hechos de la demanda pesa precisamente sobre
el actor, y si no cumple con ella, ni en autos quedan acreditados los hechos con
otros medios probatorios que recabe la autoridad, en ejercicio de su poder para
allegarse pruebas, la consecuencia lógica y jurídica consiste en dictar una
resolución desestimatoria en la que se confirme el acto reclamado.
Considero que lo más benéfico es que la inelegibilidad por falta de
residencia o de cualquier otro requisito similar pueda hacerse valer sólo hasta
antes de la jornada electoral para evitar que maliciosamente se espere atacar al
candidato triunfador para anular su elección, lo cual es castigar al electorado que
lo eligió.
La Sala Superior consideró que una nueva posición representa ventajas
importantes sobre la anterior, en tanto que resulta más acorde con la naturaleza y
finalidades de los procesos electorales, en cuanto que:
a) Tiende, en lo posible, a la conservación de los actos electorales
válidamente celebrados;
b) Evita la imposición de una doble carga procedimental sobre los partidos
y sus candidatos, respecto del mismo hecho, consistente en acreditar la
residencia para la obtención del registro, sin que éste sea objeto de
impugnación, y volverlo a hacer a pesar de eso, ante la simple negación
del impugnante de la calificación de la elección, que tuvo oportunidad
de formular su oposición con anterioridad y no lo hizo;
c) Pone coto a la posible malicia con que se puedan conducir algunos
partidos políticos, cuando consideren o tengan conocimiento que un
candidato al que se concede el registro no reúne la residencia como
requisito de elegibilidad que se le tiene por demostrada en la resolución,
en el sentido de abstenerse intencionalmente de presentar un medio de
impugnación en contra del registro, y reservar esa posibilidad, con
ánimo de especulación, para el caso de que dicho candidato sea
favorecido por la voluntad popular en la elección, ya que esa conducta
es contraria a la función de representantes de los intereses difusos de la
ciudadanía que se ha reconocido a los partidos políticos, porque en lugar
de velar por la autenticidad, transparencia y validez de los actos de
preparación del proceso, en beneficio de todos los electores, estarían
priorizando un interés propio, posiblemente en fraude a la ley;
asimismo, se impide que la voluntad del electorado se vea disminuida y
en alguna forma frustrada, con la presentación como elegibles de los
candidatos por los que emite su voto, y la determinación posterior de
que no reúnen los requisitos para dicha elegibilidad, pues es innegable
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 91
que aunque la votación se emite por los dos integrantes de una fórmula,
ésta se presentó y debe surtir sus efectos como una alternativa, en la que
en primer lugar se encuentra el candidato propietario, y sólo en forma
secundaria se piensa en el suplente al momento de sufragar, esto es, la
voluntad soberana del pueblo va dirigida, preponderantemente, a que el
cargo sea ocupado por el propietario.
Todas las circunstancias precisadas resultan más acordes con los mejores
fines de la ley y de su interpretación jurídica, en donde no es admisible la
apertura de espacios para la actuación maliciosa de los gobernados o para la
desviación de los fines y la merma de los valores que se encuentran en juego.
La Sala Superior afirmó que, las reglas esenciales contenidas en los
principios generales de derecho para determinar a quién corresponde la carga de
la prueba en un procedimiento, se traducen fundamentalmente en que tal carga
recae en quien afirma y no en quien niega, sin embargo, existen casos en que la
negativa debe demostrarse, como en el supuesto en que envuelva una afirmación
tácita, o cuando pretenda desconocer una presunción que exista a favor de su
contraparte; otra regla consiste en que cada uno de los colitigantes debe asumir la
carga de la prueba de los hechos constitutivos de sus respectivas pretensiones.
Así, cuando se trate de desvirtuar la presunción de validez de la que está
revestido el acto administrativo de registro de un candidato, respecto a su
residencia, la regla aplicable es que quien pretenda destruirla, le pesa el
gravamen procesal de acreditar lo contrario.
Otro precedente relevante es el sentado en la sentencia del SUP-JRC-
045/2007,127
también relacionado con la legislación de Zacatecas. En la sentencia
sometida a la revisión constitucional electoral de la Sala Superior, el tribunal
señalado como autoridad responsable adujo que la exhibición de una constancia
de residencia expedida por un Secretario de Gobierno Municipal era una
exigencia insalvable, porque el requisito de elegibilidad, consistente en la
residencia efectiva en el municipio de que se trate, durante el período que exige
la ley, no podía demostrarse por otros medios.
En la sentencia de la Sala Superior se sostuvo que, al contrario de lo
afirmado por el tribunal responsable, para tener por demostrado el requisito
consistente en la residencia efectiva en el municipio de que se trate, durante el
lapso exigido anterior a la fecha de la elección, la constancia de residencia que
expidiera el Secretario de Gobierno Municipal es un documento previsto en la
ley como una forma de preconstituir la prueba de ese hecho, en beneficio del
ciudadano, pero tal situación no impedía que el requisito mencionado pudiera
127 Esta sentencia fue aprobada por mayoría de seis votos respecto del tema que se analiza. El
Magistrado Eloy Fuentes Cerda disintió del sentido mayoritario de la Sala Superior.
92 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
demostrarse con otros medios de igual o mayor valor convictivo, cuando se
encontraran dificultades serias para obtener la constancia señalada directamente
por la ley. Se concluyó, pues, que la constancia de residencia no constituye un
elemento ad solemnitatem, sino ad probationem. En la sentencia se precisó que la residencia es un hecho complejo,
conformado por la continuidad, permanencia y arraigo de una persona, durante
lapsos prolongados, en un determinado lugar, y por tanto, presenta un alto grado
de dificultad su acreditación absoluta (como ya se había afirmado en los
precedentes aquí referidos), con las características que se suelen exigir por la ley,
especialmente porque se trata de hechos continuos en el tiempo y en el espacio,
por lo que resulta prácticamente imposible que a través de personas, instrumentos
o mecanismos se puedan acreditar directa y absolutamente, y en consecuencia,
cobra vigencia el principio de que, a mayor dificultad probatoria, menor
exigencia de pruebas. Se dijo que de no atender a este principio, se podría llegar
a situaciones absurdas, en las que se exigiera, por ejemplo, que a un testigo o
fedatario le conste que durante las veinticuatro horas del día, durante todos los
días de los meses que integren algún plazo previsto en la ley, la persona de que
se trate mantuvo su residencia efectiva en un lugar determinado.
En consecuencia, para la demostración de hechos como el que nos ocupa, es
necesario acudir a las reglas de la inferencia, tales como aquella que deriva del
aforismo latino probatis extremis, media censentur probata, cuyo significado es
que cuando se prueban los extremos, se presume que impera la misma situación
en el intermedio, salvo prueba en contrario.
Debido a la dificultad probatoria que implica demostrar el hecho complejo
de la residencia, el legislador suele prever mecanismos para preconstituir pruebas
que puedan ser útiles para ese efecto; por ejemplo, se refiere en la sentencia que
el artículo 74, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de
Zacatecas, regulaba el registro municipal, respecto del cual se facultaba al
Presidente Municipal para formar y organizar el catastro y padrón municipal,
cuidando de que se inscriban en este último todos los vecinos, expresando su
nombre, edad, estado civil, nacionalidad, residencia, domicilio, propiedades,
profesión, actividad productiva o trabajo de que subsistan, si son jefes de familia,
en su caso, el número y género de las personas que la forman. En otros casos, se
establecían ciertos procedimientos administrativos ante las autoridades
municipales, con la finalidad de que, se les facilite a los interesados la prueba del
requisito en comento.
Para la Sala Superior era claro que esa especie de instituciones fue creada a
favor de los ciudadanos, a efecto de proporcionarles una opción, entre tantas
otras que puedan existir en la realidad, para obtener la prueba eficaz y accesible,
que puede ser expedida por algún funcionario de su propia comunidad.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 93
Por lo anterior, sostuvo la Sala Superior, se entendía porqué el legislador del
Estado de Zacatecas había establecido en el artículo 124.1 de la Ley Electoral,
que a la solicitud de registro de candidaturas se debía acompañar, entre otros
documentos, constancia de residencia expedida por el Secretario de Gobierno
Municipal, pues es claro que estimó que una vez cumplido lo señalado en el
artículo 74, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Municipio, los funcionarios
municipales estarían en aptitud real de emitir certificaciones y constancias
relacionadas con las circunstancias propias de cada uno de los habitantes del
lugar.
Sin embargo, en los hechos, la Sala Superior consideró que se evidenciaba la
falta de operatividad real de los mecanismos señalados, entre otras cosas, porque
en muchos lugares no se cumplen los preceptos que exigen a las autoridades
locales la organización y actualización del registro de domicilio y vecindad, y
esto impide que las constancias que ordinariamente se expiden, tengan el soporte
documental que les dote de un alto grado de fuerza convictita, y que los
procedimientos indagatorios sean de carácter empírico, conforme al leal saber y
entender de quienes los ordenan y los ejecutan.
Esto, según la ejecutoria de la Sala, podía conducir a la imposibilidad o
extrema dificultad para la obtención de dicha constancia, en ciertos casos, a pesar
de que el interesado cuente con elementos que proporcionen igual o mayor grado
probatorio respecto de los hechos que serían materia de la constancia. En estos
casos, lo que pretendió ser una facilidad para los gobernados se torna en
dificultad considerable, por lo que puede abandonar válidamente ese
procedimiento, y recurrir a otros distintos.
En relación a los candidatos, el requisito sustantivo de elegibilidad, cuya
prueba se exigía para el otorgamiento del registro era el hecho de la residencia, y
la ley recurría al medio que ordinariamente se puede obtener con mayor facilidad
por los partidos políticos o los candidatos, que es la constancia municipal, pero la
Sala consideró que esto no vetaba o prohibía que en los casos de gran dificultad
para su obtención, se pudieran presentar otros elementos, es decir, la Sala
Superior consideró que el texto normativo no prescribía que únicamente,
solamente o exclusivamente se pudiera probar el requisito con la susodicha
constancia, por lo cual, en atención al principio de libertad para la aportación de
pruebas en beneficio de un interés, mientras no estén prohibidas o sean contrarias
a la moral o al derecho, los interesados podían presentar otros elementos, con
apoyo además, en el principio de que los gobernados pueden hacer todo lo que
no les esté prohibido, y la autoridad electoral deberá valorarlos de acuerdo con
las reglas de la lógica y las máximas de experiencia.
Ciertamente, a falta de la constancia de residencia que expidiera el
Secretario de Gobierno Municipal, por la dificultad en su obtención, debían
tomarse en cuenta los elementos que presentaran los interesados, con el fin de
94 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
demostrar que habían tenido contacto prolongado con un determinado lugar, y
que en ese lugar habitaban, de manera permanente, generalmente junto con su
familia, que ahí tenían asentados sus intereses y que eran parte solidaria de la
comunidad, porque a través de dichos elementos se podía verificar que las
personas eran residentes y/o vecinos de un determinado lugar.
En circunstancias como la descrita, la Sala Superior precisó en la sentencia
que la experiencia demuestra que, para acreditar la residencia efectiva en un
lugar y tiempo determinados, los ciudadanos suelen aportar elementos tales como
la credencial para votar con fotografía, recibos de pago de servicios, tales como
el telefónico, de energía eléctrica, de derechos de consumo de agua; recibos de
pago de impuestos, constancias de antecedentes penales, de concesiones para
prestar distintos servicios, constancias relacionadas con centros de trabajo,
contratos de arrendamiento, documentos expedidos por autoridades locales,
certificados de estudio, actas del registro civil y declaraciones testimoniales,
entre otras, exponiendo argumentos objetivos y racionales que satisfagan la
exigencia de un alto grado de confirmación del hecho que se pretende acreditar.
El caso del SUP-JRC-045/2007 se abordó a partir del criterio sustentado en
el SUP-JRC-203/2002, puesto que se impugnaba la decisión del Tribunal
Electoral Zacatecano consistente en revocar la decisión de la autoridad
administrativa electoral de la entidad de otorgar el registro de candidato a una
persona que demostró cumplir con el requisito de la residencia mediante medios
diversos a la constancia expedida por el Secretario de Gobierno del Municipio
correspondiente. Es decir, ya se había generado una presunción de validez de
especial fuerza y entidad, y por lo tanto su desvirtuación requería la existencia de
prueba plena del hecho contrario, lo que implicaba la demostración total de que
el candidato residió en lugar distinto al que exigía la ley, ya sea durante todo el
plazo exigido o en alguna parte del mismo, o simplemente que en alguno de estos
lapsos no había residido en ningún punto del área territorial del municipio.
En la ejecutoria se consideró que la constancia de residencia expedida por el
Secretario de Gobierno Municipal constituye un mero elemento de comprobación
del requisito de elegibilidad consistente en ser vecino del municipio que
corresponda, con residencia efectiva durante el período de seis meses inmediato
anterior a la fecha de la elección previsto en el artículo 118 Constitución
zacatecana y 15.1 de la Ley Electoral.
Como simple instrumento de demostración que es, se estimó que la referida
constancia no era un requisito que la ley exigiera para que se configure el hecho
consistente en la residencia efectiva en un lugar determinado durante el lapso que
marca la ley (caso en el cual se estaría ante un elemento ad solemnitatem). Es
decir, la residencia es un hecho objetivo, cuya configuración no depende de la
existencia de la documental en cuestión y, en realidad, la constancia expedida por
el Secretario de Gobierno Municipal sólo constituye un documento que sirve
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 95
como medio de prueba para demostrar que el hecho objetivo de la residencia
ocurrió en un lugar y período determinados.
Por tanto, el requisito de elegibilidad relativo a la residencia efectiva en el
municipio de que se trate es susceptible de demostración con medios de prueba
distintos a la constancia señalada, los cuales pueden tener la misma o mayor
fuerza de convicción sobre ese hecho.
La Sala Superior afirmó que asumir la posición contraria llevaría a admitir,
que en relación con el registro de candidatos a los cargos de elección popular de
los ayuntamientos de Zacatecas, en una situación extrema, en la que, por ejemplo
el plazo para registrar planillas de candidatos estuviera cercano a su expiración y
algún partido político interesado en registrar candidatos no pudiera obtener la
constancia de residencia del Secretario de Gobierno Municipal, porque éste
estuviera ausente y no fuera posible suplirlo conforme a la ley aplicable, el
partido se viera privado injustamente del derecho a registrar candidatos, por no
contar con la referida constancia, a pesar de que contara con medios diversos de
prueba con los que el hecho objetivo de la residencia pudiera ser demostrado ante
la autoridad administrativa electoral.
Además, se abundó en la ejecutoria, si bien la constancia de residencia
expedida por el Secretario de Gobierno Municipal en el Estado de Zacatecas, es
apta par acreditar el requisito de la residencia, su contenido puede ser
desvirtuado por pruebas mediante las que se establezca la falta de autenticidad
del documento o la falta de veracidad de los hechos a los que se refiera. Es decir,
la existencia o inexistencia del hecho objetivo consistente en la residencia
efectiva en un lugar y tiempo determinados no depende en manera alguna, de la
expedición de la constancia por el Secretario de Gobierno Municipal, a grado tal
que, aun en el extremo en el que se exhiba una constancia en la que se afirme que
alguien residió en un lugar y tiempo determinados, se puede acreditar mediante
pruebas distintas, que esa afirmación es falsa.
Por otra parte, la Sala Superior estimó que la exigencia de la residencia
como garantía de que el candidato conoce la problemática, necesidades y
prioridades de la comunidad a la que pretende gobernar, había sido exigida de
manera extrema, porque se consideraba la única forma posible de conseguir ese
objetivo, entre otros aspectos, por el poco desarrollo de los medios de
comunicación y de transporte; sin embargo, en virtud del gran avance de dichos
medios, se ha facilitado enormemente el conocimiento de la situación
determinada de un lugar, a tal grado que en ocasiones es posible tener datos
precisos y confiables de acontecimientos de un municipio o una región, en forma
casi simultánea a su realización, aun estando lejos del lugar, e incluso obtenerlos
antes que los propios habitantes, y de igual manera, el tiempo de desplazamiento
entre puntos geográficos se ha reducido considerablemente.
96 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
La Sala Superior consideró que esa flexibilización respecto del requisito de
residencia, como elemento para demostrar la vinculación apuntada con la
comunidad, se puede advertir de la interpretación funcional de la legislación de
Zacatecas, en materia electoral. Ciertamente, en el artículo 12 de la Constitución
local, se establece que para el ejercicio de los derechos y prerrogativas en materia
electoral, se admite la residencia binacional y simultánea, en el extranjero y en el
territorio del Estado, cuando se cumplan ciertos requisitos que la propia norma
contempla. Por su parte, el artículo 5, fracción XXXIV de la Ley Electoral del
Estado de Zacatecas define residencia binacional, como la condición que asume
una persona para poseer simultáneamente domicilio propio en el extranjero; y
domicilio y vecindad en el territorio del Estado, manteniendo en él, casa, familia
e intereses.
En la exposición de motivos de la reforma al artículo 12 de la Constitución
mencionado, se estableció, que en ese Estado el fenómeno de la migración se ha
incrementado en gran medida en los últimos años, “pero que ese efecto se
compensa con el surgimiento de numerosas comunidades filiales, permitiendo a
los zacatecanos reproducir binacionalmente y de manera simultánea su sentido de
comunidad, residencia, pertenencia, membresía, participación social, política y
cultural". Asimismo, se señaló que los anteriores requisitos legales para poder
participar en la vida política del Estado resultaban obsoletos e incompatibles con
la realidad descrita, tal como la "residencia efectiva”.
Por lo anterior, y de acuerdo a una interpretación conforme con el principio
de igualdad establecido en el artículo 1º de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación precisó que esa posibilidad de doble residencia tiene
que hacerse extensiva para las personas que desean contender para algún cargo
de elección popular pero que por razones de trabajo o estudio, entre otras,
constantemente se ausentan o apartan del lugar en el cual tienen su residencia
habitual, pero dentro del territorio nacional o incluso dentro del mismo estado,
sin que tal situación implique una ruptura o alejamiento total, ya sea porque
mantienen lazos familiares, de trabajo, negocios o propiedades, o cuestiones
similares, pues la misma razón para conceder ese beneficio a las personas que
trabajan en otro país debe aplicarse para quienes radican dentro del territorio
nacional. En ese contexto, se decidió que no era indispensable la exhibición de la
constancia de residencia expedida por la autoridad municipal.128
Por otra parte, el tema de la residencia ha sido abordado ya en la Corte
Europea de Derechos Humanos, la que al respecto se pronunció, por primera
128 También relacionado con la legislación zacatecana, el precedente del SUP-JRC-179-2004, en el
que se planteó el litigio en torno a la residencia efectiva de la candidata que había obtenido más votos para
ocupar la gubernatura del Estado.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 97
ocasión, en el caso Melnychenko – Ucrania (N° 17707/02). Mykola Ivanovych
Melnychenko trabajaba en el Departamento de Seguridad del Presidente de
Ucrania y, en el cumplimiento de su deber, grabó conversaciones del Presidente
que revelaban un posible involucramiento en la desaparición de un muy conocido
periodista político, lo que después sería un caso célebre. Las grabaciones se
dieron a conocer públicamente y el quejoso salió de Ucrania por miedo a una
persecución política y se le dio la calidad de refugiado en Estados Unidos. El
gobierno Ucraniano tomó medidas al respecto en contra del quejoso inculpándolo
de difamación al Presidente, falsedad de declaraciones, revelación de secretos de
Estado y abuso de poder. Una corte ordenó su arresto y lo emplazó a juicio.
Posteriormente, y ya sin la presión de ser un perseguido político,
Melnychenko regresó a su país y quiso obtener una candidatura al Parlamento
por el Partido Socialista; sin embargo, la Comisión Central Electoral le negó el
registro por no haber residido en el país los últimos 5 años, como,
supuestamente, lo requería su legislación, así como por haber proporcionado
datos falsos acerca de su lugar de residencia en los documentos de registro. Sin
embargo, cuando el quejoso huyó a Estados Unidos, conservó su pasaporte
interno ucraniano, que es el documento por el cual se acredita formalmente la
residencia en Ucrania y fue el documento que usó para su solicitud de registro
electoral. Melnychenko apeló a la Suprema Corte contra la negativa de registro
pero ésta fue desechada por las mismas razones dadas por la Comisión Central
Electoral, así que acudió a la Corte Europea de Derechos Humanos.
En su sentencia, la Corte consideró que la normatividad interna de cada
Estado europeo para ser miembro del Parlamento, es distinta, por lo que debía ser
analizada a la luz de la evolución política en cada país. Dicho órgano nunca
había expresado su opinión en la cuestión específica acerca del requerimiento de
residencia en relación con el derecho de ser elegible como candidato; sin
embargo aceptó que la imposición de condiciones estrictas de elegibilidad para
elecciones parlamentarias podía ser justificable.
En relación con el derecho a votar, la Corte había sostenido que la residencia
no era un requerimiento arbitrario per se y consideró que la residencia para votar
puede ser necesaria cuando un ciudadano no residente no está al tanto de los
problemas cotidianos del país; cuando los candidatos no pueden presentar sus
propuestas a ciudadanos que están viviendo en el exterior, dejándolos
desinformados; cuando los residentes en el exterior puedan ser influenciados en
la selección de candidatos o en la formulación de sus programas electorales;
cuando no exista una correlación entre el derecho de una persona a votar en
elecciones parlamentarias y el ser directamente afectado por los actos de quien se
elija. El principio de que los derechos deben ser efectivos, requiere que el
procedimiento de elegibilidad contenga suficientes garantías para prevenir
decisiones arbitrarias.
98 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
La Corte consideró que la legislación electoral de Ucrania no contenía
especificación alguna acerca de que la residencia debía ser continua y que la
única prueba del registro legal en ese tiempo era el pasaporte de la persona, que
no siempre coincide con la residencia habitual de la persona y que los candidatos
estaban obligados únicamente a dar información basada en su pasaporte.
Además, el quejoso dejó Ucrania debido a un miedo objetivamente
justificado de persecución política, y de haber permanecido en el país, su
integridad física pudo haberse visto afectada, dejándolo imposibilitado para
ejercer sus derechos políticos, por lo que el quejoso sostenía que la negativa de
su candidatura al Parlamento por supuesta falsedad en los documentos de
solicitud de registro, aun cuando él todavía contaba con un lugar registrado
válido de residencia legal en Ucrania, entraba en el supuesto del artículo 3 del
Protocolo No. 1.129
La Corte precisó que las autoridades encargadas de otorgar el registro de la
candidatura debieron haber tomado en cuenta su situación específica, además de
que la legislación no especificaba que los cinco años de residencia debían ser
continuos y no hacía diferencia alguna entre residencia oficial y habitual, aunado
a que la forma de registro solicita información contenida en el pasaporte, misma
que sí se proporcionó, por lo que se votó a favor de la violación al artículo 3 del
Protocolo N° 1 (6 contra uno) y otorgó al quejoso 5,000 euros por daño no
pecuniario.
En 2005 el tema fue nuevamente abordado por la Corte Europea de
Derechos Humanos, al resolver el caso Caso Py v. France (N° 66289/01). En el
caso se abordó el requisito de diez años de residencia en Nueva Caledonia con el
fin de poder ser registrado para votar en elecciones para el Congreso de Francia,
en razón de la legislación que restringe al electorado el derecho al voto para
asambleas provinciales y para el Congreso a aquellos que no cumplan el requisito
de residencia mencionado con anterioridad.
Francia justificaba este requerimiento alegando que la votación debía
reflejar la voluntad de las personas preocupadas por su localidad y que los
resultados de una elección no se debían ver afectados por una votación en masa,
de gente que apenas llegaba al territorio y no tenía un lazo fuerte con él. En este
sentido, la Corte consideró que, aunque en parte lo anterior era razonable, las
personas podían tener lazos fuertes con un territorio sin necesariamente vivir en
él; sin embargo, debido a las circunstancias especiales de Nueva Caledonia
(territorio francés), se consideró que sí era recomendable haber vivido allí,
debido a todos los cambios políticos y sociales por los que habían pasado.
129 “Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones
libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en
la elección del cuerpo legislativo”.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 99
Así, la Corte observó que el tener que satisfacer el requisito de residencia o
de periodo de residencia, a fin de ejercitar el derecho de votar en elecciones, no
era, en principio, una restricción arbitraria al derecho a votar. Sin embargo,
consideraban que la residencia en el caso particular perseguía el fin de asegurar
que los votantes tuvieran un lazo suficientemente fuerte al territorio. Se
consideró que existían circunstancias especiales que hacían necesario conservar
las restricciones impuestas, señalando como uno de los más importantes que
Nueva Caledonia estaba pasando por un periodo de transición para adquirir total
soberanía.
Otro caso que podemos señalar y que resulta relevante para nuestro análisis,
es el que se presentó ante la justicia norteamericana, el cual podemos conocer
como el “caso Emanuel”.
Rahm Emanuel130
fue registrado como candidato a la alcaldía de Chicago;
sin embargo, el 6 de diciembre de 2010 se presentaron ante la Junta de
Comisionados de Elecciones de la Ciudad de Chicago, diversas objeciones a su
registro como candidato. Una de ellas, presentada por Walter P. Maksym Jr. y
Thomas L. McMahon, cuestionó que Rahm Emanuel cumpliera con el requisito
de haber residido en Chicago al menos durante el año previo a la elección.
Tras el procedimiento administrativo seguido en forma de juicio ante el
Hearing Office, la Junta de Comisionados de Elecciones de la Ciudad de
Chicago desestimó la objeción, pues consideró que las pruebas aportadas
permitían concluir que, no obstante que Emanuel había vivido en Washington, en
razón del cargo que desempeñaba como Jefe de la Oficina del Presidente, durante
una parte del año previo al día de la elección, dicho candidato no había tenido la
intención de dejar de residir en Chicago, puesto que: a) no vendió la casa en la
que habitaba ordinariamente con su familia, sino que la rentó; b) pagó los
impuestos estatales y municipales correspondientes a esta propiedad; c) alquiló
(no compró) una propiedad en Washington a la que mudó a su familia en tanto
duraba el ejercicio de su encargo; d) si bien la familia de Emanuel llevó sus
principales pertenecías a Washington, dejó en su casa de Chicago diversas
posesiones personales como un piano, televisiones y camas; e) Emanuel
conservó vigente su licencia de manejo expedida en Chicago, en la que se
mantuvo su domicilio habitual en tal ciudad; f) en sus cheques personales,
Emanuel mantuvo como dirección de referencia la de Chicago, y finalmente, g)
Emanuel se mantuvo inscrito en la lista de electores de Chicago.
Impugnada ante la Corte de Circuito del Condado de Cook, la resolución de
la Junta fue confirmada. Sin embargo, los denunciantes impugnaron a su vez la
sentencia de la Corte de Circuito ante la Corte de Apelaciones, la cual, el 24 de
130 Jefe del gabinete del Presidente Barack Obama a partir de enero de 2009, cargo que desempeñó
hasta octubre de 2010.
100 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
enero de 2011, revocó la sentencia impugnada, así como la resolución de la
Junta, por lo que ordenó que el nombre del candidato fuera excluido (o, en su
caso, removido) de la boleta electoral.
En una especie de “per saltum” (“Petition for Leave from the Appellate
Court”), el mismo 24 de enero, Emanuel acude directamente a la Suprema Corte
de Ilinois, ante la cual solicita, en lo inmediato, una especie de “suspensión del
acto reclamado” (“emergency motion for stay pending appeal”), a lo cual se
oponen los objetores iniciales al día siguiente.
El 25 de enero, la Suprema Corte de Ilinios concede la moción de
emergencia solicitada por Emanuel y ordena no ejecutar la decisión de la corte de
apelación y a la Junta de Comisionados de Elecciones de la Ciudad de Chicago
que, si se llegan a imprimir las boletas mientras la Corte resuelve el caso, en
éstas se incluya el nombre de Rahm Emanuel.
El 27 de enero la Suprema Corte dicta sentencia en el sentido de revocar la
sentencia de apelación y confirmar la sentencia de primera instancia, así como la
resolución de la Junta de Comisionados de Elecciones de la Ciudad de Chicago,
en virtud de que la decisión de la corte de apelaciones se apartó del estándar
tradicional para determinar qué se entiende, para efectos electorales, por
residencia.
Para llegar a tal conclusión, la Suprema Corte hizo énfasis en la existencia
de precedentes desde hace 150 años, como el caso Smith v. People ex rel.
Frisbie, 44 I11. 16 (1867), en donde el nombramiento de Smith como juez de
circuito fue revocado sobre la base de que no había sido residente de Illinois
durante al menos cinco años inmediatamente anteriores a su nombramiento, tal y
como la Constitución de Illinois lo establece. En ese caso, la Suprema Corte del
Estado señaló que el hecho de que Smith hubiera emigrado con su familia por
ocho meses a Tennessee, no resultaba un abandono de su residencia permanente,
toda vez que para que una persona pierda su residencia resulta necesaria la
conjunción de intenciones y actos, por lo que dicha intención, en muchos casos,
se debe inferir de las circunstancias.
Así, la Suprema Corte examinó esas “surrounding circumstances”, y
encontró que Smith: (1) con frecuencia hacía alusión a que su cambio a
Tennessee fue solamente una experiencia; (2) dos meses después de su arribo a
Tennessee, expresó su deseo de regresar tan rápido como fuera posible a Illinois;
(3) en ningún momento manifestó su genuina intención de permanecer en
Tennessee; (4) Smith, declinó votar en las elecciones de Tennessee
argumentando que no quería llevar a cabo acto alguno que le ocasionara la
pérdida de su ciudadanía en Illinois; (5) se negó a vender sus propiedades de
Illinois antes de su cambio, señalando que probablemente tendría que regresar
por motivos de su ejercicio profesional como abogado; y, (6) que solamente
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 101
había rentado su propiedad estando fuera. Con estas consideraciones la Corte
decidió como insuficiente la presunción de pérdida de la residencia de Smith.
Con ese precedente, la Suprema Corte estableció los principios que rigen
para determinar la “residencia”, principios que en el caso Emanuel resultaban
similares. Así, se sostiene en la sentencia que para el establecimiento de la
residencia se requieren dos elementos: 1) presencia física y 2) la voluntad de
permanecer en el lugar como en un hogar permanente. Una vez que la residencia
se establece, no se debe probar la presencia física, sino el abandono, pues se
genera una presunción de que la residencia continúa, y quien tiene la carga de la
prueba es quien niega la presunción. Tanto el establecimiento de la residencia
como el abandono de la misma es una cuestión de “intención”, la cual puede ser
probada con el testimonio del candidato, pero la prueba idónea es la que deriva
de sus actos.
En el caso, se tomaron en consideración los elementos que permitían
demostrar la intención de Rahn Emanuel por asegurar su residencia en la Ciudad
de Chicago, no obstante de su ausencia por su desempeño profesional. Esto es,
quedó demostrado que tenía un bien inmueble desde 1998 que no enajenó, a
pesar de haberse alejado del lugar de su ubicación, inmueble habitado
usualmente por él y su familia; que pagó impuestos estatales y municipales; y,
que demostró con el alquiler de una propiedad en Washington, a la que mudó a
su familia en tanto duraba el ejercicio de su encargo, que su intención era
continuar residiendo en Chicago, tal y como lo demostró al conservar vigente su
licencia de manejo expedida en Chicago, y en la que mantuvo como dirección de
su domicilio el ubicado en tal ciudad, amén de continuar vigente su registro en la
lista de electores de esa ciudad.
El cúmulo de precedentes y experiencias sobre “residencia” ha sido
abundante, tanto a nivel nacional como internacional. El objetivo es todavía
cuestionado por quienes lo ven como un formalismo, pues el elector debiera
votar sólo por las personas que cree conocer y en cuya capacidad confía, no por
sus vecinos.
No obstante, la evidencia sigue dando la presunción al electorado de que el
candidato conoce al pueblo y sus problemas, lo suficiente como para actuar en
nombre de él. Sin embargo, a pesar de que la capacidad de conocimiento y
servicio está por encima del vecindario, la ley exige este requisito que debe ser
acatado.
LA UTILIZACIÓN DE SÍMBOLOS, EXPRESIONES,
ALUSIONES O FUNDAMENTACIONES DE CARÁCTER
RELIGIOSO EN LA PROPAGANDA DE LOS PARTIDOS Y
AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES*
Para el Ministro en retiro Don Mariano Azuela, ejemplo ético de la justicia constitucional
1. INTRODUCCIÓN
Uno de los temas que han generado más interés en el ámbito electoral
mexicano es el de la utilización de símbolos religiosos en la propaganda política.
Tal circunstancia resulta entendible si se considera que dicho análisis motivó la
anulación de diversos procesos electorales por considerar que se infringían
normas y principios de la materia electoral. Sin embargo, como se verá en este
artículo las interpretaciones que se han dado en la materia no sólo han tenido tal
consecuencia.
Los procesos electorales mexicanos contemporáneos se debaten entre el
pasado liberal, adverso al poder de la Iglesia Católica, y el futuro de la tolerancia
religiosa y los conflictos de derechos que los ministros de cultos y las Iglesias de
todas las denominaciones plantean ante el Estado moderno.
No fue sino hasta la Ley Electoral para la Formación del Congreso
Constituyente, del 19 de septiembre de 1916 cuando se mencionó por vez
primera la prohibición de que los partidos políticos utilizaran nombre o
denominación religiosa.131
La motivación de dicha disposición, que no aparecía
originalmente en la Ley Electoral de 1911, fue descalificar la participación del
Partido Católico Nacional creado originalmente como Asociación de Operarios
Guadalupanos, que cobró fuerza en el escenario electoral a finales del Porfiriato.
No obstante la disposición legal de 1916, el Partido Católico siguió operando y
* Publicado inicialmente en la Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, núm. 13,
enero-junio 2010, pp. 351-378. 131 Arturo Núñez Jiménez, La reforma electoral de I989-I990, México, Fondo de Cultura Económica,
1993. p. 44.
104 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
se transformó en 1925 en una asociación denominada Liga Nacional Defensora
de la Libertad Religiosa.132
La Ley Electoral de Poderes Federales del 1° de julio de 1918, repite el
precepto de 1916 y agrega la prohibición a los partidos políticos de que se
formen exclusivamente a favor de determinada raza o creencia, mediante su
artículo 106, fracción V. Las leyes electorales posteriores, a partir de la Ley
Electoral de 1946, rarifican la prescripción, exclusivamente a los partidos políticos nacionales, de que su denominación, fines y programas políticos no
deberían contener alusiones de carácter religioso o racial. Además se agrega la
limitación a los partidos políticos para sostener ligas de dependencia con
ministros de culto de cualquier religión, tal como lo prescribió la Ley Federal
Electoral del 5 de enero de 1973 en sus artículos 20, fracción III, y 22, fracción I.
Esta misma Ley Electoral especificó en su artículo 40, fracción I, que la
propaganda electoral debería estar libre del empleo de símbolos, signos o
motivos religiosos y raciales. Aunque la Ley Federal de Organizaciones Políticas
y Procesos Electorales de 1977 no contiene esta disposición, el Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990 la restablece.
Las leyes mexicanas no son antirreligiosas. No lo pueden ser, pues nuestra
independencia está ligada a símbolos religiosos que, por ese solo hecho,
trascienden al dogma religioso, para convertirse en símbolos nacionales. Es más,
nuestra fundación como pueblo aborigen, está ligado a un símbolo religioso
mítico: el águila devorando una serpiente que un sacerdote, Tenoch, tenía que
identificar para encontrar la tierra prometida.
Desde la célebre Ley de Libertad Religiosa, de 6 de diciembre de 1860, que
anima el contenido de los actuales artículos 24 y 130 constitucionales, la libertad
religiosa de todos los ciudadanos, incluyendo los candidatos a elecciones
populares, no tiene más límite que el derecho de terceros y las exigencias de
orden público. En la circular del 30 de marzo de 1863, dirigida a las Escuelas
Lancasterianas establecidas en la República, se definió como obligación de las
autoridad, por lo que incluiría la electoral en el tiempo presente, el proteger la
libertad de conciencia, en tanto su ejercicio no afecte el derecho público ni
privado de la Nación. El Estado, como tal, “necesita abstenerse de sostener y
propagar las doctrinas y preceptos de un culto cualquiera”, por ello, la circular
referida ordenaba a las escuelas costeadas con fondos públicos que cesaran en su
instrucción religiosa.
Para el moderno Estado Mexicano es de capital importancia que aquellas
entidades de interés público como lo son los partidos políticos, cuyo
132 Jaime González Graff y Alicia Ramírez Lugo, "Partido de Acción Nacional”, en Antonio
Delhumeau (editor), México: Realidad política de sus partidos, México, Instituto Mexicano de Estudios
Políticos, pp.159-160.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 105
sostenimiento es financiado con fondos públicos, no transgredan el principio de
separación entre las Iglesias y el Estado, establecido en el siglo XIX. Cabe
preguntarse, ¿hasta dónde puede llegar el ejercicio de la libertad de culto de los
candidatos? ¿En qué momento un acto o conducta deja de ser religioso y se
convierte en político?
El repique de campanas es un ejemplo de lo anterior. Si bien en nuestro país
el repique de campanas está ligado al movimiento insurgente iniciado por Miguel
Hidalgo (quien además enarboló un estandarte de la Virgen de Guadalupe, como
símbolo de emancipación política, más que religiosa), y tal repique se repite en
cada celebración de la independencia, poco importa que las campanas sean las de
un templo y el sonido se ligue al culto católico. La Novísima Recopilación
impuso, no obstante, en su Ley Segunda, Título 11, libro 12, la pena de muerte y
la confiscación de bienes al que repicase las campanas para excitar al pueblo y
causara o fomentara tumultos. La conducta del padre Hidalgo no fue obstáculo
para que la liberal ley del 6 de diciembre de 1856 ordenara penas a quienes se
valiesen de dicho medio con fines similares.
Por otra parte, cabe revisar algunos casos de derecho comparado,
particularmente de los Estados Unidos de América, cuya separación entre el
Estado y las Iglesias proviene formalmente desde 1789, año en que se aprobó la
Primera Enmienda de su Constitución. Tal separación significa que el Estado
debe adoptar una posición neutra, sin favorecer —ni aborrecer— a ninguna
religión o Iglesia en particular.133
Sin embargo, esta separación no implica
desentendimiento o descuido hacia las libertades fundamentales relacionadas,
como la de religión, asociación o expresión; pues de ser así, la palabra "Dios" o
sus equivalentes en otros cultos, estaría proscrita del vocabulario de cualquier
autoridad o incluso de la ley.134
A pesar de la tolerancia religiosa y, precisamente
por ella, el Estado debe reconocer que todo el pueblo puede y debe sustentar una
creencia religiosa.
De esta manera, la Suprema Corte de los Estados Unidos rechazó que las
leyes municipales que ordenaban como día de descanso obligatorio los domingos
de cada semana, tal como la ley mexicana de 1859 lo permitió, no afectaba la
separación entre el Estado y las Iglesias, a pesar de que los domingos son días de
guardar en el culto cristiano,135
lo cual implicaba un menosprecio por los sábados
que son días santos para los judíos.136
En el caso Cantwell v. Connecticut,137
el
poder judicial norteamericano discernió que la libertad de culto tenía dos
expresiones: a) el derecho de creer en una religión determinada y b) el derecho
133 Gerald Gunther, Constítutional Law, Foundation Press, p. 1550. 134 Zorach v. Clauson, 343 US 306 (1952). 135 McGowan v. Maryland, 366 US 420 (1961). 136 Braunfeld v. Brown, 366 US 599 (1961). 137 310 US 296, (1940).
106 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
de actuar de conformidad con lo prescrito por la religión; siendo el primero
inalterable por las leyes, aunque reconociendo ciertas limitaciones para el
segundo derecho, relativo a la actuación del creyente. De esta manera, la
poligamia entre los mormones fue al principio restringida, como la exigencia de
los judíos para que el sábado fuera día de guardar.
Los hijos de padres pertenecientes a la Iglesia denominada Testigos de
Jehová fueron eximidos de la obligación de saludar a la bandera de los Estados
Unidos en las escuelas públicas, porque el símbolo patrio no es tan relevante
como la conservación del culto iconoclasta de esa Iglesia.138
La Suprema Corte
consideró que el saludo a la bandera no es tan sustancial al Estado, pues el
patriotismo no se reduce al respeto coercible hacia la bandera, mientras que la
creencia religiosa hacia cualquier otro símbolo, resultaba fundamental en los
Testigos de Jehová, según consideraron los ministros Hugo Black y William
Douglas.
Otro ejemplo lo contemplamos en la comunidad Amish de Wisconsin que
obtuvo una decisión favorable contra las leyes estatales que imponían la
educación obligatoria hasta los 16 años de edad, siendo que la religión Amish no
tolera la educación formal sino hasta los 15 años de edad entre los individuos de
su comunidad. En Wisconsin v. Yoder139
se aceptó la libertad de los Amish de
reducir la edad para la educación formal de sus creyentes, en otra respuesta hacia
el conflicto de dos derechos: el del Estado de promover la ilustración de sus
ciudadanos, y el de los individuos de practicar los dogmas de su culto. En People
v. Woody140
se aceptó el uso del peyote para el consumo dentro de las prácticas
religiosas de ciertas comunidades indígenas de los Estados Unidos, a pesar de
que esta sustancia está prohibida en su consumo por las leyes estatales.
Como se aprecia, el posible choque entre las creencias religiosas y las
obligaciones cívicas impuestas por las leyes es un tema por demás importante.
Tanto en el anterior como en el vigente Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE),
141 se prescribe en el artículo 38.1.q),
como una de las obligaciones de los partidos políticos nacionales la de abstenerse
de utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o
fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda. Por su parte, el
artículo 34.4, del COFIPE vigente hasta enero de 2008, prescribía que a las
agrupaciones políticas nacionales les era aplicable en lo conducente o prescrito,
entre otros, en el artículo 38 del citado ordenamiento. Lo cual debe entenderse
138 Board of Education v, Barnette, 319 US 624 (1943). 139 406 US 205 (1972). 140 61 Cal. 2d. 716, (1964). 141 En su primera versión, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990, contando con diversas reformas.
En la versión vigente, su publicación se dio en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 107
reiterado, toda vez que el actual COFIPE señala en el artículo 35.9 que las
agrupaciones políticas nacionales podrán perder su registro cuando incumplan de
manera grave con las disposiciones del propio COFIPE y en el artículo 343.1.b)
se les señala como infracción el incumplimiento de cualquiera de las
disposiciones del COFIPE.
Esto último resulta relevante porque, a partir de la reforma de enero de
2008, el artículo 34 del COFIPE reconoce que las agrupaciones políticas
nacionales podrán participar en los procesos electorales federales mediante
acuerdos de participación con un partido político o coalición y que en la
propaganda y campaña electoral se podrá mencionar a la agrupación participante,
lo cual hace que dichas agrupaciones puedan en un momento dado también ser
sancionadas por la posible utilización de símbolos religiosos.
El tema del uso político, y específicamente electoral, de símbolos,
expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso ha sido uno de
los más trascendentes en las sentencias dictadas por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Si bien los precedentes no son
abundantes, los relacionados con dicho tema son buenos ejemplos de lo
complicado que la resolución de ciertos casos puede resultar para un juzgador.
2. UNA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA Y FUNCIONAL DE LAS
NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES. SUP-RAP-11/2000
En el precedente del SUP-RAP-11/2000, la Sala Superior analizó el caso de
la impugnación que la agrupación política nacional denominada UNO interpuso
en contra de una sanción económica que el IFE le impuso por haber utilizado
financiamiento público para la publicación de un folleto que contenía alusiones
religiosas.
En ese precedente se comienza por hacer una interpretación sistemática de
las disposiciones que, en aquél entonces, prescribían restricciones a la
propaganda empleada por los partidos políticos y agrupaciones políticas
nacionales en torno al uso de símbolos o expresiones religiosas. Así, se sostuvo
que de la lectura del artículo 130 constitucional, se pueden desprender los
siguientes principios explícitos que rigen las relaciones entre las Iglesias y el
Estado:142
1. Se establece de manera absoluta el principio histórico de separación entre
las Iglesias y el Estado. En consecuencia, se impone la obligación a las
142 Esta interpretación fue confirmada en el precedente SUP-REC-034/2003, promovido por el Partido
de la Revolución Democrática.
108 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Iglesias de sujetarse a la ley civil, siendo competencia exclusiva del
Congreso de la Unión legislar en materia de Iglesias y culto público.
2. Se le fijan a la legislación secundaria, que será de orden público, las
siguientes directrices:
a) Tanto Iglesias como agrupaciones religiosas tendrán personalidad
jurídica.
b) Como consecuencia del principio de separación entre las Iglesias y el
Estado se determina que:
b.1) Las autoridades civiles no intervendrán en la vida interna de las
asociaciones religiosas.
b.2) Tanto mexicanos como extranjeros, cumpliendo los requisitos de ley,
podrán ser ministros de culto.
b.3) Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva
competencia de las autoridades civiles.
b.4) Existen diversas prohibiciones y limitantes en materia política y
electoral, entre las que destacan:
A. Por lo que hace a los ministros de culto:
No podrán desempeñar cargos públicos.
No son sujetos activos del voto pasivo, aunque sí del voto activo.
No podrán asociarse con fines políticos, ni participar en reunión
política, ni hacer referencia, oponerse o agraviar a las
instituciones del país o sus leyes en actos de culto, propaganda
religiosa o publicaciones religiosas.
Se establece asimismo la ilegitimidad testamentaria consistente en
que los ministros de culto, sus ascendientes, descendientes,
hermanos y cónyuges, así como las asociaciones religiosas a que
pertenezcan serán incapaces para heredar por testamento de las
personas a quienes hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y
no tengan parentesco dentro del cuarto grado.
B. Por lo que hace a las agrupaciones políticas, no podrán llevar por
título alguna palabra o indicación que los relacione con alguna
confesión religiosa.
C. En los templos no podrán celebrarse reuniones de carácter
político.143
En la resolución correspondiente se sostuvo que es evidente que la razón y
fin del artículo 130 constitucional es regular las relaciones entre las Iglesias y el
Estado, preservando la separación más absoluta e intentando asegurar que, de
ninguna manera, puedan influenciarse entre sí. Como bien se precisó entonces, el
143 Estos principios se reiteran en el precedente SUP-RAP-320/2009.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 109
artículo 38.1.q), en relación al artículo 34.4 del COFIPE entonces vigente, tuvo
su origen en la Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente, del
19 de septiembre de 1916, que en su artículo 53 mencionó, por primera vez, la
prohibición de que los partidos políticos utilizaran alguna denominación
religiosa, prohibición que fue reiterada en el artículo 60 de la Ley Electoral del 6
de febrero de 1917 y que, en su momento y como ya se anotó, sirvió de base para
negar el reconocimiento al Partido Católico.
Por su parte, la Ley para la Elección de los Poderes Federales del 2 de julio
de 1918, repitió el precepto que contenía la ley anterior, aunque agregando la
prohibición a los partidos de que se formaran exclusivamente en favor de
individuos de determinada raza o creencia (artículo 106, fracción V). Las leyes
electorales posteriores y, en especial la de 1946, ratificaron la prohibición a los
partidos políticos nacionales de que su denominación, fines y programas
políticos contuvieran alusiones de carácter religioso o racial (artículo 24).
Para la Ley Federal Electoral del 2 de enero de 1973, se repitió la
disposición mencionada, prohibiendo a los partidos sostener ligas de dependencia
con cualquier ministro de culto de alguna religión y especificó, en su artículo 40,
fracción I, que la propaganda electoral debía estar libre del empleo de símbolos,
signos o motivos religiosos y raciales. Por su parte, el Código Federal Electoral
de 1986, en su artículo 45, fracción VIII, especificó que los partidos políticos
debían conducirse sin ligas de dependencia de ministros de culto de cualquier
religión o secta.
En el texto primigenio del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales se repitió, en el artículo 38.1.ñ), la mencionada
prohibición de dependencia respecto de ministros de culto. Más adelante, por
reformas del 24 de septiembre de 1993, la prohibición pasó a ser la indicada con
la letra n), creándose igualmente en ese mismo año la fracción p) que es materia
de estudio.
Como es posible advertir en la historia y antecedentes de la norma en
cuestión, ha sido intención del legislador perfeccionar y desarrollar el principio
de la separación entre las Iglesias y el Estado Mexicano, vigente plenamente al
menos desde la expedición de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en el año de 1917, y consagrado como tal en las reformas
constitucionales y legales en la materia del año de 1992.
En la ejecutoria del precedente SUP-RAP-011/2000 se precisó que las
reformas a la legislación federal electoral, a lo largo del siglo XX, buscaron, en
todo caso, la consagración y regulación a detalle del principio histórico de la
separación entre las Iglesias y el Estado Mexicano, en general, y en específico,
110 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
de las acciones de los partidos políticos, con la intención de que éstos no
pudiesen, en ningún momento, aprovecharse en su beneficio de la fe popular.144
Entonces se afirmó que dicho propósito fue perfeccionado en 1993, al
agregarse el inciso q) al artículo 38.1 del entonces vigente COFIPE, en la que se
aprecia la voluntad del legislador de perfeccionar el referido principio histórico,
por vía de la prohibición mencionada primero a los partidos políticos y, con las
reformas de noviembre de 1996, a las agrupaciones políticas, organizaciones
ciudadanas que en términos de la legislación electoral eventualmente pueden
participar en la integración de los órganos del Estado.
Se sostuvo que con dicha prescripción se busca asegurar que ninguna de las
fuerzas políticas pueda coaccionar moral o espiritualmente a ningún ciudadano a
efecto de que se afilie o vote por ella, con lo cual, adicionalmente, se garantiza la
libertad de conciencia de los ciudadanos participantes en el proceso electoral y se
consigue mantener libre de elementos religiosos al proceso de renovación y
elección de los órganos del Estado.145
Por lo tanto, se razonó, no podía
entenderse contrario al texto, fin o naturaleza del artículo 130 constitucional el
contenido del inciso q), del artículo 38.1, en relación al artículo 34, párrafo 4 del
código de la materia, sino que, por el contrario, era plenamente armónico y
respondía a las características y espíritu de la disposición constitucional en
análisis.
En la resolución que se está parafraseando se precisa,146
en forma bastante
interesante, que del artículo 130 constitucional no sólo es posible desprender
principios explícitos, sino también implícitos, entre los que se encuentra el
referente a que dada “su especial naturaleza, y la influencia que tienen los
principios religiosos sobre la comunidad”, y “lo delicado que es la participación
política y electoral”, los institutos políticos se deben abstener de emplear dichos
“principios religiosos”, con la finalidad de conservar la independencia de criterio
y racionalidad en cualquier aspecto de la vida política del Estado y su gobierno.
En otras palabras,
144 Debe tenerse presente que el artículo 7º de la Ley Reglamentaria del Artículo 130 de la
Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial el martes 18 de enero de 1927, en vigor quince días
después, señalaba esta circunstancia al establecerse en el segundo párrafo que “Los ministros de los cultos se consideran como profesionistas que prestan sus servicios a los afiliados a la religión o secta a que
pertenecen; pero por razón de la influencia moral que sobre sus adeptos adquieren en el ejercicio de su
ministerio, quedan sujetos a la vigilancia de la autoridad y a las disposiciones del artículo 130 de la Constitución, así como a las de la presente ley, sin que, para no cumplirlas, puedan invocar lo dispuesto en
el artículo 4º constitucional, que se refiere a otra clase de profesionistas”. 145 Esta interpretación se sostuvo también en el precedente SUP-REC-034/2003, promovido por el
Partido de la Revolución Democrática. 146 Criterio reiterado en el precedente SUP-REC-034/2003, promovido por el Partido de la Revolución
Democrática.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 111
las organizaciones políticas [partidos políticos y agrupaciones
políticas nacionales] comparten las características de independencia
y autonomía que el mismo Estado Mexicano determina, en especial
en el artículo 130 constitucional, en que se establece claramente
como principio constitucional básico la separación absoluta entre las
Iglesias y el estado. Incompatible con tal circunstancia sería que
siendo el Estado laico, el partido que formara gobierno, o la
agrupación que lo apoyara, tuviera naturaleza confesional.
Así, complementariamente al hecho de que el Estado Mexicano es
constitucionalmente laico, los partidos políticos nacionales y las agrupaciones
políticas nacionales, vehículos indispensables en la conformación de los órganos
de gobierno de dicho Estado, deben asumir una conducta igualmente laica. La
laicidad tanto del Estado como de los partidos y agrupaciones políticas
nacionales en México se ha de entender como una posición neutral de estas
organizaciones en torno a las cuestiones religiosas; lo laico entendido como
neutralidad o imparcialidad ante los diferentes credos religiosos. Esta laicidad,
en particular de los partidos y agrupaciones políticas nacionales, tiene como
objeto, según se precisó en el precedente SUP-RAP-011/2000, una participación
ciudadana en el proceso electoral fundada en la racionalidad, que no en la
emotividad que conlleva toda creencia religiosa.
Por lo que se refiere a la relación que guardaban los artículos 24
constitucional y 34.4 y 38.1.q) del entonces vigente COFIPE, la SS-TEPJF
precisó que, tomando en cuenta lo prescrito por la norma constitucional,147
es
posible diferenciar entre libertad religiosa (entendida como la posibilidad que
tiene el individuo de profesar libre y en conciencia la religión que el mismo
determine) y libertad de culto (el ejercicio de la libertad religiosa en concreto,
por vía de la adhesión a cierta Iglesia y la práctica de los ritos correspondientes).
Esta diferencia fue inclusive reconocida por la iniciativa de reformas a la
CPEUM que culminó con el Decreto de 27 de enero de 1992, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 28 siguiente. A partir de lo anterior, y con
apoyo en doctrina especializada, la SS-TEPJF sostuvo que en torno a la libertad
religiosa es posible distinguir básicamente los siguientes tipos de derechos:
1. Derechos del individuo:
a) A tener una convicción o una religión;
147 “Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las
ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados
por la ley. El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna. Los actos
religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se
celebren fuera de éstos se sujetarán a la ley reglamentaria.”
112 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
b) A cultivar, manifestar y comunicar dicha convicción o religión por
medios lícitos, como por ejemplo se presenta en situaciones
relacionadas con la educación, la alimentación, con el servicio militar,
con el casamiento, con el trabajo, los días de fiestas religiosas, con el
culto tanto público como privado, en los funerales, en la objeción de
conciencia, en el juramento, en el secreto profesional, etcétera;
2. Derechos colectivos:
a) De asociación;
b) De reunión (acto de culto, objetos y emblemas y procesiones o
manifestaciones públicas);
c) De organización interna, y
d) De administración.
A partir de la distinción anterior resulta claro, según los precedentes
judiciales, que los partidos políticos y las agrupaciones políticas no son sujetos
activos de los derechos mencionados. La libertad religiosa y la de culto son
garantías fundamentales de todos los seres humanos, cuyo ejercicio o goce sólo
puede darse en forma individual, cuando un sujeto se encuentra en capacidad de
adoptar una determinada fe o creencia religiosa, así como de cultivarla y
manifestarla de forma lícita; o bien, en lo colectivo, que implica la pertenencia
del sujeto a una organización religiosa (Iglesia) y su consecuente actuación, de
acuerdo a los preceptos dogmáticos que sus propios cánones determinen.
Por lo tanto, al resultar la religiosa una cuestión tan evidentemente íntima de
los individuos, que en mucho se encuentra relacionada con la libertad de
conciencia, es evidente que las personas morales no son sujetos activos del
derecho a la libertad religiosa y a la de culto, en toda su amplia manifestación.
En la ejecutoria del SUP-RAP-011/2000 se precisa con agudeza que lo anterior
se sostiene aunque, por excepción y dada su especial naturaleza, existan personas
morales, como las asociaciones religiosas, que puedan participar, al menos
parcialmente, de las libertades mencionadas. Sin embargo, es impensable que
una persona moral de naturaleza política, como lo es un partido o una agrupación
política nacional, pueda gozar de la libertad religiosa o de culto, puesto que ni los
partidos políticos ni las agrupaciones políticas son sujetos activos de esa relación
jurídica constitucional.
Lo anterior, de conformidad con la especial naturaleza política de que están
dotados, y en concordancia con el principio de separación de las Iglesias y el
Estado antes referido, del que se desprende claramente las implícitas acotaciones
a la mencionadas libertades con base en razones interés y seguridad públicos
fundadas en la normatividad correspondiente. Por lo anterior, resulta evidente
que las libertades religiosas y de culto consignadas en especial en el artículo 24
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 113
de la CPEUM no resultan de ninguna manera incompatibles con el texto del
artículo 38, párrafo 1, inciso q) del COFIPE entonces vigente.
Razones similares a las anteriores se esgrimieron para sostener la perfecta
compatibilidad entre lo prescrito por el COFIPE y los artículos 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 12 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
3. LA INTERPRETACIÓN GRAMATICAL DEL ARTÍCULO 38, PÁRRAFO
1, INCISO Q), DEL COFIPE ANTERIOR. SUP-RAP-32/1999
En este caso, el Partido Revolucionario Institucional impugnó la multa que
el Instituto Federal Electoral (IFE) le impuso por haber considerado que el hecho
de que un precandidato de ese partido a la Jefatura de Gobierno del Distrito
Federal se persignara ante el denominado “Niño Pa” violaba la prohibición
prescrita en el referido artículo del Código Electoral Federal entonces vigente.
En la ejecutoria se procedió a “desentrañar el contenido y alcance del
artículo 38, párrafo 1, inciso q)” del código aplicable, “para establecer si la
conducta desplegada por el aspirante del partido recurrente […] encuadra o no en
las hipótesis contempladas por la norma”. La disposición interpretada sostenía
que los partidos políticos debían abstenerse de utilizar símbolos religiosos, así
como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su
propaganda.
Lo primero que se hizo fue delimitar el término propaganda para efectos de
esta prescripción. Así, se sostuvo que cuando el dispositivo legal impide a los
partidos políticos hacer uso de símbolos, expresiones, alusiones y
fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda, se refiere a toda la
actividad que dichos partidos desarrollen, dirigida al conjunto o una porción
determinada de la población, para que obren en determinado sentido. Por lo que
se refiere al alcance las diversas prohibiciones prescritas en el referido artículo
del código electoral, el sentido gramatical que se da a la palabra utilizar en la
ejecutoria es el de “aprovecharse de una cosa”; por otra parte, a la palabra
abstenerse se le puede dar el sentido de “contenerse, refrenarse, apartarse,
privarse de alguna cosa”, el significado del texto normativo consistiría en que los
partidos políticos tenían la obligación de “privarse del aprovechamiento de”:
a) Símbolos religiosos, por lo que se entendió que “los partidos políticos no
pueden sacar utilidad o provecho de una figura o imagen con que
materialmente o de palabra se representa un concepto, en este caso
religioso, por alguna semejanza o correspondencia que el entendimiento
114 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
percibe entre este concepto y aquella imagen, en su propaganda para
alcanzar el objetivo deseado”.
b) Expresiones religiosas, la limitación contemplada en esta parte de la
norma, consiste en que “los partidos políticos no pueden sacar provecho
o utilidad del empleo de palabras o señas de carácter religioso,
empleadas en su propaganda, para conseguir el propósito fijado”.
c) Alusiones de carácter religioso, la prohibición para los partidos políticos
es de sacar provecho o utilidad a la referencia indirecta de una imagen o
fe religiosa en su propaganda, a fin de conseguir los objetivos
pretendidos.
d) Fundamentaciones de carácter religioso, la prohibición impuesta a los
partidos en este caso, estriba en que éstos, para conseguir sus propósitos,
no pueden sustentar las afirmaciones o arengas de su propaganda, en
razones, principios o dogmas en los que se apoyen doctrinas religiosas.
De lo anterior se concluyó que las conductas reguladas por la norma que les
imponía a los partidos políticos nacionales (y por disposición del artículo 34.4
del COFIPE, también a las agrupaciones políticas nacionales) la obligación de
abstenerse, por sí mismos o a través de sus militantes o candidatos, de utilizar
símbolos, expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su
propaganda, no se limita a la propaganda electoral expresamente regulada como
tal por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; sino
que, al estarse en presencia de una disposición dirigida a normar ciertas
conductas de los militantes, candidatos, partidos políticos y agrupaciones
políticas, goza de las cualidades particulares que identifican a la ley, por ser
general, esto es, se encuentra dirigida a la totalidad de las actividades que desplieguen las personas e institutos políticos que se ubiquen dentro de su
ámbito; es impersonal porque sus consecuencias se aplican sin importar las
cualidades individuales y personales de quienes por los actos desplegados
pudieran contravenirla; en tanto que es abstracta, al enunciar o formular sus
supuestos.
Ante lo particular del artículo 182 del COFIPE (que definía lo que se habría
de entender por campaña electoral, actos de campaña y propaganda electoral) y
la generalidad del artículo 38, del entonces vigente Código Electoral Federal, se
sostuvo que una interpretación sistemática y funcional conducía a concluir que la
prohibición de utilizar los símbolos religiosos, expresiones, alusiones o
fundamentaciones de ese carácter, no debe entenderse limitada a los actos
desplegados con motivo de la propaganda inherente a la campaña electoral, sino
que, como quedó precisado, ese concepto utilizado por el legislador ordinario en
el inciso q), párrafo 1, del numeral 38 del Código Electoral Federal, atañe a todo
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 115
tipo de actos de comunicación o difusión a que recurra algún instituto político, ya
por sí, por sus militantes o, en su caso, los candidatos por él postulados.
Específicamente se afirmó que la referida obligación impuesta a los partidos
y agrupaciones políticas nacionales, es perenne, en tanto subsista vigente esa
disposición legal, la que debe estimarse rectora de la totalidad de los actos
desplegados o encaminados a hacer propaganda partidista; de manera que, dentro
del ámbito espacial y temporal de vigencia de la norma, se encuentra tutelada,
todo tipo de propaganda realizada con la finalidad de alcanzar alguna de las
finalidades que constitucionalmente caracterizan a los partidos políticos,
relacionadas con promover la participación del pueblo en la vida democrática,
contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso
de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
Más adelante, el precedente de la Sala Superior especifica una característica
relevante que debe acreditarse para poder verificar la violación a la prohibición
impuesta a partidos y agrupaciones: la plena conciencia y voluntad de que el
empleo símbolos, expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter
religioso se está haciendo con la finalidad de alcanzar alguna de las finalidades
que constitucionalmente caracterizan a los partidos o agrupaciones:
Para ello debió de analizarse si con la actitud atribuida [al
precandidato], se llevó a cabo la utilización de algún símbolo
religioso y específicamente si se realizó una expresión de carácter
religioso expresamente prohibida por el inciso q), párrafo 1, del
artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales y si tal acto se desplegó voluntariamente y con la
intención de influenciar la voluntad de un individuo o de un grupo
para que procedieran de cierta manera y adoptaran una conducta
específica, teniendo en consideración que, el poder ideológico, se
basa sobre la influencia que las ideas o actos desplegados en cierta
manera por una persona investida en mayor o menor medida de
algún grado de ascendencia, tengan sobre cierta persona o grupo de
personas […]para que ciertas actitudes puedan estimarse
sancionables por transgredir el inciso q), del párrafo y artículo
últimamente citado, es necesario que el emisor voluntariamente
busque o ponga en movimiento el aparato propagandístico para
hacer prevalecer sus ideas o posturas, buscando así influenciar
potencialmente a los posibles votantes […]
Robert Dahl, al hablar de control político y autonomía, precisó que ambas
expresiones se refieren a una determinada relación entre dos sujetos; en tal
relación existirá control de uno sobre otro en la que los deseos, gustos,
116 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
preferencias o intereses de uno de los sujetos determinen o motiven las acciones
del otro, siempre y cuando esa motivación o determinación sea querida por el
sujeto controlador. Algo similar se ha establecido en el precedente SUP-RAP-
032/1999 respecto de la violación de la prohibición de la que se ha estado
hablando.
4. LA INTERPRETACIÓN DE LOS HECHOS
Como es bien sabido, la interpretación que llevamos a cabo los seres
humanos consiste en la dotación de sentido o significado a algo, sea un objeto,
una frase o una conducta humana. En el caso de la aplicación judicial del derecho
o de la solución judicial de litigios, el juzgador está llamado no sólo a interpretar,
es decir, dotar de sentido o significado a los textos normativos en los que fundará
su decisión, sino también a precisar el sentido o significado que se asigne a los
hechos de los que conoce. Normalmente esta actividad de “calificación” de los
hechos conforme a los parámetros normativos se lleva a cabo en la etapa del
trabajo judicial que se denomina “subsunción”. Es evidente que tal tarea no sólo
requiere de la fijación previa de un sentido preciso de la norma que contiene la
hipótesis cuya verificación se llevará a cabo, sino que también exige que las
cuestiones fácticas que tratarán de ser subsumidas en la referida hipótesis no sólo
estén plenamente demostradas (el problema de la prueba), sino que tengan un
sentido o significado también preciso (el problema de la calificación).
A) ¿CÓMO INTERPRETAR UN GESTO? ¿EL ARTÍCULO 38.1.Q) DEL
COFIPE ANTERIOR PROHIBÍA PERSIGNARSE? SUP-RAP-32/1999, ST-
JRC-68/2009 Y ST-JRC-69/2009 ACUMULADOS
El precedente del SUP-RAP-32/1999 es un claro ejemplo de problema de
calificación, puesto que, tras la determinación del sentido de las normas, tanto
constitucionales como legales, la SS-TEPJF se enfrentó al dilema de si el
persignarse era un acto prohibido por el artículo 38.1-q) del COFIPE anterior.
En el precedente que se reporta, el acto que sancionó el IFE consistió en que
el precandidato del Partido Revolucionario Institucional a Jefe de Gobierno en el
Distrito Federal se persignó o santiguó ante una imagen religiosa. Este acto,
según lo determinó en su momento el órgano jurisdiccional electoral federal, no
debía considerarse violatorio de la prohibición impuesta en el artículo 38.1-q) del
COFIPE anterior, pues ese proceder, es privativo y característico de las personas
que han acogido la religión católica; por ello, en sí mismo, no constituye uno de
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 117
los actos prohibidos por la norma, menos aún, si se atiende a lo que debe
entenderse por persignar.
El que el precandidato se persignara ante alguna imagen religiosa, debe
conceptuarse, según este criterio, como un acto de fe, si acaso, de veneración a la
imagen, desplegado en función a la necesidad u obligación impuesta como norma
de carácter religioso, para quienes profesan la religión católica; proceder que no
debe ser objeto de reproche, al margen de realizarse privada o públicamente, por
constituir un acto volitivo de la persona, que denota su preferencia por cierta
religión.
Esa acción se debe apreciar como un ejercicio del derecho fundamental
consagrado por el artículo 24 constitucional, tal como ya se ha desglosado,
consistente en que toda persona es libre de a) profesar la creencia religiosa que
más le agrade y de b) practicar las ceremonias, devociones o actos del culto
respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penadas por la ley; sin
que sea el caso de que al desplegar ese acto, que bien puede considerarse
obligatorio, instintivo o incluso realizado conscientemente, contravenga alguna
norma de derecho positivo. En el caso en concreto, se sostuvo en la ejecutoria
que no existían razones por las que se pudiera estimar que el acto se realizó como
parte de la propaganda utilizada en la contienda interna para la elección de algún
candidato partidista, pues se carecía de elementos probatorios que arrojaran
información bastante para considerar que el hecho de persignarse ante aquella
imagen, fuera preconcebido, con objetivos electorales o de cualquier otra índole
política; antes bien, ante la carencia de pruebas que fehacientemente así lo
demostraran, debía convenirse en que fue un acto espontáneo, motivado por una
invitación, también eventual, que efectivamente coincidió con la campaña
preelectoral pero que no tenía estrecha vinculación con ésta.
Como se aprecia, el criterio sostenido en lo concreto es una confirmación
práctica de lo afirmado en abstracto: para que se configure una violación en este
sentido se requiere que el partido, agrupación, candidato o militante despliegue la
acción con la intención de influir en la voluntad de la ciudadanía.
Por otra parte, en lo que respecta al precedente ST-JRC-68/2009 y ST-JRC-
69/2009 acumulados, el tema del empleo de símbolos religiosos con objeto
electoral se resolvió fundamentalmente a partir de consideraciones en torno a los
medios probatorios. Sin embargo, es importante destacar el criterio que se
precisó en la sentencia.
Según los antecedentes del caso, un partido político demandó la nulidad de
la elección del Consejo municipal de Tepotzotlán, en razón de que, en su
opinión, se habían empleado símbolos religiosos en la campaña del candidato del
Partido Revolucionario Institucional que resultó ganador. El Tribunal Electoral
del Estado de México decidió que los elementos de prueba aportados por el
partido demandante no resultaban suficientes para acreditar la referida
118 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
irregularidad. En su demanda de juicio de revisión constitucional electoral, el
partido impugnante se quejó de la valoración del tribunal estatal, pero no ofreció
argumentos que contradijeran lo sostenido al respecto por el órgano
jurisdiccional electoral local, por lo que sus agravios se calificaron de
inoperantes.
Uno de los hechos aportados por el partido demandante consistió en que,
según su relato,
el candidato […] violó reiteradamente el artículo 52 fracción XIX,
del Código Electoral del Estado de México, en virtud de que en
fecha […] realizó una procesión religiosa con el santo patrono de
la parroquia principal de san Pedro Apóstol de Tepotzotlán, a su domicilio particular caminando por las calles y avenidas
principales de la cabecera municipal, situación por demás manifiesta violatoria, y que se hace patente en el programa
religioso que se pego en todas y cada una de las comunidades de el
municipio que se describe en la demanda y obra en el expediente principal […]
Aunado a lo anterior, la parroquia de San Pedro Apóstol, por
tratarse del principal centro religioso que se encuentra en la cabecera municipal, es demasiado concurrida por los habitantes
del municipio, situación que el candidato […] aprovecho para su beneficio propagandístico, y crear una imagen en los electores
intencionada a su persona mediante la adopción de este símbolo
religioso, además de que es la festividad religiosa más importante del municipio, con gran número de asistentes a los actos religiosos
que en esa fiesta se lleva a cabo. Sin lugar a dudas el candidato […] se presentó a un acto público
eminentemente católico, con matiz político electoral, que tiene
como consecuencia una influencia directa de intención de voto en el electorado ya que la población católica representa el 95.7 del total,
situación que fue determinante para la elección del cinco de julio
del año en curso, al crear una imagen positiva, de católico y electoralmente a su favor, al exteriorizar la religión que profesa y
participar en un acto público como una procesión de carácter religioso, como lo hizo dicho candidato en donde llevó la imagen a
su domicilio acompañado de un aproximado de dos mil quinientos
feligreses que participaron en la procesión.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 119
Al respecto, la Sala Regional Toluca del TEPJF afirmó que las pruebas que
se ofrecieron para acreditar lo anterior no eran aptas para acreditar plenamente
los hechos, pues
del programa de fiestas patronales solo sería dable inferir que el
candidato o cuando menos una persona de nombre similar, estaba
programado para recibir la procesión de la festividad de la parroquia
de San Pedro Apóstol, de Tepotzotlán, Estado de México; del
jueves dieciocho de junio de dos mil nueve, por cuanto aparece la
leyenda: “RECIBE SR. […]”, pero no así que necesariamente se
tratara del candidato a presidente municipal de Tepotzotlán, […], ni
del programa por si mismo puede derivarse a ciencia cierta que éste
hubiera repartido más programas religiosos, o que efectivamente
hubiera participado en la procesión, pues esos eventos no son
consecuencia necesaria de la leyenda de mérito y, en todo caso,
debieron acreditarse con otros medios de convicción, lo que dicho
sea de paso no se logra tampoco con las fotografías porque
efectivamente las mismas aparecen muy obscuras y no puede
identificarse absolutamente a ninguna persona ni puede ubicarse la
fecha y el lugar a que corresponde esa procesión, como
atinadamente lo apreció la responsable.
Para la Sala Regional Toluca no estuvo por demás señalar que, en el caso,
no bastaba que se hubiera acreditado que el candidato triunfador hubiera
aparecido en el programa de la festividad religiosa e incluso participado en la
procesión anunciada para que, por esa razón, se debiera estimar que se habían
usado símbolos religiosos en la campaña electoral, ya que, “no siempre es así”,
pues en ocasiones “la participación de los candidatos obedece exclusivamente al
ejercicio de su derecho de libre manifestación de su culto religioso”.
A partir de lo anterior, la Sala Regional Toluca precisó que la prohibición
impuesta a los partidos, estriba en que éstos sustenten sus afirmaciones o arengas
llevadas a cabo en su propaganda, en las razones, principios o dogmas en que se
apoyan las doctrinas religiosas para conseguir sus propósitos.
Al llevar a cabo una interpretación de los hechos, el referido órgano
jurisdiccional estableció que el programa de la festividad religiosa no podía
calificarse como propaganda política, en la que se promocionara la imagen del
candidato, sino simplemente se trataba de
un póster en el que se comunicaba a la población en general el
desarrollo de una fiesta religiosa y las actividades que dentro de ese
contexto de tiempo, modo y lugar como habrá de celebrarse; de
120 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
manera que, no se puede hablar propiamente de propaganda
política, sino más bien de que el candidato participó al igual que
otros miembros de su comunidad en un evento religioso y popular
de carácter tradicional y festivo, que gira alrededor del traslado de
una imagen religiosa de su santuario a la casa de un anfitrión […]
La Sala Regional afirmó que, de los medios de prueba aportados, no era
dable desprender algún hecho que muestre un conato de actividad política del
candidato, pues en ningún momento se apreció que éste hubiera realizado algún
acto que implicara proselitismo político a favor de su candidatura o de
promoción del voto, puesto que “esa conclusión no es una consecuencia natural
de la participación que tuvo en ese evento, ya que solo puede afirmarse que aparece en el programa como anfitrión o en el mejor de los casos, de aparecer
su imagen en la fotografía, hecho sobre el cual no se prejuzga, se concretó a
participar en una procesión de eminente carácter religioso”; en otras palabras,
aunque efectivamente se hubiera probado de manera fehaciente que el candidato
hubiera participado en la festividad religiosa, de esa mera participación no se
sigue que el candidato hubiera llevado a cabo actos de propaganda o proselitismo
político o electoral.
En la sentencia se sostiene que la procesión en estudio no tuvo un sesgo
político, sino eminentemente festivo y religioso, por lo que no podría catalogarse
como un acto de campaña, ya que por éste se entienden las reuniones públicas,
asambleas, marchas y en general toda actividad en que los candidatos o voceros
de los partidos políticos se dirijan al electorado para promover sus candidaturas,
lo que en el caso no ocurrió, pues el motivo de la reunión, en todo caso, fue
trasladar una imagen en un contexto de festividad popular y religiosa a una casa
particular. Lo que se pudo inferir, en el mejor de los casos y como indicio, es que
el candidato triunfador participó en el evento religioso como un miembro más de la comunidad, es decir, al margen de su carácter de candidato.
Finalmente, aún sin citar expresamente el precedente SUP-RAP-32/1999, la
Sala Regional Toluca reiteró que el hecho relatado debía conceptuarse como una
acción desplegada en ejercicio del derecho consagrado por el artículo 24
Constitucional, elevado a la categoría de garantía individual, de que toda persona
es libre de profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las
ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan
un delito o falta penadas por la ley; sin que fuera el caso de que al desplegar ese
acto, que bien pudiera considerarse obligatorio, instintivo o incluso realizado
conscientemente, contraviniera alguna norma de derecho positivo, porque no
existieron en el caso razones por las que hubiera podido estimarse se hiciera
como parte de la propaganda utilizada dentro del marco de la elección del
ayuntamiento de Tepotzotlán, Estado de México, pues se careció de elementos
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 121
probatorios que arrojaran información bastante para considerar que el hecho de
aparecer el nombre del candidato en un programa de fiestas religiosas como
anfitrión de una procesión pública de carácter tradicional, festivo y religiosa,
hubiera sido preconcebido, con objetivos electorales o de cualquier otro índole
político.
Por otra parte, para concluir este apartado es necesario mencionar el
precedente SUP-RAP-219/2009; los hechos denunciados y probados que dieron
origen a un procedimiento sancionador electoral al cabo del cual se impuso una
determinada sanción a un candidato, mas no al Partido Acción Nacional que lo
postuló, consistieron en la manifestación de mensajes electorales en una reunión
privada de naturaleza religiosa. Sin embargo, cabe precisar que el tema
verdaderamente discutido en tal precedente se relaciona directamente con la
responsabilidad que el partido político tiene respecto de los actos de sus
candidatos, a partir de las peculiaridades del caso concreto. Así, a pesar de que la
temática del precedente está inicialmente vinculada con la utilización de
símbolos religiosos, lo cierto es que la cuestión relevante profusamente debatida,
y en torno a la cual no existe una posición unánime, fue la de la responsabilidad
del partido respecto de los actos de sus candidatos. Ante ello valgo aquí sólo esta
mención.
B) ¿ES NECESARIO QUE UNA ORGANIZACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL
REGISTRO DE ORGANIZACIONES RELIGIOSAS PARA QUE SEA
CONSIDERADA UNA “ORGANIZACIÓN RELIGIOSA”? SUP-JRC-005/2002
En el precedente SUP-JRC-005/2002, se abordó el caso de que, en unas
elecciones municipales en Tlaxcala, el candidato del Partido Alianza Social a
presidente municipal que había obtenido la constancia de mayoría recibió apoyo
abierto y manifiesto en propaganda, de organizaciones religiosas que carecían de
registro ante la Dirección General de Asociaciones Religiosas de la Secretaría de
Gobernación, por lo que el Tribunal Electoral Estatal anuló la elección, lo que
fue confirmado por la Sala Superior del TEPJF.
Lo más relevante del precedente estriba en que se afirmó que de acuerdo con
la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, reglamentaria del artículo
130 constitucional, las Iglesias o agrupaciones religiosas, que obtengan su
registro constitutivo de la Dirección de Asociaciones Religiosas de la Secretaría
de Gobernación, tendrán personalidad jurídica y gozarán de los derechos que la
ley les otorga como tales; sin embargo, esto no significa que no existan en la
realidad, Iglesias o agrupaciones religiosas de facto, como unidades sociológicas,
solamente que éstas no tienen personalidad jurídica de asociaciones religiosas, ni
gozan de los derechos que a las últimas otorga la ley.
122 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
En otras palabras, no es menester que una Iglesia o agrupación religiosa esté
registrada ante la Dirección General de Asociaciones Religiosas de la Secretaría
de Gobernación, para estimar su existencia en la realidad, pues así se advierte en
los artículos 130, segundo párrafo, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 6, 9 y 10 de la Ley de Asociaciones Religiosas y
Culto Público.
La existencia de organizaciones religiosas, al margen de su registro ante la
Secretaría de Gobernación incluso se encuentra reconocido en la ley, por
ejemplo, en el artículo 10 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público,
que en relación con el artículo 9, fracción III, prevén la posibilidad de que esos
entes realicen actos de culto público religioso, solamente que no tienen la
personalidad jurídica, con la que cuentan las asociaciones religiosas, ni gozan de
ciertos derechos, tales como, por ejemplo, celebrar todo tipo de actos jurídicos
para el cumplimiento de su objeto, que sean lícitos y que no persigan fines de
lucro; participar por sí o asociadas con personas físicas o morales en la
Constitución, administración, sostenimiento y funcionamiento de instituciones de
asistencia privada, planteles educativos e instituciones de salud, siempre que no
persigan fines de lucro, con sujeción a la ley de asociaciones religiosas y a las
leyes que regulan esas materias; usar en forma exclusiva, para fines religiosos
bienes propiedad de la nación, derechos establecidos en las fracciones IV, V y VI
del artículo 9 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.
Otro ejemplo de la existencia de Iglesias o agrupaciones religiosas de facto,
citado en la ejecutoria, estriba en que la propia ley, cuando regula a quién deben
ser atribuidos los actos de esos entes que no están registrados ante la Dirección
General de Asociaciones Religiosas de la Secretaría de Gobernación, los atribuye
a las personas físicas o morales, según el caso. Así, se concluye, el legislador
ordinario previó en la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, la
existencia y la actuación de grupos de personas o Iglesias o agrupaciones
religiosas de hecho o irregulares, esto es, que su Constitución no se hubiera
notificado a la Dirección General en comento, al disponer que en dicho supuesto,
los actos que realicen esos entes se atribuirán a las personas físicas o a las
personas morales, según el caso.
Si para la ley de la materia existen dos tipos de entes, unos que una vez
registrados ante la autoridad correspondiente, conforme a la ley, tienen
personalidad jurídica y gozan de ciertos derechos y otros que, si bien realizan
actos de culto público religioso, carecen de personalidad jurídica y no gozan de
determinados derechos, es claro que para demostrar la calidad de Iglesia,
agrupación o institución religiosa, no es necesario acreditar que éstas se encuentran constituidas formal y legalmente como asociación religiosa.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 123
C) ¿PUEDE UNA CRUZ MOVER VOLUNTADES ELECTORALES? SUP-
JRC-069/2003 Y SUP-RAP-103/2009
Durante la campaña de 2003 para integrar el ayuntamiento en el municipio
de Tepotzotlán, Estado de México, el Partido Acción Nacional distribuyó, para
promocionar a su candidato a presidente municipal, dípticos en cuyas portadas se
incluía como uno de los dos elementos principales (el otro era la fotografía del
candidato) la muy conocida cruz tallada en piedra que se localiza en el atrio del
famoso convento que se ubica en dicho municipio. Incluso, en una de las
portadas se apreciaba la fotografía del candidato, en menor tamaño, mirando a la
referida cruz tallada, en aptitud contemplativa.
La planilla encabezada por el candidato cuya fotografía aparecía en los
referidos dípticos obtuvo la constancia de mayoría; sin embargo, la elección fue
impugnada, aduciendo diversas violaciones a las disposiciones electorales del
Estado de México, en particular la relacionada con la prohibición prevista en el
artículo 52, fracción XIX del Código Electoral del Estado de México entonces
vigente, consistente en la obligación de los partidos políticos de abstenerse de
utilizar símbolos de carácter religioso en su propaganda. Los partidos
impugnantes consideraron que la propaganda arriba reproducida incluía un
símbolo de carácter religioso, y que ello había influido en forma determinante en
el resultado de la elección.
Al considerar lo anterior, el Tribunal Electoral del Estado de México precisó
con claridad que la utilización de valores morales o religiosos para allegarse de
la voluntad ciudadana, además de ser contrario a lo que disponía específicamente
el artículo 52 en sus fracciones XII y XIX, del Código Electoral del Estado de
México, constituía una irregularidad grave por atentar directamente contra el
valor intrínseco de la libertad, de independencia, de la objetividad y en
consecuencia de los principios rectores del sufragio.
Ello era así porque se consideraba a la propaganda electoral como una
forma de comunicación persuasiva que trata de promover o desalentar actitudes
en pro y en contra de una organización, de un individuo o una causa, con el
propósito de ejercer influencia sobre los pensamientos, emociones o actitudes de
un grupo de personas para que actúen de determinada manera, adopten cierta
ideología o valores, cambien, mantengan o refuercen sus opiniones sobre temas
específicos y que se caracteriza por el uso de mensajes emotivos más que
objetivos. Por otra parte, el tribunal citado sostuvo, citando a Jean Chevalier, que
la cruz representa para el cristianismo y el catolicismo la historia de la salvación
y la pasión del Salvador; que la cruz simboliza al Crucificado, Cristo, el
Salvador, el Verbo, la segunda persona de la Trinidad.
De lo anterior, la autoridad jurisdiccional electoral mexiquense concluyó
que la propaganda electoral que utiliza o incluye un símbolo como la cruz,
124 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
influye de manera contundente en el ánimo del electorado que comulga con la
religión católica, pues con ella se induce a los ciudadanos a apoyar a un
determinado candidato cuya imagen o nombre se relaciona con dicho símbolo,
por considerar que comparte la misma creencia religiosa, y por consecuencia
constituye un medio de persuasión y una incitación religiosa para que el
electorado vote a favor de ese candidato, atentando contra la libertad de
discernimiento de los ciudadanos al momento de emitir el sufragio.
El Tribunal Electoral del Estado de México reiteró la interpretación que la
SS-TEPJF había hecho, en el sentido de que la teleología de las diversas
prescripciones normativas estatales que hacían referencia a aspectos religiosos,
estribaba en garantizar que ninguno de los partidos políticos que participara en la
contienda electoral pudiera coaccionar de alguna manera al ciudadano a efecto
de que se afiliara a ellos o votara a favor de sus candidatos, garantizando así, por
un lado, la libertad de conciencia de los ciudadanos que participan en la jornada
electoral, y por otro, mantener libre de elementos religiosos el proceso de
renovación y elección de los órganos del Estado, lo cual obedece, además, al
principio histórico y jurídico de la separación del Estado y de las Iglesias,
consagrado en el artículo 130 de la CPEUM.
A continuación, el referido tribunal afirma que era innegable la enorme
influencia que históricamente ha tenido y tiene la Iglesia Católica en los
movimientos políticos y sociales de México, su presencia como elemento
fundamental en la conformación de su cultura, así como la profunda devoción
que la gran mayoría de los mexicanos profesa a cada uno de los símbolos que
contienen los valores o postulados de la fe católica, particularmente a la “Cruz” y
a la “Virgen de Guadalupe”; devoción que se ha visto exaltada por
acontecimientos de conocimiento público que se han presentado en los últimos
tiempos en nuestro país, como son la canonización de Juan Diego y la última
visita a México de Juan Pablo II, entonces máximo líder espiritual de la Iglesia
Católica en el mundo.
Aunado a lo anterior y a otras consideraciones, el tribunal concluyó que la
utilización de la cruz católica en la propaganda electoral del candidato
propietario para ocupar el cargo de presidente municipal de Tepotzotlán,
constituía una irregularidad grave que al no haberse corregido oportunamente,
ponía en duda la certeza de la votación y que había sido determinante para el
resultado de la misma, sobre todo considerando que de acuerdo a los resultados
del XII Censo General de Población y Vivienda de 2000, publicado por el
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEGI), el Municipio de
Tepotzotlán, Estado de México contaba con una población de 62,280 habitantes,
de los cuales el 93.14% profesaba la religión católica, lo que permitía estimar
que la gran mayoría de los electores de ese Municipio eran sensibles a los
estímulos basados en los elementos de carácter espiritual que caracterizan a la
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 125
religión católica, y por consecuencia a reaccionar positivamente a favor de quien
los difundiera.
Por las razones anteriores y otras violaciones acreditadas, el tribunal local
decidió anular la elección municipal. En contra de esta resolución, el partido
político que postuló al candidato cuya fotografía aparecía en los dípticos objeto
de análisis, promovió juicio de revisión constitucional electoral, en cuya
demanda alegó, por lo que se refiere a la materia que ahora se analiza, que la
imagen de la cruz contenida en la portada de los folletos correspondía a la
ubicada en una de las plazas más importantes del municipio conocida como
“Plaza de la Cruz” y que lejos de ser un símbolo de naturaleza religiosa, era un
símbolo distintivo de Tepotzotlán que servía a los ciudadanos de dicho
municipio como elemento de identidad con tal ciudad.
En otras palabras, el Partido Acción Nacional cuestionó el significado
religioso que a la cruz le reconoció el Tribunal Electoral Mexiquense, pues
sostuvo que se debía anteponer un valor artístico, monumental, de identificación
regional al sentido de la referida cruz. Así, el partido político desconoció el
impacto propagandístico religioso de la fotografía.
En el análisis de las portadas de los folletos antes reproducidas, la Sala
Superior del TEPJF afirmó que en atención a la manera, lugar y tamaño de los
elementos que figuraban en la composición fotográfica, se podía apreciar que el
de mayor tamaño correspondía a la cruz tallada en piedra, la cual estaba colocada
en una forma destacada o principal, por estar próxima al centro de la
composición y poseer mayores dimensiones que los otros elementos principales
que integran la composición (rostro del candidato y recuadro con círculos
concéntricos y las siglas del partido postulante). Esto es, atendiendo a las reglas
de la experiencia148
y de la sana crítica,149
la cruz aparece como un claro y
definido símbolo religioso y no en la perspectiva de un monumento
arquitectónico, artístico o histórico, porque su disposición dentro de la
composición fotográfica prescindía de cualquier otro elemento que la ubicara en
el conjunto “Plaza de la Cruz”.
148 Tradicionalmente las máximas de la experiencia han sido definidas como las “definiciones o juicios
hipotéticos de contenido general, desligados de los hechos concretos que se juzgan en el proceso, procedentes de la experiencia, pero independientes de los casos particulares de cuya observación se han
inducido y que, por encima de esos casos, pretenden tener validez para otros nuevos”. Cfr. Friedrich Stein
(1999), El conocimiento privado del juez, Bogotá, Temis, p. 27. 149 “[L]as reglas de la sana crítica son máximas de la experiencia judicial, en el sentido de que se trata
de máximas que deben integrar la experiencia de la vida del juez y que éste debe aplicar a la hora de
determinar el valor probatorio de cada una de las fuentes-medios de prueba. Esas máximas no pueden estar
codificadas, pero sí han de hacerse constar en la motivación de la sentencia, pues sólo así podrá quedar
excluida la discrecionalidad y podrá controlarse por los recursos la razonabilidad de la declaración de
hechos probados”. Cfr. Juan Montero Aroca (2005), La prueba en el proceso civil, Madrid, Thomson-
Civitas, p. 557.
126 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
En la ejecutoria la SS-TEPJF comparte el criterio de que la cruz es el
símbolo de la fe cristiana150
y se citan documentos vaticanos en el sentido de que
es deber de la Iglesia Católica en su predicación anunciar la cruz de Cristo como
signo del amor universal de Dios y como fuente de toda gracia.151
Por tanto, se sostuvo que en las portadas de los folletos la cruz aparecía
como una manifestación exterior religiosa y no como un símbolo de identidad de
la región, que resultaba más bien un elemento de identificación para la grey
católica, según lo revelaba la actitud del rostro del candidato en la fotografía
(mística) y la silueta con las siglas del partido postulante. A simple vista, en
dicha portada, la cruz destaca como elemento principal de la composición. Por lo
anterior, el órgano federal revisor de la constitucionalidad electoral coincidió con
el tribunal responsable en el sentido de que dicha propaganda había infringido lo
previsto en el artículo 52, fracción XIX, del Código Electoral del Estado de
México.
Dicha violación, aunada a otras irregularidades corroboradas en la revisión
de la constitucionalidad de la sentencia impugnada, condujo a la citada Sala
Superior a confirmar la nulidad de la elección de ayuntamiento en el municipio
de Tepotzotlán, Estado de México.
Por otra parte, en el precedente SUP-RAP-103/2009 también se abordó la
cuestión del significado de una “cruz” con fines electorales. En el referido
asunto, se analizó, entre otras cuestiones, si la propaganda electoral empleada por
el Partido Acción Nacional era o no violatoria del artículo 38, apartado 1, inciso
q), del COFIPE, en razón de que en una de las fotografías usadas en la
propaganda electoral se advertía una construcción con una “cruz” en la parte
superior.
La descripción que llevó a cabo la Sala Superior de la fotografía fue al
siguiente:
En la parte superior se observa en un plano principal a dos niños
abrazados en un campo, al fondo se aprecia una construcción de techo en
dos aguas y en el centro de la parte superior, dos maderos sujetos en
forma de cruz;
En la segunda fotografía, es el mismo escenario, pero con una niña
vestida como ordinariamente lo hacen los grupos étnicos, con un recuadro
en tinta blanca en posición diagonal que dice "ACCIÓN
RESPONSABLE", y
150 En la sentencia es citado Edgar Royston Pike (2001), Diccionario de religiones, México, Fondo de
Cultura Económica, p. 129. 151 Documentos completos del Vaticano II (1988), México, Librería Parroquial, pp. 19, 24 y 435.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 127
En la parte inferior se ve a dos niños con vestimentas regionales
caminando en un campo.
La imagen en forma de cruz del fondo de las imágenes es lo que el partido
actor estimó contrario a la prohibición del artículo 38, párrafo 1, inciso q), del
COFIPE. Sin embargo, la Sala Superior consideró que el elemento descrito era
prácticamente imperceptible a simple vista en las imágenes, por la profundidad o
distancia en que se ubicaba y el tamaño que guardaba en relación con el resto de
las imágenes visibles, lo cual dificultaba notablemente su distinción. Además, era
del mismo material, color y textura del fondo sobre el cual se encontraba, lo cual
impedía percibirla sin hacer un esfuerzo importante.
Por lo tanto, se concluyó que en forma alguna se advertía que la
composición gráfica pretendiera destacar precisamente dicha imagen, ya que se
encontraba en segundo plano a la principal y en la ubicación que le correspondía
como parte del poblado, de tal forma que no se advirtió la intención de utilizar
ese supuesto símbolo de manera destacada y principal dentro de las imágenes con
objeto de emplearla como elemento primordial de la propaganda.
Se abundó en el sentido de que el documento contenía bastante información
adicional a esa imagen, pues constaba de cuatro páginas, en las cuales se
describían las acciones del gobierno federal para hacer frente a la crisis
económica y cómo había repercutido en el bienestar de sus destinatarios,
mediante la inserción de texto y fotografías en las cuales se observaba a los
beneficiados por los distintos programas sociales.
Se sostuvo, incluso, que tampoco existía certeza respecto al hecho de que la
construcción en cuestión correspondiera a un templo o Iglesia de cualquier
religión, puesto que era necesario considerar que la fotografía correspondía a un
paisaje rural relativo a una comunidad indígena, por lo que dicha construcción
también habría podido corresponder a un asilo o centro médico, ya que, acorde
con las reglas de la lógica y la experiencia, es común que en las comunidades
rurales los habitantes coloquen distintas imágenes en el exterior de sus hogares a
efecto de facilitar su identificación. Por lo tanto, se decidió que tales imágenes no
infringían lo dispuesto en el aludido artículo 38, párrafo 1, inciso q), del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.152
Sin embargo, en el precedente SUP-RAP-103/2009 se emitieron varios
votos particulares; en uno de ellos se precisó que el uso de símbolos religiosos en
la propaganda que motivó el inicio del respectivo procedimiento administrativo
152 La Sala Regional Toluca aplicó un criterio similar en el precedente ST-JRC-94/2009 y ST-JRC-
119/2009, en el que se analizó una historieta promocional de una candidata a presidenta municipal, en la
cual, en una de las caricaturas se apreciaba, en tamaño muy pequeño, una cruz relacionada con un entierro
y con, quizás, un templo católico de un pueblo indeterminado.
128 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
sancionador sí constituía infracción a la prohibición legal, puesto que ésta era
categórica e implicaba que bastaba la utilización de símbolo, alusión, expresión o
fundamentación, para considerar que la propaganda electoral violaba el artículo
38, párrafo 1, inciso q), del COFIPE, de tal forma que no importaba
necesariamente el contexto en que se presentara o la intención de la inclusión del
símbolo religioso.
El magistrado disidente al respecto sostuvo que la cruz que se apreciaba en
cada una de las dos imágenes era de manera evidente un símbolo religioso,
fácilmente identificable por el común de las personas, como incuestionable
representación de la religión cristiana. De acuerdo con las reglas de la lógica y
las máximas de la experiencia, lo ordinario es que las construcciones que
contienen este elemento, de manera destacada, generalmente son utilizadas para
identificar a los centros de culto público, a los cuales pueden acudir quienes
profesan la religión cristiana, para concelebrar las ceremonias del culto
respectivo; no obstante, la cruz también puede identificar a las casas-habitación
de las personas que profesan la religión cristiana, pero lo que resulta indiscutible
es que la cruz es el símbolo universal identificador de la religión cristiana.
A juicio del magistrado disidente, la inclusión de la construcción
identificada con la cruz, en el contexto del folleto o díptico analizado, no tenía
justificación alguna, puesto que el tema principal de la propaganda, con el
emblema, colores y denominación de un partido político nacional, eran las
acciones emprendidas por un determinado gobierno para enfrentar los problemas
de la sociedad, por ello los textos e imágenes se referían a la construcción de
hospitales, la inversión en infraestructura carretera, la puesta en marcha de
diversos programas sociales.
Para dicho magistrado, no se encontraba motivo, razón o justificación
contextual para la inclusión del edificio con la cruz cristiana en la propaganda del
partido político nacional.
D) NO TODO “ES” LO QUE “PARECE”. SUP-JRC-345/2003 Y SUP-JRC-
61/2006
Tales precedentes son, sin duda, buenos ejemplos de lo problemático que, en
ocasiones, resulta la calificación de un hecho probado.
Por lo que se refiere al primero de los precedentes referidos, en 2003 fue
impugnada la elección de gobernador del Estado de Sonora, entre otras causas,
por la distribución, durante la campaña respectiva, de material que fue
considerado como propaganda electoral violatoria de la prohibición de utilizar
símbolos religiosos, conforme con los agravios expresados por un partido
político nacional en la demanda de juicio de revisión constitucional electoral.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 129
El partido actor afirmó que el candidato registrado por el Partido
Revolucionario Institucional ordenó la elaboración, publicación y difusión tanto
de un calendario como de un álbum conmemorativo referente a la celebración de
los 50 años de ejercicio sacerdotal del Obispo de la Diócesis de Ciudad Obregón.
El partido actor sostuvo que en dicha propaganda, aunada a la figura del Obispo
de Ciudad Obregón, persona pública conocida en toda la región, se plasmaba la
imagen de la Diócesis de dicho municipio, que claramente contenía una cruz en
la parte superior. En esa propaganda constaba con claridad el nombre del
candidato que, en ese momento, había recibido más votos, así como la fecha en
que se repartió dicha publicidad (abril de 2003), coincidente con el segundo mes
de campaña electoral lo cual, contundentemente, transgredía el régimen
normativo electoral al que los partidos políticos, sus candidatos y simpatizantes
se encontraban sujetos.
El partido actor sostuvo que el calendario y el álbum no se ceñían
exclusivamente a una felicitación o reconocimiento personal a un personaje
medular de la Iglesia Católica en Sonora, sino que constituía propaganda
electoral del candidato priísta, puesto que con su difusión y distribución se había
generado un posicionamiento ante los miembros de dicha Iglesia, los cuales en
forma cotidiana asisten a sus respectivas parroquias a participar de los diversos
eventos que en las mismas se llevan a cabo y que han caracterizado el quehacer
cotidiano de la Iglesia Católica durante siglos (misas dominicales, catecismo,
grupos de capacitación, peregrinaciones, trámites administrativos diversos,
festividades, etc.).
Finalmente se adujo que tanto los calendarios como los cuadernos aludidos
suponían no sólo la intención de congratular públicamente a un personaje
ejemplar en la vida del Estado de Sonora, sino que también llevaba implícita la
intención del candidato ganador de difundir sus vínculos con dogmas e
instituciones de índole religioso. Por lo tanto, y aunada ésta a otras violaciones
alegadas, se solicitaba la anulación de la elección de gobernador.
Al respecto, la SS-TEPJF sostuvo que las publicaciones anteriores, por sí
solas, no podían constituir propaganda de carácter electoral en la que se hayan
utilizado símbolos de carácter religioso, para obtener a favor el voto del
electorado sonorense, pues para poderles atribuir ese calificativo, hubieran tenido
que haber estado adminiculadas con algún otro elemento de convicción que
revelara la existencia de hechos que robustecieran el aserto correspondiente a
que, en efecto, los documentos de mérito no solo se imprimieron, sino que
además se repartieron con el claro y evidente propósito de promocionar la figura
del candidato ganador, para que, de esa manera, se les pudiera atribuir,
precisamente, el carácter de propaganda electoral.
Se trataba, se afirmó, de publicaciones que efectivamente contienen
símbolos religiosos, tales como un obispo, una Biblia, una campana, cruces, y
130 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
templos; sin embargo, tales publicaciones no tienen como finalidad hacer
propaganda electoral, pues no se advierte invitación, sugerencia o insinuación a
votar a favor de alguien o de algún partido político en específico, ni la impresión
de algún logotipo o emblema que identifique o se atribuya a un instituto político
en lo particular o la existencia de alguna foto que vincule al candidato priísta a la
gubernatura del Estado de Sonora, con el contenido de las publicaciones en
comento.
Lo que se desprende nítidamente es que el propósito o finalidad que se
persiguió con la publicación del calendario y álbum conmemorativo era la de
festejar, a través de su elaboración, publicación y distribución, las “Bodas de Oro
Sacerdotales” del Obispo de la Diócesis de Ciudad Obregón Sonora, pues de su
contenido sobresale claramente la foto y nombre correspondiente del Obispo,
quien viene a ser, por lo tanto, el protagonista único y principal de las
publicaciones tachadas de ilegales.
A lo anterior no se oponía el hecho de que tanto en el calendario como en el
prólogo o felicitación del álbum conmemorativo, apareciera el nombre del
candidato impugnado, porque tal circunstancia, si bien lo involucraba a él y a sus
familiares, ello no se destacaba, ya que la figura preponderante era la del Obispo
y el evento sobresaliente consistía en las “Bodas de Oro Sacerdotales”.
Adicionalmente, no se observaba invitación, sugerencia o insinuación a
votar a favor de alguna persona o partido político, puesto que, a pesar de que se
encontraba consignado el nombre del entonces candidato en el calendario y en el
prólogo o felicitación del álbum conmemorativo, dichas publicaciones carecían
de elementos que las relacionaran con los partidos que lo habían postulado como
candidato al gobierno del Estado de Sonora, y menos que vincularan a éste con
dichos institutos políticos como podrían ser la impresión de su logotipo o la
inclusión de alguna foto suya acompañada de textos que lo identificaran con la
calidad de candidato, o bien, con el propósito de influenciar al electorado
sonorense para que votara a su favor.
Esto demostraba que no se estaba frente a propaganda de carácter electoral,
conforme a lo dispuesto en el artículo 97 del Código Electoral del Estado de
Sonora entonces vigente; así, a pesar del contenido religioso del calendario y
álbum conmemorativo controvertidos, los mismos no se consideraron
propaganda electoral.
Este precedente es relevante, además, porque se hace una distinción entre
los diferentes criterios adoptados en torno a temas similares y el que se adoptó en
el SUP-JRC-345/2003. Se afirmó que no había un cambio en el criterio
sustentado por la SS-TEPJF al resolver casos similares.
Así en el precedente SUP-RAP-011/2000 quedó claro, entre otras cosas, que
el fascículo “Visión para México” era de naturaleza preponderantemente
religiosa aunque con carga política, ya que su contenido ético era evidentemente
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 131
accesorio al mensaje religioso-político que pretendía transmitir, además de que
contenía en su penúltima hoja el domicilio de una organización política, así como
el teléfono lada sin costo de la misma; que dicho fascículo fue financiado por la
referida agrupación política nacional e inclusive fue presentado en su informe
anual de ingresos y gastos correspondientes al ejercicio 1998, dentro del rubro de
actividades editoriales.
En el precedente SUP-JRC-069/2003 se arribó a la conclusión de que los
dípticos que utilizó el candidato a la presidencia municipal de Tepotzotlán tenían
el carácter de propaganda electoral con símbolos religiosos en su contenido, ya
que en los mismos se mostraba la foto del referido candidato, su nombre, el cargo
para que se postulaba, el período a ocupar, la fecha de la jornada electoral y el
logotipo del partido político que lo postulaba, incluyéndose en la referida
composición fotográfica una cruz con claro y definido símbolo religioso y no
como un monumento arquitectónico, artístico o histórico.
Finalmente, la SS-TEPJF precisó que en el precedente SUP-REC-034/2003
se llegó al convencimiento de que el folleto mediante el cual se promocionaba un
candidato a diputado federal por un distrito con sede en Zamora, fue elaborado
por el partido que lo postuló y que en el mismo se contenían un sinnúmero de
imágenes y expresiones que debían considerarse como elementos religiosos,
además de que era evidente que se pretendía divulgar la imagen del referido
candidato, y de hacer propaganda a favor del partido político que lo postuló.
En cambio, en el SUP-JRC-345/2003 se estaba frente a supuestos totalmente
distintos, ya que en la especie se trataba de información estrictamente religiosa,
que si bien había sido expedida en época de campaña, carecía, en lo absoluto, de
tintes políticos o electorales.
Se sostuvo que la simple mención del nombre del entonces candidato a la
gubernatura de Sonora en un calendario y luego en un prólogo o felicitación en
un álbum conmemorativo, en el que afirmaba que su familia y él habían
contribuido para su edición, no podía considerarse promoción de su imagen y de
ello sacar provecho el día de la jornada electoral o divulgando aspectos políticos
que pudieran influir a su favor o del instituto político al que pertenecía.
Además, no existía algún elemento, texto o alusión vinculante con aspectos
electorales o políticos, aunado a que el costo de las publicaciones referidas no
había sido desembolsado por el partido político al que pertenecía el candidato
ganador. En cambio, en los precedentes que habían sido citados, se estaba frente
a propaganda genuinamente electoral, pero que contenía símbolos religiosos,
dado que, existían elementos que vinculaban ambos aspectos, lo que en el caso
de Sonora no ocurría. Finalmente la Sala Superior confirmó la declaración de
validez de la elección de gobernador del Estado de Sonora.
En el precedente SUP-JRC-61/2006, el caso estribó en que la elección del
ayuntamiento del Municipio de Xonacatlán, Estado de México, fue impugnada
132 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
por una coalición integrada por los partidos políticos nacionales Revolucionario
Institucional y Verde Ecologista de México, puesto que se adujo que el partido
ganador había empleado propaganda electoral con contenido religioso, por lo que
se demandó la nulidad de la elección.
La supuesta violación consistió en el hecho de que en días previos, pero muy
cercanos a la elección y después de ésta, el partido ganador había colocado en la
población de Santa María Zolotepec, municipio de Xonacatlán, una manta en la
que el partido daba la bienvenida a los peregrinos que regresaban de Chalma. El
debate se centró en el empleo de la palabra “peregrinos”.
La Sala Superior del TEPJF consideró que la manta en donde se encontraba
incluida esa palabra, no revestía el carácter de propaganda electoral en la que se
hayan utilizados símbolos religiosos. Se partió, al efecto, de la definición de
“peregrino”: “Dicho de una persona: que por devoción o por voto va a visitar un
santuario, especialmente si lleva el bordón y la esclavina […]”.
Se sostuvo que esa palabra alude a las personas que acuden a visitar un
santuario por devoción o por voto, lo cual puede decirse que atiende a la fe de
cada persona que tiene con su religión. Por ello, el uso del vocablo “peregrino”
no podría vincularse con la utilización de algún símbolo religioso, pues esa
palabra sólo constituye un sustantivo común para designar a las personas que
acuden a visitar un santuario por devoción o por voto.
En virtud de lo anterior, se desprendía que el hecho de que en una manta se
hubiera dado la “bienvenida a los peregrinos”, carecía de la entidad suficiente
para coaccionar “moral o espiritualmente” a los ciudadanos para que votaran por
alguna fuerza política, pues para que eso sucediera se hubiera requerido que en la
“manta” relativa, hubiera concurrido en el uso de figuras o imágenes religiosos,
(imágenes de santos, de la cruz, de templo, etcétera); sin embargo, en la manta en
la cual se da la bienvenida a los peregrinos de la mencionada población, por parte
del candidato a presidente municipal postulado por el partido ganador, no se
observaba alguna imagen o figura religiosa que pudiera servir de sustento para
considerar que constituía una propaganda electoral que contuviera símbolos
religiosos. Se confirmó finalmente, la resolución del Tribunal Electoral local.
E) LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN ENTRE LAS
IGLESIAS Y EL ESTADO Y LA NULIDAD DE UNA ELECCIÓN. SUP-REC-
034/2003, SUP-JRC-0604/2007 Y ST-JRC-15/2008
En este precedente se precisaron dos temas fundamentales para el derecho
electoral mexicano. Inicialmente, se distinguieron con claridad las semejanzas y
diferencias entre la causal genérica de nulidad de una elección prescrita en el
artículo 78 de la Ley General del Sistema de Impugnación en Materia Electoral,
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 133
y la causa abstracta de nulidad. Se sostuvo que ambas son extraídas de los fines,
principios o elementos fundamentales previstos en la Constitución sobre las
elecciones democráticas, porque ambas se refieren a la naturaleza misma del
proceso electoral, en cuanto a que, si se dañan de modo importante los bienes
jurídicos sustanciales de toda elección y los valores y principios que a los
mismos corresponden, dicha elección está viciada y, por tanto, su nulidad debe
declararse.
La diferencia entre ellas estriba en que, mientras a la segunda se le ubica de
manera “abstracta” como vulneración de tales elementos o principios, y que dan
pauta a la determinación de que aunque no se encuentre expresamente acogida en
la ley, tiene que examinarse cuando se haga el planteamiento porque implica la
violación a los elementos fundamentales de la elección, la segunda constituye la
concreción de la causa abstracta por parte del legislador, al plasmarla
expresamente en la ley, es decir, el legislador asimiló los mismos conceptos que
constituyen la causa abstracta y los señaló en la ley.
Por lo tanto, se concluyó que las violaciones que dan lugar tanto a la causa
abstracta de nulidad, como a la prevista en el artículo 78 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, son esencialmente las
mismas.
Al margen de lo anterior, por lo que respecta al tema principal de este
trabajo, el segundo aporte fundamental de la ejecutoria del SUP-REC-034/2003
estribó en sostener que el histórico principio constitucional de la separación entre
el Estado y las Iglesias es uno más de los rectores de la materia electoral, por lo
que su vulneración, junto con la de otros principios rectores de la materia, puede
dar lugar a la actualización de la causal genérica o, en su caso, abstracta, de
nulidad de una elección.
El caso concreto estribó en la impugnación que se hizo de la declaración de
validez de la elección de diputado federal por un distrito electoral federal con
cabecera en Zamora, Michoacán, para la elección de diputados al Congreso de la
Unión. Entre otros agravios enderezados en contra de la sentencia dictada por la
Sala Regional de la V Circunscripción Territorial (Sala Toluca), se sostuvo que
tanto el Partido Acción Nacional como su candidato al que se le había otorgado
la constancia de mayoría no sólo habían llevado a cabo actos anticipados de
campaña, sino que además en tales actos y durante la propia campaña electoral se
habían cometido violaciones al artículo 38.1.q) del entonces vigente COFIPE.
Las violaciones a la prohibición de utilizar símbolos, expresiones, alusiones
o fundamentaciones de carácter religioso en la propaganda consistieron en la
difusión, tanto por radio, como mediante trípticos, de la mención, por una parte,
de que el candidato del partido político nacional ganador era presidente de un
patronato en pro de la construcción de un catedral inconclusa en Zamora, y, por
la otra, la inclusión de imágenes correspondientes a la fachada de un templo
134 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
católico que fácilmente se identificaba con la catedral zamorana, así como la
reproducción de una imagen de la Virgen de Guadalupe (cuadro que habría sido
“adoptado” por el candidato para contribuir a la conservación de un museo) y la
mención de que el candidato había recibido su educación básica en un colegio
regenteado por sacerdotes jesuitas. Todos estos elementos condujeron a la Sala
Superior del TEPJF a sostener que, en efecto, se había violado la prohibición
legal. A ello se aunaron diversas violaciones graves y sistemáticas a otros
principios constitucionales rectores de la materia, por lo que la decisión final
consistió en anular la elección.
En el precedente SUP-JRC-0604/2007, la SS-TEPJF sostuvo que la
violación al principio de separación entre el Estado y las Iglesias es, por sí
misma, suficiente para anular una elección.
Sin duda este precedente es relevante por dos razones trascendentes; la
primera estriba en que se precisó que, tras la eliminación, vía reforma
constitucional, del criterio jurisprudencial que dio vida a la causal abstracta de
nulidad de una elección, las elecciones, y en general la materia electoral toda,
está regida por un conjunto de principios constitucionales cuya observancia es
indisponible, y que toda violación a tales principios debe acarrear la anulación de
los actos violatorios de esos principios constitucionales.
La segunda razón trascendental que torna relevante el precedente SUP-JRC-
0604/2007, consiste en haber precisado que es suficiente la comprobación de la
violación a uno solo de los principios constitucionales rectores de las elecciones,
en el caso particular se trató del correspondiente a la separación entre el Estado
Mexicano y las Iglesias, para que la elección impugnada sea anulada. Estas dos
cuestiones, con sus respectivos argumentos, serán, sin duda, un importante aporte
de la actual integración de la Sala Superior del TEPJF al derecho electoral
mexicano.
En la ejecutoria del precedente se comienza por afirmar que la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos establece mandamientos respecto de
las cuales debe ceñirse la actividad del Estado; en ellas en forma general se
establecen valores que son inmutables y que garantizan la existencia misma de
una sociedad, y a la vez consigna disposiciones que son producto de la
experiencia histórica propia del Estado.
Dichas disposiciones pueden consignarse en forma de directrices que
definen el rumbo, forma e integración del Estado, por lo cual aun cuando son
generales y abstractas, en ellas subyacen normas particulares aplicables a la
función estatal, porque establecen también normas permisivas, prohibitivas y
dispositivas, respecto de la actividad que lleva a cabo el Estado, en tanto son
eficaces y vigentes para garantizar la subsistencia del mismo, así como del orden
público.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 135
Las normas constitucionales, en tanto derecho vigente, vinculan a los sujetos
a los que se dirigen; en este sentido, al ser continentes de derechos y
obligaciones, se tienen que hacer guardar por las autoridades garantes de su
cumplimiento, así como por aquellos sujetos corresponsables de su observancia.
Así, las disposiciones constitucionales no sólo son mandamientos abstractos que
fijan la dirección o proyección de la función estatal, sino que, también contienen
normas vigentes y exigibles.
Así, el artículo 41 de la Constitución establece que el pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión y a través de los poderes
ejecutivo y legislativo de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores.
En lo que respecta a la renovación de los poderes públicos, establece, que para
que una elección se considere producto del ejercicio popular de la soberanía,
dentro del sistema jurídico-político construido en la Carta Magna y en las leyes
electorales estatales, resulta imprescindible la garantía de elecciones libres,
auténticas y periódicas; el sufragio universal, libre, secreto y directo; que en el
financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales prevalezcan
los recursos públicos sobre los de origen privado; la organización de las
elecciones a través de un organismo público y autónomo; la certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores del proceso
electoral, el establecimiento de condiciones de equidad para todos los partidos
políticos; y, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones electorales.
Como consecuencia de lo anterior, si la Constitución prevé esas normas
como presupuesto de validez de una elección libre, auténtica y periódica, es
admisible arribar a la conclusión de que una elección resulta contraria a derecho
cuando se constate que las normas antes señaladas no fueron observadas en una
contienda electoral. Por tanto, las disposiciones constitucionales que determinan
la capacidad legitimadora de las elecciones son:
1. La propuesta electoral que, por un lado, está sometida a los mismos
requisitos de la elección (debe ser libre, competitiva) y, por otro, no
puede sustituir a la decisión selectiva del electorado;
2. La competencia entre candidatos, los cuales se vinculan en una contienda
entre posiciones y programas políticos;
3. La igualdad de oportunidades en el ámbito de la candidatura (candidatura
y campaña electoral);
4. La autenticidad de elección que se asegura, entre otras cosas, a través de la
emisión libre y secreta del voto;
5. El sistema electoral (reglas para la conversión de votos en escaños) no
debe provocar resultados electorales peligrosos para la democracia o que
obstaculicen la dinámica política;
136 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
6. La decisión electoral limitada en el tiempo sólo para un período electoral.
Por tanto, resulta obvia la importancia que tiene el respeto a las normas
constitucionales dentro de una elección, como la relativa a acceder en
condiciones equitativas a una contienda electoral, las cuales generan el ambiente
propicio para la emisión libre del sufragio. Así, al tener el carácter de ley, vincula
en cuanto a su observancia tanto a las autoridades electorales, como a aquellos
sujetos que están obligados a cumplirlas.
Posteriormente, en la sentencia que se está reportando se retoma lo que en
precedentes anteriores se ha sostenido en torno a la interpretación que en materia
electoral se ha hecho del artículo 130 constitucional, la revisión histórica de la
prescripción que le prohíbe, en el ámbito federal, a los partidos políticos emplear
expresiones, alusiones, símbolos o fundamentaciones religiosas en su
propaganda.
Al cabo del recuento de estos criterios, se afirma que, congruentemente y
teniendo en cuenta que el artículo 35, fracción XIX, del Código Electoral para el
Estado de Michoacán, al establecer que los partidos políticos están obligados a
abstenerse de utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o
fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda, es válido concluir que
en dicha prohibición subyace la observancia y vigencia del mandamiento
constitucional citado. Lo anterior equivale a que lo dispuesto en el artículo 130
constitucional, justifica y sustenta el contenido de la fracción XIX del citado
artículo 35, conforme con las características y espíritu de la disposición
constitucional en análisis, el cual a su vez atiende el mandato de Supremacía
constitucional previsto en el artículo 133 de la Ley Suprema.
Atendiendo al marco interpretativo de las normas constitucionales citado en
la primera parte de este trabajo, en la ejecutoria del precedente SUP-JRC-
0604/2007, se prescribe que también son sujetos de la abstención de emplear en
la propaganda símbolos religiosos, junto con los partidos políticos sus
candidatos, pues éstos con motivo de las campañas electorales que despliegan,
pueden incurrir en dicha conducta.
La justificación que se empleó para sostener lo anterior estriba en que de no
interpretarse la norma de esa manera, se llegaría al extremo que durante las
campañas electorales se inobservara dicha prescripción, bajo el argumento de
que la misma está dirigida a los partidos políticos y no a los candidatos, lo cual
evidentemente se trataría de un fraude a la ley, lo que resultaría inadmisible, más
aun cuando los candidatos, al estar participando en un proceso comicial, se
encuentran vinculados a observar las disposiciones constitucionales.
A partir de lo anterior, la SS-TEPJF concluyó que, cuando un partido
político o su candidato, con motivo de sus campañas electorales, desatienden la
prohibición prevista en el artículo 35, fracción XIX, del Código Electoral del
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 137
Estado de Michoacán y, por consecuencia, su actuar se aparta de las reglas
previstas en los artículos 41, 116 y 130 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (que establecen las características que debe tener una elección
para que ésta sea considerada como libre y ajustada al principio de equidad en la
contienda); quebrantan el orden público que imponen las normas de rango
constitucional. En ese orden de ideas, resulta evidente que al tenerse por
confirmada la violación de una norma constitucional, la consecuencia jurídica
que ha de imponerse, es la relativa a la privación de los efectos legales del acto o
resolución que se encuentre viciado.
Lo más relevante consiste en que en la ejecutoria se precisa que si bien en
los preceptos legales michoacanos no se encuentra algún enunciado en el cual se
haga referencia literal a que la elección en cuya campaña se emplean elementos
religiosos es nula, o alguna expresión similar o equivalente, ello no significa que
la consecuencia jurídica declarada por el Tribunal Electoral local (la nulidad de
la elección) no encuentre sustento en dichos preceptos o no deba considerarse
incluida en ellas.
La argumentación destaca que las normas legales son las expresamente
previstas en la Constitución, y corresponden al sistema jurídico supremo que se
ha dado el Estado Mexicano a efecto de reglamentar la forma del gobierno, el
ejercicio de la soberanía y los medios legítimos para renovar los cargos públicos,
con el propósito de lograr el debido funcionamiento de la federación como
Estado y la coexistencia pacífica entre sus miembros, así como las medidas de
gobierno que deben propender para lograr la paz pública, al regular el modo
conforme al cual deben designarse a quienes desempeñan los cargos de
representación popular, que encabezarán las instituciones que regirán a los
gobernados y representarán su voluntad soberana; sistema jurídico que se
caracteriza por su conformación a base de principios y axiomas de organización
social reconocidas como válidas, superiores y fundamentales, que no pueden ser
alterados, no son objeto de negociación, ni su cumplimiento puede quedar sujeto
a la voluntad de las autoridades constitucionales ni de los particulares. Esto se
reitera ordinariamente al prever que tales normativas son de orden público y por
lo mismo obligatorias, lo cual implica que escapan a la voluntad de los
particulares.
En ese contexto, la plena vigencia y observancia de las leyes
constitucionales obliga a las autoridades a garantizarlas cabalmente, así como a
sancionar los actos e incluso leyes que las contravengan, por ejemplo tratándose
de actos, mediante el desconocimiento de su validez, la privación de sus efectos
o su modificación. El reconocimiento de que un acto determinado contraviene
disposiciones constitucionales significa declarar, que no puede producir los
efectos jurídicos que le son propios, o bien, hacer desaparecer los efectos que
está generando, a fin de restituir la afectación a la Constitución.
138 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Consecuentemente, una vez establecido que un acto es contrario a las
disposiciones de la Ley Suprema, la consecuencia legal ineludible es privarlo de
efectos, mediante la declaración correspondiente que se haga en ese sentido o
bien mediante la determinación de la nulidad de tal acto; pues no es dable atribuir
validez, ni reconocer el surtimiento de efectos de un acto que contraviene a la
Constitución. Conforme con lo anterior, la SS-TEPJF sostuvo que resulta
legalmente válido que los actos que contravengan las leyes constitucionales,
deben considerarse nulos.
En virtud de lo anterior, se concluyó que si el tribunal michoacano había
establecido que la realización de la campaña electoral del Partido Revolucionario
Institucional con la utilización de símbolos o cuestiones religiosas, entrañaba la
violación grave a la ley fundamental, que regula a las elecciones, consistentes en
la libertad del voto, la equidad en la contienda electoral y la laicidad de la
función estatal relativa a la organización o realización de las elecciones, que
constituyen los supuestos establecidos en las leyes electorales, entonces, no era
violatorio del principio de legalidad la declaración de nulidad de la elección
municipal impugnada, porque esta consecuencia jurídica está comprendida en las
disposiciones de la propia Constitución.
El criterio fijado se puede resumir de la siguiente forma: las leyes o normas
dispositivas establecen el deber ser, ya sea conceptualmente o al prever los
elementos o condiciones que se deben satisfacer en la emisión de un acto (lato
sensu), como los artículos 41 y 116 de la Constitución que establecen lo que son
las elecciones, como medio para renovar los cargos públicos (procedimientos
libres, auténticos y periódicos, que tienen por elemento esencial el sufragio
universal, libre, secreto y directo, en los cuales la certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad y objetividad son principios rectores de la función
estatal electoral). En este supuesto, el acto al que se refiere la norma no puede ser
considerado válido cuando no satisface los elementos y condiciones descritos en
esa ley suprema. Por tanto, es claro que un acto no puede ser entendido como
elección a la que se refiere dicha ley, cuando no se ajusta a ella y la contraviene,
ni es dable reconocerle los efectos jurídicos que debiera producir y, en caso de
que los esté generando, deben ser anulados.
Igual ocurre tratándose de normas prohibitivas, como la contenida en el
artículo 35, fracción XIX, del Código Electoral del Estado de Michoacán, que
está reproduciendo el mandato del artículo 130 Constitucional, de modo que al
prohibir la campaña electoral comprende en sí mismo la invalidación de los actos
que la contravienen.
En conclusión, la utilización de elementos religiosos y la implementación de
propaganda o actos de proselitismo con fundamentación religiosa en una
campaña electoral, conlleva legalmente la nulidad de las elecciones. Entre los
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 139
hechos que motivaron la anulación de la elección del ayuntamiento de
Yurécuaro, Michoacán, destacan:
a) Los candidatos postulados por el Partido Revolucionario Institucional
para renovar dicho ayuntamiento dieron inicio a sus actividades de
campaña, asistiendo a una misa en la parroquia de la Purísima, ubicada
en la referida ciudad;
b) El candidato a presidente municipal llevó a cabo actos de proselitismo
en una capilla que celebraba una fiesta religiosa;
c) El mismo candidato realizó actividades de campaña el 2 de noviembre
en el panteón del municipio;
d) En el cierre de la campaña del candidato a presidente municipal fueron
utilizadas diversas imágenes religiosas (“una de ‘San Judas Tadeo’ y
otra de la ‘Virgen de Guadalupe’ delante de las cuales, se colocaron
cuatro cajas simulando urnas, las que se encontraban entre rosarios”) y
en su discurso final, el candidato (de cuyo cuello colgaba un rosario)
agradeció el apoyo que a su campaña dieron diversas autoridades
religiosas.
Por otra parte, el 7 de enero de 2008, la Sala Regional Toluca dictó
sentencia en el precedente ST-JRC-15/2008, mediante la cual anuló la elección
del ayuntamiento de Zimapán, Hidalgo, precisamente por considerar que durante
la jornada electoral se había violado el artículo 130 constitucional y que ello
había sido determinante para el resultado de la elección.
Según consta en la ejecutoria respectiva, el órgano jurisdiccional tuvo por
acreditado que el día de la elección, dos sacerdotes, durante un par de misas
celebradas en distintas horas en la principal Iglesia de la cabecera municipal,
llamaron a los feligreses a votar “por la vida”, expresión que la Sala Regional
consideró vinculada a la propaganda electoral empleada por el candidato del
Partido de la Revolución Democrática que había obtenido la mayor cantidad de
votos. Es importante resaltar que esta sentencia fue aprobada por mayoría, puesto
que un magistrado disintió, en primer término, en torno a la acreditación
fehaciente de los hechos aportados. Es decir, para el magistrado disidente los
hechos no fueron probados.
En la ejecutoria respectiva se sostuvo que era evidente que en las misas
celebradas la mañana del día de la elección se leyó un comunicado avalado o
signado por los Arzobispos y Obispos del Estado de Hidalgo, en el cual se hacía
referencia a votar "por el que más respete la vida, por el que más promueva la
vida", lo que en consideración de la Sala Regional no podía considerarse una
expresión desvinculada de algún candidato o partido político, pues era claro que
esas frases, implícitamente, hacían alusión al candidato a Presidente Municipal
140 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
que había ganado, el cual, a su vez, era dirigente de un movimiento cívico que se
oponía a la construcción de un confinamiento de basura, el cual utilizaba frases
relacionadas con la vida para promoverse, aunado a que el mencionado candidato
también había empleado la frase "vota por la vida" para realizar su precampaña y
campaña electoral.
La referida Sala Regional precisó que si bien en el documento que los
ministros de culto religioso leyeron en las misas celebradas la mañana del día de
la elección, no se hacía referencia en forma explícita al partido político ganador o
a sus candidatos al ayuntamiento, lo cierto es que se había invitado a las personas
presentes a votar en las elecciones municipales de ese mismo día "por el que más
respete la vida, por el que más promueve la vida", lo que era claro que tenía
como finalidad promocionar la candidatura del ganador. Lo anterior se consideró
contrario al principio de separación Iglesia–Estado previsto en el artículo 130 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente a lo
señalado en el inciso e).153
Por otra parte, al analizar la gravedad de la violación y lo determinante de la
misma en el resultado de la elección, la Sala Regional Toluca se pronunció en el
sentido de que por “violaciones sustanciales” se debía entender aquellos hechos o
actos que fueran contrarios a la ley o a la Constitución, y que vulneraran bienes
jurídicos o principios cuya presencia fuera indispensable para sostener que una
elección era democrática.
Así, del contenido de los artículos 39, 40, 41, 116, 130 y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprendían, según la
Sala referida, distintas directrices y mandamientos sobre la función estatal
relativa a la renovación de los poderes públicos, entre ellas, la prohibición de
involucrar en los procesos comiciales cualquier actividad de índole religiosa, así
como la restricción directa a los ministros de culto religioso para hacer
proselitismo o propaganda política y para postularse para los cargos de elección
popular, a menos que se separen de dichos oficios en los términos y condiciones
que fijen las leyes.
Por ende, si una elección resultaba contraria a la norma suprema, bien
porque inobservaba dicho mandamiento o porque se conculcaba de cualquier
forma, entonces el proceso y sus resultados no podían considerarse aptos
constitucionalmente para renovar los cargos de elección popular, lo que se
justificaba por tratarse de una violación directa a los preceptos constitucionales.
La plena vigencia y observancia de las leyes constitucionales obliga a las
153 Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de
candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco podrán en reunión pública, en actos de culto o de
propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus
instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 141
autoridades competentes a garantizar cabalmente su aplicación, así como a
sancionar los actos e incluso normas que las contravengan y entre tales
autoridades se encuentra el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. Por ello, la Sala Regional Toluca concluyó que los actos o
resoluciones electorales que sean contrarios a las disposiciones de la Ley
Suprema e impacten en los procesos comiciales, constituyen causa de invalidez
de éstos, porque al vulnerar esas disposiciones quedan fuera del marco jurídico
fundamental y ello conduce a que, mediante la declaración correspondiente, se
determine su ineficacia.
Lo anterior condujo a la Sala citada a justificar su proceder frente a la más
reciente reforma constitucional en materia electoral de la siguiente manera:
[E]l artículo 99, fracción II, de la Constitución establece que las
Salas del Tribunal Electoral sólo podrán declarar la nulidad de una
elección por causas expresamente previstas en la ley. La intelección
literal de dicha norma implicaría que a falta de una regulación
expresa de las causas de insubsistencia del acto, no podría
determinarse la eficacia de una elección, al margen del
cumplimiento o no los imperativos constitucionales que las rigen.
En cambio, la correlación de dicha norma con los demás artículos
en cita, en los cuales, como se mostró, se establecen un conjunto de
mandamientos para las elecciones, nos lleva a estimar que para
hacerlos funcionales, todos deben tener aplicación, lo cual conlleva
que en modo alguno pueden inobservarse, ni incumplirse, sino más
bien deben ser plenamente vigentes y obligatorias, para garantizar el
ejercicio de la soberanía popular.
De otro modo, se haría nugatorio lo estatuido en los demás
preceptos de la ley suprema por la simple circunstancia de que en
una norma secundaria no se recoja, como hipótesis de invalidez, la
conculcación de las normas y principios constitucionales que rigen a
los comicios, lo cual además de hacer inoperante las normas
rompería el sistema normativo nacional, al generar la inaplicación
de determinados mandatos constitucionales, y supeditar su eficacia
a que el legislador ordinario recoja en la ley inferior la violación
constitucional como causa de nulidad de una elección.
[…] la previsión contenida en el artículo 99, fracción II, de la
Constitución, […] se refiere a las leyes secundarias, en donde se
delimitan los casos ordinarios de nulidad, pero no entraña excluir la
posibilidad de constituir causa de invalidez de los comicios cuando
se acredite la violación de distintas normas de materia electoral que
prevé la propia Ley Suprema, en cuyo caso no se requiere la
142 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
reiteración en normas secundarias ni la consignación expresa de la
consecuencia de nulidad, pues basta con justificar fehacientemente
que se han contravenido dichas normas de manera generalizada y
grave, y que ello es determinante en la elección, para declarar su
invalidez.
Lo cual encuentra justificación, adicionalmente, en el hecho de que
la restricción mencionada tampoco conlleva un impedimento para
que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, […]
pueda verificar que los actos y resoluciones electorales se ajusten a
los principios de legalidad constitucional y se atiendan los mandatos
de la Norma Suprema.
Además de la cuestión de la prueba de los hechos, la disidencia que motivó
la emisión de un voto particular en el precedente ST-JRC-15/2008 se dio en
torno a si la violación al artículo 130 constitucional resultaba determinante para
el resultado de la elección. Evidentemente, para la mayoría de la Sala Regional
Toluca, tal violación si fue determinante, en tanto que para el magistrado
disidente no lo fue.
En la sentencia aprobada por la mayoría de los magistrados de la referida
Sala Regional, se precisó que para determinar el grado de afectación que la
irregularidad advertida tuvo en el proceso electoral municipal, se debía tener en
cuenta que:
a) El 90% noventa por ciento de la población del municipio practicaba la
religión católica.
b) El templo donde se llevó a cabo la violación constitucional pertenecía a
la Iglesia Católica y se encontraba ubicado en la plaza principal de
Zimapán, por lo que se presumió que la afluencia de feligreses a
escuchar misa, fue muy considerable.
c) La irregularidad se cometió el día en que se realizó la jornada electoral,
en un horario en el que era factible influir en el ánimo de los electores
para que votaran por determinado candidato o partido político; era poco
probable que las personas que asistieron a la misa de las ocho horas de la
mañana, ya hubieran sufragado, y en el caso de los asistentes a la misa
de las doce horas del día, aun cuando era posible que algunas personas
ya hubieran votado antes de asistir a misa, lo cierto es que por el horario
en que se celebró la misa y se cometió la irregularidad, la probabilidad
de que los asistentes a la celebración religiosa aún no hubieren sufragado
era muy elevada.
d) Puesto que Zimapán tenía un importante nivel de marginación, es
posible que su población fuera altamente influenciable.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 143
e) El candidato a favor del cual los ministros de culto religioso habían
solicitado el voto el día de la jornada electoral durante la celebración de
las misas, obtuvo el primer lugar en la elección con 7,049 votos que
representaban el 46.95% de la votación.
f) El propio candidato ganador reconoció que su participación en un
determinado movimiento cívico había sido determinante para que
alcanzara el triunfo en la elección. En dicho movimiento social se
manejaron mensajes relacionados con la defensa de la vida, referencias
que también fueron utilizadas en la propaganda tanto del precandidato
como del candidato ganador. Por ello, se estimó que las frases
expresadas en las misas sí tuvieron un efecto determinante en la
voluntad del electorado al momento de definir su voto.
g) Si bien el número de personas presentes en las misas no se podía
determinar, el templo en el que éstas se llevaron a cabo era muy amplio
y elevado, sin que se hubiere encontrado un dato exacto respecto a su
capacidad. Sin embargo, lo anterior no era obstáculo para concluir que la
irregularidad acreditada era grave, había impactado en la elección y
había resultado determinante para la misma, puesto que dicha
irregularidad implica una violación al artículo 130 de la Constitución,
que establece el principio de separación Estado-Iglesia, el cual se debe
respetar, entre otros, para considerar que la elección fue democrática y
que los electores votaron libremente. Además las misas se celebraron en
domingo, que por tradición es el día en que el mayor número de
feligreses acuden a la ceremonia religiosa, día que además coincidió con
la realización de la jornada electoral, lo que demuestra un vínculo de
inmediatez, entre la influencia que las expresiones de los sacerdotes
pudieron haber tenido en la ciudadanía y el acto de acudir a sufragar;
también se destacó el lapso en que ocurrió tal irregularidad, ya que las
misas de referencia se celebraron a las ocho y a las doce horas del día de
la elección, cuando los ciudadanos que habían asistido a las misas aún
estaban en posibilidad de acudir a las casillas a votar.
A partir de lo anterior, el órgano jurisdiccional concluyó que la irregularidad
acontecida, por el principio constitucional que vulneraba, era de una magnitud
importante, aunado a las circunstancias en que ocurrieron los hechos irregulares,
por lo que generaba una duda fundada (razonable) sobre el resultado de la
elección. Con base en tales consideraciones, la Sala Regional Toluca decretó la
nulidad de la elección de miembros del Ayuntamiento del Municipio de
Zimapán, Estado de Hidalgo, por lo que, consecuentemente, se revocó la
declaración de validez de la elección y las constancias de mayoría expedidas a
favor de la planilla inicialmente ganadora.
144 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
El magistrado disidente sostuvo que, en su opinión, no se había acreditado
que la violación constitucional, en el caso de que los hechos se hubieran
considerado suficientemente probados, hubiera resultado determinante para el
resultado de la elección. Lo anterior, en razón de que en el supuesto no
concedido, de que las personas asistentes a las dos misas hubieran atendido la
invitación a votar, realizada por los sacerdotes, lo cierto es que conforme al
número aproximado de personas que pudo acudir a los dos sermones (sesenta
personas), no se rebasaría la cantidad de votos obtenidos entre las planillas que
obtuvieron el primero y el segundo lugar en la citada elección municipal, que fue
de un mil cincuenta y un votos, a lo que se aunaba que la votación total emitida
en dicho municipio ascendió a trece mil noventa y siete votos.
Para el magistrado en minoría no se contaba con un método, instrumento o
base racional que demostrara fehacientemente la relación de causa a efecto, que
las supuestas violaciones elevaran considerablemente, en la proporción de la
diferencia resultante, la votación a favor de una de las planillas contendientes,
máxime si se tomaba en consideración que las irregularidades atribuidas, en el
supuesto caso de que se hubieran acreditado, ocurrieron el mismo día de la
elección municipal. Así no era dable establecer el impacto que habrían tenido en
el electorado las irregularidades invocadas, pues las mismas no habían sido
producto de actos constantes y reiterados, vertidos en diferentes espacios de
tiempo, distinto al de la jornada electoral y que se hubieran demostrado; es decir,
no eran actos que se hubieran ejecutado de manera constante en días anteriores a
la jornada electoral.
Adicionalmente, en el supuesto de que dicho templo se ubicara en la
cabecera municipal de Zimapán, según el magistrado disidente no se aportó dato
alguno que demostrara a qué comunidad o comunidades pertenecían los
asistentes a las ceremonias religiosas, y sobre todo que después de terminadas
éstas, se hayan dedicado a transmitir o difundir los mensajes dados por los
sacerdotes. Lo anterior condujo a dicho magistrado a sostener que, ponderadas en
su conjunto, las irregularidades no tenían la entidad necesaria para generar la
declaración de invalidez de la elección municipal de la elección del ayuntamiento
de Zimapán, Hidalgo, porque no se había demostrado que tales hechos ocurrieran
y que se hayan efectuado en forma generalizada.
Sin duda, este precedente resulta por demás relevante tanto por lo que se
refiere a la valoración de los medios de prueba aportados, a la facultad de los
tribunales electorales para aportar medios de prueba como por la justificación
empleada para llevar a cabo la nulidad de la elección.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 145
F) ¿LOS TEMPLOS SON, EN CUALQUIER CASO, SÍMBOLOS
RELIGIOSOS? SUP-JRC-570/2007 Y SUP-JRC-587/2007 ACUMULADOS Y
SUP-RAP-320/2009
En los dos primeros precedentes uno de los temas abordados consistió en la
afirmación de los impugnantes en el sentido de que el candidato ganador de la
coalición Alianza por la Unidad había utilizado símbolos religiosos en su
propaganda electoral. Esta afirmación se sustentó en la presunta existencia y
reparto de calendarios “de bolsillo” en los que aparecía el candidato de la
coalición ganadora en primer plano, teniendo como fondo diversos edificios que,
ordinariamente el común de las personas identificarían como templos, y que,
afirmaba el tercero interesado, eran edificaciones bien identificadas por los
ciudadanos del lugar, puesto que eran representativos de la ciudad. Igualmente,
se sostuvo la existencia de dos anuncios “espectaculares” con características
similares a las de los calendarios.
La Sala Superior sostuvo que no se tenía certeza sobre el origen y autoría de
los referidos calendarios, y que aun en la hipótesis (no concedida) de que se
tuviera por demostrado que los calendarios y los espectaculares constituyeron
propaganda electoral, esto sería insuficiente para justificar que la irregularidad
tuvo una magnitud tal que hubiera afectado el principio de libertad del voto de
manera determinante para el resultado de la elección, ya que no existía evidencia
del modo, los lugares y el tiempo en que los calendarios hubieran sido repartidos,
ni el tiempo de exposición de la espectacular.
Si bien la Sala no se pronunció en torno a las imágenes en sí, bien puede
cuestionarse si el empleo de imágenes de edificios representativos de ciertas
ciudades, como en muchas ocasiones lo son las catedrales o los templos, es, por
sí misma una violación a la norma constitucional y legal. Al respecto, sin duda,
es necesario recordar lo prescrito en el precedente SUP-JRC-069/2003.
Hasta aquí este resumen panorámico de los principales casos que, en torno a
la utilización de símbolos, expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter
religioso en la propaganda de los partidos y agrupaciones políticas nacionales,
han sido resueltos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
El objetivo de dicho resumen ha sido meramente informativo y de difusión.
Por su parte, en el precedente SUP-RAP-320/2009, resuelto el 30 de
diciembre de 2009, se abordó la cuestión en torno a si una fotografía empleada
por un candidato a diputado federal del Partido Revolucionario Institucional en
su portal de Internet de campaña, en la que aparecía en un plano relevante la
silueta de la catedral de Morelia, implicaba o no el uso de símbolos religiosos en
la propaganda electoral.
146 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Los hechos originalmente denunciados estribaron en que, al tener acceso al
sitio web oficial de la campaña electoral del candidato denunciado se apreciaba
lo siguiente:
Al acceder al apartado denominado “Orgullosamente Moreliano”, se
despliega, bajo la ubicación [dirección electrónica] cita una
dirección entre otros contenidos, una imagen de la catedral de la
ciudad de Morelia en el siguiente contexto.
En la imagen que se reproduce se aprecia lo siguiente: En el
encabezado de dicha página se muestra, en fondo rojo la imagen del
C. José Juan Marín González y las frases “Beneficios para todos
Experiencia compartida” “José Juan Marín Diputados Distrito 08”
acompañadas del logotipo del Partido Revolucionario Institucional
y la leyenda “primero México, primero tú”. Posteriormente, al pie
de la página que se muestra se observa una panorámica de la
catedral de Morelia y el botón en rojo con la leyenda “regresar”.
En su momento el Consejo General del Instituto Federal Electoral declaró
infundado el procedimiento especial sancionador incoado en contra del candidato
denunciado. Ante ello, el partido político nacional que había presentado la
denuncia interpuso recurso de apelación, el cual fue conocido por la Sala
Superior del TEPJF. Los agravios del referido partido consistieron,
fundamentalmente, en afirmar que era indebida la fundamentación y motivación
de la resolución, ya que se interpretaron inadecuadamente los hechos y las
normas aplicadas, pues la inclusión de la catedral de Morelia en la página de
Internet del candidato denunciado violaba el artículo 38, inciso q) del COFIPE.
En la sentencia correspondiente, la referida Sala Superior sostuvo que los
agravios resultaban infundados. En primer término, el citado órgano
jurisdiccional precisó que la razón y fin del artículo 130 constitucional es regular
las relaciones entre las Iglesias y el Estado, preservando la separación más
absoluta e intentando asegurar que, de ninguna manera, puedan influirse unas
con otros; sin embargo, esto no conlleva implícitamente una noción de rechazo a
las diferentes Iglesias, o anticlericalismo.
Por otra parte, y en ese sentido, se sostuvo que el valor jurídicamente
tutelado por el artículo 38 del COFIPE, asegura que ninguna de las fuerzas
políticas pueda coaccionar moral o espiritualmente a ningún ciudadano a efecto
de que se afilie o voté por ella, con lo cual se garantiza la libertad de conciencia
de los ciudadanos participantes en el proceso electoral y se consigue mantener
libre de elementos religiosos al proceso de renovación y elección de los órganos
del Estado. El fin de la prohibición electoral indicada es evitar que en el proceso
electoral de renovación de poderes civiles, esto es, en la conformación de la
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 147
voluntad estatal, se inmiscuyan cuestiones de carácter estrictamente religioso
contrariando los principios consagrados en la Ley Fundamental.
Con base en el anterior marco, la Sala Superior decidió que con la
publicación en internet que fue materia de análisis no se rompen ninguno de los
principios consagrados en los artículos analizados. Inmediatamente después, en
la sentencia se procede a analizar la imagen denunciada.
Al respecto, la Sala Superior precisó que la imagen inserta en la página de
Internet de la catedral de Morelia, resultaba ser una fotografía contextualizada en
un discurso político, mismo que debía ser analizado de forma integral a fin de
poder valorar, sin con ello se trastoca la prohibición legal. Así, se procedió a
analizar el contexto de la fotografía, es decir, el discurso político dentro del cual
se insertaba, al cabo de lo cual se advirtió que en el texto de la página de Internet
no existía en modo alguno alusión directa o indirecta a religión alguna, tampoco
se llama al voto tomando en consideración aspectos ideológicos, biográficos,
históricos, o sociales que necesariamente impliquen una referencia religiosa. Por
tanto, se concluyó que el texto utilizado en la página de Internet era neutral
respecto de cualquier tema o alocución religiosa.
Adicionalmente, se sostuvo que el contexto visual del contenido de la página
de Internet era variado, pues en éste se identificaba una fotografía de un bailable
tradicional michoacano; un retrato de José María Morelos y Pavón; la imagen de
la Plaza Mayor de la Ciudad de Morelia, y la reproducción de una imagen de la
catedral moreliana. En la sentencia se precisó que la trama de estas imágenes
estaba directamente relacionada con el texto publicado en la página de Internet,
el cual hacía una apología de la vida y de las costumbres morelianas.
En la sentencia se concluyó que el hilo lógico conductor de las imágenes
reproducidas no se refería a alocución religiosa alguna, tampoco relacionaba al
candidato o a su partido ni directa ni indirectamente con cualquiera de las
Iglesias legalmente establecidas y, por el contrario, parecía tratar de ilustrar el
texto contenido en la página de Internet, el cual se refería a las costumbres y vida
tradicional morelianas. Por lo tanto, la Sala Superior sostuvo que, en el caso en
particular, la imagen de la catedral de Morelia no se utilizó de forma primordial,
en el contexto discursivo o visual de la página de Internet analizada, sino sólo
circunstancialmente y para ilustrar un discurso religiosamente neutral. Por ello, el
hecho denunciado no pudo ser considerado en sí mismo violatoria de la
prohibición contenida en el artículo 38, párrafo 1, inciso q) del COFIPE.
Se afirmó que con el uso de la imagen indicada, contextualizada en el
discurso en que fue reproducida, no se podría ver afectada la independencia de
criterio y racionalidad en cualquier aspecto de la vida política del estado y su
gobierno, ni la autonomía intelectual que se busca en la participación política, y
en especial en el voto consciente y razonado de los ciudadanos, por lo que no
148 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
implicó coacción moral o espiritual alguna a fin de que se vote por motivos
religiosos.
Por otra parte, del análisis aislado de la fotografía tampoco se pudo
desprender de modo concluyente que la intención del candidato o el partido
denunciados fuera la de utilizar símbolos religiosos puesto que se trataba de una
fotografía tomada en perspectiva, en la cual se realzaba un edificio que se
identificó como la catedral de Morelia, iluminada a media tarde; sin embargo, se
aclaró que si bien es cierto que se trata de un templo de culto para la Iglesia
Católica romana, no sólo tiene ese simbolismo de connotaciones religiosas, ya
que es un hecho notorio que tal edificio está en el cuadrante de inmuebles que
forman parte de patrimonio cultural de la humanidad, así que puede afirmarse
que es sustancialmente también un símbolo arquitectónico, cultural y social
reconocido internacionalmente.
Finalmente, se determinó que en la fotografía era imperceptible, por la
profundidad o distancia en que se ubica y el tamaño que guarda en relación con
el resto de las imágenes visibles, cualquier signo que efectivamente resaltara el
carácter de templo cristiano del edificio monumental; en esos términos no se
percibieron cruces, imágenes sacras o cualquiera de los elementos que pudiera
incidir directa y fundamentalmente al carácter confesional del edificio
reproducido.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 149
5. ÍNDICE DE CASOS CITADOS
A continuación se presenta un índice de los casos citados con una breve
referencia al tema relacionado con el empleo de símbolos religiosos abordado en
la sentencia respectiva.
EXPEDIENTE EL ASUNTO VERSA SOBRE…
SUP-RAP-11/2000 Una agrupación política nacional, sancionada por el IFE por utilizar
financiamiento para la publicación de un folleto con referencias religiosas.
SUP-REC-34/2003
La difusión por radio y la colocación de material donde se hacía alusión a símbolos, expresiones y fundamentación religiosas al señalar que el
candidato era el presidente de patronato para la construcción de un santuario
religioso. Así como la repartición de propaganda (trípticos) que contenía
iconografía católica, en las elecciones de diputados federales en Michoacán.
SUP-RAP-32/1999 Rendición de culto a la imagen denominada “Niño Pa”, de manera pública.
ST-JRC-68/2009 y
acumulado
Presencia del candidato en procesión religiosa y en las fiestas patronales del
pueblo, así como el programa de las festividades considerado como
propaganda política.
SUP-RAP-219/2009 Expresión de mensajes electorales en un concierto cristiano y la presunción
de que el candidato a diputado federal era ministro de culto religioso.
SUP-JRC-005/2002 Apoyo al candidato por parte de asociaciones religiosas.
SUP-JRC-069/2003 La utilización de símbolos religiosos (foto de candidato y la cruz del atrio de
la Iglesia de Tepotzotlán) en propaganda electoral.
SUP-RAP-103/2009 Propaganda electoral consistente en una fotografía en la que al fondo
aparece una construcción y una cruz en ella.
SUP-JRC-345/2003 El candidato del Partido Revolucionario Institucional a gobernador del
estado de Sonora ordenó la elaboración, publicación y difusión de un calendario y un álbum conmemorativo a los 59 años de ejercicio sacerdotal
del Obispo de la Diócesis de Ciudad Obregón; propaganda en la que se
apreciaba el nombre del candidato.
SUP-JRC-61/2006 La colocación de una manta con supuestos símbolos religiosos (la leyenda
bienvenida los peregrinos) que tuvo influencia sobre 15 casillas.
SUP-JRC-604/2007 El candidato a Presidente Municipal inicia su campaña electoral asistiendo a
misa, asistió a una fiesta religiosa, realizo proselitismo el día 2 de
noviembre, utilización de la imagen de la Virgen y de San Judas Tadeo y
agradecimiento a las autoridades religiosas en su discurso de cierre y así
como un rosario como collar.
ST-JRC-15-2008 Sacerdotes realizaron proselitismo a favor de un partido político durante un sermón, en las elecciones para renovación de Ayuntamiento en Zimapán,
Hidalgo.
SUP-JRC-570/2007 y
acumulado
Calendarios de bolsillo con símbolos religiosos (edificaciones de culto) en
los que aparece el candidato de la coalición Alianza por la Unidad, así como
espectaculares con características similares, en la elección para renovación
de Ayuntamiento en San Cristóbal de las Casas Chiapas.
SUP-RAP-320/2009 La presencia en fotografías de la Catedral de Morelia en el sitio web de un
candidato a diputado federal del Partido Revolucionario Institucional
LA MUERTE DE LA CAUSAL ABSTRACTA Y LA
SOBREVIVENCIA DE LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES RECTORES DE LA FUNCIÓN
ELECTORAL*
1. UNA MUERTE ANUNCIADA
El catorce de noviembre de dos mil siete entró en vigor la más reciente
reforma constitucional en materia electoral. Una de las disposiciones más
relevantes de dicho cambio está contenida en la fracción II del párrafo cuarto del
artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El texto
de dicha prescripción es el siguiente:
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e
inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga
la ley, sobre:
…
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en
única instancia por la Sala Superior.
Las Salas Superior y Regionales del Tribunal sólo podrán declarar
la nulidad de una elección por las causales que expresamente se
establezcan en las leyes.
La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las
impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma,
procediendo a formular, en su caso, la declaración de validez de la
elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que
hubiese obtenido el mayor número de votos.
…
* Publicado inicialmente en Andamios. Revista de Investigación Social, Volumen 7, núm. 13, mayo-
agosto, 2010, pp. 291-319.
152 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Lo relevante del texto anterior estriba en que, antes de la reforma, la
fracción II sólo tenía dos párrafos y, por virtud de la reforma, se le adicionó uno
más, que fue colocado en medio de los párrafos originales como un parche en las
disposiciones exclusivas para la elección presidencial, lo cual genera un primer
dilema, derivado de su simple lectura: si la nulidad de la elección a la que se
refiere como expresamente prevista en las leyes se relaciona con la elección
presidencial de manera exclusiva, tal como sucede con los párrafos precedente y
procedente.
Al respecto, las comisiones unidas de la Cámara de Senadores que
dictaminaron la iniciativa expresaron, en su dictamen, que la inclusión del
referido párrafo atiende a una preocupación respecto de los límites
interpretativos que cabe o no señalar, desde la propia Constitución, a toda
autoridad de naturaleza jurisdiccional. Las referidas comisiones sostuvieron la
necesidad de que:
Sin vulnerar la alta función y amplias facultades otorgadas por la
Carta Magna al TEPJF, éste deba ceñir sus sentencias en casos de
nulidad a las causales que expresamente le señalen las leyes, sin
poder establecer, por vía de jurisprudencia, causales distintas. En el
momento oportuno, la ley habrá de ser reformada para llenar el
vacío hoy presente respecto de las causas de nulidad de la elección
presidencial, así como para precisar otras causas de nulidad en las
elecciones de senadores y diputados federales.154
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) ha estimado que, en virtud de la entrada en vigor de la reforma
mencionada, la jurisprudencia S3ELJ 23/2004 ha quedado derogada. El rubro y
texto de tal tesis son los siguientes:
NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA (Legislación
de Tabasco y similares).—Los artículos 39, 41, 99 y 116 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 9o. de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco,
establecen principios fundamentales como: el sufragio universal,
libre, secreto y directo; la organización de las elecciones a través de
un organismo público y autónomo; la certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores
154 Gaceta del Senado, Segundo Año de Ejercicio, Primer Periodo Ordinario, Miércoles 12 de
septiembre de 2007, p. 41. Según este dictamen del constituyente, el principio de legalidad en la nulidad
de las elecciones se refiere a elecciones federales, lo cual es lógico ya que esta reforma está inmersa entre
las facultades del Tribunal Electoral de la Federación sobre la elección del Presidente de los Estados
Unidos.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 153
del proceso electoral; el establecimiento de condiciones de equidad
para el acceso de los partidos políticos a los medios de
comunicación social; el control de la constitucionalidad y legalidad
de los actos y resoluciones electorales, así como que en el
financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales
debe prevalecer el principio de equidad. Estos principios deben
observarse en los comicios, para considerar que las elecciones son
libres, auténticas y periódicas, tal y como se consagra en el artículo
41 de dicha Constitución, propias de un régimen democrático. Esta
finalidad no se logra si se inobservan dichos principios de manera
generalizada. En consecuencia, si alguno de esos principios
fundamentales en una elección es vulnerado de manera importante,
de tal forma que impida la posibilidad de tenerlo como satisfecho
cabalmente y, como consecuencia de ello, se ponga en duda fundada
la credibilidad o la legitimidad de los comicios y de quienes resulten
electos en ellos, es inconcuso que dichos comicios no son aptos para
surtir sus efectos legales y, por tanto, procede considerar actualizada
la causa de nulidad de elección de tipo abstracto, derivada de los
preceptos constitucionales señalados. Tal violación a dichos
principios fundamentales podría darse, por ejemplo, si los partidos
políticos no tuvieran acceso a los medios de comunicación en
términos de equidad; si el financiamiento privado prevaleciera sobre
el público, o bien, si la libertad del sufragio del ciudadano fuera
coartada de cualquier forma, etcétera. Consecuentemente, si los
citados principios fundamentales dan sustento y soporte a cualquier
elección democrática, resulta que la afectación grave y generalizada
de cualquiera de ellos provocaría que la elección de que se trate
carecería de pleno sustento constitucional y, en consecuencia,
procedería declarar la anulación de tales comicios, por no haberse
ajustado a los lineamientos constitucionales a los que toda elección
debe sujetarse.155
Si la citada jurisprudencia ha dejado de tener vigencia, y por lo tanto de ser
obligatoria, los tribunales estatales dejan de estar vinculados a la causal abstracta
de nulidad, a menos que su propia legislación la instituya; sin embargo, cabe
cuestionarse en torno al interesante tema de la existencia de principios
constitucionales rectores de la función electoral y de la plena vigencia o
efectividad de las normas constitucionales que consagran tales principios.
155 Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 200-201.
154 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
2. EN EL ORIGEN FUE LA NADA
El caso que dio origen a la jurisprudencia antes citada, y hoy derogada, es,
para muchos, bastante conocido: en dos mil, al cabo de la declaración de validez
de la elección de gobernador de Tabasco y la entrega de la correspondiente
constancia de mayoría al candidato del Partido Revolucionario Institucional
(PRI), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) impugnó el proceso
electoral mismo, bajo el argumento de que se había presentado el apoyo
económico del Gobierno de dicha entidad a la campaña del candidato del PRI; el
otorgamiento desproporcionado de publicidad y cobertura a este candidato por
parte de un canal de televisión, mayoritariamente propiedad de dicho gobierno; la
compra generalizada del voto ciudadano, mediante la entrega de despensas y
artículos de consumo; además de que se había quemado, en forma injustificada,
papelería electoral y parte de ésta se había entregado a una empresa privada, así
como, finalmente, que se habían abierto en forma ilegal los paquetes electorales.
Al conocer de la impugnación del PRD, el Tribunal Electoral de Tabasco
sostuvo que, en virtud del principio que reza que “no hay nulidad sin ley”, al no
existir, en aquél entonces, en forma explícita una causa de nulidad de la elección
de gobernador, ésta no era susceptible de ser anulada. En la sentencia
correspondiente al SUP-JRC-487/2000 y acumulado, lo medular de las
consideraciones consistió en decidir si era factible o no declarar la nulidad de una
elección, con base en causas distintas a las literalmente contempladas en los
códigos electorales, pero que por su gravedad y trascendencia, constituyeran una
transgresión a los principios constitucionales rectores de la función electoral.
En la parte considerativa de la sentencia citada, se precisa que en el sistema
legal de nulidades del Estado de Tabasco se podían distinguir dos órdenes de
causales; el primero compuesto por causales específicas que rigen la nulidad de
la votación recibida en casillas, respecto de cualquier tipo de elección, así como
la nulidad de las elecciones de diputados de mayoría relativa y de presidentes
municipales y regidores; el segundo orden o tipo de causas de nulidad estaba
integrado por una sola categoría abstracta:
Cuyo contenido debe encontrarlo el juzgador en cada situación que
se someta a su decisión, atendiendo a las consecuencias
concurrentes en cada caso concreto, a la naturaleza jurídica de las
instituciones electorales, a los fines perseguidos con ellas, y dentro
de este marco, a que la elección concreta que se analice satisfaga los
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 155
requisitos exigidos como esenciales e indispensables por la
Constitución y las leyes, para que pueda producir efectos.156
En la sentencia se recurre a un argumento de reducción al absurdo al afirmar
que, en caso de sostenerse que la ausencia de causales específicas de nulidad para
la elección de gobernador impidiera declararla, independientemente o al margen
de las irregularidades cometidas en tal elección que no pudieran sancionarse con
la nulidad de votación recibida en casillas en particular, ello conduciría a admitir
que una elección debe prevalecer a pesar de la evidencia de ciertas
irregularidades inadmisibles, que al afectar elementos esenciales,
cualitativamente sean determinantes para el resultado de la elección.
El sentido de esa parte de la sentencia se puede traducir en la afirmación de
que sería absurdo no anular una elección cuyos elementos esenciales fueron
afectados por irregularidades, en razón de que no existe una causa expresamente
tipificada en la ley que lo permita. La total dependencia en la discrecionalidad
judicial para descubrir y declarar la nulidad abstracta, en su interpretación de
principios no sólo constitucionales sino también legales, fue cuestionada desde el
principio de la resolución. Así, la primera conclusión a la que llegó la Sala
Superior del TEPJF estribó en sostener que en Tabasco era posible anular la
elección de gobernador, aunque no existiera en la ley una causa explícita para
ello. Es decir, fue precisamente la omisión legislativa de la nulidad de la elección
del gobernador del Estado la que obligó a la Sala Superior del TEPJF a buscar en
los principios constitucionales la causal abstracta de anulación.
A continuación, en la sentencia se plantea la duda sobre cuáles son las
irregularidades que podrían constituirse como causa de nulidad de la elección de
gobernador, a lo que se responde, tras una interpretación no sólo gramatical, sino
fundamentalmente sistemática y funcional de los textos constitucionales tanto
federal como estatal, argumentando que en éstos existen elementos
fundamentales de una elección democrática
cuyo cumplimiento debe ser imprescindible para que una elección
se considere producto del ejercicio popular de la soberanía, dentro
del sistema jurídico-político construido en la Carta Magna y en las
leyes electorales estatales, que están inclusive elevadas a rango
constitucional, y son imperativos, de orden público, de obediencia
inexcusable y no son renunciables.157
156 Sentencia del SUP-JRC-487/2000 y acumulado, consultable en
http://www.trife.org.mx/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm 157 Íbidem.
156 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Los elementos que se identifican en la sentencia y en la jurisprudencia a la
que dio origen se consideran principios fundamentales, lo que implica que
cuando en una elección, donde se consigne una fórmula abstracta de nulidad de
una elección, se constate que alguno de estos principios ha sido perturbado de
manera importante, trascendente, que impida la posibilidad de tenerlo como
satisfecho cabalmente, y que por esto se ponga en duda fundada la credibilidad y
la legitimidad de los comicios y de quienes resulten triunfadores en ellos, resulta
procedente considerar actualizada dicha causal.
De lo anterior se siguió que, no obstante la omisión de legislador
tabasqueño, consistente en no prescribir alguna causa expresa o explícita de
nulidad en la elección de gobernador, existía una causa abstracta que permitía
anular dicha elección ante la existencia de irregularidades que menoscababan los
principios fundamentales de la materia electoral, y que por verificarse tales
vulneraciones lo procedente era anular dicha elección y revocar la constancia de
mayoría al candidato del PRI. El nombre que se le dio a la institución creada no
ayudó para describir el control constitucional implícito, pues la abstracción se
presume artificiosa y discrecional, por ende susceptible de abuso, lo cual choca
con el principio jurídico del derecho codificado de que los jueces son meros
aplicadores mecánicos de la ley.
Así, en el origen de la famosa causa abstracta de nulidad de una elección se
encuentra un vacío legislativo que el tribunal constitucional de elecciones llenó
con la intención de tornar plenamente efectivos o vigentes los principios
constitucionales rectores en la materia electoral. Ese vacío consistía en la
ausencia de una causa de nulidad explícitamente contenida en la legislación
electoral secundaria, que sí preveía otras causas de nulidad, tanto de votación
recibida en casillas como de determinadas elecciones, pero era omisa en
contemplar la nulidad en la elección de gobernador. Sin embargo, tras una
interpretación constitucional y legal de las normas electorales tabasqueñas, la
Sala Superior del TEPJF concluyó que en el sistema normativo electoral del
Estado de Tabasco existía una causa de nulidad abstracta de nulidad de la
elección de gobernador.
A la causal abstracta de nulidad de una elección se le precisaron
características entre las cuales estaba la relativa a que, se tomaba en cuenta
respecto a la validez de los comicios, el contenido de todo el sistema de
preceptos que regulan la celebración de elecciones, a partir de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, hasta los ordenamientos legales
secundarios que resultaran aplicables, para obtener, mediante abstracción, las
bases esenciales de una elección democrática, auténtica y libre, sin cuya
concurrencia no era factible estimar válida la renovación de los cargos de
elección popular. A partir de esta operación se determinaba si habían ocurrido
situaciones que, en primer lugar, vulneraran alguno de esos principios y, en
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 157
segundo lugar, si la infracción había sido determinante para el resultado de la
elección.158
De esta manera, el precedente de Tabasco pretendió establecer que, además
del control de la legalidad en las nulidades, regía el control constitucional en las
elecciones y que, cualquier violación de principios constitucionales se
sancionaría con la nulidad del acto, como desde hace más de ciento cincuenta
años el control constitucional se ejerce en México.
En 2003, la Sala Superior del TEPJF precisó que de la comparación de los
elementos característicos de la causa de nulidad prevista en el artículo 78 de la
Ley General del Sistema de Impugnación en Materia Electoral (comúnmente
denominada “causal genérica” de nulidad), y de la causal abstracta de nulidad, se
podía establecer que ambas se extraían de los fines, principios o elementos
fundamentales previstos en la Constitución sobre las elecciones democráticas,
porque ambas se referían a la naturaleza misma del proceso electoral, en cuanto a
que, si se dañan de modo importante los bienes jurídicos sustanciales de toda
elección y los valores y principios que a los mismos corresponden, dicha
elección está viciada y, por tanto, su nulidad debe declararse.
La diferencia estribaba, según el precedente SUP-REC-009 y 010/2003
Acumulados, en que, mientras la segunda se le ubicaba de manera “abstracta”
como vulneración de tales elementos o principios, y que daban pauta a la
determinación de que aunque no se encontrara expresamente acogida en la ley,
tenía que examinarse cuando se hiciera el planteamiento porque implicaba la
violación a los elementos fundamentales de la elección, la “genérica” constituía
la concreción de la causa abstracta por parte del legislador, al plasmarla
expresamente en la ley, es decir, el legislador asimilaba los mismos conceptos que constituían la causa abstracta y los señalaba en la ley.
159
Al respecto, de las elecciones que entre 1996 y 2005 se anularon, en 4
ocasiones se actualizó únicamente una causal genérica, en tanto que en un solo
caso se actualizó solamente la causal abstracta y en algunas más existió
actualización tanto de una como de otra, conforme al siguiente cuadro:
158 Cfr. Sentencia dictada en el precedente SUP-JRC-099/2004. 159 Este criterio se reiteró, por ejemplo, en el precedente juicio de inconformidad EXP. ST-V-JIN-
047/2003.
158 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Año Entidad Municipio Elección de Causal
2000 Morelos Ocuituco Ayuntamiento Específica y
genérica
Tabasco --- Gobernador Abstracta
2001 Chihuahua Juárez Ayuntamiento Genérica
2003
México Tepotzotlán Ayuntamiento Genérica
Coahuila Torreón Diputado federal Genérica
Michoacán Zamora Diputado federal Genérica y
abstracta
Colima --- Gobernador Genérica
Jalisco Tamazula Ayuntamiento Genérica y
abstracta Fuente: Luis Eduardo Medina Torres, “La justicia electoral mexicana y la anulación de comicios,
1996-2005”, en Justicia Electoral, tercera época, vol. 1, núm. 1, 2007, p. 143.
3. UNA DUDA DERIVADA DE LA REFORMA
A partir de la reforma constitucional de 2007 la Sala Superior del TEPJF ha
resuelto diversos juicios de revisión constitucional electoral cuyas demandas
iniciales, si bien fueron presentadas tras la entrada en vigor de la reforma
referida, contenían conceptos de agravio relacionados con la anulación de
diversas elecciones por considerar que se actualizaba la causa abstracta de
nulidad.
En las sentencias de los asuntos SUP-JRC-497/2007 y SUP-JRC-500/2007,
se precisó que el agravio relacionado con la actualización de la referida causa
abstracta de nulidad debía declararse inoperante, dado que la materia de
controversia y pronunciamiento ha sido modificada dentro del ámbito de
facultades jurisdiccionales de este órgano judicial especializado, por
determinación del Poder Revisor Permanente de la Constitución.
Reiteramos que lo anterior es así porque conforme al nuevo texto del
artículo 99, párrafo cuarto, fracción II, el TEPJF, a partir del 14 de noviembre de
dos mil siete, al analizar y resolver diversos medios de impugnación electoral,
previstos en el citado artículo 99 constitucional, entre otros los promovidos para
impugnar las elecciones celebradas en los Estados de la República, a fin de elegir
Gobernador, diputados locales y ayuntamientos, únicamente se debe ocupar de
los conceptos de agravio expresados por los actores, siempre que versen sobre
las causales de nulidad de la elección previstas expresamente en el ordenamiento
legal aplicable, al caso particular.
En consecuencia, a partir de esa misma fecha, dejó de tener aplicación la
tesis de jurisprudencia ya citada, para los órganos jurisdiccionales federales y de
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 159
las entidades federativas en las que no se establezca en su legislación la referida
causa de nulidad. No obstante lo anterior, se presenta alguna duda en torno al
significado del nuevo texto constitucional. ¿Sólo se puede declarar la nulidad de
una elección por violaciones a textos expresos, y en los supuestos
exclusivamente contemplados, en las leyes de la materia? ¿Qué pasa si en un
proceso electoral se viola gravemente un principio constitucional? ¿Queda
impune porque la ley secundaria no prevé expresamente la nulidad por violación
a la Constitución? ¿El control de la legalidad desplaza el control de la
constitucionalidad?
Interpretar estriba, fundamentalmente, en dotar de cierto sentido o
significado a un determinado texto. Las normas jurídicas, en tanto que una
manifestación del uso prescriptivo del lenguaje, se expresan, regularmente,
mediante textos. Existen diversas formas de interpretar los textos normativos. En
materia electoral el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral prescribe tres en particular: la gramatical, la
sistemática y la funcional.
En un contexto sistemático de interpretación jurídica, se atribuye y se
justifica un sentido o un significado posible, o no impedido, a un texto normativo
de comprensión dudosa, a partir de la relación que guarda dicho texto normativo
con el “sistema” del que forma parte.160
Entre las principales directivas
interpretativas del contexto sistemático, se pueden identificar las siguientes: 161
A una norma jurídica no se le debe atribuir un significado tal que la torne
contradictoria con otras reglas pertenecientes al sistema.
A una norma jurídica se le debe atribuir un significado tal que la haga lo
más coherente posible con otra normas del sistema.
Como se ha explicado, el texto recientemente incluido al artículo 99
constitucional, (“Las Salas Superior y regionales del Tribunal sólo podrán
declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se establezcan en las leyes”), se encuentra inserto entre el primer y tercer párrafo de
la fracción II del párrafo cuarto del citado artículo. El encabezado de esta parte
del artículo tiene por objeto indicar que a continuación se enumerarán los
conflictos o litigios cuya resolución o composición compete al Tribunal
Electoral.
160 Ezquiaga, F.J. (2006), La argumentación interpretativa en la justicia electoral mexicana, México:
TEPJF, p. 109. 161 Wróblewski, J. (1985), Constitución y teoría general de la interpretación jurídica, Madrid: Civitas,
p.48.
160 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
La fracción II del citado artículo 99 prescribe, entonces, que al Tribunal
Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los
términos establecidos por la propia Constitución y por la ley, en torno a las
impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior.
Así, el tema de la fracción II citada es, precisamente, la competencia que
tiene particularmente la Sala Superior del Tribunal Electoral para resolver las
impugnaciones presentadas en torno a la elección presidencial. Esto se confirma
cuando se da lectura al párrafo tercero de dicha fracción, que precisa que la Sala
Superior realizará el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren
interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, en su caso, la declaración de
validez de la elección y la de Presidente electo respecto del candidato que
hubiese obtenido el mayor número de votos.
Como se resalta con evidencia, el tema que se regula o la facultad que se
prescribe a la Sala Superior del Tribunal Electoral, es la relacionada con la
impugnación y la calificación de la elección presidencial. Entre el párrafo
primero y el párrafo tercero, el poder revisor de la Constitución incluyó el
párrafo novedoso ya citado.
La duda que se genera tras la lectura de dicho texto estriba en el sentido o
significado que la expresión “una elección” puede tener; sobre todo si se
consulta lo sostenido en el dictamen de las comisiones unidas de la Cámara de
Senadores, que sostuvieron, en forma textual que
En el momento oportuno, la ley habrá de ser reformada para llenar
el vacío hoy presente respecto de las causas de nulidad de la
elección presidencial, así como para precisar otras causas de nulidad
en las elecciones de senadores y diputados federales.
La transcripción anterior, lejos de aclarar el sentido de un párrafo mal
puesto, ahonda la duda. Por lo que se refiere a la Sala Superior, cabe precisar
que, si el texto se inserta entre el párrafo uno y el párrafo tres de la fracción II del
artículo 99 constitucional que regula la facultad de dicha Sala para resolver en
torno a la impugnación y calificación de la elección presidencial, un primer
sentido que correspondería a dicha expresión sería el de que la Sala Superior sólo
podrá declarar la nulidad no de “una” elección, sino de “la” elección presidencial
por causales expresamente establecidas en las leyes. Sentido que sería
confirmado por la parte del dictamen senatorial antes citada.
Sin embargo, la duda no se disipa del todo, puesto que resta aclarar la razón
por la cual el texto incluye a las Salas Regionales del Tribunal Electoral dentro
de la prescripción relativa a la posibilidad de declarar la nulidad de la elección
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 161
presidencial, cuando dicha facultad es exclusiva de la Sala Superior. Esta duda se
acrecienta en razón de que, bajo el postulado del legislador racional,162
si el
poder revisor de la Constitución hubiera querido hacer referencia indistinta a
todas las elecciones de cuyos litigios pueden llegar a conocer las diversas Salas
del Tribunal Electoral, habría sido suficiente con incluir tal prescripción como
una fracción más del referido artículo 99 de la Constitución, pues así se
abarcarían todas las elecciones de cuyas impugnaciones pueden conocer las
Salas del TEPJF.
Al no haberlo hecho de esta manera, pudiera pensarse, inicialmente, que el
texto constitucional “Las Salas Superior y regionales del Tribunal sólo podrán
declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se
establezcan en las leyes”, prescribe una prohibición respecto, exclusivamente, de
la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. La duda,
invariablemente, será despejada por las diversas Salas del TEPJF al momento de
llevar a cabo su labor de interpretación operativa, tanto de la propia Constitución
como de las leyes secundarias.
4. LAS NORMAS CONSTITUCIONALES: ¿PRESCRIPCIONES O
SUGERENCIAS?
Las constitucionales, como todas las normas jurídicas, reclaman plena
vigencia o efectividad. Si las normas constitucionales son, además de jurídicas,
supremas y por tanto exigen plena vigencia o efectividad, ello implica que
ninguna otra norma o acto de menor jerarquía debe oponerse o dificultar esa
plena vigencia o efectividad, pues en ese caso, la norma o acto que lo impidiera o
dificultara atentaría contra la supremacía de la norma constitucional. Una
norma163
o acto secundario164
que impida o dificulte la plena aplicación, vigencia
o efectividad de una norma constitucional no debe existir en el sistema
normativo.
162 Ezquiaga, F.J. (1994), “Argumentos interpretativos y postulado del legislador racional”, en
Isonomia, núm. 1, p. 70 ss. 163 El entonces magistrado Genaro Góngora Pimentel sostuvo que “una norma secundaria contraria a
la ley suprema, no tiene posibilidad de existencia dentro del orden jurídico”, cfr, tesis aislada CONTROL
DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES, Semanario Judicial de la Federación, III,
Segunda Parte-1, Enero a Junio de 1989, p. 228. 164 Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que “más que una facultad, la
supremacía constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones”, cfr, CONTROL JUDICIAL DE LA
CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN,
en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, X, Agosto de 1999, Página: 18,
Tesis: P./J. 73/99.
162 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe que las
Salas del TEPJF podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia
electoral contrarias a dicha Constitución. Es decir, la Constitución misma
autoriza a dichos órganos jurisdiccionales para remover las normas que
obstaculicen la plena vigencia o efectividad de la misma. Así, el TEPJF es un
órgano garante o defensor de la Constitución.
Una Constitución no sólo puede ser afectada o atacada mediante acciones,
sino también mediante omisiones,165
por ejemplo, cuando estando obligado a
legislar para tornar plenamente efectiva una norma constitucional el legislador no
legisla, ya sea por olvido o negligencia. En esos casos los guardianes de la
Constitución están obligados también a remover los obstáculos que impiden la
plena eficacia o vigencia de la Constitución.166
Así, si bien es cierto que la Constitución prescribe claramente que las Salas
Superior y regionales del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una
elección por las causales que expresamente se establezcan en las leyes, no es
menos cierto que dichas leyes pueden llegar a resultar incompletas, por carecer
de normas o disposiciones que tornen plenamente vigente, aplicable o efectiva la
Constitución, sobre todo si no se consideran aquellos casos en los cuales se
hayan llevado a cabo procesos electorales claramente violatorios de los
principios constitucionales que los debieran regir, ante la ausencia u omisión de
una causal expresamente prevista en la ley correspondiente.
Las hipótesis cuya actualización implica como consecuencia el deber de
declarar la nulidad de la votación recibida en una casilla o de una elección,
guardan una relación directa e inmediata con los principios constitucionales que
rigen la materia electoral. Así, por ejemplo, la instalación de una casilla en un
lugar distinto al señalado por la autoridad competente, sin mediar causa
justificada, vulnera el principio de certeza, pues los electores deben tener pleno
conocimiento del lugar en el cual deben ejercer su derecho a votar. Así, cada
causal de nulidad tutela o protege algún principio constitucional.
Luego, si los principios constitucionales deben gozar de plena eficacia o
validez y, por otra parte, las causales de nulidad expresamente previstas en la ley
guardan una relación directa e inmediata con tales principios, es de suponer
válidamente que la manera como el legislador ha tutelado tales principios
constitucionales es a través de un sistema de nulidades electorales. El TEPJF está
165 Cfr. Báez, C. (2006), “Una definición del concepto ‘inconstitucionalidad por omisión’”, en Manuel
González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coords.), La justicia constitucional en las entidades
federativas, México:Porrúa, p. 40. 166 Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien con votaciones divididas, se ha
pronunciado ya en varios casos sobre la inconstitucionalidad de omisiones legislativas. Cfr. La sentencia
de la controversia constitucional 14/2005, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXII, Diciembre 2005, p. 2333.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 163
obligado a declarar la nulidad de elecciones únicamente en aquellos casos en los
que se actualice alguna hipótesis expresamente prevista en la ley aplicable. Sin
embargo ¿qué pasa cuando el legislador omite incorporar a la ley alguna causal
que torne plenamente efectivo o vigente algún principio rector de la materia
electoral? ¿Ante tal ausencia legislativa el principio constitucional rector de la
materia electoral se torna una mera “recomendación”, un “buen deseo”?167
En dichos casos, no obstante la omisión del legislador, el defensor de la
Constitución estaría obligado a superar los obstáculos que impidieran la plena
eficacia, aplicación o vigencia de los principios constitucionales,168
por lo que
debería aplicar, de manera directa las normas constitucionales, y, en su caso, ante
la verificación de una violación a los principios rectores de la función y materia
electoral, aunque tal violación no se encontrara expresamente prevista como
causal de nulidad de una elección, este tribunal constitucional en materia
electoral, podría aplicar de manera directa las normas constitucionales y, en su
caso, declarar la nulidad de dicha elección.
En relación con lo arriba planteado, cabe recordar el primer problema grave
y trascendental que tuvo que resolver la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
relacionado con la sustanciación de los juicios de amparo con arreglo a la
Constitución de 1917 y a la legislación anterior a ésta. Según se reporta en las
primeras páginas del tomo I de la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, periodo de junio a diciembre de 1917, aunque publicado en 1918, el
4 de junio de 1917 se dio cuenta al Pleno de la citada Corte con el escrito
presentado por un preso de la cárcel de Veracruz, por el delito de rebelión.
En dicho escrito, el preso (licenciado Rafael Navarrete) se quejaba de que el
Juez de Distrito de esa entidad federativa se negó a darle entrada a su demanda
de amparo, formulada en contra de las autoridades militares que lo habían
juzgado, bajo el argumento de que
habiéndose organizado provisionalmente y durante el periodo
preconstitucional, la Administración de Justicia Federal, se le dieron
facultades inherentes al estado político en que se encontraba el país;
que entre esas facultades no estaba la de conocer de juicios de
amparo por violación de garantías, porque las garantías estaban en
suspenso y que, en consecuencia, no podía, sin usurpar funciones,
intervenir en juicios de amparo, a menos que se le expidiera un
167 Cabe recordar el amparo en revisión 961/97, que dio origen a la tesis P. CLXVIII/97 del Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 168 Para el tema de la vigencia de las normas constitucionales de principio, cfr, Zagrebelsky, G.
(2000), “La constitución y sus normas”, en Miguel Carbonell (compilador) Teoría de la Constitución.
Ensayos Escogidos, México:Porrúa, pp. 79 ss.
164 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
nombramiento en que se hiciera constar su competencia y se le
dieran facultades expresas al efecto.
En ocasión de lo anterior, el Ministro Victoriano Pimentel planteó las
siguientes interrogantes al Pleno de la Suprema Corte: ¿los entonces Magistrados
de Circuito y Jueces de Distrito debían subsistir en ejercicio de sus funciones?
¿Hasta cuándo? ¿Con qué facultades? ¿Los amparos promovidos desde el
primero de mayo deben ser tramitados y fallados? ¿Qué procedimientos deben
seguirse en su tramitación? ¿Con sujeción a qué leyes? En torno a las facultades
de los juzgadores, en una intervención memorable, el Ministro Santiago
Martínez Alomía, se pronunció a favor de que debían ser las que tenían
conforme a la legislación que regía el 18 de febrero de 1913, en cuanto no
hubieran sido modificadas por la de 11 de julio de 1916 y por la Constitución
vigente desde el primero de mayo de 1917. Al respecto, sostuvo que
Si la Constitución es la ley suprema de la Unión (Artículo 133), la
observancia de sus disposiciones no puede quedar condicionada a la
expedición o no expedición de ninguna ley secundaria, pues de ser
así, ya no sería la Constitución la suprema ley, sino que lo sería la
secundaria que decidiera sobre su observancia y cumplimiento. La
falta de una ley secundaria haría difícil si se quiere, el cumplimiento
del precepto constitucional no reglamentado; pero en ningún caso
podrá suspender ese cumplimiento, por la muy sencilla razón de que
una ley secundaria no puede derogar la Constitución.169
El principio de supremacía constitucional obliga, por tanto, a remover
cualquier obstáculo normativo (o con efectos normativos) que impidan o
dificulten la plena eficacia o vigencia de las normas que conforman la
Constitución, inclusive (o con mayor razón) las que formulan principios, en
virtud de que tales normas pueden llegar a requerir, para su plena vigencia o
eficacia, la concreción que relacione al principio casos específicos,170
labor que
llevan a cabo, entre otros órganos, los tribunales y en particular los
constitucionales.
En virtud de todo lo anterior, cabe sostener que puesto que los principios
rectores de la materia electoral están consagrados constitucionalmente, tanto en
el ámbito u orden nacional como en el de los estados, cualquier violación a
alguno o a todos esos principios reclama una sanción, la que debe estar
contemplada en una ley, pero si no es así, le corresponde al guardián de la
169 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo I, Julio-Diciembre de 1917, p. 15 170 Zagrebelsky, op. cit. p. 84.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 165
regularidad constitucional en el ámbito electoral, tornar plenamente aplicables
tales principios y dotar de plena eficacia a la norma constitucional, aún ante la
omisión del legislador.
Por otra parte, y en relación con el control de la constitucionalidad local,
cabe precisar que lo que prescribe la fracción IV del artículo 116 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral
garantizarán que:
a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las
legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se
realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y
que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio
del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales
se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en
la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por
esta última disposición;
b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades
electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad,
independencia, legalidad y objetividad;
c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las
elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias
en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e
independencia en sus decisiones;
d) Las autoridades electorales competentes de carácter
administrativo puedan convenir con el Instituto Federal Electoral
se haga cargo de la organización de los procesos electorales
locales;
e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin
intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social
diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan
reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de
candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo
dispuesto en el artículo 2o., apartado A, fracciones III y VII, de
esta Constitución;
f) Las autoridades electorales solamente puedan intervenir en los
asuntos internos de los partidos en los términos que
expresamente señalen;
g) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa,
financiamiento público para sus actividades ordinarias
166 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los
procesos electorales. Del mismo modo se establezca el
procedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su
registro y el destino de sus bienes y remanentes;
h) Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones
de los partidos políticos en sus precampañas y campañas
electorales, así como los montos máximos que tengan las
aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no excederá
el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se
determine para la elección de gobernador; los procedimientos
para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos
con que cuenten los partidos políticos; y establezcan las
sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se
expidan en estas materias;
i) Los partidos políticos accedan a la radio y la televisión, conforme
a las normas establecidas por el apartado B de la base III del
artículo 41 de esta Constitución;
j) Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas
electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para
quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas
no deberá exceder de noventa días para la elección de
gobernador, ni de sesenta días cuando sólo se elijan diputados
locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más
de las dos terceras partes de las respectivas campañas
electorales;
k) Se instituyan bases obligatorias para la coordinación entre el
Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en
materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos,
en los términos establecidos en los dos últimos párrafos de la
base V del artículo 41 de esta Constitución;
l) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que
todos los actos y resoluciones electorales se sujeten
invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se
señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los
ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o
parciales de votación;
m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador,
diputados locales y ayuntamientos, así como los plazos
convenientes para el desahogo de todas las instancias
impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de
las etapas de los procesos electorales, y
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 167
n) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia
electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse.
Como se aprecia, el anterior texto constitucional también prescribe ciertos
principios que, en relación con la materia electoral, se deben contener en las
constituciones de los estados. La defensa de estos principios queda a cargo de las
autoridades de cada entidad federativa, y en particular de sus tribunales
electorales y/o constitucionales. Sólo excepcionalmente, el TEPJF lleva a cabo
un control de las constitucionalidades locales, tal como se evidencia en el criterio
contenido en la tesis relevante S3EL 006/2004, cuyo rubro y texto son los
siguientes:
CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIÓN LEGAL LOCAL Y
LA CONSTITUCIÓN DE LA RESPECTIVA ENTIDAD
FEDERATIVA. EN EL ÁMBITO NACIONAL, SU SOLUCIÓN
CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD Y NO DE LA
CONSTITUCIONALIDAD .—Cuando en una entidad federativa se
presenta un conflicto normativo entre una disposición legal local y
una constitucional de la respectiva entidad federativa, el mismo
debe resolverse en favor de esta última, atendiendo al principio
general del derecho de que ante la contradicción de normas
generales debe atenderse a la de mayor jerarquía y, en caso de ser de
igual jerarquía, se estará a lo mandado en la norma especial, en el
entendido de que la solución al conflicto de normas, no significa, en
manera alguna, que la norma legal quede excluida del sistema,
porque, para ello, el único mecanismo constitucionalmente
establecido es la acción de inconstitucionalidad, cuya competencia
recae en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de
lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así,
porque la solución de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en
una Constitución de una entidad federativa y una ley local, cuando
una autoridad local emite un acto concreto de aplicación, debe
considerarse como control de la legalidad y no de la
constitucionalidad, toda vez que este último supone la confrontación
o cotejo de la norma jurídica en que se basa el acto de autoridad,
con las normas y principios contenidos en la Constitución Federal.
En esa virtud, el control de la legalidad de los actos y resoluciones
en materia electoral corresponde tanto a los órganos jurisdiccionales
federales como a los locales en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones y competencias, atendiendo a lo dispuesto en los
168 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 116, párrafo segundo,
fracción IV, inciso d), de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, puesto que los medios de impugnación en
materia electoral, entre otros objetos, tiene el de garantizar que
dichos actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio
de legalidad. En este sentido, un Tribunal Electoral de una entidad
federativa tiene atribuciones que le devienen desde la Constitución
Federal, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones
electorales, como sucede cuando determina si la decisión de una
autoridad electoral vulnera la Constitución local al estar apoyada en
una norma legal local que se encuentra en contravención con
aquélla. Asimismo, la revisión que la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación haga de las decisiones
de un órgano jurisdiccional electoral local, sería un control de la
legalidad, porque la solución de un conflicto entre normas de
carácter local, atendiendo a la jerarquía de las mismas, en manera
alguna implica un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de
una ley, en tanto que en ningún momento se estaría confrontando
ésta con la Constitución Federal.
Las constituciones estatales también consagran principios rectores en la
materia electoral (la mayoría similares a los consagrados en la Constitución
general), aplicables, por supuesto, a los procesos electorales de cada entidad
federativa. Y las constituciones estatales, como cualquier Constitución, tienen
como característica básica su supremacía, en el sentido arriba explicado. Así, los
procesos electorales de las entidades federativas se rigen por principios
constitucionalmente consagrados que reclaman una plena observancia, derivada,
precisamente, de la supremacía de las normas que los contienen. Y puesto que el
TEPJF es el órgano que tutela la regularidad constitucional en la materia
electoral de las entidades federativas, este órgano jurisdiccional también tiene
como tarea primordial eliminar cualquier obstáculo o valladar que impida que las
normas constitucionales en materia electoral adquieran o alcancen plena vigencia
o eficacia.
Del análisis de los textos constitucionales de las 31 entidades federativas,
así como de la Constitución General de la República y del Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal, se puede distinguir los siguientes tipos de principios:
a) Los que rigen a las autoridades electorales administrativas y
jurisdiccionales en el desempeño de sus funciones, así como las conductas
de responsabilidad al interior de dichos órganos por parte de los
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 169
servidores públicos, y aquellos que tienen que ver con la formación,
actualización y desarrollo de la carrera judicial, según el caso;
b) Los que trazan directrices en relación al otorgamiento del financiamiento
a los partidos políticos;
c) Los que rigen la integración de los Congresos de la Unión y Locales;
d) A los que deben sujetarse los medios de impugnación en materia electoral
tanto a nivel federal como local;
e) Los relativos a la impartición de justicia;
f) Los consagrados en algunas constituciones locales dentro de sus
capitulados especiales denominados principios constitucionales, los cuales
rigen en la totalidad de las mismas;
g) Los derivados de los derechos, prerrogativas y obligaciones de los
ciudadanos;
h) Los derivados de la soberanía del Estado, en cuanto al ejercicio de su
función estatal vinculado al aspecto electoral, y
i) Los referentes a las actividades de los municipios y ayuntamientos, en el
ámbito local.
Así, en 14 entidades se consagra el principio de constitucionalidad, mientras
que en todas se hace con el de legalidad; salvo Querétaro y Yucatán, todas las
constituciones consagran el principio de definitividad; Baja California Sur y
Campeche son las únicas entidades en cuyas constituciones no se consagra el
principio de igualdad, por mencionar sólo algunos casos. Ejemplos relevantes
son, sin duda, los estados de Colima, Chiapas, Quintana Roo y Sonora, por
consagrar el principio de equidad de género.
5. ¿UNA REFORMA EX NUNC O EX TUNC?
Según Cabanellas la locución latina ex nunc significa “de aquí en adelante,
desde entonces, desde la promulgación de la ley”, en tanto que a ex tunc le da el
sentido de “desde entonces, con efecto retroactivo, desde el principio”.171
Por
regla general, las reformas normativas, y en particular las constitucionales, son
modificaciones a textos normativos cuyos efectos se generan a partir de la fecha
en que formalmente entran vigor, “de allí en adelante”.
La reforma constitucional en materia electoral se publicó el trece de
noviembre de dos mil siete, y las nuevas prescripciones se tornaron obligatorias,
desde el catorce de noviembre, es decir al día siguiente de su publicación. Se
171 Cabanellas, G. (2003), Repertorio jurídico de principios generales del derecho, locuciones,
máximas y aforismo latinos y castellanos, Buenos Aires:Heliasta, p. 214.
170 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
podría conceder que a partir de ese instante pudiera haber quedado sin fuerza
obligatoria la jurisprudencia que dio origen a la causal abstracta de nulidad. En
ese caso, sin embargo, lo cierto es que hasta el trece de noviembre del presente
año habría regido tal prescripción jurisprudencial, por lo que diversos actores
habrían podido válidamente invocarla en los medios de impugnación que
interpusieron hasta antes del catorce de noviembre.
Así sucedió en algunos de los casos que se han resuelto recientemente por la
Sala Superior del TEPJF. En ellos, los actores sostuvieron que en diversos
procesos electorales se actualizó la referida causal y, en la mayoría de los casos,
aportaron material probatorio con la intención de fundamentar tal afirmación.
Ante la pretensión de anular ciertas elecciones en razón de la verificación de la
causal abstracta de nulidad, los tribunales estatales, señalados como autoridades
responsables en los subsecuentes juicios de revisión constitucional electoral,
estuvieron ante la obligación de acatar los principios de exahustividad y
congruencia que rigen el dictado de sentencias judiciales. Ello provocó que tales
órganos jurisdiccionales se pronunciaran, en sus sentencias, en torno a la
actualización o no de dicha causal abstracta de nulidad.
En muchos casos esas sentencias fueron dictadas con anterioridad a la
entrada en vigor de la referida reforma constitucional. Si bien algunas demandas
de juicios de revisión constitucional electoral fueron interpuestas después del
catorce de noviembre del presente año, lo cierto es que en muchas de ellas se
combatió el pronunciamiento que los tribunales responsables hicieron en torno a
la causal abstracta de nulidad de una elección. Así, en la litis constitucional
quedó contenido este tema.
El juicio de revisión constitucional electoral es, como su nombre lo indica,
un medio de impugnación que tiene por objeto revisar que la decisión impugnada
se apega a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a las
leyes aplicables, y puesto que, tratándose de una sentencia de un tribunal
electoral local, una ley a la que se debe sujetar, la principal ley a la que se debe
sujetar es la Constitución estatal, a través de tal medio se revisa, también, la
constitucionalidad de la decisión respecto de la Constitución estatal.
Si un Tribunal Electoral tomó una decisión en la que consideró la
posibilidad de anular una elección en atención a la actualización de la causal
abstracta de nulidad, con anterioridad a la más reciente reforma constitucional en
materia electoral, y si ese aspecto de la sentencia ha sido impugnado, el TEPJF
debe revisar en ese sentido la decisión impugnada, puesto que está obligado a
verificar si la actuación de la autoridad se ajustó a la normatividad aplicable al
momento del dictado de la sentencia impugnada.
Al resolver un medio de impugnación en los términos arriba precisados, el
referido tribunal no está determinando la aplicación de alguna causa de nulidad
de una elección de forma novedosa en relación con la litis planteada y resuelta
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 171
por la autoridad, sino que el pronunciamiento que se haría en relación con ese
tema, deriva de que en la especie se trata de la revisión de la constitucionalidad y
legalidad de la decisión de una autoridad jurisdiccional en ese sentido, dada la
naturaleza del juicio de revisión constitucional electoral.
Consecuentemente, el pronunciamiento que ha hecho el TEPJF acerca de los
agravios vinculados con la causa de nulidad abstracta, ha obedecido
estrictamente a la naturaleza de revisión de la instancia constitucional, y a la
necesidad de revisar una cuestión que fue motivo de pronunciamiento antes de
que entrara en vigor la mencionada reforma constitucional.
Un razonamiento diferente implicaría reconocer, por una parte, que un
Tribunal Electoral local al emitir su resolución (posteriormente impugnada),
atendió a la jurisprudencia obligatoria y a la legislación aplicable hasta ese
momento, para después, al revisar su actuación de acuerdo a ese marco rector,
sostener, que pese a lo anterior y a estar satisfechos los requisitos de procedencia
de los juicios de revisión constitucional electoral, habría imposibilidad para
verificar la constitucionalidad y legalidad de una decisión válidamente emitida,
porque se debió atender a una reforma inexistente en la fecha de la decisión
primaria, lo cual carece de sentido jurídico.
6. ¿Y LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES?
En el precedente SUP-JRC-165/2008, la Sala Superior estimó que los
planteamientos en los cuales se haga valer, como pretensión la nulidad de una
elección distinta a las previstas expresamente en la ley, como la que se había
dado en llamar causal abstracta, deben desestimarse por inoperantes ante la
imposibilidad constitucional de abordar su estudio, como resultado de la
reseñada reforma constitucional.
Por ese motivo, en distintos asuntos en los cuales se hicieron valer
argumentos tendentes a cuestionar la legalidad y constitucionalidad de diversas
sentencias de los tribunales locales que desestimaron la nulidad abstracta de una
elección, la Sala Superior omitió pronunciarse en el fondo de los agravios
expresados dada su inoperancia.172
Sin embargo, la propia Sala Superior precisó
que tales planteamientos no deben ser rechazados a priori por inoperantes, con
base en la sola circunstancia de referirse a irregularidades que no se encuentren
previstas en normas secundarias como causa de nulidad de los comicios.
172 Tales criterios se contienen en los fallos dictados en los expedientes de los juicios de revisión
constitucional electoral identificados con las claves SUP-JRC-275/2007 y SUP-JRC-276/2007
acumulados, SUP-JRC-437/2007, SUP-JRC-487/2007, SUP-JRC-624/2007, SUP-JRC-35/2008, sólo por
citar algunos, en los cuales incluso se precisó que dejó de tener aplicación la tesis de jurisprudencia del
rubro: "NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA (Legislación de Tabasco y similares)".
172 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
El artículo 99, cuarto párrafo, fracción II, segundo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos impone la obligación a
los tribunales electorales de no declarar la nulidad de una elección sino por las
causas expresamente previstas en la ley, de modo que si un determinado hecho
no puede concebirse normativamente hablando como causa de nulidad o en
términos generales como un acto contrario a la ley, no puede ser privado de
efectos.
La Sala Superior, tras una interpretación sistemática y funcional de las
normas constitucionales, precisó, que la prescripción referida no entraña una
prohibición a dicho órgano (en tanto que tribunal de jurisdicción constitucional)
para analizar, cuando es materia de planteamiento, si una elección como proceso
en su conjunto es violatoria de normas constitucionales, dado que la atribución
que tiene asignado dicha Sala en la norma fundamental conlleva el garantizar
que los comicios se ajusten no solamente a la legalidad sino, sobre todo, a la
propia Constitución, de modo que sólo en los casos en los cuales se prevea de
manera expresa como causa de nulidad de una elección, según la regulación
específica que se contenga en la ley secundaria, atendiendo al mandamiento del
artículo 99 citado, podrá decretarse la nulidad; en cambio, cuando realice un
estudio para constatar que el proceso electoral cumple con los principios
constitucionales, podrá determinar que la elección es válida o reconocer su invalidez, para los efectos de mantenerla subsistente o no respecto de la
renovación de los cargos públicos.
Puede acontecer que las inconsistencias o irregularidades alegadas, aun
cuando no estén previstas en una Ley Electoral de segundo orden jerárquico,
constituyan la conculcación directa a una disposición constitucional, en la cual se
determine cómo deben ser las elecciones para calificarlas como democráticas y
ejercicio eficaz del poder soberano que dimana del pueblo, si se atiende al hecho
de que en la Carta Magna se regulan también las condiciones, requisitos,
mandatos, garantías o principios que deben observarse en la elección de los
poderes públicos.
De esta suerte, si se presentan casos en los cuales las irregularidades
acaecidas en un proceso electoral son contrarios a una disposición constitucional,
evidentemente ese acto o hecho, de afectar o viciar en forma grave y
determinante al proceso comicial atinente, podría conducir a la invalidez de la
elección por ser contraria a la norma suprema.
Si llega a presentarse esta situación, es claro que el proceso sería
inconstitucional y esa circunstancia devendría suficiente para tornarlo ilícito, al
contravenir el sistema jurídico nacional, con lo cual no podría generar efecto
válido alguno.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 173
7. CONCLUSIÓN
El origen de la nulidad abstracta fue la omisión legislativa para prever como
sanción, la nulidad de elecciones estatales ante irregularidades graves y
constantes durante todo el proceso electoral correspondiente. Es resultado de la
interpretación constitucional que el TEPJF, como tribunal constitucional, hace de
los principios que deben ser observados en las elecciones como son los de
certeza, equidad, legalidad, constitucionalidad, e imparcialidad, entre otros. Los
principios constitucionales no sólo son normas obligatorias, sino que están por
encima de cualquier ley que expresa o implícitamente los infrinja y como
cualquier violación constitucional su resultado deviene en la nulidad de la ley o
el acto (elección) que lo provoque.
La reforma al artículo 99, fracción II, de la Constitución Federal aprobada
en noviembre de 2007 confirma el principio de legalidad como fuente de
nulidades electorales; aunque defectuosa en su técnica legislativa, esta reforma
repite un principio que la doctrina de toda nulidad de acto jurídico ha observado,
por lo que se trata tan solo de una reiteración. Sin embargo, la exclusividad de las
nulidades al infringir textos legales no puede excluir la supremacía constitucional
que también produce la nulidad de elecciones si éstas se llevan a cabo en
contravención a sus principios, existiendo pues, dos tipos de nulidades: las
legales derivadas de textos expresos y las constitucionales derivadas de los
principios de la Carta Magna.
Por lo que se refiere a las nulidades de las elecciones estatales, también
operan ambos tipos de nulidades con dos vertientes en las nulidades
constitucionales, pues en ellas operan la constitucionalidad federal, por
disposición del artículo 133 de la Constitución así como su propia
constitucionalidad estatal, por disposición del artículo 116 constitucional.
Finalmente, cualquier referencia al concepto de “Ley” en la Constitución
Federal, es amplia y genérica. Ésta misma es “ley” Suprema, como los tratados
internacionales o las constituciones estatales, por lo que el propio principio de
legalidad electoral no se reduce a un tradicional concepto de “Ley”, sino que
puede comprender todas las normas de un sistema jurídico.
¿LA COMISIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA
UNIÓN PUEDE TOMARLE LA PROTESTA A UN DIPUTADO
SUPLENTE PARA QUE OCUPE EL CARGO ANTE LA
AUSENCIA DEL DIPUTADO PROPIETARIO?*
El 26 de diciembre de 2008 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación dictó sentencia en los precedentes SUP-JDC-2909/2008
y SUP-JDC-2910/2008 acumulados, en los cuales el tema principal de discusión
se centró en la manera y personas que debían cubrir una vacante de diputado
federal de representación proporcional, puesto que al propietario le fue
autorizada una licencia de manera indefinida y el suplente, ante el llamado,
informó que era legislador en un Estado y que prefería mantenerse como tal.
En la sentencia se precisó que la vacante debía ser cubierta por la fórmula de
candidatos del mismo partido que siguiera en el orden de la lista de la Tercera
Circunscripción Plurinominal. En el cuarto punto resolutivo, la referida Sala
Superior prescribió que el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de
Diputados o el Presidente de la Comisión Permanente, lo que ocurriera en la
sesión más inmediata, debería requerir la presencia de los integrantes de la
fórmula de candidatos a diputados.
El 31 de diciembre siguiente, el representante legal de la Cámara de
Diputados sostuvo ante la Sala Superior que, puesto que dicha cámara se
encontraba en receso, la hipótesis del resolutivo cuarto que se actualizaba era la
sesión de la Comisión Permanente, la cual “carece de facultades para llamarle a
que tome protesta, máxime que siendo este un asunto exclusivo de la Cámara de
Diputados con la resolución se pretende que integrantes de otra cámara (la de
senadores) le tomen protesta a un diputado, hecho de suyo impreciso”, lo que
según el representante de la Cámara tiene fundamento en el artículo 78 de
nuestra Carta Magna. Y abundó al respecto:
[L]a Comisión Permanente no cuenta con facultades precisas para
poder citar a un ciudadano a rendir la protesta de ley para actuar
como Diputado Federal, por tanto dicha facultad le compete
* Publicado inicialmente en Revista de la Facultad de Derecho de México, Tomo LX, núm. 253,
enero-junio de 2010, pp. 415-436.
176 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
exclusivamente, en el caso que nos ocupa, al Pleno de la Cámara de
Diputados, situación que tendría verificativo al inicio del segundo
periodo del tercer año de ejercicio, que será el próximo 1 de febrero
de 2009.
Cabe precisar que por lo que respecta a la Comisión Permanente, se
trata de un órgano de composición bicamaral, compuesto por 37
miembros de los que 19 son Diputados y 18 son Senadores, según
lo dispuesto por el artículo 78 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y 117 de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo que implica que aun y cuando la Cámara de Diputados y la
Cámara de Senadores forman parte del Congreso de la Unión, en el
caso específico en el que se constituyen en Comisión Permanente,
continúan siendo órganos distintos a pesar de que algunos de sus
miembros integran dicha Comisión, no por ese hecho pierden su
identidad, pues en términos del artículo 74, 76 y 77 de la
Constitución Federal, cuentan con facultades exclusivas en las que
de ninguna manera puede intervenir una respecto de la otra, como
es de comprenderse debe incluirse la relativa a la protesta para
cubrir las vacantes de sus miembros.
En este tenor, el artículo 116 de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la
Comisión Permanente durante los recesos del Congreso de la
Unión, desempeñará las funciones que le señala la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, destacando las relativas
a recibir, si fuese el caso, la protesta del Presidente de la República,
así como la de concederle licencia hasta por treinta días y nombrar
el interino que supla esa falta, sin que se advierta potestad expresa
para que dicho órgano pueda tomar la protesta de ley para cubrir las
vacantes de los Diputados Federales.
Por las razones antes expuestas esta Cámara de Diputados de
manera respetuosa solicita a ese órgano jurisdiccional aclare la
resolución referida a efecto de que se precise que deberá ser esta
legisladora la que le tome la protesta de ley al cargo de Diputado
Federal a la fórmula que encabeza el C. José Francisco Melo
Velázquez, en virtud de que la Comisión Permanente no cuenta con
las facultades para realizar esos actos.
En mérito de lo anterior esta Cámara de Diputados estaría
cumplimentando la ejecutoria a partir de que sea instalada
formalmente el próximo 1 de febrero como lo mandata el artículo 6
de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 177
Mexicanos e informando a esa Sala Superior en el plazo establecido
en la parte final del resolutivo cuarto […]
Sin embargo, el propio representante legal de la Cámara de Diputados, tras
haber desistido del incidente presentado, informó que la Presidencia de la Mesa
Directiva de la Comisión Permanente había dado cuenta al Pleno de dicha
Comisión de los puntos resolutivos de la sentencia antes citada, y que se había
acordando citar al día siguiente al ciudadano ante la citada Asamblea
Permanente. Se informó también que en la sesión de la Comisión Permanente en
la que se debía tomar la protesta al ciudadano, se incluyó este asunto en el orden
del día; sin embargo, a propuesta de un grupo parlamentario dicho orden del día
fue modificado en votación económica por la asamblea en apego a lo que
disponen los artículos 18 y 19 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, determinándose que el
citado punto del orden del día se atendiera en la primer sesión de la Cámara de
Diputados correspondiente al segundo periodo ordinario del tercer año de
ejercicio.
Ante lo anterior, el ciudadano cuyo derecho a ser llamado a ocupar el cargo
de diputado federal propietario se había reconocido presentó un incidente para
ejecutar la sentencia que ya había obtenido; al resolver, la Sala Superior
consideró fundado el incidente presentado y le ordenó al presidente de la
Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión que incluyera la toma de
protesta constitucional de la fórmula de diputados, en el orden del día de la
próxima sesión de la Comisión Permanente, apercibido que en caso de
incumplimiento se le impondría una de las medidas de apremio previstas en la
ley. Finalmente, la protesta fue tomada por la referida Comisión.
El anterior no ha sido el único caso del que ha conocido el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación en torno a la toma de protesta de
diputados suplentes. La Sala Regional Toluca conoció de un caso semejante en el
precedente ST-JDC-311/2009173
y, de nuevo Sala Superior (delimitando su
exclusiva competencia al respecto) lo hizo en el precedente SUP-JDC-612/2009.
Precisamente en este último asunto, es importante destacar los argumentos
vertidos por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para
afirmar que tanto dicha Mesa como su Presidente carecen de facultades para
173 En la sesión que la Comisión Permanente llevó a cabo el 24 de junio de 2009, al someterse a
aprobación el orden del día, en el que se incluía el llamamiento y toma de protesta al diputado suplente que
había promovido el ST-JDC-311/2009, el Senador Francisco Arroyo Vieyra afirmó que “el artículo 78 de
la Constitución, que establece, con toda claridad, las facultades de la Comisión Permanente, en ningún
momento nos potesta para llamar y tomarle protesta a un diputado suplente”, con ello justificó su
propuesta de no aprobar, dentro del orden del día, el referido llamamiento, la cual finalmente fue aprobada,
por lo que el diputado suplente no fue llamado.
178 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
tomar la protesta a los diputados suplentes en periodos de receso de la Cámara de
Diputados, ello con base en que ni el artículo 20, ni el 23 de la Ley Orgánica del
Congreso de la Unión les conceden a la citada Mesa o a su Presidente, de manera
expresa, la facultad para recibir la protesta. Y en efecto, tales prescripciones no
facultan expresamente a ninguno de tales órganos al respecto.
Por otra parte, el mencionado Presidente sostuvo, en el expediente SUP-
JDC-612/2009, que:
El artículo 16, numeral 5, de la citada ley, se encuentra en el
Capítulo Primero denominado “De la sesión constitutiva de la
Cámara” que como su nombre lo indica, se refiere a la legal
Constitución de la Cámara de Diputados del Congreso de los
Estados Unidos Mexicanos, correspondiente a la Legislatura en la
que se actúa, para el desempeño de sus funciones.
De la lectura del numeral 2 y 5, del citado ordenamiento, se
establecen ciertos supuestos en los que únicamente ante el
Presidente de la Mesa Directiva se puede rendir la protesta
constitucional, en los términos de la fórmula prevista en esta Ley,
los cuales a saber son los siguientes:
Cuando los diputados se presentan con posterioridad a la sesión
constituida de la Cámara.
Cuando los diputados sean llamados al ejercicio de su encargo,
después de que se haya declarado legalmente constituida la Cámara.
La rendición de la protesta constitucional aludida, procederá sólo
dentro del primer período de sesiones ordinarias del primer año del
ejercicio legislativo, pues se entiende que por razón de trámite o de
algún medio de impugnación, cabe la posibilidad de que los
diputados propietarios no hayan podido asistir a la legal
Constitución de la Cámara donde reunido el quórum necesario se
haya tomado la protesta constitucional de los diputados electos
presentes.
Como se aprecia con claridad, la Comisión Permanente y el Presidente de la
Mesa Directiva de la Cámara de Diputados afirman que ninguna de las dos tiene
la facultad para tomar la protesta a los diputados suplentes durante los recesos de
dicha Cámara. La pregunta que orienta este estudio y que le da título es
precisamente si la Comisión Permanente del Congreso de la Unión puede
tomarle la protesta a un diputado suplente para que ocupe el cargo ante la
ausencia del diputado propietario.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 179
La respuesta a esta pregunta reclama que se atiendan cuestiones previas,
indispensables para clarificar el tema. En primer lugar, ¿quién toma la protesta a
los diputados de manera ordinaria según las normas constitucionales?
El artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
prescribe que todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar
posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes
que de ella emanen. Los diputados al Congreso de la Unión son funcionarios
públicos, y así los considera el artículo 108. Entonces, los diputados federales
deben, antes de tomar posesión de su encargo, declarar públicamente su
intención de vigilar y defender la Constitución y las leyes que de ella emanen.
La Constitución es omisa en torno a ante quién deben protestar los
diputados; lo que no sucede en el caso del poder ejecutivo, pues el artículo 87
expresamente prescribe que, al tomar posesión de su cargo, el presidente
protestará ante el Congreso de la Unión o, en los recesos de éste, ante la
Comisión Permanente. Por su parte, el artículo 97, quinto párrafo de la
Constitución precisa que cada Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al entrar a ejercer su encargo, protestará ante el Senado, inmediatamente
después, el texto constitucional prescribe que los Magistrados de Circuito y los
Jueces de Distrito protestarán ante la Suprema Corte de Justicia y el Consejo de
la Judicatura Federal.
Puesto que la Constitución no prescribe ante quién protestan los diputados
federales, se debe recurrir a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos; el artículo 15 de dicha ley precisa, en sus diversos párrafos,
que durante la sesión constitutiva de la Cámara de Diputados, que se debe llevar
a cabo el 29 de agosto del año de la renovación, el segundo punto del orden del
día será, precisamente, la protesta constitucional de los diputados electos
presentes. Es el Presidente de la Mesa de Decanos quien debe tomar la protesta
constitucional al resto de sus compañeros diputados. Una vez rendida la protesta
el siguiente punto del orden del día es la elección de la Mesa Directiva de la
referida Cámara. Propiamente, la única función de la Mesa de Decanos estriba en
conducir la sesión constitutiva hasta la toma de protesta.
El citado artículo 15, párrafo 2, establece que la Mesa de Decanos se integra
por los diputados electos presentes que hayan desempeñado con mayor
antigüedad la responsabilidad de legislador federal. En caso de presentarse
antigüedades iguales,174
la precedencia se establecerá en favor de quienes hayan
pertenecido al mayor número de Legislaturas y, en su caso, a los de mayor edad.
El diputado electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente de la
Mesa de Decanos. Serán Vicepresidentes los diputados electos que cuenten con
174 Lo cual no deja de llamar la atención, considerando que la reelección inmediata de los diputados
está prohibida.
180 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
las tres siguientes mayores antigüedades, procurando reflejar la pluralidad de la
conformación de la Cámara. En calidad de Secretarios les asistirán los siguientes
tres diputados electos que cuenten con las sucesivas mayores antigüedades.
Conforme con lo anterior, cabe sostener que los diputados federales
protestan ante ellos mismos, puesto que si bien el Presidente de la Mesa de
Decanos es el diputado electo que cuenta con mayor antigüedad en el desempeño
de la responsabilidad de legislador federal, es antes que nada un “diputado
electo”, que es el primero en protestar su cargo ante el resto de sus compañeros
“diputados electos”. Prescripciones similares son aplicables en la Cámara de
Senadores, conforme con los artículos 59 y 60 de la ley citada.
Evidentemente el procedimiento descrito opera en la sesión constitutiva de
la Cámara de Diputados; tan es así que expresamente el artículo 16, párrafo 5, de
la referida ley orgánica prescribe que los diputados que se presenten o sean
llamados al ejercicio del cargo, con posterioridad a la sesión constitutiva de la
Cámara, rendirán la protesta constitucional ante el Presidente de la Mesa
Directiva. De lo anterior se pueden desprender diversas hipótesis.
La primera de ellas implica que el diputado electo propietario no se presenta
a la sesión constitutiva de la Cámara, por lo que, conforme al artículo 63, tercer
párrafo, de la Constitución, si no hubiese quórum para instalarla, el resto de
diputados debe compeler al ausente a que concurra dentro de los treinta días
siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciera se entenderá por ese solo
hecho, que no acepta su encargo; al mismo tiempo se debe convocar
inmediatamente al suplente para que se presente a la mayor brevedad (dentro de
los 30 días) a desempeñar su cargo, y permita la Constitución de la Cámara. Por
lo tanto la protesta del diputado electo suplente que acude a instalar la Cámara en
ausencia del propietario es tomada por el Presidente de la Mesa de Decanos.
Adicionalmente cabe destacar otras hipótesis que se presentan en la siguiente
matriz:
Con posterioridad a la sesión constitutiva
Cámara de Diputados en
sesiones
Cámara de Diputados
en receso
Que el diputado electo
se presente
a c
Que el diputado electo
sea llamado
b d
Situación a. Esta es la hipótesis consignada expresamente en el artículo 16,
párrafo 5, de la Ley Orgánica del Congreso. Entonces, al diputado electo que se
presente le debe tomar la protesta el Presidente de la Mesa Directa de la Cámara
de Diputados. Es importante destacar que la ley expresamente se refiere al
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 181
“diputado electo”, sin distinguir si éste es el propietario o el suplente, y el
artículo 51 constitucional prescribe claramente que por cada diputado propietario
se elegirá un suplente, por lo que ambos, tanto el propietario como el suplente,
son “diputados electos”.
Situación b. Al igual que en la situación anterior, estamos en presencia de la
hipótesis consignada en el artículo 16, párrafo 5, de la citada ley orgánica, por lo
que la protesta debe ser rendida ante el Presidente de la Mesa Directiva; sin
embargo, la duda se genera en torno a la expresión “ser llamado”, referida al
diputado electo para que ocupe su cargo.
Del texto constitucional se sigue que los “diputados electos” propietarios
que no acudan a ejercer su cargo y con ello impidan la instalación de la Cámara,
la apertura de sus sesiones o el ejercicio de sus facultades, deben ser
“compelidos” para que asistan. En tanto que los “diputados electos” suplentes
deben ser “llamados” o “convocados”. Entonces, queda claro que cuando el
artículo 16, párrafo 5, de la Ley Orgánica del Congreso precisa que los diputados
que sean llamados al ejercicio del cargo, con posterioridad a la sesión
constitutiva de la Cámara, rendirán la protesta constitucional ante el Presidente
de la Mesa Directiva, hace referencia a diputados suplentes. Queda por clarificar
si el llamado es una obligación, pero esto se analizará más adelante.
Situación c. Esta hipótesis no debe ser posible conforme a la normativa
constitucional, en razón de lo siguiente.
Si la Cámara está en receso es que ya estuvo en sesiones, por lo que ya se
constituyó. Si, como ya se demostró, “diputado electo” lo es tanto el propietario
como el suplente, entonces un diputado propietario no puede presentarse a
protestar su cargo durante un receso de la Cámara, puesto que ello implicaría que
no se presentó para constituirla (ocasión ordinaria para que los propietarios
rindan protesta), y si esto sucede la propia Constitución prescribe que el ausente
tendrá 30 días para presentarse y en caso de no hacerlo se entenderá que no
acepta el cargo, por lo que la protesta la debe rendir su suplente.
Ahora bien, si el “diputado electo” que se presenta es el suplente, entonces
estamos en presencia de la hipótesis de la situación d, en razón de que quedó
demostrado que los “llamados” o “convocados” sólo pueden ser los suplentes,
que no los propietarios. De nuevo aparece la duda en torno a si los suplentes
deben ser llamados o tienen derecho a ser llamados, pero, como ya se precisó,
este tema se tratará posteriormente.
Situación d. En este apartado se parte del supuesto de que el suplente ya se
presentó a tomar posesión del cargo ante la ausencia del propietario, pero ocurre
fuera de periodo de sesiones de la Cámara de Diputados. En razón de ello, lo
primero es determinar si ante el receso de dicha Cámara, sigue en funciones su
Mesa Directiva y, consecuentemente, su Presidente.
182 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
El artículo 20, párrafo 1, de la Ley Orgánica del Congreso precisa que la
Mesa Directiva conduce las sesiones de la Cámara y asegura el debido desarrollo
de los debates, discusiones y votaciones del Pleno; garantiza que en los trabajos
legislativos prevalezca lo dispuesto en la Constitución y la ley. Las atribuciones
que el párrafo 2 de dicho artículo le reserva a la Mesa Directiva se relacionan de
manera directa y evidente con las sesiones de la Cámara de Diputados. Por su
parte, el artículo 21, párrafo 1, de dicha ley prescribe que la referida Mesa se
reunirá por lo menos una vez a la semana durante los periodos de sesiones y con
la periodicidad que acuerde durante los recesos.
De lo anterior se sigue que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados
tiene como tarea esencial la de conducir o, como su nombre lo indica, dirigir la
sesiones de dicha Cámara, por lo que es posible sostener que, de manera
ordinaria, la Mesa funciona durante los periodos de sesiones; de manera
extraordinaria este órgano legislativo se reúne durante los recesos de la Cámara,
pero ¿con qué objeto? Se entiende que para ejercer sus atribuciones que no están
directamente relacionadas con su tarea principal, es decir, con la conducción o
dirección de las sesiones. Ejemplo de tales atribuciones serían las precisadas en
los incisos f), h) o i) del propio artículo 20, párrafo 2, de la Ley Orgánica del
Congreso.
Lo anterior conduce a sostener que la Mesa Directiva es un órgano que está
en posibilidad de reunirse y sesionar aún en el receso de la Cámara cuyas
sesiones dirige. Sin embargo, la periodicidad de dichas reuniones está sujeta a lo
que acuerden sus integrantes, por lo que es incierto su funcionamiento fuera del
periodo ordinario de sesiones.
Por otra parte, hay que recordar que el artículo 16, párrafo 5, de la citada ley
orgánica prescribe expresamente que los diputados que se presenten o sean
llamados al ejercicio del cargo, con posterioridad a la sesión constitutiva de la
Cámara, rendirán la protesta constitucional ante el Presidente de la Mesa
Directiva; la cuestión es determinar si la protesta la puede tomar dicho presidente
en lo individual o si para ello requiere la presencia de la Mesa Directiva. No
obstante, hay que considerar que esta hipótesis se refiere al momento de
constituir la Cámara de Diputados, lo que, obviamente, provoca que
inmediatamente después el Congreso abra su periodo de sesiones.
Se recordará que, conforme al artículo 15, párrafos 5 y 6 de la Ley Orgánica
del Congreso, ordinariamente los diputados protestan ante el Presidente de la
Mesa de Decanos de la siguiente manera:
5. El Presidente de la Mesa de Decanos se pondrá de pie y al efecto
harán lo propio los demás integrantes de la Cámara. Aquél prestará la
siguiente protesta con el brazo derecho extendido: "Protesto guardar y
hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 183
Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y
patrióticamente el cargo de diputado a la (número ordinal) Legislatura
de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que el pueblo
me ha conferido, así como la responsabilidad de Presidente de la
Mesa de Decanos de la Cámara, mirando en todo por el bien y
prosperidad de la Unión. Si así no lo hago, que la Nación me lo
demande".
6. El resto de los integrantes de la Cámara permanecerá de pie y el
Presidente de la Mesa de Decanos les tomará la protesta siguiente:
"¿Protestan guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de diputado a la (número
ordinal) Legislatura del Congreso de la Unión que el pueblo les ha
conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?".
Los diputados electos responderán, con el brazo derecho extendido:
"¡Si protesto!". El Presidente de la Mesa de Decanos, a su vez,
contestará: "Si no lo hacen así, que la Nación se los demande".
De lo anterior se sigue que el Presidente de la Mesa de Decanos toma la
protesta al resto de diputados en presencia y funcionamiento de la propia Mesa
de Decanos que conduce, hasta la elección de la Mesa Directiva, la sesión
constitutiva de la Cámara de Diputados.
Por otra parte, cabe recordar que el presidente de la República protesta ante
el Congreso de la Unión o, en los recesos de éste, ante la Comisión Permanente,
y sólo para este caso existe una disposición expresa en la Constitución. Ello
comprueba que el periodo de receso del Congreso no es impedimento para tomar
la protesta de servidores públicos. Por su parte, cada Ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, al entrar a ejercer su encargo, protesta ante el pleno del Senado; se entiende constitucionalmente implícito que los Consejeros
del Instituto Federal Electoral protestan ante el pleno de la Cámara de Diputados.
En ese mismo sentido, y sólo por mencionar a algunos servidores públicos, si al
Procurador General de la República lo designa el Presidente, pero lo ratifica el
Senado, o en sus recesos, la Comisión Permanente, aunque no haya disposición
constitucional expresa se entiende que la protesta la rinde el Procurador ante el
Senado o, en sus recesos, ante la Comisión Permanente. En el mismo caso se
encuentra el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el cual
es nombrado por el Senado o, en sus recesos, por la Comisión Permanente.
De lo anterior se sigue que la protesta constitucional se rinde, en todos los
casos usados como ejemplo, ante un órgano legislativo pluripersonal o sea un
determinado conjunto de legisladores, no ante un solo servidor público, como lo
sería el Presidente de la Mesa de Decanos o el Presidente de la Mesa Directiva de
184 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
la Comisión Permanente. Ello obedece al hecho de que la protesta
constitucionalmente exigida tiene un carácter eminentemente normativo y
político; normativo porque la primera garantía del debido cumplimiento de la
Constitución estriba en la promesa que los servidores públicos hacen al respecto;
político porque dicha promesa o compromiso se contrae o se realiza ante los
representantes de la Nación, en términos del artículo 51 constitucional.
Puesto que, conforme al artículo 49, segundo párrafo, de la Constitución, no
podrá depositarse el Poder Legislativo en un individuo, salvo en el caso de
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el
artículo 29 constitucional, y en razón del doble carácter (normativo y político) de
la protesta exigida en el artículo 128 constitucional, sobre todo el segundo, es
perfectamente justificable la interpretación que al respecto se hace del artículo
16, párrafo 5, de la Ley Orgánica del Congreso, en el sentido de que los
diputados que se presenten o sean llamados al ejercicio del cargo, con
posterioridad a la sesión constitutiva de la Cámara, rendirán la protesta
constitucional ante el Presidente de la Mesa Directiva, estando ésta en reunión o
funcionamiento. Por lo tanto, esta atribución del Presidente de dicha Mesa sólo puede ser ejercida cuando ésta se encuentra reunida. A contrario sensu, si la
Mesa Directiva no está reunida, su Presidente carece de facultades para recibir o
tomar la protesta constitucional a los diputados que se presenten o sean llamados
al ejercicio del cargo, con posterioridad a la sesión constitutiva de la Cámara.
Puesto que si bien la Mesa Directiva es un órgano que está en posibilidad de
reunirse y sesionar aún en el receso de la Cámara, la periodicidad de dichas
reuniones está sujeta a lo que acuerden sus integrantes, entonces su
funcionamiento, fuera del periodo ordinario de sesiones, es incierto y sólo
depende de sus integrantes el convocarse a sesionar, por lo que la protesta que
constitucionalmente se debe prestar al momento de tomar posesión de un cargo
estaría sometida a la voluntad y decisión del órgano encargado de tomarla.
Por supuesto que de aquí no se sigue que, ante la ausencia de un diputado
propietario y la presencia de un diputado suplente, el Presidente de la Mesa
Directiva, en reunión de ésta, no tome la protesta correspondiente, puesto que
con fundamento en el artículo 23, párrafo 1, inciso h), de la Ley Orgánica del
Congreso, el referido el Presidente puede convocar a reunión de la citada Mesa,
aún exclusivamente para la toma de la mencionada protesta. Esto, inclusive,
podría ser ordenado por una autoridad jurisdiccional que, a solicitud de un
ciudadano en su carácter de diputado electo suplente, tutele el derecho político-
electoral de éste de ser votado, en su vertiente de ocupar el cargo y permanecer
en él.
Sin embargo, al respecto es preciso reparar en que, en los periodos de receso
del Congreso de la Unión, está constitucionalmente prevista, en el artículo 78,
una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 185
diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de
la clausura de los períodos ordinarios de sesiones.
Si bien dicha Comisión está integrada tanto por diputados como por
senadores, entre sus atribuciones se encuentran algunas que la Constitución
reserva, en exclusiva, a alguna de las dos cámaras, por ejemplo y en adición a los
ejemplos antes expuestos:
a) Aprobar las designaciones que el presidente de la República haga de los
integrantes de la Junta de Gobierno del organismo encargado del Sistema
Nacional de Información Estadística y Geográfica, lo que compete al
Senado cuando está en periodo de sesiones (artículo 26, apartado b);
b) Ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del
Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta Pública,
cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada, lo que
compete a la Cámara de Diputados cuando está en periodo de sesiones
(artículo 74, fracción IV, noveno párrafo);
c) Nombrar gobernador provisional, cuando el Senado haya declarado
desaparecidos todos los poderes constitucionales de un Estado; dicho
gobernador convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales
del mismo Estado, lo que compete al Senado cuando está en periodo de
sesiones (artículo 76, fracción V).
En torno a esta facultad, cabe precisar que su delimitación se desprende de
una interpretación gramatical del texto constitucional; es decir, la facultad
de declarar desaparecidos los poderes de un Estado es propia y exclusiva
del Senado, y a la Comisión Permanente sólo le compete, en su caso,
nombrar a un gobernador provisional, tras haber sido declarados
desparecidos los poderes por el Senado. Sin embargo, la práctica
constitucional de esta facultad ha sido otra, pues en un total de 19
ocasiones, la Comisión Permanente, llevando a cabo una interpretación
diversa de la Constitución, ha declarado la desaparición de poderes en
diversos Estados, e inmediatamente ha nombrado gobernador
provisional.175
Conforme al artículo 121, párrafo 1, de la Ley Orgánica del Congreso, las
sesiones de la Comisión Permanente tendrán lugar una vez por semana en los
175 Casos en lo que ha sido declarada la desaparición de poderes por la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión: Morelos, Tamaulipas y Puebla en 1924; Nayarit y Puebla en 1927; Jalisco en 1930; Colima, Durango y de nuevo Nayarit en 1931; Guanajuato en 1932; Tlaxcala en 1933; Tabasco y Colima
en 1935; San Luis Potosí en 1941; Guanajuato en 1946; Tamaulipas en 1947; Guerrero en 1954, y
finalmente Guerrero e Hidalgo en 1975. Manuel González Oropeza, La intervención federal en la
desaparición de poderes, México, UNAM, 1983, p. 263.
186 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
días y a las horas que el Presidente de la misma indique formalmente. Si hubiere
necesidad de celebrar algunas otras sesiones fuera de los días estipulados, se
llevarán a cabo previa convocatoria por parte del Presidente. Por su parte, el
artículo 124, párrafo 1, de dicho ordenamiento precisa que la Comisión
Permanente no suspenderá sus trabajos durante los periodos extraordinarios de
sesiones que se convoquen, salvo en aquello que se refiera al asunto para el que
se haya convocado el periodo extraordinario respectivo. Por lo tanto, durante el
receso del Congreso de la Unión, el funcionamiento de la Comisión Permanente
es cierto y seguro, en contraste con lo que sucede con el funcionamiento de la
Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.
Ya en 1913 José Diego Fernández, entonces senador de la República,
sostenía que no se puede afirmar, al menos con la Constitución en la mano, que
la Comisión Permanente sea un órgano de existencia y funciones excepcionales.
La referida Comisión no existe excepcionalmente, puesto que, actualizando los
argumentos de Diego Fernández, de los doce meses del año 6 y medio forman los
períodos ordinarios de sesiones del Congreso;176
durante los otros cinco meses y
medio,177
“queda ejerciendo al Poder Legislativo, dentro de su competencia, la
Comisión Permanente. Si, pues, durante [cinco meses y medio] la Comisión
permanente tiene existencia cada año, y las Cámaras solamente tienen en el
orden regular una existencia de [seis meses y medio], ¿podemos llamar que es
excepcional la existencia de la Comisión Permanente?”.178
Por lo que se refiere a la funciones de la referida Comisión, el senador
Diego Fernández sostuvo:
¿Vamos a asegurar que las funciones de la Comisión Permanente
son excepcionales, cuando la Constitución por textos expresos le
concede facultades para prestar su consentimiento respecto del uso
de la Guardia Nacional en los casos que la misma Constitución
expresa, para acordar la convocatoria a sesiones extraordinarias del
Congreso o de una de las Cámaras? Es indudable que no se pueda
arrancar esta facultad sin que desaparezca la Comisión Permanente,
pues no se trata de una facultad excepcional sino de facultades de
funciones, prohibición que tiene el derecho de ejercer durante los
[cinco meses y medio] de receso de las Cámaras, y si, pues, durante
este tiempo, ejerce esas facultades, ¿podemos llamar a que durante
176 El primero del 1 de septiembre al 15 de diciembre (cada seis años hasta el 31 de diciembre) y el
segundo del 1 de febrero al 30 de abril. 177 Lapsos del 16 de diciembre al 31 de enero y del 1 de mayo al 31 de agosto. 178 José Diego Fernández, Comisión Permanente. Su carácter y funciones, México, Tipografía
económica, 1913, p. 10.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 187
su existencia y sus funciones son excepcionales? Evidentemente
que no.179
En este sentido, las funciones que la Comisión Permanente tiene
constitucionalmente encomendadas no pueden considerarse una delegación de
las Cámaras, sino que la referida Comisión cuenta con un cúmulo de facultades
que ejerce o puede ejercer precisamente cuando está en funcionamiento, es decir,
cuando está en sesiones, lo que ocurre cuando, a su vez, las Cámaras están en
receso. Por lo tanto, y por ejemplo, otorgar el consentimiento para que el
presidente de la República disponga de la Guardia Nacional es una facultad
constitucionalmente otorgada tanto al Senado (artículo 76, fracción IV), como a
la Comisión Permanente (artículo 78, fracción I). Evidentemente, si el Senado
está en periodo ordinario de sesiones, la Comisión Permanente no puede ejercer
su facultad porque no está en sesiones.
Esto se aprecia con mayor claridad si se presentara la necesidad de que el
referido presidente dispusiera de la Guardia Nacional durante un periodo de
receso del Congreso, puesto que aunque el Senado tiene la facultad de autorizar
tal disposición, al encontrarse en receso no puede ejercerla, y para sesionar de
manera extraordinaria con el único objeto de dar su autorización requiere la
convocatoria de la Comisión Permanente, la que no estaría obligada a
convocarlo, puesto que está facultada constitucionalmente a otorgar tal
autorización por sí misma.
Entonces, la Comisión Permanente goza de facultades propias y ordinarias,
no excepcionales ni limitadas,180
puesto que:
Otorga o niega su ratificación a la designación del Procurador General de
la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;
Concede licencia hasta por 30 días al Presidente de la República y nombra
el interino que supla esa falta;
Ratifica los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes
diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda,
coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea
Nacionales, en los términos que la ley disponga;
Designa a los magistrados de los tribunales agrarios a propuesta del
Ejecutivo;
179 Op. cit. p. 11. 180 Si se afirma que el límite a las funciones de la Comisión Permanente está constituido por el tiempo
durante el cual sesiona o funciona, lo mismo puede decirse de las Cámaras del Congreso de la Unión: está
limitado en el ejercicio de sus funciones al tiempo en el que funciona o sesiona de manera ordinaria, pues
cuando lo hace de manera extraordinaria el límite está impuesto por los temas a tratar que incluye la
Comisión Permanente en la convocatoria respectiva.
188 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Aprueba la designación que el presidente de la República haga de las
personas a cargo de la conducción del Banco Central;
Aprueba la suspensión de garantías;
Otorga el permiso para que ciudadanos mexicanos presten
voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero;
Permite que ciudadanos mexicanos acepten o usen condecoraciones
extranjeras;
Autoriza la ampliación del plazo de presentación de la iniciativa de Ley de
Ingresos, del Proyecto de Presupuesto de Egresos y de la Cuenta Pública;
Declara que han desaparecido todos los poderes constitucionales de un
Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional y,
en su caso, procede al nombramiento;
Nombra presidente provisional;
Permite la ausencia del presidente de la República en ausencias mayores a
siete días y recibe el informe que aquél rinda de los motivos de la ausencia
menor a siete días;
Nombra a los diez integrantes del Consejo Consultivo de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, así como a su presidente;
Es parte en las controversias constitucionales que surjan entre la Comisión
y el Ejecutivo Federal;
Remueve al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas graves que
afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el
Distrito Federal;
Hace el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber
sido aprobadas las adiciones o reformas a la Constitución.
En virtud de lo anteriormente dicho, no es válido afirmar que, por tratarse de
un órgano de actuación limitada y excepcional, la normativa constitucional
relacionada con la Comisión Permanente debe ser interpretada de manera
restrictiva y limitada.181
A partir de lo anterior es posible responder a la pregunta
que da nombre al presente trabajo, en el sentido de que la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión sí puede tomarle la protesta a un diputado suplente
para que ocupe el cargo ante la ausencia del diputado propietario.
Esto es así porque, si bien dicha toma de protesta compete propiamente al
Presidente de la Mesa Directiva en reunión o sesión de ésta, no existe certeza o
seguridad normativa de que tal órgano legislativo se reúna o sesione durante el
receso de la Cámara de Diputados. De hecho, esa incertidumbre es lo que
justifica que constitucionalmente se prevea un órgano legislativo que, en los
181 Cfr. Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, México, Oxford University Press, 1999, p. 255.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 189
recesos de las Cámaras, haga frente a las eventualidades que se presenten. Si es
incierta la reunión de la Mesa Directiva durante los recesos del Congreso, no lo
son las sesiones de la Comisión Permanente, que está precisamente para eso,
funcionar cuando el Congreso no lo hace.
Ahora bien, en la Constitución la Comisión Permanente no tiene
expresamente concedida la atribución de recibir la protesta de los diputados
suplentes al asumir el cargo; sin embargo, tampoco existe disposición
constitucional expresa que faculte al Presidente de la Mesa Directiva para
hacerlo, y sin embargo la Ley Orgánica del Congreso así lo prescribe. ¿A partir
de este hecho se puede afirmar que, entonces, la Comisión Permanente está
constitucionalmente impedida para recibir la referida protesta?
No. Puesto que la reunión de la Mesa Directiva es normativamente
contingente, en el sentido de que si dicho órgano no se reúne durante el receso de
la Cámara de Diputados no incurre en omisión alguna, el cabal cumplimiento de
la Constitución dependería de la voluntad de los integrantes de dicha Mesa para
reunirse con el objeto de recibir la protesta. En cambio, las sesiones de la
Comisión Permanente son normativamente fatales, en el sentido de que deben llevarse a cabo, y en caso contrario se incurre en una omisión.
Por otra parte, conforme al artículo 78, fracción VIII, de la Constitución, es
atribución de la Comisión Permanente conocer y resolver sobre las solicitudes de
licencia que le sean presentadas por los legisladores. En este caso, ni la
Constitución ni la Ley Orgánica del Congreso regulan el procedimiento de
otorgamiento de licencias a los legisladores. Es el Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos el que prescribe
lo siguiente:
Artículo 47.- El senador o diputado que por indisposición u otro
grave motivo no pudiere asistir a las sesiones o continuar en ellas,
lo avisará al Presidente por medio de un oficio o de palabra; pero si
la ausencia durase más de tres días, lo participará a la Cámara para
obtener la licencia necesaria.
Artículo 48.- Sólo se concederán licencias por causas graves y
cuando más a la cuarta parte de la totalidad de los miembros que
deban componer la Cámara.
Artículo 49.- No podrán conceder licencias con goce de dietas por
más de dos meses, salvo el caso de enfermedad comprobada.
De lo anterior se sigue que, los diputados pueden solicitar licencia para
separarse de su cargo, sea en forma temporal o de manera definitiva; de dicha
solicitud conocerá el Pleno de la Cámara, y en el receso de ésta la Comisión
Permanente. Puesto que no existe disposición constitucional expresa al respecto,
190 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
el Congreso de la Unión, al expedir el Reglamento para su gobierno interno,
interpretó el texto constitucional al suponer que implícitamente el Pleno de cada
una de las Cámaras está facultado para otorgar licencia a sus integrantes. Si esto
es así, no existiría razón alguna que impidiera suponer que está permitido
implícitamente en la Constitución que la Comisión Permanente llame al suplente
del diputado licenciado y le tome la protesta correspondiente.
Dicho de otra manera, si el Congreso interpretó que el Pleno de la Cámara
es el encargado de otorgar las licencias que autorizan las vacantes de los
diputados propietarios, y, por lo tanto, al estar en receso dicha Cámara puede
hacerlo la Comisión Permanente, congruentemente si los diputados protestan
ante el Pleno de la Cámara que constituirán, entonces en los recesos de dicho
órgano corresponde a la Comisión Permanente tomar la protesta a los diputados
suplentes.
La misma razón que justificaría que expresamente la referida Comisión
tenga la atribución para conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le
sean presentadas por los legisladores, aunque expresamente la Constitución no
regule las licencias a los legisladores, sostendría que implícitamente la
Permanente tiene la atribución de llamar a los suplentes y de tomarles protesta,
sobre todo porque tal Comisión tiene expresamente reconocida la atribución de
conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia.
Este razonamiento, relacionado con la presencia del diputado suplente
derivado de la licencia solicitada por el diputado propietario, es igualmente
aplicable a caso en los que la ausencia del segundo se genere por cualquier otra
causa, como su fallecimiento, su renuncia o su inhabilitación por causas físicas,
mentales o jurídicas.
Por lo tanto, en virtud de que la Comisión Permanente tiene implícitamente
la atribución de llamar a los diputados suplentes y de tomarles la correspondiente
protesta, y de que las sesiones de dicha Comisión son normativamente fatales, a
diferencia de lo contingente que resultan las reuniones de la Mesa Directiva, en
periodo de receso de la Cámara de Diputados, el órgano competente para recibir
la protesta del diputado suplente es la Comisión Permanente; subsidiariamente lo
sería la Mesa Directiva de la referida Cámara.
Ahora bien, adicionalmente a la pregunta a cuya respuesta se ha abocado
este trabajo, se ha presentado una más, relacionada con la naturaleza de la
convocatoria a los diputados suplentes: ¿deben ser llamados o tienen derecho a
ser llamados?
Para atender a esta cuestión se ha de recordar que arriba se afirmó que el
cabal cumplimiento de la Constitución no puede depender de la voluntad de los
integrantes de la Mesa Directiva para reunirse con el objeto de recibir la protesta
del diputado suplente. Esta afirmación se sostiene en el hecho de que la
Constitución prescribe que:
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 191
La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación
(artículo 51);
La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según
el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de
distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según
el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas
Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales (artículo 52), y
que
Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente (artículo 51).
De lo anterior se sigue que la Cámara de Diputados debe estar integrada por
500 representantes de la Nación exactamente, ni por más ni por menos.
Absurdamente, se podría pensar que si un diputado propietario electo no se
presenta a tomar posesión de su cargo, no pasaría nada, total hay otros 499
diputados. De igual manera, podrían no presentarse dos, tres, cuatro, diez,
cincuenta o cien diputados electos, total para constituir la Cámara se requieren
sólo 251. Si esto fuera así, entonces no habría razón para que la Constitución
prescriba que la Cámara de Diputados se compone o integra por 500
representantes de la Nación, por lo tanto, esa prescripción sería inútil.
Pero ese pensamiento absurdo no resiste una lectura sistemática de la
Constitución. ¿Qué razón justifica que por cada diputado propietario se deba
elegir un suplente? ¿Qué razón sostendría que un diputado electo ausente debe
ser compelido a concurrir a tomar posesión de su encargo, bajo la advertencia de
que si no lo hace se entenderá por ese solo hecho que no lo acepta? En ese caso,
¿qué razón justificaría se deba llamar al suplente, y que éste deba presentarse en
un plazo perentorio, transcurrido el cual y si tampoco concurre, se declarará
vacante el puesto? ¿Qué razón habría para que exista un procedimiento
constitucionalmente previsto para cubrir las vacantes de los diputados? ¿Qué
justificaría que la Constitución presuma que los diputados que falten 10 días
consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del presidente de la
Cámara, renuncian a concurrir hasta el periodo inmediato, y que en ese caso se
debe llamar desde luego a los suplentes?
Obviamente, se debe elegir un suplente por cada diputado propietario, en
razón de que la propia Constitución prescribe las hipótesis en las cuales el
suplente debe suplir efectivamente al propietario. Pero ¿qué razón habría para
suplir a un propietario cuando la Cámara puede funcionar sin uno de sus
integrantes? Evidentemente la Cámara de Diputados puede funcionar con sólo
251 miembros cuando para sus resoluciones no se requiera una votación
calificada. Pero entonces dicha Cámara tan sólo necesitaría la presencia de 334
diputados; ¿se tornaría indispensable llamar a un suplente sólo en caso de que las
192 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
ausencias fueran mayores a 166 y pusieran en riesgo decisiones que reclamaran
mayoría calificada?
En este caso la Constitución debe ser obedecida no sólo porque es Ley
Suprema de toda la Unión, sino porque, además, hay buenas razones prácticas
para ello. En el supuesto de que existieran tantas vacantes de diputados
propietarios como para poner en riesgo una decisión que reclamara votación
calificada, el llamado a los suplentes se justificaría no sólo ni inmediata ni
fundamentalmente por una cuestión numérica, sino por el hecho de que aún
asistiendo 335 diputados a la sesión, nada garantiza (al menos en teoría) que 334
de ellos votaran en un mismo sentido.
Si la Cámara de Diputados está integrada por representantes de la Nación,
cabe recordar que ésta es bastante plural, en todos los sentidos, especialmente en
el político. En un contexto de pluralismo democrático, nada garantiza que las
mayorías parlamentarias o legislativas de hoy sean las de mañana, o que las
minorías de ayer no lo sean hoy. Por lo tanto, los suplentes deben ser llamados a
cubrir las vacantes o ausencias de los diputados propietarios porque la
representación nacional debe estar completa para garantizar la continuidad de la
democracia deliberativa. Entonces la Constitución debe ser obedecida cuando
prescribe que la Cámara de Diputados debe estar integrada por 500
representantes de la Nación exactamente, ni por más ni por menos. El
cumplimiento de esta prescripción no es excusable salvo en la hipótesis
expresamente prevista por la propia Constitución en su artículo 77, fracción VI,
en el caso de vacantes de diputados por el principio de mayoría relativa,182
cuando dichas vacantes ocurran dentro del año final del ejercicio del legislador
correspondiente. Esta excepción a la vacante es expresa, por lo que la regla de
llamar a los suplentes (implícita por lo demás en la excepción citada) es una
obligación.
Conforme con lo anterior, los diputados suplentes deben ser llamados a
ocupar el cargo cuando el propietario se separe del mismo, sea en forma temporal
o definitiva.
A lo anterior se aúna el hecho de que la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación ha interpretado183
que el derecho a ser
votado, consagrado por el artículo 35, fracción II, de la Constitución no sólo
comprende el derecho de un ciudadano a ser postulado como candidato a un
cargo de elección popular, a fin de integrar los órganos estatales de
representación popular, sino también abarca el derecho de ocupar el cargo para el
182 La vacante es aquella que se presenta cuando, tras haber requerido al diputado propietario y haber
llamado al suplente, ninguno de éstos concurre a ejercer el cargo, según el procedimiento previsto en el
artículo 63 constitucional. 183 Cfr. SUP-SFA-20/2009.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 193
cual resulta electo; el derecho a permanecer en él y a ejercer las funciones que le
son inherentes.
La referida Sala funda esta afirmación en que el derecho a ser votado o
derecho al sufragio pasivo, no constituye en sí una finalidad, sino un medio para
lograr la integración de los órganos del poder público, representativos del pueblo,
el cual los elige mediante el ejercicio de su derecho a votar o de sufragio activo y
que, una vez integrado a ese órgano, asumir el cargo se convierte en un deber
jurídico, según lo dispone el artículo 36, fracción IV, de la Constitución Federal;
cargo al cual no se puede renunciar, salvo cuando exista causa justificada. En la
resolución citada se expresó de manera clara lo siguiente:
De ahí que el derecho a ser votado no se limita a contender en una
campaña electoral y a la posterior proclamación de los electos, de
acuerdo con los votos efectivamente emitidos, sino también incluye
la consecuencia jurídica resultante de que el candidato sea electo
por la voluntad popular, consistente en ocupar y desempeñar el
cargo encomendado por la ciudadanía y el de mantenerse en él
durante el período correspondiente.
El derecho a votar y ser votado, son aspectos de una misma
institución, pilar fundamental de la democracia, que es la elección
de los órganos del Estado, a través del sufragio universal, libre,
secreto y directo, por lo que no se deben ver como derechos
aislados, distintos uno del otro.
Así pues, una vez que se ha llevado a cabo el procedimiento
electoral, el derecho al sufragio en sus dos aspectos, activo y
pasivo, convergen en un mismo punto, que es el candidato electo, y
forman una unidad que al estar encaminada a la integración
legítima de los poderes públicos, debe ser objeto de protección,
pues su afectación no sólo se resiente en el derecho de ser votado
del individuo que contendió en la elección, sino también en el
derecho de votar de los ciudadanos que lo eligieron como su
representante, lo que atenta en contra de la finalidad primordial de
las elecciones, por lo que el derecho a ocupar el cargo para el que
fue electo, así como su permanencia en él, debe ser objeto de tutela
judicial mediante el juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano, que es el medio jurisdiccional
establecido por el legislador para ese efecto.
Lo anterior se robustece con lo establecido en el artículo 99,
fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, texto del cual se desprende, por una parte, la
nominación de los derechos político-electorales del ciudadano
194 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
protegidos por la norma constitucional y, por otra, el objetivo de la
protección de esos derechos, expresado en la frase "para tomar parte
en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta
Constitución y las leyes", aserto del que se advierte que, agotar el
derecho de ser votado, en el momento en que el candidato asume el
cargo, limitaría el alcance previsto por el constituyente, habida
cuenta que tomar parte en los asuntos políticos del país, cuando se
ha accedido a un cargo público, sólo se puede dar si se garantiza su
ejercicio, salvo, desde luego, los casos previstos por la misma
norma, para dejar de ejercerlo.
Si se considerara que el derecho pasivo del voto sólo comprende la
postulación del ciudadano a un cargo público, la posibilidad de que
los demás ciudadanos puedan votar válidamente por él y, en su
caso, la proclamación o la asignación correspondiente por parte de
las autoridades electorales, se llegaría a la consecuencia inadmisible
de que la tutela judicial está contemplada por el legislador para
hacer respetar el medio o instrumento previsto para la integración
de los órganos de gobierno de manera democrática, pero que se
desentiende de la finalidad perseguida con las elecciones, que
constituye el valor o producto final, como es que los representantes
electos asuman el cargo para el que fueron propuestos y desarrollen
su cometido, esto es, la consecuencia sería que se dotara al
ciudadano de una acción inmediata y eficaz para obtener su
postulación en los comicios y ser tomado en cuenta en la jornada
electoral, así como en la etapa posterior a ésta, pero que, una vez
que recibiera la constancia de mayoría o de asignación, se le negara
la posibilidad de ocurrir a la jurisdicción para defender ese derecho
y los que de él derivan, frente a actos u omisiones en que se le
desconociera o restringiera ese derecho.
Aunado a lo anterior, una de las funciones esenciales de este órgano
jurisdiccional, es velar que los actos que trasciendan a la materia
electoral, se ajusten al texto constitucional, privilegiando la
observancia de las prerrogativas de los gobernados.
Admitir que mediante actos posteriores a la toma de posesión de los
funcionarios se pudiera invalidar o transgredir, sin razón alguna, la
voluntad de los ciudadanos depositada en las urnas el día de la
jornada electoral, conduciría al absurdo de estimar que las
elecciones sólo fueran trámites formales, cuyos resultados pudieran
ser dejados posteriormente al arbitrio de otras autoridades
constituidas quienes, en ejercicio de facultades ordinarias o
extraordinarias, integraran los órganos del poder público.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 195
Entonces, no sólo los diputados suplentes deben ser llamados a ocupar el
cargo cuando el propietario se separe del mismo, sea en forma temporal o
definitiva; los diputados suplentes tiene el derecho a ser llamados en esos casos.
Y conforme con el razonamiento de la Sala Superior, los electores también
tenemos el derecho a que el diputado que nosotros elegimos con el carácter de
suplente nos represente y supla las ausencias del propietario. En otros términos,
no es que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión pueda tomarle la
protesta a un diputado suplente para que ocupe el cargo ante la ausencia del
diputado propietario, sino que dicha Comisión debe hacerlo.
Al ser los referidos derechos político-electorales, es evidente que el órgano a
cargo de su tutela es la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación; sin embargo, en el caso de diputados locales, serían aplicables
estos razonamientos para justificar la intervención al respecto de los tribunales
electorales estatales.
Evidentemente, esta es una mera interpretación académica de la
Constitución, la cual, en su caso, puede ser contradicha por una interpretación
diversa que al efecto lleven a cabo los órganos encargados de dar sentido o
significado a los textos constitucionales, entre los que se encuentran,
precisamente, el propio Congreso de la Unión, así como las Cámaras que los
integran y, por supuesto, la Comisión Permanente.
EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL
Y LAS NORMAS SIMILARES EN LAS CONSTITUCIONES
ESTATALES*
1. LA REFORMA DE NOVIEMBRE DE 2007 A LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL
El 13 de noviembre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) que en materia electoral se han practicado más
recientemente. Entre los diferentes artículos constitucionales reformados se
encuentra el 134, que sólo había sido reformado, desde 1917, en una ocasión.
En el contexto de la reforma electoral, se agregó a dicho artículo un texto
que, tras una nueva modificación publicada el 7 de mayo de 2008, se incluye
actualmente en los párrafos séptimo, octavo y noveno; el texto vigente de dicho
artículo es el que se precisa en la siguiente tabla:
* Publicado inicialmente en Justicia Electoral, tercera época, vol.1, núm.4,2009,pp. 183-213.
198 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Texto de los párrafos que integran el artículo 134 de la CPEUM Fecha de
modificación
Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que
estén destinados.
28 de diciembre de
1982
Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los
estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos
económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del
párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos
74, fracción VI y 79.
7 de mayo de 2008
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que
realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas
mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al
Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
28 de diciembre de 1982
Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean
idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases,
procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las
mejores condiciones para el Estado.
28 de diciembre de
1982
El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes
reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará
por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.
28 de diciembre de
1982
7 de mayo de 2008
Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en
los términos del Título Cuarto de esta Constitución.
28 de diciembre de
1982
Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la
obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su
responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos
políticos.
13 de noviembre de 2007
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que
difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de
los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines
informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen
promoción personalizada de cualquier servidor público.
13 de noviembre de
2007
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el
régimen de sanciones a que haya lugar.
13 de noviembre de 2007
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 199
El texto original del artículo 134 de la CPEUM era el siguiente:
Todos los contratos que el Gobierno tenga que celebrar
para la ejecución de obras públicas, serán adjudicados en
subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten
proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta
pública.
Según Ignacio Marván, esta disposición no estaba contemplada en la
Constitución de 1857, y tampoco formaba parte del proyecto original de
Carranza, sino que fue incluida a iniciativa de la 2ª Comisión. La propuesta se
justificó “para obtener así, para el servicio de la Nación las mejores utilidades
posibles, evitando los fraudes y los favoritismos, bien conocidos del antiguo
régimen”. La propuesta fue aprobada por unanimidad el 27 de enero de 1917.184
La primera reforma de la que fue objeto el artículo 134 constitucional se
llevó a cabo, dentro del contexto de la “renovación moral”, en diciembre de
1982, tal como ya se precisó; en ese entonces, la modificación se justificó,
conforme a la exposición de motivos correspondiente, en los siguientes términos:
La iniciativa propone avanzar en el tratamiento a que están
sujetos los servidores públicos. Las bases constitucionales
vigentes son insuficientes para garantizar que los empleos,
cargos o comisiones en el servicio público subordinen el
interés particular a los intereses colectivos superiores de la
sociedad. Si queremos esas garantías tenemos que renovar
esas bases.
Hay que establecer las normas que obliguen con efectividad
al servidor público con la sociedad; para que sus
obligaciones no se disuelvan; y para que el comportamiento
honrado prevalezca. Se necesitan bases nuevas por las que
la sociedad recurra al Derecho y no se vea forzada a
quebrantarlo para obtener del gobierno lo que en justicia le
corresponde, para que los recursos económicos nacionales
aumenten el bienestar del pueblo.
Sometemos, en consecuencia, esta iniciativa para reformar
y adicionar las responsabilidades constitucionales de los
servidores públicos a fin de establecer en la esencia de
nuestro sistema jurídico las bases para que la arbitrariedad,
184 Ignacio Marván Laborde (2006), Nueva Edición del Diario de Debates del Congreso Constituyente
de 1916-1917, tomo III, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pp. 2577 ss.
200 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
incongruencia, confusión, inmunidad, inequidad e
ineficacia no prevalezcan, no corrompan los valores
superiores que debe tutelar el servicio público.
[…]
La iniciativa propone el establecimiento de los principios
de eficacia y honradez en el manejo de los recursos
públicos, así como ampliar el principio de licitación pública
abierta para asegurar al Estado las mejores condiciones en
sus adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones,
prestación de servicios y contratación de obra.
También prevé los casos en que el principio de licitación
puede ser ineficaz para asegurar las mejores condiciones en
el manejo de los recursos del pueblo. La determinación de
esos casos no se deja a una discrecionalidad administrativa
irrestricta, impidiendo así que los principios de eficiencia y
eficacia en el manejo de los recursos económicos públicos
degeneren en una arbitrariedad conducente a la corrupción.
Se propone establecer, a nivel legislativo, las bases para
acreditar aquellos casos en que la licitación no garantice las
mejores condiciones económicas para el Estado.
En consonancia con los artículos 108 y 109 sujeta a
responsabilidad a todo servidor público que maneje
recursos económicos federales de acuerdo con los
principios establecidos en este artículo. En conjunto con las
reformas y adiciones constitucionales que hemos sometido
al Constituyente Permanente, se propone establecer el
principio de responsabilidad por el manejo de recursos
económicos federales cualesquiera que sea su destino, de
acuerdo con el Título Cuarto propuesto.
Es la base constitucional para perfeccionar y reajustar los
controles programáticos, presupuestales, contables y de
auditoría sobre la gestión pública. El principio debe ser que
las entidades y empresas públicas son las responsables, las
garantes fundamentales, de que su gestión es honesta y
eficaz y que se ciña a las Leyes, programas, presupuestos,
concursos, contabilidad del Congreso de la Unión, a las
leyes y normas administrativas reglamentarias.
La eficacia para controlar y vigilar el buen manejo del
patrimonio del pueblo depende de nuestra capacidad para
desarrollar normas eficaces de gestión; de nuestra
capacidad para auditar su cumplimiento con seriedad,
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 201
imparcialidad, rigor y profundidad; de nuestra capacidad
para atender con diligencia las denuncias de violaciones a
las leyes, a los derechos de quienes compran y venden al
Estado; de nuestra capacidad para resarcirlos; y de nuestra
capacidad para prever y sancionar su atropello. La
iniciativa propone establecer las bases constitucionales para
desarrollar esa capacidad.
Resulta evidente que la intención del órgano revisor de la Constitución
estribó en establecer un conjunto sistematizado de normas reguladoras de la
responsabilidad de los servidores públicos que manejen recursos públicos; se
pretendió que “el comportamiento honrado prevalezca” y que “la arbitrariedad,
incongruencia, confusión, inmunidad, inequidad e ineficacia no prevalezcan, no
corrompan los valores superiores que debe tutelar el servicio público”. En
resumen, se pretendió establecer las bases constitucionales para vigilar y
controlar el buen manejo del patrimonio público. Es innegable la estrecha
relación que guardó en 1982 la modificación de este artículo constitucional con
la correspondiente reforma al Título Cuarto de la Constitución en dicho año, por
referencia expresa.
Como ya se mencionó, en noviembre de 2007 se publicó la modificación al
artículo 134, cuyas motivaciones, desprendidas de la exposición de motivos de la
iniciativa, y pueden ser resumidas de la siguiente manera:
El tercer objetivo que se persigue con la reforma
constitucional propuesta es de importancia destacada:
impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en
las campañas electorales y sus resultados a través de los
medios de comunicación; así como elevar a rango de norma
constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la
propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las
campañas electorales como en periodos no electorales.
Quienes suscribimos la presente Iniciativa nos hemos
comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo
modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que
atienda las dos caras del problema: en una está el derecho
privado, en la otra el interés público. En México es urgente
armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre
política y medios de comunicación; para lograrlo, es
necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes,
observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad
respecto a la competencia electoral.
202 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Las garantías individuales que nuestra Constitución
reconoce y consagra son para las personas, no para las
autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o
defensa de sus actos tales principios. La libertad de
expresión es una garantía individual ante el Estado; los
poderes públicos no están protegidos por la Constitución;
son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución
protege frente a eventuales abusos del poder público.
Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta
Magna las normas que impidan el uso del poder público a
favor o en contra de cualquier partido político o candidato a
cargo de elección popular, y también el uso del mismo
poder para promover ambiciones personales de índole
política.
La tercera generación de reformas electorales debe dar
respuesta a los dos grandes problemas que enfrenta la
democracia mexicana: el dinero; y el uso y abuso de los
medios de comunicación.
Para enfrentar esos retos es necesario fortalecer las
instituciones electorales, propósito que inicia por impulsar
todo lo que esté al alcance del H. Congreso de la Unión
para recuperar la confianza de la mayoría de los ciudadanos
en ellas.
En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:
[…]
En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad
en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de
elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho,
con la única condición, establecida como norma en nuestra
Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio
de la promoción de sus ambiciones.
Por su parte, en el dictamen emitido en el seno de la Cámara de Senadores,
se precisa lo siguiente:
[…] el propósito de establecer nuevas y más duras
previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los
órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta
imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos
públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone
además que la propaganda gubernamental de todo tipo y
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 203
origen debe ser institucional, sin promover la imagen
personal de los servidores públicos.
Coincidiendo con los propósitos de la Iniciativa bajo
dictamen, las Comisiones Unidas consideran necesario
precisar las redacciones propuestas a fin de evitar confusión
en su interpretación y reglamentación en las leyes
secundarias.
La modificación propuesta, y finalmente aceptada, por el Senador de la
República se sintetiza en el siguiente cuadro:
Iniciativa de reforma Dictamen en Senado
Los servidores públicos de la
Federación, los Estados y los
municipios, así como del Distrito
Federal y sus delegaciones, tienen en
todo tiempo la obligación de aplicar con
imparcialidad los recursos públicos a su
disposición, sin afectar la igualdad de
oportunidades de los partidos políticos.
Los servidores públicos de la Federación, los
Estados y los municipios, así como del Distrito
Federal y sus delegaciones, tienen en todo
tiempo la obligación de aplicar con
imparcialidad los recursos públicos que están
bajo su responsabilidad, sin influir en la
equidad de la competencia entre los partidos
políticos.
La propaganda, bajo cualquier
modalidad de comunicación social, de
acciones, programas, políticas públicas,
obras, servicios y campañas de todo
tipo, que emprendan los poderes
públicos, los órganos autónomos, las
dependencias y entidades de la
administración pública y cualquier otro
ente de los tres órdenes de gobierno,
deberá tener carácter institucional y
fines informativos, educativos o de
orientación social. En ningún caso esta
propaganda incluirá nombres, imágenes,
voces o símbolos que impliquen
promoción personalizada de cualquier
servidor público.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de
comunicación social, que difundan como tales,
los poderes públicos, los órganos autónomos,
las dependencias y entidades de la
administración pública y cualquier otro ente de
los tres órdenes de gobierno, deberá tener
carácter institucional y fines informativos,
educativos o de orientación social. En ningún
caso esta propaganda incluirá nombres,
imágenes, voces o símbolos que impliquen
promoción personalizada de cualquier servidor
público.
Las leyes, en los respectivos ámbitos de
aplicación, garantizarán el estricto
cumplimiento de lo previsto en los dos
párrafos anteriores, incluyendo el
régimen de sanciones a que haya lugar.
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de
aplicación, garantizarán el estricto
cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos
anteriores, incluyendo el régimen de sanciones
a que haya lugar.
Antes de aprobar el dictamen de la iniciativa, los senadores de la República se
enfrascaron en explicaciones y justificaciones de la reforma que finalmente
aprobaron; entre las intervenciones que se consideran de relevancia para el tema
204 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
que se aborda se encuentran las de los senadores Creel, Núñez, Gómez y Joaquín,
cuyas partes medulares se transcriben a continuación:185
Senador Santiago Creel Miranda:
[…] la reforma del 2007 […] tiene dos motivaciones
centrales: Una es la urgencia de limitar la influencia del
dinero en las campañas políticas y en las elecciones; la
segunda, la segunda motivación tiene que ver con la
necesidad de dar un nuevo rumbo a la relación que existe
entre los medios de comunicación concesionados, partidos
políticos, candidatos y elecciones.
El asunto es claro, no hay que darle vueltas. La reforma
constitucional puesta a consideración a todos nosotros,
versa esencialmente sobre los límites que debe tener el
dinero en la política.
El cambio que hoy planteamos a consideración de esta
Asamblea, limita la influencia del dinero, porque prohíbe
que los gobernantes utilicen recursos del pueblo para
promocionar su imagen o sus intereses electorales.
Esta reforma mejora con creces nuestra democracia, porque
termina con las campañas adelantadas, pagadas además con
presupuesto público, otra vez con el dinero del pueblo.
[…]
De ninguna manera la reforma limita el derecho de nadie a
expresarse, que digan lo que quieran decir, lo que puedan
decir, que lo digan cuando quieran, aquí no vamos a limitar
la libertad de expresión de absolutamente nadie. Lo que sí
limita la reforma es la influencia del dinero en la política.
En una sociedad como la nuestra, en la que pocos tienen
mucho y muchos no tienen casi nada, la fuerza del dinero
avasalla, la fuerza del dinero corrompe, y además pervierte
los procesos electorales.
Con la reforma, con ésta que vamos a votar, el que vota
manda y no manda el que paga. Las urnas y los votos, no
las tesorerías, no las pagadurías ni tampoco los contratos
van a decidir en este país, en el nuestro, que es de todos,
quiénes son los candidatos y quién va a gobernar México.
[…]
185 “Proceso de reforma constitucional electoral 2007”, en Boletín del Centro de Capacitación Judicial
Electoral, Nueva Época, año 1, número especial 1, mayo de 2008.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 205
[…] esta reforma que el día de hoy votamos versa sobre los
límites que debe tener el dinero en las campañas políticas,
esa es precisamente la causa específica de esta reforma. El
dinero es lo que ha distorsionado, es lo que ha pervertido la
relación entre medios electrónicos, partidos y candidatos,
donde se mezclan intereses económicos, comerciales,
políticos e informativos.
[…]
Senador Arturo Núñez Jiménez:
La Reforma Electoral sobre la cual hoy deliberamos, en el
nivel constitucional se centra en el cumplimiento de cinco
objetivos fundamentales. Como ya se ha mencionado, el
primer y gran objetivo de la reforma consiste en una
reformulación a fondo del modelo de comunicación política
en México, que comprende, entre sus aspectos más
relevantes los siguientes:
El derecho de réplica para todos los mexicanos y en todo
tiempo; la prohibición en todo tiempo a los partidos
políticos para contratar propaganda en radio y televisión,
no realizar campañas negativas y acceder en forma gratuita
a esos medios a través de los tiempos que corresponden al
Estado.
La prohibición a las autoridades gubernamentales de los
tres órdenes de gobierno para realizar propaganda bajo
cualquier modalidad de comunicación social durante las
campañas electorales, salvo las excepciones de ley, y el
impedimento en todo tiempo para que dicha propaganda
gubernamental sea utilizada para la promoción
personalizada de cualquier servidor público.
La prohibición para contratar propaganda pagada que
influya en las preferencias electorales a favor o en contra de
partido político o candidato y el establecimiento de un
procedimiento administrativo expedito, con garantías
procesales y un régimen de sanciones aplicables a cargo del
IFE para inhibir violaciones a las reglas de comunicación
política.
El nuevo modelo de comunicación política parte del
reconocimiento a las aportaciones que concesionarios,
permisionarios, comunicadores y trabajadores de los
medios de comunicación social han hecho a la construcción
democrática de los mexicanos.
206 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Dicho modelo parte también del reconocimiento de
prácticas indebidas y excesos que se han venido dando en
la relación entre política, particularmente durante las
campañas electorales y medios informativos.
Es obligación de todos, autoridades, partidos y los propios
medios de comunicación, hacer autocrítica y asumir la
parte de responsabilidad de cada uno para contribuir a una
democracia de mayor y mejor calidad en México.
En modo alguno, como se ha reiterado, se trata de
conculcar la libertad de expresión, sino de evitar campañas
negativas que dañan y degradan la convivencia colectiva.
Los mexicanos quieren que los políticos y los
comunicadores proyecten lo mejor de sí en la vida pública.
[…]
Senador Pablo Gómez Álvarez:
El primer punto del proyecto que se consulta al Senado es
el establecimiento de una norma para impedir que con
recursos públicos los servidores del pueblo, los servidores
públicos y los gobernantes realicen sus propias
precampañas y campañas políticas.
Esta decisión plasmada en el proyecto expresa una
autocrítica de parte de los partidos políticos de México y
una condena de una práctica que mucho afecta, no sólo a
los partidos, sino que afecta la competencia política y
afecta los procesos electorales.
Este elemento no ha sido tomado en cuenta en absoluto por
los críticos del proyecto, ha sido tomado en cuenta
solamente una parte, aquella que impide que para la
promoción personal de gobernantes los organismos
públicos contraten mensajes en la radio y la televisión.
No se está haciendo la crítica de la crítica contenida en el
proyecto al comportamiento de muchos políticos
mexicanos que se sirven de los presupuestos públicos en
sus carreras políticas. Eso no está en cuestión para los
críticos del proyecto, sino la falta de recurso público que va
a haber en tales promociones personalísimas que se han
hecho hasta ahora en los medios de comunicación
concesionados.
¿Por qué a este proyecto se le ha querido empobrecer?
porque los enemigos del proyecto no están señalando que
las críticas que ellos hicieron en el pasado a los gastos
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 207
excesivos en los procesos electorales, en los gastos
excesivos en el financiamiento público de los partidos, está
incluido en el proyecto. Ayer se nos dijo que no habíamos
tomado en cuenta a los concesionarios de los medios, qué
no han sido ellos durante años parte de quienes han
criticado el financiamiento público de los partidos a través
de todos los medios, sí tomamos en cuenta esa crítica, que
no sólo eran ellos, naturalmente, pero cuando viene el
momento de reducir el financiamiento público de los
partidos, de eliminar la utilización de fondos públicos para
campañas propagandísticas de los gobernantes, entonces
los concesionarios de los medios nos piden que los partidos
y que el gobierno sigan pagando spots en la radio y la
televisión.
La reducción del financiamiento público de los partidos
estaba vinculada íntimamente a la gratuidad del tiempo de
los partidos en radio y televisión.
¿Qué hubiera pasado si reducimos el financiamiento
público y obligamos a los partidos a comprar tiempo en
radio y televisión? Los partidos iban a ir corriendo más
rápido que antes a buscar dinero donde fuera, con
narcotraficantes o traficantes a secas para poder financiar la
lucha por el poder político.
[…]
Senador Pedro Joaquín Coldwell: […] la reforma no limita la libertad de expresión ni siquiera
la regula. Lo que reglamenta esta reforma es la propaganda
utilitaria. Los medios de comunicación y los
comunicadores serán libres de emitir sus opiniones, no
tendrán ninguna limitación para informar; tampoco los
políticos tendrán que autocensurar o limitar su discurso
político.
Finalmente, en el dictamen que al respecto votó la Cámara de Diputados, se
destaca lo siguiente:
[En torno al artículo 134] Los tres párrafos que la Minuta
bajo dictamen propone añadir en este artículo
constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de
la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia
electoral que se pretende instaurar en México.
208 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Por una parte, se establece la obligación de todo servidor
público de aplicar con imparcialidad los recursos que están
bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la
competencia entre los partidos políticos. La norma
permitirá establecer en la ley más y mejores controles para
tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la
violen.
Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito
poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos
utilicen la propaganda oficial, cualquiera que sea el medio
para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando
los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión,
para la promoción personal. Para ello, se establece que esa
propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o
símbolos que impliquen promoción personalizada de
cualquier servidor público.
En el tercer párrafo se establece la base para la
determinación de las sanciones a quienes infrinjan las
normas antes señaladas.
Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido
y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las
adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de
todos los servidores públicos respecto de los partidos
políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido
fundamento de nuestra Constitución a fin de que el
Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones
a que estarán sujetos los infractores de estas normas.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 209
2. ¿CUÁNDO PROCEDE Y A QUIÉN COMPETE LA APLICACIÓN186
DE
LOS PÁRRAFOS SÉPTIMO Y OCTAVO DEL ARTÍCULO 134 DE LA
CPEUM?
En razón del principio consagrado en el artículo 133 de la propia
Constitución,187
según el cual las normas constitucionales, junto con otras, son
Ley Suprema de la Unión, todas las autoridades están obligadas a aplicar y a
hacer plenamente vigentes los mencionados párrafos; sin embargo, el párrafo
noveno del referido artículo 134 prescribe que las leyes, en sus respectivos
ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los
dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
La palabra “Leyes”, en este contexto debe tener un sentido amplio y
comprender no sólo a las normas jurídicas que formalmente reciben dicho
nombre por ser resultado de un determinado procedimiento de creación llevado a
cabo por un determinado órgano público; por “Leyes” en el actual contexto
constitucional debe entenderse toda norma general abstracta, impersonal,
coactiva y heteroaplicativa creada por cualquier órgano público. En este sentido,
una Constitución es una ley; de hecho se afirma que es la “Ley Fundamental”.
Por ejemplo, el artículo 2 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano
de Oaxaca prescribe que ella misma es, junto con la Constitución General de la
República, la Ley Suprema del Estado.
Por otra parte, “ámbito” tiene diversos sentidos:
a) Contorno o perímetro de un espacio o lugar.
b) Espacio comprendido dentro de límites determinados.
c) Espacio ideal configurado por las cuestiones y los problemas de
una o varias actividades o disciplinas relacionadas entre sí. Esto
pertenece al ámbito de la psicología, no al de la sociología.
186 La aplicación del derecho se ha definido como la “operación por la cual cierta instancia (en
particular un tribunal) determina los hechos que el derecho define in abstracto en normas generales e
individualiza las consecuencias previstas (ordenando su ejecución) […] a través de [la aplicación del derecho] los órganos aplicadores (tribunales, autoridades administrativas, etc.), en ejercicio de sus
facultades, determinan que un cierto caso concreto del tipo definido en la norma se ha presentado y, como
consecuencia de ello, efectúan un acto por el cual actualizan las consecuencias previstas”. Rolando
Tamayo y Salmorán (2004), “Aplicación del derecho”, en Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, Porrúa-UNAM, p. 295.
187 “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que
estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a
dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados.”
210 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
En el contexto de la interpretación del artículo 134 constitucional, resulta
evidente que “ámbito” debe tener el sentido de espacio ideal configurado por las
cuestiones y los problemas de una o varias actividades o disciplinas
relacionadas entre sí; de esta forma, la citada norma prescribe que las normas generales (entre ellas las constituciones estatales), en sus respectivos espacios
ideales de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los
dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
Una norma sólo es aplicable si es, antes que nada, válida; si la norma es
válida, entonces es aplicable; pero una norma válida sólo se puede aplicar si y
sólo si se satisfacen las condiciones de su aplicación; es decir, si empíricamente
suceden o se presentan los hechos descritos en la hipótesis normativa. En razón
de lo anterior, se debe entender que la prescripción constitucional se refiere
precisamente a los espacios ideales o ámbitos de validez de las normas.
En la literatura jurídica de lengua española, más que hablar de ámbitos de
“aplicación” de la ley se habla de ámbitos de “validez” de la misma, en atención
a la traducción de las obras de Kelsen que abordan las cuestiones en torno a
dónde, cuándo, sobre qué y sobre quién vale una norma jurídica:
Toda vez que las normas jurídicas se refieren a procesos espacio-
temporales, la validez de tales normas tiene un carácter espacio-
temporal. Afirmar que una norma vale, equivale a afirmar que vale
para un cierto espacio y para cierto tiempo. La relación de una norma
con el espacio y el tiempo constituye al ámbito […] espacial y
temporal de la norma.188
A los anteriores cabe agregar los ámbitos personal y material de validez; el
primero se refiere a la identificación de los sujetos para los que vale la norma, en
tanto que el segundo se relaciona con los diferentes aspectos de la conducta
humana que el orden jurídico puede regular. Existen básicamente, entonces,
cuatro ámbitos de validez de las normas: el personal (sobre quién vale la norma),
el material (en qué aspecto de la conducta humana vale la norma), el espacial
(dónde vale la norma) y el temporal (cuándo es válida la norma).
En virtud de que la Constitución es, junto con otras normas, Ley Suprema
de la Unión, sus prescripciones son válidas sobre todos los sujetos que se
encuentren en el territorio nacional, en cada uno de los diferentes aspectos de la
conducta humana que regula, desde el momento de su entrada en vigor y hasta en
tanto no se deroguen o abroguen. En razón de lo anterior, las normas
constitucionales son igualmente válidas en los diferentes órdenes que integran el
188 Rolando Tamayo y Salmorán (2006), “Ámbitos de validez”, en Enciclopedia Jurídica
Latinoamericana, t. I, México, Porrúa-UNAM, p. 343.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 211
sistema jurídico mexicano: el federal, el de los Estados, el del Distrito Federal y
el municipal.189
Cada uno de estos órdenes jurídicos del Estado Mexicano cuenta
con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes
entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades
correspondientes.190
Ahora bien, la plena eficacia de la norma constitucional, es decir su estricto
cumplimiento, debe ser garantizado, según prescribe ella misma, por normas
generales secundarias, las cuales deben incluir un régimen de sanciones. En este
sentido, en principio, en cada uno de los diferentes órdenes jurídicos los órganos
competentes (en razón de la materia y del territorio) deben emitir o crear dichas
normas generales secundarias.
O bien es posible suponer también que a las prescripciones del artículo 134,
en particular las introducidas con la reforma de noviembre de 2007, les debe
recaer una “Ley General” en el sentido dado a esta expresión del artículo 133 por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por lo que se refiere al elemento
“Leyes Generales” del orden jurídico “Ley Suprema de toda la Unión”, la
Suprema Corte ha precisado que no corresponden a las leyes federales, esto es, a
aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el
objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes
generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes
jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano.191
Es decir, las leyes
generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el
Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad
distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado
189 Tal como determinan las siguientes tesis de jurisprudencia: “ESTADO MEXICANO. ÓRDENES
JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN.”, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, XXII, Octubre de 2005 Tesis: P./J. 136/2005 Página: 2062; “CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA
ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES
DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS.”, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época X, Septiembre de 1999, Tesis: P./J. 97/99, Página: 709. 190 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS
ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y
ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: X, Septiembre de 1999 Página: 709 Tesis: P./J. 95/99. 191 De aquí que resulten “supremas” tanto como la Constitución o los tratados internacionales, aunque
jerárquicamente subordinadas tanto a éstos como, sobre todo, a aquella, cfr. SUPREMACÍA
CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133
CONSTITUCIONAL, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de 2007 Página: 6 Tesis: P. VIII/2007 aislada: “El principio de "supremacía
constitucional" implícito en el texto del artículo 133 claramente se traduce en que la Constitución General
de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de
acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior,
de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados
internacionales y las leyes generales”.
212 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el
artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio
por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas
constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez
promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales,
locales, del Distrito Federal y municipales.192
Se puede afirmar que el bien tutelado por los párrafos séptimo y octavo del
artículo 134 constitucional es el principio de equidad en la contienda entre
partidos políticos. En un contexto democrático, un proceso electoral es una
contienda entre opciones políticas diversas y normalmente éstas se identifican
con diferentes partidos políticos. Sin embargo, uno de los objetivos manifiestos
de la reciente reforma constitucional electoral estribó, precisamente, en elevar a
rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la
propaganda gubernamental de todo tipo, tanto durante las campañas electorales
como en periodos no electorales.
En la exposición de motivos de la iniciativa de reformas constitucionales se
precisó que
En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las
relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es
necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en
todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia
electoral.
[…]
proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que
impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier
partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el
uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole
política.
La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los
dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el
dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación.193
En la exposición referida se precisó que el tercero de los propósitos de la
reforma consistía en que quienes ocupan cargos de gobierno observen total
imparcialidad en las contiendas electorales. Que quienes aspiren a un cargo de
192 LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Instancia: Pleno, Tomo: XXV, Abril de
2007 Página: 5 Tesis: P. VII/2007 aislada. 193 “Proceso de reforma constitucional electoral 2007”, en Boletín del Centro de Capacitación Judicial
Electoral, Nueva Época, año 1, número especial 1, mayo de 2008, pp. 13 ss.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 213
elección popular, hoy o mañana, tengan legítimo derecho, con la única
condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo
que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.
En razón de lo anterior, a la expresión “contienda entre partidos políticos”,
le debe corresponder un sentido funcional; el ámbito funcional de la
interpretación de normas jurídicas presupone que éstas son instrumentos o
herramientas para la consecución de un fin determinado;194
la identificación de
estos objetivos es determinante para otorgar un sentido o significado a las
normas interpretadas. Una de las directivas interpretativas funcionales estriba en
sostener que a una norma jurídica se le debería atribuir un sentido o significado
de acuerdo con la intención de su creador histórico; es decir, de acuerdo a los
fines que, según el creador material, persigue la norma.
En ocasiones, el creador histórico de la norma no expresa abiertamente los
fines que persiguió con su creación normativa o los fines que espera alcanzar con
la aplicación de la norma; ello invalida, en esas ocasiones, la posibilidad de
emplear la referida directiva interpretativa. Éste no es el caso, pues los
integrantes del órgano revisor de la Constitución manifestaron expresamente los
fines perseguidos con la reforma electoral de 2007.
Por lo tanto, en un contexto de significado dudoso de la expresión
“competencia entre partidos políticos”, ésta debe ser interpretada en un sentido
funcional que atienda a la voluntad manifiesta de su creador histórico, el que
expresamente señaló que su pretensión fue elevar a rango de norma
constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda
gubernamental de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en
períodos no electorales. Por lo tanto, la “competencia entre partidos políticos” en
la que se debe garantizar la regencia irrestricta del principio de equidad es en
aquella que se lleva a cabo tanto durante las campañas electorales como en
periodos no electorales.
Así, el artículo 134 de la Constitución debe ser aplicado tanto durante las
campañas electorales como en periodos no electorales por autoridades de todos
los órdenes jurídicos que integran el Estado Mexicano.
3. EL INTENTO DEL LEGISLADOR FEDERAL
El 14 de enero de 2008 fue publicado el más reciente Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (Código), en cuyo artículo 347 se
prescribe, en lo que interesa a este estudio, lo siguiente:
194 Cfr. Jerzy Wróblewski, Constitución y teoría general de la interpretación jurídica, Madrid,
Tecnos, 2001, p. 45.
214 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o
los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los
Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno
municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos
autónomos, y cualquier otro ente público:
[…]
b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental
dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas
electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con
excepción de la información relativa a servicios educativos y de
salud, o la necesaria para la protección civil en casos de
emergencia;
c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el
artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la
equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los
aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos
electorales;
d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en
cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo
dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 134 de la
Constitución;
Es de esta manera, en el orden jurídico federal, que el legislador federal ha
pretendido garantizar el estricto cumplimiento de lo prescrito en los párrafos
citados del artículo 134 mediante el citado artículo 347.195
Si bien el Código federal electoral no contempla alguna sanción expresa y
determinada para las infracciones prescritas en el artículo 347, de este hecho no
se sigue que en el orden jurídico federal no exista una determinada y expresa
sanción para la infracción de la norma legal citada, por ejemplo en la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Eso es así porque el texto constitucional se refiere a “ámbitos de aplicación”
de “las leyes”, y del empleo del plural en estas expresiones se sigue que el
ámbito material al que se refiere no es única o solamente el federal respecto del
de los Estados; por ejemplo, ni solamente el ámbito material electoral respecto
del político o del administrativo. Así, de la infracción a la prescripción del
Código, pero sobre todo a lo constitucionalmente estatuido en el artículo 134,
195 Sin embargo, la pretensión del legislador federal se ha visto truncada por el hecho de que, no
obstante que se estipulan como “infracciones” las conductas arriba descritas, de la lectura de los artículos
354 y 355 del referido COFIPE no se aprecia una sanción específica para tales “infracciones”.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 215
podrían derivarse procedimientos sancionadores cuya instrucción y resolución
competa a otros órganos federales del Estado Mexicano.
A modo de ejemplo, en el ámbito federal se contemplan diversos tipos de
responsabilidades en las que pueden incurrir los servidores públicos, en atención
a la norma que hubiesen violado; en el caso de que un servidor público atentara
contra la equidad de la competencia entre los partidos políticos por haber
aplicado con parcialidad los recursos públicos que estuvieran bajo su
responsabilidad, a dicho funcionario se le podría sancionar no sólo en términos
del Código (en el supuesto de que existiera sanción específica), sino también en
función del tipo de responsabilidad en la que hubiera incurrido: penal,
administrativa o incluso política. Obviamente, cada una de estas
responsabilidades sería exigible por procedimientos y órganos específicos y
diferentes, y no sólo el Instituto Federal Electoral (IFE) conocería de la
conculcación al artículo 134 constitucional.
De lo anterior no se sigue que la omisión en que incurrió el legislador
federal al no haber incluido en el Código alguna sanción expresa y determinada
para las infracciones previstas en el artículo 347 no pueda ser superada mediante
una reforma legal; y en caso de que ello sucediera, las sanciones aplicables a los
sujetos infractores contempladas en otros ordenamientos federales no
necesariamente dejarían de ser aplicables, en razón de que toda conducta humana
es susceptible de ser evaluada conforme a diversos cánones, por lo que la
dimensión política o administrativa (o incluso penal) de la infracción seguiría
siendo sancionada conforme a la normatividad aplicable.
Por lo que se refiere al ámbito material de validez del artículo 347 del
Código, cabe precisar que, en principio, se relaciona con la competencia material
de los órganos a los que el artículo 3 del propio Código encomienda su propia
aplicación: al IFE, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) y a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Así cabe
preguntarse ¿respecto de qué materia resultaría competente, por ejemplo el IFE,
para iniciar un procedimiento sancionador por la probable infracción al artículo
347 en su parte citada?
En otros términos, ¿sería competente el IFE para conocer de la infracción al
artículo 347, párrafo 1, inciso b), en caso de que ésta presuntamente hubiera sido
cometida por un servidor público o un ente de alguna entidad federativa? La
respuesta aparentemente es variable, puesto que si, por ejemplo, la difusión, por
cualquier medio, de propaganda gubernamental se llevó a cabo una vez que
iniciaron las campañas electorales dentro de un proceso electoral federal,
entonces el IFE sí sería competente; pero la certeza desaparece si la infracción se
comete dentro de un proceso electoral estatal, entonces pudiera pensarse que el
IFE carecería de competencia.
216 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
La duda se justificaría en razón de que, conforme a lo prescrito en el artículo
124 de la Constitución, las facultades que no están expresamente concedidas por
esa Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados. Conforme al artículo 41, fracción V, de la propia Constitución, la
organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a
través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal
Electoral; esa misma norma prescribe que el IFE puede asumir, mediante
convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo
soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que
disponga la legislación aplicable.
Es tan evidente que la competencia constitucional del IFE se circunscribe a
lo exclusivamente relacionado con las elecciones federales, que el propio poder
revisor de la Constitución prescribió de manera expresa, en el propio artículo 41,
fracción III, apartado B, de la Constitución, que:
Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal
Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en
radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la
entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la
ley:
a) Para los casos de los procesos electorales locales con jornadas
comiciales coincidentes con la federal, el tiempo asignado en cada
entidad federativa estará comprendido dentro del total disponible
conforme a los incisos a), b) y c) del apartado A de esta base;
b) Para los demás procesos electorales, la asignación se hará en los
términos de la ley, conforme a los criterios de esta base
constitucional, y
c) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos,
incluyendo a los de registro local, se realizará de acuerdo a los
criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que determine
la legislación aplicable.
Cuando a juicio del Instituto Federal Electoral el tiempo total en
radio y televisión a que se refieren este apartado y el anterior fuese
insuficiente para sus propios fines o los de otras autoridades
electorales, determinará lo conducente para cubrir el tiempo
faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera.
Lo anterior se confirma por el hecho de que el artículo 347, párrafo 1,
incisos b), c) y d), del Código precisa claramente en todos los casos que la
infracción se actualiza si la conducta sancionada se presenta “durante los
procesos electorales”; ¿cuáles procesos electorales? Los que organiza
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 217
ordinariamente el IFE, es decir, los federales. De donde se podría seguir que la
voluntad clara del legislador federal secundario fue la de darle al IFE
competencia exclusiva para garantizar la exacta observancia de los párrafos
séptimo y octavo del artículo 134 constitucional en el orden jurídico federal, mas
no en el estatal.
4. LA CONCURRENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS EN
LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 134
Retornando a la cuestión de la competencia de órganos de diversos órdenes
jurídicos para investigar y, en su caso, sancionar las infracciones al artículo 134
constitucional, cabe recordar que la redacción de dicho artículo emplea el plural
al referirse a las leyes y sus ámbitos de aplicación; y puesto que no existe
disposición expresa en la propia Constitución que otorgue competencia exclusiva
a los órganos federales en este aspecto (uno de los cuales sería el IFE), debe
concluirse que las autoridades de los Estados y del Distrito Federal, también son
competentes para garantizar el cumplimiento o exacta observancia de los
párrafos séptimo y octavo del artículo 134.
En otras palabras, garantizar el estricto cumplimiento de lo prescrito en los
párrafos séptimo y octavo el citado artículo compete, de manera concurrente,
tanto a la Federación como a las entidades federativas.
Al precisar las características generales de las facultades concurrentes, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha prescrito que “en el sistema jurídico
mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas,
incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar
respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que
determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de
una ley general.”196
Por su parte, ya se ha precisado lo que la misma Corte ha
entendido por “Leyes Generales”.197
196 “FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS
CARACTERÍSTICAS GENERALES.”, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, XV, Enero de 2002, Tesis: P./J. 142/2001, Página: 1042. Las cursivas en el texto son nuestras. 197 “aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al
Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el
Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad
distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes
no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas
constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas,
deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales”, en
“LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.”, en
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, XXV, Abril de 2007, Tesis: P.
218 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
De lo anterior se sigue que, puesto que tanto las autoridades de la
Federación, como las de los Estados, así como las del Distrito Federal e incluso
las de los municipios, son competentes, de manera concurrente, para aplicar el
artículo 134, el Congreso de la Unión debe prescribir, mediante una ley general, la forma y los términos de la participación de dichas autoridades en tal
aplicación. El Código no es una ley general, sino una ley federal, puesto que
regula las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de
trascender únicamente al ámbito federal, mas no a los otros ámbitos jurídicos del
Estado Mexicano. Por ello, el legislador federal ha omitido la creación de dicha
ley general que regule la concurrencia de las autoridades de los diferentes
órdenes jurídicos en la aplicación del citado artículo 134 constitucional.
La omisión en la creación de la ley general que reclama la citada
prescripción, aunada a lo ordenado por el artículo sexto transitorio del decreto de
publicación de la más reciente reforma constitucional en materia electoral,
explica que varios Estados hayan adecuado ya su normatividad interior a las
prescripciones de la Constitución; así, por ejemplo, en Oaxaca recientemente198
se modificó el artículo 137 de su Constitución, para incluir los siguientes
párrafos:
Los servidores públicos de la Federación, del Estado y de los
municipios, así como del Distrito Federal y sus Delegaciones tienen
en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos
públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en equidad de la
competencia entre los partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que
difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las
dependencias y entidades de la administración pública y cualquier
otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter
institucional y fines informativos, educativos, o de orientación social.
En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o
símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier
servidor público.
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el
estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores,
incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
VII/2007, Página: 5. Es preciso reparar en el hecho de que este es un criterio que no vincula
necesariamente, puesto que no es jurisprudencia. 198 Decreto No. 1247, publicado el 7 de mayo de 2009.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 219
Resulta evidente que el ámbito territorial de esta prescripción se constriñe a
los límites del Estado de Oaxaca; por su parte, el ámbito personal de validez de
la norma se constituye tanto por los servidores públicos y los poderes públicos,
los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración
pública y cualquier otro ente público estatal o municipal de dicha entidad
federativa, como los del ámbito federal.
Por su parte, el artículo 277, del Código de Instituciones Políticas y
Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, prescribe que el instituto
electoral local conocerá de las infracciones en que incurran las autoridades
federales, estatales y municipales u órganos autónomos y cualquier otro servidor
público de conformidad con el artículo 137 de la Constitución Local y que al
efecto dicho instituto podrá imponerles una sanción consistente en multa de 20 a
500 salarios mínimos.
La cita de la legislación oaxaqueña no es gratuita, puesto que en fecha
reciente la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación conoció del precedente SUP-RAP-180/2009, resuelto el 22 de julio
de 2009, en el cual se tornó necesario interpretar el artículo 134 constitucional.
En su resolución CG281/2009, el Consejo General del Instituto Federal
Electoral precisó en la parte final del considerando sexto de la resolución
impugnada que:
[El] Gobernador del estado de Oaxaca, transgredió lo dispuesto por
los artículos 134, párrafo octavo de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; el artículo 347, párrafo 1, inciso d) del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y el
artículo 2, inciso a) del Reglamento del Instituto Federal Electoral
en Materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de
Servidores Públicos, en virtud de que difundió propaganda que fue
pagada con recursos públicos en la que incluyó su imagen, lo que
implicó la promoción personalizada de dicho servidor público […]
En ese sentido, el referido Consejo determinó que la conducta denunciada
del gobernador de Oaxaca podía “incidir en el normal desarrollo de la justa
comicial, pues dicho servidor público, además de ser conocido por la población
tanto oaxaqueña como nacional, es identificado como militante distinguido del
Partido Revolucionario Institucional, razón por la cual al promover su imagen a
través de la propaganda adherida a las unidades móviles que prestan un servicio
a la comunidad, es posible que los servicios prestados se asocien con la persona
más que con la institución y a su vez que el funcionario denunciado pueda ser
relacionado con el instituto político en comento, situación que pretendió evitar el
legislador al decretar la prohibición expresa en la parte in fine del párrafo octavo
220 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
del artículo 134 constitucional y señalar que en ningún caso la propaganda
incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción
personalizada de cualquier servidor público”.
Es decir, el Consejo General del Instituto Federal Electoral encontró
responsable al Gobernador de Oaxaca de haber infringido la prescripción
constitucional antes referida, consistente en que:
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social,
que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos
autónomos, las dependencias y entidades de la administración
pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá
tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de
orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá
nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción
personalizada de cualquier servidor público.
Consecuentemente, el referido Consejo declaró fundado el procedimiento
especial sancionador instaurado en contra del gobernador oaxaqueño y ordenó
dar vista a la Auditoría Superior del Estado de Oaxaca a efecto de que
procediera “conforme a derecho”.
La resolución impugnada fundaba la decisión de dar vista a la Auditoría
Superior del Estado de Oaxaca en el artículo 355, párrafo 1, del Código
Electoral Federal, el cual prescribe que cuando las autoridades federales,
estatales o municipales incumplan los mandatos de la autoridad electoral, no
proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colaboración que les sea requerida por los órganos del
Instituto Federal Electoral, la Secretaría Ejecutiva integrará un expediente que
será remitido al superior jerárquico de la autoridad infractora, para que éste
proceda en los términos de ley y que si la autoridad infractora no tuviese
superior jerárquico, el requerimiento será turnado a la Auditoría Superior de la
Federación, o su equivalente en la entidad federativa de que se trate, a fin de que
se proceda en los términos de las leyes aplicables.
Sin embargo, el Consejo del IFE no encontró responsable al gobernador
oaxaqueño de haber incumplido los mandatos de la autoridad electoral, o de no
haber proporcionado en tiempo y forma la información que les hubiera sido
solicitada, ni de que hubiera prestado el auxilio y colaboración que les hubiera
sido requerida por los órganos del Instituto; lo que la autoridad administrativa
electoral concluyó fue que hubo una infracción a la Constitución y a la ley
federal electoral.
Por ello en el voto concurrente que se emitió al respecto, se afirmó que la
autoridad responsable debió turnar el expediente y su resolución a la Cámara de
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 221
Diputados del Congreso de la Unión, ya que en el párrafo sexto del artículo 134
constitucional se prescribe expresamente que los servidores públicos serán
responsables del cumplimiento de las bases previstas en dicho artículo en los
términos del Título Cuarto de esta Constitución, por lo que las infracciones a lo
prescrito por dicho artículo deberán sustanciarse conforme a lo establecido en tal
título constitucional, el cual establece el régimen de responsabilidades, entre
ellas la política, de los servidores públicos, entre los que se encuentran,
precisamente, los gobernadores de los Estados.
Lo anterior, en razón de que, además de haber infringido el Código, como
lo determinó el IFE, el titular del Poder Ejecutivo aparece como responsable de
haber cometido infracción al artículo 134 constitucional. Y el contenido de este
artículo constitucional, como arriba se ha apuntado, no sólo es electoral, sino
general, puesto que está ubicado en el Capítulo de Prevenciones Generales de la
Constitución, por lo que sus disposiciones deben entenderse, interpretarse vis à
vis el resto de la Constitución; en otras palabras, el 134 no es un artículo que
sólo deba de constreñirse al ámbito electoral.
Si bien los cinco primeros párrafos de este artículo se refieren al uso de los
recursos económicos de las distintas autoridades en el país, desde las federales
hasta las municipales, incluido el Distrito Federal, puesto que desde el segundo
párrafo, se establece que el ejercicio de dichos recursos económicos será
evaluado por instancias técnicas en el ámbito de la competencia de que se trate y
los otros párrafos se refieren a adquisiciones técnicas, arrendamientos,
enajenaciones, licitaciones, manejo de recursos, etcétera, en la parte final del
quinto párrafo de este artículo se consigna una frase que pareciera ser el
fundamento del IFE para haber dado vista a la auditoría superior de Oaxaca de
los hechos.
En efecto, el referido párrafo quinto prescribe lo siguiente:
El manejo de recursos económicos federales por parte de los
estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-
administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a
las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La
evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por
las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere
el párrafo segundo de este artículo.
Sin embargo, del análisis de la resolución del IFE impugnada, tampoco se
desprendía que el Consejo hubiera tenido certeza indubitable de que los recursos
empleados para la comisión de la infracción imputada al gobernador de Oaxaca
hubieran sido de naturaleza únicamente estatal, por lo que cabe la posibilidad de
que se hubieran empleado también recursos de naturaleza federal.
222 DERECHO ELECTORAL MEXICANO
En el párrafo sexto, el artículo 134 constitucional prescribe que “Los
servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los
términos del Título Cuarto de esta Constitución”.
Es aquí donde se hace una referencia explícita al Título Cuarto de la
Constitución, cuyo rubro es De las Responsabilidades de los Servidores
Públicos y Patrimonial del Estado. Dicho título regula las responsabilidades
constitucionales, que son de distinta naturaleza: administrativas, penales, civiles,
electorales y políticas. En consecuencia, el Consejo General del IFE debió turnar
el expediente y su resolución a la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión, puesto que las infracciones a lo prescrito por el artículo 134 deberán
sustanciarse conforme a lo establecido en dicho título constitucional, el cual
establece el régimen de responsabilidades, entre ellas la política, de los
servidores públicos, que incluye a los gobernadores de los Estados.
En el ámbito federal se contemplan diversos tipos de responsabilidades en
las que pueden incurrir diversos servidores públicos, en atención a la norma que
hubiesen violado; en el caso de que un servidor público estatal atentara contra la
equidad de la competencia entre los partidos políticos por haber aplicado con
parcialidad los recursos públicos que estuvieran bajo su responsabilidad, a dicho
funcionario se le podría sancionar no sólo en términos del Código (en el
supuesto de que existiera sanción específica), sino también en función del tipo
de responsabilidad en la que hubiera incurrido: penal, administrativa o incluso
política. Obviamente, cada una de estas responsabilidades sería exigible por
procedimientos y órganos específicos y diferentes, y no sólo el Instituto Federal
Electoral conocería de la conculcación al artículo 134 constitucional.
El artículo 108 de la Constitución Federal prescribe en su tercer párrafo que
los Gobernadores de los Estados serán responsables por violaciones a la
Constitución Federal y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de
fondos y recursos federales. Por su parte, el artículo 110, segundo párrafo,
prescribe que podrán ser sujetos de juicio político los Gobernadores de los
Estados en los términos del Título Cuarto de la Constitución Federal por
violaciones graves a dicha Constitución y a las leyes federales que de ella
emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, aunque
en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las
Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como
corresponda.
Es decir, no sería objeto de debate la acreditación o no de la infracción
constitucional, puesto que el órgano electoral ya determinó que existió dicha
infracción; lo que sería tema de debate en el Congreso de la Unión y en los
congresos estatales, como sería el de Oaxaca, es si la infracción resulta grave o
no y a partir de tal decisión proceder en consecuencia.
UNA PERSPECTIVA JUDICIAL 223
Era un hecho no controvertido que, según el Consejo General del Instituto
Federal Electoral, el gobernador de Oaxaca había infringido la Constitución
Federal y la ley federal electoral y, al menos, existía la posibilidad de que ello
también configurara un “manejo indebido de fondos y recursos federales”. Al
respecto, a dicho Consejo no le competía determinar, para efectos del
fincamiento de responsabilidades federales conforme al Título Cuarto de la
Constitución Federal, si la violación en que se había incurrido era grave o no,
pues ello es competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, al margen de
que, al cabo del procedimiento, la resolución sea únicamente declarativa y se
deba comunicar a la Legislatura Local para que, en ejercicio de sus atribuciones,
proceda como corresponda.
Lo anterior al margen de que si bien el artículo 115 de la Constitución de
Oaxaca prescribe que el Gobernador de dicho Estado, para los efectos del Título
Séptimo de la referida Constitución (De las Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipales), sólo es responsable por delitos graves del
orden común y por violación expresa del artículo 81 de la Constitución local, sin
perjuicio de la responsabilidad política que se consigna en los términos del
artículo 110 de la Constitución Federal.
Por su parte, y en lo que interesa a este estudio, el artículo 81, fracción XII,
de la Constitución oaxaqueña prescribe que el Gobernador no puede realizar
alusiones u otras formas de comunicación, que incidan de algún modo sobre
posiciones políticas que correspondan a los partidos y candidatos contendientes
en el proceso electoral o emitir mensajes indirectos o implícitos que puedan tener
efectos a favor o en contra de alguna opción política contendiente, desde el inicio
de las campañas hasta concluida la jornada electoral.
En síntesis, la tutela del pleno respeto a las prescripciones del artículo 134
constitucional no es competencia exclusiva de la Federación, y en este ámbito,
tampoco el Instituto Federal Electoral tiene el monopolio de dicha tutela, pues
una lectura sistemática de la Constitución lo impide.
ÍNDICE
Pág.
Una perspectiva judicial del derecho electoral mexicano.
A manera de prólogo.
V
Presentación.
XIII
El Fortalecimiento de la autonomía de los órganos electorales.
1
La desconcentración del control de la constitucionalidad en México.
27
La residencia como un requisito de elegibilidad electoral.
65
La utilización de símbolos, expresiones, alusiones o fundamentaciones
de carácter religioso en la propaganda de los partidos y agrupaciones
políticas nacionales.
103
La muerte de la causal abstracta y la sobrevivencia de los principios
constitucionales rectores de la función electoral.
151
¿La Comisión Permanente del Congreso de la Unión puede tomarle
protesta a un diputado suplente para que ocupe el cargo ante la
ausencia del diputado propietario?
175
El artículo 134 de la Constitución Federal y las normas similares en las
constituciones estatales.
197
Esta obra se acabó de componer, imprimir y encuadernar
el 29 de noviembre de 2012 en
Digitex Impresores Profesionales
Leona Vicario No. 8 Col. Centro, Xalapa, Veracruz, México