derecho administrativo ucasal

1DERECHO ADMINISTRATIVOMDULO NICO

CARRERA: ABOGACAPROFESOR: DR. GABRIEL CHIBN

CURSO: 4 AOSALTA - 2011

3EducacinA DISTANCIA

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDADAUTORIDADES DE LA UNIVERSIDADAUTORIDADES DE LA UNIVERSIDADAUTORIDADES DE LA UNIVERSIDADAUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD

CANCILLERCANCILLERCANCILLERCANCILLERCANCILLER

Su Excelencia ReverendsimaMons. MARIO ANTONIO CARGNELLO

Arzobispo de Salta

RECTORRECTORRECTORRECTORRECTOR

Pbro. Licenciado JORGE ANTONIO MANZARZ

VICE-RECTOR ACADMICOVICE-RECTOR ACADMICOVICE-RECTOR ACADMICOVICE-RECTOR ACADMICOVICE-RECTOR ACADMICO

Mg. MARA ISABEL VIRGILI de RODRGUEZ

VICE-RECTOR ADMINISTRVICE-RECTOR ADMINISTRVICE-RECTOR ADMINISTRVICE-RECTOR ADMINISTRVICE-RECTOR ADMINISTRAAAAATIVOTIVOTIVOTIVOTIVO

Ing. MANUEL CORNEJO TORINO

SECRETSECRETSECRETSECRETSECRETARIA GENERARIA GENERARIA GENERARIA GENERARIA GENERALALALALAL

Dra. ADRIANA IBARGUREN

DELEGDELEGDELEGDELEGDELEGADO RECTORADO RECTORADO RECTORADO RECTORADO RECTORALALALALALdel S.E.A.D.del S.E.A.D.del S.E.A.D.del S.E.A.D.del S.E.A.D.

Dr. OMAR CARRANZA

5Indice generalI. Programa de la Asignatura ........................... 9II. Condiciones para regularizar la materia .... 20Recomendaciones ........................................ 21

BOLILLA IPrimera Parte ............................................... 231. El Derecho Administrativo: nocin,

objeto. Distintas etapas de suevolucin histrica .................................... 25

2. Funcines del Estado: gubernativa,legislativa, jurisdiccional y administrativa(aspectos sustanciales, orgnicos yprocesales) ............................................... 29

Funcin gubernativa o poltica ...................... 31Bibliografa .................................................... 37Segunda Parte ............................................. 381. La Administracin Pblica ......................... 382. Administracin y gobierno: concepto y

diferencias ................................................ 393. Los rganos del Estado ............................ 434. Funciones administrativas de los rganos

ejecutivo, legislativo, judicial y de entespblicos no estatales ................................ 45

5. Clases de funcin administrativa .............. 486. Formas de la actividad administrativa:

acto, hecho, reglamento y contrato .......... 517. Facultades regladas y discrecionales:

lmites y revisin judicial .......................... 54Bibliografa .................................................... 58

BOLILLA II1. Fuentes del Derecho Administrativo:

Nocin y clasificacin ............................... 612. Fuentes en particular (constitucin, ley,

reglamento, jurisprudencia, costumbre,doctrina, analoga, principios generalesdel derecho): nocin y precedencia ......... 67

Bibliografa .................................................... 89

BOLILLA III"Los Derechos Humanos como Fuente de

Derecho"................................................... 90

Primera generacin, o Derechos civiles ypolticos. ................................................... 93

Segunda generacin, o de Derechoseconmicos, sociales y culturales ........... 93

Tercera generacin, Derechos de lospueblos o de solidaridad. .......................... 94

Conceptos tericos de LosDerechos Humanos ................................. 94

BOLILLA IV1. Organizacin Administrativa:

nocin y contenido.................................... 982. Competencia: origen y clases ................... 993. Sustitucin de competencia:

Delegacin y Avocacin ......................... 1044. Jerarqua ................................................. 1085. Centralizacin, descentralizacin y

desconcentracin ................................... 1136. Los Agentes del Estado. Concepto.

Nacimiento y formas de la relacinde empleo pblico. Derechos y deberes.Responsabilidad del agente estatal.Extincin de la relacin........................... 118

Bibliografa .................................................. 133

BOLILLA V - VI1. Acto Administrativo: nocin ..................... 1352. Distincin entre actos administrativos,

actos de la administracin, actos degobierno y actividad material dela administracin ..................................... 137

3. Elementos (competencia, capacidad,objeto, voluntad, procedimiento, forma) .. 140

4. Caracteres (presuncin de legitimidad,ejecutividad, exigibilidad, estabilidad,impugnabilidad) ....................................... 145

5. Vicios: nocin y elementos a los queafectan. Nulidades: clases y efectos ..... 150

6. Extincin (imposibilidad de hechosobreviniente, plazo, condicinresolutoria, renuncia, revocacin,caducidad) .............................................. 166

Bibliografa .................................................. 169

6BOLILLA VIIContratos Administrativos ........................... 171Teora General del Contrato Administrativo 171Problemtica doctrinaria acerca de su

existencia ............................................... 171Naturaleza Jurdica. Teoras ....................... 172Teoras Negativas ....................................... 172Teoras Contractualistas ............................. 175Nuestra visin de los Contratos de la

administracin publica ............................ 181Anlisis analtico de la definicin. ................ 183Diferencias con otras exteriorizaciones

de la voluntad estatal .............................. 183Caracteres y rgimen jurdicos ................... 184Derechos y obligaciones personales .......... 186Clusulas exorbitantes ................................ 187Efectos respecto de terceros ...................... 188Formacin ................................................... 188Procedimientos administrativos de

contratacin ............................................ 189Procedimiento de preparacin del contrato . 189Actividad precontractual .............................. 190Elementos ................................................... 192Seleccin de cocontratantes. Diferentes

procedimientos ....................................... 199Licitacin publica ......................................... 199Actos separables ........................................ 200Forma en que se realiza la

licitacin publica ..................................... 202Principios jurdicos ...................................... 203Excepciones a la licitacin pblica. ............. 206Bibliografa .................................................. 210

BOLILLA VIIIContratos Administrativos en particular,

Conceptos, Derechos y Deberesde las Partes .......................................... 211

Introduccin al tema .................................... 211Obra Pblica ............................................... 213Concepto ..................................................... 213Derechos y Deberes de las partes ............. 216

Concesin Servicios Pblicos .................... 218Concepto ..................................................... 218Derechos y deberes de las partes .............. 219Suministro ................................................... 221Concepto ..................................................... 221Derechos y deberes de las partes .............. 222Emprstito Pblico ...................................... 223Otros Contratos Administrativos ................. 224Derechos, prerrogativas y deberes de la

administracin pblica ............................ 225Derecho del cocontratante .......................... 226Bibliografa .................................................. 226

BOLILLA IXPolica, Fomento y Planificacin ................. 229Bases y directrices normativas para

el fomento de la actividad empresariala nivel local ............................................. 229

Servicios Pblicos ...................................... 2341. Servicios Pblicos. Nocin ..................... 2342. Concesin de servicios pblicos:

concepto, sujetos y caracteres.Derechos, deberes y prohibiciones.Extincin ................................................. 237

3. Marcos regulatorios y Entes reguladores 247Bibliografa .................................................. 253

BOLILLA XII1. Responsabilidad del Estado.

Fundamentos. Clases o especies deresponsabilidad. Actividad lcita oilcita del Estado ..................................... 255

2. Responsabilidad por acto judicial, poracto legislativo y por actos y hechosde la Administracin ............................... 265

3. Lmites o alcance de la responsabilidad.. 275Bibliografa .................................................. 277

7Anexo IBOLILLA III ................................................ 281Los Sujetos de la Relacin Jurdica

Administrativa - Situaciones Jurdicasde carcter activo y pasivo .................... 281

Relacin Jurdica Subjetiva ......................... 281Concepto ..................................................... 281El Administrado ........................................... 283Derecho Subjetivo, Inters Legtimo e

Inters simple ......................................... 283Tesis de la Utilidad Garantizada ................. 284Tesis fundada en la Distincin de las

Normas ................................................... 286Tesis fundada en la Exclusividad o

Concurrencia de la SituacinJurdica del Administrado ....................... 287

Efectos ........................................................ 287Critica a la distincin entre Derecho

Subjetivo e Inters Legtimo ................... 288El Inters simple .......................................... 289Los Derechos Debilitados ........................... 289Amparo constitucional de los Derechos

de Incidencia Colectiva .......................... 290Situaciones Jurdicas de

Carcter Pasivo ..................................... 291La Carga ..................................................... 293

Anexo IIProcedimiento Administrativo ...................... 2971. Procedimiento administrativo:

nocin y finalidad .................................... 2972.- Principios jurdicos (legalidad objetiva,

verdad material, oficialidad,informalismo, debido proceso,eficacia, gratuidad) ................................. 300

3.- Las partes .............................................. 3094.- Los Plazos: obligatoriedad e

irretroactividad. Caducidad delProcedimiento. ........................................ 313

5.- Caducidad .............................................. 3176.- La reclamacin administrativa previa ..... 319

7.- Recursos, reclamaciones y denuncias.. 3248.- Recursos administrativos en particular.. 3289.- Denuncia de ilegitimidad ........................ 33610.- Recursos ante los entes

reguladores de servicios pblicos .......... 33911.- Derechos de incidencia colectiva:

nocin (art. 42 CN). Alcance. Accin:Quines pueden interponerla?Efectos de la sentencia .......................... 341

Bibliografa .................................................. 348

9Carrera: AbogacaCurso: 4 AoMateria: Derecho AdministrativoProfesor: Dr. Gabriel ChibnAo Acadmico: 2011

I. Programa de la AsignaturaPrimer eje temticoIntroduccin al Derecho Administrativo

Bolilla I: Bases Conceptuales

1.Derecho y Estado. El ordenamiento normativo principio de subsidiaridad.El bien comn. El Rgimen exorbitante. Garantas individuales y pre-rrogativas del Estado. La relacin Jurdica.

2.Separacin y equilibrio de poderes. Funcin Administrativa y la fun-cin presidencial.

3.Principio de legalidad. Actividad reglada y discrecional. Teora de losconceptos jurdicos indeterminados.

4.Antecedentes histricos de nuestro pas y provincia. Modelos de De-recho comparado: EL sistema francs, espaol y norteamericano.

Bibliografa

BARRA, Rodolfo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. EditorialAbaco de Rodolfo Depalma.

GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Fun-dacin del Derecho Administrativo.

Jurisprudencia

CSJN, 19/09/60 Fernndez Arias CSJN, 05/04/05 Estrada CSJN, 09/12/93 Nicosia

Bolilla II: Fuentes del Derecho Administrativo

1.Fuentes del Derecho Administrativo. Teora de las fuentes, su impor-tancia.

10

2.La Constitucin Nacional y Provincial. Instituciones Administrativas.3.Tratados Internacionales, su jerarqua. Fuentes Internacionales del

Derecho Administrativo.4.La Ley, zona de reserva legal. El contenido material de la Ley.5.Decretos de Necesidad y Urgencia. La delegacin legislativa. Decre-

tos ejecutivos. Reglamentos autnomos.6.Valor de la Jurisprudencia y la Doctrina.7.La emergencia. Doctrina y Jurisprudencia. El equilibrio constitucional.

Incidencias de la emergencia.

Bibliografa

BARRA, Rodolfo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. EditorialAbaco de Rodolfo Depalma.

GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Fun-dacin del Derecho Administrativo.

Jurisprudencia

CSJN, 2/12/93 Cochia CSJN, 27/12/90 Peralta CSJN, 26/X/04 Bustos

Segundo eje temticoLos sujetos de la relacin Jurdica Administrativa

Bolilla III: Situacin Jurdica Subjetiva

1.Situacin Jurdica y Relacin Jurdica.2.Situaciones Jurdicas de carcter activo: derecho subjetivo e inters

legtimo. Consecuencias de la distincin. Criterios de diferenciacin.El inters simple. Los intereses difusos. Derechos de incidencia colec-tiva. Los derechos del consumidor y de los usuarios.

3.Situaciones de carcter pasivo. La obligacin.4.Potestades y deberes pblicos.

Bibliografa

BARRA, Rodolfo. Principios de Derecho Administrativo. Abaco, 1980

11

Jurisprudencia

Csjn, 07/05/98, "Consumidores libres Csjn, 07/05/98, "Prodelco Cncaf sala III, 8/9/94, "Schroeder Cjs 3/4/02 Mulki Cjs 14/3/01 Colegio de Martilleros de Salta

Bolilla IV: Personalidad del estado y organizacin administrativa

1.Personalidad del estado. Teoras.2.Concepto y clasificacin de las personas en el cdigo civil.3.Personas jurdicas pblicas y privadas. Criterios de distincin.4.Personas pblicas estatales y no estatales. Criterios de distincin. La

delegacin transestructural de cometidos.5.Teoras sobre la atribuibilidad de conductas al estado: la teora del

rgano. Nocin de rgano. El agente y el rgano: relaciones. Relacio-nes interadministrativas e interorgnicas.

6.Clases de rganos.7.Principios jurdicos de la organizacin administrativa

Bibliografa

BARRA, Rodolfo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II edito-rial Abaco de Rodolfo Depalma.

Tercer eje temticoFormas de Actuacin Administrativa

Bolilla V: Acto Administrativo

1.La teora del acto administrativo, su importancia. El acto como pro-ductor de efectos jurdicos. Hecho y acto administrativo.

2.Concepto de acto administrativo. Presuncin de legitimidad, III -exigibilidad y ejecutoriedad. Estabilidad del cato administrativo.

3.Elementos del acto.4.Vicios del acto.

12

Bibliografa

GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3, ElActo Administrativo, fundacin de Derecho Administrativo, 2004.

Jurisprudencia

Csjn, 13/02/86, "podest", fallos 312:1188. Competencia csjn, 16/6/93, "Banco Shaw", causa: csjn, 1/10/85, "Girardini de Brovelli", fallos307:1858 y disidencia del Juez Belluscio; objeto: csjn, 23/08/61,"Cceres Cowan", fallos 250:491; debido procedimiento previo: csjn,25/07/89, "Hermes Francisco Borgo", fallos 308:108; debido procesoadjetivo: csjn, 2/9/76, "Ferrer Deheza", fallos 295:726; motivacin: cnciv.,6/12/93, "Boaglio", ja, 1994-II-619; finalidad: csjn, "S.A. OrganizacinCoordinadora Argentina c/Secretara de Inteligencia de el Estado",razonabilidad: csjn, 27/2/90, "Ducilo", fallos 313:153.

Bolilla VI: Invalidez. Vicios. Saneamiento. Extincin

1.Sistema de nulidades. Diferencias con le Derecho Civil. Teora de lasnulidades. Sistema del Derecho Administrativo. Diferencias en el sis-tema nacional y provincial.

2.Nulidades en particular.3.Suspensin del acto administrativo.4.Enmienda, conversin, extincin, revocacin y caducidad del acto ad-

ministrativo.

Bibliografa

GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, tomo 3, ElActo Administrativo, Fundacin de Derecho Administrativo, 2004.

Jurisprudencia

Csjn, 02/09/40, "S.A. Ganadera los Lagos c/ Nacin Argentina", llXXIII-250; csjn, 07/10/75, "Pustelnik", fallos: 293:133; csjn, 17/02/98,"S.A. Organizacin Coordinadora Argentina c/Secretara de Inteligen-cia de el Estado", ed. Serie especial de Derecho Administrativo, del 13de abril de 1998;

Vicio en la Competencia: "csjn, 25/8/88, "Antinori", fallos: 321: 2288;vicio en la causa: csjn, 8/5/84, "Oxley", fallos 306:370; Vicios en el

13

objeto: csjn, 31/7/44, "Barcena", fallos: 199: 231; Vicio en el debidoprocedimiento previo: csjn, 17/6/80 "Movimiento Scout Argentino"; Vicioen el debido proceso adjetivo: csjn, 13/8/98, "Cedale" Vicio en la mo-tivacin: cnciv., 6/12/93, "Boaglio", Vicio en la finalidad: csjn, 17/02/98,"S.A. Organizacin Coordinadora Argentina c/Secretara de Inteligen-cia de el Estado",; La irrazonabilidad: csjn, 25/11/97, "Sol, Roberto yotros",

Bolilla VII: Contratos. Teoria general

1.Teora general del contrato administrativo. Problemtica doctrinariaacerca de su existencia. Contratos de Derecho Pblico y de DerechoPrivado.

2.Contratos administrativos en general. Concepto. Elementos. Caracte-res. Clasificaciones. Rgimen jurdico.

3.La singularidad de las normas contractuales administrativas. Fuentesde la actividad contractual de la administracin y sus lmites. Clusu-las exorbitantes.

4.Procedimientos administrativos de contratacin. El principio aplicable.Procedimiento de preparacin del contrato. Actividad precontractual.Seleccin de co/contratantes. Fases del procedimiento. Forma en quese realiza la licitacin publica. Elementos. Efectos respecto de terce-ros.

5.Licitacin pblica. Concepto. Principios. Pliego de condiciones: con-cepto, clases, naturaleza jurdica y efectos. Etapas de la licitacin. Lapreadjudicacin y la adjudicacin. Naturaleza jurdica. El concepto de"oferta ms conveniente". Distincin entre oferta inadmisible y ofertainconveniente. Licitacin privada, concurso de precios, contratacindirecta, remate pblico, concursos de antecedentes y otros sistemasde seleccin.

6.Situacin jurdica de los oferentes. Proteccin en sede administrativay en sede judicial. Legitimacin.

7.Ejecucin de los contratos administrativos. Prerrogativas estatales dedireccin, control, rescisin y sancin. Principios generales: continui-dad de la ejecucin y mutabilidad. Derechos y obligaciones de laspartes. Teora del hecho del prncipe y teora de la imprevisin.

8.Modos de conclusin de los contratos administrativos. Cumplimientodel objeto, expiracin del plazo, rescate, rescisin, muerte, quiebra,renuncia.

9.Importancia de los tratados internacionales en materia de contrata-ciones administrativas.

14

Bibliografa

GORDILLO, Agustn, a, Tratado de Derecho Administrativo, BuenosAires, fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003, oc-tava edicin.

COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo, Buenos Aires,Lexisnexis-Abeledo Perrot, 2003, 2 edic. Act.

COVIELLO, Pedro, El Contrato Administrativo en la Jurisprudencia dela Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en contratos administrati-vos, jornadas organizadas por la Universidad Austral, op. Cit., p. 83.

Jurisprudencia

Csjn, 17/11/87, "Stamei c/ uba", j.a. 1989-III-89. Sjn, 02/03/93, "Cinplast", ja. 1994-I-313; csjn 22/12/93 Sjn, 22/04/86, "Hotel Internacional Iguaz" j.a. 1987-II-241; Csjn, 27/08/96 "J.J.Chediak S.A."; Csjn, 30/06/88, "Vicente Robles" fallos 311:1181.

Bolilla VIII: Contratos en particular

1.Contrato de concesin de servicios pblicos. Concepto. Rgimen jur-dico. Diferencia con otras figuras. La licencia. La titularidad del servi-cio.

2.Contrato de obra pblica. Concepto. Rgimen jurdico.3.Contrato de concesin de obra pblica. Concepto. Rgimen jurdico.

Rgimen jurdico.4.Contrato de suministro. Concepto. Rgimen legal.5.Contrato de funcin y empleo pblico. Concepto. Rgimen legal.6.Contrato de emprstito pblico. Concepto. Rgimen legal.7.Contrato de consultora. Concepto. Rgimen legal.8.Otros contratos administrativos.

Bibliografa

ESCOLA, Hctor, J. Compendio de Derecho Administrativo, Desalma,Buenos Aires, 1984; vol. II.

Jurisprudencia

Csjn, 18-06-91, "Gobierno Nacional c/ Arenera el libertador".

15

Csjn, 06/12/61, "Magallanes Csjn, 20/09/74, "Compaa Avellaneda de transportes" Csjn, 05/02/98, "Maruba", Csjn, "Prodelco" Csjn, 23/4/85, "Romero de Martino" Csjn, 17/2/87, "Pereiro de Buodo",.

Bolilla IX: Actividad administrativa de ordenacin, de fomento yde prestacin

A. Actividad Administrativa de ordenacin y fomento

1.Concepto de polica y de poder de polica. Crticas a la nocin depoder de polica. Anlisis.

2.Rgimen Jurdico de la actividad de polica. Principios que la rigen.3.Tcnicas o medios de polica.

- Sanciones de polica. El Derecho Administrativo sancionador.- Competencia nacional, provincial y municipal en materia de poder

de polica.- Especies de polica. Enunciacin.

4.Polica de la emergencia. Concepto, legislacin y evolucin .Jurisprudencial.

5.Actividad interventora favorable a los particulares: El fomento. Con-cepto. Medios y naturaleza de la relacin jurdica de fomento.

B.- actividad administrativa de prestacin

1.Origen de los servicios pblicos.2.Nocin conceptual. Las diversas crisis.3.Caracteres y clasificacin de los servicios pblicos.4.Creacin, modificacin y supresin del servicio pblico. La organiza-

cin del servicio pblico. Competencia jurisdiccional.5.La gestin de los servicios pblicos. La colaboracin de los particula-

res.6.Los usuarios.7.Retribucin del servicio.8.Regulacin de los servicios privatizados.

16

Bibliografa

ESCOLA, Hctor Jorge, op. Cit., volumen, p. 415/471; COMADIRA,Julio Rodolfo, El Servicio Pblico como ttulo jurdico exorbitante, ed,serie especial de Derecho Administrativo. Diario 31/12/93.

LINARES, Juan Francisco, Concepto y Definicin de Servicio Pblico,rada, n 14, p. 15; MAIRAL , Hctor A., La Ideologa del ServicioPblico; Revista de Derecho Administrativo, Ed. Depalma, n 14, ps.359/438.

Jurisprudencia

Csjn, 24/04/79, "Meridiano", Cncaf, Sala IV, 23/06/98, "Youssefian", Csjn, 05/02/98, "Maruba", fallos 321:1748. Csjn, 13/10/94, "Litoral Gas S.A.",

Cuarto eje temticoGarantas de los administrados

Bolilla X: Procedimiento Administrativo

1.El principio de legalidad en el ejercicio de la funcin administrativa.2.Procedimiento Administrativo. Concepto. Clases. Procedimientos es-

peciales.3.Procedimiento como instrumento de control y garanta del administra-

do. Control de legitimidad y de mrito, oportunidad y conveniencia.Proceso y procedimiento: distincin.

4.Los principios generales del procedimiento administrativo: legalidadobjetiva, verdad material, oficialidad, informalismo, debido proceso,eficacia, gratuidad.

5.El trmite administrativo. Las partes. Excusaciones y recusaciones.Los plazos. La vista de las actuaciones.

6.Estructura del procedimiento: iniciacin, formalidades de los escritos.Notificacin y publicacin. La prueba: diferentes medios.

7.Conclusin del procedimiento administrativo: modos normales y anor-males.

8.Recursos, reclamaciones y denuncias. Concepto y distincin. Recur-sos jurisdiccionales y administrativos: diferencias.

9.Recursos administrativos en particular. Concepto y rgimen jurdicode cada uno de ellos.

17

10.La denuncia de ilegitimidad. Rgimen jurdico11.El reclamo administrativo previo. Rgimen jurdico. Reclamo impro-

pio contra actos de alcance general. Rgimen jurdico. Otros reclamos.12.Proceso administrativo. Clases. Materia procesal-administrativa. Pre-

supuestos de admisibilidad de la demanda. Accin de lesividad.13. Importancia de los tratados internacionales en materia de procedi-

mientos y procesos administrativos.

Bibliografa

COMADIRA, Julio R., Procedimientos Administrativos, Ley Nacionalde Procedimientos Administrativos anotada y comentada, tomo I, LaLey, Buenos Aires, 2002.

HUTCHINSON, Toms, Rgimen de Procedimientos Administrativos,Ley 19.549, Decreto Reglamentario 1759/72, Editorial Astrea, Bue-nos Aires.

Jurisprudencia

Csjn, 19/11/92, "Naveiro de la Serna de Lpez, Csjn, 17/11/92, "Lewkowick", Csjn, 27/12/88, "Resguardo", Csjn, 24/04/01, "Villareal, Clara B. C/ A.n.se.s."

Bolilla XI: Control Judicial de la Administracin

1.Control Judicial de la Administracin. Evolucin histrica, sistemascomparados.

2.Presupuestos del proceso contencioso administrativo.a) el acto o comportamiento previo de la administracin.b) habilitacin de la instanciac) agotamiento de va.d) plazos

3.Legitimacin. Pretenciones. Potestades jurisdiccionales.4.Amparo. Amparo por mora. Accin de inconstitucionalidad. Actividad.

Cautelar. Ejecucin de instancia. Representacin del estado.

Bibliografa

GARCA PULLES, Fernando. Tratado de lo Contencioso Administrati-vo. Tomo I y II. Editorial Hamurabi: 2004.

18

Jurisprudencia

Csjn, 15/11/83, "Cabrera", fallos 305:1937. Csjn, "Consumidores Libres" Citado en Bolilla III. Cncaf, Sala III, 8/09/94, "Schroeder", Citada en Bolilla III. Csjn, 05/04/95, "Gypobras", fallos 318:441 Csjn, 7//09/66, "Pietranera", fallos 265:291. Cjs 430:1173 el gramillal

Bolilla XII: Responsabilidad del Estado

1.Fundamentos constitucionales de la responsabilidad del estado, teo-ras que la fundamentan en lo pblico y en lo privado.

2.Casos de responsabilidad estatal .a. Responsabilidad extracontractual por actuacin ilcita. Art. 1112 y

1113 del Cdigo Civil. Alcance del resarcimiento. Requisitos de pro-cedencia de la accin indemnizatoria. Prescripcin de la accin.

b. Responsabilidad extracontractual por omisin antijurdica.c. Preparacin patrimonial por la funcin normativa licita.d. Responsabilidad del estado por su actividad jurisdiccional.

Bibliografa

MERTHEIKIAN, Eduardo. La Responsabilidad Pblica. Editorial Aba-co 2001.

Jurisprudencia

Csjn 293: 617 - Los Pinos Csjn 319: 2658 - Columbia Csjn 306: 2050 -Vadell Csjn 312: 649- Motor Once Csjn 322: 2683 - Rosa

Quinto eje temticoRgimen Patrimonial del Estado

Bolilla XIII: Rgimen Patrimonial del Estado

Hacienda Pblica - Dominio Pblico

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1.Los bienes del estado. Dominio pblico y dominio privado: distincin yfundamento.

2.Dominio pblico: nocin conceptual. Elementos del dominio pblico.Clasificaciones

3.Origen y cesacin del dominio pblico: afectacin y desafectacin.4.Proteccin del dominio pblico.5.Caracteres.6.Uso del dominio pblico. Clasificaciones.

Administracin financiera y control del sector pblico nacional.

1.Administracin financiera del sector pblico nacional.2.Sistemas de control del sector pblico nacional-control interno. Con-

trol externo. Organos competentes

Bibliografa

GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Fundacindel Derecho Administrativo. (www.gordillo.com)

BARRA, Rodolfo. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Abacode Rodolfo Depalma.

COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo, Buenos Aires, LexisNexis-Abeledo Perrot, 2003, 2 edic. Act.

Jurisprudencia

Csjn, 7/03/95, "Tonconogy", fallos 318:292. Csjn, 04/07/03, "Aeroclub Salta", fallos 326 Csjn, 15/12/88, "Ferrocarriles Argentinos", fallos 311:2688. Csjn, 19/12/00, "Administracin de Parques Nacionales", fallos 323:4046. Csjn, "Efa c/Marenca", fallos, 307:1172.

20

II. Condiciones para regularizar la materia

IMPORTANTE!!

Los requisitos para regularizar la materia sern informados por eldocente a travs de los canales pertinentes de comunicacin(tanto para alumnos regulares como libres):

Tabln de anuncios Foro de la materia Cuadros de regularizacin publicados en la pgina web

Mantngase atento!!!

21

Recomendaciones

La materia debe ser estudiada esencialmente dela bibliografa consignada en el programa, conel apoyo de las elaboraciones efectuadas por losdocentes de la Ctedra en el presente mdulo.

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Primera Parte

Conviene, antes de abordar el desarrollo del Programa, referir, sucinta-mente, al derecho administrativo y a la administracin como su objeto deestudio, a fin de poder discernir adecuadamente el contenido de la materiacon un enfoque comprensivo de sus fines.

Los autores recuerdan, al realizar el anlisis jurdico de diversas institu-ciones, que las concepciones del derecho deben alcanzar: la verdad antesque la originalidad, y la justicia por encima de los criterios formales.

Desde tal perspectiva, se advierte que el estudio del derecho adminis-trativo permite observar como se van construyendo sus normas y princi-pios en un proceso de formacin continua, que desplaza anteriores con-cepciones. Por eso mismo no es posible perder de vista, tal como lo expo-ne Juan Francisco Linares1, que las "definiciones tienen que ser, no labsqueda de esencias verdaderas sino de resultados prcticos de utilidadpara la comprensin y sistematizacin de los fenmenos estudiados"; loque, aplicado al estudio de la materia, nos indica con claridad que losconceptos que se viertan de los distintos captulos del Programa, deben,necesariamente, ser analizados en el contexto del instituto al que se apli-can y de la realidad en la que se insertan. De lo contrario, carecern desentido o se tornarn incomprensibles.

Afirman Garca de Enterra y Fernndez2, que la ms simple y tradicio-nal definicin del Derecho Administrativo lo considera como el Derecho dela Administracin Pblica, realidad poltica radicalmente ajena a las admi-nistraciones privadas, al menos desde el punto de vista jurdico, por msque desde la perspectiva de las tcnicas de organizacin y de los mtodosde trabajo ambas clases de administracin puedan considerarse bajo unprisma unitario por la llamada Ciencia de la Administracin. Igualmente,Marienhoff afirma que el objeto del Derecho Administrativo es la Adminis-tracin Pblica en todas sus manifestaciones, sean estas externas o inter-nas, vale decir, jurdicas o no jurdicas.

1. Gordillo, Agustn, Prlogo al Tomo 3 de la 2da. Edicin 1969- del Tratado de DerechoAdministrativo.

2. Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms-Ramn: Curso de Derecho Administrativo,Tomo I (Civitas - 2000).

BOLILLA I

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Cabra, si, resolver que cosa sea la Administracin Pblica para el De-recho Administrativo, cuestin que ha sido, a pesar de verse como untema sencillo, centro de debates que han hecho posible la evolucin deesta rama del derecho. Al respecto, desde un enfoque moderno, es posi-ble decir que el objeto del Derecho Administrativo es, bsicamente, elencuadre jurdico de la organizacin administrativa y de las funciones dela administracin pblica, y el de la actividad administrativa de los rganosjudicial y legislativo.

Por otra parte, la idea que considera el nacimiento de esta rama delderecho como un proceso a partir del cual se van imponiendo lmites alejercicio del poder, se inscribe en la circunstancia de la vigencia del Estadode Derecho, en donde es posible reconocer al derecho administrativo (conf.Gordillo, op. cit, Tomo 1, pg. II-31) como la parte del derecho que msagudamente plantea el conflicto permanente entre la autoridad y la liber-tad3, que se proyecta en el actuar administrativo y se refleja en la contra-posicin entre el ejercicio de prerrogativas de la administracin y de lasgarantas que la Constitucin reconoce a ciudadanos o administrados.

Gordillo enfatiza que derecho administrativo es derecho constitucional ypoltico, es lucha contra el poder -cualquier poder- en la defensa de losderechos de los individuos y asociaciones de individuos; es la aventura depensar. La realidad a veces demuestra, no obstante, un avance en laarbitrariedad en detrimento de los derechos individuales, circunstanciaque si bien cabra configurar segn cada caso como exceso de poder, nosiempre es as reflejada -o tutelada- por la jurisprudencia.

En otro orden de anlisis, pero conectado con los fines de bien comndel Estado y, por ende, del actuar de la administracin regulado por elderecho administrativo, tambin encontramos el principio de la"subsidiariedad", que justifica, restringe y motiva la intervencin del poderpblico en el orden econmico y social.

Por ltimo debemos destacar que los conceptos que desarrolla el Dere-cho Administrativo, constituyen principios que derivan del plexo constitu-cional y estn nsitos en los procesos de formacin del Estado.

3. Como lo expone Diether Hass, citado por Gordillo: "Estado e individuo, orden y libertad: la tensinencerrada en estas ideas sintticas es insoluble".

Ral A VargasResaltado






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1. El Derecho Administrativo: nocin, objeto. Distintasetapas de su evolucin histrica

Nocin y objeto del Derecho Administrativo

Recuerdan autores espaoles que existen dos clases de derechos: de-rechos generales y derechos estatutarios. Los primeros se refieren y apli-can a toda clase de sujetos, como en el caso del Derecho Civil; los segun-dos regulan las relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetossingulares o especficos, sustrayndolos del imperio del derecho comn.Ejemplo de estos ltimos es el derecho cannico o, actualmente, el dere-cho mercantil, como derecho especializado aplicable a cierta especie deactos y sujetos. El derecho administrativo es, antes que nada, un derechoestatutario, pues se dirige a la regulacin de las singulares especies desujetos que se agrupan bajo el nombre de Administracin Pblica, sustra-yendo a estos sujetos singulares del derecho comn.

Conforme lo ensea Gordillo (op. cit.), la consecuencia de dicha distin-cin es que en el Derecho Publico hay a menudo una relacin de subordi-nacin entre el Estado y los particulares, en tanto se confiere al mismouna cierta superioridad jurdica, un ncleo de atribuciones superiores a losdel individuo, a diferencia del Derecho Privado, en donde los sujetos estnen paridad de condiciones y, por lo tanto, son frecuentes las relaciones decoordinacin entre ellos. Este distingo entre ambos regmenes se originaen la circunstancia de que las relaciones del derecho administrativo estnvinculadas a la satisfaccin del "inters publico" o colectivo, distinto delderecho comn que se orienta al "inters privado" o individual.

Las prerrogativas y disposiciones peculiares que se sustentan en elorden pblico constituyen un todo estructurado, regido por principios pro-pios, ajenos al derecho comn; normas que empiezan siendo excepcionesy se tornan en principios; las reglas generales del derecho Privado se vendesplazadas por stas de naturaleza pblica. Es por ello que es lgicoindependizar metodolgicamente a ese conjunto de principios e institucio-nes, correlativas y concordantes entre s, que resultan desarmnicas yextraas con el derecho general o comn. Se trata, por supuesto, de unacuestin circunstancial que depende de la fisonoma adoptada por el or-den jurdico de cada pas y poca determinadas.

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Quienes postulan la "unicidad" del derecho y la no existencia decompartimentos entre el Derecho Publico y el Privado, tienen razn amedias. Ser exacto, en efecto, postular que no hay diferencias sustancia-les de estructura en las normas jurdicas respectivas, pero no lo serafirmar que ello no ocurre entre ambos conjuntos normativos. Constituyenellos distintas ramas con autonoma de principios, agrupadas en dos gran-des conjuntos con caracteres propios, comunes internamente para cadagrupo y diversos en los grupos entre s.

La doctrina es mayoritaria al afirmar que el Derecho Administrativo abarcano slo la actividad de la Administracin Publica, o sea la del Poder Ejecu-tivo y sus rganos dependientes, sino tambin el estudio objetivo de todala actividad de tipo administrativo, sea o no realizada por los rganostpicamente administrativos. Lo expuesto importa que los Poderes Legis-lativo y Judicial realizan tambin actividad administrativa sujeta a los mis-mos principios de esta disciplina. Esta acepcin amplia es la hoy admitida,resultando abarcativa tambin de normas de tipo administrativo de losorganismos internacionales (ONU, OEA, BIRF, etc.), del rgimen adminis-trativo del personal pblico dependiente, de entes pblicos no estatales enla medida y aspectos de las competencias delegadas, y de todos los con-tratos y actos de carcter administrativo.

Hay quienes definieron en su momento al Derecho Administrativo comoun conjunto de normas y principios referidos exclusivamente a la creaciny gestin de los servicios pblicos; sin embargo, actualmente, la doctrinacoincide en que este Derecho abarca a toda la funcin administrativa,trtese o no de servicios pblicos, a saber: la funcin pblica, los contra-tos administrativos, la responsabilidad del Estado, el dominio pblico. To-dos ellos estn contenidos en regulaciones de derecho administrativo, apesar de no tener una conexin necesaria con la institucin y funciona-miento de los servicios pblicos.

Entonces, siguiendo a Gordillo, podemos definir al Derecho Administra-tivo como "La rama del Derecho Pblico, que estudia el ejercicio de lafuncin administrativa y la proteccin judicial existente contra esta". Esteltimo aspecto, el del control judicial, constituye una cualidad esencial deesta rama del derecho en el contexto democrtico, pues quienes postulan,con el argumento de la separacin del poder, la inexistencia de control dela actividad administrativa lo hacen desde una perspectiva totalitaria, queno condice con la vigencia de tratados y principio relativos a los derechoshumanos, vigentes universalmente. Es, el acceso a la tutela judicial, una

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forma tambin de control de las amplias atribuciones conferidas a la admi-nistracin pblica.

Distintas etapas de su evolucin histrica

Cassagne4 seala que, en esta materia, el cambio de circunstanciashistricas ejerce una preponderante influencia sobre los fines de las insti-tuciones del Estado, que van sufriendo un proceso de constante adapta-cin, muchas veces en sentido opuesto a las razones que motivaron sucreacin. Por ello, resulta indispensable la comprensin histrica de losprincipios que hoy nutren al Derecho Administrativo, y a sus principalesinstituciones, para explicar e interpretar su origen, desarrollo y transfor-macin.

Los gobiernos que sucedieron a la Revolucin Francesa, que dio unvigoroso impulso, en lo poltico y jurdico, al detenido proceso de creaciny absorcin de poder iniciado en el siglo XIII en Europa, instauraron unsistema de seguridad jurdica desvinculado de ataduras teolgicas -dere-cho divino de los reyes- y concluyeron en el ciclo de secularizacin estatalque ya se vislumbraba en el siglo XIV. De estos gobiernos surgi unaadministracin pblica personificada, caracterizada por la adopcin delprincipio de la competencia objetiva. La recepcin (o redescubrimiento)del derecho romano en el periodo intermedio (alta edad media), determinla aparicin de un conjunto de normas que primero fueron excepcionalespara, luego, convertirse en un derecho singular con plena autonoma,aplicable a toda la comunidad.

El derecho administrativo contemporneo ha heredado un gran numeroprincipios provenientes de aquel derecho regio; entre ellos, que se sea-lan como de gran importancia actual, se destacan: la presuncin de legi-timidad ("praesuntio pro se"), la ejecutoriedad, la va del apremio y lainderogabilidad singular de los reglamentos. Asimismo, es notoria la vigen-cia de cuestiones como el dominio publico, la jerarqua y la competencia.

En la Edad Moderna (en Francia hasta el siglo XVII y en Alemania hastael siglo XIX) se afianza en toda su intensidad la concepcin del Estado dePolica, basada en la necesidad de concentrar y consolidar el poder del

4. Cassagne, Juan Carlos: Derecho Administrativo, Tomo I (Abeledo Perrot)



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prncipe como reaccin contra la desmembracin y disminucin del poderque se opera en el transcurso de la Edad Media. Su caracterstica esenciales la de tratarse de un sistema que reconoca a los monarcas un poderilimitado, no sujeto a ningn precepto, principio legal ni consuetudinario.Entre las instituciones que se proyectan desde aquel periodo se destacanla expropiacin por causa de utilidad pblica; la competencia en razn delterritorio, y las instrucciones y circulares que emiten los funcionarios jerr-quicos.

La etapa de la construccin del rgimen administrativo se opera enFrancia en el periodo comprendido entre la Revolucin y el Segundo Impe-rio; las caractersticas de ese rgimen fueron descriptas por Hauriou de lasiguiente manera: "Existe una administracin fuertemente centralizada,con ordenacin jerrquica de rganos integrados por funcionarios, lo quepermite la existencia de un contralor administrativo por parte de los rga-nos superiores La Administracin Pblica, est dotada de un conjuntode prerrogativas que fluyen de su consideracin como poder jurdicoEljuzgamiento de la actividad administrativa ilegal se atribuye a Tribunalesadministrativos".

El sistema anglo-sajn, por su parte, segn el mismo autor francs, seencontraba entonces regulado por una concepcin distinta segn la cualla descentralizacin, o mejor dicho la autonoma de los entes locales, eraprcticamente total y absoluta, absorbiendo muchas competencias. Asi-mismo, la actividad de los rganos administrativos se encontraba someti-da a las mismas reglas que los particulares, careciendo el poder pblicode prerrogativas especiales. La administracin era juzgada por tribunalesordinarios, independientes del Poder Ejecutivo.

El Derecho Administrativo actual no slo abarca el estudio de las funcio-nes esenciales del Estado, apelando a un criterio material u objetivo sobrela funcin administrativa, sino que tambin comprende a la actividad re-glamentaria, que desde un punto de vista estrictamente material constitu-ye una actividad legislativa. Desde otro ngulo, se observa que el DerechoAdministrativo interviene tambin en la regulacin y control de las perso-nas pblicas no estatales (colegios profesionales, organizaciones previ-sionales), al controlar la Administracin las respectivas decisiones de esetipo de entes.







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Desde la perspectiva sealada, el Derecho Administrativo contempor-neo se sustenta en dos principios fundamentales:

a)el estado de justicia y el principio de legalidad; yb)el intervencionismo estatal y el principio de la suplencia.

La expresin Estado de Derecho, acuada por Von Mohl en 1832, tradu-jo la lucha que sostuvieron los parlamentos por alcanzar supremaca fren-te al prncipe, siendo que el desarrollo del constitucionalismo determinsus alcances en la concepcin del modelo poltico occidental. El Estado deDerecho signific, bsicamente, un rgimen donde el derecho preexiste ala actuacin de la Administracin y en donde la actividad de esta se subor-dina al ordenamiento jurdico; concomitantemente, los derechos funda-mentales de las personas se hayan plenamente garantizados, existiendotribunales independientes para juzgar las contiendas.

A raz de diversos factores histricos fue progresivamente cambiando laintensidad de este proceso, siendo que, actualmente, en los pases quehan seguido el sistema continental europeo, como el nuestro, no existenprcticamente actividades cuyo ejercicio no se vincule en mayor o menormedida al derecho administrativo. Al propio tiempo aparece un principiorector en esta materia, denominado de "suplencia o subsidiariedad", quejustifica la intervencin del Estado en aquellos casos de ausencia o insu-ficiencia de iniciativa privada, extremo que es posible apreciar solo desdeuna perspectiva histrico-poltica cuya naturaleza resulta esencialmentemutable, tal como es posible apreciar en Argentina y el mundo desde losaos 80, con el repliegue de la intervencin administrativa directa en loeconmico y la destacada importancia del ejercicio de las potestadesregulatorias.

2. Funcines del Estado: gubernativa, legislativa,jurisdiccional y administrativa (aspectos sustanciales,

orgnicos y procesales)

Entre las tres funciones clsicas del Estado (administrar, legislar y juz-gar) no existe una separacin total y excluyente sino que, ocurre, quecada una de ellas tiene asignada una competencia predominante, lo cualno impide que ejercite otras que son propias de las restantes funciones,aunque de un modo restringido. Es sobre tal premisa en que es posible




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afirmar que la transferencia o delegacin de un poder a otro, cualquierasea la va en que se haga, resulta, en principio, contraria a la Constituciny solo puede realizarse con los lmites y alcances con que ella expresa-mente autoriza (art. 4 Const. Provincial y 76 Const. Nacional). A tal prohi-bicin no empece el que puedan delegarse funciones entre dependenciasde un mismo poder, lo que no es otra cosa que la consecuencia del ejer-cicio del poder de organizacin y jerrquico inherente al cumplimiento delas competencias administrativas (es el caso de la descentralizacin, ladesconcentracin y la delegacin administrativa, expresamente contem-pladas en los regmenes de procedimiento administrativo).

Funciones del "estado" y funciones del "poder" conforman entonces unacategora nica de prestaciones y actividades pblicas, para alcanzar elfin de la comunidad poltica.

Dromi5 realiza no obstante, una distincin entre funciones del estado, alas que identifica con los fines de la actividad estatal en cuanto expresanla ejecucin de actividades concretas de orden econmico, social, de se-guridad, asistencia social y justicia:

1)funciones pblicas (justicia, defensa);2)servicios pblicos (transporte, comunicaciones, suministros pblicos);3)servicios sociales (asistencia social, previsional, hospitalaria, educati-

va);

de las funciones del poder, que son los medios propios de la actividadestatal y que se traducen en la actuacin del poder, de carcter formal(jurdica), como vas para su actuacin (gubernativa, legislativa, judicial yadministrativa), y por cuyo conducto el Estado logra los fines que se leasignan.

Gordillo (op. cit., T 1, pg. VII.1) recuerda que Montesquieu (El Espritude las Leyes - 1748), partiendo de la hiptesis de que todo hombre quetiene poder tiende a abusar de l, concibi su famosa teora de la separa-cin de los poderes. Esta doctrina propone que el poder estatal opongasus partes respectivas entre s para que se refrenen recprocamente. Espor ello que el poder debe distribuirse de manera equivalente, en su fuer-za, entre diferentes rganos constituidos por personas fsicas distintas.

5. Dromi, Jos Roberto, Derecho Administrativo, Tomo I (Astrea, 1992)









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Resulta pues, de lo que antecede, que la "divisin de los poderes" semanifiesta en una separacin de "funciones" correlativa de una separa-cin de "rganos", sentando as el principio de que el poder contenga alpoder; para ello es imprescindible, adems de establecer las divisiones delas funciones aludidas, que esas funciones a su vez sean ejercidas tam-bin por rganos diferenciados: legislativos, judiciales y administrativos.

Ahora bien, todo sera sencillo si las funciones legislativas, administra-tiva y jurisdiccional estuvieran, respectiva y exclusivamente, a cargo de losrganos legislativo (Congreso), administrativos (rganos dependientes delPoder Ejecutivo) y judicial (rganos independientes). Pero las dificultadessurgen en cuanto a que ello, en realidad no es as, pues esta separacinse realiza imperfectamente en tanto cada rgano no limita su actuacinnicamente a lo que le corresponde sino que, por razones de su mismafuncionalidad, realiza actividades que corresponden a los otros.

La doctrina se pregunta si es posible hallar algn criterio general, que apartir de soluciones concretas d un concepto para cada una de las fun-ciones del Estado. La realidad es que el cmo se realizar la distribucinde funciones del poder es algo que ha sido solucionado de diferente ma-nera en la Constitucin de cada pas; pero en todos ellos se ha introducidoel principio de su separacin que aunque refiere a la clsica triologa, esten continua elaboracin.

Desde esta perspectiva Dromi, a la clsica divisin de administrativa,legislativa y judicial le incorpora la funcin gubernativa, que entiende dis-tinta de las anteriores. Escola a su vez, a las tres clsicas mencionadasadiciona la funcin constitucional. Gordillo, partiendo de la posicin de quetodo acto estatal es controlable judicialmente, mantiene la concepcinclsica, evitando distinguir entre la funcin administrativa y los actos deno-minados de gobierno o institucionales, que otros autores como Marienhoffconsideran de naturaleza diferente.

Funcin gubernativa o poltica

Dromi (op. cit., pg. 24), siguiendo una metodologa derivada del llama-do trialismo jurdico (norma, valor y fin), analiza las funciones estatalesdesde una perspectiva sustancial, orgnica y procesal






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As, desde un enfoque material o sustancial, considera a la funcingubernativa, como la actividad estatal discrecional, sin lmites jurdicos(cabra adicionar la expresin "lmites jurdicos precisos", pues siempreexisten lmites jurdicos aunque ms no sea los derivados del sistemaconstitucional), que se realiza en ejecucin de una directa atribucin cons-titucional, por motivos de oportunidad, mrito o conveniencia, fundadosen razones de seguridad, orden y defensa de la propia comunidad poltica.

El ejercicio de esta funcin comprende el dictado de las grandes direc-trices de la orientacin poltica de un pas mediante la gestin de asuntosque afectan intereses vitales de la comunidad (v.g.: estado de sitio, decla-racin de guerra, designacin de magistrados, fijacin del tipo de cambio,fijacin de polticas nacionales, tratados internacionales, conmutacin depenas e indulto).

Desde la perspectiva orgnica, dicha funcin, si bien en principio noprecisa de un rgano especfico de realizacin, pues puede ser ejecutadatanto por el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo, la Constitucin laasigna en forma exclusiva a cada uno de ellos, o en forma concurrentepara que ambos integren su voluntad para decidir, segn los casos.

En su aspecto procesal, la funcin gubernativa se exterioriza a travs demodalidades de actos del poder, que se denominan "actos polticos", de"gobierno" o "institucionales". Su emisin es posible solo en ejercicio deexpresos o razonablemente implcitos preceptos constitucionales, confe-ridos a los rganos estatales de legislacin y ejecucin, y su contenido essiempre con efectos jurdicos generales ya que no afectan, en principio, enmodo directo, la esfera jurdica de los derechos del individuo.

Escola6, citando a Linares, afirma que la actividad gubernativa o degobierno es aquella actividad de los rganos del Estado, suprema en laesfera de su competencia, que se manifiesta en el dictado de actos que sevinculan con la organizacin de los poderes constituidos, las situacionesde subsistencia ordenada, segura y pacfica de la comunidad, y el derechode gentes, concretado en la concertacin de los tratados internacionales.

Dichos actos, que inciden en la organizacin y a veces, como se dijo, enla misma subsistencia del Estado, no son revisables o controlables, en

6. Escola, Hctor Jorge, Compendio de Derecho Administrativo, Tomo 1 (Desalma, 1984).









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principio, por el Poder Judicial, ni es posible tampoco que este poder losinvalide so pretexto de control constitucional. La Constitucin resultaraviolada si el Poder Judicial pretendiera arrogarse competencias que segnella incumben a los rganos polticos (v.g.: declaracin de guerra,concertacin de tratados, mantenimiento o ruptura de relaciones diplom-ticas, declaracin del estado de sitio, intervencin federal a las provincias,veto de una ley, apertura y clausura de las sesiones de las Cmaras,aprobacin de una Constitucin, etc.).

No obstante, si son controlables por el Poder Judicial los efectos singu-lares o individuales de estos actos, que en cuanto afectan o desbaratangarantas de las personas deben ser reparados por el Estado. En tal sen-tido, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha permitido, incluso, avanzaren algunos aspectos que antes se consideraban "vedados", posibilitando,por ejemplo, analizar los ttulos con que un legislador ingresa al Congreso(caso "Bussi"), o el alcance de la eficacia del veto a una ley (varios), o lavalidez de la sancin de una clusula constitucional (caso "Fayt"). Esto noafecta a la divisin de poderes sino que, por el contrario, la reafirma entanto la Corte Suprema establece el principio bsico de cualquier gobiernorepublicano democrtico que es el de la primaca de la Constitucin sobretodo acto que sea consecuencia de ella.

Funcin Legislativa

Con el mismo criterio antes sealado, Dromi explica que, desde el puntode vista sustancial, la funcin legislativa es una actividad estatal, regladao discrecional, con lmites jurdicos constitucionales, para la elaboracin ocreacin del derecho por medio de normas jurdicas generales.

Desde la perspectiva orgnica, esta actividad es privativa, especializa-da e indelegable, del rgano legislativo (Congreso o legislaturas provincia-les). Por ltimo, en cuanto al aspecto procesal, la funcin legislativa seexterioriza por actos legislativos (leyes) sometidos a un procedimientoconstitucional, que producen efectos jurdicos generales, abstractos, ob-jetivos e impersonales, de naturaleza imperativa.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que no toda la actividad que realizael Parlamento es de carcter legislativo, ni todo acto que emana del mismoreviste la forma de ley, nombre que se otorga solo a los actos cuyo conte-









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nido sea legislativo (normativo) y que se hayan expresamente ajustado alprocedimiento constitucional.

Algunos autores entienden que el rgano ejecutivo ejerce funcin legis-lativa cuando por ejemplo ejercita el veto de una ley, con lo cual el conte-nido de esta funcin no aparece exclusivo del Congreso. Pero en generalse entiende que tanto el reconocimiento de iniciativa legislativa como elveto no hacen a la esencia de la funcin legislativa sino solo a una activi-dad especfica del ejecutivo, al que la Constitucin le impone darcompletividad formal a las normas que sanciona el parlamento.

Asimismo, la actividad reglamentaria del ejecutivo o de los municipios noconstituye ejercicio de funcin legislativa en sentido estricto, sino soloactividad administrativa. Las normas as emitidas se reconocen por ladoctrina como normas o leyes en un especfico sentido material (por sucontenido), pero no en el sentido formal que la Constitucin solo reconocea los parlamentos.

Tampoco es funcin legislativa la actividad reglamentaria que ejercita elPoder Judicial (acordadas y resoluciones de Cortes), que se encuadranen la actividad tpicamente administrativa que desarrolla en su mbito; nisiquiera las sentencias plenarias, que las leyes orgnicas judiciales reco-nocen como obligatorias para tribunales inferiores, pueden constituir leyen sentido formal, desde que solo constituyen un supuesto de interpreta-cin y aplicacin de la misma a un caso concreto, con la finalidad de darplenitud al orden jurdico y no para alterarlo o suprimirlo.

Funcin jurisdiccional

La funcin jurisdiccional importa dirimir conflictos de intereses que alte-ran o pueden alterar el orden social. La constitucin misma del Estadoimporta la monopolizacin de la jurisdiccin y la proscripcin de laautodefensa, sustituyendo la actividad privada en tal sentido por la activi-dad pblica, salvo casos excepcionales que se reconocen como de legti-ma defensa y de autotutela (v.g.: art. 2470 C.Civil; art. 34 inc. 6 C.Penal).

Desde el punto de vista sustancial, es posible afirmar que la funcinjurisdiccional comprende "la decisin, con fuerza de verdad legal, de con-





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troversias entre partes" para determinar y restablecer el derecho en elcaso concreto.

En el aspecto orgnico, esta actividad slo es concretada por un rganoimparcial e independiente, encargado, por mandato constitucional y exclu-sivo, del ejercicio de tal funcin. Funcin jurisdiccional o judicial constitu-yen expresiones idnticas.

En la perspectiva procesal, la produccin del acto judicial est sujeta aun procedimiento judicial (civil, de familia, comercial, laboral, penal, con-tencioso administrativo), que seala la forma en que se prepara y emite lavoluntad estatal judicial.

Consecuencia de lo expuesto es que el ejercicio de la funcin judicial secaracteriza por ser independiente (el juez debe ser extrao al conflictoentre las partes); indelegable (conferida la investidura a una persona de-terminada esta no puede encomendar el ejercicio de la funcin a otra, ancuando tambin fuera juez); decisoria, ejecutoria e instrumental, pues entanto manifestacin del poder estatal tiene que exteriorizar una relacin desujecin del individuo a la ley y a la decisin que se adopte respecto de suaplicacin al caso concreto sometido a decisin. Si la sentencia no esacatada provocar sea exigido su cumplimiento en forma coercitiva, o porla fuerza (el concepto de fuerza tanto puede ser el uso de la fuerza pbli-ca, como la aplicacin de sanciones patrimoniales al remiso).

Funcin administrativa

Desde un enfoque inicial, Dromi seala que es posible denominar fun-cin administrativa a la actividad desplegada por los rganos pblicos enrelacin jerrquica, para la ejecucin concreta y prctica de los cometidosestatales, que se hace efectiva mediante actos y hechos jurdicos pblicos.

As, en el aspecto sustancial, advertimos que es actividad directiva (deorientacin) y directa (de ejecucin), de gestin y servicio en funcin delinters pblico y que se traduce en la ejecucin concreta y prctica decometidos estatales. Es una actividad de gestin y servicio hacia un fin(teleolgica), pues administrar es servir (ad: a, y ministrare: servir); en elcaso, servir a la satisfaccin de las necesidades colectivas y la obtencinde los fines propios del Estado.







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La actividad en cuestin comprende tanto el dictado de normas jurdicasgenerales (reglamentos), individuales (actos administrativos), la ejecucinde decisiones administrativas (obras pblicas, desalojos, compras, etc.),la certificacin de hechos jurdicamente relevantes (registros, transcrip-ciones, actas, inspecciones), la modificacin o extincin de relaciones entrelos particulares (registro de propiedad, estado civil, comercial), la consulta(dictmenes tcnicos), el control de actos y de la gestin de rganosestatales (auditoras, recursos administrativos), la actividad de fomento,la realizacin de contratos, entre otras diversas.

Ahora bien, en una perspectiva orgnica, la funcin administrativa esejercida por un conjunto de rganos pblicos estatales y no estatales, aquienes se encomienda la realizacin o ejercicio de determinadas compe-tencias administrativas. Incluye todas las dependencias que tradicional-mente llamamos administracin estatal o aparato del estado, pues la ac-tividad administrativa no obstante que cuantitativamente es mayor en elPoder Ejecutivo, tambin la realizan los Poderes Legislativo y Judicial e,incluso, corporaciones profesionales.

En lo procesal, la exteriorizacin de los actos que comprenden a estafuncin est sujeta, normalmente, a formas jurdicas administrativas pre-determinadas contenidas en las normas de procedimientos administrati-vos.

El concepto de funcin administrativa es, por lo expuesto, el ms inde-finido de todos, pues no tiene, a diferencia de las dems funciones, uncontenido nico. Es as entonces que la funcin administrativa que reali-zan en cierta medida el poder legislativo y el judicial se efecta bajo elmismo rgimen jurdico que la que concreta el ejecutivo.

Ahora bien, los lmites de la actividad administrativa se hallan estable-cidos tanto en inters pblico como en inters privado, o sea, de los admi-nistrados.

Las limitaciones fijadas por razones de inters pblico pueden resultarde normas jurdicas (leyes en sentido formal y material), cuyo conjunto sereconoce como "bloque de legalidad", que regulando la organizacin ad-ministrativa, el contenido de los actos o el procedimiento a seguir, danlugar a la actividad reglada de la administracin; o de normas no jurdicas,que respondiendo a exigencias polticas o tcnicas determinan el mrito,la conveniencia y la oportunidad en que cabe acte la administracin. Las








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limitaciones establecidas en inters privado o individual resultan de la obli-gacin de la administracin pblica de respetar, en todo momento, losderechos y garantas establecidas en el orden jurdico a favor de los admi-nistrados.

Bibliografa

1) MARIENHOFF, Miguel: "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I(Abeledo Perrot, 1995)

2) GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn:"Curso de Derecho Administrativo", Tomo I (Civitas - 2000)

3) DIEZ, Manuel Mara: "Derecho Administrativo", Tomo I (BibliogrficaAmeba - 1963)

4) GORDILLO, Agustn: "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo 1,Parte General (Fundacin de Derecho Administrativo - 1998)

5) ESCOLA, Hctor Jorge, "Compendio de Derecho Administrativo",Tomo 1 (Desalma, 1984)

6) DROMI, Jos Roberto, "Reforma del Estado y privatizaciones", Tomo1 (Astrea -1991)

7) DROMI, Jos Roberto, "Derecho Administrativo", Tomo I (Astrea,1992)

8) CASSAGNE, Juan Carlos: "Derecho Administrativo", Tomo I (AbeledoPerrot)

9) "Funcin administrativa y Derecho administrativo", por Federido J.LISA, en XXIX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo (Edi-ciones R.A.P., 2004, pg. 139)


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Segunda Parte

1. La Administracin Pblica

Nos recuerda Manuel Mara Diez7, que es ahora corriente pensar que laactividad de la administracin se desenvuelve sujeta al derecho, pero lahistoria nos ensea que esta sumisin de la administracin al derecho noha sido de todas las pocas y que nace recin, como ya antes fue apun-tado, con lo que se dio en llamar el Estado liberal de derecho. En el perodoanterior, que fuera denominado Estado polica, se aplicaba el principio deque la voluntad del soberano era la ley (regis voluntas suprema lex), esdecir, no haba lmite para la accin de la administracin pues el poder sereuna ntegramente en el prncipe. Consecuencia de ello era que lasdecisiones de los funcionarios no solo podran ser reformadas o anuladas,sino que estos carecan de poder real y muchas veces sus competenciaseran directamente asumidas por el monarca sin regla alguna.

Con el advenimiento del Estado de derecho, que es considerado comola forma en que se reconocen y tutelan los derechos pblicos subjetivosde los particulares mediante el sometimiento de la administracin a la ley,se instituyen tambin los principios tpicos del constitucionalismo:

1) la declaracin de los derechos del ciudadano concebidos incluso comoanteriores al Estado, lo que importa limitacin a su actividad y,

2) divisin de poderes, que refleja la instauracin orgnica de la comu-nidad poltica (Diez, op. cit.).

La consecuencia de esta evolucin, incluyendo el estadio posterior delEstado de bienestar, es que la administracin desarrolla sus funciones,an en el caso de facultades discrecionales, dentro del ordenamiento jur-dico, extremo que importa la existencia de lmites a su actividad, lmitesque tienen su justificacin y sustento en el inters pblico.

7. Diez, Manuel Mara, Manual de Derecho Administrativo, Tomo I (Editorial Plus Ultra, 1977)










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2. Administracin y gobierno: concepto y diferenciasAdministracin: concepto. Diversos criterios

Afirman Garca de Enterra y Fernndez8, que la ms simple y tradicio-nal definicin del Derecho Administrativo lo considera como el Derecho dela Administracin Pblica, realidad poltica radicalmente ajena a las admi-nistraciones privadas, al menos desde el punto de vista jurdico, por msque desde la perspectiva de las tcnicas de organizacin y de los mtodosde trabajo ambas clases de administracin puedan considerarse bajo unprisma unitario por la llamada Ciencia de la Administracin. Igualmente,Marienhoff9, a su turno, afirma que el objeto del Derecho Administrativo esla Administracin Pblica en todas sus manifestaciones, sean estas exter-nas o internas, vale decir, jurdicas o no jurdicas.

Dicho lo anterior, aparece conveniente entonces hacer una somera re-ferencia a las funciones del Estado en general para, luego, establecer quecosa sea la Administracin Pblica para el Derecho Administrativo.

Los autores espaoles antes referidos sealan que, a partir de la Revo-lucin francesa, momento en que la doctrina considera nace el DerechoAdministrativo, y durante la primera mitad del siglo XIX, la Administracinpblica se identifica con el Poder Ejecutivo, en el marco constitucional dela divisin de los poderes. Esto cambia a partir de una aportacin capital,proveniente de Alemania: el reconocimiento del Estado como personajurdica. Esta constatacin elemental permite sostener y justificar la cons-truccin jurdica del Derecho Pblico, pues al considerarse al Estado conpersonalidad jurdica, y no a cada uno de sus tres poderes, estos "pier-den sustantividad propia y se convierten en simples expresiones orgni-cas de aquel. La Administracin Pblica, hasta aqu identificada con unode los poderes orgnicos e individualizados del Estado, el Poder Ejecutivo,pasa a ser considerada entonces como una funcin del Estado-persona".El Estado ahora es una persona jurdica nica que realiza mltiples funcio-nes, una de las cuales es, precisamente, administrar.

Debe recordarse que la actividad estatal se concreta en el ejercicio deciertas funciones principalmente legislacin, justicia y administracin-, y

8. Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms-Ramn: Curso de Derecho Administrativo,Tomo I (Civitas - 2000)

9. Marienhoff, Miguel: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I (Abeledo Perrot, 1995)




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que los respectivos rganos que las ejercen detentan partes o seccionesdel poder del Estado. Consecuentemente, el poder del Estado es uno ysus funciones mltiples; no hay divisin del poder sino distribucin de susfunciones entre distintos rganos especializados. En ese orden, no debe-mos confundir el poder, como atributo estatal, con las potestades, queentre otros aspectos se identifican como prerrogativas inherentes a unafuncin concreta (v.g.: la administracin pblica ejercita potestades regla-mentarias, sancionadoras, etc.; ellas son un reflejo cualificado del poderdel Estado).

A su vez, cada uno de los principales rganos que describe la Constitu-cin (legislativo, ejecutivo y judicial), adems de sus propias funcionesespecficas ejercita otras de la misma naturaleza que aquellas que carac-terizan a los dems rganos; de modo, por ejemplo, que la funcin admi-nistrativa no esta circunscripta a un slo rgano del poder no es funcinexclusiva del Ejecutivo, aunque este la ejerza de una maneracuantitativamente ms intensa- sino que es compartida, con menor inten-sidad, por los dems rganos (legislativo y judicial).

Lo expuesto expone que la "naturaleza" del acto no vara cualesquierasean los rganos que lo produzcan o el procedimiento que se utilice parasu sancin. Es por tal motivo que en la doctrina del derecho administrativopredomina la "concepcin objetiva" de la Administracin Pblica, en cuyomrito se dice que pertenece a la rbita del Derecho Administrativo laregulacin de cualquier acto de la funcin administrativa, aunque no seacumplido o emitido por el Poder Ejecutivo o, mejor an, con total prescin-dencia de la ndole del rgano o del agente productor del acto.

Etimolgicamente, administrar proviene del vocablo latino ad (a) yministrare (servir), de modo que en su cabal sentido importa servir a otro,y ello traduce la idea de accin (frente a declaracin, como propia de lasfunciones legislativa y judicial), o accin singular y concreta, o accin orga-nizada, o accin de gestin de servicios, o actuacin bajo formas jurdicaspeculiares o actividad tendiente al logro de un fin. De las principales con-cepciones expuestas por los autores, aparece adecuado rescatar aque-llas que Marienhoff10 ha resumido:

a) Administracin como actividad equivalente a la de gobierno. Estaidea tiene un origen histrico: antao, gobierno comprenda todas las

10. Marienhoff, Miguel: op. cit. Tomo I .










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actividades del Estado (legislacin, justicia y administracin); pero enel proceso evolutivo, esas ramas se fueron separando: primero, laJusticia; luego, la Legislacin con la formacin del derecho constitu-cional y, finalmente, para toda la actividad que no era justicia o legis-lacin, se introdujo el trmino administracin.

Sin embargo, el "gobierno" de un pas no esta circunscripto a una delas mencionadas ramas especiales (legislacin, justicia y administra-cin), sino que comprende a las tres ramas simultneamente. Resul-tara incorrecto entonces asimilar el rgano ejecutivo a gobierno ypor eso, en el actual proceso de la evolucin del Estado, es impropioasimilar administracin a gobierno.

b) Administracin como actividad subordinada a la de gobierno. OttoMayer expres que gobierno es la alta direccin, la impulsin queparte del centro para activar los negocios en el sentido de una buenapoltica y del inters general. Si Gobierno es direccin, administra-cin es accin complementaria o, como dice Esmein, subordinada.

Marienhoff, a su turno, afirma que desde luego administrar es unaactividad subordinada a la actividad de gobierno, pero como el go-bierno no esta concretado exclusivamente en el rgano administra-dor, la nocin de administracin no queda clara con decir que es unaactividad subordinada a la de gobierno, ya que faltara establecer lasnotas especificas de administracin que las diferencien de las otrasfunciones del Estado.

c) Administracin como actividad total del Estado. Para Stein, la admi-nistracin se refiere a todo el Estado y a la totalidad de su actividadpara el cumplimiento de sus fines. Constitucin equivale a estructuray actividad funcional; administracin supone actividad teleolgica. Laprimera es voluntad, la segunda es accin. Este criterio es objetadopor Merkl, porque si la administracin coincide con la actividad totaldel Estado, esta teora coincidira con la "Teora del Estado" y, porotra parte, bien se ha dicho, no es exacto que toda la actividad delEstado sea administrativa.

d) Administracin como actividad del Poder Ejecutivo. Santamara deParedes en Espaa y Waline en Francia, han considerado a la admi-nistracin como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo. Esta con-cepcin no es aceptable, como ya fue sealado; primero, porque




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considera a la administracin desde el punto de vista orgnico ysubjetivo y, segundo, porque aparte de ello cabe recordar que nosolo administra el rgano ejecutivo, sino tambin el legislativo y eljudicial.

e) Administracin como actividad estatal que tiene en miras el funciona-miento de los servicios pblicos. Criterio sostenido por Dugit.Marienhoff lo juzga carente de base en tanto los servicios pblicos,en sentido estricto, no constituyen la nica actividad de la administra-cin. Fuera del servicio pblico hay un amplio margen para el desa-rrollo de la actividad administrativa.

f) Existen otras concepciones expuestas por Dugit (administracin deacuerdo con el contenido de los actos de la actividad del Estado),Merkl (administracin como actividad de rganos ejecutivos depen-dientes), Villegas Basavilbaso (administracin como actividad delEstado que debe ejercerse dentro del orden jurdico y de acuerdocon los fines de la ley).

g) A su turno, para Marienhoff se deben establecer las notas caracte-rsticas de la actividad de la Administracin, como as las diferenciasy eventuales afinidades con la legislacin y la justicia.

Al respecto, tal como lo exponen Garca de Enterra y Fernndez (op.cit), el intento de aislar una abstracta funcin estatal de administrar, paraedificar sobre la misma el objeto formal del Derecho Administrativo comodisciplina, ha sido uno de los esfuerzos ms prolongados y sutiles en estaciencia. Administrar sera accin (frente a declaracin, como propia de lasfunciones legislativa y judicial) o accin singular y concreta, o accin orga-nizada, o accin de conformacin social, entre otras expresiones igual-mente ambiguas; incluso el cansancio de tanto esfuerzo dialctico semanifest en la "sorprendente adopcin final de frmulas exclusivamentenegativas: administrar sera toda actuacin del Estado distinta de legislaro de enjuiciar".

Se advierte entonces lo difcil que resulta coincidir en un concepto nicode Administracin; no obstante lo cual existe coincidencia en orden a algu-nos tpicos, como por ejemplo en describirla como una actividad perma-nente, concreta, prctica e inmediata, y en la orientacin de dicha activi-dad hacia la satisfaccin del inters general. Sobre tales elementos esposible fijar como concepto el que ella es "La actividad permanente, con-






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creta y practica del Estado, que tiende a la satisfaccin inmediata de lasnecesidades del grupo social y de los individuos que lo integran o del biencomn".

Gobierno: nocin conceptual

Antiguamente, la nocin de gobierno difera de la actual; las funcionesestatales no se hallaban divididas como hoy. La idea de gobierno com-prenda la actividad total del Estado. Con la separacin de las funcionesdel poder de legislacin y justicia, la actividad ejecutiva qued reducida alos actos de gobierno como categora especial.

Dentro del Poder Ejecutivo, aunque sin producirse al respecto una divi-sin de rganos, se oper una nueva divisin: la actividad administrativase distingui de la actividad gubernativa; vale decir, en el rgano ejecutivoadministracin y gobierno aparecen como actividades distintas.

Sin embargo cabe remarcar que gobierno, como expresin final de po-der, no slo se constituye por el rgano ejecutivo, sino tambin por losotros dos. Sobre tales bases, hoy se entiende por Gobierno la alta direc-cin, la impulsin que parte del centro para activar los negocios en elsentido de una buena poltica y del inters general (Mayer).

La accin complementaria de gobierno y subordinada al mismo, es laadministracin. Al respecto, algunos autores equipararon la sociedad po-ltica a una maquina: el gobierno sera el motor, y los funcionarios de laadministracin los rganos de transmisin y las piezas de la mquina.

3. Los rganos del Estado

La Repblica Argentina ha adoptado, de acuerdo a la Constitucin Na-cional, la forma representativa republicana federal (art. 1). Siendo unEstado federal se desenvuelven conjuntamente autoridades nacionales ylocales, estas ltimas representadas por las provincias y municipios. Ellodetermina distintos planos de organizacin administrativa11.

11. Diez, Manuel Mara, op. cit., Tomo I, pg. 155.




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En lo que refiere al mbito administrativo nacional, la actividad pertinen-te se concreta en el rgano Presidente, el rgano Jefe de Gabinete y losrganos Ministros, que tienen a su cargo las funciones que la ConstitucinNacional les atribuye por delegacin de las Provincias. Concomitantemente,en el nivel provincial se advierte, entre otros, al rgano Gobernador y losrganos Ministros, adems de la organizacin que adoptan los municipiosen virtud de la amplitud de la autonoma que a su turno le reconocen lasconstituciones provinciales.

El Presidente es la figura central de nuestro rgimen poltico administra-tivo. Es, conforme al art. 99 inc. 1 de la Constitucin Nacional, "jefesupremo de la Nacin, jefe del Gobierno y responsable poltico de la admi-nistracin general del pas". Es cierto que su actividad est sujeta a ciertocontrol parlamentario, pero la realidad poltica ha expuesto las limitacionesdel Congreso para hacerlas efectivas y lo fctico, al decir de Diez (op. cit.)ha sido ms fuerte que la fuerza de la normatividad.

Sus atribuciones estn descriptas en la Constitucin, pero esta mismahabilita su expansin, aunque acotadamente, al permitir la delegacin le-gislativa (art. 76) y autorizarle la emisin de normas con fuerza de ley (art.99 inc. 3).

El rgano jefe de gabinete de ministros fue introducido por la reformaconstitucional de 1994 y, conjuntamente con los ministros secretarios,conforme al art. 100, "tendrn a su cargo el despacho de los negociosde la Nacin, y refrendarn y legalizarn los actos del Presidente pormedio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia". La norma citadadescribe sus competencias y su responsabilidad ante el Congreso. Suinstalacin respondi a la idea de que su mera existencia morigeraba lafuerza expansiva de la influencia presidencial en el poder. La realidaddemostr lo acotado de la visin de los que pergearon su creacin.

Los sealados, y los funcionarios que de ellos dependen que integran laAdministracin Nacional, tienen a su cargo el ejercicio de la funcin admi-nistrativa, en el marco de las disposiciones legales y reglamentarias apli-cables.







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4. Funciones administrativas de los rganos ejecutivo,legislativo, judicial y de entes pblicos no estatales

Funcin administrativa de los rganos ejecutivo, legislativo y judicial y deentes no estatales. Clases de funcin administrativa

Conforme lo venimos sealando, la funcin administrativa constituyeentonces, el objeto propio del Derecho Administrativo.

Dromi12 advierte, que la Administracin pblica, en un sentido subjetivo,equivale a aparato administrativo dentro del mbito ms general del apa-rato estatal, integrado tambin por los aparatos legislativo y judicial. De allque se hable en ocasiones de un estado administrador frente a un estadolegislador y a un estado juez. Con ms propiedad, la administracin pbli-ca en un sentido subjetivo est integrada por el conjunto de rganos quees "centro de funcin administrativa".

A su vez, la administracin en sentido objetivo, constituye una accin,un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin, con total prescin-dencia de la ndole del rgano, agente o autor del acto. Es la actividadconcreta dirigida, mediante una accin positiva, a la realizacin de losfines de seguridad, progreso y bienestar de la comunidad, a la integracinde la actividad individual con miras al inters colectivo (en el sentido a querefiere el art. 75 incs. 18 y 19 de la Constitucin Nacional).

Sentado lo expuesto, conviene ahora discernir entre la funcin adminis-trativa que ejercen las distintas funciones del poder estatal:

a) Funcin administrativa del rgano ejecutivo. Constituye la actividadpor la que el Estado anima, dirige o acta los mecanismos de suorganizacin; es aquella actividad concreta y prctica, desplegadaen el caso por el Poder Ejecutivo, para el inmediato cumplimiento delos objetivos estatales.

Se refleja desde un punto de vista cuantitativo, en mayor medida, enlos dominios del Poder Ejecutivo, porque por medio de l se realiza lamayor parte de los fines estatales, sin perjuicio de sealar que ennuestro ordenamiento jurdico los "otros poderes" -legislativo y judi-

12. Dromi, Jos Roberto, Derecho Administrativo, Tomo I (Astrea, 1992).









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cial- tambin ejercen funcin administrativa, al igual que otros entesy rganos no estatales a los que se les ha atribuido competenciasespeciales.

b) Funcin administrativa del rgano legislativo. La actividad adminis-trativa de este rgano es variada, por lo cual de modo meramenteenunciativo se consignarn aquellas que se corresponden a actos denaturaleza administrativa, aunque de desde el punto de vista orgni-co y procesal puedan caracterizarse como actos legislativos:

1) Actividad de control interorgnico: es la actividad que realiza elCongreso con el fin de controlar al rgano Ejecutivo (investigacio-nes, pedidos de venias, informes, autorizaciones, declaraciones).

2) Juicio poltico: es la actividad administrativa que pone fin a la rela-cin de empleo pblico que mantienen ciertos funcionarios (presi-dente, jueces de corte), en virtud de un procedimiento constitucio-nal. Su ejercicio no constituye estrictamente funcin jurisdiccional,aunque desde el punto de vista procesal deba garantizarse el debidoproceso, como que tampoco lo son los casos de correccin o remo-cin de miembros de cuerpos colegiados electivos o el desafuero.

3) Actos de organizacin: es decir, la actividad que realiza el rganolegislativo respecto de su propia organizacin interna o relativos alpersonal administrativo que de l depende; como tales, estn su-jetos al rgimen jurdico administrativo (Ej.: organizacin y funcio-namiento de bibliotecas, imprentas, mesa de entradas, archivos,polica interna, servicio de confitera, nombramiento y remocinde los empleados, cuerpo de taqugrafos, etc.).

4) Leyes de contenido particular o singular: tambin poseen natura-leza administrativa -segn Dromi y otros autores- ciertos actosque, al emitirse para una situacin concreta y limitada y no obstan-te reconocrselos en su aspecto formal como leyes, carecen de lanaturaleza general y abstracta que se les reconoce a estas lti-mas (Ej.: leyes que autorizan a la administracin central a enaje-nar o gravar sus bienes; las que establecen pensiones extraordi-narias; las que autorizan determinadas transacciones; las que re-glamentan el funcionamiento de ciertas comisiones bicamerales;las de expropiacin; etc.).

La legislacin administrativa admite entonces el ejercicio de actividadadministrativa por el rgano legislativo, regulando la impugnabilidadjudicial de los actos administrativos emitidos por el Poder Legislativo.














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c) Funcin administrativa del rgano judicial. Analizaremos algunos ca-sos concretos:

1) Actos de organizacin: con el rgano judicial ocurre lo mismo quecon el legislativo en cuanto tiene las facultades de nombrar y re-mover sus empleados, alquilar o adquirir locales, comprar libros;editar sus fallos, adquirir elementos de trabajo, nombrar y sancio-nar a su personal, fijar los reglamentos para las mesas de entra-das o las formas de registracin de la documentacin y archivos,entre muchas otras tareas.Tambin la legislacin regula la impugnabilidad judicial de los actosadministrativos que, como los de la naturaleza sealada, son emi-tidos por el Poder Judicial.

2) Jurisdiccin voluntaria: es la actividad no jurisdiccional cumplidapor el Poder Judicial, es decir la que no tiene naturaleza contencio-sa o sustancia controversial. Constituye tpicamente una actividadadministrativa, aunque por la clase de relaciones jurdicas en queincide se trata de administracin judicial en un cometido estricta-mente administrativo. Las materias que comprende la jurisdiccinvoluntaria varan segn las legislaciones, pues actos que paraciertas normas constituyen jurisdiccin voluntaria, para otras pue-den ser de orden notarial o directamente administrativa.

El rgimen legal argentino, entre otros casos y segn la regulacinlocal, comprende la intervencin del Estado en: i) la formacin de lossujetos jurdicos y reconocimiento de las personas jurdicas (art. 45C. Civil); ii) la integracin de la capacidad jurdica (vg. nombramientode tutor o curador y venia para la enajenacin de bienes de menorese incapaces); iii) el cambio de estado civil de las personas; iv) en lamateria mercantil la instruccin registral obligatoria (registro de lapropiedad, registro pblico de comercio); v) certificacin de actos(vg. rectificacin de partidas, homologacin de convenios); vi) la au-torizacin y registro para la actividad minera, entre muchas otras.

d) Funcin administrativa de entes no estatales. Las personas pblicaspueden ser no estatales, es decir, no pertenecer orgnicamente alEstado ni integrar la administracin pblica, aunque ejerzan por ex-presa atribucin legal funcin administrativa. Tales entidades no es-tatales tienen personalidad jurdica propia, reconocida o concedidapor el Estado, y en todo o en parte estn reguladas por normas dederecho pblico. Ejemplo tpico de esa clase de instituciones lo cons-









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tituye la Iglesia Catlica (con personalidad jurdica reconocida en elCdigo Civil art. 33) o los colegios o consejos profesionales, nor-malmente instituidos por una ley formal de origen local, a quienes seles atribuye el gobierno de la matrcula de los profesionales universi-tarios. Si bien su desempeo opera en el mbito del derecho privado,tienen atribuida especfica actividad administrativa.

Recapitulando, la actividad administrativa que realizan los poderes delestado, incluida la de los poderes legislativo y judicial, se rige en un todopor el rgimen jurdico propio de la funcin administrativa, no correspon-diendo, en principio, y salvo legislacin expresa en contrario, aplicarle elrgimen jurdico de la funcin jurisdiccional ni de la funcin legislativa,aunque sean esos rganos del poder los que la ejercen.

5. Clases de funcin administrativa

Tal como lo expresa Marienhoff13, no toda la actividad administrativa esde igual naturaleza ni se expresa o traduce en igual forma. Dichas diferen-cias dan tipo a distintos tipos de administracin, los que es posible clasifi-car en mrito a la naturaleza de la funcin ejercida, la modalidad

derecho administrativo ucasal

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