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EL DERECHO ADMINISTRATIVOPágina 1 de 88

EL DERECHO ADMINISTRATIVO




INDICE

MODULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

2. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES.

3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.

4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

5. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.

6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL.

2. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN:

CONTENIDO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.

3. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

4. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

5. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

MODULO III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

1. INTRODUCCIÓN.

2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES.

3. EL RECURSO DE ALZADA.

4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN.

5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN.

7. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

ANEXO

• INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRÁFICO




MODULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1.1. Concepto

La Real Academia Española define el Derecho como el conjunto de principios y

normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que regulan las

relaciones humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser impuesta

de manera coactiva.

Tal y como señala el constitucionalista Ignacio de Otto la expresión fuentes del

derecho alude, como indica el significado común del término fuentes, a aquello

de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurídicas.

Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qué son las

fuentes del derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o

procedimientos distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales

(suscitadas por las distintas fuerzas sociales que impulsan la creación de

normas y de pautas de conducta que llevan a configurar un sistema

normativo difuso) y fuentes formales (que emanan de un órgano determinado,

están sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo

escrito).

1.2. Clases

En el ordenamiento jurídico español, según el artículo 1.1 del Código Civil (en

adelante Cc), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios

generales del derecho.

En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y

contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra

la existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario:así la Constitución Española de 1978 declara en el artículo 103.1 que la

Administración Pública se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho

Administrativo está compuesto por varias fuentes de Derecho, y no sólo por la

Ley. De lo anterior se suele concluir que en el ámbito del Derecho

Administrativo pueden diferenciarse, esquemáticamente, las siguientes fuentes

productoras de Derecho:




1. Fuentes directas:

- Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas éstas en un sentido amplio,

que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho

Comunitario...

- No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.

2. Fuentes indirectas: los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos

autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE),

la Jurisprudencia y la Doctrina científica.

2. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran

medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado

por la Constitución en su artículo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las

normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o

restrictivas de derechos individuales, entre otros principios.

La jerarquía de las fuentes determina el orden de aplicación al caso concreto

(sólo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Además, determina la

invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior

(artículo 1.2 del Cc).

El Cc consagra la primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes

directas, al establecer que “la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable”

(1.3) y que “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley

o costumbre”(1.4).

A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la

Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina

la Ley en sus diversas formas.Dentro de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases

de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o

entre Ley ordinaria y Orgánica derivan del principio de competencia. Todas se

sitúan en un mismo nivel jerárquico.

Finalmente el Reglamento se subordina jerárquicamente a la Ley, y dentro de

la genérica categoría sí existe a su vez una gradación jerárquica, como se verá.

Otros principios que, junto al de jerarquía, determinan las relaciones entre lasdiferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia (cada tipo de




fuente formal emana de una concreta fuente material y puede regular un ámbito

material determinado), ley posterior (artículo 2.2 del Cc: “Las leyes sólo se

derogan por otras posteriores”) y reserva de ley.

2.1. Fuentes escritas

2.1.1. La Constitución

La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el

poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así

ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. A diferencia de aquel Poder

constituyente, los demás son meros poderes constituidos. La Constitución se

sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Públicos y, por tanto, a todas

las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen. La STC 101/1983,

de 18 de noviembre estableció que la sujeción a la Constitución es una

consecuencia obligada de su carácter de norma suprema.

En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía

normativa en un doble plano: material y formal. La supremacía formal implica

que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra

norma. La supremacía material significa que la Constitución despliega los

efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus

destinatarios (ciudadanos y Poderes Públicos) y aplicada por los Tribunales de

Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y

determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o

acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor.

Conviene tener presente, en todo caso, que la Constitución, lejos de ser un

mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato

cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica ( STC 16/1982, de 28 de abril).

2.1.2. La Ley

a) Concepto y caracteres

Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresión de un mandato

soberano.

Después de la Constitución, tiene el mayor rango prevaleciendo sobrecualquier otra norma jurídica escrita.




Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes:

• La supremacía: se sitúa en la posición más elevada en el sistema normativo

y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de

idéntica naturaleza.

• Su elaboración por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de

Ley.

• Su contenido general.

• La fuerza de la Ley: su carácter irresistible, que implica no la imposibilidad

de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la

imposibilidad de negarse a su aplicación o cumplimiento.

• El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal

Constitucional.

b) La reserva de Ley

Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo

pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el

Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artículo 98.4 o

el 103.3. Así, “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de

Ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de

desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos,

faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como

tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de

carácter público” (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del

Gobierno, en adelante, LG).

c) Tipos de Leyes

Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes

criterios.

• Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias

y leyes orgánicas. Aquéllas constituyen el tipo residual general de las leyes que

no son orgánicas, por lo que nos limitaremos al análisis de éstas. La ley

orgánica se define por su procedimiento de aprobación y por las materias

reservadas a su regulación.

Son Leyes orgánicas, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución

Española (en adelante CE), “las relativas al desarrollo de los derechos




fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de

Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la

Constitución”.

No hay una superioridad jerárquica de las Leyes orgánicas sobre las ordinarias.

El Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre

de 1986, que "las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan, propiamente, en

distintos planos jerárquicos". La relación entre ambas se basa más bien en el

principio de competencia: cada una regula las materias que le son propias.

Por lo que se refiere al procedimiento de aprobación, se abre con la expresa

calificación de tal carácter que pueda expresar la Mesa del Congreso a los

proyectos o proposiciones correspondientes. Por lo demás el procedimiento no

difiere del ordinario, pero la aprobación, modificación o derogación de estas

leyes exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, en una

votación final sobre el conjunto del texto de la ley (art.81 CE).

• Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico:

a) Estatutos de Autonomía: Son leyes orgánicas que tienen el doble carácter

de norma estatal y autonómica, pues en su elaboración intervienen ambas

voluntades. El artículo 147.1 de la Constitución establece que "los Estatutos

serán la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y el Estado

los reconocerá y amparará como parte integrante de su Ordenamiento

Jurídico". Además, para ser modificados requieren unos quórum reforzado

y, en su caso, un referéndum (en el supuesto de las Comunidades que

accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución).

La Constitución (artículo 147.2) establece, además, un contenido mínimo o

necesario de los Estatutos:

- La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidadhistórica.

- La delimitación de su territorio.

- La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas

propias.

- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y

las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

b) Legislación básica: Se encuentra prevista en el artículo 149.1 de laConstitución, que establece que el Estado podrá dictar normas básicas o




reguladoras de las bases sobre determinadas materias (así, Seguridad

Social, protección del medio ambiente...). Las Comunidades Autónomas

deberán respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden

de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las

Comunidades Autónomas. Son Leyes que pretenden fijar un régimen

jurídico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una

compartición de la competencia legislativa entre el Estado y las

Comunidades Autónomas.

c) Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización:

vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto

por la Constitución. Se regulan en el Artículo 150:

“1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a

todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí

mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices

fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en

cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes

Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,

mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad

estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o

delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de

medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para

armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun

en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija

el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absolutade cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”

• Leyes de las Comunidades Autónomas: se trata de la máxima expresión de

la autonomía política y no solo administrativa que la Constitución reconoce a

las Comunidades Autónomas. La potestad legislativa de las Comunidades

Autónomas, está reconocida indirectamente por la Constitución, por ejemplo en

los artículos 152.1 y 153.a), cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la

Comunidad Autónoma y cuando remite al Tribunal Constitucional el control dela "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley".




La relación con las leyes estatales no es de jerarquía, sino que cada una debe

regular unas materias determinadas, en función del reparto constitucional de

competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de

Autonomía.

En el nivel autonómico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias

estatales: de Pleno; de Comisión; de Presupuestos; de Acompañamiento; de

iniciativa legislativa popular. Y figuras más o menos equivalentes: los

Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas.

• Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes

de Pleno y de Comisión, previstas éstas últimas en el artículo 75:

“2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes

la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no

obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier

proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación.

3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma

constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgánicas y de bases y

los Presupuestos Generales del Estado.”

El procedimiento ordinario de elaboración de las leyes se regula,

fundamentalmente, en el Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, y se

desarrolla en los Reglamentos del Congreso y el Senado.

• La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado

Son Leyes que tienen un procedimiento específico de tramitación, una duración

limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y

gastos.

Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el

artículo 134 de la Constitución.

2.1.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley

• Los Decretos-leyes

Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede

dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE).




La apreciación de tal necesidad corresponde, en primer lugar, al propio

Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Parlamento y en caso de

existir el correspondiente recurso, también por el Tribunal Constitucional.

El Decreto–Ley no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas

del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados

en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho

electoral general.

Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación

de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere

reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El

Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su

convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un

procedimiento especial y sumario.

Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán

tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

• Los Decretos Legislativos

Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso

resultado de la colaboración en la producción normativa entre el Parlamento y

el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación

parlamentaria en el Gobierno, que tiene su ámbito natural en el campo de la

legislación compleja. El Parlamento se limita a establecer las pautas que deben

desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. La delegación

legislativa tiene el límite de no poder comprender materias incluidas en el

ámbito material de las leyes orgánicas (art.82.1 C.E). Así este artículo

determina:

“La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuandosu objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando

se trate de refundir varios textos legales en uno solo” (82.2).

“La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa

para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación

se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la

norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o

por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación aautoridades distintas del propio Gobierno” (82.3).




“Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la

delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su

ejercicio” (82.4). El artículo 83 impone dos límites a su contenido. Así, no

pueden:

a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

“La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a

que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a

la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y

armonizar los textos legales que han de ser refundidos” (82.5).

Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de

delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control

(82.6).

Finalmente, el artículo 84 establece que “cuando una proposición de Ley o una

enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está

facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse

una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de

delegación”.

2.1.4. El Reglamento

• Concepto

Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración

Pública. Tienen siempre valor subordinado a la Constitución y a las leyes y

normas con valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en

el sistema de fuentes “el imperio de la ley” que caracteriza el Estado de

Derecho.De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administración

debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los

reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En

nuestro ordenamiento, la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se

contiene en el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la

Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los

tribunales el control de los reglamentos estatales y autonómicos,respectivamente.




Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en la

Administración del Estado. La potestad reglamentaria general o externa, con

efectos plenos fuera del ámbito doméstico se atribuye al Gobierno, no a la

Administración que de él depende porque es estrictamente gubernativa

(SANTAMARÍA). Los demás órganos de la Administración sólo tienen potestad

reglamentaria interna.

Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y

conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por

otras normas de igual o superior rango.

En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos

administrativos.

• Clases

- Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales,

autonómicos y locales (consecuencia de la autonomía constitucionalmente

garantizada también a Municipios y Provincias). Dentro de ellos, también se

producen diferencias según el órgano concreto del que emanan: así, en el

Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de

Ministros y Ordenes Ministeriales. En las Comunidades Autónomas se

producen diferenciaciones similares. En las Corporaciones Locales hay

Ordenanzas de la Corporación y Bandos del Alcalde...

- Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros

regulan relaciones ad extram , con efectos jurídicos para los ciudadanos. Los

segundos regulan la relación de la Administración con sus propios servidores y

las cuestiones organizativas internas.

- Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en elordenamiento jurídico español, éstos pueden dividirse en las siguientes clases:

Reglamentos Ejecutivos : desarrollan una ley, generalmente por atribución

expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada.

Reglamentos Independientes : no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de

la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitución o las leyes a las

Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley.

Tales materias quedan referidas en la práctica a cuestiones organizativas yrelaciones especiales de sujeción.




Reglamentos de necesidad : se adoptan en materias propias de Ley formal, lo

que se justifica en una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos

sería lo dispuesto para casos se emergencia por la legislación de Régimen de

Local y las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 de la CE,

desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carácter excepcional, una

vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad

de que sea derogado.

No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina

así a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas

con dicho rango.

• Límites y procedimiento

Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artículo 97

CE, el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la

potestad reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se

denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados

por el Ministro que corresponda.

El art. 23.3 de la LG señala que “los reglamentos se ajustarán a las siguientes

normas de competencia y jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del

Consejo de Ministros.

2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”.

Es decir, que la relación entre los Reales Decretos del Presidente y los del

Consejo de Ministros no es jerárquica, sino de competencia, teniendo cada uno

su propio ámbito, según el reparto de competencias entre ambos órganos delGobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros están jerárquicamente

subordinadas a los anteriores.

El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula en el

artículo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretaría General

Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea

preceptivo. Asimismo, debe evacuarse siempre un informe de impacto por

razón de género. Deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado.




• Control

Los vicios de que adolezcan los Reglamentos se controlan a través de la vía

penal (art. 506 del Código Penal) y la inaplicación por los tribunales ordinarios

(art. 6 LOPJ). En vía administrativa, no cabe recurso más que indirecto (art.

107.3 LRJPAC) y revisión de oficio (102 LRJPAC). Ulteriormente son

susceptibles de control a través del recurso contencioso administrativo y la

cuestión de ilegalidad (arts 25 y siguientes LJCA). Por último son controlables

por vía constitucional, mediante el Recurso de Amparo (53.2 y 161.1.b CE) y

los conflictos de competencia (161.1.c y 161.2).

2.2. Fuentes no escritas

2.2.1. La Costumbre

El artículo 1.3 del Cc declara que "la costumbre sólo regirá en defecto de Ley

aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden público y que

resulte probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que

actúa en defecto de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la

Administración no puede actuar sino con base en una potestad previamente

atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy

limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la Administración Pública no

puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a

crear costumbres extra legem . Además, en ningún caso la costumbre puede

regular materias de reserva de ley; así no caben costumbres que tengan

carácter sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero).

El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar

una norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como

costumbre ya que no obliga por sí mismo a la Administración a actuar siemprede igual modo. La cuestión es si la adopción de un criterio por la Administración

Pública para un caso concreto vincula a ésta para resolver casos semejantes, o

puede, por el contrario, apartarse del precedente. Cuando la norma permite

actuar en dos sentidos igualmente válidos, la discriminación singular a un

administrado podría determinar su invalidez, en base al principio de igualdad.

Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante de invalidez.

El ordenamiento español (artículo 54.1.c) LRJPAC), dispone que laAdministración puede apartarse del precedente pero motivando el acto




administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administración el

precedente ilegal.

2.2.2. Los Principios generales del Derecho

El artículo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se

aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter

informador del Ordenamiento Jurídico". Son, pues, los principios generales del

Derecho fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre).

Pero también son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurídico. Su inclusión

entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artículo 9 CE.

Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su

fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las

normas preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la

Constitución. ( STC de 2 de febrero de 1981).

2.3. Las fuentes indirectas

2.3.1. La Jurisprudencia

El Cc (artículo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementará el

Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el

Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios

generales del Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero sí tiene un

papel complementario del Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante. Y es

que a través del precedente judicial y de la interpretación de las normas por los

jueces la jurisprudencia ha desempeñado un papel creador del Derecho

Administrativo y ha sido una de las claves de su evolución.

Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional(el artículo 164.1 de la Constitución refiere que las Sentencias del Tribunal

Constitucional que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma

con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos"). Hoy también se

apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de

Justicia de la Unión Europea es fuente del derecho.




2.3.2. Los Tratados internacionales

Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo

en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurídico una vez que son

publicados oficialmente en España (artículo 1.5 Cc). Pero desde el momento

que se produce la publicación, despliegan todos sus efectos como el resto de

fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos

principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina

considera que son auténtica fuente directa del ordenamiento jurídico.

Especialmente a la luz del artículo 96 de la CE, que establece la recepción

automática: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez

publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”.

La Constitución distingue tres tipos:

• Aquellos por los que se atribuye a una organización o institución internacional

el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, cuya autorización

exige ley orgánica (artículo 93).

Por esta vía se produjo la incorporación de España a las Comunidades

Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas

normas , por virtud de esa cesión de soberanía, gozan de primacía en el

ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este

ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un

derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicación directa (los

Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposición (Directivas).

• Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales para la

prestación del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes:

a. Tratados de carácter político.

b. Tratados o convenios de carácter militar.c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los

derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero.

d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la

Hacienda Pública.

e. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna

Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

• Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y elSenado serán inmediatamente informados” (94.2)




Por lo que se refiere a su posición en el sistema de fuentes, el artículo 95 CE

señala que “la celebración de un Tratado internacional que contenga

estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión

constitucional”. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitución y, en

todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC).

En cuanto a su relación con la Ley, el artículo 96 establece que “sus

disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la

forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales

del Derecho Internacional”. Parece que se afirma así su primacía respecto a la

Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal

primacía , sino que la cuestión es de competencia, en términos similares a los

señalados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones.

3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

3.1. Concepto y requisitos

El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisión unilateral

ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una

potestad administrativa. Zanobini lo definió como “cualquier declaración de

voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la

Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de

manifestación de la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse

su concepto al objeto de diferenciarlo de otros actos jurídicos de la

Administración, como los reglamentos, los contratos o los actos que se

someten al derecho privado. En este sentido, pueden señalarse los siguientes

requisitos:1. El acto es un acto jurídico, y no una mera ejecución material, que supone en

la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración

Pública, pero también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej,

un informe).

2. El acto procede de un órgano administrativo integrado en una Administración

Pública. De aquí se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia

de un acuerdo de voluntades en el que concurren la Administración y losparticulares.




Tampoco son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos a

Derecho Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la

Administración Pública.

También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados

por los órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos

instrumentales, dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones

legislativa y judicial.

3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la

reglamentaria y de la de dirección política del Gobierno (art. 97 CE), aunque

ello no implica la exención de control judicial de los reglamentos y los actos

políticos del Gobierno.

Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos

aquellos actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho

Administrativo sino al Derecho Privado.

3.2. Clases.

Existen muchas clasificaciones doctrinales. Entre ellas, se pueden señalar las

siguientes:

a) Actos definitivos y actos de trámite: Dentro del procedimiento administrativo

se producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos

intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que

se plasma en la Resolución. Actos de trámite, como ejemplo, son informes,

dictámenes, actos de prueba, propuestas de resolución.

En principio, sólo los definitivos son objeto de control y posible revisión,

excepto los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un

procedimiento o produzcan indefensión Por ejemplo, la lista de aprobados deun ejercicio de una oposición. (Artículo 37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,

reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa -LJCA- y 107.1 de la

LRJPAC).

b) Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado) y los que no:

Los primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo (sin

perjuicio del recurso de reposición y el extraordinario de revisión), mientras que

frente a los segundos es posible interponer recurso administrativo ante elórgano superior del que dictó el acto (alzada).




Los que agotan la vía administrativa se relacionan en el artículo 109 de la LRJ

PAC y la disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril,

de Funcionamiento y Organización de la Administración General del Estado

(LOFAGE).

c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las

potestades del mismo nombre.

d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos

actos que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles

de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento.

En este sentido, el artículo 28 de la LJCA señala que “no es admisible el

recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean

reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de

actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.

e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplían la

esfera jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen.

Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por

ejemplo admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas,

etc. Son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos,

siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las

condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para

otras personas (art. 57 LRJPAC)

Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los

individuos o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación

normativa, deben ser motivados y son irretroactivos (artículo 9.3 de la CE).

Constituyen ejemplos las órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones.

f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados seanuno, dos o varios.

También se denominan actos singulares o generales. A estos últimos se

refieren los artículo 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC.

Ejemplo típico de los plurales son un concurso u oposición. De acto bilateral,

una expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio.

g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución,

el acto puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y




presunto cuando no se emite resolución alguna y entra en juego el silencio

administrativo.

A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la

obligación de resolver de la Administración de modo expreso, es decir que la

Administración debe dictar una resolución, formalizada en un documento

escrito que debe ser notificado personalmente a los interesados, bajo sanción

de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo así.

3.3.Elementos del acto administrativo

Están contenidos en el artículo 53 de la LRJPAC:

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de

oficio o a instancia de interesado, se producirán por el órgano competente,

ajustándose al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento

jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".

• Sujetos

El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de

sus órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o

personal al servicio de las Administraciones).

Este requisito de imputación a una Administración Pública, que engarza con el

requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para

calificar como nulos de pleno derecho por manifiesta incompetencia los actos

que invaden las funciones jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros

poderes del Estado (Sentencia de 20 de mayo de 1982).

El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictaractos administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de

la que aquellos actos son su concreción. Esa potestad imputada a una

Administración se distribuye entre los órganos que la integran, atribuyendo a

cada uno de ellos una porción de ella, una determinada esfera de

actuación.

La competencia es, pues, la medida de potestad que corresponde a cada

órgano (artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensión de la misma está




en función del territorio, de la materia y de la jerarquía. Además la competencia

puede limitarse también temporalmente.

Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno

derecho de los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por

razón de la materia o del territorio”. Y el artículo 67 (“Convalidación”) señala

que “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la

convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior

jerárquico del que dictó el acto viciado”.

Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos

efectos, para que un órgano sea competente han de concurrir todos los

requisitos citados: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo.

Por otro lado, en relación con los sujetos, también se requiere que los titulares

del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y

recusación previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación,

excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe

decidirse. La LPC se refiere a la abstención y a la recusación en los artículos

28 y 29 respectivamente.

En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, regulados en los artículos

31 y siguientes de la Ley, y que son aquellos que reciben los efectos,

favorables o perjudiciales, del acto administrativo.

• Objeto

a) El supuesto de hecho hace referencia a las circunstancias fácticas, a las

que, al aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas.

La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la

decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio deprueba admisible en Derecho".

Por ejemplo, el presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un

funcionario hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se

produzca.

El de una oposición, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios

Departamento o Unidades Administrativas.




b) El contenido debe ser: Posible (artículo 62.1.c), lícito (artículo 53.2. y 62.1 b)

y determinado (artículo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede

ser nulo de pleno derecho o anulable.

c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos será determinado y

adecuado a los fines de aquellos" (artículo 53.2). El fin es lo que se propone

conseguir el órgano al dictar el acto. Consecuentemente los móviles o fines han

de ser siempre públicos, tendentes a conseguir el interés general (Constitución:

artículo 106.1).

Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos

ante la desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto

administrativo (artículo 63.1).

d) La causa: la doctrina no es unánime sobre el concepto de causa. Para

alguno autores se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la

finalidad concreta por la que se dicta, frente al fin genérico. Otros niegan

incluso su existencia como elemento del acto. El Tribunal Supremo ha

identificado los motivos con la causa.

• Forma

Es el modo de manifestar el acto. Este siempre ha de realizarse siguiendo un

procedimiento determinado, lo que se verá con detalle en el Modulo II. La

doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de

producción, de consignación y de notificación.

a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la

exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y

asemejándose más a los actos judiciales.

Y ello es así porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos,que deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o

publicarse, porque crean derechos o deberes para los particulares, con fuerza

ejecutoria. Por ello la forma escrita es una garantía.

No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los

Alcaldes, órdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o

gestos como los de Tráfico.




Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción

la forma escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo

establezca.

b) La distinción entre forma de producción y forma de constancia o

consignación aparece en el artículo 55 LRJPAC. Tratándose de actos que no

precisan de su producción por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera

exigir tal forma bien por no existir otra más adecuada para ello (art. 55.1) bien

por ser actos verbales para los que el artículo 55.2 exige específicamente

aquella forma.

En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tácitos o los presuntos,

es posible una constancia no escrita de los actos.

c) En cuanto a la forma de la notificación, el artículo 59.1 de la LRJPAC prevé

la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su

recepción.

4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS

El artículo 57.1 de la LRJ PAC dice que "los actos se presumirán válidos y

producirán efectos desde la fecha en que se dicten". De la lectura de este

artículo parece que coinciden ambos momentos en el tiempo, cuando

generalmente ocurre lo contrario.

El Tribunal Supremo ha distinguido más claramente los conceptos de validez y

eficacia: La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos

que lo integran y tiene lugar desde el momento en que se dictan o se acuerdan

(STS de 30 de mayo 79 y 27 de mayo 83). La eficacia hace referencia a la

producción temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificación,

publicación o aprobación posterior del acto válido (STS de 31 de enero 80).El ordenamiento jurídico concede a la Administración Pública una serie de

prerrogativas, fundadas en los intereses públicos a los que sirve, que se

manifiestan en la naturaleza de los actos administrativos. Así:

- La presunción de validez. El artículo 57 señala: "los actos de las

Administraciones Públicas se presumirán válidos"... presunción que es "iuris

tantum".

- La no suspensión de efectos del acto administrativo, como regla general queadmite excepciones. El artículo 111 LRJPAC establece como excepciones:




a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de

pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.

Puede producirse la demora de la eficacia “cuando así lo exija el contenido del

acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación

superior”(57.2 LRJPAC).

En otros casos, lo que se produce es la retroacción de los efectos a un

momento anterior a aquel en que se produzcan los actos “cuando se dicten en

sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos

favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios

existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no

lesione derechos o intereses legítimos de otras personas” (57.3 LRJPAC).

Por otra parte, la potestad de autotutela consiste en el privilegio por el cual la

Administración puede imponer la ejecución del acto a pesar de las

reclamaciones presentadas por los interesados sobre la validez o defectos que

lo hacen ineficaz. A este respecto, el art. 56 LRJPAC (Ejecutividad ) establece

que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho

Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley".

Este privilegio de ejecución está regulado más ampliamente en los artículos 93

y siguientes de la Ley.

En el artículo 94 se habla de la ejecutoriedad .: "Los actos de las

Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en el art. 111 y 138 y en aquellos

casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten de aprobación

o autorización superior".

El artículo 96 se refiere a los medios de ejecución forzosa.“1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,

respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menosrestrictivo de la libertad individual.




3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones

Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la

oportuna autorización judicial.”

En los artículos 97 a 100 se regula cada uno de estos medios de ejecución

forzosa.

Finalmente, el artículo 101 prohíbe los interdictos “contra las actuaciones de los

órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo

con el procedimiento legalmente establecido”.

5. REVISION, ANULACION Y REVOCACION

5.1. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

• Introducción

En el ordenamiento administrativo los grados de invalidez son diferentes del

Derecho Privado y pueden esquematizarse del modo siguiente:

- Nulidad de pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC).

- Anulabilidad (art, 63 de la LRJPAC).

- Irregularidades no invalidantes (arts. 63.2 y 63.3 LRJPAC).

Como cuestión previa, se puede añadir, con la mayoría de la doctrina, el

concepto de inexistencia de acto, esto es, de actuaciones de la Administración

sin relevancia jurídica alguna, por carecer siquiera de un mínimo de apariencia

jurídica que haga necesario reaccionar contra ellas. Parte de la doctrina

prefiere hablar de actos de contenido imposible, reconducibles, pues, a la

categoría de la nulidad de pleno derecho.

• Nulidad de pleno derecho

El vicio de nulidad presenta las siguientes características: es estable, original,

permanente y no susceptible de sanación. Afecta, pues, al acto desde su

origen, por lo que cuando se declara la nulidad cesan los efectos

retroactivamente. La acción de nulidad no tiene un plazo limitado, como

después se verá. La sentencia de nulidad es, por lo dicho, declarativa y no

constitutiva, pues el acto no produjo efectos, y tiene además efectos “erga

omnes”.

Los actos nulos de pleno derecho son los que enumera el artículo 62 de laLRJPAC:




a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la

materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como

consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales

para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los

que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos

esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango

legal.

En cambio, en el caso de las disposiciones administrativas, la nulidad es la

regla general: son nulas “las que vulneren la Constitución, las leyes u otras

disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias

reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones

sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales” (62.2).

Los actos nulos no pueden convalidarse. Tampoco el consentimiento del

afectado puede sanar el acto; la falta de impugnación en plazo del acto nulo no

hace a éste inatacable. En el artículo 102 LRJPAC, que después se analiza, se

establece una auténtica acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo

por el interesado.

• Anulabilidad

Según el artículo 63 de la LRJPAC son anulables "los actos de la

Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,

incluso la desviación de poder".

La anulabilidad debe considerarse una técnica configurada en beneficio del

administrado afectado por el acto viciado, al que se reconoce la posibilidad de

reaccionar contra los actos, solicitando se declare su invalidez. Si no reacciona




mediante la impugnación en plazo del acto, éste se entiende purgado en aras

de la seguridad jurídica.

El plazo para interponer recurso administrativo en este caso es muy breve si se

compara con lo que ocurre en el ámbito jurídico privado: un mes frente actos

expresos y tres si son presuntos, transcurrido el cual el acto deviene

consentido y firme. Es un plazo, además, de caducidad y no de prescripción. La

sentencia de anulabilidad es constitutiva y produce efectos solo desde que

aquélla se dicta.

Por otra parte, el artículo 63 continúa señalando que:

“2. El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca

de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la

indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido

para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la

naturaleza del término o plazo”.

Se trata en ambos caso de actos irregulares a los que el ordenamiento

concede, sin embargo, validez. Se habla en ocasiones, en este sentido, de

Irregularidades no invalidantes, como categoría específica de vicios de los

actos administrativos.

Por último, en los artículo 64 a 67 LRJPAC regulan la transmisibilidad, la

conversión de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la

convalidación, posible solo respecto de actos anulables.

5.2. La revisión de oficio

• IntroducciónLos actos administrativos que contengan los vicios hasta ahora expuestos

pueden ser revisados en sede administrativa o judicial. En el primer caso,

pueden revisarse por interposición de un recurso administrativo por parte de los

interesados o bien de oficio por la propia Administración autora del acto.

A este segundo caso se dedica el Capítulo I del Título VIII de la LRJPAC, bajo

la rúbrica “Revisión de oficio”. Dentro de ella se incluye:

- La revisión de actos nulos (que es específicamente a la que se aludenormalmente con la referida expresión) (artículo 102).




- La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la

Administración tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulación (103).

- La revocación de actos desfavorables (105.1).

- La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2).

El artículo 106 establece unos límites generales a las facultades de revisión:

“no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo

transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la

equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.

Además, el artículo 104 señala que “iniciado el procedimiento de revisión de

oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del

acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”.

• La revisión de disposiciones y actos nulos

Así, respecto de los actos firmes que, de acuerdo con el artículo 62.1 LRJPAC,

contengan un vicio de nulidad, el artículo 102 señala que las Administraciones

Públicas declararán de oficio su nulidad, sin que exista plazo alguno, y tanto

por iniciativa propia como a solicitud del interesado. Se exige dictamen previo

del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma que, además, frente a la regla general del carácter no vinculante de

estos dictámenes, habrá de ser favorable.

De igual modo (102.2), y con el mismo requisito, se prevé la declaración de

nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el

artículo 62.2, aunque en este caso no se admite a solicitud de interesado, en

coherencia con el artículo 107.3, según el cual no cabe el recurso

administrativo contra los reglamentos.

Por lo que se refiere a los órganos competentes, la LOFAGE los concreta parael ámbito de la Administración del Estado en su disposición adicional

decimosexta.

Procede la inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión, sin necesidad de

recabar el dictamen arriba señalado “cuando las mismas no se basen en

alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de

fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en

cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”(102.3).




Se prevé, por otra parte, la posibilidad de que se determinen las

indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados (102.4).

Finalmente, “cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el

transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución

producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a

solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio

administrativo” (102.5).

• Declaración de lesividad de actos anulables

En el caso de actos favorables para los interesados que sean anulables, el

artículo 103 LRJPAC, exige a las Administraciones Públicas, para obtener su

anulación, impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, previa

declaración de lesividad para el interés público.

Para tal declaración de lesividad se establece un plazo de cuatro años desde

que se dictó el acto y se exige la previa audiencia de cuantos aparezcan como

interesados (103.2).

“Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin

que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo”

(103.3).

Corresponde adoptar la declaración de lesividad al órgano competente en la

materia si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las

Comunidades Autónomas, y al Pleno u órgano colegiado superior, en el caso

de las Entidades Locales (103.4 y 5).

• Revocación de actos

Las Administraciones Públicas pueden revocar en cualquier momento sus

actos de gravamen o desfavorables. El artículo 105.1 LRJPAC exige

únicamente que “tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida

por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al

ordenamiento jurídico”.

• Rectificación de errores

Según el artículo 105.2, “las Administraciones Públicas podrán, asimismo,

rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, loserrores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos”.




Al respecto, el Tribunal Supremo ha señalado (STS de 28-IX-1992, entre otras),

que el error debe ser ostensible, manifiesto e indiscutible, sin necesidad de

mayores razonamientos ni de acudir a interpretaciones de normas jurídicas. No

puede dar lugar a cambiar el sentido sustantivo del acto y se debe aplicar con

criterio restrictivo.

6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

6.1. Introducción

El artículo 1 de la CE consagra en España el Estado Social y Democrático de

Derecho. El Estado de Derecho tiene como una de sus notas esenciales, junto

al de separación de poderes y la garantía a los ciudadanos de una serie de

derechos fundamentales, el principio de legalidad de los poderes públicos. O

dicho de otra forma, el sometimiento del Estado al Derecho.

Una de las consecuencias más importantes de dicho principio es que la

Administración Pública está sometida enteramente a la ley, sin poder iniciar

actuación alguna que no esté atribuida por una norma. Esta especial

vinculación a la ley de la Administración se ha conceptuado por la doctrina

como vinculación positiva, frente a la vinculación negativa a la ley que

correspondería a los ciudadanos y, en general, a los sujetos privados, en virtud

de la cual éstos pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe, en tanto

que la Administración necesita una habilitación legal para adoptar una

adecuación determinada, es decir, puede hacer únicamente aquello que la ley

le permite.

El principio de legalidad exige, finalmente, que haya adecuados instrumentos

de control de la actuación administrativa. En este sentido y resumiendo mucho

la cuestión, se puede afirmar que existen diferentes ámbitos o esferas decontrol del sometimiento al derecho por parte de la Administración. En primer

lugar, el sometimiento a un procedimiento que supone que los actos

administrativos deben seguir un cauce formal determinado. Asimismo, si la

Administración actúa mal, debe pagar su error, mediante la indemnización a los

ciudadanos por los perjuicios causados (responsabilidad patrimonial de la

Administración). Además, los ciudadanos pueden impugnar los actos

administrativos ante la propia Administración (revisión de oficio y recursos




administrativos). Por último, y sobre todo, la actuación administrativa se somete

al control de los tribunales de justicia.

6.2. El principio de legalidad en el ordenamiento jurídico español

La Constitución contiene varias referencias y manifestaciones del principio de

legalidad de la Administración.

El artículo 9.1 CE establece que “los ciudadanos y los poderes públicos están

sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Aquí se

encuentra una idea que después se repite en la Constitución y en el resto del

ordenamiento jurídico: la Administración se somete no solo a la ley en sentido

formal, sino a todo el bloque de la legalidad, en el que se incluye, desde luego,

la Constitución, como verdadera norma jurídica, las leyes, todas las normas

con ese rango y los reglamentos emanados de la propia Administración, pero

también las fuentes no escritas y las indirectas y, en todo caso, los principios

generales del derecho.

El propio artículo 9 CE concreta en su apartado 3 esa legalidad de los poderes

públicos, mediante el establecimiento de una serie de principios: “la jerarquía

normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones

sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la

seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los

poderes públicos”.

El principio así concebido se recoge específicamente para el Gobierno que está

al frente del poder Ejecutivo y dirige la Administración: “El Gobierno dirige la

política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del

Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con

la Constitución y las Leyes” (art. 97 CE).Con referencia a la Administración, está expresado en el artículo 103, cuando

señala que la Administración Pública servirá “con objetividad los intereses

generales y actuará de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,

descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a

la Ley y el Derecho”.

Por último, como se vio, el sometimiento a la ley exige que haya un control

efectivo por el Poder judicial: el artículo 106.1 CE establece que “los Tribunales




controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

El principio de legalidad, a través de estas manifestaciones, se instrumenta a

través de diferentes principios técnicas:

- La reserva de ley, que fue descrita al abordar las fuentes del ordenamiento.

Opera como límite a la potestad reglamentaria de la Administración.

- La jerarquía de las normas. En particular y por lo que aquí interesa, del

reglamento a toda norma con rango de Ley.

- La prohibición de la derogación singular de los reglamentos (artículos 52 de la

LRJPAC y 23.4 de la Ley del Gobierno), aun cuando el órgano que emita el

acto sea superior jerárquico de quien dictó el Reglamento.

- Regulación de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

(artículo 62 y 63 LRJPAC).

6.3. Las potestades administrativas y su control

La articulación técnica del principio de legalidad se realiza, en buena medida, a

través de la potestades. La potestad fue definida por Santi Romano como el

poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin.

Las potestades de la Administración son potestades-función, que se

caracterizan por ejercerse en interés “de otro”, esto es, del interés público o

general.

Ejemplos de las potestades administrativas son la reglamentaria, la

sancionadora, la expropiatoria o la de autotutela.

Existen muy diversas clasificaciones de las potestades administrativas,

atendiendo a diferentes criterios. Interesa destacar la que distingue las

potestades regladas de las discrecionales. Son regladas las que tienenabsolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad

y por ello el margen de valoración por la propia Administración es nulo,

debiéndose limitar a aplicar lo preceptuado.

Por el contrario son discrecionales las que permiten en su aplicación un cierto

margen de apreciación valorativa en su ejercicio, de modo que la

Administración puede elegir entre diferentes soluciones o posibilidades de

actuación siendo todas ellas lícitas.




La discrecionalidad no debe confundirse con los conceptos jurídicos

indeterminados. En estos últimos, la norma no determina con precisión

absoluta el alcance del concepto que utiliza. Pero está designando una realidad

determinada, y no varias posibles. Así sucede, por ejemplo, con los conceptos

de la buena fe, justo precio o buen padre de familia.

En todo caso, debe retenerse que no existen actos administrativos enteramente

discrecionales, pues siempre habrá aspectos a los que deberá someterse la

Administración. Así, son siempre elementos reglados: la atribución normativa

de la potestad, la competencia del órgano que dicta el acto, el procedimiento

para elaborarlo y aprobarlo, los hechos determinantes que posibilitan el

ejercicio de la potestad y el fin, concretado en el interés público a satisfacer. Ya

se ha visto cómo la ausencia de estos elementos determina un vicio de nulidad

o anulabilidad.

- En particular, para el control del fin se utiliza el concepto de la desviación de

poder, recogida en los artículos 106.1 CE, 63.1 LRJPAC (“son anulables los

actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del

ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”) y 70.2 de la LJCA, que

la define como “el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de

los fijados por el ordenamiento jurídico”. El Tribunal Supremo ha señalado que:

"la desviación de poder no precisa que los fines perseguidos sean espúreos en

el sentido de dirigirse contra determinadas personas o en beneficio de los

autores del acto, es decir, no se requiere la concurrencia de móviles subjetivos,

sino que basta con que se distorsione el fin concreto de interés general que la

norma marca a la Administración actuante" (STS: 1 octubre 82, 1 mayo 83, 27

diciembre 85).

- El control de los hecho determinantes. Esta técnica permite la comprobaciónde la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por el ejercicio

de la potestad y en función del cual se atribuye la potestad a la Administración.

Si el presupuesto de hecho previsto por la norma no existió, la potestad a

ejercer en base al mismo no puede ser válidamente ejercida. El error sobre los

hechos o sobre su correcta apreciación invalida el ejercicio de la potestad.

Por lo que se refiere al control de los elementos discrecionales, aun en este

caso es posible controlar la actuación administrativa, al menos con dosinstrumentos:




- Los principios generales del Derecho. Ya vimos cómo la Administración no se

somete solo a la ley escrita sino al conjunto del ordenamiento. Aun cuando no

haya una disposición concreta que determine de forma completamente cerrada

en un supuesto concreto el actuar administrativo, este siempre estará sometido

a los principios generales del derecho, entre otros y en especial, a los

contenidos en el artículo 9 de la CE.

El control de los elementos discrecionales se articula a través de la interdicción

de la arbitrariedad. Se recoge en el art. 9.3 CE y supone la ilegalidad de toda

actuación administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la

dicta. Precisamente para realizar el control de la intencionalidad de la acción

administrativa y de su coherencia con los fines que la originó se impone la

necesidad de motivar los actos administrativos. Así el artículo 54 señala:

“1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de

derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía

judicial y procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,

así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y

136 de esta Ley.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de

plazos.

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como losque deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y

de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan

las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar

acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se

adopte”.




MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL

1.1. Introducción

En el Estado de Derecho, la posición jurídica del ciudadano ante la actuación

de la administración se garantiza mediante una serie de técnicas o “círculos de

garantías”, como los denomina García de Enterría, a quien se va a seguir en

este primer epígrafe. Entre ellas destacan, por una parte y con carácter

reactivo, el sistema de recursos administrativos y, sobre todo, el control por los

jueces y tribunales. Y por otra, con carácter previo o preventivo, el

procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo es, en efecto, una garantía para el ciudadano

en cuanto supone que la actividad de la Administración tiene que canalizarse

obligadamente a través de unos cauces determinados como requisito mínimo

para que pueda calificarse de actividad legítima.

1. 2. Concepto y naturaleza del procedimiento administrativo

Frente a la consideración tradicional de lo procedimental como una cuestión

exclusivamente judicial, desde Merkl existe un concepto de procedimiento

como categoría propia de la teoría general del derecho, de la que el judicial, el

legislativo y el administrativo serían simples concreciones. Este último sería el

modo de producción de los actos administrativos.

Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas

indudables pero también diferencias, atendiendo a sus fines y a la posición de

los órganos que intervienen y el carácter con que lo hacen en cada caso.Así, el proceso judicial tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la

satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes, mediante la decisión

de una instancia neutral e independiente de aquellas: el juez o tribunal.

El procedimiento administrativo, en cambio, constituye una garantía de los

derechos de los administrados, pero no agota en ello su función, que es

también, y de manera muy importante, la rápida y eficaz satisfacción del interés

general, mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los




órganos de la Administración, que son intérpretes de ese interés y, al mismo

tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo.

Esta doble finalidad del procedimiento se expresaba ya con toda claridad en la

Exposición de Motivos de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que

aportaba la siguiente definición: “cauce formal de la serie de actos en que se

concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. Y subrayaba

que la necesaria presencia del Estado en todas las esfera de la vida social

exige un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permita dar satisfacción a las

necesidades públicas sin olvidar las garantías debidas al administrado.

Hay que tener en cuenta, además, que el procedimiento ha contribuido a

completar la garantía judicial de los derechos individuales. En varios sentidos:

• Hasta la promulgación de la Constitución de 1978, en cuantas ciertas

decisiones administrativas estaban exentas de control judicial, pero no del

sometimiento a un procedimiento.

• La garantía procedimental actúa antes de la adopción de la decisión, mientras

que la judicial entra en juego a posteriori, revisando conductas ya cumplidas.

• Opera incluso en el ámbito de la simple oportunidad (a través de la exigencia

de determinados informes, por ejemplo), aspecto que escapa al control judicial.

La función de garantía del procedimiento administrativo supone que el mismo

sea un requisito esencial en la producción de los actos administrativos, como

señala el artículo 53.1 de la LRJPAC, cuyo incumplimiento puede dar lugar

incluso a la nulidad absoluta de éstos (art 62.1.e).

Finalmente, de forma más reciente, el procedimiento presenta un tercer

aspecto, en cuanto es uno de los cauces posibles para hacer efectiva la

democratización de los cauces de decisión, es decir, la participación de los

ciudadanos en las decisiones administrativas. La Constitución apunta en estadirección: por un lado, el artículo 105.1 garantiza específicamente la audiencia

de los ciudadanos en el procedimiento administrativo, incluyendo el de

elaboración de las disposiciones generales. Pero además, reconoce el derecho

a participar en los asuntos públicos, no solo a través de los representantes

libremente elegidos, sino también “directamente” (art. 23.1), lo que alude

necesariamente, entre otros aspectos, al procedimiento por el que se gestionan

dichos asuntos.




En definitiva, puede concluirse que el procedimiento administrativo presenta

una triple finalidad, cada una de las cuales tiene su propio reflejo constitucional:

garantía de los derechos de los ciudadanos; cauce de actuación para asegurar

la eficacia de la actuación administrativa; y mecanismo de participación en las

decisiones públicas.

1.3. Principios generales del procedimiento administrativo

1.3.1. Carácter contradictorio: las partes en el procedimiento

La Administración no puede tomar decisiones que afecten a los ciudadanos sin

la participación de estos. El carácter contradictorio del procedimiento implica la

posibilidad de que toda persona interesada pueda defender sus intereses,

aportando las pruebas que estime pertinentes y alegando lo que crea

conveniente.

El concepto de Administración Pública en la Ley 30/1992 se expone al tratar el

ámbito de la Ley.

Por lo que se refiere al concepto de interesado, fue ampliado por la LRJPAC.

Así, el art. 31 considera interesados en el procedimiento a:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan

resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya

recaído resolución definitiva.

El mismo artículo reconoce, además, la legitimación de las asociaciones y

organizaciones representativas de intereses económicos y socialesPor su parte, el art. 34 garantiza que, a los que sean identificados como

titulares de derechos o intereses legítimos y directos, y que puedan resultar

afectados por la resolución, les será comunicada la existencia del

procedimiento para que, si lo desean, puedan incorporarse al mismo.




1.3.2. Transparencia

Está expresado en la propia Constitución, cuyo artículo 105 b) garantiza el

acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, derecho

que se desarrolla en el artículo 37 de la LRJPAC.

Pero además, el artículo 35 contiene un catálogo de derechos de los

ciudadanos en sus relaciones con la Administración, mucho de los cuales son

expresión de esos principio de transparencia: el derecho a conocer el estado

de tramitación de los procedimientos en que sean interesados y obtener copias

de documentos contenidos en ellos, a identificar a las autoridades y al personal

bajo cuya responsabilidad se tramiten aquellos, a obtener información y

orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos de las actuaciones que

se propongan realizar, etc.

1.3.3. Oficialidad

La LRJPAC establece en su artículo 74.1 que el procedimiento se impulsará de

oficio en todos sus trámites.

La Administración está pues obligada a desarrollar la actividad necesaria para

llegar a la decisión final sin necesidad de que los particulares lo tengan que

solicitar en cada fase.

En este sentido, el artículo 41 de la LRJPAC establece la responsabilidad

directa de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio

de las Administraciones Públicas que tengan a su cargo la resolución de

asuntos, o la tramitación de los mismos, y señala la obligación de dicho

personal de adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que

impidan dificultan o retrasen el pleno ejercicio de los derechos de los

interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesariopara evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

Además faculta a los interesados para solicitar la exigencia de esa

responsabilidad.

En el mismo sentido, el artículo 42 impone a la Administración la obligación de

resolver expresamente en el plazo máximo señalado en la norma y en su

defecto en el de tres meses.

Siendo responsables directos de esta obligación los titulares de los órganosadministrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos. El




incumplimiento de esta obligación puede dar lugar a la exigencia de

responsabilidad disciplinaria y es causa de remoción del puesto de trabajo.

1.3.4. Imparcialidad

En el servicio de los intereses públicos, la Administración debe obrar con plena

objetividad, que implica en primer lugar un refuerzo del principio de

subordinación de las Administraciones Públicas dependientes de los Poderes

Ejecutivos que las dirigen. La objetividad en este plano se traduce en la

neutralidad ideológica respecto de lo establecido en las normas o en las

órdenes que debe cumplir. En otro plano la objetividad implica el deber de

imparcialidad en la acción administrativa, que es una consecuencia del

principio de igualdad ante la ley en el procedimiento.

La LRJ-PAC garantiza un mínimo de imparcialidad exigible, en todo caso, a los

agentes que actúan en nombre de la Administración, a través de las técnicas

de abstención y recusación.

Así en el artículo 28 señala los motivos de abstención de las autoridades y el

personal al servicio de las Administraciones, entre los que se encuentran el

tener interés personal en el asunto, tener parentesco con cualquiera de los

interesados, o amistad íntima o enemistad manifiesta, o relación de servicio o

cuestión litigiosa pendiente con algún interesado o haber intervenido como

perito o testigo en el procedimiento de que se trate.

Por su parte, el artículo 29 prevé que podrá promoverse recusación, por los

interesados, frente a las personas incursas en alguna de las circunstancias

señaladas en el artículo anterior.

1.3.5. Economía procesalEl principio de eficacia, que la Constitución consagra en su artículo 103, se

refleja además entre otros preceptos de la LRJPAC, en los siguientes:

- el artículo 73, que admite la acumulación de expedientes que guarden

identidad sustancial o íntima conexión;

- el artículo 74, que establece el principio de celeridad;

- el art. 75 que obliga a acordar en un solo acto todos los trámites que por su

naturaleza admitan una impulsión simultanea;




1.3.6. In dubio pro actione

Este principio postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más

favorable al ejercicio del derecho de acción, es decir en el sentido de asegurar,

más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la

cuestión objeto del procedimiento.

Por ello, en caso de duda ésta debe resolverse en el sentido más favorable a la

continuación del procedimiento hasta su total conclusión. Algunos ejemplos en

la LRJPAC son:

- 110.2, según el cual el error en la calificación del recurso no obsta a su

tramitación;

- 92.1 que establece que la Administración advertirá al interesado que

transcurridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento iniciado a

su solicitud y paralizado por causa a él imputable;

- los artículos 71 y 76 que establece que el órgano administrativo debe requerir

al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta cometida o

acompañe los documentos preceptivos.

2. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

2.1 Planteamiento general

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(LRJPAC) constituye una de las normas más importantes de cuantas integran

el ordenamiento jurídico administrativo español. Es la norma que, con rango de

ley, regula, entre otros aspectos, el funcionamiento de la Administración, es

decir, el modo en que se relaciona con los ciudadanos y la forma en que realizasus actuaciones.

La LRJPAC vino a sustituir a las Leyes de Régimen Jurídico de la

Administración del Estado y de Procedimiento Administrativo de 1957 y 1958,

respectivamente, adaptando su regulación, entre otras cosas, a la nueva

concepción de la Administración derivada de la Constitución de 1978 y al

Estado Autonómico. Sobre el primer aspecto ya se ha tratado en el anterior

epígrafe, en especial al identificar la triple finalidad del procedimiento y sureflejo constitucional. Aun se podrían añadir otros aspectos, como las




previsiones constitucionales sobre la responsabilidad patrimonial de la

Administración (106.2) o la potestad sancionadora, cuestiones también

desarrolladas en la LRJPAC.

Conviene ahora detenerse en las repercusiones que en la Administración

Pública ha tenido el diseño constitucional del Estado Autonómico y su reflejo en

la nueva regulación operada por la Ley 30/1992 o LRJPAC. La Constitución

consagra, en efecto, la autonomía de Comunidades Autónomas y Entidades

Locales (art. 137 CE, entre otros). La autonomía de las primeras es de carácter

político, lo que se traduce, por ejemplo, en la atribución de potestad legislativa

en pie de igualdad con la que corresponde al Estado. A las Entidades Locales

(Municipios y Provincias) se reconoce una autonomía administrativa, lo que

comporta la atribución de diversas potestades (reglamentaria, sancionadora,

expropiatoria...) a los tres niveles territoriales de administración.

Esta coexistencia de diferentes administraciones todas ellas dotadas de

autonomía tiene su reflejo en la distribución territorial de competencias: así, el

artículo 149.1.18ª atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre una serie

materias relativas al Derecho Administrativo, entre ellas:

- Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) que, en

todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas.

- El procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades

derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.

- El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

Se trata de cuestiones nucleares en el régimen jurídico de la Administración,

todas ellas desarrolladas por la LRJPAC.

No obstante, hay que tener en cuenta que el reparto de competencias entre el

Estado y las Comunidades Autónomas no es el mismo en cada caso: así,respecto del régimen jurídico de las Administraciones públicas, se atribuye al

Estado la legislación básica, lo que significa que las Comunidades Autónomas

tiene competencia para dictar el desarrollo normativo, a través de sus propias

leyes de régimen de la Administración, siempre que respeten las bases

establecidas por el Estado en la LRJPAC, bases que tienen como finalidad

“garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas”.

En el caso del procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad nohay tal reparto, sino que la competencia de legislación corresponde plena o




íntegramente al Estado, aunque ello “sin perjuicio de las especialidades

derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”. Además,

las Comunidades Autónomas tienen competencia para regular los

procedimientos especiales (por razón de la materia), en aquellos ámbitos de

actividad en que dispongan de la competencia sustantiva.

En cualquier caso, y dicho lo anterior, téngase en cuenta que la LRJPAC se

refiere a los tres aspectos con vocación de aplicación generalizada, sin que ello

impida el desarrollo autonómico o la regulación de las especialidades

procedimentales que correspondan.

En este sentido, todas las Comunidades Autónomas han aprobado sus propias

leyes de Gobierno y Administración, de la misma forma que lo ha hecho el

Estado, mediante las Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la Ley

6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración

General del Estado (LOFAGE). Esta última contiene precisiones que concretan

para el ámbito de la Administración del Estado lo dispuesto en la LRJPAC.

Conviene señalar, por otra parte, que desde su aprobación la LRJPAC ha

experimentado diversas modificaciones, muy especialmente a través de la Ley

4/1999, de 13 de enero, que afectó, entre otras materias, a la regulación del

silencio administrativo, la revisión de actos y suspensión de su eficacia, los

recursos administrativos o el sistema de responsabilidad.

También hay que tener presente la STC 50/1999, de 6 de abril, que declaró

que un inciso del artículo 17.1, los artículos 23 y 24, y el artículo 27.2, 3 y 5

(todos ellos relativos a los órganos de las Administraciones Públicas, sobre

todo los colegiados, en los que el estado se extralimitó al establecer la

normativa básica) no tienen carácter básico, por lo que son contarios al orden

constitucional de competencias.

2.2. Contenido y ámbito de aplicación

El objeto de la LRJPAC es, por tanto, “establecer y regular las bases del

régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de

responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas

ellas” (art. 1).

A continuación, en el artículo 2 (“Ámbito de aplicación”), concreta qué seentiende por Administraciones Públicas:




a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

Asimismo, de acuerdo con el apartado 2 de este artículo, tendrán la

consideración de Administración Pública, “las Entidades de Derecho Público

con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de

las Administraciones Públicas. Estas Entidades deberán sujetar su actividad a

lo dispuesto en esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas,

sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de

actuación”.

Debe precisarse que la Ley no se aplica a los órganos de Gobierno de la

Nación ni de las Comunidades Autónomas o Entes Locales, en cuanto que

órganos colegiados.

El contenido de la Ley puede sintetizarse atendiendo a su propia estructura en

Títulos:

Título Preliminar: junto al objeto y ámbito de aplicación que acaban de

exponerse, se regulan los “principios generales” aplicables a todas las

Administraciones Públicas: se reproduce el artículo 103 CE, que se concreta en

otros aplicables a las relaciones entre administraciones y con los ciudadanos.

Se establece la personalidad jurídica única de cada Administración en el

cumplimiento de sus fines y la dirección por el Gobierno respectivo como

institución política diferenciada.

Titulo I. Se dedica a las relaciones entre las diferentes Administraciones, sobre

todo entre la estatal y la autonómica, dado que el régimen jurídico de las

Entidades Locales cuenta con su propia regulación en la Ley 7/1985, de 2 de

abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, teniendo la LRJPACcarácter supletorio a estos efectos. Se establecen, así, los principios que deben

presidir esas relaciones y los principales instrumentos:

conferencias sectoriales, convenios de colaboración , planes y programas

conjuntos, consorcios, etc).

Titulo II. Regula los órganos de las Administraciones Públicas, y determina los

principios generales de organización y competencia (competencia, delegación,

avocación, comunicaciones, órganos colegiados y su régimen etc).




Titulo III. Regula la figura del interesado en el procedimiento administrativo,

estableciendo un concepto amplio, acorde con la nueva posición de los

ciudadanos ante la Administración, en cuanto se considera suficiente ser titular

de derechos e intereses, no solo directos sino “legítimos” (artículo 31). Se

regula la capacidad de obrar, la representación, identificación y la existencia de

una pluralidad de interesados.

Titulo IV. Bajo la rúbrica “De la actividad de las Administraciones Públicas” se

regulan, por una parte, los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con

las Administraciones, prestando especial atención a la lengua del

procedimiento o al acceso a los archivos y registros administrativos, en

desarrollo del artículo 105 b) de la CE. Se incluye el régimen general de los

registros administrativos: lugares de presentación, registros telemáticos... (art.

38) y se aborda la obligación de la Administración de resolver el procedimiento

y el régimen del silencio administrativo (arts. 42 y ss). Finalmente, se regulan

los plazos del procedimiento y su cómputo.

Titulo V. Establece los principios y régimen sustantivo “de las disposiciones y

los actos administrativos”: jerarquía, competencia, requisitos y motivación,

validez y eficacia, nulidad y anulabilidad, etc.

Titulo VI. Se dedica específicamente, en primer lugar, a la forma de los actos

administrativos, es decir, al procedimiento, al que está dedicado el presente

modulo. Se contienen, asimismo, normas reguladoras de la llamada potestad

de autotutela de la Administración: las relativas a la ejecutividad y ejecución

forzosa de los actos administrativos.

Titulo VII. Regula la revisión de los actos en vía administrativa, tanto de oficio

como a través de los recursos administrativos, materia que es objeto de otros

temas del programa a los que nos remitimos.Titulo VIII. Contiene el régimen de las reclamaciones ante la Administración

como requisito previo al ejercicio de las acciones civiles y laborales ante los

tribunales.

Titulo IX. Regula la potestad sancionadora. Contiene los principios aplicables,

inspirados en buena medida por el derecho fundamental a la tutela judicial

efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE, que el tribunal Constitucional ha

declarado extensible al derecho Administrativo sancionador. La LRJPAC regulalos principios de legalidad, irretroactividad tipicidad, proporcionalidad,




responsabilidad, prescripción y non bis in ídem. Se regula asimismo el

procedimiento sancionador o, más bien, los principios del mismo, a falta de su

concreción para cada Administración y materia.

Titulo X. Regula la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus

autoridades y demás personal a su servicio. De acuerdo con la Constitución

(art. 106.2) configura un sistema de responsabilidad objetiva (exenta de la idea

de culpa), pues para que surja el derecho de los particulares a ser

indemnizados basta que la lesión sea “consecuencia del funcionamiento normal

o anormal de los servicios públicos”(art. 139), excepto en caso de fuerza

mayor. Es indemnizable el daño que el particular “no tenga el deber jurídico de

soportar” (art. 141) y que sea “efectivo, evaluable económicamente e

individualizado con relación a una persona o grupo de personas” (139.2).

La responsabilidad es, además, directa, en cuanto “los particulares exigirán

directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones

por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su

servicio” y ésta “cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio

de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que

hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves” (145.1 y 2 LRJPAC).

3. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La LRJPAC indica que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a

solicitud de persona interesada.

La iniciación de oficio se acuerda “por el órgano competente, bien por propia

iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros

órganos o por denuncia” (69.1).

Antes el órgano competente puede “abrir un período de información previa conel fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de

iniciar el procedimiento” (69.2).

La iniciación a instancia de persona interesada se hará en los impresos o

modelos oficiales cuando estén establecidos, o en su defecto en un escrito en

que deberán constar, como mínimo (art.70.1):

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que seseñale a efectos de notificaciones.




b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la

solicitud.

c) Lugar y fecha.

d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad

expresada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

“Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas

tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán

ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los

procedimientos específicos dispongan otra cosa.

De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en

las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo

que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la

que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.

Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas

normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen

la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos

mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias

administrativas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes

para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser

admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Conviene recordar en este punto, los registros o lugares de presentación

admitidos por el artículo 38.4 para las solicitudes, escritos y comunicaciones

que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas, y

que se desarrolla en el RD 772/1999, de 7 de mayo:a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la

Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las

Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la

Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno

convenio.

c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente seestablezca.




d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el

extranjero.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Por otra parte, a efectos del cumplimiento del deber de resolver en plazo de la

Administración, el día de inicio de cómputo de ese plazo es el de la fecha de

entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

La presentación de la instancia obliga a la Administración a iniciar el

procedimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda

requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia

(STS de 19 de septiembre de 1984).

El artículo 71 regula la subsanación y mejora de solicitud, y constituye uno

de los exponentes más claros del principio antiformalista o pro actione : Si la

solicitud de iniciación no reúne los requisitos del artículo 70, arriba transcrito, y

los establecidos por la legislación específica que pueda ser aplicable en cada

caso, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la

falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no

lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa la correspondiente

resolución.

Cuando no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva

y la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales,

este plazo podrá se puede ampliar “prudencialmente”, hasta cinco días, a

petición del interesado o iniciativa del órgano (71.2).

En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano

competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias

de los términos de aquélla (71.3).Por lo que se refiere a las medidas cautelares, el art. 72 establece que

“iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo,

podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que

estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer,

si existiesen elementos de juicio suficiente para ello”.

En esta materia, la Ley 4/1999 introdujo importantes novedades. Así, el art.

72.2 señala que“antes de la iniciación del procedimiento administrativo, elórgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y




para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las

medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una

norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas,

modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que

deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual

podrá ser objeto del recurso que proceda”.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el

procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un

pronunciamiento expreso acerca de las mismas.”

La Ley establecen límites a las medidas provisionales: no pueden adoptarse las

que “puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados

o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (72.3).

Asimismo, atendiendo de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser

tenidas en cuenta en el momento de su adopción las medidas provisionales

podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de

oficio o a instancia de parte. En todo caso, las medidas provisionales

adoptadas deberán ser confirmadas dentro de los quince días siguientes a su

adopción y podrán ser alzadas durante la tramitación del procedimiento (72.4).

Por último, “el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento,

podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad

sustancial o íntima conexión”. No cabe recurso alguno contra el acuerdo de

acumulación.

4. LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

La ordenación no alude a una fase del procedimiento, que siga en el tiempo a

la iniciación y preceda a la instrucción, sino a unos criterios de tramitación eimpulso aplicables al procedimiento en su conjunto, tendentes a lograr el buen

fin del mismo.

El artículo 74 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad,

se impulsará de oficio en todos sus trámites. Impulsar el procedimiento no es

más que la acción dirigida a que éste avance hasta su conclusión.

En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación

en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidadadministrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.




El incumplimiento de lo anterior dará lugar a responsabilidad disciplinaria del

infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

En la misma línea, el artículo 75 señala que deben acordarse “en un solo acto

todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y

no sea obligado su cumplimiento sucesivo” y que la solicitud de trámites que

deban cumplir otros órganos debe realizarse indicándoles el plazo legal

establecido al efecto.

En relación con el cumplimiento de trámites, dispone el artículo 76 que los

que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el

plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en

el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

En cualquier momento que se considere que “los actos de los interesados no

reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de

su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo”.

“A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se

les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin

embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos

legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en

la que se tenga por transcurrido el plazo”.

“Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las

que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del

mismo, salvo la recusación”(77).

Deben tenerse en cuenta las normas sobre plazos y su cómputo,

esenciales en el procedimiento, que se contienen en el artículo 48.

“1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra

cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos sonhábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta

circunstancia en las correspondientes notificaciones.

2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día

siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de

que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o

desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no




hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que

el plazo expira el último día del mes.

3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer

día hábil siguiente.

4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel

en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o

desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación

por silencio administrativo.

5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que

residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la

inversa, se considerará inhábil en todo caso.

6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de

plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de

las Administraciones públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el

acceso de los ciudadanos a los registros.

7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las

Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en

su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de

plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá

los días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local

correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.

Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el

diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su

conocimiento por los ciudadanos.”

El artículo 49 prevé la ampliación de los plazos, que no puede exceder de la

mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no seperjudican derechos de tercero.

Se aplicará en todo caso, por el tiempo máximo, a los procedimientos

tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a

aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en

el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

Se prohíbe, en todo caso, la ampliación de un plazo ya vencido. y a no es

susceptible de recurso.




Finalmente, el artículo 50 regula la tramitación de urgencia, por la que,

cuando razones de interés público lo aconsejen, se reducen los plazos del

procedimiento ordinario a la mitad, salvo los relativos a la presentación de

solicitudes y recursos.

No cabe recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la

tramitación de urgencia al procedimiento ni contra la decisión de conceder o

denegar la ampliación.

5. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

5.1. Concepto

Comprende los actos “necesarios para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la

resolución”. Se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento,

sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones

que requieran su intervención o constituyan trámites legal o

reglamentariamente establecidos (art. 78).

5.2. Alegaciones

Se configura como una derecho de los interesados, que pueden, en cualquier

momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones

y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos

en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta

de resolución.

Asimismo, los interesados pueden en todo momento alegar los defectos de

tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los

plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden sersubsanados antes de la resolución definitiva del asunto, pudiendo dar lugar a la

exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria (79).

5.3. Prueba

Se acordara su realización por el instructor, cuando no se tengan por ciertos los

hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija.

El plazo será de entre diez y treinta días.




La Ley contempla cualquier medio admisible en Derecho y el instructor sólo

podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean

manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada

(80).

Por lo que se refiere a la práctica de la prueba, el artículo 81 señala que la

Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio

de las actuaciones necesarias, indicando el lugar, fecha y hora en que se

practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado

puede nombrar técnicos para que le asistan.

Asimismo, el interesado podrá exigir el anticipo de los gastos ocasionados que

no deba soportar la Administración.

5.4. Informes

Son las opiniones técnicas o de oportunidad que emiten los órganos

administrativos para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones a dictar

por el órgano competente.

De acuerdo con el artículo 82, se deben solicitar, en todo caso, los que sean

preceptivos y cuantos se juzguen necesarios para resolver, fundamentándolo

en ambos casos y concretando los extremos sobre los que se solicita.

Como regla, salvo disposición en contrario, los informes serán facultativos y no

vinculantes.

El plazo para evacuarlos es de diez días, salvo que una disposición o el

cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro

plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo se podrán proseguir

las actuaciones, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean

determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podráinterrumpir el plazo de los trámites sucesivos. Todo ello sin perjuicio de la

responsabilidad de quien incurra en la demora.

“Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la

que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista

correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin

que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El

informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar lacorrespondiente resolución” (83).




5.5. Participación de los interesados

• Trámite de audiencia: se trata de un elemento esencial para la concepción

del procedimiento como una garantía del ciudadano, consagrado, como se vio,

en el artículo 105 de la CE. Se regula en el artículo 84, que establece:

“1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la

propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su

caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a

que se refiere el artículo 37.5.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,

podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen

pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de

no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se

tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el

procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras

alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.”

La omisión del trámite de audiencia da lugar a la nulidad de actuaciones si se

considera que ha ocasionado indefensión al interesado, salvo lo preceptuado

en el apartado 4º del artículo.

• Del mismo modo, el art. 86 prevé un trámite de información pública: puede

acordarlo el órgano competente para la resolución cuando la naturaleza del

procedimiento lo requiera, anunciándose en el diario oficial que proceda lugar

de exhibición y plazo de alegaciones (nunca inferior a veinte días), para que

cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que

se acuerde.Aunque la LRJPAC lo presenta como opcional, la legislación sectorial que

regule una determinada materia puede imponerlo con carácter preceptivo, en

cuyo caso su omisión será causa de anulabilidad del acto administrativo

correspondiente.

“La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer

los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma,la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u




observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración

una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones

que planteen cuestiones sustancialmente iguales” (86.3).

• “Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán

establecer otras formas, medios y cauces de participación de los

ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones

reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones

y actos administrativos” (86.4). Téngase en cuenta, en este sentido, el artículo

24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración

de las disposiciones de carácter general.

• Actuación de los interesados. El artículo 85 señala que debe procurarse

que las realicen en la forma más cómoda para ellos y compatible con sus

obligaciones profesionales. Se prevé la asistencia de asesores. Y “en cualquier

caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno

respeto a los principios de contradicción y de igualdad”.

6. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

6.1. La Ley señala como causas de terminación del procedimiento (art. 87):

- Resolución,

- Desistimiento,

- Renuncia al derecho en que se funde la solicitud

- Declaración de caducidad.

- Imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución

que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

- Acuerdos, pactos, convenios o contratos.

6.2. La resolución• Debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas

otras derivadas del mismo. Si son cuestiones conexas que no planteadas por

los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre ellas, previa

audiencia de los interesados, que podrán proponer prueba, todo ello por un

plazo no superior a quince días.

• Será congruente con las peticiones formuladas por el interesado, “sin que en

ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad dela Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede”.




• Contenido de la resolución:

- La decisión, que será motivada en los casos previstos en el artículo 54. La

aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución

cuando se incorporen al texto de la misma.

- Recursos que procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran

de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados

puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

• La Administración está obligada a resolver, sin que sirva de justificación para

no hacerlo el silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales

aplicables al caso. Y ello sin perjuicio de que pueda “resolver la inadmisión de

las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento

Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho

de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución” (89.4).

“La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los

procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación” (art.

42.1 LRJPAC). Se exceptúan “los supuestos de terminación del procedimiento

por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de

derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la

Administración”.

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado

por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no

podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley

establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria

europea.. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el

plazo máximo, éste será de tres meses. Estos plazos se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo deiniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud

haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

(42.2 y 3)

Como garantía del administrado frente al incumplimiento de la obligación de

resolver, los arts. 43 y 44 LRJPAC regulan el silencio administrativo, que

permite al interesado entender estimada o desestimada su solicitud o




pretensión una vez transcurrido el plazo sin que la Administración dicte

resolución expresa.

El silencio positivo es la regla general, exceptuándose los supuestos tasados

que señala la Ley (43.2).

6.3. Terminación convencional. En efecto, el art. 88 señala que los acuerdos,

pactos, convenios o contratos celebrados por la Administración con personas

tanto de derecho público como privado, “pueden tener la consideración de

finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos

con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”. La ley

impone a estos actos una serie de requisitos:

- Que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico,

- Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.

- Requerirán en todo caso la aprobación expresa Deben tener por objeto

satisfacer el interés público.

- Contenido mínimo: la identificación de las partes intervinientes, el ámbito

personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia.

- Los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa del

Consejo de Ministros requieren en todo caso la aprobación expresa de este.

- No supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos

administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades

y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

6.4. Desistimiento y renuncia

La Ley permite a todo interesado desistir de su solicitud o renunciar al derecho

en que la funda, siempre que esta última opción no esté prohibido por el

Ordenamiento Jurídico.

Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, eldesistimiento o la renuncia sólo afectará a aquéllos que la hubiesen formulado

(90).

Pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia (91.1).

La Administración aceptará ambas figuras y declarará concluso el

procedimiento salvo que, terceros interesados que se hayan personado en el

procedimiento insten su continuación en el plazo de diez días desde que fueron

notificados del desistimiento.




Igualmente, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la

renuncia al interesado y seguir el procedimiento si la cuestión suscitada en el

mismo entraña interés general conviene sustanciarla para su definición y

esclarecimiento (91.3).

6.5. Caducidad

• Concepto: Se da, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado,

debido a la paralización del procedimiento durante tres meses por causa

imputable al mismo, previa advertencia de la Administración.

• La Ley establece algunos límites a la posibilidad de acordarla (92.2 y 4):

- No podrá acordarse por la simple inactividad del interesado en la

cumplimentación de trámites no indispensables para dictar resolución. El único

efecto será la pérdida de su derecho al referido trámite.

- Puede no ser aplicable si la cuestión suscitada afecta al interés general, o es

conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

• Por último, no produce por sí sola la prescripción de las acciones del

particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no

interrumpen el plazo de prescripción (92.3).




MODULO III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

1. INTRODUCCIÓN

El Estado de Derecho y, más concretamente, el principio de legalidad de la

Administración Pública cuenta con una serie de instrumentos para su

realización efectiva: en particular, el sistema de recursos en vía administrativa

y, sobre todo, la revisión de las resoluciones administrativas ante los jueces y

tribunales, constituyen las principales garantías de protección de los derechos

e intereses de los ciudadanos ante la actuación de la Administración.

La constitución española de 1978 contiene diversas manifestaciones de esta

concepción de la relación entre los ciudadanos y la Administración. Entre ellas,

las siguientes:

- El principio de legalidad (art. 9) como manifestación del Estado de Derecho

que se consagra en el art. 1, y que se concreta, en el ámbito de la

Administración, en el art. 103.1.

- El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de todas las personas en el

ejercicio de sus derechos e intereses, no ya directos, sino legítimos (art. 24).

- El control por los tribunales de la potestad reglamentaria, la legalidad de la

actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican (106).

2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES

2.1. Introducción

El Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(LRJPAC), regula la revisión de actos en vía administrativa. Bajo este epígrafe

general, la Ley recoge distintos supuestos en que la Administración tiene lafacultad de revisar y, en su caso, modificar sus propios actos, bien sea de

oficio, bien a instancia de parte. Así, el Capítulo I de este Título se refiere a

revisión de oficio -que es objeto del modulo I-, y el segundo, a los recursos

administrativos.

Conviene, antes de continuar, hacer una serie de precisiones. En primer lugar,

hay que tener en cuenta que el régimen revisorio general de actos

administrativos de la LRJPAC debe completarse, además, con el régimenespecífico establecido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General




Tributaria, en materia económico-administrativa en relación con los actos

sometidos a dicho procedimiento. Para dichos actos el régimen impugnatorio

no es el de la LRJPAC, sino el establecido específicamente en la citada Ley.

En segundo lugar, fuera de los supuestos de revisión de actos en vía

administrativa, quedan los recursos contencioso administrativos, donde el acto

administrativo es revisado no por la propia Administración productora del

mismo, sino por los Jueces y Tribunales. En tercer lugar, debe tenerse en

cuenta que éste fue uno de los ámbitos más directamente afectados por la

modificación de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999.

El recurso administrativo puede definirse como aquel mecanismo procesal en

virtud del cual, a instancias de un particular, la Administración procede a revisar

sus propios actos sometidos a Derecho Administrativo.

Es importante destacar que el régimen de recursos administrativos establecido

en nuestro derecho presenta una doble perspectiva:

- Por un lado, supone una manifestación de la autotutela administrativa. En

efecto, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, los particulares afectados por

un acto administrativo han de agotar la vía administrativa antes de poder

interponer un recurso contencioso administrativo frente al acto que entienden

les perjudica. Es decir, los particulares, salvo que el acto sea de los que por sí

mismo agote la vía administrativa, no pueden acudir directamente a los jueces

y tribunales a que, como terceros neutrales, decidan acerca de la legalidad de

la actuación de la Administración. Necesariamente han de interponer

previamente el correspondiente recurso administrativo frente al acto en

cuestión para agotar dicha vía, para luego acudir a los tribunales. Se trata, por

tanto, de ante un auténtico privilegio administrativo, que se justifica, como las

demás manifestaciones de autotutela, en el hecho de que la Administraciónactúa en defensa del interés general.

- Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el recurso administrativo

es un procedimiento de revisión sencillo y gratuito, que impone a la

Administración la obligación de modificar sus propios actos si éstos no resultan

conformes a la legalidad, lo que para los particulares supone una gran ventaja

frente al procedimiento contencioso-administrativo, donde no se da esa regla

de gratuidad.




La LRJPAC, tras la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, recoge

actualmente tres tipos de recursos: el recurso de alzada frente a actos que no

ponen fin a la vía administrativa, el recurso potestativo de reposición frente a

actos que sí ponen fin a dicha vía y el recurso extraordinario de revisión. Antes

de entrar en el análisis detallado de los mismos, pasaremos a analizar los

principios generales establecidos en la Ley en relación con todos los recursos.

2.2. Principios generales en materia de recursos

a) Actos objeto de recurso

1. Los actos objeto de recurso han de ser actos sometidos a derecho

administrativo. Cuando la administración actúa sometida a derecho civil (ej: un

arrendamiento) o a derecho laboral, el cauce impugnatorio de los actos que

dicte en el seno de dichas relaciones no es el del recurso administrativo, sino el

de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral a las que se refieren

los art. 120 y siguientes de la LRJPAC.

2. Quedan igualmente fuera del ámbito de los recursos administrativos los

supuestos de litigio entre Administraciones Públicas, en los que no cabe

interponer recurso en vía administrativa (art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción

contencioso-administrativa).

3. De acuerdo con lo establecido en el art. 107.1 de la LRJPAC, no todos los

actos dictados en el seno de un procedimiento administrativo son recurribles

por sí mismos. Son recurribles las resoluciones en todo caso. Por resolución ha

de entenderse cualquier acto definitivo que ponga fin al procedimiento, sea

expreso o presunto. Ello implica que incluye tanto las resoluciones tradicionales

de cualquier procedimiento administrativo (art. 89 de la LRJPAC) como los

supuestos de terminación convencional a los que se refiere el art. 88 de lamisma.

En cuanto a los actos de trámite, sin embargo, sólo pueden ser impugnados

por sí mismos los que la doctrina ha calificado como actos de trámite

cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del

asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen

indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los

defectos que pueden presentar los demás actos de trámite no quedan, sinembargo inmunes a control; lo que sucede es que habrán de ser puestos de




relieve en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución que

pone fin al procedimiento y no pueden ser objeto de recurso separadamente.

Por ejemplo, cuando se celebra una oposición, la lista provisional de admitidos

es claramente un acto de trámite lo que impediría, en principio, su impugnación

separada. Sin embargo, es obvio que a los participantes excluidos, dicho acto

les impide la continuación del procedimiento, por lo éstos estarían legitimados

para impugnar dicho acto separadamente, sin necesidad de esperar a la

resolución definitiva del procedimiento.

4. No pueden ser objeto de recurso administrativo las disposiciones de carácter

general (art. 107.3 LRJPAC). Sin embargo, la Ley sí permite interponer recurso

contra los actos de aplicación de una disposición general basados únicamente

en la nulidad de la misma, en cuyo caso, el recurso habrá de interponerse

frente al órgano que dictó la citada disposición general.

b) Fundamento de la impugnación

Conforme al Art. 107.1, los recursos habrán de estar fundados en cualquiera de

las causas de nulidad o anulabilidad de los Art. 62 y 63 de la LRJPAC

respectivamente. Se trata, por tanto, de un mecanismo de control estricto de

legalidad, que no de oportunidad. En su Art. 110.3, la Ley matiza que los vicios

o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por el que los

causó.

c) Actos que ponen fin a la vía administrativa

En el Art. 109, la Ley se encarga de señalar qué actos ponen fin a la vía

administrativa, aspecto éste esencial para determinar, como veremos, el tipo de

recurso procedente. Con arreglo a lo dispuesto en el citado artículo 109 de la

LRJPAC, ponen fin a la vía administrativa o causan estado:

1. Las resoluciones de los recursos de alzada,2. Las resoluciones de los procedimientos sustitutivos previstos en el artículo

107.2, sobre los que entraremos más adelante.

3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior

jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

4. Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando así lo

establezca una disposición de carácter legal o reglamentario.

5. Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideración definalizadotes del procedimiento.




Este punto ha de completarse con las previsiones que cada Administración

realiza en su propio ámbito. Por lo que respecta al Gobierno y a la

Administración General del Estado, la Disposición final 15ª de la LOFAGE

establece los supuestos en que, salvo Ley especial, los actos ponen fin a la vía

administrativa, que son los siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administración General del Estado, los emanados de los

Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que

tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. Los emanados de los

órganos directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las

competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del

Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o

colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley

se establezca otra cosa.

En cuanto a las Administraciones de las CC.AA, habrá que estar a lo que se

establezca en sus respectivas Leyes, aunque puede decirse que todas ellas

han establecido un sistema muy similar al de la Administración General del

Estado.

En lo referente a la Administración Local hay que estar a los dispuesto en el

artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del

Régimen Local, conforme al cual ponen fin a la vía administrativa, con carácter

general las resoluciones del Alcalde o Presidente, del Pleno y de

las Comisiones de Gobierno.

d) Procedimiento de impugnación en vía administrativa

1. En lo que respecta a la forma de interposición del recurso, conforme a lodispuesto en el artículo 110.1, la interposición del mismo deberá expresar:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del

mismo.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

c) Lugar, fecha y firma del recurrente, así como la identificación del medio y, en

su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

d) Órgano, centro o unidad administrativa a que se dirige.




e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones

específicas.

El alcance de la exigencia de estos requisitos ha de ponerse en relación con el

régimen general de subsanación previsto en el art. 71 de la LRJPAC, marcado

por un fuerte antiformalismo. Así, si la interposición del recurso no reúne los

requisitos que se señalan en el artículo 110.1, se requerirá al interesado para

que en el plazo de diez días subsane la falta, con indicación de que, si así no lo

hiciera, se le tendrá por desistido de su recurso, previo el dictado de la

consiguiente resolución.

Una nueva manifestación del espíritu antiformalista de la Ley se pone de

relieve en su art. 110.2, donde se señala que el defecto en la calificación del

recurso no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca del

mismo su verdadero carácter.

2. La Ley consagra en el art. 112 el derecho de audiencia a los interesados, no

sólo a los recurrentes, sino también a todos los demás que tenían tal condición

en el procedimiento originario. Sin embargo, ese derecho sólo surge en los

supuestos en que deban tenerse en cuenta hechos nuevos o documentos no

recogidos en el expediente originario. En ese caso, el plazo fijado que puede

fijarse para dicha audiencia es de 10 a 15 días. La Ley se encarga de aclarar

que no tendrán la consideración de documentos nuevos ni el propio recurso, ni

los informes o propuestas.

3. En lo que respecta a la resolución del recurso, la LRJPAC (artículo 113)

señala que ésta puede estimar en todo o en parte o desestimar las

pretensiones formuladas en el mismo o bien puede declarar su inadmisión. En

el supuesto de que exista un vicio de forma que impida la resolución sobre el

fondo, se debe ordenar la retroacción de actuaciones al momento en que elvicio fue cometido, sin perjuicio de la posibilidad de convalidación.

Este régimen se completa con dos previsiones importantes (art. 113.3):

a) El órgano que resuelva el recurso debe decidir cuantas cuestiones de fondo

o forma plantee el procedimiento hayan sido o no alegadas por los recurrentes;

en este último caso, se les oirá previamente.

b) La resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el

recurrente, en el sentido en que no pueda agravarse su situación inicial(prohibición de la reformatio in peius ).




e) Suspensión de la ejecución de la resolución impugnada (art. 111)

1. La regla general al respecto es que la interposición de un recurso, salvo que

una Ley diga lo contrario, no suspende la ejecución de la resolución

impugnada.

2. Sin embargo, la Ley permite que el órgano competente para resolver el

recurso, bien sea de oficio, bien sea a instancia del recurrente, pueda

suspender la ejecución de dicha resolución. Para ello, el órgano competente

debe en primer lugar ponderar de forma razonada el perjuicio que causaría al

interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa al recurrente

la eficacia inmediata del acto recurrido.

Si el resultado de esa ponderación es favorable a la suspensión, ésta sólo se

podrá acordar si concurren las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar daños de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del

art. 62.1 de la LRJPAC.

Si, una vez solicitada la suspensión, no se obtiene resolución expresa sobre

dicha solicitud de suspensión (no sobre el fondo del asunto) en el plazo de 30

días desde que la misma haya tenido entrada en el registro del órgano

competente para resolver, la Ley establece que la solicitud de suspensión se

entenderá estimada por silencio.

Tampoco debe olvidarse que se permite al órgano que acuerde la suspensión

adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la

protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o acto

impugnados (artículo 111.3), siendo obligatorio prestar caución para garantizar

los perjuicios que puedan derivarse de la suspensión.

Finalmente, la Ley permite prolongar la suspensión de la ejecución del acto sinsolución de continuidad, una vez resuelto el correspondiente recurso, hasta que

el juez se pronuncie sobre la solicitud de suspensión en vía contenciosa.

3. EL RECURSO DE ALZADA

1. El recurso de alzada procede contra los actos a los que se refiere el art.

107 (resoluciones y actos de trámite cualificados), siempre que no pongan fin a

la vía administrativa, Así, si atendiendo a lo establecido en el art. 109 de laLRJPAC, un determinado acto no pone fin a la vía administrativa (por proceder,




por ejemplo, de un Director General en materia que no sea de personal) el

recurso procedente es el de alzada.. Se denomina así porque ha de resolverlo

el superior jerárquico del que dictó el acto impugnado. A estos efectos, la Ley

aclara que los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las

Administraciones públicas y cualesquiera otros que en el seno de éstas actúen

con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que

estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los

mismos.

La Ley permite interponer el recurso ante el órgano que debe resolverlo o ante

el órgano que dictó el acto impugnado, si bien en este supuesto dicho órgano

tiene la obligación de elevarlo al órgano competente para resolver en plazo de

10 días, acompañándolo del correspondiente informe y una copia completa y

ordenada del expediente.

2. El plazo que el ciudadano tiene para interponer el recurso de alzada es

de un mes si el acto recurrido ha sido expreso o de tres meses si el acto es

presunto, computándose dicho plazo a partir del día siguiente a aquél en que,

de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio

administrativo. Si transcurren dicho plazos sin haber interpuesto el

correspondiente recurso, el acto deviene firme, y por lo tanto, inatacable en vía

administrativa o contenciosa, sin perjuicio de lo que se señalará más adelante

para el recurso extraordinario de revisión y la revisión de oficio.

3. El plazo con que cuenta la Administración para resolver y notificar el

recurso es de tres meses. Si transcurre dicho plazo sin que recaiga resolución

expresa, se produce la desestimación del recurso por silencio negativo.

La propia Ley contiene una excepción a la regla de desestimación por silencio

administrativo de los recursos de alzada en el art. 43.2, donde se señala que si,habiendo sido desestimada por silencio administrativo una solicitud, el

particular interpone recurso de alzada y transcurren los plazos legales sin que

se dicte y notifique resolución expresa, el mencionado recurso de alzada habrá

de entenderse estimado. Se trata con ello de sancionar el doble silencio de la

Administración (en primera instancia y en vía de recurso) con la consecuencia

de que el segundo silencio tiene efectos estimatorios de la pretensión del

recurrente.




4. La Ley, además, aclara que frente a las resoluciones de los recursos de

alzada, no cabe la interposición de ningún otro recurso administrativo (ni

otra alzada ni el potestativo de reposición), salvo el recurso extraordinario de

revisión en los términos del art. 118.

4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN

1. Como se señaló, la razón del legislador para el establecimiento de este

recurso ha sido la de posibilitar a los ciudadanos el acceso a un procedimiento

revisorio gratuito de actos que ponen fin a la vía administrativa, sin imponer

obligatoriamente, por otro lado, la carga de su interposición.

De acuerdo con ello, el art. 116 de la Ley señala que los actos que pongan fin a

la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición o ser

impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-

administrativo.

Las diferencias con el recurso de alzada son fundamentalmente tres:

1º El recurso de alzada procede frente a actos que no ponen fin a la vía

administrativa, mientras que la reposición procede precisamente frente a los

que sí ponen fin a dicha vía.

Por ello, la reposición procede frente a cualquier acto de los enumerados en el

art. 109 de la LRJPAC, sin perjuicio de señalar que, aunque en la letra a) del

dicho artículo se incluyen las resoluciones de los recursos de alzada (y, por lo

tanto, podría inferirse que son susceptibles de ser recurridas en reposición), de

una interpretación conjunta de los artículos 109 y 115.3 se desprende que en

ningún caso puede plantearse un recurso de reposición frente a la resolución

de un recurso de alzada.

2º Corresponde resolver el recurso de reposición al mismo órgano que dictó elacto, y no al superior jerárquico.

3º El recurso de reposición es potestativo, en el sentido de que, siendo el

recurso procedente, su interposición no es necesaria como requisito previo

para acudir a los Tribunales de lo contencioso.

2. El particular, como se ha señalado, puede optar libremente entre interponer

el recurso de reposición frente a un acto que pone fin a la vía administrativa o

dirigirse directamente a los




Tribunales de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, si se opta por

interponer el recurso de reposición, habrá de esperarse a la resolución del

mismo (bien sea de manera expresa o por silencio) antes de poder interponer

el consiguiente recurso contencioso-administrativo (art. 116.2). La ley se

encarga además de aclarar que frente a la resolución de un recurso de

reposición no puede interponerse de nuevo dicho recurso (art. 117.3)

3. El plazo para la interposición del recurso de reposición coincide con el de

la alzada: un mes si el acto recurrido es expreso, y tres meses si no lo es,

contados desde el día siguiente a aquél en que la resolución debiera haberse

producido.

4. El plazo para la resolución del recurso de reposición es, sin embargo, más

breve, un mes, ya que se parte de la premisa de que es el mismo órgano que

resolvió en instancia el que resuelve en reposición y, por lo tanto, conoce el

contenido del expediente.

5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

1. Este recurso se configura en nuestro derecho como un último instrumento,

de carácter extraordinario, para asegurar la corrección de las resoluciones

administrativas. De ahí ese carácter extraordinario, que se manifiesta

fundamentalmente en dos notas.

1º Puede interponerse contra los actos firmes en vía administrativa, concepto

que no debe confundirse con el de acto que pone fin a dicha vía. Acto firme en

vía administrativa es cualquier acto que es inatacable a través del mecanismo

de los recursos “ordinarios”, es decir, la alzada o reposición, bien porque

habiéndose interpuesto alguno de ellos haya resultado desestimado, bien

porque la resolución no se recurrió en plazo.2º Teniendo en cuenta que esos actos, en principio, serían actos válidos e

inatacables por vía de recurso, el legislador permite, sin embargo, su

impugnación a través del recurso extraordinario de revisión, pero lo hace sólo

por las causas tasadas que recoge en el artículo 118 de la LRJPAC, que son

las siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho (no de derecho, como

por ejemplo, incorrecta aplicación de la Ley) que resulte de los propiosdocumentos incorporados al expediente.




b) Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la

resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la

resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella

resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,

cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya

declarado así en virtud de sentencia judicial firme del orden jurisdiccional penal.

3. Debe interponerse ante el órgano administrativo que haya dictado el

acto impugnado, que será el competente para su resolución. Ante la

utilización abusiva que de este recurso puede realizarse y también por razones

de economía procesal, la Ley 4/1999 permite inadmitir a trámite dicho recurso

si no concurren las circunstancias del art. 118.1 o en el caso de que se hayan

desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales (art.

119).

4. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión es de cuatro

años a contar desde la notificación de la resolución impugnada para los

supuestos de error de hecho (causa 1ª del artículo 118) o de tres meses a

contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia

judicial quedó firme en los demás supuestos.

5. Para la resolución se exige dictamen del Consejo de Estado u órgano

consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente (art. 22.9 de la Ley

Orgánica 371980, de 22 de abril, del Consejo de estado), salvo en el supuesto

de que se acuerde la inadmisión a trámite, en cuyo caso el dictamen no es

preceptivo (119.1). Además, el órgano al que corresponde conocer del recursodebe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también -en

su caso- sobre el fondo de la cuestión resuelta por acto recurrido (artículo

119.2).

6. El plazo máximo para resolver el recurso es de tres meses. Si así no

ocurriese, los interesados podrán entenderlo desestimado por silencio y les

quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa (artículos

119.3).




7. Por último, debe señalarse que esta vía es perfectamente compatible -en su

caso- con la revisión de oficio o con la rectificación de errores materiales

(artículo 118.3).

6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN

El art. 107.2 de la LRJPAC permite que las leyes puedan sustituir el recurso

de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la

especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de

impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje, ante

órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones

jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley

reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento

administrativo. En estas mismas condiciones puede sustituirse igualmente el

recurso de reposición, pero respetando siempre su carácter potestativo.

La ley, por tanto, no regula estos medios sustitutivos de impugnación, sino que

sólo establece los caracteres generales de los mismos, que deberán ser

respetados por el legislador sectorial estatal o autonómico. En todo caso, la Ley

se encarga de matizar que la aplicación de estos procedimientos en el ámbito

de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las

facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos

reconocidos por la Ley.

7. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

7.1. Introducción

En desarrollo de los principios constitucionales enunciados al comienzo del

tema, se promulgó la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa (LJCA).

Conforme a ella, el sistema de control jurisdiccional de la actuación

administrativa descansa en España, ya desde la anterior LJCA de 1956, en la

atribución de dichas funciones a unos órganos incardinados en el Poder

Judicial, pero especializados por razón de la materia en el control de la

actuación administrativa: los jueces y tribunales de lo contencioso-

administrativo.




7.2. Extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa

a) Extensión

a. 1. Delimitación general

La LJCA de 1998 utiliza, en primer lugar, un sistema de cláusula general para

definir el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, su art. 1

señala que dicha jurisdicción conocerá “de las pretensiones que se deduzcan

en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas a

Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a Ley

y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.

Para entender el alcance de este precepto, conviene hacer las siguientes

precisiones:

• Frente a la Ley de 1956, que hacía referencia a la competencia de la

jurisdicción para conocer de las pretensiones frente a actos de la

Administración pública, en la LJCA de 1998 se habla de actuaciones . Este

cambio terminológico responde a la superación del carácter meramente revisor

de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Por tanto, no es presupuesto

necesario para la actuación de esta Jurisdicción la existencia de un acto

administrativo previo (expreso o presunto), que ésta se encargaría de revisar,

sino se que se da la posibilidad de actuar ante la mera inactividad de la

Administración.

• Presupuesto para la actuación de esta jurisdicción es que se trate de una

actuación (o inactividad) de una Administración pública, aspecto éste que

después se desarrolla.

• La actuación de la Administración ha de estar sometida a Derecho

Administrativo. Quedan, por tanto, fuera del ámbito de la Jurisdicción

contencioso-administrativa los supuestos en que la Administración actúa en elseno de relaciones sometidas a derecho civil o laboral, sin perjuicio de los

matices que puedan hacerse en relación con la doctrina de los actos

separables.

• La extensión de la jurisdicción alcanza al control de las disposiciones de

carácter general con rango inferior a ley. Se incluye también expresamente

entre sus competencias el control de los Decretos legislativos, aunque solo el

sentido de asegurar que no se superen los límites de la delegación.




a.2. Delimitación subjetiva

Hemos visto cómo la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende al

control de las actuaciones de las Administraciones Públicas. La LJCA, en su

art. 1.2 y 3, se encarga de precisar qué se entiende por Administración Pública

a los efectos de la Ley.

1. En primer lugar, la Ley refiere dicho concepto a lo que podríamos calificar de

Administración Pública en sentido estricto, que incluye (art. 1.2):

• La Administración General del Estado.

• Las Administraciones de las CC.AA.

• Las Entidades que integran la Administración Local.

• Las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de las

anteriores.

2. A continuación, LJCA atribuye a este orden jurisdiccional el conocimiento de

distintos actos procedentes de otros órganos constitucionales (art.1.3). De

conformidad con él la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión

patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes

del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del

Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas

Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas

análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la

actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y

Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la

Ley Orgánica del Régimen Electoral Generala.3. Delimitación objetiva

1. Según el art. 2, la Jurisdicción contencioso-administrativa es competente

para el conocimiento de cuestiones que se susciten en relación con:

a) “La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos

reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes,

todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno

de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichosactos”. En el mismo sentido se manifiesta el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de




noviembre, del Gobierno. Con anterioridad no se daba este reconocimiento

expreso del sometimiento de esta clase de actos a la jurisdicción ordinaria. Con

ello, no se priva al Gobierno del margen de discrecionalidad política que le

corresponde en el ejercicio de sus funciones, pero sí se destierra la idea de que

existen ámbitos de actuación del poder público exentos por si mismos de

control judicial.

b) “Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de

los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las

Administraciones públicas”. Se trata, en el segundo caso, de los denominados

“actos separables”, previstos también en el artículo 9.3 de la Ley de Contratos

de las Administraciones Públicas.

c) “Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público,

adoptados en el ejercicio de funciones públicas”. Tanto en este supuesto como

en el siguiente, se trata de asegurar la competencia del orden contencioso-

administrativo sobre los supuestos en que sujetos u organizaciones de base

privada puedan ejercer potestades públicas.

d) “Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la

Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de

los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas

conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios

cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de

conformidad con la legislación sectorial correspondiente”.

e) “La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera

que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no

pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes

jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurrancon particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”. Con anterioridad

a esta última ley, si a la producción del daño habían concurrido junto con la

Administración sujetos privados, el demandante debía deducir su pretensión

ante el orden jurisdiccional civil, lo que en la práctica ocasionaba un indeseable

“peregrinaje de jurisdicciones” y la prolongación de los pleitos.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.




b) Límites

• Desde un punto de vista negativo, al art. 3 de la Ley excluye determinadas

materias del control de este orden jurisdiccional, que son:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil,

penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración

Pública.

b) El recurso contencioso-disciplinario militar.

c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la

Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una

misma Administración.

En relación con el primer aspecto, cabe señalar que la delimitación de las

competencias entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la social

o la civil no está exenta de dificultades. Para tratar de solucionar alguna de las

más habituales en la práctica, la Disposición adicional 5ª de la LJCA modificó el

art. 3 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral de 7 de abril de

1995, clarificando algunas de la situaciones problemáticas (atribuyendo, por

ejemplo, al orden contencioso-administrativo la tutela de los derechos de

libertad sindical y huelga de los funcionarios públicos).

En lo que respecta al ámbito civil y penal, destaca el tema de las cuestiones

prejudiciales e incidentales, que son aquellas cuestiones que, no

perteneciendo al orden contencioso administrativo, aparecen directamente

implicadas en un recurso de esta naturaleza y cuya decisión previa es

imprescindible para decidir éste. Esta cuestión ha sido resuelta por el art. 4 de

la LJCA, que atribuye al orden contencioso-administrativo el conocimiento y

decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al

orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los

tratados internacionales. La atribución de competencia en estas materias está

caracterizada, no obstante, por las notas de excepcionalidad e

instrumentalidad, ya que la decisión que adopte el juez contencioso sólo

producirá efectos en el proceso en que se dicte “y no vinculará al orden

jurisdiccional correspondiente” (art. 4.2 LJCA).

• En cuanto al objeto del recurso, el artículo 28 LJCA señala que “no esadmisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean




reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de

actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.

7.3. Órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa

Según el art. 6 de la LJCA enumera los órganos de la jurisdicción contencioso-

administrativa.

Los siguientes artículos regulan los asuntos de que conoce cada órgano.

a) Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. Son órganos

unipersonales y de ámbito provincial, cuya competencia se concreta en el art. 8

LJCA. Conocen, en términos generales, de actuaciones de órganos

administrativos cuya competencia está territorialmente limitada. Otros límites

viene determinados por la materia, la jerarquía de los citados órganos y la

cuantía.

b) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. Tienen su

sede en Madrid y jurisdicción en toda España. Atendiendo a las competencias

que le atribuye el art. 9 puede decirse, simplificando, que conocen de las

materias atribuidas a los anteriores Juzgados si la actuación recurrida procede

de órganos con competencia en todo el territorio.

c) Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales

Superiores de Justicia.

Cada Tribunal Superior, cuyo territorio coincide con el de una Comunidad

Autónoma, tiene, al menos, una Sala de lo Contencioso-administrativo que, a

su vez, puede funcionar en distintas secciones. El art. 10 regula sus

competencias como una lista abierta, en cuanto le corresponden, además de

las expresamente atribuidas, todas aquellas que no correspondan a otros

órganos. En segunda instancia conocen de las apelaciones y demás recursosque correspondan contra sentencias y autos de los Juzgados de lo

Contencioso-Administrativo, así como de las cuestiones de competencia que se

planteen entre los mismos.

d) La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Sus

competencias (art. 11) apuntan a la actuación de los órganos de la

Administración General del Estado de carácter superior con competencia en

todo el territorio nacional. En segunda instancia, conocen de los recursoscontra resoluciones de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-




administrativo y de las cuestiones de competencia que se planteen entre los

mismos.

e) La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Conoce

(art. 12) de los recursos contra actos y disposiciones de los órganos colegiados

del Gobierno y diversos órganos constitucionales, así como diferentes

actuaciones en materia electoral.

Conoce también los recursos de casación y revisión que procedan.

f) El art. 61 de la LOPJ establece, en el seno del Tribunal Supremo, una Sala

especial, que en materia contencioso-administrativa tiene atribuidas diversas

competencias relacionadas con el propio Tribunal Supremo y la disolución de

partidos políticos.

8. Por lo que se refiere a la competencia territorial de los distintos órganos, la

regla general es que ésta corresponde al órgano judicial en cuya

circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto o la

disposición impugnada (art. 14.1). La LJCA contiene a continuación otras

reglas específicas para distintos supuestos concretos (actos en materia de

personal, propiedades especiales...).

7.4. Las partes en el proceso contencioso-administrativo

Debe tenerse en cuenta que el recurso contencioso-administrativo es un

auténtico proceso entre partes, una de las cuales es siempre necesariamente

una Administración pública, salvo los supuestos en que, como vimos, un

particular puede actuar como delegado de ella (concesionarios en el ejercicio

de funciones públicas, por ejemplo). La LJCA regula distintos aspectos

relacionados con las partes desde una perspectiva marcadamente

antiformalista y abierta, con el objetivo de que nadie que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que proteger -concepto

más amplio que el de derecho subjetivo- pueda verse privado del acceso a la

justicia.

a) La legitimación activa

1. El supuesto habitual es el del particular que impugna una determinada

actuación administrativa.

• Para ello basta que sea “una persona física o jurídica que ostente underecho o interés legítimo” (art. 19.1.a). Se entiende por interés legítimo




cualquier situación en la que el éxito de la acción represente para el recurrente

un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la

situación creada o que pudiera crear el acto combatido le originara un perjuicio,

pero en todo caso se requiere que sea un interés personal distinto del mero

interés en el cumplimiento de la legalidad que todo ciudadano tiene.

• Por otra parte, se reconoce legitimación activa a las corporaciones,

asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o estén

legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos

colectivos (19.1.b).

• Además, en aquellos casos en que la Ley lo permita, cualquier ciudadano

puede actuar como demandante a través del ejercicio de la acción popular (art.

19.1.h), sin ser titular de interés legítimo alguno.

2. Sin embargo, no debe perderse de vista que en otros supuestos la

Administración Pública puede actuar como demandante. Así el art. 19 se

refiere a esta posibilidad en los siguientes supuestos (19.1.c, d, e, f, g, y 19.2):

• La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo,

para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las

Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así

como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la

legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida

a su fiscalización.

• La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y

disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la

Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo

público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto

en la legislación de régimen local.

• Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones

que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del

Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos

públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de

otras Entidades locales.

• El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.




• Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas

o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar

los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

• La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo, previa

su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos

por la Ley.

b) Legitimación pasiva

El supuesto más habitual será el de que el demandado sea una Administración

pública, en concreto, aquella contra cuya actividad se dirige el recurso (art.

21.1), aunque también pueden serlo los particulares (ej.: si la Administración

declara la lesividad de un acto).

Además, la Ley señala que serán también demandados las personas o

entidades cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados por

la estimación de las pretensiones del recurrente (21.1.b).

En los supuestos en que distintas administraciones actúan en el seno de

relaciones de tutela a través de actos sometidos a fiscalización previa, la

condición de demandado la tendrá la Administración autora del acto, si el

resultado de la fiscalización es aprobatorio, o la Administración tutelante, si no

lo fuera (21.2).

En los supuestos de impugnación indirecta de una disposición de carácter

general, serán demandadas tanto la administración autora del acto impugnado

como la autora de la disposición en cuya ilegalidad se funde el recurso (21.3).

c) Capacidad procesal y representación y defensa de las partes

1. Además de la condición de legitimado, las partes en el proceso han de tener

la llamada capacidad procesal, que la Ley (art. 18) reconoce a todas las

personas que la ostenten conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil y, además,a los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e

intereses legítimos cuyo ejercicio esté permitido por el ordenamiento jurídico

administrativo sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria

potestad, tutela o curatela.

Igualmente se reconoce dicha capacidad a colectividades que no tienen

estructuras formales de personas jurídicas pero que sean aptas para ser

titulares de derechos y obligaciones tales como grupos de afectados, uniones




sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, cuando una Ley

así lo declare expresamente.

2. Por lo que se refiere a la representación y defensa de las partes, la LJCA

distingue dos supuestos (art. 23): cuando se actúe ante órganos unipersonales,

la asistencia de abogado es obligatoria, siendo voluntaria la del procurador,

mientras que cuando se actúe ante órganos colegiados, procurador y abogado

son obligatorios. La única excepción son los funcionarios públicos que litiguen

en defensa de sus intereses estatutarios, que pueden comparecer por si

mismos, excepto en supuestos de separación de empleados públicos

inamovibles.

La representación y defensa de las Administraciones públicas se rige por lo

dispuesto en la LOPJ y en la Ley de Asistencia Jurídica del Estado e

Instituciones Públicas, y demás normativa autonómica. Conforme a esta ley, la

representación y defensa de la Administración General del estado se atribuye

al cuerpo de Abogados del Estado.

7.5. Objeto del recurso contencioso-administrativo

La LJCA trata de superar la concepción del recurso contencioso-administrativo

como un recurso al acto y de permitir la actuación de la justicia frente a

cualquier comportamiento ilícito de la administración. De las diferentes

pretensiones que pueden deducirse, pueden extraerse cuatro tipos de recursos

atendiendo a su objeto (arts. 25 y ss):

1) Recurso contra actos administrativos expresos o presuntos que hayan

puesto fin a la vía administrativa. Tales actos pueden ser definitivos o de

trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,

determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producenindefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (25.1).

2) El recurso frente a disposiciones de carácter general, ya sea directo o

indirecto, es decir, contra los actos producidos en aplicación de las

disposición, fundado en que esta no es conforme a derecho. La falta de

impugnación directa o la desestimación del recurso directo contra la

disposición, no impiden la impugnación indirecta (26). En estos supuestos de

impugnación indirecta, si el juez que conoce del recurso frente al actoimpugnado es competente también para conocer del recurso directo contra la




disposición, declarará en la misma sentencia la validez o nulidad de la

disposición. Lo mismo sucede si quien conoce el recurso indirecto es el

Tribunal Supremo En cambio, cuando el órgano que estima el recurso indirecto

por considerar ilegal la disposición aplicada, no es competente para conocer el

recurso directo, debe plantear la Cuestión de ilegalidad ante el Tribunal

competente (27). El procedimiento se regula en los arts. 123 y ss LJCA. La

sentencia estimará o desestimará la cuestión, pero no afectará a al situación

jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que la

planteó (126).

En los supuestos de impugnación de actos y disposiciones, el particular,

además de solicitar la anulación correspondiente, puede pretender el

reconocimiento de su situación jurídica individualizada, la adopción de medidas

para el pleno restablecimiento de la misma y la indemnización de daños y

perjuicios, si procede (31).

3) Recurso frente a la inactividad de la Administración. Procede, en primer

lugar, cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no

precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio

administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una

o varias personas determinadas. En estos supuestos, dichas personas pueden

reclamar a la administración el cumplimiento de dicha obligación; si en el plazo

de 3 meses la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no

hubiere llegado a un acuerdo con los interesado, éstos podrán deducir el

consiguiente recurso contencioso-administrativo (29.1). La pretensión de los

particulares, en estos supuestos, podrá ser la de condena a la administración al

cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén

establecidas (32).En todo caso, el art. 71.2 señala que “los órganos jurisdiccionales no podrán

determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una

disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el

contenido discrecional de los actos anulados”.

Además, en los supuestos en que la Administración no ejecute sus actos

firmes, los afectados podrán reclamar ante ella su ejecución. Si esta no se

produce en el plazo de un mes desde la petición, cabe la interposición del




recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento

abreviado regulado en el artículo 78 (29.2).

4) Recurso frente a actuaciones materiales de la Administración que

constituyan vía de hecho. Es decir, en aquellos supuestos en que la

Administración actúa sin la necesaria cobertura jurídica, total y absolutamente

al margen de la competencia o del procedimiento establecido. En estos casos,

se reconoce al interesado el derecho a acudir directamente a la los Tribunales,

solicitando la cesación o a formular ante la propia Administración el

correspondiente requerimiento que, si no es atendido en el plazo de 10 días, da

derecho a la presentación del recurso contencioso-administrativo. En estos

supuestos, además de la cesación de la actividad, puede solicitarse el

restablecimiento de la situación jurídica anterior y la correspondiente

indemnización de daños y perjuicios.

7.6. El procedimiento contencioso-administrativo

a) Iniciación

1. A diferencia del proceso civil, que se inicia necesariamente con la demanda

presentada por el interesado, el proceso contencioso-administrativo puede

iniciarse, y de hecho es la regla general, mediante la presentación de un

simple escrito (art. 45 LJCA). En él, el recurrente se limita a solicitar del

Tribunal que se tenga por interpuesto el recurso de que se trate, identificando

la disposición o acto impugnado, la inactividad o la vía de hecho de que se

trate. Dicho escrito ha de acompañarse de los documentos que acrediten la

representación del compareciente, su legitimación, copia de la disposición o

acto expreso que se impugne, y el reto de la documentación a que se refiere el

art. 45.2. En caso necesario, el órgano jurisdiccional dará un plazo desubsanación de 10 días.

La LJCA permite, además, que el proceso se inicie con la demanda, en

aquellos supuestos en que no haya terceros interesados.

2. La LJCA se refiere a la posibilidad de que existan diligencias preliminares,

referidas a la necesidad de previa declaración de lesividad de los actos que la

Administración pretenda impugnar (art. 43) y a los litigios entre

Administraciones públicas (art.44), donde, tras señalarse que no cabe recursoen vía administrativa, se permite que, antes de acudir a la jurisdicción, las




Administraciones se dirijan, potestativamente y con carácter previo, el

correspondiente requerimiento.

3. El plazo para la interposición es de dos meses desde el día siguiente a la

publicación de la disposición impugnada o de la notificación del acto recurrido,

si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo es de seis meses desde el día

siguiente a aquél en que, conforme a la normativa específica, se produzcan los

efectos del silencio. En el supuesto de recurso frente a la inactividad de la

Administración, el plazo de dos meses se cuenta desde el día siguiente al

cumplimiento de los plazos señalados en el art. 29 (tres meses desde el

requerimiento de realización de la prestación o un mes desde requerimiento de

ejecución de acto firme). En los supuestos de vía de hecho, los plazos son más

breves: 20 días desde la actuación administrativa si no hubiera requerimiento

previo, o diez días desde que haya transcurrido el plazo para contestar dicho

requerimiento. Si el recurso es interpuesto por la propia Administración en los

supuestos de lesividad, el plazo se cuenta desde el día siguiente a dicha

declaración.

4, Una vez interpuesto dicho escrito, el órgano competente, que puede acordar

previamente la publicación de su interposición (si el recurrente lo solicita o si el

procedimiento se inicia por demanda), requerirá a la Administración para que el

remita el correspondiente expediente (art. 48) en plazo improrrogable de 20

días. La Ley prevé la posibilidad de imponer multas coercitivas a la autoridad

responsable en caso de no remisión del expediente, previo el correspondiente

apercibimiento.

5. En él plazo de 5 días desde la recepción de la resolución por la que se

solicita la remisión del expediente, la Administración ha de emplazar a los

interesados para que puedan comparecer como demandados, lo que deberánhacer en plazo de 9 días. El órgano jurisdiccional, una vez recibido el

expediente, comprobará que se hayan efectuado las notificaciones pertinentes

y decidirá acerca de la admisión del recurso.

6. Conforme al art. 51 de la LJCA, el recurso sólo puede ser inadmitido

cuando, de manera manifiesta e inequívoca, conste:

a) La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.

b) La falta de legitimación del recurrente.




c) Haberse interpuesto el recurso contra una actividad no susceptible de

impugnación.

d) Haber caducado el plazo de interposición del recurso.

Procede también la inadmisión poro haberse desestimado en cuanto al fondo

por sentencia firme otros recursos sustancialmente iguales. En supuestos de

vía de hecho, cabe la inadmisión si fuera evidente que la actuación

administrativa se ha producido dentro de la competencia y conforme al

procedimiento legalmente establecido y, en los supuestos de inactividad, si

fuera evidente la ausencia de obligación concreta de actuar para con los

recurrentes.

b) Demanda y contestación

1. El Juez o Tribunal dará traslado del expediente al recurrente para que éste

deduzca demanda en plazo de 20 días, declarándose, de lo contrario, la

caducidad del recurso. En la demanda deben recogerse, con la debida

separación, los hechos, fundamentos de derecho y las pretensiones que

procedan, en relación con las cuales podrán alegarse los motivos que se

estimen pertinentes, hayan sido planteados o no ante la Administración, y debe

acompañarse de los documentos en que se funde su derecho. Hay posibilidad

de subsanación en plazo de 20 días.

2. De dicha demanda se da traslado a los demandados, para que la contesten

en plazo de 20 días. 3. La Ley regula, además, las llamadas alegaciones

previas (58 y 59), que los demandados han de formular en los primeros 5 días

del plazo de que disponen para contestar la demanda. Solo pueden versar

sobre la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del

recurso.

c) Prueba1. La ley prevé un plazo de 15 días para proponer y 20 días para practicar la

prueba, remitiendo a las reglas generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

2. No será necesaria la prueba cuando el actor lo pida en la demanda por otrosí

y el demandado no se oponga, en cuyo caso se pasa a la fase de sentencia,

salvo que el juez o tribunal decidan, de oficio recibir el pleito a prueba (art. 57

en relación con el art. 61.1). Además el juez tiene la facultad de ordenar la

práctica de la prueba en cualquier momento anterior a que el pleito seadeclarado concluso para sentencia mediante diligencia de mejor proveer.




d) Vista y conclusiones

1. El art. 62 señala que, una vez practicada la prueba, las partes pueden

solicitar que se celebre una vista oral o bien que se presenten conclusiones

escritas, consistentes en alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba

practicada y los fundamentos jurídicos, o que el pleito sea declarado concluso,

sin más trámites, para sentencia.

3. La LJCA matiza que en la vista o el escrito de conclusiones no pueden

plantearse cuestiones nuevas, a menos que el tribunal lo estime necesario..

e) Sentencia

1. El art. 67 de la LJCA señala que el juez o Tribunal debe dictar sentencia en

el plazo de diez días desde que se declare el pleito concluso (salvo que,

razonadamente, el juez señale una fecha posterior), debiendo decidir, en virtud

del principio de congruencia, todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

2. La sentencia puede decretar (68), bien la inadmisión del recurso (en

supuestos de ausencia de jurisdicción, falta de capacidad o legitimación,

indebida representación, por referirse a actos no susceptibles de impugnación,

cosa juzgada o litispendencia o interposición fuera extemporánea), bien su

desestimación si los actos o disposiciones impugnadas se ajustan a derecho,

bien su estimación. En este último supuesto, además de decretar la no

conformidad a derecho del acto o disposición de que se trate, puede acordarse

la restitución de la situación jurídica individualizada anterior, si así lo solicitó el

demandante, y puede reconocer el derecho a la indemnización por daños y

perjuicios y señalar el obligado a indemnizar, si se realizó dicha petición.

3. En cuanto a sus efectos, las sentencias de inadmisión y las de

desestimación sólo producen efectos frente a las partes, como también lo

hacen las estimatorias de pretensiones de reconocimiento o restablecimientode situaciones jurídicas individualizadas. Las de anulación de un acto o

disposición producen efectos frente a todas las personas afectadas. La Ley

matiza que la sentencia firme de anulación de una disposición de carácter

general no afectará a la eficacia de actos o sentencias firmes que lo hayan

aplicado antes de que la anulación tuviera efectos generales, salvo si la

anulación supusiera la exclusión o reducción de sanciones impuestas.




f) Otras formas de terminación (art. 74 y ss)

1. Desistimiento del recurrente, que se puede producir en cualquier momento

anterior a la sentencia. Si se oponen la Administración o el Ministerio Fiscal, el

Juez no puede aceptarlo. Igualmente, podrá rechazarlo si se aprecia daño para

el interés público.

2. Allanamiento de los demandados a las pretensiones del recurrente, salvo

que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.

3. Reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante,

salvo que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.

4. Acuerdo entre las partes, para lo que es necesario que el juicio se promueva

sobre materias susceptibles de transacción. Si se llega al acuerdo, el Juez dicta

auto declarando terminado el procedimiento, salvo que lo acordado fuera

manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico o lesivo del interés público o

de terceros.

g) Medidas cautelares

1. Están reguladas en los art. 129 y ss de la LJCA. La regla general es que

pueden ser solicitadas por los interesados en cualquier momento del proceso

para asegurar la efectividad de la sentencia.

El Juez o Tribunal sólo puede acordarla, previa valoración de todos los

intereses en conflicto, cuando la ejecución del acto o la aplicación de la

disposición impugnada pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, y

puede ser denegada si produjera grave perturbación a los intereses generales

o de tercero.

3. Una vez acordadas, estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme o el

procedimiento termine por alguna otra circunstancia, aunque son susceptibles

de modificación o revocación si varían las circunstancias en que se acordaron.h) Procedimiento abreviado

1. Previsto en la Ley para aquellas materias de las que conozcan los Juzgados

de lo Contencioso administrativo en materia de extranjería y sobre inadmisión

de las peticiones de asilo político, así como todas aquellas cuya cuantía no

supere los 13.000 euros (art. 78 LJCA en redacción dada por L.O. 19/2003, de

modificación de LOPJ). Las peculiaridades se resumen es que las distintas

fases procesales del procedimiento “ordinario” se concentran en la fase devista.




7.7. Ejecución de las sentencias

1. Frente a la Ley de 1956, en la que la ejecución se dejaba fundamentalmente

en manos de la propia administración, la LJCA 29/1998, con objeto de

aumentar las garantías del ciudadano, establece un modelo basado en la

atribución de las competencias de ejecución a los jueces de lo contencioso-

administrativo, correspondiendo su ejercicio al que haya conocido del asunto

en primea o única instancia.

2. Una vez firme la sentencia, se comunica al órgano administrativo que

hubiere realizado la actividad recurrida para que la lleve a efecto. Transcurridos

dos meses desde la comunicación, o el plazo fijado en la sentencia para el

cumplimiento sin que se hubiere producido, cualquier parte puede solicitar la

ejecución forzosa y posibilita incluso la ejecución por el propio órgano

jurisdiccional con sus propios medios o la ejecución subsidiaria con cargo a la

Administración.

Se prevé, además, que el juez o tribunal, en caso de incumplimiento, imponga

multas coercitivas a los responsables o deduzca testimonio de particulares para

exigir responsabilidad penal.

3. La Ley señala que no podrá suspenderse el cumplimiento de la sentencia ni

declararse la inejecución total o parcial del fallo, aunque se permite, de manera

sumamente restrictiva y siempre con indemnización, la expropiación de

derechos o intereses legítimos reconocidos en sentencia frente a la

Administración por causa de utilidad pública o interés social en determinados

supuestos (alteración grave del libre ejercicio de derechos fundamentales,

temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional).

4. Finalmente, la Ley regula la posibilidad de extender, en materia de personal

y tributaria, y en trámite de ejecución de sentencia, los efectos de unasentencia firme que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada a

otras personas, con ciertos requisitos (art. 110 y ss)

7.8. Procedimientos especiales

a) Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la

persona

1. El artículo 53.2 de la CE establece, entre otras garantías de los derechosfundamentales, que cualquier ciudadano puede recabar la tutela de los mismos




ante los Tribunales, mediante un procedimiento basado en los principios de

preferencia y sumariedad. El ámbito de esta protección alcanza las libertades y

derechos reconocidos en el art.14 y la Sección Primera (Derechos

fundamentales y libertades públicas) del Capítulo Segundo del Título I, y el

derecho a la objeción de conciencia previsto en el art. 30.

2. La primera regulación de este procedimiento se hizo, básica y

provisionalmente, a través de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de

protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, en los

órdenes civil, penal y contencioso-administrativo. En lo relativo a este último

orden jurisdiccional, fue derogada por la LJCA de 1998, que reguló este

procedimiento especial en los arts. 114 a 122.

3. En cuanto a las pretensiones que pueden hacerse valer en el proceso, la Ley

permite plantear cualesquiera susceptibles de ser alegadas en un recurso

contencioso-administrativo (art. 114), siempre que tengan como finalidad

restablecer o preservar los derechos fundamentales afectados.

4. En relación con el objeto del recurso, la LJCA incluye no sólo a actos

administrativos, sino también disposiciones de carácter general, inactividad de

la Administración y vías de hecho, si conculcan derechos fundamentales.

5. En lo que se refiere a la tramitación del recurso, destaca el carácter

preferente de la misma y la sumariedad o celeridad que preside el

procedimiento. Así, el plazo de interposición del recurso es de 10 ó 20 días,

según proceda en cada caso; la remisión del expediente debe efectuarse en 5

días, sin que el incumplimiento de este trámite paralice las actuaciones; y la

sentencia se dicta en 5 días, y debe estimar el recurso cuando la actuación

incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico como consecuencia de

la cual se vulneren derechos fundamentales, siendo recurrible en apelación enun solo efecto.

6. Por último, la Ley regula un recurso especial frente a prohibiciones o

modificaciones del ejercicio del derecho de reunión, caracterizado por una

mayor simplicidad y celeridad en los plazos.

b) Otros procedimientos especiales

1. Junto a la cuestión de ilegalidad (arts, 123 a 126), a la que ya se hizo

referencia, la LJCA regula, finalmente, en el art. 127, el procedimiento en loscasos de suspensión administrativa previa de acuerdos. Contempla aquellos




supuestos –hoy excepcionales- en que, conforme a las Leyes, la suspensión

administrativa de actos de Corporaciones o entidades públicas deba ir seguida

de la impugnación o traslado de aquellos ante la jurisdicción contencioso-

administrativa. (ver, por ejemplo, el art. 67 de la Ley de Bases de Régimen

Local).




ANEXO

INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRAFICO

LEY 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado.

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las del régimen local.

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa (LJCA).

Manual del INAP

derecho administrativo general

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