derecho a la vivienda

EL DERECHO A LA VIVIENDA:DEL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONALA LA REALIZACIÓN EFECTIVA.LOS CAMBIOS DEL SIGLO XXI

M.ª NIEVES PACHECO JIMÉNEZ1

Profesora Contratada DoctoraUniversidad de Castilla-La Mancha

LORENA SALES2

Profesora Contratada DoctoraUniversidad de Castilla-La Mancha

Recepción: 06/07/2011Aceptación después de revisión: 15/08/2011

Publicación: 28/10/2011

INTRODUCCIÓN. I. VIVIENDA Y DERECHO EN ESPAÑA: 1. El derecho a la propie-dad privada y el ius aedificandi. 2. El derecho a una vivienda digna y adecua-da: 2.1. Naturaleza del derecho a una vivienda digna y adecuada. 2.2. Viviendadigna y adecuada. 3. El planeamiento urbanístico. 4. El desarrollo sostenible.II. LA MIRADA INTERNACIONAL: 1. Concepto internacional del derecho a la vi-vienda. 2. El derecho a la vivienda en la legislación internacional y europea:2.1. Del reconocimiento. 2.2. A la puesta en práctica. 2.3. Algunos casos concre-tos. 3. La puesta en práctica del derecho a la vivienda por parte de algunos Es-tados: 3.1. Reino Unido: Escocia. 3.2. Francia. 3.3. España: 3.3.1. Cataluña.3.3.2. Andalucía. 3.3.3. Castilla y León. 3.3.4. El derecho preferente de acceso avivienda protegida de las mujeres víctimas de violencia de género en España.4. Los mecanismos de control a nivel nacional, regional e internacional: 4.1. Elasunto Grootboom. 4.2. Supuestos similares. III. CONCLUSIONES: ¿ES FACTIBLE LAJUSTICIABILIDAD DEL DERECHO A LA VIVIENDA? IV. BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN

Nuestro trabajo reflexiona sobre la evolución jurídica que el derecho ala vivienda ha sufrido durante las últimas décadas e invita a recapacitaracerca de la viabilidad de éste y las posibilidades de mejorar su realizaciónefectiva. Para ello se estructura en dos bloques, que pretenden aunar la pers-pectiva del Derecho civil y la del Derecho internacional privado en aras deofrecer una completa visión de la materia: I. Vivienda y Derecho en Espa-ña. II. La mirada internacional. El primer bloque introduce varios concep-tos clave y estrechamente vinculados entre sí, esto es, el derecho a la pro-piedad, el derecho a edificar, el derecho a una vivienda digna y adecuada,

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1 [email protected] [email protected].

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el planeamiento urbanístico y el desarrollo sostenible. El segundo bloqueparte de procurar un concepto internacional de derecho a la vivienda, paradespués analizar su aplicabilidad práctica y los efectivos mecanismos decontrol existentes tanto en la legislación internacional como en la europea

PALABRAS CLAVES: derecho a la vivienda; legislación; viabilidad;efectividad; justiciabilidad.

ABSTRACT

This research focuses on the legal development that the right tohousing has suffered in recent decades and invites reflection about itsviability and the possibilities of improving its effective implementation. Itis divided into two blocks, which seek to combine the perspective of civillaw and private international law in order to offer a complete view of thematter: I. The right to housing in Spain. II. The international perspective.The first section introduces several key concepts which are closely linked,that is, the right to property, the right to worthy and suitable housing andproper urban planning and sustainable development. The second blockprovides an international concept of housing rights and then analyzes thepractical applicability of it, both in international law and in the European,also by establishing mechanisms to claim control merited the effectivenessof law at the national, regional and international levels.

KEY WORDS: right to housing; legal development; viability; imple-mentation; justiciability.

INTRODUCCIÓN

A finales del mes de enero saltaba a los titulares de todos losmedios informativos la noticia de que «[E]l País Vasco consagra elderecho a exigir una vivienda ante la justicia»3. Aunque tal reconoci-miento sólo se contiene de momento en un Anteproyecto de Ley de Vi-vienda4, que a últimos de junio se encontraba finalizando el trámite de

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EL DERECHO A LA VIVIENDA: DEL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL... M.ª NIEVES PACHECO JIMÉNEZ Y LORENA SALES

3 Vid., entre otras referencias, prensa de fecha 22 de enero de 2011, El País, http://www.elpais.com/articulo/sociedad/Pais/Vasco/consagra/derecho/exigir/vivienda/justi-cia/elpepusoc/20110122elpepisoc_2/Tes, o prensa de fecha 30 de junio de 2011, Europa-Press, http://www.elderecho.com/actualidad/Proyecto-Ley-Vivienda-Gobierno-alegacio-nes_0_284625048.html.

En el proceso de contraste de la futura Ley han participado la ciudadanía y agentessociales y económicos en esta materia, y responsables de vivienda de las ComunidadesAutónomas de Andalucía, Cataluña, Castilla y León y Castilla-La Mancha, Comunida-des que cuentan con Leyes autonómicas de Vivienda.

4 Vid. el art. 6.2 del Anteproyecto de Ley de Vivienda del País Vasco, que reza así:«(...) 2. Las personas que, con arreglo al artículo nueve de la presente norma legal y a

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audiencia pública, nos planteó la posibilidad de reflexionar sobre laevolución jurídica que el derecho a la vivienda ha sufrido durante lasúltimas décadas y el futuro al que se ha de enfrentar.

Es innegable que la vivienda es una cuestión que preocupa actual-mente a los ciudadanos, en la medida que crece el número de los quese ven privados de ella a causa del escenario económico y financieroimperante5. Ni se puede obviar tampoco el hecho de que, en estos mo-mentos, el asunto de la vivienda está siendo piedra angular de nume-rosas reivindicaciones de distintos grupos sociales, lo que ha hechoque el legislador español se esté planteando una profunda reforma delsistema6.

Sin embargo, la situación ya se encontraba detectada con anterio-ridad, como lo puso de relieve la ONU en un comunicado de prensa de



las disposiciones que se dicten en su desarrollo, tengan derecho a acceder a la ocupa-ción legal de una vivienda o alojamiento protegido, podrán reclamar su cumplimientoante el órgano competente en materia de Vivienda del Gobierno Vasco, y las resolucio-nes de esta administración, serán fiscalizables ante la Jurisdicción Contencioso Admi-nistrativa». Se puede consultar el texto del Anteproyecto en la siguiente dirección: http://www.garraioak.ejgv.euskadi.net/r41-430/es/contenidos/nota_prensa/nptv_20110121_ley_vivienda/es_nptv/nptv.html.

5 La Exposición de Motivos del RD 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que seregula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, reconoce que «la políti-ca de vivienda en España a finales del año 2008 está marcada por dos grandes frentesde atención; por un lado, por las todavía grandes dificultades de acceso a la vivienda deuna parte muy importante de la población, como resultado del largo período de alzas deprecios de la vivienda (1996-2007) muy por encima de la inflación y, en consecuencia,por encima de la evolución de los salarios; y, por otro lado, por un severo escenario eco-nómico y financiero, una de cuyas manifestaciones más evidentes está siendo la retrac-ción tanto de la demanda como de la oferta de viviendas».

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) presentó en fecha 6 de junio de 2011el documento «La Justicia dato a dato», que proporcionaba el dato de que si bien las eje-cuciones de hipotecas habían descendido en el primer trimestre de 2011 cerca de un21%, se habían incrementado alarmantemente los procedimientos por desahucios hastael 36%, lo que suponía el triple de la tasa en los últimos cuatro años. Vid. al respectohttp://www.diariojuridico.com/especiales-2/la-justicia-dato-a-dato-una-amplia-radio-grafia-de-nuestro-sistema-judicial-al-detalle.html.

6 La Comisión de Vivienda aprobó en mayo de 2011 la creación de una subcomi-sión, que comenzó a trabajar en junio y espera poder tener un informe sobre la mejoradel sistema hipotecario español que podría remitir en diciembre al Pleno del Congresopara su aprobación.

En la misma línea, el Tribunal Constitucional acaba de manifestar que «la normati-va actual sobre desahucios y ejecución de las hipotecas no vulnera los derechos de losciudadanos a la tutela judicial efectiva y al derecho a una vivienda digna», según el autodictado el pasado 19 de julio. Se rechazaba así la cuestión de inconstitucionalidad plan-teada en septiembre de 2010 por el Juzgado de Primera Instancia número 2 de Sabadell,en la que reclamaba al Tribunal que estudiara la necesidad de modificar la Ley Hipote-caria para facilitar la entrega de la vivienda para saldar la deuda hipotecaria, la llamadadación en pago.

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20067 y con el Informe consiguiente elaborado por el relator especial8.En ambos documentos se revelaba que España estaba atravesando unacrisis en materia de vivienda que hacía necesaria una reforma o, almenos, una reconsideración de la política económica y social, con laconsecuente asunción de una perspectiva de derechos humanos en elámbito de suelo y de vivienda9. La relatora especial de las NacionesUnidas por el Derecho a la Vivienda, Raquel Rotnik, en su Informepresentado al Consejo de la ONU, de fecha 9 de marzo de 2009, criti-có las políticas públicas que han aplicado los gobiernos en materia devivienda y aseguró que «han contribuido a desencadenar la crisis eco-nómica global porque han priorizado la atracción de capitales inter-nacionales y se han olvidado de regular el mercado».

Frente a esta realidad, esta época que nos ha tocado vivir, caracte-rizada por la búsqueda de la función económica de todo bien con el ob-jetivo de conseguir el mayor número de ganancias y beneficios, impo-ne un concepto de propiedad que sigue enraizado en nuestra sociedad,sobre todo por la tradicional práctica de los españoles de adquirir lapropiedad de su vivienda habitual10. Sin embargo, en los últimos años,caracterizados en un primer momento por una fuerte expansión delsector de la construcción (el denominado boom inmobiliario), donde loimportante era construir a marchas forzadas para dar satisfacción a lademanda a través de una ingente producción obtenida a base de traba-jo a destajo (con el consiguiente descenso de la cualificación profesio-



7 Se puede consultar en http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/9163EC7BF5D7FA5CC1257243007731E1?opendocument

8 Vid. Informe del relator especial sobre una vivienda adecuada como elemento in-tegrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, Adición Misión aEspaña, Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, eco-nómicos, sociales y culturales incluido el derecho al desarrollo, A/HRC/7/16/Add. 2, de7 de febrero de 2008.

9 El propio Parlamento Europeo ha llamado la atención repetidamente al urbanismoespañol; así, por ejemplo, mediante el documento elaborado por la Comisión de Peticio-nes con fecha 28 de marzo de 2007, dando cuenta de una misión de investigación en Ma-drid, la Comunidad Valenciana y Andalucía, en el que se llega a sostener que: «Lo que seestá difundiendo a lo largo del litoral mediterráneo español no es tanto un desarrollosostenible programado de las comunidades locales —aunque tal desarrollo también seproduzca— cuanto, con frecuencia, un expolio de la propia comunidad y de su patrimo-nio cultural, el “enladrillado” del litoral, la destrucción de unas fauna y flora frágiles yel enriquecimiento masivo de una pequeña minoría a expensas de la mayoría».

10 PACHECO JIMÉNEZ, M.ª N. (2008), Los seguros en el proceso de la edificación, LaLey, Madrid, pág. 42. España continúa siendo un paradigma mundial de la vivienda enpropiedad ya que se mantiene en márgenes superiores al 81% (dato facilitado por la Di-rección General de Arquitectura y Política de Vivienda y reflejado por El País, en su edi-ción de 22 de julio de 2006). Es más, el acceso a la vivienda en propiedad sigue benefi-ciándose de un trato fiscal favorable frente al alquiler, a nivel estatal.

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nal por falta de mano de obra, y su contrapartida correspondiente en elnivel de calidad edificatoria) y, posteriormente, por el incremento delos precios de los inmuebles11 y las resultantes deudas hipotecariascontraídas12 —casi de por vida— para hacerles frente, este apego a lapropiedad inmobiliaria ha sido más difícil de mantener, provocando lanecesidad de fomentar otros sistemas alternativos a aquélla13.

Inmersos en un proceso de desaceleración inmobiliaria y crisiseconómica general14, algunas de estas circunstancias han variado sus-tancialmente: los precios de las viviendas15 caen y se acercan a los



11 Según la remisión que El País, en su edición de 12 de marzo de 2006, hacía a larevista The Economist, el precio de la vivienda en España subió un 157% entre los años1997 y 2005. Por su parte, la estadística registral a la que alude el diario económico Cin-co Días, en su edición de 27 de junio de 2006, reflejaba que el precio medio de las vi-viendas que se compraron en nuestro país entre enero y marzo de 2006 se situó en1.916,13 euros por metro cuadrado, un dato que no está tan alejado del oficial, ya que elMinisterio de Vivienda mantiene que el precio medio es de 1.887,6 euros por metro.

12 Según datos del Banco de España, concretamente en su número de octubre de2007 (pág. 59), los préstamos concedidos por las entidades de crédito a los hogares parala compra de vivienda han experimentado un notable crecimiento. Así: en el año 1999 seotorgaron 654 millones de euros; en el 2000, 750 millones de euros; en el cuarto trimes-tre de 2003, 928 millones de euros; en el cuarto trimestre de 2004, 939 millones de euros;en el cuarto trimestre de 2005, 1.619 millones de euros; en el cuarto trimestre de 2006,2.164 millones de euros; y en el segundo trimestre de 2007, 2.882 millones de euros.

13 PACHECO JIMÉNEZ, M.ª N., Los seguros…, op. cit., pág. 39.14 Cuyos orígenes pueden encontrarse en Estados Unidos, donde los efectos de las

hipotecas subprime o de alto riesgo, concedidas por las entidades crediticias en base aunos requisitos de solvencia muy reducidos, hicieron estragos. Estos créditos hipoteca-rios a largo plazo, teniendo como garantía viviendas que, por la alta demanda del mo-mento, se mantenían en valores elevados, se otorgaron generalmente a los sectores de po-blación menos favorecidos. Así las cosas, la realidad del momento es la siguiente: laburbuja inmobiliaria se ha desinflado, la crisis hipotecaria es patente y las ejecuciones in-mobiliarias se suceden por la falta de pago de los prestatarios, ya que los préstamos sub-preferenciales conllevan tasas altas al terminar los plazos de interés fijo o suponen pagosde grandes sumas tras un período. Sus repercusiones globales son evidentes: tanto el sis-tema bancario internacional como las bolsas mundiales se han resentido notablemente.

15 Como puede observarse en las siguientes tablas, obtenidas del Ministerio de Vi-vienda (ahora integrado en el Ministerio de Fomento) y de la Sociedad de Tasación, res-pectivamente.

Precio de la vivienda (en euros por metro cuadrado)

Años 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Precio 1.164,6 1.380,3 1.618,0 1.824,3 1.990,5 2.085,5 2.018,5 1.892,3

Según datos oficiales del Ministerio de Vivienda.

Años 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Precio 1.667 1.931 2.286 2.516 2.763 2.905 2.712 2.558 2.476

Según datos de la Sociedad de Tasación.

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marcados en 2005, aunque se prevé que durante el 2011 desciendancerca de un 15% más16; se confirma la baja del número de hipotecasconstituidas sobre viviendas, al caer un 32,2% en mayo17 en relacióncon 2010, encadenando más de un año de caídas consecutivas y en-trando en una senda bajista.

Ante esta compleja realidad es conveniente pararse a reflexionarsobre lo que representa el derecho a la vivienda en España, así comoen otros ordenamientos jurídicos.

I. VIVIENDA Y DERECHO EN ESPAÑA

1. El derecho a la propiedad y el ius aedificandi

El derecho a la propiedad es uno de los más arraigados en la con-ciencia española18. Su fundamento puede encontrarse en dos precep-tos: el art. 348 del Código Civil, que estipula que «la propiedad es elderecho de gozar y disponer de las cosas sin más limitaciones que lasestablecidas en las leyes»; y el art. 33, párrafo primero, de la Consti-tución española, que reconoce el derecho a la propiedad privada.

Independientemente de que el párrafo primero del citado art. 33CE reconozca el derecho a la propiedad privada, su párrafo segundoeleva a rango constitucional la socialización del derecho de propiedad,pues éste ya no es absoluto19, sino que el criterio de la función social



16 Según la agencia de calificación crediticia Fitch Ratings; vid. en este sentido http://www.elpais.com/articulo/economia/precio/vivienda/Espana/caera/durante/2011/elpe-pueco/20110121elpepueco_7/Tes.

17 Últimos datos facilitados por el INE, que se pueden consultar en http://www.ine.es/daco/daco42/daco426/h0511.pdf.

18 La forma de tenencia de la vivienda principal de las familias en España ha ido va-riando a lo largo de las décadas finales del siglo XX y primeros años del siglo XXI, produ-ciéndose una tendencia cada vez más fuerte a favor del régimen de propiedad en detri-mento del régimen de alquiler. Esta tendencia contrasta con los países de nuestro entorno,en los cuales la tenencia en régimen de propiedad se encuentra equilibrada respecto delrégimen de alquiler. Vid. BORGIA SORROSAL, S./FERNÁNDEZ LÓPEZ, M.ª A./NAVAU MARTÍ-NEZ-VAL, P. (2011), «La vivienda en alquiler en España: Pasado, presente y futuro de lapolítica legislativa estatal», Revista Jurídica de Castilla y León, n.º 24, pág. 182; y TRI-LLA, C. (2001), La política de vivienda en una perspectiva europea comparada, Colec-ción Estudios Sociales, n.º 9, Fundación La Caixa, págs. 54 y ss.

19 En la época de la Codificación el derecho de propiedad se conforma como un de-recho subjetivo de carácter absoluto, y exclusivo, tan sólo limitado por las disposicioneslegales. Se impone así el pensamiento liberal, según el cual la propiedad es un derechoabsoluto que sólo persigue fines individuales, y que tiene su reflejo en los Códigos delmomento: 1) El art. 544 del Código Civil francés de 1803 rezaba: «La propiedad es el de-recho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, siempre y cuando no

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se configura como elemento determinante de su contenido, delimitán-dolo, de acuerdo con las leyes20. Por tanto, es la propia sociedad, envirtud de sus necesidades, la que demandará las utilidades del derechoque deben cedérsele y cuáles deberán permanecer en interés privado21.Asimismo, el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria22, deri-vado del hecho de que su contenido será en cada momento el que re-sulte de la ordenación urbanística, es propugnado por el Texto Refun-dido de la Ley del Suelo (en lo sucesivo, TRLS)23, que en su art. 7.1somete a un proceso de legalidad el derecho de propiedad24 ex art. 33.1CE, quedando en un plano secundario ante el párrafo segundo de estemismo precepto: «La función social de estos derechos delimitará sucontenido, de acuerdo con las leyes». Por tanto, la propiedad no debe



se haga un uso prohibido por las leyes o por los reglamentos». 2) El art. 348 del CódigoCivil español de 1889 establecía: «La propiedad es el derecho de gozar y disponer de lascosas sin más limitaciones que las establecidas en las leyes». 3) El art. 903 del CódigoCivil alemán de 1900 señalaba: «El propietario de una cosa, en tanto que la ley o los de-rechos de terceros no se opongan, puede proceder con la cosa según su voluntad y ex-cluir a otros de toda intromisión». Es a finales del siglo XIX cuando se abren paso lasideologías socializantes basadas en la corrección del individualismo exacerbado en bene-ficio de los intereses generales. Surge así la función social de la propiedad privada, des-tinada a satisfacer el interés de la colectividad [vid. ARNÁIZ EGUREN, R. (2010), Terreno yedificación, propiedad horizontal y prehorizontalidad, Aranzadi, pág. 128; BERCOVITZÁLVAREZ, G. (2009), «Comentario al artículo 348 CC», en BERCOVITZ-RODRÍGUEZ CANO,R. (Coord.), et al., Comentarios al Código Civil, Aranzadi, págs. 496-501; CALVO SANJOSÉ, M.ª J. (2000), La función social de la propiedad y su proyección en el sistema decompensación urbanística, Ediciones Universidad de Salamanca, pág. 121; COLINA GA-REA, R. (1997), La función social de la propiedad privada en la Constitución de 1978,Bosch, Barcelona; DÍEZ-PICAZO, L. (2008), Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial,vol. III, 5.ª ed., Civitas, Madrid, págs. 47 y ss; GARRIDO FALLA, F. (1985), «Comentarioal artículo 33 CE», en GARRIDO FALLA, F., et al., Comentarios a la Constitución, 2.ª ed.,Civitas; JIMÉNEZ-BLANCO, G. (1993), «Comentario al artículo 33 CE», en JIMÉNEZ-BLAN-CO, A., et al., Comentario a la Constitución, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces;LÓPEZ Y LÓPEZ, A. M. (1988), La disciplina constitucional de la propiedad privada, Tec-nos, Madrid; MONTÉS PENADES, V. L. (1980), La propiedad privada en el sistema del de-recho civil contemporáneo (Un estudio evolutivo desde el Código Civil hasta la Consti-tución de 1978), Civitas, Madrid].

20 STC 26 marzo 1987 (RJ 1987, 37): «No se trata de un mero límite externo al con-cepto de propiedad, sino de una parte integrante del derecho mismo».

21 CALVO SAN JOSÉ, M.ª J., op. cit., pág. 121.22 Según Arnáiz Eguren: «El derecho de propiedad se estatuye, lo que significa que

su contenido no es objeto de determinadas limitaciones, sino que se enmarca en un con-torno delimitador» (ARNÁIZ EGUREN, R., op. cit., pág. 129).

23 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el TextoRefundido de la Ley de Suelo (BOE n.º 154, de 16 de junio de 2008), derogando la Ley8/2007, de 28 de mayo (BOE n.º 128, de 29 de mayo de 2007).

24 Art. 7.1 TRLS: «El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutarioy resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legis-lación sobre ordenación territorial y urbanística».

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satisfacer sólo los intereses individuales de su titular, sino también de-terminados intereses de la colectividad dignos de protección25.

El derecho a edificar o ius aedificandi26 es considerado por la doc-trina iusprivatista como una facultad inherente al derecho de propie-dad, concretamente la facultad de uso integrante del derecho de pro-piedad sobre el suelo27. La Sala de lo Contencioso-Administrativo delTribunal Supremo refleja esta postura doctrinal cuando afirma que «elderecho a la propiedad privada y de la función social de su contenido,de acuerdo con las leyes, reconocido en el artículo 33 CE, natural-mente integra en su ámbito el derecho a edificar en suelo idóneo paraello y de conformidad con la normativa urbanística aplicable»28. Sinembargo, la sentencia del Tribunal Constitucional 61/199729, de 20 demarzo, al determinar, en su fundamento jurídico décimo, que «el dere-cho a edificar no forma parte del contenido de la propiedad, sino quesencillamente es un añadido que le da el plan [urbanístico] a la pro-piedad del suelo (…)», y que la concepción del derecho de propiedadurbana en España «disocia la propiedad del suelo del derecho a edifi-car», ofrece un planteamiento que entra en conflicto con la tesis ius-



25 PACHECO JIMÉNEZ, M.ª N., Los seguros…, op. cit., págs. 43 y 44. Para Arnáiz Egu-ren, «los bienes inmuebles y la propiedad sobre los mismos se conciben en el ordena-miento para servir a un fin social» (ARNÁIZ EGUREN, R., op. cit., pág. 128).

26 Carrasco Perera entiende que la descripción del contenido de la propiedad reali-zada por el art. 348 CC como un genérico gozar y disponer de la cosa, que abarca diver-sas facultades derivadas del dominio sobre los bienes inmuebles, conlleva que el derechode edificar se conforme como una facultad más. Es más, afirma que en el CC el ius ae-dificandi es triplemente abstracto, a saber: 1) «Abstracción» referente al sujeto ya quetodo propietario, por el hecho de serlo, tiene potestad para levantar construcciones en suterreno. 2) «Abstracción» concerniente a la cualidad de la obra, basándose en el hecho deque la fuente económica de la inversión edificatoria, que es de carácter diverso, es indi-ferente para el contenido y significación del título. 3) «Abstracción» en el sentido de queel ius aedificandi codificado desconoce el fenómeno urbano, atendiendo sólo al dueñodel terreno y a las facultades que se le consideren legítimamente atribuidas [vid. CARRAS-CO PERERA, A. (1986), Ius aedificandi y accesión, Montecorvo, Madrid, págs. 25-28].

27 MARTÍN BLANCO, J. (1968), El tráfico de bienes inmuebles en la Ley del Suelo,Madrid; VALLET DE GOYTISOLO, J. B. (1973), «Especulación del suelo, plusvalías urba-nas y planificación territorial», en Estudios sobre Derecho de cosas, Madrid.

Para Carrasco Perera, el ius aedificandi no es sólo un contenido más del derecho depropiedad, sino el índice primero del valor de aquella propiedad, esto es, el motor delmercado del suelo (CARRASCO PERERA, A., Ius aedificandi..., op. cit., pág. 548).

28 STS 24 septiembre 1996 (RAJ 1996/6637). En sentido similar, STS 30 diciembre1985 (RAJ 1986/878).

29 Esta sentencia alteró profundamente el sistema urbanístico al reducir la compe-tencia legislativa estatal a la regulación de las condiciones básicas que garanticen laigualdad de todos los propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad ur-bana, mientras que la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamien-tos de población en el espacio físico queda regulada por las Comunidades Autónomas.

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privatista30. Por su parte, el TRLS, en su art. 7, párrafo 2, consecuentecon la última perspectiva, establece: «la previsión de edificabilidad porla ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en elcontenido del derecho de propiedad del suelo (…)»31. Es más, para quela facultad de edificar llegue a integrar el contenido de la propiedad conlas condiciones establecidas en la ordenación es requisito que se cum-plan los deberes y levanten las cargas propias del régimen que corres-ponda (actuaciones de transformación urbanística ex art. 14 TRLS)32.

Es patente que el derecho de propiedad no es un concepto inmuta-ble, sino que ha ido variando a lo largo de la historia, caracterizándo-se actualmente por su función social y económica33.

2. El derecho a una vivienda digna y adecuada

2.1. Naturaleza del derecho a una vivienda digna y adecuada

Con el Estado social de Derecho y la afirmación de la dimensiónsocial de la propiedad, la vivienda se empieza a incluir entre los dere-



30 Aunque tradicionalmente la facultad de edificar se entendía inherente al conteni-do esencial de la propiedad, hoy ha quedado excluida, considerada como servicio públi-co [GONZÁLEZ PÉREZ, J. (Dir.), et al. (2008), Comentarios a la Ley del Suelo (Texto Re-fundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), vol. I, 2.ª ed., Civitas,pág. 223].

31 García de Enterría defiende la no inherencia del ius aedificandi en el derecho depropiedad [GARCÍA DE ENTERRÍA, E./PAREJO ALFONSO, L. (1981), Lecciones de DerechoUrbanístico, Civitas, Madrid].

Tal como admiten Carrasco Perera, Cordero Lobato y González Carrasco, «sólo lapropiedad de suelo lleva atribuido el “ius aedificandi”; este derecho, si existe, sólo pue-de corresponder al propietario de la parcela en cuestión» [CARRASCO PERERA, A./CORDE-RO LOBATO, E./GONZÁLEZ CARRASCO, M.ª C. (2008), Derecho de la construcción y de lavivienda, 6.ª ed., Dilex, Madrid, pág. 91].

32 GONZÁLEZ PÉREZ, J., op. cit., págs. 225 y 226. Por su parte, Barnés señala que «el“ius aedificandi” no forma parte de la propiedad constitucional, pero sí pertenece a laesencia de la propiedad urbana» [BARNÉS VÁZQUEZ, J. (1988), La propiedad constitucio-nal. El estatuto jurídico del suelo agrario, pág. 107].

33 Hace ya unos años, Bassols Coma, refiriéndose a la orientación social que impo-ne el art. 47 de nuestra Constitución del disfrute del bien vivienda, señaló que «transfor-ma a dicho sector en auténtico servicio público, que si bien no se presta en régimen demonopolio, atribuye a los poderes públicos, la facultad de ordenar e intervenir en todo elsector de la producción y uso de la vivienda» [BASSOLS COMA, M. (1983), «Considera-ciones sobre el derecho a la vivienda en la Constitución de 1978», Revista de DerechoUrbanístico, n.º 85, pág. 32].

En sentido similar, CALVO SAN JOSÉ, M.ª J., op. cit., pág. 122: «la propiedad no tie-ne un contenido apriorístico, sino que es un derecho diversificado cuyo contenido depen-de del interés público, de lo que exija en cada caso el principio de solidaridad, de las exi-gencias de la comunidad».

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chos sociales, adquiriendo entonces una dimensión pública inexisten-te anteriormente. Precisamente, nuestra Constitución recoge entre susprincipios rectores de la política social y económica34 el derecho a lavivienda, entendido como derecho social en sentido estricto, esto es,no se configura como subjetivo y no concede, por tanto, a sus titularesuna acción ejercitable ante los tribunales para la obtención directa deuna vivienda «digna y adecuada»35. Esta afirmación debe contraponer-se al ánimo del Gobierno vasco de «poner la vivienda como derechosubjetivo», basándose en una abstracta garantía de acceso otorgada acada ciudadano. Así pues, la vivienda, como acertadamente exponeCarrasco Perera36, sólo se configuraría como efectivo derecho subjeti-vo con el consiguiente acto de interposición (v.gr., acto singular deconcesión, contrato de alquiler), naciendo tal derecho de la contrapres-tación pagada por el inquilino, y no de la norma.

El art. 47 CE propugna:

«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivien-da digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las con-diciones necesarias y establecerán las normas pertinentes parahacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo deacuerdo con el interés general para impedir la especulación».

Contiene dicho precepto un mandato que ha de informar la actua-ción de todos los poderes públicos, obligándolos, por un lado, al des-



34 Art. 53.3 CE: «El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios re-conocidos en el Capítulo III, informará la legislación positiva, la práctica judicial y laactuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordi-naria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen».

35 GARCÍA MARTÍNEZ, A., «Sinopsis del artículo 47 CE»; vid. http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=47&tipo=2.

Ruiz-Rico Ruiz observa que no existen por ahora indicadores jurisprudenciales—dentro de la justicia ordinaria y constitucional— que permitan avalar un derecho sub-jetivo a la vivienda. De hecho, defiende que «la tesis menos arriesgada sigue siendoaquella que apuesta por su condición de simple principio hermenéutico que, en teoría almenos, debería vincular al poder judicial y al Tribunal Constitucional» [RUIZ-RICO RUIZ,G. (2008), «Una aproximación básica al derecho constitucional a la vivienda», en Estu-dios sobre la Constitución Española: Homenaje al profesor Jordi Solé Tura, vol. 2, Cen-tro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, pág. 1417]. En sentido contrario semanifiesta López Ramón, en tanto en cuanto estima que «existe pues en el ordenamien-to español un derecho subjetivo de acceso a la vivienda como elemento propio del dere-cho subjetivo a la vivienda reconocido en el art. 47 CE y desarrollado en el art. 4.a)TRLS, además de en algunos estatutos de autonomía» [LÓPEZ RAMÓN, F. (Coord.), et al.(2010), Construyendo el derecho a la vivienda, Marcial Pons, pág. 18].

36 CARRASCO PERERA, A. (2011), «Tener y no tener un derecho subjetivo a la vivien-da», Actualidad Jurídica Aranzadi, n.º 814, pág. 3.

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pliegue de la correspondiente acción administrativa prestacional y, porotro, a desarrollar la acción normativa que resulte necesaria para ase-gurar el cumplimiento del meritado mandato constitucional37. PonceSolé entiende que «el derecho a la vivienda consagra un auténticodeber jurídico de medios de los poderes públicos», conllevando su vul-neración la utilización de los recursos judiciales pertinentes, sea antela jurisdicción civil o contencioso-administrativa e, incluso, ante elTribunal Constitucional38.

En base a este art. 47 CE, el Tribunal Supremo ha concluido quelos poderes públicos intervienen en las tres esferas de la acción admi-nistrativa, a saber39:

Primero: Servicio público en vivienda, entendiéndose como elconjunto de medios humanos, materiales y económicos que tiene laAdministración para satisfacer una necesidad pública a través de laprestación de bienes y servicios en régimen de monopolio y sometidaa Derecho público.

Segundo: Actividad de fomento a la vivienda, esto es, la actividadadministrativa que orienta la actividad privada hacia el interés generalmediante incentivos públicos.

Tercero: Policía administrativa en materia de vivienda, concretadaen los regímenes sancionadores, y en los que goza de un destacado pa-pel la inspección a las viviendas protegidas, bien por defectos cons-tructivos denunciados por los interesados, bien por inspecciones deoficio para comprobar que las viviendas están habitadas y constituyenel domicilio habitual y permanente de los titulares de la vivienda.



37 Vid. STS 18 febrero 2002 (RJ 2002, 4826): «… El art. 47 consagra un derechosocial o de prestación que exige, consiguientemente, una intervención del Estado en laesfera social y económica y un hacer positivo de los poderes públicos para la consecu-ción de la igualdad material que propugna el artículo 9.2 de la Constitución». SANCHABECH, A. M.ª, et al. (2010), Guía práctica de la vivienda protegida en España, La Ley,Madrid, pág. 19. Como expone Gálvez Montes: «Lo que resulta evidente, por la propianaturaleza de las cosas, es que el ciudadano está privado de acción para exigir del Esta-do ni de cualquier otro ente público que se le ponga materialmente en el uso y disfrutede una vivienda digna y adecuada (…). A lo que los poderes públicos están compelidoses a promover las condiciones necesarias para que todo español pueda disfrutar de unavivienda digna y adecuada. El fin de las actividades públicas en este sector es conseguirla efectividad de ese disfrute, pero su contenido no consiste en materializar el uso y dis-frute…» [GÁLVEZ MONTES, F. J. (2001), «Comentario al artículo 47», en GARRIDO FALLA(Dir.) et al., Comentarios a la Constitución, 3.ª ed. Civitas, pág. 174].

38 PONCE SOLÉ, J. (2010), «Derecho urbanístico, derecho a la vivienda y personas sinhogar. Nuevos desarrollos y perspectivas en España a la vista de las novedades europeasen la materia», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.º 255, págs. 53 y 54.

39 SANCHA BECH, A. M.ª, et al., op. cit., págs. 19 y 20.

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En consecuencia, el derecho a la vivienda reconocido constitucio-nalmente no tiene por objeto la titularidad de una vivienda concreta,sino que se materializa en un mandato a los poderes públicos para quelleven a cabo las actuaciones precisas que hagan factible el disfrute deuna vivienda digna y adecuada40. Por su parte, García Calvente estimaque «el derecho a una vivienda digna no debe confundirse con el de-recho de propiedad del artículo 33 CE, por lo que no se agota en faci-litar el acceso a una vivienda en propiedad, sino que la protección al-canza también el uso y disfrute, con independencia del título jurídicoque lo fundamente»41. Ello choca de lleno con el deficiente mercadoespañol de alquiler, lo que conlleva que el referido derecho no quedesuficientemente garantizado42.

Asimismo, el derecho reconocido por el art. 47 debe conectarsesistemáticamente con otros preceptos constitucionales fundamentales(v.gr., principio de igualdad del art. 14, derecho a la integridad física ymoral del art. 15, derecho a la intimidad personal y familiar del art. 18,derecho a la libertad de residencia del art. 19, o derecho a la educacióndel art. 27)43, lo que, tal como afirma Ponce Solé, puede tener impor-



40 BORGIA SORROSAL, S./FERNÁNDEZ LÓPEZ, M.ª A./NAVAU MARTÍNEZ-VAL, P.,op. cit., pág. 183. Es más, estas autoras afirman que el hecho de que los poderes públi-cos en España no hayan garantizado suficientemente el acceso a la vivienda al colectivode los demandantes de alquiler vulnera el mandado del art. 47 CE (ibidem, pág. 185).

41 GARCÍA CALVENTE, Y. (2005), «La protección del derecho a una vivienda digna através del sistema tributario», en Estudios de Derecho Financiero y Tributario en home-naje al Profesor Calvo Ortega, tomo I, Lex Nova, Valladolid, págs. 1207-1208.

42 La «Plataforma por una vivienda digna» se hace eco de esta situación y realizauna serie de reivindicaciones, entre las que destacan: 1) El inmediato y drástico incre-mento del gasto público en la construcción o puesta en el mercado de vivienda protegi-da, preferiblemente de promoción pública y en ayudas directas al alquiler. 2) La reformade la legislación de las «cuentas ahorro-vivienda» de forma que lo ahorrado pueda des-tinarse al alquiler. 3) La primacía de la vivienda protegida en régimen de alquiler. 4) Lainclusión del coste de la vivienda en régimen de compra y alquiler en el Índice de Pre-cios de Consumo, de manera que se tenga una medida real de la inflación soportada porla ciudadanía. Vid. http://www.viviendadigna.org/.

43 PONCE SOLÉ, J., «Derecho urbanístico...», op. cit., pág. 50. En sentido similar,BASSOLS COMA, M., op. cit., págs. 167 y ss., quien mantiene: «[E]l entendimiento de lavivienda no sólo como el mero soporte físico habitacional sino también como el medioambiente urbano en el que éste se inserta supone reconocer la posible afectación de de-rechos tales como la salud, la intimidad, el medio ambiente, etc.».

Igualmente, Ruiz-Rico Ruiz afirma: «[S]in la garantía efectiva de un espacio habi-tacional es imposible salvaguardar un “desarrollo de la personalidad” y una vida “dig-na”, presupuestos constitucionales del “orden político y la paz social” (art. 10.1 CE), asícomo de algunos derechos fundamentales y libertades públicas (intimidad personal y fa-miliar). La vivienda se configura, por tanto, como un presupuesto requisito “sine quanon” para el ejercicio de los derechos humanos más elementales (vida, integridad físicay moral, intimidad, libertad personal)» (RUIZ-RICO RUIZ, G., «Una aproximación...»,op. cit., pág. 1415).

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tantes consecuencias en sede de control judicial, incluso en el especí-fico ámbito de la tutela de derechos constitucionales por parte del Tri-bunal Constitucional44.

2.2. Vivienda digna y adecuada

Aunque el art. 47 CE reconoce el derecho a una vivienda digna yadecuada, no ofrece ninguna definición de lo que ha de entenderse nipor «vivienda» ni por «digna» ni por «adecuada». Para completar estacarencia hemos de recurrir a otras disposiciones normativas que nosfaciliten la comprensión de estos términos.

La Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urba-nos45, en su art. 2, al precisar el concepto de arrendamiento de vivien-da, se refiere a ésta como «una edificación habitable cuyo destino pri-mordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda delarrendatario». Por su parte, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Or-denación de la Edificación (en adelante, LOE)46, concibe en su art. 2el proceso de edificación como «la acción y el resultado de construirun edificio de carácter permanente, público o privado», cuyo uso prin-cipal, entre otros, sea «residencial». Pero la definición más exhaustivade vivienda viene dada por el art. 3 de la Ley 18/2007, de 28 de di-ciembre, del derecho a la vivienda en Cataluña47, a saber: «toda edifi-cación fija destinada a que residan en ella personas físicas o utilizadacon este fin, incluidos los espacios y servicios comunes del inmuebleen el que está situada y los anexos que están vinculados al mismo, siacredita el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad que fijala presente Ley y la normativa que la desarrolle y cumple la funciónsocial de aportar a las personas que residen en ella el espacio, las ins-talaciones y los medios materiales necesarios para satisfacer sus ne-cesidades personales ordinarias de habitación».

El alcance del vocablo digna se determinaría por un estándar míni-mo de habitabilidad, salvaguardando así el «desarrollo de la persona-lidad» y la vida «digna» ex art. 10.1 CE, debiendo garantizarse por elpoder público a través de las diferentes actuaciones encaminadas a ha-cer realidad ese derecho (v.gr., políticas públicas de vivienda, presta-



44 PONCE SOLÉ, J., «Derecho urbanístico...», op. cit., pág. 54.45 BOE n.º 282, de 25 de noviembre de 1994.46 BOE n.º 266, de 6 de noviembre de 1999.47 BOE n.º 50, de 27 de febrero de 2008.

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ciones habitacionales en caso de necesidad, diseño de planificacionesurbanas municipales)48.

La calificación de adecuada estaría proponiendo implícitamenteuna expresión dinámica de la noción constitucional de vivienda, queevolucionaría en relación a los concretos niveles de desarrollo social,económico y cultural del conjunto de la sociedad49.

Atendiendo a estas premisas, el art. 4.a) del TRLS, como proyec-ción del derecho constitucional del art. 47, estipula que:

«Todos los ciudadanos tienen derecho a:

a) Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible,concebida con arreglo al principio de diseño para todas las per-sonas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmi-siones contaminantes de cualquier tipo que superen los límitesmáximos admitidos por la legislación aplicable y en un medioambiente y un paisaje adecuados».

El derecho aquí dispuesto es el derecho a disfrutar, no precisandoel concreto título que faculte para este disfrute. De ahí que lo que laLey garantice sean las condiciones objetivas que han de procurarsepara que la vivienda sea «digna y adecuada»50.

Es importante traer de nuevo a colación en este punto el término«calidad edificatoria». En este sentido, la Directiva 85/384/CEE51 se-ñala, en su considerando quinto, que «la creación arquitectónica, la ca-lidad de las construcciones, su inserción armoniosa en el entorno, elrespeto de los paisajes naturales y urbanos, así como del patrimoniocolectivo y privado, revisten un interés público». De estas indicacio-nes se hace eco la Ley de Ordenación de la Edificación, y concreta-mente en su Exposición de Motivos contempla el hecho de que la so-ciedad demanda cada vez más la calidad de los edificios, que, en elámbito del proceso constructivo, se ve reflejada en una mayor seguri-dad estructural, una efectiva protección contra incendios y ruidos, unaadecuada accesibilidad para personas con movilidad reducida y un ne-cesario equilibrio medioambiental. Asimismo, el apartado 2 del art. 3



48 RUIZ-RICO RUIZ, G., «Una aproximación...», op. cit., p. 1414.49 Ibidem, pág. 1414.50 GONZÁLEZ PÉREZ, J., op. cit., pág. 174.51 Directiva 85/384/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1985, para el reconocimien-

to mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura (DiarioOficial n.º L 223, de 21 de agosto de 1985).

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LOE dispone que: «El Código Técnico de la Edificación es el marconormativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edi-ficios y de sus instalaciones (…)». La calidad se configura, pues, comoun bien social irrenunciable al que deben dedicarse los mayores es-fuerzos por parte de todos los agentes de la edificación y que debe serexigido por la sociedad52.

Concluyendo, el derecho constitucionalmente reconocido debe re-lacionarse con el cumplimiento de un conjunto de condiciones físicasy sociales conectadas con el espacio urbano y con el medio ambienteen el que se inserta la vivienda53.

3. El planeamiento urbanístico

El derecho a edificar o ius aedificandi, el carácter social de la pro-piedad y el derecho a una vivienda digna —propugnado por el art. 47de nuestra Constitución— están directamente vinculados con el pla-neamiento urbanístico en tanto en cuanto éste determina cómo ha deser la ciudad en atención a lo que el interés público reclama, y delimi-ta, a su vez, el contenido normal del derecho de propiedad. De esta for-ma, la edificación de la vivienda se configura como una manifestaciónde la regulación de los usos del suelo. La actividad edificatoria incideclaramente en el urbanismo y en la ordenación del territorio54, afectade forma destacable a los recursos naturales55 y genera importantesprocesos de contaminación, que van desde la obtención y fabricaciónde los materiales de construcción hasta la gestión de los residuos deri-vados de su demolición, pasando por las fases de la construcción deledificio y la utilización del mismo. El TRLS se hace eco de esta situa-ción y estipula en su art. 4, apartado a), como derecho del ciudadanoel de «disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, conce-bida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, queconstituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminan-



52 PACHECO JIMÉNEZ, M.ª N., Los seguros..., op. cit., págs. 260 y 261.53 PONCE SOLÉ, J., «Derecho urbanístico...», op. cit., pág. 50.54 La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, impulsada por el Conse-

jo de Europa y elaborada por la Conferencia Europea de Ministros Responsables de laOrdenación del Territorio, definió la «ordenación del territorio» como la «expresión es-pacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad», con-siderándola una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebidacomo enfoque interdisciplinario y global.

55 «El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, esca-so y no renovable» (Exposición de Motivos del TRLS 2008).

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tes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por lalegislación aplicable y en un medio ambiente y un paisaje adecuados».Esta declaración enlaza con el art. 47 de nuestra Constitución, actuali-zándose además en su formulación con los postulados de la edificaciónsostenible56.

4. El desarrollo sostenible

El Informe Brundtlan, «Nuestro futuro común» (1987), elaboró elconcepto de «desarrollo sostenible» como «aquel que garantiza las ne-cesidades del presente sin comprometer las posibilidades de genera-ciones futuras para satisfacer las suyas»57.

Dicha preocupación por un desarrollo urbanístico racional se refle-ja en diversas regulaciones en vigor. Así: 1) La Ley de Ordenación dela Edificación, en su art. 3, integra los aspectos ambientales y de sos-tenibilidad en la edificación y la construcción, regulando los requisitosbásicos de la misma, que deben plasmarse en el Código Técnico de laEdificación (en adelante, CTE)58. 2) El Real Decreto 801/2005, de 1de julio59, por el que se aprobaba el Plan Estatal 2005-2008 para favo-recer el acceso de los ciudadanos a la vivienda, incluía como objetivos,entre otros, el desarrollo urbano sostenible y la consecución de la cali-dad y conservación medioambiental60. 3) La Comunicación de la Co-



56 PACHECO JIMÉNEZ, M.ª N., Los seguros..., op. cit., pág. 45; PONCE SOLÉ, J., «De-recho urbanístico...», op. cit., pág. 50: «… el derecho del art. 47 no es sólo el derecho algoce de un espacio habitable, a una morada, sino también el derecho a un medio urbanodigno y adecuado en el que se inserta tal vivienda».

57 Adoptado en el seno de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarro-llo, creada en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983.

58 Aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 marzo (BOE n.º 74, de 28 de marzode 2006).

59 BOE n.º 166, de 13 de julio de 2005.60 A diferencia del RD 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el vigen-

te Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, que en su Exposición de Moti-vos, concretamente en lo atinente a sus líneas estructurales, señala, entre sus objetivos deprimera magnitud: «facilitar que la vivienda protegida se pueda obtener tanto por nuevapromoción, como por rehabilitación del parque existente, permitiendo la calificacióncomo vivienda protegida de aquella que está desocupada y tiene un régimen jurídico deorigen libre, o fomentando la rehabilitación de viviendas existentes con voluntad de des-tinarlas a vivienda protegida»; «reforzar la actividad de rehabilitación y mejora del par-que de viviendas ya construido, singularmente en aquellas zonas que presentan mayoreselementos de debilidad, como son los centros históricos, los barrios y centros degrada-dos o con edificios afectados por problemas estructurales, los núcleos de población en elmedio rural (…)»; y «orientar todas las intervenciones tanto en la construcción de nue-vas viviendas protegidas como en actuaciones de rehabilitación sobre el parque de vi-

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misión Europea «Una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Ur-bano», de 11 de enero de 2006, que se centra en aspectos tales comola construcción sostenible y las medidas energéticas o métodos paraevaluar el comportamiento ambiental de los edificios. 4) La EstrategiaEspañola de Cambio Climático y Energía Limpia (Horizonte 2007-2012-2020), aprobada por el Consejo de Ministros el 2 de noviembrede 2007, que persigue el cumplimiento de los compromisos en mate-ria de cambio climático, el impulso de las energías limpias, la mejoradel bienestar social, el crecimiento económico y la protección del me-dio ambiente, dedicando un apartado especial a la actuación en el sec-tor residencial. 5) El Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energéti-ca (PAEE) 2008-2012, publicado en julio de 2007, cuyo apartadonoveno está destinado a las medidas a adoptar en el sector edificación,comprendiendo éste los servicios que tienen un mayor peso sobre elconsumo energético de los edificios (v.gr., instalaciones térmicas e ins-talaciones de iluminación interior).

II. LA MIRADA INTERNACIONAL

1. Concepto internacional del derecho a la vivienda

El derecho a la vivienda está reconocido en muchos textos a nivelinternacional61 y regional. A nivel internacional, los dos textos más im-portantes son la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de1948, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales (en adelante, PIDESC), de 1966. A nivel regional, el textomás significativo es la Carta Social Europea, revisada en 1996.

El derecho a la vivienda fue reconocido por primera vez con carác-ter internacional en la Declaración Universal de Derechos Humanos,de 1948. En esta Declaración, los Estados proclaman (art. 25) que:

«Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuadoque le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y



viendas construido hacia la mejora de su eficiencia energética y de sus condiciones deaccesibilidad».

61 Sobre el reconocimiento del derecho a la vivienda a nivel internacional, vid.ONU-Hábitat y Housing rights legislation: review of international and national legalinstruments, HCDH, 2002, en http://huachen.org/english/about/publications/docs/hou-sing.pdf. Vid. asimismo El derecho humano a una vivienda adecuada, Alto Comisiona-do para los Derechos Humanos, Folleto Informativo n.º 21, en http://www.unhchr.ch/spa-nish/html/menu6/2/fs21_sp.htm#statut.

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en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistenciamédica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo dere-cho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsis-tencia por circunstancias independientes de su voluntad».

La fuerza de la Declaración Universal de los Derechos Humanosradica en que actualmente está aceptada por casi todos los Estados re-conocidos como tales.

En 1966, casi veinte años después de la Declaración Universal delos Derechos Humanos, los Estados adoptaron el Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en el cualreconocieron especialmente el derecho a la vivienda. En su art. 11, losEstados se comprometen a tomar las medidas necesarias para realizar

«el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado parasí y su familia, incluso (…) vivienda adecuados, y a una mejoracontinua de las condiciones de existencia. Los Estados Partestomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad deeste derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencialde la cooperación internacional fundada en el libre consenti-miento».

Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, elórgano principal de la ONU encargado de supervisar la realización delderecho a la vivienda por parte de los Estados, no hay que entender elderecho a la vivienda en un sentido limitado o restrictivo que lo equi-pare al simple hecho de tener «un tejado por encima de la cabeza o loconsidere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarsemás bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en al-guna parte»62. Una vivienda será conforme al Derecho internacional sise garantizan ciertos aspectos mínimos en todo momento:

— la seguridad legal de la ocupación, incluida una protección le-gal contra el desalojo;

— la proximidad de los servicios, materiales, equipamientos e in-fraestructuras necesarios, incluido el acceso al agua potable y aservicios sanitarios;



62 Cf. Observación general n.º 4, sobre el derecho a una vivienda adecuada (art. 11,par. 1), § 7, adoptada el 13 de diciembre de 1991, en http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/HRI.GEN.1.Rev.7.Sp.

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— el coste asequible, incluso para los más pobres, mediante sub-sidios para viviendas y protección contra arrendatarios que seexcedan;

— la habitabilidad, incluida la protección contra el frío, la hume-dad, el calor, la lluvia, el viento y las enfermedades;

— el acceso fácil para los grupos desfavorecidos, incluidas laspersonas ancianas, los niños, las personas con discapacidadesfísicas y las víctimas de catástrofes naturales;

— un emplazamiento adecuado, es decir, alejado de las fuentes decontaminación pero próximo a servicios sanitarios y estableci-miento escolares.

2. El derecho a la vivienda en la legislación internacional y europea

2.1. Del reconocimiento

Si bien en los textos citados los Estados se comprometen a adoptarlas medidas necesarias para realizar los mismos, el problema radica enque ambos textos carecen de una acción judicial en el ámbito interna-cional que garantice de manera efectiva su ejercicio. En este sentido seha adoptado, el 10 de diciembre de 2008, un Protocolo Facultativo conla finalidad de crear un sistema de denuncias ante el Comité de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC, en adelante) porviolaciones a los derechos consagrados en el PIDESC63. Este Protoco-lo establece la posibilidad de que las personas o grupos de personasque se consideren víctimas de violación por un Estado parte, de cual-quiera de los derechos enunciados en el PIDESC, entre los que se in-cluye el derecho a la vivienda, presenten comunicaciones con el fin deque sean examinadas por el Comité, que dictaminará al respecto, emi-tiendo las recomendaciones que estime pertinentes64.

García Morales considera que este Protocolo supone un importan-te avance en el reconocimiento internacional y desarrollo de los dere-chos sociales, ya que «abrirá una puerta hacia su plena eficacia y exi-gibilidad, y sobre todo, adquirirá relevancia en la medida en que se



63 Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/C, 3/63/L.47.64 Vid., para mayor abundamiento, COURTIS, C. (2008), Comentario del Protocolo

Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y Culturales(DESC), Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y Comisión Internacio-nal de Juristas (CIJ), Ginebra, disponible en http://www.iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/Varios/Documentos/BD_1375160761/CIJ%20comentario%20PFPIDESC.pdf.

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incida en los ordenamientos que hasta ahora han mantenido una con-cepción y una práctica devaluada de los derechos sociales»65. EsteProtocolo debe contemplarse desde el lado positivo como un plus enla lucha por la exigibilidad de los derechos sociales, pero, desgracia-damente, no supone la solución definitiva al problema.

A nivel europeo, la Carta Social Europea (revisada)66 protege elderecho a la vivienda de manera expresa en el art. 3 al disponer que:

«Con el fin de garantizar el ejercicio efectivo del derecho ala vivienda, las Partes se comprometen a tomar medidas desti-nadas: 1) A favorecer el acceso a la vivienda de un nivel sufi-ciente; 2) a prevenir y a reducir el estado de los sin techo decara a su eliminación progresiva; 3) a ofrecer un coste de la vi-vienda accesible a las personas que no disponen de recursos su-ficientes».

Por su parte, el art. 34.3 de la Carta de Derechos Fundamentales dela Unión Europea67 establece que:

«Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, laUnión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una



65 GARCÍA MORALES, A. (2009), «La justiciabilidad como garantía de los derechossociales», en Los derechos sociales como derechos justiciables: potencialidades y lími-te, Ed. Bomarzo, Albacete, págs. 31-32. Esta autora señala, con acierto, que «… la polí-tica de vivienda que ha mantenido el Estado español […] está claramente en contradic-ción con los lineamientos marcados tanto por el CDESC, en virtud de las normasemanadas del PIDESC, como por otros órganos especializados como la Relatoría espe-cial de Naciones Unidas en materia de vivienda; órgano que, especialmente, hizo reco-mendaciones al Estado español tras su visita en noviembre de 2006 (Documento A/HRC/4/18/Add.3)».

66 Sobre este texto, vid. JIMÉNEZ GARCÍA, F. (2009), «La Carta Social Europea (Re-visada): Entre el desconocimiento y su revitalización como instrumento de coordinaciónde las políticas sociales europeas», Revista Electrónica de Estudios Internacionales,n.º 17, disponible en http://www.reei.org/reei17/doc/articulos/articulo_%20JIMENEZ_Francisco.pdf.

67 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2010 C 83/02), DOC 83/389, de 30 de marzo de 2010. La Carta constituye ahora el principal instrumentopara la protección de los derechos fundamentales en la UE. Debido a que la Carta de De-rechos Fundamentales fue escrita como un anexo al Tratado de Niza, no era legalmentevinculante. Sin embargo, la Carta se incluyó en el Tratado de Lisboa (2007), lo que lahizo jurídicamente vinculante para los Estados europeos en diciembre de 2009 (el Trata-do de Lisboa entró en vigor el 1 de diciembre de 2009). Además, el art. 6 (1) del Trata-do de la Unión Europea (TUE), modificado por el Tratado de Lisboa, afirma que la Car-ta tiene el mismo valor jurídico que el TUE y el Tratado de Funcionamiento de la UniónEuropea (modificado y el Tratado Constitutivo de la renombrada Comunidad Europea).

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ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todosaquellos que no dispongan de recursos suficientes, según lasmodalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por laslegislaciones y prácticas nacionales».

Al respecto, Pisarello68 considera que esta Carta ofrece un ejemplode la distinción jerárquica axiológica de la que se puede deducir unaprotección diferenciada. En su opinión69, no hay nada en realidad quejustifique dicha jerarquía, ya que si bien los derechos sociales (a salvode la excepción de la libertad de trabajar y el derecho a la educación)aparecen consagrados como derechos de solidaridad sujetos a lo que seestablezca en «el Derecho de la Unión y en las legislaciones y prácti-cas nacionales», los derechos civiles, por contra, aparecen configura-dos como derechos de «dignidad» o de «justicia» junto a la propiedady a la libertad de empresa.

Sí es cierto, sin embargo, que, como señala Jiménez García70, la Car-ta Social (revisada) ha servido para inferir aquellos derechos universal-mente aceptados por los Estados firmantes71 (básicamente conformadospor el derecho al trabajo —art. 1—; el derecho sindical —art. 5—; el de-recho a la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo yde profesión, sin discriminación por razón de sexo —art. 20—; y el res-peto del derecho de los niños y adolescentes a protección —art. 7—) ypara resaltar aquellos derechos que generan menor consenso, entre losque destaca el derecho a la vivienda del art. 31; lo cual no deja de seruna paradoja que no podemos dejar de señalar en este trabajo.

A medio camino entre la protección internacional y la regional, losEstados han reconocido el derecho a la vivienda y se han comprometi-do a realizarlo en distintas declaraciones internacionales. En 1976, en laDeclaración de Vancouver, adoptada por la Conferencia de las NacionesUnidas sobre los Asentamientos Humanos, los Estados declararon que:

«Disponer de una vivienda y de servicios suficientes es underecho fundamental del hombre y los gobiernos tienen la obli-



68 PISARELLO, G. (2007), Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para unareconstrucción, Ed. Trotta, pág. 57.

69 Que compartimos junto a BIEDMA FERRER, J. M. (2011), «Reflexiones sobre el de-recho a la vivienda: posibilidades de realización efectiva», comunicación para el IX Con-greso de la ACE, disponible en http://www.acoes.es/congresoIX/documentos/C13M3JoseMariaBiedmaFerrer.pdf.

70 JIMÉNEZ GARCÍA, F., op. cit., págs. 7 y ss.71 Es importante resaltar que sólo 27 Estados son partes en la Carta Social Europea

revisada, entre los que no se encuentra España.

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gación de procurar que todos sus residentes puedan ejercer estederecho, empezando por ayudar a las capas más desfavorecidasde la población instituyendo programas que alienten la iniciati-va personal y la acción colectiva. Es necesario que los gobier-nos se esfuercen por eliminar todos los obstáculos que retrasanel alcance de sus objetivos. Tiene que darse una atención espe-cial a la eliminación de la segregación social y racial por me-dio, entre otros, de la creación de comunidades mejor equipa-das, mezclando los grupos sociales, profesiones, viviendas yequipamientos diferentes» [Sección III (8)].

Reafirmando el estatuto jurídico del derecho a la vivienda, los je-fes de Estado y de gobierno, reunidos en Estambul en 1996 en ocasiónde la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asenta-mientos Humanos (Hábitat II), adoptaron una declaración en la que secomprometían, entre otras cosas, a «garantizar a todos una viviendaadecuada y a ofrecer asentamientos humanos más seguros, más sanos,más vivos, más duraderos y más productivos» (§ 1).

2.2. A la puesta en práctica

Si entendemos el derecho a la vivienda como derecho humano,éste no es una opción política que los Estados puedan escoger seguiro no seguir. Su reconocimiento implica unas obligaciones jurídicas.Los Estados que han ratificado el PIDESC o una convención regio-nal que reconozca explícitamente el derecho a la vivienda (p.ej., laCarta Social Europea) tienen la obligación de incorporarlo en su le-gislación nacional. Y, a semejanza de todos los demás derechos hu-manos, los Estados tienen la obligación de respetar, de proteger y dellevar a la práctica el derecho a la vivienda. La primera obligación delos Estados es consagrar el derecho a la vivienda en su Derecho na-cional, esto es, proteger de manera creíble el derecho de su poblacióna la vivienda.

El anterior relator especial sobre la Vivienda Adecuada de la Co-misión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (ONU), Sr. Mi-loon Kothari, subrayó en 2002 que:

«Más de 50 países en todo el mundo han adoptado o modi-ficado constituciones nacionales a fin de incluir elementos rela-cionados con el derecho a una vivienda adecuada, y muchas de



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ellas contienen garantías explícitas del derecho a una viviendaadecuada»72.

Sin embargo, en la práctica, esto no significa forzosamente que elderecho a la vivienda sea invocable ante los tribunales nacionales. Lasopciones por las que se han decantado los Estados para reconocer elderecho a la vivienda a nivel nacional son de lo más variadas:

1) En primer lugar, el reconocimiento del derecho a la viviendaen la Constitución como derecho humano fundamental73. En este casoideal, cada persona víctima de una violación del derecho a la vivien-da puede acceder a un tribunal para reivindicar la realización de suderecho.

2) En segundo lugar, el reconocimiento del acceso a una viviendaen la Constitución como principio, finalidad u objetivo social o políti-co esencial del Estado74. En estos casos el Estado tiene el deber polí-tico de mejorar, mediante sus políticas y programas, el acceso de la po-blación a la vivienda, incluyendo a los más pobres. Sin embargo, elacceso a los tribunales en caso de violación de este derecho es más di-fícil sobre esta única base, y ello aunque la mayor parte de los Estadosque han optado por esta fórmula han ratificado el PIDESC.

3) En tercer lugar, el reconocimiento del derecho a la viviendacomo parte integrante de otros derechos fundamentales garantizadospor la Constitución, como por ejemplo el derecho a la vida o el dere-cho a unas condiciones de vida mínimas. En la mayor parte de los paí-ses, la Constitución reconoce el derecho a la vida como derecho funda-mental, de modo que es posible que los órganos de control interpreteneste derecho de manera extensiva y que incluya la protección del dere-cho a la vivienda75.



72 Cf. Informe del Relator Especial sobre el derecho a la vivienda presentado en la58.ª sesión de la Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2002/59, de 1 de marzo de2002.

73 Esto es lo que han hecho países como Armenia, Bélgica, Burkina Faso, Congo,Ecuador, España, Guinea Ecuatorial, Guyana, Haití, Honduras, Mali, México, Nicaragua,Paraguay, Rusia, Sao Tomé y Príncipe, Seychelles, Sudáfrica y Venezuela.

74 Opción seguida por Argentina, Bahréin, Bangladesh, Colombia, Corea, CostaRica, Eslovenia, Finlandia, Filipinas, Grecia, Guatemala, Holanda, India, Irán, Italia, Ne-pal, Nigeria, Panamá, Perú, Polonia, República Dominicana, Sri Lanka, Surinam, Suizay Turquía.

75 Éste es el caso, por ejemplo, de la India y de Bangladesh, donde el derecho a lavida es interpretado de forma muy extensiva por el Tribunal Supremo. Para la India, elderecho a la vida comprende, en especial, la protección del derecho a la salud, del dere-cho al agua, del derecho a la vivienda, del derecho a la alimentación y del derecho al me-dio ambiente.

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4) En todo caso, el reconocimiento del derecho a la vivienda pue-de introducirse en el ordenamiento jurídico mediante textos internacio-nales o regionales que reconozcan este derecho, como el PIDESC o laCarta Social Europea que hemos mencionado. Éste es, de hecho, el su-puesto más habitual, ya que el PIDESC está reconocido al menos por77 países como parte integrante del Derecho nacional76. No debemosolvidar tampoco la opción de reconocer el derecho a la vivienda por lapropia legislación ordinaria, por ejemplo en una ley nacional sobre lavivienda, o incluso, como ocurre en España, por leyes autonómicas77.

2.3. Algunos casos concretos

El mejor ejemplo del reconocimiento del derecho a la viviendacomo un derecho fundamental es el de la Constitución de Sudáfrica,que prevé en su art. 26 que:

«1. Toda persona tiene derecho a acceder a una viviendaadecuada.

2. El Estado debe tomar medidas razonables, legislativas yde otro tipo, dentro de los recursos disponibles, para lograr larealización progresiva de este derecho.

3. Nadie podrá ser desalojado de su vivienda ni podrá des-truirse ésta sin una orden de los tribunales dictada después deconsiderar todas las circunstancias pertinentes. Ninguna ley po-drá permitir los desalojos arbitrarios».



76 Estos Estados son: Albania, Argelia, Alemania, Angola, Armenia, Austria, Azer-baiyán, Bélgica, Benin, Bielorrusia, Bulgaria, Burundi, Cabo Verde, Camboya, Chipre,Congo, Costa Rica, Costa de Marfil, Croacia, Djibouti, Ecuador, Egipto, El Salvador,España, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Etiopía, Finlandia, Filipinas, Francia, Gabón,Georgia, Ghana, Grecia, Guatemala, Guinea, Honduras, Kirguizistán, Letonia, Lituania,ex República yugoslava de Macedonia, Madagascar, Malawi, Mali, Mongolia, Namibia,Nicaragua, Níger, Noruega, Países Bajos, Paraguay, Perú, Polonia, Portugal, RepúblicaCentroafricana, República de Corea, República de Moldavia, República Democrática delCongo, República Checa, Rumanía, Rusia, Ruanda, Senegal, Serbia-Montenegro, SriLanka, Suiza, Surinam, Tadjiquistán, Timor Este, Togo, Turquía, Ucrania y Venezuela.

77 Es paradójico hacer notar que la Carta Social Europea ha sido especialmente in-vocada por la normativa de las Comunidades Autónomas, tanto a través de su legislaciónsobre materias sociales de su competencia (como la referida a los servicios sociales, al vo-luntariado o a la vivienda) como a través de los nuevos Estatutos de Autonomía aproba-dos, que, entre los tratados internacionales suscritos por España, citan expresamente laCarta Social Europea como parámetro normativo mínimo de los derechos y libertades quereconocen a sus ciudadanos. En este sentido, vid. JIMÉNEZ GARCÍA, F., op. cit., pág. 21.

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La Constitución sudafricana (en las Secciones 7 y 8) también pre-vé que el Estado tiene la obligación de respetar, proteger y realizar elderecho a la vivienda, lo cual es aplicable a todos los poderes (ejecu-tivo, legislativo y judicial) y a todos los niveles del Estado (local, pro-vincial y nacional). De modo semejante, la Constitución de Brasil tam-bién recoge el reconocimiento del derecho a la vivienda, ya que a lolargo de su articulado desgrana este derecho a todo trabajador (art.7.4)78, así como el modo de promover y proteger este derecho consti-tucional (arts. 23.IX y 183)79.

3. La puesta en práctica del derecho a la vivienda por partede algunos Estados

La mayoría de los Estados han adoptado leyes, elaborado políticasy creado programas para mejorar el acceso a la vivienda de su pobla-ción, pero sólo una parte de ellos lo han hecho con el fin explícito derealizar el derecho a la vivienda de su población. Según un estudio deONU-Hábitat, 48 Estados han adoptado legislaciones nacionales quereconocen, al menos parcialmente, el derecho a la vivienda y la res-ponsabilidad del Gobierno de garantizar una vivienda adecuada a todala población80.

En este sentido, la mayoría de países europeos tienen constitucio-nes o leyes que se refieren al derecho a la vivienda, aceptando así elprincipio y el reconocimiento de sus compromisos con las convencio-nes internacionales. No obstante, a menudo dejan abierta la cuestiónde si las personas pueden invocar su derecho a una vivienda si no pue-den conseguir una por sí mismas. Varios son los obstáculos en la ma-yoría de las legislaciones en este sentido:



78 Art. 7 (IV). «Son derechos de los trabajadores urbanos y rurales, además deotros que tiendan a la mejora de su condición social: el salario mínimo, fijado en ley yunificado para toda la nación, capaz de atender sus necesidades vitales básicas y las desu familia como vivienda, alimentación, educación, salud, descanso, vestido, higiene,transporte y seguridad social, con reajustes periódicos que preserven el poder adquisi-tivo, quedando prohibida su afectación a cualquier fin».

79 Art. 23 (IX): «Es competencia común de la Unión, de los Estados, del DistritoFederal y de los Municipios: promover programas de construcción de viviendas y la me-jora de las condiciones de habitabilidad y de saneamiento básico».

Art. 183: «Aquellos que posean como suya un área urbana de hasta doscientos cin-cuenta metros cuadraros, por cinco años, ininterrumpidos y sin oposición, usándolacomo su morada o la de su familia, adquieren el dominio, siempre que no sean propie-tarios de otro inmueble urbano o rural».

80 Vid. ONU-Hábitat, National Housing Rights Legislation, 2002, en www.unhabi-tat.org/downloads/docs/3669_2930_1.pdf.

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— falta de claridad sobre quién es responsable;— falta de claridad sobre la forma de evocar el derecho;— falta de claridad acerca de quién está cubierto por la ley;— falta de claridad sobre el significado de la vivienda;— falta de atención a los resultados de las legislaciones ya exis-

tentes; etc.

En la mayoría de los países, el derecho a la vivienda no significaque si alguien no tiene una casa tiene derecho a una por ley. Por elcontrario, las leyes tienden a proveer el derecho a la vivienda úni-camente. En Irlanda, por ejemplo, el art. 10 de la Ley de Vivienda198881 prevé la facultad de dar cobijo a las personas sin hogar. Peroesto no significa que las personas sin hogar sean titulares de un dere-cho concreto, sino sólo que tienen derecho a ser consideradas por par-te de las autoridades locales a la hora de prevenir la falta de vivienda.Fundamentalmente, la Ley no proporciona claridad en cuanto a quéorganismo debe tener la responsabilidad primaria para la prestación deatención, apoyo y el reasentamiento y servicios de extensión a las per-sonas sin hogar.

En Polonia, la Constitución (art. 75.182) observa que «las autori-dades públicas aplicarán las medidas destinadas a satisfacer las ne-cesidades de vivienda de los ciudadanos, en particular a luchar con-tra la falta de vivienda, promoviendo el desarrollo de vivienda debajos ingresos y apoyar las actividades destinadas a adquisición deuna vivienda por cada ciudadano».

Este tipo de declaraciones son las que podremos encontrarnos demodo habitual y a lo que nos referíamos con la alusión de obstáculospara el ejercicio de este derecho83.

Debido a sus legislaciones particularmente avanzadas en la mate-ria, nos gustaría hacer hincapié en los modelos de Escocia, Francia yEspaña.



81 Disponible en http://www.irishstatutebook.ie/1988/en/act/pub/0028/index.html.82 Vid. http://www.senat.gov.pl/k5eng/dok/konstytu/konstytu.htm.83 Más ejemplos de este tipo pueden encontrarse en las págs. 11 y ss. del siguien-

te informe: http://feantsa.horus.be/files/Housing_Annual_Theme/European_Report/08_European_Report_FEANTSA_Housing_final_EN.pdf.

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3.1. Reino Unido: Escocia84

El Reino Unido adoptó una ley sobre la vivienda en 1977 —elHousing (Homeless Persons) Act—, obligando a las comunas a daralojamiento a los «sin techo» que tuvieran un vínculo con la misma yque estuvieran en esta situación por razones ajenas a su voluntad85.Después de 1977, Escocia quiso ir más lejos y adoptó sus propias le-yes sobre la vivienda en 1987 y sobre los «sin techo» en 2001. La le-gislación escocesa fue mejorada aún más considerablemente en 2003,cuando el Parlamento adoptó la Ley sobre la mala vivienda86. DichaLey reconoce derechos justiciables a las personas que tienen un malalojamiento o a los «sin techo» y fija la programación de la erradica-ción de la mala vivienda para 2012. Toda persona que se considera quetiene unas necesidades prioritarias, como por ejemplo una mujer solacon dos niños, puede exigir una vivienda adecuada a la comuna y po-drá ir a los tribunales si su petición no es satisfecha. La Ley prevé queeste derecho justiciable a recibir una vivienda se extenderá a toda lapoblación que viva en Escocia el 31 de diciembre de 201287.

3.2. Francia

En Francia, el derecho a la vivienda fue un derecho social recono-cido y consagrado en los apartados 10 y 11 del Preámbulo de la Cons-titución de 27 de octubre de 1946:

«10. La Nation assure à l’individu et à la famille les condi-tions nécessaires à leur développement.

11. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère etaux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité ma-



84 Sobre Escocia y su evolución, vid. ANDERSON, I. (2007), «Sustainable Solutionsto Homelessness: the Scottish Case», European Journal of Homelessness, disponible enhttp://www.feantsa.org/files/European%20Journal%20of%20Homelessness/Volume%201%20December%202007/feantsa-evaluation-1_web.pdf.

85 La importancia de esta Ley estriba, como señala GUILLÉN NAVARRO en LÓPEZ RA-MÓN, F. (Coord.), et al., op. cit., pág. 78, en el reconocimiento oficial del hecho de que laspersonas sin hogar constituían un problema a regular por la legislación de vivienda, lo querepresentó una evolución cualitativa respecto a las leyes anteriores sobre la materia.

86 Homelessness, etc. (Scotland), Act 2003, en http://www.opsi.gov.uk/legislation/scotland/acts2003/20030010.htm.

87 En la perspectiva de 2013, se han creado instrumentos estadísticos e indicadoresque permitan mesurar los progresos realizados y que están siendo utilizados por el Go-bierno y la sociedad civil para velar por la buena puesta en práctica de la Ley.

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térielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison deson âge, de son état physique ou mental, de la situation écono-mique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’ob-tenir de la collectivité des moyens convenables d’existence».

Tras este primer reconocimiento constitucional, el derecho a la vi-vienda fue objeto de un amplio desarrollo legislativo en los noventa88.Este derecho se ha venido reafirmando en una serie de leyes promul-gadas durante los últimos veinte años, incluyendo la Ley de Quilliot,de 22 de junio de 1982; la Ley de Mermaz, de 6 de julio de 1989; laLey Besson, de 31 mayo de 199089, y la Ley contra la exclusión, de1998. La Ley Besson consagró el derecho a la vivienda de manera re-lativamente concreta por vía del derecho de que goza toda personapara acceder a una vivienda decente e independiente donde mantener-se (art. 1)90. Una Ley contra los desalojos adoptada en 1998 tambiénconsagró el derecho a la vivienda como un derecho fundamental, y elConsejo Constitucional, la más alta instancia jurisdiccional francesa,reconoce que el derecho a la vivienda es un objetivo de valor constitu-cional.

A pesar de lo dicho, la expresión «derecho exigible a la vivienda»fue utilizada por primera vez en Francia en 2002 en un informe delHaut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées (HCLPD),que ha estado estudiando los problemas de vivienda desde 199391. Estaexigibilidad al derecho a una vivienda (Droit Au Logement Opposable,DALO) encontró, a través de la propuesta Ley DALO92, un gran eco en



88 Sobre el desarrollo de Francia, vid. DRIANT, Jean-Claude (2002), «¿Dónde vivenlas familias modestas en Francia? Interrogantes sobre la vivienda pública social», Ciu-dad y Territorio: Estudios Territoriales, n.º 131, págs. 39-52.

89 La Ley de Mermaz reconoció el derecho a la vivienda como un «derecho funda-mental», y la Ley Besson declaró explícitamente que «[A]segurar el derecho a la vivien-da constituye un deber de solidaridad a toda la nación» (art. 1).

90 Establece el art.1 que: «Garantir le droit au logement constitue un devoir de so-lidarité pour l’ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficul-tés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses con-ditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par laprésente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et poury disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques. Le Conseil na-tional de l’habitat est chargé d’établir chaque année un bilan de l’action engagée qui estrendu public».

91 Vid. «Vers un droit au logement opposable», en 8ème Rapport du Haut Comitépour le Logement des Personnes Défavorisées, octubre de 2002, que se puede consultaren http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/024000619/index.shtml.

92 Ley de 5 de marzo de 2007, conocida como Ley DALO. Sobre esta Ley, vid.WEILL, Pierre-Edouard (2010), «The “enforceable” Right to Housing and the Impact of

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la sociedad civil. En 2003, una comunidad de voluntarios se unieronpara crear una plataforma para el derecho exigible a la vivienda, queunía a más de 50 organizaciones de voluntariado en el marco de ATDQuart Monde93. En un dictamen aprobado en el año 2004, el ConsejoEconómico y Social de Francia recomendó que la exigibilidad del de-recho a una vivienda debiera ser introducida en la legislación. La LeyDALO regresó a los titulares en el verano de 2005 tras la muerte de laspersonas alojadas en viviendas inadecuadas que vivían en edificiosconvertidos en apartamentos en París94. La indignación pública solici-tó una modificación de la legislación que, sin embargo, fue rechazadapor el Gobierno, describiendo incluso la iniciativa como «inoportunay poco realista», en palabras del entonces ministro de la Cohesión So-cial, Jean-Louis Borloo95.

Sin embargo, y a diferencia de lo que se reconocía en Escocia, lalegislación francesa no preveía ningún recurso ante la justicia en casode no respetarse el derecho. Su aplicación concreta también estabacuestionada, ya que la situación no dejaba de deteriorarse hasta elpunto de que, en 2006, la Fondation Abbé Pierre denunció la (in)ac-ción del Gobierno ante una situación catastrófica: un aumento de losdesalojos forzosos, tres millones de personas con viviendas malas y lafalta de cerca de 900.000 viviendas para cubrir la totalidad de las ne-cesidades96. Ante esta situación, Francia inició un debate nacional en2007 sobre la necesidad de reconocer el derecho a la vivienda oponi-ble (justiciable) en una nueva ley. En marzo de 2007 se aprobó defi-nitivamente la Ley DALO, una nueva Ley sobre el derecho a la vivien-



Policy Makers Recourse to Justice on Policy Change», que se puede consultar en http://egpa2010.com/documents/PhD/Weill.pdf; LOISON-LERUSTE, M./QUILGARS, D. (2009),«Increasing Access to Housing: Implementing the Right to Housing in England and Fran-ce», en http://eohw.horus.be/files/freshstart/European%20Journal%20of%20Homeless-ness/Volume%20Three/FEANTSA-EJH2009-article-3.pdf.

93 Ésta es una ONG independiente cuyo objetivo es garantizar el acceso de los máspobres al ejercicio de sus derechos y avanzar hacia la erradicación de la pobreza extre-ma. Puede obtenerse más información en su página web: http://www.atd-quartmonde.org/.

94 El 26 de agosto de 2005, diecisiete personas murieron y una treintena resultaronheridas en un incendio en un sexto piso sobreocupado en el Distrito 13 de París, en elBoulevard Vincent Auriol. La mayoría de las víctimas eran ciudadanos de Mali, entre losque se encontraban catorce niños. Las familias habían sido alojadas temporalmente des-de 1991 y el edificio era propiedad del Estado, habiendo sido prestado a la asociaciónEmaús, que estaba haciendo trabajos de renovación en el mismo.

95 http://hebdo.parti-socialiste.fr/2007/01/04/342/. 96 BISSUEL, B. (2006), «Droit au logement: une mirage pour les pauvres», Le Mon-

de, 31 de agosto; MEUNIER, L. (2006), «Logement: la voie écossaise?», Alternatives Éco-nomiques, n.° 248, junio.

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da97, aparentemente muy progresista ya que, además de reconocer elderecho a una vivienda, preveía el acceso a la justicia en caso de quela Ley no sea observada, creando un comité de seguimiento de lapuesta en práctica del derecho a la vivienda98.

A pesar de lo que promete, esta nueva Ley ha sido duramente cri-ticada por la sociedad civil y los medios académicos. El primer repro-che que le hacen las ONG es que sólo protege a las personas estable-cidas regularmente en Francia, mientras que una parte importante delos sin techo la forman personas sin permiso de residencia (los llama-dos «sin papeles»). Pero la crítica más radical viene de los expertos enDerecho constitucional, que denuncian que es una Ley tan complejaque no quiere decir ni hacer nada99. Para Frédéric Rolin: «Hay tantosproblemas en el texto que, en el Estado, hablar de “derecho oponible”en el sentido de “derecho efectivo” a la vivienda es verdadero humoen los ojos»100.

3.3. España

En el análisis del ordenamiento jurídico español merecen una es-pecial atención tres leyes a nivel autonómico (la precursora de Catalu-



97 Loi n.° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et por-tant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, Version consolidée au 14 mai2009. Cf. http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=SOCX0600231 L.

98 Como en la Ley escocesa, se prevén unas etapas que permiten a una primera ca-tegoría de la población —las personas con necesidades prioritarias— recurrir a la justi-cia en caso de violación del derecho a la vivienda desde el 1 de diciembre de 2008. A par-tir del 1 de enero de 2012 se permitirá el acceso judicial al resto de personas.

99 Las modalidades de exigencia están definidas por el Código de la Construcción,arts. L.441-2-3 y L.441-2-3-1, y precisadas en el Decreto 2008-1227, de 27 de noviem-bre de 2008, relativo al contencioso del derecho a la vivienda exigible, modificado por elDecreto 2009-400, de 10 de abril de 2009. El proceso en todo caso es complejo ya queantes de acudir al juez (administrativo en todo caso) es necesario intentar una concilia-ción ante una comisión de mediación. La comisión, creada en cada departamento, estáencargada de designar a las personas con prioridad para la atribución de una vivienda ya las cuales el prefecto debe hacer una oferta de vivienda. Sólo pueden acceder a esta co-misión aquellos que, reuniendo las condiciones reglamentarias de acceso a una viviendasocial en alquiler, no hayan recibido ninguna propuesta adaptada en un determinado pla-zo (fijado por resolución prefectoral en función de la duración media de obtención de unavivienda social en cada departamento). Sólo cuando se ha superado este plazo se puedeacceder a la comisión. Y sólo cuando la solicitud de vivienda ha sido reconocida comoprioritaria y urgente por la comisión y, transcurridos seis meses, no se ha realizado unaoferta de vivienda adecuada, los solicitantes podrán acudir a la jurisdicción administrati-va para obtener por vía judicial la vivienda. Es innegable, por ello, lo complejo que re-sulta el acceso judicial al derecho a la vivienda.

100 http://frederic-rolin.blogspirit.com/droit_au_logement.

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ña y las dos más recientes de Andalucía y Castilla y León), en tanto encuanto regulan el derecho a la vivienda en el territorio de su respecti-va Comunidad Autónoma101, así como el supuesto del derecho prefe-rente de acceso a vivienda protegida de las mujeres víctimas de violen-cia de género. No obstante, y como apuntábamos anteriormente102,partiendo de la base de que el derecho a la vivienda se configura conun derecho social en sentido estricto, no otorgando a sus titulares unaacción ejercitable frente a los poderes públicos para obtener una vi-vienda, lo que las citadas regulaciones autonómicas pretenden no esmás que, desde una perspectiva de obligación de medios, garantizar elacceso igualitario a una vivienda digna y adecuada (vid. arts. 1 y 45.1Ley catalana 18/2007; arts. 1 y 4 Ley andaluza 1/2010; arts. 4 y 5 Leycastellano-leonesa 9/2010), haciendo especial hincapié en aquellosgrupos sociales desfavorecidos.

3.3.1. Cataluña

La Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda103,se sistematiza en un Título Preliminar (Disposiciones generales) y sie-te Títulos más: Título I (De las competencias en materia de vivienda),Título II (De la planificación territorial y la programación en materiade vivienda), Título III (De la calidad del parque inmobiliario de vi-viendas), Título IV (De la protección de los consumidores y usuariosde vivienda en el mercado inmobiliario), Título V (De la política deprotección pública de la vivienda), Título VI (Del régimen de controly del régimen sancionador) y Título VII (De la colaboración de los no-tarios y los registradores en la aplicación de la ley).



101 En aplicación del art. 148.1.3.º CE, todas las Comunidades Autónomas han asu-mido competencia exclusiva en materia de vivienda. La constitucionalidad de los planesestatales de vivienda viene avalada por dos títulos competenciales: la competencia sobrelas bases de la coordinación económica (ex art. 149.1.13.º) y la competencia para esta-blecer las bases de la ordenación del crédito (ex art. 149.1.11.º). A esto debe añadirse eltítulo exclusivo de regulación del Derecho civil y de las bases de las obligaciones con-tractuales (ex art. 149.1.8.º), que confiere la competencia para determinar el estatuto ju-rídico del propietario (CARRASCO PERERA, A./CORDERO LOBATO, E./GONZÁLEZ CARRAS-CO, M.ª C., op. cit., pág. 1033).

Siguiendo a Ponce Solé, dada la competencia exclusiva de las Comunidades Autóno-mas en materia de vivienda, «el legislador podría y debería avanzar en la justiciabilidaddel derecho a un alojamiento digno» (PONCE SOLÉ, J., «Derecho urbanístico…, op. cit.,pág. 76).

102 Vid. supra, epígrafe 2.1.103 BOE n.º 50, de 27 de febrero de 2008.

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Su propia Exposición de Motivos subraya que «la vivienda es unade las preocupaciones más importantes para la ciudadanía catalana,que ve cómo desde hace años los precios de este bien de primera ne-cesidad han aumentado muy por encima de su salario (…)». Añadeque «cada vez más los sectores sociales sensibles, tales como los jóve-nes, las personas de la tercera edad, los inmigrantes y las personas ensituación de riesgo, sufren situaciones de exclusión del derecho a lavivienda». De ahí que la Ley pretenda «transformar el mercado de lavivienda del modo más estructural posible adaptándose a las nuevasrealidades del mercado», fundamentalmente a través de «la creaciónde un parque específico de viviendas asequibles» y del «impulso depolíticas concertadas con los agentes de iniciativa social o privadaque actúan sobre el mercado libre». Puede decirse que el grueso deltexto de la Ley «está dedicado a la protección de la parte más desfa-vorecida en las relaciones que se dan en el mercado libre regulando laprotección de los consumidores y usuarios de viviendas, la calidad ylos requisitos exigidos a las viviendas y las medidas de intervenciónadministrativa en los casos de situación anómala».

Su artículo 1 determina como objeto de regulación el derecho a lavivienda,

«… entendido como el derecho de toda persona a acceder a unavivienda digna que sea adecuada, en las distintas etapas de lavida de cada cual, a la situación familiar, económica y social ya la capacidad funcional…».

Garantizándose la igualdad en el acceso y la ocupación de la vi-vienda en su art. 45.1 en los siguientes términos:

«Todas las personas deben poder acceder a una vivienda yocuparla, siempre que cumplan los requerimientos legales ycontractuales aplicables en cada relación jurídica, sin sufrirdiscriminaciones, directas o indirectas, ni acoso».

Para ello, entre las finalidades reconocidas en el art. 2 se encuentrala de «hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, es-tablecido por la Constitución y el Estatuto, y el resto de derechos cons-titucionales anexos»; debiendo la Administración de la Generalidadcontribuir a garantizar el derecho a la vivienda (ex art. 7.1), desarro-llando los correspondientes planes de vivienda (ex art. 67) y valiéndo-se del Consejo Asesor de la Vivienda en este concreto ámbito a travésde sus propuestas, sugerencias, informes y dictámenes (ex art. 9).



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A efectos de lo dispuesto en la Ley, entiende por «vivienda», en suart. 3,

«toda edificación fija destinada a que residan en ella personasfísicas o utilizada con este fin, incluidos los espacios y servicioscomunes del inmueble en el que está situada y los anexos que es-tán vinculados al mismo, si acredita el cumplimiento de las con-diciones de habitabilidad que fija la presente Ley y la normati-va que la desarrolle y cumple la función social de aportar a laspersonas que residen en ella el espacio, las instalaciones y losmedios materiales necesarios para satisfacer sus necesidadespersonales ordinarias de habitación».

A dicha definición debe añadírsele el vocablo «calidad», reseñadopor el art. 22.1: «conjunto de características y prestaciones que una vi-vienda debe tener para cumplir eficientemente su función social, lascuales deben adaptarse a los estándares de seguridad y confort ade-cuados en cada momento» (v.gr., funcionalidad, seguridad, salubridad,sostenibilidad, accesibilidad —ex art. 22.2—). Asimismo, para garan-tizar que los planteamientos del art. 22 se desarrollan eficientemente,el Gobierno creará el Consejo de Calidad, Sostenibilidad e Innovaciónde la Vivienda, como órgano consultivo de carácter técnico con fun-ciones de asesoramiento y de mejora de la calidad arquitectónica de lavivienda (ex art. 24).

La Ley catalana es pionera en la introducción de la denominada ac-ción pública para poder recurrir judicialmente la mala administraciónque pueda detectarse en el ámbito de la vivienda104. Así lo establece suart. 6:

«Todos los ciudadanos, en ejercicio de la acción pública enmateria de vivienda, pueden exigir ante los órganos administra-tivos y ante la jurisdicción contencioso-administrativa el cum-plimiento de la legislación en materia de vivienda y de las dis-posiciones y medidas establecidas por el planeamientourbanístico referidas a la vivienda».

En cuanto a las medidas de intervención administrativa en utiliza-ciones y situaciones anómalas de las viviendas, su art. 41 las clasificaen «desocupación permanente», «sobreocupación» e «infravivienda»,



104 PONCE SOLÉ, J., «Derecho urbanístico…», op. cit., pág. 73.

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regulando en sus arts. 42 y 44 las actuaciones concretas para comba-tirlas.

En síntesis, esta Ley parte de una concepción de prestación de underecho constitucional y estatutario como servicio público más que denaturaleza asistencial, a pesar de que también goza de este carácterpara sectores de clara exclusión social, sobreocupación e infravivien-das o población sin techo105.

3.3.2. Andalucía

La Ley 1/2010, de 8 de marzo106, reguladora del derecho a la vi-vienda en Andalucía, se estructura en un Título Preliminar (Disposi-ciones generales) y cinco Títulos más: Título I (Del derecho de accesoa la vivienda protegida), Título II (De los instrumentos de las Admi-nistraciones Públicas andaluzas), Título III (De la conservación, man-tenimiento y rehabilitación de las viviendas), Título IV (De los aloja-mientos) y Título V (De las garantías del derecho a la vivienda).

Esta Ley, atendiendo a su art. 1,

«tiene por objeto garantizar, en el ámbito de la Comunidad Au-tónoma de Andalucía y al amparo de lo previsto en el artículo56.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el derechoconstitucional y estatutario a una vivienda digna y adecuada,del que son titulares las personas físicas con vecindad adminis-trativa en la Comunidad Autónoma de Andalucía en las condi-ciones establecidas en la misma. En el marco de las citadas con-diciones, la presente Ley regula el conjunto de facultades ydeberes que integran este derecho, así como las actuaciones quepara hacerlo efectivo corresponden a las Administraciones Pú-blicas andaluzas y a las entidades públicas y privadas que ac-túan en el ámbito sectorial de la vivienda».

De conformidad con su art. 2, son titulares del derecho a una vi-vienda digna y adecuada

«las personas físicas con vecindad administrativa en cualquierade los municipios de Andalucía en las condiciones establecidas



105 VICENTE VARA, P. (2009), «El derecho a la vivienda», ACE: Arquitectura, Ciu-dad y Entorno (en línea), año IV, n.º 10, junio, pág. 30, disponible en http://upcommons.upc.edu/revistes/handle/2099/8026

106 BOE n.º 77, de 30 de marzo de 2010.

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en esta Ley, sin que en el ejercicio de tal derecho puedan sufrirdiscriminación de ningún tipo, debiendo favorecerse este ejerci-cio en igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres».

Dicho derecho «comporta la satisfacción de las necesidades habi-tacionales de sus titulares y de quienes con ellos convivan, de formaque se posibilite una vida independiente y autónoma y se favorezca elejercicio de los derechos fundamentales». «Se entenderá por viviendadigna y adecuada aquella que reúna, al menos, los siguientes requisi-tos: a) que se trate de una edificación fija y habitable, constituyendo,a efectos registrales, una finca independiente; b) que sea accesible,particularmente las destinadas a titulares con necesidades especiales;c) que sea una vivienda de calidad».

Por su parte, el art. 4 establece que las Administraciones públicasandaluzas harán efectivo el derecho constitucional y estatutario a unavivienda digna y adecuada mediante:

«a) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanís-tico, de manera que posibiliten el acceso a la vivienda de pro-moción libre para aquellas personas que tengan recursos eco-nómicos suficientes.

b) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanísti-co, la promoción y acceso a una vivienda protegida, en propie-dad o en alquiler, a los titulares del derecho que cumplan conlas condiciones establecidas en el artículo 5 de la presente Ley.

c) El favorecimiento del alojamiento transitorio.d) La promoción de la rehabilitación y conservación del

parque de viviendas existente».

Concretamente, las antedichas Administraciones públicas estaránobligadas a hacer efectivo el derecho a la vivienda a aquellas personasque reúnan una serie de requisitos; a saber:

«— Carecer de unos ingresos económicos que, computadosconjuntamente en su caso con los de su unidad familiar, les per-mitan acceder a una vivienda del mercado libre en el correspon-diente municipio.

— Contar con tres años de vecindad administrativa en elmunicipio de la Comunidad Autónoma de Andalucía en cuyo Re-gistro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegi-da se encuentren inscritas, salvo que el ayuntamiento, motivada-mente, exija un periodo de empadronamiento menor.



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— No ser titulares del pleno dominio de otra vivienda pro-tegida o libre o estar en posesión de la misma en virtud de underecho real de goce o disfrute vitalicio, salvo las excepcionesque se establezcan reglamentariamente.

— Acreditar que se está en situación económica de llevaruna vida independiente con el suficiente grado de autonomía.

— Estar inscritas en el Registro Público Municipal de De-mandantes de Vivienda Protegida, regulado en el artículo 16».

Los recursos económicos para hacer efectivo tal derecho vendrándados por los presupuestos y los correspondientes planes de vivienday suelo de la Comunidad Autónoma, incluyendo la gestión de ayudasestatales, que se distribuirán dando preferencia a los grupos de pobla-ción con menor índice de renta (art. 22). En aras de lograr una mayoreficacia, resulta interesante la propuesta de creación de un registro mu-nicipal de solicitantes de vivienda a nivel de Comunidad Autónoma,realizada por el Defensor del Pueblo andaluz107.

3.3.3. Castilla y León

La Ley 9/2010, de 30 de agosto108, del derecho a la vivienda de laComunidad de Castilla y León, se sistematiza en un Título Preliminary ocho Títulos más: Título I (Competencias y planificación), Título II(Calidad de las viviendas), Título III (Protección de los adquirentes yarrendatarios de viviendas), Título IV (Régimen de protección públi-ca), Título V (Fomento del alquiler), Título VI (Colaboración público-privada), Título VII (Órganos colegiados en materia de vivienda) y Tí-tulo VIII (Régimen sancionador).

Su propia Exposición de Motivos señala que la Ley, «en orden a lo-grar el efectivo derecho de los castellanos y leoneses al acceso a una



107 CHAMIZO DE LA RUBIA, J. (2007), «Reflexiones en torno al reto de garantizar underecho subjetivo a una vivienda digna y adecuada para toda la ciudadanía», conferenciade clausura de la Jornada sobre el Derecho a la Vivienda, Sevilla, 6 de noviembre. Pue-de consultarse en http://www.defensorand.es/informes_y_publicaciones/otras_publica-ciones/otros_documentos/informe_0010/descargas/ponencia_DPA_06-11-2007.pdf. Enopinión de Chamizo, «se deben diseñar registros públicos de demandantes de vivienda,con la finalidad de, sin perjuicio de las investigaciones que lleven a cabo a propia inicia-tiva las Administraciones Públicas, dimensionar las necesidades de la población. Entrelos requisitos, además de los datos identificativos, figurarían los niveles de ingresos,miembros de la unidad familiar y otros que se consideren de interés para evaluar esta de-manda…».

108 BOE n.º 235, de 28 de septiembre de 2010.

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vivienda digna y adecuada, establece las bases necesarias para ello,mediante la ejecución de políticas activas en materia de vivienda encoordinación con todas las Administraciones Públicas y de acuerdocon los necesarios criterios de planificación que se deriven de un co-nocimiento exhaustivo de la demanda real de vivienda». «Del mismomodo, (…) trata de garantizar que para los castellanos y leoneses elacceso a la vivienda no signifique el deterioro de su calidad de vida,de forma que el esfuerzo económico que hagan para la compra o el al-quiler de una vivienda protegida no impida su desarrollo social, eco-nómico o familiar, estableciéndose las bases para lograr que las fami-lias castellanas y leonesas no dediquen más de una tercera parte desus ingresos en el acceso a una vivienda protegida». «Asimismo la Leyconcibe la vivienda no sólo desde el punto de vista de la vivienda en sí,sino que sirve de unión con otras materias íntimamente relacionadascon la misma, como son el urbanismo y la ordenación del territorio».

El objeto de la Ley viene dado por su art. 1.1:

«La presente Ley tiene como objeto establecer las normaspertinentes para hacer efectivo en Castilla y León el derecho adisfrutar de una vivienda digna y adecuada».

Entendiéndose por «vivienda» aquella «edificación habitable des-tinada a residencia de las personas físicas, independientemente de sutitularidad jurídica», y debiendo «reunir los requisitos de calidad, di-seño, superficie, uso, entorno y ubicación que se establezcan en la pre-sente Ley y en su desarrollo reglamentario» (ex art. 3).

Su art. 4 propugna la igualdad en el derecho de acceso a una vi-vienda de protección pública del siguiente modo:

«Es obligación de todas las Administraciones Públicas deCastilla y León, dentro de sus respectivas competencias, adop-tar las medidas necesarias para, cuando se acredite que la ne-cesidad de vivienda no puede satisfacerse de otro modo median-te un esfuerzo razonable, hacer efectivo el derecho de acceso auna vivienda de protección pública en condiciones de igualdad;de conformidad con la regulación sobre procedimientos de se-lección de adquirentes y arrendatarios de viviendas de protec-ción pública en la Comunidad de Castilla y León».

Por su parte, el art. 5 indica los colectivos que gozan de una espe-cial protección en el acceso a la vivienda de carácter público:



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«a) Las familias, y en particular las familias numerosas, lasfamilias monoparentales con hijos menores de edad a cargo omayores de edad en situación de dependencia, así como las fa-milias con parto múltiple o adopción simultánea (…).

b) Los jóvenes.c) Las personas con discapacidad o unidades familiares en

las que convivan personas con discapacidad.d) Las personas de 65 años o más, o unidades familiares

con personas de 65 años o más.e) Las víctimas de violencia de género109 y las de terrorismo.f) Otros colectivos en riesgo de exclusión social y aquellos

que pudieran establecerse reglamentariamente».

Para hacer efectivo el derecho a la vivienda, el Plan de Vivienda deCastilla y León se conforma como el «instrumento estratégico para laracionalización y gestión eficaz del conjunto de actuaciones públicasque en materia de vivienda se desarrollarán en Castilla y León (…)».

3.3.4. El derecho preferente de acceso a vivienda protegidade las mujeres víctimas de violencia de género en España

La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Pro-tección Integral contra la Violencia de Género (LOMPIVG)110, consti-tuye un punto de inflexión en la regulación de la violencia en el ámbi-to de las relaciones afectivas en nuestro país ya que, sin abandonar elsistema de protección plena de las víctimas introducido por la Ley 27/2003, de 31 de julio, reguladora de la Orden de protección de las víc-timas de la violencia doméstica111, que refuerza, se decanta por el tra-tamiento específico y exclusivo de la violencia ejercida sobre la mujercon ocasión de las relaciones de pareja —al margen de otras manifes-taciones de la violencia en el hogar—, rompiendo la tendencia expan-siva que se observaba en las reformas de nuestro ordenamiento jurídi-co respecto a la determinación del círculo de sujetos pasivos112.



109 Este aspecto es objeto de análisis en el apartado 3.3.4.110 BOE n.º 313, de 19 de diciembre de 2004.111 BOE n.º 183, de 1 de agosto de 2003.112 DELGADO MARTÍN, J. (2007), Ley Orgánica de medidas de protección integral

contra la violencia de género: Comentarios, jurisprudencia, instrumentos internaciona-les, esquemas explicativos, normativa complementaria, 1.ª ed., Colex, Madrid, pág. 355.

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La LO 1/2004 realiza un tratamiento integral de la violencia de gé-nero, abordando el problema con un diagnóstico de las diversas cau-sas, con respuestas legales multidisciplinares113 y articulándose sobretodo un sistema normativo comprensivo de medidas de sensibiliza-ción, prevención, detección e intervención, y que alcanza a los ámbi-tos educativo, cultural, publicitario, sanitario, social, laboral, económi-co, institucional, penal, procesal y orgánico-judicial114.

Concretamente, los derechos recogidos en el Título II de la LO 1/2004 abordan las circunstancias en las que se encuentran las mujeresque han sufrido violencia de género desde una perspectiva integral:por medio de la información, la asistencia social, la asistencia jurídica,la garantía de una serie de derechos laborales y seguridad social, eldesarrollo de un programa específico de empleo, y el establecimientode un conjunto de ayudas económicas y de vivienda115. Este último as-pecto es el regulado por el art. 28:

«Acceso a la vivienda y residencias públicas para mayores:Las mujeres víctimas de violencia de género serán conside-

radas colectivos prioritarios en el acceso a viviendas protegidasy residencias públicas para mayores, en los términos que deter-mine la legislación aplicable».

En consonancia con éste, la Disposición Adicional DecimoquintaLO 1/2004 establece que «mediante convenios con las Administracionescompetentes, el Gobierno podrá promover procesos específicos de adju-dicación de viviendas protegidas a las víctimas de violencia de género».

Este precepto está estrechamente relacionado con el derecho a lavivienda digna y adecuada que postula el art. 47 CE, y de la conjun-ción de ambos preceptos podemos reseñar las siguientes normas116:



113 MONTALBÁN HUERTAS, I. (2006), «La Ley Integral contra la violencia de género1/2004 como instrumento normativo. Balance de un año en el ámbito judicial», en GAR-CÍA ORTIZ, L./LÓPEZ ANGUITA, B., et al., La violencia de género: Ley de protección inte-gral, implantación y estudio de la problemática de su desarrollo, Cuadernos de DerechoJudicial, IV, pág. 29

114 DELGADO MARTÍN, J., op. cit., pág. 356.115 «Informe Ejecutivo del Ministerio de Igualdad: Evaluación de la aplicación de

la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra laviolencia de género», julio de 2008, pág. 2.

116 PACHECO JIMÉNEZ, M.ª N. (2011),«El derecho preferente de acceso a viviendaprotegida de las mujeres víctimas de violencia de género. Especial referencia a su regu-lación en Castilla-La Mancha», en ZURILLA CARIÑANA, M.ª A./DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ, P.(Coords.), et al., Violencia contra las mujeres. Un enfoque jurídico, SEPTEM, Oviedo,págs. 98 y ss.

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A) Orden PRE/525/2005, de 7 de marzo. Esta Orden da publici-dad al Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se adoptan medi-das para favorecer la igualdad entre mujeres y hombres117, acoge unconjunto importante de disposiciones para avanzar en las distintas lí-neas de actuación que contribuyen día a día a que disminuya la des-igualdad en todos los ámbitos de la vida cotidiana. Concretamente, suapartado 8 («Lucha contra la violencia de género»), número 6, dispo-ne: «Se acuerda que el Plan de Vivienda, que se aprobará próxima-mente, incluya criterios de adjudicación que prevean la atribución deviviendas protegidas a mujeres que hayan sufrido violencia de género,así como a las familias monoparentales».

B) RD 801/2005: Plan Estatal de Vivienda 2005-2008. Este RealDecreto aprueba el Plan Estatal 2005-2008118, primer plan de viviendatras la promulgación de la LO 1/2004, con la finalidad de favorecer elacceso a los ciudadanos a una vivienda asequible que constituya su re-sidencia habitual y permanente cuando no puedan satisfacer, medianteun esfuerzo razonable, sus necesidades de una vivienda adecuada, ac-cesible, de calidad y sostenible en una ciudad habitable que permita elejercicio de sus derechos de ciudadanía. Su propia Exposición de Mo-tivos señala que «aunque el Plan tiene un alcance universal, se dirigeespecíficamente a aquellos colectivos con mayores dificultades paraacceder a una vivienda digna», teniendo en cuenta de modo especiala aquellos grupos sociales que tienen necesidades concretas por suscircunstancias personales, como es el caso de las mujeres víctimas dela violencia de género119.

En relación con la vivienda y residencia de las víctimas de violen-cia de género, existen tres niveles de protección120:

1) Los centros de urgencia, las casas de acogida y los pisos tutela-dos; entendidas como medidas de carácter temporal destinadas a otor-gar un amparo urgente a la víctima.



117 BOE n.º 57, de 8 de marzo de 2005.118 BOE n.º 166, de 13 de julio de 2005.119 El artículo 3, apartado d), del RD 801/2005 considera beneficiarios con derecho

a protección preferente a las víctimas de la violencia de género. Igualmente, su Capítu-lo II, denominado «Acceso a los ciudadanos a viviendas en arrendamiento», recoge lascondiciones que deben reunir los inquilinos, dotando de un trato preferencial al colecti-vo de las víctimas de violencia de género, entre otros. Por último, en lo referente a las vi-viendas protegidas de nueva construcción, la condición de víctima de violencia de géne-ro de uno de los integrantes de la unidad familiar generará la opción de beneficiarse deuna ayuda estatal directa a la entrada (art. 25).

120 DELGADO MARTÍN, J., op. cit., págs. 74 y 75.

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2) Los alojamientos provisionales gratuitos, utilizados tras la es-tancia en centros de acogida o similares, finalizando la estancia enellos cuando a la mujer víctima de violencia de género se le entregueuna vivienda de protección oficial o sus circunstancias económicascambien.

3) La preferencia para el acceso a la vivienda protegida o a una re-sidencia pública para mayores121.

C) RD 2066/2008: Plan Estatal de Vivienda 2009-2012122. EstePlan nace con una doble perspectiva: desde un punto de vista estruc-tural, pretende establecer las bases estables de referencia a largo pla-zo de los instrumentos de política de vivienda dirigidos a mejorar elacceso y uso de la vivienda a los ciudadanos con dificultades; desde unpunto de vista coyuntural, aborda la finalidad concreta en la que sehalla inmerso el ciclo de la vivienda, exigiendo, por un lado, medidaspara evitar un mayor deterioro de la situación y favoreciendo, por otrolado, la asignación eficiente de los recursos, destinando la producciónsobrante de viviendas a cubrir las necesidades de la población123. Asípues, entre los objetivos políticos del Plan se encuentra el de «alentarla participación e implicación de los ayuntamientos en el Plan de Vi-vienda, contribuyendo, entre otros aspectos, con la oferta de suelosdotacionales para la construcción de alojamientos para colectivos es-pecíficos y especialmente vulnerables», entre los que se encontraríanlas mujeres víctimas de violencia de género.

De conformidad con el art. 2 del RD 2066/2008, serán actuacionesprotegidas, y por tanto podrán acogerse a los beneficios del Plan, en-tre otras,

«la promoción de viviendas protegidas de nueva construcción, oprocedentes de la rehabilitación, destinadas a la venta, el usopropio o el arrendamiento, incluidas, en este último supuesto,las promovidas en régimen de derecho de superficie o de conce-sión administrativa, así como la promoción de alojamientos pro-tegidos para grupos especialmente vulnerables y otros gruposespecíficos».



121 Frente al carácter coyuntural de la protección dispensada por las medidas ante-riores, esta última goza de una protección más continuada en el tiempo.

122 Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, regulado por el RD 2066/2008, de 12 de diciembre (BOE n.º 309, de 24 de diciembre de 2008).

123 SANCHA BECH, A. M.ª, et al., op. cit., pág. 32.

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Pueden diferenciarse, pues, tres situaciones: vivienda protegidapara alquiler, vivienda protegida para venta y alojamientos para colec-tivos especialmente vulnerables y otros colectivos específicos. Entrelos beneficiarios de las ayudas de este Plan, con derecho a protecciónpreferente, se encuentran las mujeres víctimas de la violencia de géne-ro [ex art. 1.2.e) RD 2066/2008)124, optando a viviendas protegidaspara alquiler (arts. 22 y ss. RD) o venta (arts. 32 y ss. RD) y a aloja-mientos específicos (arts. 35 y ss. RD).

4. Los mecanismos de control a nivel nacional, regionale internacional

Si el Estado no cumple alguna de sus obligaciones de respetar, pro-teger o llevar a la práctica el derecho a la vivienda, todas las personasque resulten víctimas de ello deberían poder acceder a un mecanismode control judicial o extrajudicial para reivindicar su derecho. En teo-ría, eso significaría que cualquier individuo o grupo al que se deja sinninguna opción de acceder a una vivienda suficiente por sus propiosmedios debería tener la posibilidad de interponer una demanda porvulneración del derecho a la vivienda y obtener reparación y compen-sación por ello. Pero ello obedecerá a la naturaleza jurídica que se atri-buya al derecho a la vivienda en el ordenamiento jurídico en cuestión(v.gr., derecho social, derecho fundamental).

En la práctica realidad, los medios para reivindicar la realizacióndel derecho a la vivienda y las oportunidades de obtener reparación ocompensación dependerán mucho de la información y de los mecanis-mos de control disponibles a escala nacional, regional e internacional.

Tanto a nivel nacional como regional e internacional hay dos tiposde mecanismos de control utilizables: 1) los mecanismos de control ju-dicial que toman decisiones vinculantes para los poderes políticos, y2) los mecanismos de control extrajudiciales —una comisión nacionalde derechos humanos, por ejemplo— o cuasi-judiciales —los comitésconvencionales de la ONU, por ejemplo— que emiten recomendacio-nes o negocian una reparación o una compensación con los poderespolíticos. Nos detendremos tan sólo en el primero de ellos por su es-pecial interés para el presente trabajo.



124 Para hacer efectivo este derecho deberá cumplirse lo dispuesto por los arts. 13—prohibiciones— y 14 —obligaciones— de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre —BOE n.º 276, de 18 de noviembre de 2003—).

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En los países en los que el derecho a la vivienda está reconocidocomo un derecho constitucional fundamental, o como un elemento deotro derecho fundamental reconocido en la Constitución, es en princi-pio posible reivindicarlo ante la Administración o un juez a nivel localo nacional. En la práctica, no siempre ha sido, ni es, fácil exigir el res-peto de este derecho antes los tribunales. El supuesto paradigmático deesta lucha la representa el asunto Grootboom.

4.1. El asunto Grootboom125

La Sra. Grootboom, junto con un grupo de personas (390 adultos y510 menores), vivían en condiciones deplorables y estaban esperando,desde hacía siete años, viviendas a bajo precio por parte del municipiode Oostenberg, en la provincia de Ciudad del Cabo (Sudáfrica). Antelo sostenido de esta situación decidieron ocupar ilegalmente una pro-piedad privada. El propietario presentó una demanda y obtuvo una or-den de desalojo. La Sra. Grootboom y los demás fueron desalojados yse refugiaron en un campo de deporte; un abogado asumió la defensay escribió al municipio solicitando que cumpliera sus obligacionesconstitucionales y diera a esas personas viviendas suficientes. Al noobtener respuesta adecuada del municipio, plantearon una demandaante la Corte Constitucional de la provincia de Ciudad del Cabo. LaCorte Constitucional de Ciudad del Cabo ordenó a las autoridades mu-nicipales ofrecer a esas personas condiciones mínimas de vivienda. Enlugar de cumplir esta decisión, el conjunto de las autoridades políticascorrespondientes (el Gobierno federal y las autoridades de la provincia



125 Sentencia del Tribunal Constitucional al caso CCT 11/00, The Government of theRepublic of South Africa and Others v. Grootboom, Irene and Others, 4 octubre 2000,disponible en http://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2000/19.html. Sobre este caso, vid.WICKERI, E. (2004), Grootboom’s Legacy: Securing the right to access to adequate hou-sing in South Africa?, CHRGJ Working Paper, n.º 5; BUDLENDER, G. (2003), «Justiciabi-lity of the Right to Housing-The South African Experience», en LECKIE, S. (Ed.), Natio-nal Perspectives on Housing Rights, Kluwer Law International, London; ABRAMOVICH,V./COURTIS, C. (2001), «La justiciabilidad del derecho a la vivienda en la reciente juris-prudencia sudafricana», Jueces para la Democracia, n.º 40, págs. 71 y ss.; LIEBENBERG,S. (2001), «The Implications of Grootboom for Current Social Security Policy in SouthAfrica», 17 S. Afr. L. J., 211, 212; PILLAY, K. (2000), «Implementation of Grootboom: Im-plications for the Enforcement of Socio-Economic Rights», 6 L. Democracy & Dev.; VANDER WALT, A. (2001), «Dancing With Codes: Protecting, Developing and DeconstructingProperty Rights in a Constitutional State», 118 S. Afr. L. J., 258, 310; ABRAMOVICH,V./COURTIS, C. (2002): Los derechos sociales como derechos exigibles, Ed. Trotta, Ma-drid, págs. 160 y ss.

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y el municipio) pusieron un recurso ante la Corte Constitucional a ni-vel nacional.

La Corte Constitucional sudafricana, en su sentencia de 4 de octu-bre de 2000, empezó reafirmando el derecho a la vivienda de toda lapoblación sudafricana, tal como se reconoce en la Constitución nacio-nal126. Después examinó la situación del grupo de la Sra. Grootboomy la política para la vivienda del Gobierno sudafricano, para concluirque esta política era inadecuada, en particular porque no preveía nin-guna medida a corto plazo para ayudar a los más pobres. Así pues, laCorte ordenó que la Sra. Grootboom y los demás recibieran una ayudainmediata, que la política nacional de vivienda fuera revisada y queuna parte mayor del presupuesto atribuido a esta política se dedicara amejorar las condiciones de vivienda de los más pobres a corto plazo.

4.2. Supuestos similares

En la India el tema se planteó en otros parámetros, ya que la Cor-te Suprema reconoció que el derecho a la vida comprendía el derechoa la vivienda y el derecho a la protección contra los desalojos forzo-sos. Para la Corte Suprema:

«Se garantiza el derecho a la vida en toda sociedad civiliza-da. Esto incluye el derecho a la alimentación, el derecho al ves-tido, el derecho a un medio ambiente decente y una viviendaadecuada (...) Para un ser humano, [el derecho al alojamiento]debería comprender una vivienda adecuada que le permitieraevolucionar según lo planeado —física, mental e intelectual-mente (...) Un hogar sano es una necesidad indispensable parallevar a la práctica el fin de la Constitución en materia de de-sarrollo del hombre y debería estar incluido “en la vida” del Ar-tículo 21»127.

En base a esta interpretación del derecho a la vida se pudo presen-tar una demanda directamente ante la Corte Suprema para frenar losdesalojos forzosos que estaban planificados por los poderes públicos.



126 Vid. en este sentido el apartado 2.3 del presente trabajo.127 Corte Suprema de la India, Shanti Star Builders v. Naryan Khimalal Totame &

Ors, 1990, Civil Appeal n.º 2598 of 1989. Se puede consultar el caso en http://www.indiankanoon.org/doc/1813295/.

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En un caso, en Bombay, por ejemplo, la Corte Suprema obligó a lospoderes públicos a garantizar un realojamiento a 50 familias amenaza-das de ser desalojadas, condición esencial para que el Estado respetela Constitución128.

De modo similar, en los Estados Unidos también se han juzgadocasos en los que los poderes públicos han sido obligados a garantizarun abrigo decente/vivienda a todos los «sin techo» que lo soliciten. Enun caso que se presentó ante la Corte Suprema de Nueva York en 1979,ésta reconoció que la Constitución y la Ley sobre servicios sociales delEstado de Nueva York garantizaban el derecho a un abrigo decente detoda persona que tuviera necesidad de ello. La Corte juzgó que este de-recho implicaba una obligación para la ciudad de Nueva York de pro-veer estos lugares en número suficiente129. La victoria histórica delcaso Callahan v. Carey, en 1979, abrió el camino para nuevas victoriaslegales que garantizan el derecho a la vivienda en Nueva York hasta fe-chas recientes130.

III. CONCLUSIONES: ¿ES FACTIBLE LA JUSTICIABILIDADDEL DERECHO A LA VIVIENDA?

Uno de los principales problemas con que cuentan los derechos so-ciales, y en particular el derecho que nos ocupa, es el de la justiciabi-lidad, al que ya hemos hecho referencia a lo largo del trabajo. Siguien-do a Pisarello131, los argumentos que se invocan para cuestionar laexigibilidad de los derechos sociales, dentro de los cuales se encuen-tra, naturalmente, el derecho a la vivienda, se pueden resumir en cua-tro: en primer lugar, el argumento dogmático, de Derecho positivo, envirtud del cual la tutela jurisdiccional diferenciada y debilitada de losderechos sociales sería una opción explícita del constituyente, que tie-



128 Corte Suprema de la India, Ram Prasad v. Chairman, Bombay Port Trust, casodecidido el 29 de marzo de 1989. Se puede consultar en http://www.rishabhdara.com/sc/view.php?case=9451.

129 Corte Suprema del Estado de Nueva York, Callahan v. Carey, 1979.130 Aunque Callahan muriera en las calles antes de que el Decreto fuera firmado, se

consiguió extender esta interpretación a las mujeres sin techo en el asunto Eldredge v.Koch, 98 AD2d 675 (1st Dept. 1983), y a las familias de sin techo en el asunto McCainv. Koch, 117 AD2d 198 (1st Dept. 1987), revised in part, 70 NY2d 109.

131 PISARELLO, G. (2009), «La justiciabilidad de los derechos sociales en el sistemaconstitucional español», en AA.VV., Los derechos sociales como derechos justiciables:potencialidades y límites, Ed. Bomarzo, Albacete, págs. 35-36.

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ne reflejo en nuestro texto constitucional132; en segundo lugar, destacael argumento de tipo más axiológico por el cual la inferior tutela de losderechos sociales obedecería a que su fundamento es diferente al delos derechos civiles y políticos, debido a que se fundan en principiosde menor relevancia; en tercer lugar, el argumento de carácter marca-damente económico, que entiende que la justificación de las menoresposibilidades de protección jurisdiccional de los derechos sociales se-ría su condición de derechos prestacionales y caros; finalmente, unacuarta posición considera que otorgar un papel destacado en la garan-tía de estos derechos a los tribunales presenta obstáculos dogmáticos ytécnicos, y constituye una política de derecho no deseable.

En opinión de este mismo autor133, «si la concreción jurisdiccionalde contenidos es más usual en ámbitos como los de la “libertad de ex-presión” o el “derecho al honor” que en materia de “salud” o “vivien-da digna”, ello no obedece tanto a una imposibilidad de orden teóricocomo a la percepción que los propios tribunales tienen de la “funda-mentabilidad” de los derechos en cuestión».

Señalan otros autores que los jueces deben tener un papel destaca-do en este proceso como aliados en la protección de los derechossociales134. Para ello es primordial que tengan una comprensión ade-cuada de los derechos, lo cual supone asumir su indivisibilidad, inter-dependencia, igual jerarquía y directa eficacia. En este sentido, comopone de relieve Biedma Ferrer135, sobre los jueces tendrían que ejer-cerse varias vías de actuación136. En contra encontramos autores que



132 De este modo, los derechos sociales, a excepción del art. 27, y los derechos la-borales del Capítulo II del Título I serían principios rectores de las políticas públicas.

133 PISARELLO, G., «La justiciabilidad de los derechos…», op. cit., pág. 53.134 Ruiz-Rico Ruiz, al rechazar la tesis de que la vivienda se configure como un de-

recho subjetivo, defiende que «la tesis menos arriesgada sigue siendo aquella que apues-ta por su condición de simple principio hermenéutico que, en teoría al menos, deberíavincular al poder judicial y al Tribunal Constitucional» (RUIZ-RICO RUIZ, G., «Una apro-ximación…», op. cit., pág. 1417).

135 BIEDMA FERRER, J. M., op. cit., pág. 13.136 Como señala OLIVAS DÍAZ, A., «El papel de los jueces…», op. cit., tres serían es-

tas vías: 1) formación en materia de derechos sociales; 2) necesidad de promover una cul-tura judicial que reconozca las obligaciones estatales en materia de derechos sociales; y3) la vía de la exploración de la tutela directa e indirecta de los derechos sociales. Estaautora reivindica el uso, en el razonamiento judicial, de un criterio político sustantivo deprotección de la parte más débil, por medio de la invocación al efecto de las cláusulasesenciales de igualdad material y dignidad humana, contenidas en los arts. 9 y 10 CE.Considera fundamental rechazar de plano aquellas actuaciones autómatas o pasivas en lafunción judicial, debiendo adoptar, en cambio, una actitud vigilante, examinando con ri-gor las demandas presentadas y los privilegios procesales que suelen acompañar a aque-llas entidades que gozan de una indiscutible mejor situación que los individuos conside-rados individualmente.

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consideran que ni el poder judicial ni el juez constitucional están legi-timados para diseñar o modificar la política del Gobierno137. Con todo,hechas estas precisiones, no puede obviarse que la efectividad del de-recho a la vivienda dependerá, en gran medida, de la priorización po-lítica de los recursos económicos existentes.

En todo caso, el presente trabajo nos ha servido para destacar unaclara tendencia tanto en España como fuera de ella: reivindicar la jus-ticiabilidad del derecho a la vivienda. Cada vez con menos timidez, lasnormativas autonómicas españolas demandan una protección del dere-cho a la vivienda mucho más real y judicial, como lo manifiesta la fu-tura Ley de Vivienda vasca. El proceso se prevé largo y problemáticosi observamos los precedentes de legislaciones como la francesa o laescocesa. La escasa tradición de exigencia de estos derechos a travésde mecanismos judiciales provoca una exigua práctica judicial de losmismos. No obstante, esto puede cambiar si las leyes y los operadoreslegales favorecen el planteamiento de casos judiciales sólidos. Comoacertadamente señalan Abramovich y Courtis138, la acumulación deprecedentes judiciales permitirá extraer principios de actuación queharán posible un cambio de actitud general.

Sin embargo, nos atrevemos a vaticinar, no puede ser de otromodo. Estamos en un momento económico y social que puede consti-tuir el punto de inflexión: la crisis económica se mantiene sin perspec-tivas a corto plazo de mejora y el acceso a la vivienda resulta, conse-cuencia de lo anterior, cada vez más dificultoso para un gran sector dela población, que ya reivindica (en movimiento sociales como el 15M)poder reclamar la efectividad de los derechos sociales que sus Consti-tuciones recogen. Alcanzar la justiciabilidad es cuestión de tiempo.



Estas actuaciones se deberían realizar por medio de la inclusión formal en los Pla-nes de Estudio de la Escuela Judicial de una asignatura específica que abordara los ele-mentos teóricos y prácticos que conforman los derechos sociales, construyendo unajurisprudencia que, bajo los supuestos de innovación y disenso, tenga en cuenta la impor-tancia de su garantía.

137 RUIZ-RICO RUIZ, G. (2006), «Derechos sociales y reforma de los Estatutos de Au-tonomía: el derecho a la vivienda», Nuevas Políticas Públicas: Anuario multidisciplinarpara la modernización de las Administraciones Publicas, n.º 2, pág. 82. Este autor en-tiende que «los obstáculos para asegurar un grado óptimo de eficacia normativa de estosderechos aumentan en aquellos supuestos en los que la acción pública (legal y/o admi-nistrativa) resulta imprescindible para garantizar la satisfacción de una prestación so-cial».

138 ABRAMOVICH, V./COURTIS, C., Los derechos sociales..., op. cit., pág. 132. Plan-tean los autores en el capítulo tercero de su obra un análisis de las estrategias de exigibi-lidad de los derechos sociales, haciendo un amplio repaso de las resoluciones judicialesmás destacables.

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