democracia y sistema internacional

8/8/2019 Democracia y Sistema Internacional

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Democracia y sistema internacional*NORBERTO BOBBIOUniversidad de Turfn, Italia

1A lo largo de estos ltimos aos me he ocupado de dos de las ms grandesdicotomas que predominan en la teora general de la poltica: democracia-autocracia, paz-guerra. Proviniendo de estudios jurdicos, me he ocupado de ellassobre todo desde el punto de vista e sus respectivas estructuras normativas: laprimera puede resolverse en trminos normativos en la dicotoma autonoma-heteronoma; la segunda, en esta otra: nomia y anomia. Esta reduccin sirvepara mostrar que la primera dicotoma es una subespecie de la segunda: tanto lademocracia como la autocracia son dos formas de nomia, a la que se contnqx)-ne una situacin idealmente anmica, como lo es la de la guerra. Surge, entonces, la pregunta: qu relacin tienen con la guerra-anomia las dos formas n-micas? , tienen el mismo tipo de relacin o tienen relaciones distintas?

De esta pregunta se derivan varios temas ampliamente discutidos en estosaos por los estudiosos de relaciones internacionales, que ataen tanto a la relacin entre democracia interna y paz internacional, como a la relacin inversaentre democracia internacional y paz interna' Todo este debate puede ser re-conducido a dos preguntas lmite: Es posible un sistema democrtico internacional entre Estados todos ellos autocrticos?, Es posible un sistema auto-crtico internacional entre Estados todos ellos democrticos?. Son dos preguntas que se formulan no porque haya que darles respuesta (en efecto, la respuestase da por sentada), sino para evidenciar el enredo de problemas que nacen de lacomparacin entre las dos dicotomas. Los problemas actualmente debatidosson ms o menos de esta naturaleza: 1) si las democracias son ms pacfcasque las autocracias; 2) si, puesto que son ms pacficas, la paz extema puedadepender de una progresiva extensin de los estados democrticos y de la democratizacin de la comunidad internacional; 3) qu consecuencias tiene la presencia de estados no democrticos en el sistema internacional, as como la fallida democratizacin del sistema mismo sobre la democracia interna de los estados democrticos, en otras palabras, si es posible ser democrticos en un universo no dem ocr^ co.

* Traduccin de Antonella Att ili.

RIF P/4( 1S 4) pp. 6-21


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Por ahora, me interesa en particular este ltimo punto. En escritos recienteshe desanollado el tema de la democracia moderna desde el punto de vista de laspromesas no cumplidas.^ Incumplidas, en parte porque no podan serlo y en partepor la ^paricin de obstculos imprevistos. Hasta el momento, he tomado en con-sideracin slo aqullos internos. Todava no haba llegado a plantearme el pro-blema de los obstculos extemos, a saber, de aquellos que encuentran un rgimendemocrtico en cuanto forma parte de la sociedad internacional, que es por smisma esencialmente anmica y a la cual pertenecen estados no democrticos.En el ltimo ensayo escrito antes de morir, titulado Autoritarismo y de-mocracia en la sociedad moderna, Gino Germani se plante el problema de silas democracias son capaces de sobrevivir. Entre las causas de la mayor vulne-rabilidad de las democracias respecto de las autocracias, Germani tomaba enconsideracin tambin las causas extemas, esto es, aqullas dependientes de lasrelaciones inevitables que cualquier estado tiene con otros estados, y llegaba ala conclusin de que en el momento presente del 'sistema internacional', lasituacin de estrecha interdependencia y la intemacionalizacin de la polticainterna, tienden a favorecer las soluciones autoritarias ms que a las democrti-cas.' En el libro Comment le s dmocracies tnissent(Pars, Grasset, 1983; trad.it, Miln, Rizzoli, 1984), Jean Fran9ois Revel, con el vigor y rigor polmicosen l usuales, sostiene que las democracias estaran destinadas a terminar y arepresentar un episodio de breve duracin en la historia del mundo por la inca-pacidad de defenderse de su gran adversario, el totalitarismo, debida en parte alos disensos internos y en parte a los excesos de docilidad frente al ms astuto yms despiadado antagonista. Richard Falk, director del Centro de Estudios In-ternacionales de la Universidad de Princeton, afirma que la existencia de ar-mas nucleares, independientemente de que tenga lugar una guerra nuclear, esfundamentalmente contraria a un ordenamiento democrtico.*

Son slo algunos de los muchos ejemplos que se podran citar de la cone-xin que se ha venido descubriendo y representando en estos aos entre demo-cracia y sistema internacional, esto es, sobre los lmites que un estado democr-tico en su interior sufre en las relaciones internacionales por el hecho de sermiembro de un sistema de estados en gran parte no democrticos y cuya consti-tucin, en el supuesto de que se pueda hablar de constitucin en el mismomodo en el que se habla con respecto al sistema interno, no es democrtica.

La historia se repite y tambin se repiten las reflexiones que los hombres hacensobre su historia. Los escritores republicanos, que sobrevivieron a la formacinde las grandes monarquas y que haban asistido al final de las repblicas sub-yugadas por vecinos ms poderosos, haban sostenido e^roximadamente la mis-ma tesis. As como en su momento haba terminado la libertad de las ciudades

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griegas por obra de la conquista macednica, as habfa terminado la libertadeuropea que vena identificada con la historia de la ciudades libres. Afortunada-mente, no se repiten solamente las ideas sino tambin los enores de previsin.A finales del siglo xvm nacera el primer gran estado republicano despus delfin de la repblica romana, que desmentira todas las lamentaciones sobre el finde las repblicas: los Estados Unidos de Amrica Quin sabe si, una vez ms,las previsiones de los profetas del mal agero estn destinadas a no cum plirse.El pensamiento republicano, que permaneci vivo en Inglaterra, en H olan-da, en Italia y en Francia a lo largo del siglo xvm, no obstante el hecho de quelos grandes estados territoriales haban nacido como monarquas al inicio de laedad moderna, haba atribuido siempre a los estados republicanos y a las rep-blicas aristocrticas una mayor voluntad de paz, en comparacin con los gran-des estados monrquicos: las repblicas, se deca, eran ms expertas en el artedel comercio que en el de la guerra. En las Mmories de Jean de Witt, que seabren con el lema Sola repblica veram pacem et felicitatem experituD>, secontrapone la voluntad de bienestar de las repblicas a la voluntad de potenciay expansin de las monarquas de tal manera que los habitantes de una rep-blica son infinitamente ms felices que los subditos de un pas gobernado porun solo jefe supremo. M ientras el arte de la poltica de los prncipes haba sidocomparada con el arte del len y con el del zorro (en uno de los ms famososcaptulos de El Prncipe de Maquiavelo), De Witt comparaba el arte de lasrepblicas con el del gato que debe ser al mismo tiempo gil y prudente.^

La tesis de la menor belicosidad de las repblicas con respecto a las mo-narquas file retomada por Montesquieu, quien sostuvo, con su lenguaje solem-ne y perentorio, que el espritu de las monarquas es la guerra y el deseo degrandeza, mientras que el de las repblicas es la paz y la moderacin. Explicesta afirmacin de distintas m aneras: va contra la naturaleza de las cosas, deca,que una repblica conquiste una ciudad que no desee entrar en su esfera; si unademocracia conquista un pueblo para gobernarlo como subdito, pone en peligrosu propia libertiuJ porque se ver obligada a otorgar una autoridad demasiadogrande a los magistrados que enviar al estado conquistado. Justo porque sonms dbiles, las repblicas siempre haban tenido la tendencia a reunirse enconfederaciones o ligas permanentes, como las antiguas ciudades griegas y ensu tiempo las Provincias Unidas de Holanda y los Cantones suizos. Una vezms, era contraro a la naturaleza de las cosas que en una constitucin federalun estado conquistara a otro. Bajo este aspecto, las repblicas no slo habanofrecido un ejemplo de menor agresividad sino que haban dado origen a lasalianzas permanentes, las asociaciones entre estados, que el mismo Montes-quieu haba magnificado llamndolas sociedad de sociedades. Estas asociacio-nes, que haban hecho su aparicin en los primeros proyectos de paz perpetuacomo el de Kant, han representado hasta nuestros das la va obligada paraperseguir una poltica de paz estable.RIFP / 4 (1904) 7


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Que la mayora de los estados actualmente existentes no son democrticos, esun hecho incontestable, del cual no hay ms que tomar nota. El segundo punto,al contrario, merece alguna observacin: en qu sentido y por qu la actualsociedad internacional no puede denominarse democrtica. Para ilustrar este segundo tema, creo que no hay mejor m anera que mostrar a travs de qu procesoideal nace un estado democrtico segn la reconstruccin racional de las doctrinas contractualistas de los siglos xvi y xvn. Su punto de partida es el estado denaturaleza, entendido justamente como aquel estado anmico, en parte todavahoy subsistente en las relaciones internacionales bajo la forma de estado deguerra potencial permanente, cuando no actual; el punto de llegada es el estadocivil como estado de paz estable, si no perpetua; y el pasaje de uno a otro tienelugar a travs de un acuerdo o un conjunto de acuerdos, de los cuales el primero, aunque no declarado o tcito o implcito, es un pacto de no agresin entrelos individuos particulares que quieren salir del estado de naturaleza.

El pacto de no agresin, como por lo dems cualquier otro tipo de pacto,es definido por su contenido;* si bien ste es puramente negativo y no es mencionado explcitamente en las obras de los contractualistas, es de extrema importancia para el nacimiento de la sociedad civil. Consiste en el compromisorecproco de los contrayentes de excluir el uso de la violencia en sus relaciones,un compromiso que representa la perfecta anttesis de las relaciones entre individuos y grupos en el estado de naturaleza, en donde no hay ninguna regla queexcluya, y por lo tanto descalifique como ilegtimo, el uso de la violencia; y,aunque se presupone la existencia de las leyes naturales in primis no matar, no hay luego ningn pacto que asegure su observancia. En tanto meramente negativo, el pacto de no agresin representa solamente el presupuestopara la institucin de la sociedad civil.El segundo pacto, positivo, es aquel con base en el cual los contrayentesacuerdan establecer reglas para la solucin pacfica de los conflictos futuros.Retomando la terminologa de Julien Freund,^ este segundo pacto marca el

pasaje del estado polmico al estado agonal, esto es, de la situacin caracterstica del estado de naturaleza, en la cual la solucin de los conflictos es confiada nicamente a la fuerza y en la cual es vigente el as llamado derecho delms fuerte, a la nueva situacin donde, excluido el uso de la fuerza recprocapara la solucin de los conflictos, los sujetos interesados se comprometen aresolverlos mediante negociaciones que desembocan necesariamente en compromisos. El pasaje del estado polmico al estado agonal no significa el pasajea un estado no conflictual, sino ms bien a un estado en el cual lo que cambiaes el modo en el que se resuelven los conflictos. Y sin embargo, es justo estemodo el que, en lo que respecta al proceso civil, constituye la diferencia. Elresto viene luego, y no es menos importante, pero el verdadero salto cualitati-8 RIFP/4(1994)


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vo tiene lugar con la prohibicin de recurrir a la violencia recproca para respaldar la razones propias.Lx) que sigue inmediatamente despus, nace de la consideracin de quetanto el pacto negativo como el positivo pueden, a su vez, ser violados, y que laprohibicin de recurrir a la fuerza recproca, si tiene que valer perentoriamente,tiene que valer tambin en el caso de que el pacto de no agresin y el sucesivo,relativo al compromiso de no recurrir a la fuerza, no sean observados. En otraspalabras, la prohibicin de recurrir al uso de la fuerza recproca debe valer noslo para la solucin de los conflictos secundarios, sino tambin para la solucin del conflicto primario que puede surgir de la inobservancia del pacto originario de no agresin. En este punto es necesario dar otro paso: para evitar quela fuerza rechazada para la solucin de los conflictos secundarios sea usada para

resolver el conflicto primario, no hay otra solucin que la intervencin de unTercero, a saber, un personaje (que puede ser individual o colectivo) distinto delas paites contrayentes. Dado que estamos recorriendo, aunque con alguna etapams, el iter trazado por los iusnaturalistas en la construccin del poder estatal,pinsese en la importancia que asumen las figuras del arbitro y del juez en ladescripcin del pasaje del estado de naturaleza al estado civil, respectivamente,en las teoras polticas de Hobbes y de Locke.

El paso de estado polmico al estado agonal puede ser redenido como pasajede una situacin del Tercero excluido a una de Tercero incluido, aunque estaltima slo representa el estadio final del proceso, ya que el salto cualitativotuvo lugar previamente, en el momento del pacto de no agresin que no implicanecesariamente la presencia de un Tercero. La presencia de un Tercero, dira unjurista, es un requisito no tanto para la validez del pacto sino para su eficaciacon la aadidura, en todo caso, de la glosa acostumbrada segn la cual la validez depende, a final de cuentas, de la eficacia. En el estado polmico, las nicasdos figuras de Tercero que podemos tomar en consideracin son las del Aliado(correctamente prevista por Hobbes, pero que trata evidentemente de un Tercero aparente, ya que aliado es aquel que se coloca de una parte o de la otra ycuya presencia no contiibuye a transformar la situacin de didica en tridica) yla figura del Neutral, esto es, de aquel que no toma partido ni por uno ni porotro de los contendientes, pero es un Tercero que, con respecto a la solucin deconflicto, tanto en el caso de que tenga lugar segn la lgica del estado polmico o segn la lgica del estado agonal, permanece totalmente fiera del conflictoy puede ser llamado, con buenas razones, el Tercero pasivo.

Slo en el estado agonal aparece el Tercero activo, a saber, el Tercero queinterviene directamente en la solucin del conflicto; de quien, en otras palabras,depende en distinta medida segn el distinto grado de implicacin y de res-RIFP / 4 (1S94) 9


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ponsabilidad la solucin del conflicto. La primera figu ra del Tercero activo esla del Mediador que pone en relacin las dos partes pero no las sustituye en labsqueda de la solucin; la segunda, es la del Arbitro, cuyas partes delegan ladecisin comprometindose a someterse a ella; la tercera, es la del Juez, autorizado a intervenir para resolver el conflicto desde una instancia superior y, porende, es un Tercero super partes.En el momento en que aparece el Juez, el estado agonal ya se ha transformado en un estado ulterior, que podramos definir, en oposicin al estado polmico, como estado pacfico. Y este estado, que nace de aquel pacto que losiusnaturalistas llamaban pactum subjectionis, con base en el cual las partes enconflicto se someten a un poder comn al que se atribuye, entre otros, tambinel derecho de designar al juez por encima de las partes, el cual se presuponeimpaicial, para establecer quin tiene la razn y quin la culpa. Con respecto ala dicotoma propuesta por Freund, creo ms correcta la tricotoma, segn lacual el estado agonal es un estadio intermedio entre los estadios extremos delestado de naturaleza y del estado civil. Los iusnaturalistas haban reconocidoperfectamente la mayor complejidad y gradualidad del proceso, distinguiendoentre el pactum societatis, correspondiente al estado agonal, y el pactum subjec-tionis, correspondiente al estado que llam, justo para entendemos, el estadopacfico. Queriendo precisar ms, es necesario distinguir las dos figuras delJuez: la del juez cuya instancia superior no posee el poder coactivo para hacerobservar la decisin, como sucede todava hoy en da en el derecho internacional, y la del juez cuya instancia superior tiene este poder porque a ella, y slo aella, ha sido confiado, a iavsdel pacto de sumisin, el uso de la fuerza legtima. Slo en este ltimo estadio, el estado pacfico es plenamente realizado: enrea lidad , entre el estado agonal y el estado pacfico se encuentra el estadiointermedio del juez impotente, una fase de transicin, como por otra parte hayentre el estado polmico puro y el estado agonal, en el momento que se quieretomar en cuenta la aparicin de las primeras figuras de Tercero, el aparente y elpasivo.

El evento decisivo en la salida del estado de naturaleza, repito, es el pactoinicial de no agresin, segn el cual las partes renuncian al uso de la fuerzarecproca pero, paradjicamente, el fin ltimo del pacto, que es el de salir delest do de naturaleza, se realiza slo cuando la prohibicin de recurrir a la fuerzarecproca est garantizada por la constitucin, por imposicin o por consenso,de una fuerza superior.Por imposicin o consentimiento: hasta ahora nuestro discurso ha permanecido dentro de los lmites de la dicotoma guerra-paz. De aqu en adelante puede empezar aquel discursQ relativo a la otra dicotoma democracia-autocracia, interna a la categora de la sociedad civil. El paso del estadopolmico al estado pacfico atae a la formacin del estado. Pero puedehaber distintas formas de estado, de las cuales democracia y autocracia re-10 . RIFP/4(1994)


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presentan los dos tpos ideales opuestos. Siempre permaneciendo en el inte-rior de la reconstruccin racional de la filosofa poltica iusnaturalista, ladistincin entre estos dos tipos ideales depende del modo en el que se conci-be el pactum subjectionis, o mejor, de si es condicionado o incondicionadopor las diversas circunstancias, ms o menos restrictivas con las cuales esentregado y respectivamente recibido el poder coactivo, que es el poder deusar la fuerza comn para impedir el uso de la fuerza recproca. Para que sepueda hablar de pacto democrtico es necesario que se incluyan por lo me-nos estas dos condiciones: a) que el poder soberano, ejercido por cualquiera^incluyendo a los mismos contrayentes, no se extienda sobre todas laslibertades y los poderes que los individuos o los grupos tienen en el estadode naturaleza, y entonces respete aquellas libertades y aquellos poderes queson considerados, por su carcter de ser inatacables, derechos naturales y, encuanto tales, ni suprmibles ni restrngibles; b) que se establezcan reglas paralas decisiones colectivas, vinculantes para toda la colectividad, tales quesean tomadas con la mxima participacin y el mximo consenso de losmismos contrayentes (cuando no puedan ser tomadas por unanimidad, esnecesario por lo menos la mayora). Al contraro, pacto autocrtico es aquelen el cual el poder soberano es instituido sin limitaciones o, si acaso, slocon autolimitaciones, y las decisiones colectivamente vinculantes son toma-das por un grupo de poder restringido, o incluso por un solo individuo, sin laparticipacin y sin el consenso de los destinatarios de las decisiones.

Entre estos dos tipos ideales puede haber histricamente formas inter-medias. Pero slo la construccin de los tipos ideales permite entender tam-bin a las formas intermedias. As, tambin la reconstruccin racional poseesu valor analtico y heurstico aunque no corresponda con el desarrollo hist-rico real. Sin embargo, no se excluye en lo absoluto que una formacinhistrica real haya seguido el mismo curso. Pinsese en cmo se constituyel actual gobierno democrtico italiano: durante la guerra intestina provoca-da por el derrumbe de una dictadura tras una derrota militar, los grupospolticos antifascistas antes que nada establecieron entre ellos un pacto de noagresin recproca, con base en el cual la fuerza de la que disponan tenaque ser usada contra el enemigo comn y no en sus relaciones recprocas,aunque fuesen potencialmente conflictuales. De este pacto surgi el Comitde liberacin nacional cuyos miembros en un segundo tiempo acordaron es-tablecer por medio de un pacto explcito reglas de convivencia que permitie-ran resolver pacficamente sus conflictos tambin en el futuro. No hay nece-sidad de aadir que la formacin y el respeto, por lo menos hasta ahora, delpacto inicial de no agresin y del pacto democrtico sucesivo es el fundamen-to de nuestra convivencia civil y ambos constituyen todava el fundamento delegitimidad de nuestro sistema poltico.

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Ahora bien, si con base en esta reconstruccin racional de las varias fases atravs de la cuales se alcanza la formacin de un estado democrtico, observamos lo que ha sucedido durante siglos y en gran parte sigue aconteciendo en lasrelac iones que los estados mantienen entre sf en el llamado, aunque eufems-ticamente, sistema internacional, no podemos dejar de registrar muchas diferencias.En primer lugar, si en los siglos pasados hubo pactos de no agresin entrelos sujetos de la sociedad internacional que establecan una alianza entre sf, sostuvieron lugar slo entre un nmero limitado de los mismos. Aun cuando se lellame Santa o Grande, una alianza es siempre una unin limitada en el tiempo yen los fines, y sobre todo en los sujetos que la componen. Pertenece a la esenciade la alianza, el ser una unin de un grupo de estados contra otros estados. Losms antiguos proyectos de paz perpetua, en realidad, no proponan ms que unaalianza permanente, slo hipotticamente duradera, entre estados que se consideraban portadores de intereses comunes. Slo por principio, pero no de hecho,con la Sociedad de las Naciones, y por principio y tambin prcticamente dehecho salvo algunas excepciones con la Organiz^in de las NacionesUnidas, el pacto de no agresin recproca abarca, o tiende a abarcar, o pretendeabarcar, a todos los m iembros de la sociedad internacional.

En segundo lugar, la socied^Kl internacional no ha conocido durante siglosotra figura del Tercero que no sea la del mediador o del arbitro, figuras tpicasde un estado que, ya no solamente polmico, se ha vuelto agonstico pero todava no se ha transformado en estado pacfico (siguiendo la definicin que diantes de este estado). El juez en el sentido de arbitro permanente en cuantoinstitucionalizado por encima de las partes, hizo su aparicin slo a fines de laprimera guerra mundial y reapareci a fines de la segunda con la Corte Internacional de Justicia. Pero se trata siempre de un juez cuyas decisiones, a diferencia de las del juez de un estado, no pueden contar para su ejecucin con elrecurso a un poder coactivo exclusivo.En tercer lugar, en los siglos pasados y especialmente en los ltimos sigloscaracterizados por la expansin colonial de las grandes potencias europeas, donde el estado anmico mengu, en la mayora de los casos, no a travs delacuerdo y la formacin de confederaciones o estados federales que corresponderan las primeras al pactum societatis, las segundas al pactum subjectionisde tipo democrtico, sino a travs de la imposicin de un estado o de ungrupo de estados sobre los otros, esto es, en la forma tpica del poder autocrti-co . Hasta el momento, la historia de las relaciones internacionales ha conocidode manera prevaleciente o la relacin anmica o la autocrtica (o la anarqua o

el imperio). Slo con la institucionalizacin de la Sociedad de las Nacionesprimero, y posteriormente con la Organizacin de las Naciones Unidas, ha ex-12 RIFP 7 4(1904)


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perimentado la tercera va, la de la superacin de la anarqua sin caer en laautocracia o, para usar conceptos aclarados anteriormente, de la anoma sin caeren la heteronoma Las dos instituciones internacionales tendencialmente univer-sales fueron el producto de un verdadero pactum societatis que, sin embargo,no fie seguido por el pactum subjectionis, esto es, por la sum isi^ de los varioscontrayentes a un poder comn, al que se le atribuya la exclusividad del podercoactivo.El enorme paso hacia adelante realizado no consiste nicamente, comoacabamos de decir, en la universalidad del pacto, sino tambin, y sobre todo, ensu inspiracin democrtica, que es el resultad} tanto del reconocimiento de losderechos humanos, que limita por principio y de antemano la aut(idad quenace del acuerdo y por lo tanto no le atribuye un poder ilimitado como es el delos gobiernos autocrticos, cuanto de la cre y n de una insttuci


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potencias eran relacioiKs tfpicas que tenan lugar en un sistema de equilibriorecproco, exactamente como haban sido las relaciones entre las grandes potencias por siglos, antes de que se emprendiera ese proceso de universalizacin ydennocratizacin de la sociedad internacional, que se inici con dificultades despus de la primera guerra mundial y ue retomado con algunos pasos haciaadelante despus de la interrupcin ocasionada por la segunda. Si en un tiempola relacin entre los sujetos reales del sistema internacional se defina comosistema de equilibrio entre las potencias, despus de la segunda guerra mundialfue definido a lo largo de decenios como un sistema fundado sobre el equilibriodel terror, en el que cambi slo la potencia de las armas que haba aumentado,no m utado, la raz n del equilibrio que sigue siendo el miedo recproco.

El miedo recproco es la caracterstica del estado de naturaleza hobbesia-no, la que determina su inestabilidad, inseguridad, vulnerabilidad, todos aquellos inconvenientes que persuaden al hombre natural a salir de aquel estado y afundar una sociedad con un poder comn. El paso del estado de naturaleza alestado civil es el pasaje de un estado de equilibrio inestable, derivado del hechode que todo individuo en aquel estado tiene miedo del otro, de todos los dems,a un estado de orden estable fundado en la existencia de un poder comn, cuyatarea principal es la de liberar a cada uno de los miembros de la nueva sociedaddel miedo recproco. Mientras una situacin de relaciones interindividuales secaracterice por el miedo recproco, ser una situacin de estado de naturaleza,esto es, de un estado donde la seguridad es inestable y del que los individuosbuscan todos los medios para salir, entre los cuales el ^pBc'pal es la institucio-nalizacin de un poder comn. Por supuesto, la situacin, por lo dems puramente hipc^tica, (tel estado de naturaleza universal es distinta de la del estadode naturaleza entre pocos o tambin solamente entre dos, pero cuando estospocos o dos son quienes detentan la mayor fueiza y son irreductibles al poderde un tercero superior, su relacin termina por dom inar el sistema en su conjunto y por favorecer relaciones despticas en el interior del sistema de poder decada uno. Tanto la anarqua entre iguales como el despotismo entre desigualesentorpecen el iHXx:eso de democratizacin del sistema, entendido como la vapara salir de la anarqua sin caer en el despotismo o, a la inversa, para disolverun sistema desptico sin caer en la anarqua.

Actualmente, en las relaciones internacionales, el sistema tradicional deequilibrio entre ms potencias o grupos de potencias y el impulsado por eljKoceso de democratizacin siguen conviviendo el uno al lado del otro. El nuevo sistema no ha logrado sustituir completamente al viejo, y no lo ha logradoporque no ha llegado a la constitucin de un poder comn fuerte; al mismotiempo, la sotnevivencia del viejo sistema ha desautorizado, si no sofocado, alnuevo y le ha impedido alcanzar su r ^ z a c i n . El contraste entre los dos sistemas puede ser considerado tambin desde el punto de vista de la distincin,muy conocida para los juristas, entre legitimidad y efectividad: el nuevo, es14 RrFP/4(1M4)


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legtimo sobre la base del consenso tcito o expreso de la mayor parte de losmiembros de la comunidad internacional que han dado vida, y siguen mante-niendo viva, a la Organizacin de las Naciones Unidas, a la que se adhirieronprogresivamente los estados de nueva formacin, pero tiene escasa efectividad;el viejo sistema sigue siendo efectivo, aun habiendo perdido toda legitimidadrespecto de la letra y el espritu del estatuto de las Naciones Unidas. Hoy esmuy difcil de p rever cu l de los dos sistemas est destinado a prevalecer.^Si bien con diferente intensidad, el contraste entre el plano de la legitimi-dad y el de la efectividad se revela tambin al interior de los gobiernos demo-crticos, donde el sistema de las relaciones legales choca continuamente con elsistema de las relaciones reales, de donde deriva la gran variedad de gobiernosdemocrticos segn el distinto grado de este contraste. El poder red de unagran empresa multinacional desafa al gobierno democrtico legtimo, de modono distinto de como una gran potencia se sustrae a las deliberaciones de lasNaciones Unidas o a una decisin de la Corte de Justicia de La Haya. Tambina propsito del sistema interno, se escucha con ecuencia hablar de dobleestado, y con ello se entiende que, junto al ordenamiento previsto por la cons-tituci n, en el cual las decisiones colectivas deben ser tomadas por rganosprevistos y segn procedimientos establecidos, se ha desarrollado un nuevo or-denamiento, segn el cual muchas decisiones colectivas son tomadas directa-mente por los grupos interesados a travs de acuerdos basados exclusivamenteen elreconocimientodel poder recproco. Con mayor razn se puede hablar deun doble sistema internacional, compuesto por dos ordenamientos idealmenteincompatibles entre ellos pero prcticamente coexistentes, que se conocen masno se reconocen, que no se ignoran pero actan de manera independiente el unodel otro.

Qu consecuencias tiene este estado de cosas sobre el orden int^no de losestados democrticos? era el problema que me haba planteado al principio, conla pregunta: Es posible para un estado ser plenamente denKx:rtico en ununiverso (todava) no democrtico?. A una pregunta de este gnero se puedecontestar solamente analizando a qu condicionamientos por paite del sistemainternacional es sometido el sistema interno y cules de estos condicionamien-tos influyen directamente sobre el sistema democrtico.Me limito a alguna observacin preliminar que atae al tema general delas relaciones entre orden interno y (Hden internacional, ecuentemente presen-tado en forma de dilema: primaca del primero sobre el segundo o viceversa.Digo de inmediato que no se puede dar ninguna respuesta significativa al pro-blema planteado de esta manera bajo la forma d e dilema. A l conb aiio, creo quepuede ofrecerse una respuesta significativa al tema especfico de los lmites deRIFP/4(1BM) 15


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un sistema democrtico interno, impuestos por la necesidad en la que se encuentra de dcXaw en un contexto de estados no todos democrticos y en el cualel piDceso de democratizacin ha quedado inacabado. Repito que aqu entiendopor estado democrtico el que est fundado en un pacto de no agresin entrediferentes grupos polticos y sobre la estipulacin entre estos mismos grupos dereglas que permitan la solucin pacfica de los conflictos que podrn surgirentre ellos. Repito, adems, que el principal efecto del fallido proceso de democratizacin del orden internacional, tanto a causa de la ineficacia del pacto universal de no agresin entre los estados que est a la base del estatuto de laONU, como de la mayor eficacia efectiva de los pactos de no agresin entre losgrupos de estados estipulados con claras intenciones de defensa-agresin contraotros grupos de estados, consiste en el hecho de que el nico m odo de resolverlos conflictos que surgen en el sistema internacional es todava, en ltima instancia, el del recurso al uso de la violencia recproca Desde el conflicto Irn-Iraq hasta el conflicto entre el estado de Israel y los estados rabes, los ejemplosno escasean en el mundo contemporneo. Tambin el gran conflicto entre lasdos superpotencias, a cuya solucin f ^ d a habra que atribuir la dificultad deresolver pacficamente todos los dem s conflictos menores, era la ccmsecuenciade un choque mortal cuya provisoria suspensin dependa exclusivamente de laamenaza del uso de la iierza recproca.

En un universo en el que entre los diversos m iembros que lo componen noes posible un pacto de no agresin universal y eficaz; en el que, por lo tanto, la{presin es siempre posible y, aunque condenable y confiecuenciacondenslacon base en las normas vigentes, casi siempre es impunible y queda impune, elprincipio supremo en el que se inspira la conducta de un estado es el de lasobrevivencia, exactamente como acontece en el estado de naturaleza segn lahiptesis hobbesiana Este principio ha encontrado una formulacin clsica repetida durante siglos con pocas variantes, en la mxima ciceroniana Salus po-puli suprema lex esto {De Legibus, m , 3). Intentemos aplicar esta mxima a lasituacin interna de un gobierno democrtico que descansa sobre el pacto de noagresin entre las distintas partes (o partidos) e imaginemos que uno de estosgrupos declarara: La salvacin del partido es la ley suiema y de inmediatonos daremos cuenta de la disonancia. La mxima no sonara igualmente disonante en un contexto en el cual IK> existe un pacto de no agresin constituciona-lizado entre las partes, como en el caso de los partidos en lucha durante unaguerra civil o en aquella guerra civil permanente que se desarrollaba en el interior de las ciudacks griegas o de las ciudades medievales, donde cada grupologra alcanzar el poder nicam rate a travs del uso de la violencia. En el actualsistema internacional, la mxima imtigua es sustituida fiecuentemente con la^)elacin a la que se inclinan particularmente las grandes potencias a losintereses vitales, pero el sentido no cambia: aun as, se trata de la proteccinde aquel valcM* ltimo que est implcito en el concepto de salus y con base en16 RIFP/4(1984)


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el cual se convierte en lcita, conforme al principio de el fin justifica los medios, toda accin incluso moral o legalmente ilcita que se encuentre subordinada a aquel fin.Por lo que respecta a la licitud moral de las acciones realizadas en aquelestado de necesidad o de excepcin en el que llega a encontrarse todo estado y,por ende, tambin un estado democrtico, en el universo de un sistema en elcual la amenaza y el uso de la fuerza recproca son la regla, baste recordar elclebre pasaje de Maquiavelo, considerado como uno de los puntos cardinalesde la teora de la Razn de Estado: Donde se delibera de manera decisivasobre la salvacin de la patria, no debe tener cabida ninguna consideracin ni delo justo ni de lo injusto, ni de lo piadoso ni de lo cruel, ni de lo laudable ni delo ignominioso, al contrario, pospuesta toda otra consideracin, hay que seguirtotalmente a aquel partido que le salve la vida y le mantenga en libertad (Dis-corsi, ni, 41). Pospuesta toda otra consideracin significa, propiamente, pospuesta la consideracin de todos aquellos valores que hacen de un orden internoun orden civil, in prmis, el valor de la libertad de los ciudadanos.Por lo que atae a la fuerza del principio salus populi, es irrelevante ladistincin entre los gobiernos democrticos y no democrticos. Lo anterior puede ser probado de manera irreprochable por el hecho de que la ConvencinEuropea de los Derechos del Hombre, estipulada entre estados democrticos,despus de haber enumerado entre los primeros artculos a los tradicionalesderechos de libertad ^recurrentes en las declaraciones de los derechos que

estn en la base de los estados liberales introduce el principio del estado deexcepcin con el art. 15, en el cual se lee: En caso de guerra o de otro peligropblico que amenace la vida de la nacin, cualquier otra parte contrayente puede tomar medidas con el fin de derogar las obligaciones previstas por la presente Convencin. Entre las numerosas justificaciones que se han dado de la distincin entre moral y poltica, y que han constituido el corpus de la doctrina dela razn de estado, la ms frecuentemente mlucida ha sido la de la cteroga-cin: no hay ley general que no tolere derogaciones en casos excepcionales.Lx) que no se admite para las relaciones internas, que se presumen fundamentadas en una relacin jerrquica de mandato-obediencia entre gobernantes y gobernados, salvo en casos excepcionales de peligro pblico, se admite en unsistema de estados soberanos en el que, por lo menos en un cierto nivel, noexiste ninguna relacin de mandato-obediencia y la seguridad de cada uno depende nicamente de la c^acidad de autodefensa (que incluye naturalmentetambin el ataque preventivo).No se puede comparar el estado de guerra efectiva, que es en verdad excepcional, con el estado de seguridad permanente, en el cual se encuentra todoestado en un sistema como el internacional donde falta el poder comn, unTercero por encima de las partes dotado de suficiente poder coactivo. Pero

tampoco hay que olvidar la diferencia entre este estado de inseguridad y elHIFP/4(194) 17


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estado de mayor seguridad o de seguridad relativa en el que generalmente seencuentra un gobierno en el interior, excepto en los casos de grave crisis constitucional. Ahora bien, es justamente tomando en cuenta dicha diferencia que sepuede entender en qu sentido se habla de posibles condicionamientos de lapoltica interna por paite de la poltica exterior. En el caso de un gobiernodemocrtico tales condicionamientos se ponen de manifiesto en la dificultad oen la imposibilidad de observar con respecto a la poltica exterior los mismoscompromisos que l asume, y generalmente est en condiciones de respetar, enla poltica interna.8

Uno de estos compromisos mayores es la visibilidad del poder. La caractersticade la democracia, sobre la cual no he dejado de insistir en estos aos,'" es la dela publicidad de los actos de gobierno, ya que slo cuando el acto es pblico losciudadanos estn en condiciones de juzgarlo y, entonces, de ejercer al respectouna de las prerrogativas fundamentales del ciudadano democrtico: el control delos gobernantes. En los orgenes de la democracia representativa, Guizot, autorde la Histoire des origines du gouvemement rprsentatif (1821-22), escriWaque la publicidad de los debates de la Cmara de los representantes someta alos poderes a la obligacin de buscar la justicia y la razn bajo la mirada detodos, con el fin de que todo ciudadano se convenciera de la buena fe d e dichabsqueda. El principio de visibilidad es un principio revolucionario porque seopone a la tendencia natural del poder, en todas sus formas, a esconderse o asustraerse a la miradas indiscretas de la gente ponindose mscaras al no declarar en pblico sus intenciones o declarndolas de manera mentirosa. Al igualque Dios, el poderoso tiende a hacerse inaccesible: los arcana dominationis sonuna imitacin de los arcana naturae (o de los arcana De). Elias Canetti haescrito pginas memorables sobre el secreto en tanto esencia del poder, quemerecen meditarse (como, por lo (temas, todo el libro Masa y poder): el poderdebe ser inescrutable, justamente como los decretos divinos. No debe ser vistoporque ello le permite ver mejor lo que hacen los dems: El detentor del poderconoce las intenciones de otros, pero no deja que se conozcan las suyas. ldebe ser sumamente reservado: nadie puede saber lo que piensa, lo que sepropone."Justo porque el principio de la visibilidad del pocter no es natural es tambin el ms difcil de SK^atar: el poder resiste a todo intento por parte de susvctimas de sacarlo del nido, de inducirlo a presentarse bajo la luz del sol, aquitarse la mscara, a decir la verdad. Encuentra siempre algn pretexto para no(tejarse ver, algn buen argumento para justificar su transgresin de la obligacin a la transparencia E>os son y han sido siempre los pretextos o los argumentos ms comunes: 1) los asuntos cte estado son demasiado complejos para18 RIFP/4(1M4)


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poder ser ofrecidos como alimento al pblico que, adems, no los entendera;2) no hay que dejar conocer nuestras intenciones al enemigo. Los destinatariosde estas dos mximas de gobierno son los subditos y los otros estados. Peroambas muestran y conservan su fuerza vinculante en poltica exterior, particularmente la segunda.A ello hay que aadir que ms all o por debajo de la esfera de la accinpblica, donde la violacin de reglas establecidas puede tener consecuenciaspolticas (aunque sea slo en la forma mnima del descrdito poltico de quienla realiz), as como jurdicas, que llegan a la sancin extrema del impeach-ment, hay siempre una parte de la accin poltica que se desenvuelve en unaesfera ms promda de misterio, de inaccesibilidad o de incognoscibilidad: laconducta de los servicios secretos que es tcitamente aceptada y, aun estandosujeta a discusin o solamente a criticas tericas que no tienen, y nunca hantenido, una relevancia prctica, es en ltima instancia plenamente legitimadatambin en los estados democrticos. Cuando en el opsculo kantiano La pazperpetua, escrito por un autor que niega terminantemente la separacin entrepoltica y moral, leemos la condena en tiempo de guerra (y con mayor razn, sepresume, en tiempo de paz) del uso de los espas as como de cualquier otromedio secreto de lucha, nos hace sonrer hoy la ingenuidad de un gran filsofoque, se da por sentado, tiene la cabeza entre las nubes. La esfera de aplicacinde todas estas formas de accin secreta es principalmente, una vez ms, la de lapoltica exterior o de lasrelacionesentre sujetos polticos separados y potencial-mente hostiles, que se desarrollan en un universo en el cual el fallido o inacabado proceso de democratizacin ha tenido hasta el momento, entre sus consecuencias, tambin la de impedir la plena realizacin del principio de la visibilidad del poder. No se puede combatir el poder invisible ms que con un poderinvisible, igual y contrario; el secreto con el secreto. Si acaso los contendientescompetirn por quin posee los servicios ms encientes, las espas ms confiables, el contraespionaje ms sagaz, en quin ser el ms sutil en ejercer mejor elarte de la mentira y del fraude.

Me doy perfectamente cuenta de que todo mi discurso es conjetural. Es unaconjetura que se inspira en la idea kantiana segn la cual la paz perpetua esposible solamente entre estados que tengan la misma forma de gobierno, y queesta forma sea la republicana (donde las decisiones colectivas corresponden alpueblo), integrada por la idea segn la cual tambin la unin de todos los estados debe tener ella misma la forma republicana. Adems, tambin me doycuenta de que esta conjetura es inverificable, como es propio de una idea de larazn pura, que puede valer en la prctica solamente como una idea reguladora.Como cualquier conjetura, tambin mi tesis puede ser expresada slo en formaRIFP/4(1994) 19


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de proposicin hipottica si-entonces. Si todos los estados fuesen republica nos, si la sociedad misma de todos los estados fuese repu blicana, entonces... Eltropiezo est en el si. Mientras la consecuencia de la premisa es inveiifcablee infalsificabie, la premisa, en el estado actual del sistema internacional, esimprobable. Nos encontramos frente a uno de los crculos viciosos en el cualcada previsin racional se atora y, si de esperanza se puede hablar, sta descansa exclusivamente en el carcter limitado de nuestra razn, demostrado conmuchas pruebas. El crculo vicioso se puede formular de este m odo: los estadospodrn llegar a ser todos ellos democ^ticos slo en una sociedad internacionalplenamente democratizada. Pero una sociedad internacional plenamente democratizada presupone que todos los estados que la integran sean democrticos. Elincumplimiento de un proceso es obstaculizado por el incumplimiento del otro.

No obstante, el nmero de los estados democrticos ha ido en aumento, yel proceso para la democratizacin de la sociedad internacional ya se ha puestoen marcha. Ello puede hacer pensar que sus tendencias, en vez de obstaculizarse, se corroboran recprocamente, aunque todava es pronto para transformaruna esperanza en previsin.

NOTAS1. Para una primera informacin sobre este debate remito a la antologa,recientementepu

blicada. Teora y anlisis en la s relaciones internacionales (coord. de L. Bonanate y C.M. Santo-ro), Bolonia, II Mulino, 1986.2. Merefiero,en particular, al ensayo que constituye el primer captulo de este libro.3. Cfir. R. Scaitezzini, L. Gemiani y R. Gritti, Los lmites de la democracia. aples, Liguo-ri, 1985, p. 34.4. R. Falk, Las armas nucleares y el fin de la democracia, en Los lmites de la democra-cia, op . cit., p. 295.5. Citado en F. Venturi, Utopas y reformas en el Iluminismo, Turn, Einaudi, 1970, pp.35-36.6. Este pacto de no agresin es el supuesto de todos los dems. Que luego este pacto de noagresin tenga lugar hipobticamente entre individuos naturales o, menos hipotticamente y demanera ms realista, entre grupos naturales, como la familia, y por lo tanto los contrayentes nosean los individuos aislados sino los jefes de grupo, los pater fam ilias, no tienerelevanciaparticular para el fin de la validez de lareconstruccin.Para Vico, que se propone sustituir la rec on struccinracionalde los iusnaturalistas por una reconstruccinhistrica, si bien de una historiaideal, desde el nacimiento de las naciones civ iles al estado de naturaleza corresponde el estado de las familias al estado civil, o mejor, a la primera fase de la sociedad civil, la unin delos jefes de familia de la cual se originaran lasrepblicasaristocrticas. Lo que importa para losfines de nuestra atgunnentacin no es el hecho de que para Vico el primer estadio del cursohistrico sucesivo al estado de naturaleza sea la repblica aristocrtica y no el gobierno monrquico o el democrtico, sino que el paso del estado de naturaleza al e^ado civil, del estado endonde no hay todava un gobierno a un estado en el cual hace su aparicin la primera forma degobierno, tiene lugar a travs de un pacto de no agresin entre quienes en este caso los paterfamilias quieren dar vida a un rgimoi estable.2 0 RIFP/4(1884)


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7. Para esta referencia, y las sucesivas que ataen al tema del Tercero, Hamo la atencinsobre el libro de P.P. Portinaro, El Tercero. Una figura del poltico, Miln, Franco Angeli, 1986,de cuya lectura tom ideas y sugerencias.

8. El tema vo lvi a ser actual durante la guerra del Go lfo P rsico, entre el verano de 199 0 yla primavera de 1991. De las varias resoluciones de la ONU, desde la primera del 2 de agosto(n. 660) a la ltima del 29 de octubre (n. 672), se han dado interpretaciones opuestas: paraalgunos, la intervencin de la ONU habra sido una ptueba de la madurez del proceso de formacin de un poder comn super partes y, en cuanto tal, representara una fase intermedia pero yaconsiderablemente significativa en el paso del equilibrio inestable al de una ms estable seguridad colectiva; para otros, la autorizacin del uso de la fuerza dada por los Estados Unidos y susaliados habra sido una prueba ulterior de las concesiones por parte de la oiganizacin internacional ante la supremaca de una gran potencia, en especial los Estados Unidos, y por ende representara el paso de una situacin de equilibrio a la de la hegemona, no un paso hacia adelantecon respecto al proceso de formacin de un poder cnn n sino un paso atrs.

9. Me refiero en particular a la obra de F. Fraenkel, El estado doble. C ontribucin a lateora de la dictadura, Turn, Einaudi, 1983, y a mi introduccin.

10 . Desde La democm zia e il potere invisibile (1980), ahora en este mismo volumen, heretomado el tema en el prefacio a La strage. L'atto di accusa de i giudici d i Bolog na, Roma,Editori Riunit, 1986, pp. DC-xx. Vase tambin, M. Brutti, Democracia y poder invisible,Rinascita, XLII, n. 33 (7 de sept. de 1985), pp. 28-30. Ms ampliamente en el ensayo Democracia y secreto, en El tratado secreto, Actas del Convenio de Estudios, Sassari y Alghero(24-26 de marzo de 1988), dirigido por Paoio Fuis, Padua, Cedam, 1990, pp. 16-31.

11 . E. Canetti, Masse und Macht, 1960; trad. it, Massa e potere, Miln, Adelphi, 1981,p. 353. [Trad. esp., Masa y poder, Madrid, Alianza, 1977.]

Norberto Bobbio (1909) es profesor emrito de filosofa en la Universidad de Turn ysenador vitalicio de la Repblica Italiana. De l hay que mencionar, por lo menos,Poltica y Cultura (1955), Qu socialismo? (1976), E l problema de la guerra ylas vas de la paz (1979), Perfil ideolgico del siglo XX en Italia (1986), El futurode la democracia (1984) y El tiempo de los derechos (1990).

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