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De violencia y privatizaciones en Mxico: el caso de las Asociaciones

Pblico-Privadas en el sector penitenciario1 Alberto Espejel Espinoza2

El objetivo de la ponencia es identificar las caractersticas de las APP en el sector

penitenciario.

Reducir los niveles de violencia existentes en Amrica Latina, as como generar

mejoras sustantivas en el sector penitenciario son algunas de las grandes asignaturas

pendientes de los gobiernos en la regin. Mxico no es la excepcin. La estrategia de

seguridad en Mxico, propia de los gobiernos populistas punitivos, ha fracasado al

centrarse en las polticas de seguridad conocidas como de mano dura, sin contemplar

medidas preventivas a largo plazo como son la creacin de empleos de calidad, de

inversin en educacin, entre otras medidas. Por lo cual, han agravado el deterioro del

tejido social, incrementando exponencialmente los niveles de violencia.

Como parte de las polticas enmarcadas en los gobiernos populistas punitivos, se

encuentra la gran inversin en materia de seguridad. La creacin de nuevas crceles es

uno de los proyectos ms importantes debido a los grandes costos que su construccin y

manejo suponen. El gobierno federal ha justificado la construccin de nuevas crceles

con la necesidad de solucionar el problema de la sobrepoblacin penitenciaria. Sin

embargo, el tipo de esquema legal utilizado conocido como Asociaciones Pblico

Privadas (Public-Private Partnerships) para la construccin de las nuevas crceles es

preocupante, dado que le otorga grandes responsabilidades al sector privado. ste pasa

de mero contratista a responsable de la construccin, el mantenimiento y/o el manejo de

los penales en un periodo que va de veinte a treinta aos con posibilidad de renovacin.

El gobierno se compromete a pagar anualmente por la utilizacin de las instalaciones

y/o servicios. En caso de incumplimiento, las empresas privadas no sern llamadas a

rendir cuentas, traducindose esta situacin en prdidas millonarias para las arcas

pblicas. Las APP implican una nueva modalidad de privatizacin de sectores que

1 Ponencia presentada en el 3er Congreso Latinoamericano de Ciencias Sociales. Reestructuracin y vigencia del modelo neoliberal en Amrica Latina, dentro de la mesa Instituciones, polticas pblicas y gobernanza, el da 3 de junio de 2015 en la Fototeca de la Ciudadela del Arte, Zacatecas. 2 Doctor en Ciencia Poltica por la UNAM. Profesor de asignatura de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico, Plantel Cuautepec. Miembro del Cuerpo Acadmico Multidisciplinario de Poltica y Sociedad (CAMPYS) de la misma universidad. Integrante de la revista Posibilidad Poltica.

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deberan permanecer bajo la rectora estatal como ocurre con la seguridad, en el sector

penitenciario.

Ahora bien, uno de los problemas de las crceles de Mxico es que en los

ltimos aos ha incrementado de manera incesante la poblacin carcelaria, lo que se

explica por el endurecimiento de las penas ms que por la capacidad para detener a

quienes cometen delitos.

La situacin al interior de los penales se ha complejizado a raz de que Felipe

Caldern declarara en 2007 una guerra contra los crteles de la droga. Aunado a ello,

caracteriz su sexenio por dar frrea continuidad al programa neoliberal. En este

sentido, a pesar de autonombrarse Presidente del empleo, su administracin tuvo

resultados catastrficos en materia econmica, poltica y social. Chevigny (2003)

sostiene que cuando existe una gran inequidad econmica, los polticos se ven

incentivados en ganar legitimidad electoral o en el ejercicio del gobierno a travs de

campaas o discursos que apelan a los antagonismos, es decir, a enfrentar a un grupo

contra otro, sirvindose del miedo ante la existencia de un enemigo. Este fenmeno es

nombrado por Chevigny como populismo del miedo. Para el caso mexicano, el

enemigo interno es el crimen organizado.

Bajo los gobiernos de Caldern y Enrique Pea Nieto, la Guerra contra el

narcotrfico ha generado niveles de violencia, as como de violaciones a los derechos

humanos alarmantes.

En 2011, penltimo ao de la administracin de Felipe Caldern, el nmero de

asesinatos dolosos vinculados al crimen organizado rond los 22,480. Del 1 de

diciembre de 2012 al 31 de octubre de 2014 sucedieron en el pas 41 mil 015

homicidios dolosos. En materia de derechos humanos, de acuerdo a los informes

anuales de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, de 2006 a 2011 se recibieron

49,873 quejas por presuntas violaciones. En el 29 por ciento de las violaciones han sido

cometidas por instituciones de seguridad como la Secretara de la Defensa Nacional

(SEDENA), instancia que acumula el mayor porcentaje de quejas (Mitofski, 2012).

El problema de la inseguridad y la violencia en Mxico es demasiado complejo

por lo que requiere de soluciones integrales en vez de polticas que partan de la

existencia de buenos y malos. Es necesario abordar el problema de la readaptacin

social en los centros penitenciarios en Mxico, con lo cual se debera abatir la

sobrepoblacin, las violaciones a los derechos humanos, as como la incapacidad que

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tienen los encargados de dichos centros para asumir el control, dejndoselos a los

grupos criminales. Una de las soluciones que se han planteado es el adoptar el esquema

de crceles privadas y/o crceles que operan bajo el esquema de Asociaciones Pblico-

Privadas (APP).

Como afirma Prez (2012), la idea de crear crceles privadas ha sido planteada

en el debate pblico como solucin para los problemas de las crceles en Mxico, entre

ellos: el alto costo de manutencin de la poblacin penitenciaria, las violaciones a los

derechos humanos, la corrupcin imperante en su interior, entre las principales

problemticas.

El referente ms inmediato se encuentra en la campaa presidencial de 2012 en

la cual dos de los cuatro contendientes se manifestaron a favor de que privados

administraran las crceles en nuestro pas. Gabriel Quadri, candidato del Partido Nueva

Alianza (PNA), propuso la entrada de las APP para la operacin de crceles, como

ocurre en Estados Unidos y Europa. Quadri sostuvo que con ello se lograran enfrentar

problemas como la sobrepoblacin y la inseguridad que se vive dentro de los mismos,

as como evitar las extorsiones, los motines y acercar a los reos con sus familias (La

Jornada, abril 3, 2012). En el mismo sentido, Enrique Pea Nieto, candidato del Partido

Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM)

se manifest por permitir que los particulares administraran las crceles en nuestro pas.

No es gratuito que durante la administracin que encabeza han entrado en funcin las

primeras crceles bajo el esquema de APP.

Como afirma Fondevila, la justificacin del gobierno es que el sector privado

tiene ms recursos para brindar mejores condiciones de alojamiento a los reclusos/as y

contribuir a la reinsercin de estas personas con menores costos econmicos y sociales

(prevencin de reincidencia, motines y fugas) (Fondevila, 2013).

Las principales caractersticas de esa peculiar relacin entre sector pblico y

privado estriban en que a diferencia de las privatizaciones de la ltima dcada del Siglo

XX, la nueva modalidad tiene como particularidad el que los activos no son ofertados al

sector privado; es decir, las APP no implican la venta de empresas estatales, sino que

son un esquema de inversin en el que el sector privado, en colaboracin con el sector

pblico, ya sean gobiernos federal o estatal, participan en la construccin de

infraestructura en rubros clave como son la educacin, la salud, la distribucin del

servicio de agua, el sector carretero, el transporte pblico y el penitenciario. Dicha

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participacin va desde la construccin de las instalaciones hasta la provisin de los

servicios vinculados con las construcciones realizadas.

Existen dos tipos de APP, en trminos generales, la diferencia estriba en cmo

recuperan su inversin los privados. En primer lugar, se encuentran las que reciben un

pago por el uso, ya sea a travs del cobro de una tarifa al usuario o bien de un pago que

realiza el Estado, total o parcialmente, cada vez que un usuario utiliza la obra. En

segundo lugar, se encuentran aquellas en las que el Estado realiza pagos diferidos en el

tiempo, principalmente por la disponibilidad del servicio de infraestructura cumpliendo

ciertas condiciones o requerimientos. Aqu, pese a que puede existir un pequeo pago

por uso o servicios como lavandera o alimentacin, el principal pago es el de la

disponibilidad de la infraestructura. Este segundo esquema es normalmente utilizado en

hospitales y crceles, mientras que el primero se utiliza en carreteras y puentes

(Holuigue, 2013).

No extraa que fieles al proyecto neoliberal, la prioridad tanto del gobierno de

Felipe Caldern como ahora de Enrique Pea Nieto es el impulso a la infraestructura

por medio de las APP. En Mxico el Partido Accin Nacional (PAN) y el PRI

aprobaron la iniciativa presidencial de Ley de Asociaciones Pblico-Privadas en

diciembre de 2011, despus de dos aos de discusiones y de una fuerte presin de

Felipe Caldern.

Adems de la legislacin federal, numerosas entidades del pas tambin han

modificado el marco jurdico para permitir la implementacin de los proyectos de

prestacin de servicios. En los ltimos 10 aos, 26 estados han reformado y aprobado

leyes para permitir la operacin de las APP.

En torno a las experiencias internacionales se ha evaluado poco. La mayor parte

de las veces se ha evaluado a crceles privadas, sobre todo en Estados Unidos, en las

que se han encontrado resultados mixtos. Algunas pocas evaluaciones normalmente han

tendido a comparar las prisiones pblicas con las privadas y la dimensin mayormente

evaluada ha sido la del nivel de reincidencia. Es decir, el inters ha estribado en si el

sector privado consigue mejorar la calidad del servicio provedo por el sector pblico.

En general, como menciona Arraigada (2012), los estudios demuestran que los servicios

provedos por ambos tipos de instalacin son de calidad similar, de ah que el estar en

una crcel privada no supera la probabilidad de reincidir en un delito que se presenta en

una crcel pblica.

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Para el caso mexicano, la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) ha

sealado que los nuevos penales no han sido ms baratos y, adems, reproducen los

mismos problemas que los penales financiados bajo un esquema distinto al de las APP.

La Tercera Visitadura de la CNDH indica que el costo diario que se eroga por recluso

est por encima de los 1,500 pesos diarios lo que significa una inversin diez veces

mayor al que se eroga en las crcel estatales que ronda los 150 pesos al da, y cuatro

veces mayor al de los CEFERESOS que es de 390 pesos por da. El costo no es

justificable porque las condiciones de los internos no han mejorado. En este sentido,

seala que a poco tiempo de su inauguracin el penal de Hermosillo, construido bajo el

esquema APP presenta varias quejas en materia de derechos humanos.

De acuerdo con Andrs Aguilar, responsable de la Tercera Visitadura ha

afirmado: El alto costo que se paga incluyendo los gastos por concepto de

mantenimiento, alimentacin y limpieza no llevan aparejadas la garanta de la

reinsercin porque le toca al Estado todava seguir pagando la seguridad, los salarios del

personal tcnico profesional, la atencin de los internos, los gastos derivados de la salud

y los relacionados con la gestin penitenciaria. Por eso calculamos que seran ms de

mil 500 pesos por internoEl costo nos parece inaceptable, injustificable y sin sustento

porque no garantiza ofrecer a los internos condiciones tales que les permita el logro de

su reinsercin como lo contempla nuestra Carta Magna y la legislacin internacional

(Prado, 2013).

En materia de transparencia, la Tercera Visitadura acus al gobierno federal de

opacidad para dar a conocer a cunto hacienden los recursos destinados a la

construccin y manutencin de las prisiones bajo el esquema APP. Los contratos fueron

reservados por 12 aos. Aguilar seal que: Por lo que toca a la privatizacin de las

crceles, no hay una informacin suficiente de las ocho prisiones que se tiene

conocimiento que se estn edificando bajo ese modelo y cul es la situacin que

guardan (Prado, 2013).

A pesar de la opacidad con la que ha actuado el gobierno al reservar la

informacin relativa a los recursos invertidos en la construccin de las crceles, existe

evidencia sobre la inexistente eficiencia con la que opera el sector privado en la

construccin de otro tipo de obras como el sector de comunicaciones y transportes. Y es

que de acuerdo con Scribner (2011) las APP podran generar comportamiento rentista

por parte de los actores econmicos. Adems, los polticos podran preferir a unas

firmas sobre a otras. Y es que la propia Ley de APP permite discrecionalidad (asignar

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proyectos por invitacin o licitacin directa), lo cual evidentemente, generar costos que

ser necesario explorar.

Conclusiones Las APP son un esquema que han logrado penetrar en diversos sectores. En materia de

seguridad, resulta preocupante que se delegue responsabilidades que deberan ser

nicamente del Estado.

Ante la crisis que sufre su sistema penitenciario, Mxico al igual que otros

pases con niveles alarmantes de violencia como Honduras y El Salvador, estn

siguiendo la tendencia de dejar en manos privadas la construccin de las crceles bajo el

argumento de que slo construyendo ms penales ser posible solucionar el problema

de la sobrepoblacin. Sin embargo, defensores de derechos humanos han puesto una

alerta sobre este proceso de transferencia al sector privado. Jos Luis Gutirrez, Director

de Asistencia Legal por los Derechos Humanos seal que el gobierno busca lavarse

las manos en materia de violacin de derechos humanos, culpando o transfiriendo la

responsabilidad a otros. En el mismo sentido, Jos Miguel Vivanco, Director de Human

Right Watch con sede en Washington indic que Los gobiernos han abdicado de su

responsabilidad en la gestin de las prisiones (Cattan, 2012).

Mxico se encuentra en el momento ms crtico en torno a la inseguridad y la

violencia. Pero la solucin no pasa solo por la adopcin de un esquema de APP en el

sistema carcelario, parte del reforzamiento de las polticas de mano dura, se debe

vincular el tema de la violencia al de la pobreza, la desigualdad y la falta de

oportunidades en amplias capas de la poblacin mexicana. Datos del propio Consejo

Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social indican que en 2012 haban

53.3 millones de mexicanos en pobreza y alrededor de 20 millones estn en condicin

de serlo. Sin duda, el aumento de la pobreza es un problema que ha ido de la mano con

el incremento de la violencia en Mxico. Adems se debe dotar de oportunidades de

realizacin personal a los jvenes, ya que los 7 millones de jvenes que no estudian ni

trabajan son los ms propensos a caer en las filas del crimen organizado. En ese sentido

es necesario implementar polticas de verdadera prevencin de los delitos en las que la

creacin de empleos, as como el crecimiento y una mayor inversin en gasto pblico

sean centrales.

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Finalmente, si bien es necesario elaborar una investigacin explicativa sobre las

APP en el mbito de la seguridad, la experiencia mexicana ha mostrado que la

inexistencia de competencia en la asignacin de las licitaciones ha permitido que

empresas con nula experiencia, participen. Como la propia Ley de APP lo establece, en

caso de irregularidades en la construccin y el manejo de las obras de infraestructura, el

privado quedar libre de toda culpa.