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DOCUMENTOS
DE TRABAJO
Política Pública para Pueblos Rurales
2007-2012 558
Julio Meneses Cazares.
Agosto de 2014
Política Pública para Pueblos Rurales 2007-2012
Julio Meneses Cazares.*
Agosto 2014
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Documento de Trabajo No. 558
Clasificación temática: Política Publica
RESUMEN
Un resultado trascendente de esta investigación es que la política indigenista instrumentada en la
segunda mitad del siglo XX impuso una visión de desarrollo que lejos de revertir los rezagos
históricos de la población indígena, vulneró su identidad cultural. Contrariamente, el enfoque de
tratar a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos y no objetos de su desarrollo es un
acierto de las administraciones panistas.
*Correo electrónico: [email protected] Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente
al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Índice**
I. INTRODUCCIÓN. ......................................................................................................... 4
II. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN. .......................................................... 6
III. OBJETIVOS. ............................................................................................................... 8
IV. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. ................................. 9
V. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA. .................................. 10
VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ......................................................................... 14
VII. PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LA HIPÓTESIS. ...................... 15
VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ................................................... 24
IX. BIBLIOGRAFÍA. ...................................................................................................... 26
**
La estructura de este documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el
Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público
del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.
4
I. INTRODUCCIÓN.
México se reconoce como un país multicultural conformado por 68 pueblos indígenas, los
cuales dan origen a una diversidad que se caracteriza por el uso de lenguas originarias (68
lenguas y 364 variantes lingüísticas), sentido de pertenencia a una comunidad, cosmovisión
e identidades culturales diversas y sistemas sociales y económicos propios de acuerdo con
sus usos y costumbres.
De acuerdo con los datos del Censo de Población y Vivienda 2010, en el país hay 11.1
millones de personas que viven en un hogar indígena. Sin embargo, cuando se considera el
criterio de la autoadscripción el número aumenta a 15.7 millones de personas que se
consideran indígenas, lo que representa el 14 % de la población total del país, lo que refleja
la enorme dimensión demográfica.
Una realidad lacerante es que a pesar de los esfuerzos gubernamentales, la población
indígena de México continúa viviendo en condiciones de pobreza, marginación,
desigualdad y exclusión. Su condición de vulnerabilidad les hace padecer las mayores
carencias y rezagos en materia de bienestar y acceso a servicios básicos. Por si fuera poco,
desde cualquier abordaje conceptual, como lo ha señalado el CONEVAL, la población
indígena se encuentra en mayor precariedad que las personas no indígenas.
La Constitución consagra los derechos de los pueblos indígenas y establece que la
Federación, los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades y
eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las
políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el
desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y
operadas conjuntamente con ellos.
Este precepto constitucional es lo que motiva la realización del presente documento de
trabajo, focalizando su alcance a la esfera federal durante el periodo 2000-2012.
Concretamente el objetivo de este documento de trabajo es demostrar la importancia que
5
tuvo el tema indígena en las administraciones de los Presidentes Vicente Fox Quesada y
Felipe Calderón Hinojosa.
Asimismo, esta investigación dimensiona la importancia y pone en perspectiva los logros
alcanzados en materia indígena, resalta la transición del paradigma de la política pública
indigenista hacia la política pública indígena instrumentado por las administraciones
panistas y desataca la importancia de las reformas hechas al marco jurídico en la materia y
los cambios en la estructura orgánica de las instituciones encargadas de la atención de los
pueblos y comunidades indígenas −creación de la Comisión Nacional para el desarrollo de
los Pueblos Indígenas (CDI) y el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI)−.
Una evidencia irrefutable es que ante las condiciones de vulnerabilidad de la población
indígena, las administraciones panistas dan cuenta de la sensibilidad, responsabilidad y
solidaridad con la que se actuó en la atención a los múltiples problemas de los pueblos y
comunidades indígenas, registrando avances significativos en su bienestar, en sus derechos
humanos y en la revaloración de sus respectivas identidades culturales. Sin lugar a dudas, lo
hecho en estos doce años marca un punto de inflexión en el enfoque y actuar del Estado
mexicano para sentar las bases y propiciar el desarrollo de los indígenas.
Un resultado trascendente de esta investigación es que la política indigenista instrumentada
en la segunda mitad del siglo XX impuso una visión de desarrollo que lejos de revertir los
rezagos históricos de la población indígena, vulneró su identidad cultural. Contrariamente,
el enfoque de tratar a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos y no objetos de su
desarrollo es un acierto de las administraciones panistas.
En este sentido, la instrumentación del Modelo de Desarrollo con Identidad, que orientó el
actuar de la CDI, parte de la idea de que la población indígena tiene derecho a construir su
desarrollo y a mejorar sus condiciones de vida conforme a la identidad y cosmovisión de
cada pueblo, en donde su participación es fundamental para diseñar y operar el quehacer
gubernamental.
6
II. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN.
En las administraciones de los Presidentes Vicente Fox Quesada y Felipe Calderón
Hinojosa la atención a los pueblos y comunidades indígenas fue un tema sustantivo de sus
respectivas agendas nacionales, reflejándose en una positiva evolución del marco legal y de
la estructura institucional del país, así como en la implementación de un conjunto de
políticas públicas, programas y acciones de gobierno dirigidos al desarrollo de la población
indígena.
Prueba de lo anterior fueron los alcances en la estructura orgánica y los nombramientos de
los servidores públicos que encabezarían el reto de la atención de los pueblos indígenas:
El Presidente Vicente Fox creó la Oficina de Representación para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas que dependía directamente de la Presidencia de la República,
encabezada por Xóchitl Gálvez Ruiz, que a la postre, junto con el otrora Instituto
Nacional Indigenista, impulsaron la reforma constitucional en materia indígena del
2001 y, posteriormente, la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas en 2003.
Por su parte, el Presidente Felipe Calderón, como lo reconoce y lo plasma en su
libro Los retos que enfrentamos, nombró al frente de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas a Luis H. Álvarez, “uno de los mexicanos más
importantes en la historia política del México contemporáneo, uno de los
constructores fundamentales de nuestra democracia y férreamente comprometido
con los pueblos y comunidades indígenas”. Posteriormente, en 2009 le sucedió
Xavier Abreu Sierra como director general de la Comisión, destacándose por su
claridad de miras y por instrumentar el Modelo de Desarrollo con Identidad.
El estudio y análisis de la política pública indígena en el periodo 2000-2012 es un ejercicio
académico de bastante utilidad que sirve para poner en perspectiva la efectividad de la
acción gubernamental en la materia, de forma que pueda ser aprovechada para comprender
7
las razones y las causas que llevaron a las distintas tomas de decisión, para elaborar
diagnósticos más precisos y estudios prospectivos más profundos, para construir una
política pública más robusta y para ser insumo de un debate público informado, entre
muchas otras.
Asimismo, el estudio y análisis académico del desarrollo de los pueblos y comunidades
indígenas siempre será una prioridad y tendrá justificación plena por el simple hecho de que
son los mexicanos que lamentablemente viven en las condiciones más desfavorables del
país y los que requieren de las oportunidades que proporciona el Estado para salir de la
marginación y del rezago en que se encuentran; consecuentemente, la actuación solidaria y
responsable de la academia es indispensable para generar soluciones viables y efectivas
para la atención de la población indígena.
8
III. OBJETIVOS.
El objetivo general de esta investigación es mostrar los resultados más sobresalientes en la
atención a los pueblos y comunidades indígenas durante las administraciones presidenciales
panistas.
Los objetivos particulares que persigue este documento de trabajo son:
Dimensionar la importancia y poner en perspectiva los logros alcanzados en materia
indígena en el periodo 2000-2012.
Resaltar la transición del paradigma de la política indigenista hacia la política
pública indígena instrumentado por las administraciones panistas.
Desatacar la importancia de las reformas hechas al marco jurídico en la materia y
los cambios en la estructura orgánica de las instituciones encargadas de la atención
de los pueblos y comunidades indígenas.
9
IV. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.
El planteamiento de esta investigación es el de argumentar que en las administraciones de
los Presidentes Vicente Fox Quesada y Felipe Calderón Hinojosa se realizó un cambio
significativo en la forma de entender la política pública en materia indígena. Se gestaron las
condiciones necesarias para impulsar con el Poder Legislativo una reforma constitucional
en materia indígena y otros cambios importantes en el marco jurídico, además se efectuó
una reestructura orgánica que permitió la creación y modernización de las instituciones que
atienden a la población referida y se emprendió una política pública coherente con la
realidad que viven y respetuosa y pertinente con la identidad y cultura indígena.
De la misma manera de cómo se planteó en Meneses (2012), esta investigación de trabajo
comparte la visión de desarrollo planteada por el PNUD (2011), en el sentido de que la
erradicación de la pobreza, el rezago y la marginación pasa por un proceso en el que se
deben ampliar las libertades humanas. Comparte igualmente el fundamento de que la
integración nacional no radica en la noción de homogeneidad, sino en la aceptación de la
diversidad como característica inherente de la sociedad. En este tenor, suscribe la idea de
que la única homogeneidad que debe buscarse es la igualdad de oportunidades y de
derechos humanos.
En la comprobación de la hipótesis, la presente investigación utiliza información estadística
descriptiva para dar cuenta de la efectividad de la política pública según el mejoramiento en
la calidad de vida de la población indígena. A su vez, se apoya de un conjunto de hechos y
acciones que modificaron el orden jurídico e institucional para determinar la incidencia en
la población objetivo a estudiar. Como se ha señalado, el periodo a estudiar es el 2000-
2012.
10
V. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
El marco teórico de esta investigación gira en torno a los conceptos de Buen Vivir,
indigenismo y política pública indígena; diferencias conceptuales importantes para
entender el enfoque de cada una de ellas en la perspectiva de la población indígena y tener
las referencias adecuadas para percibir la valía de la orientación de la política pública en la
materia que instrumentaron los gobiernos panistas. También resulta importante considerar
como referencia los principales preceptos jurídicos que guían la acción gubernamental.
Buen Vivir o Vivir Bien.
De acuerdo con Fischer y Fasol (2013) la expresión Buen Vivir o Vivir Bien corresponde a
una interpretación de un concepto existencial que prácticamente todos los pueblos
indígenas de América Latina y el Caribe comparten y tienen arraigado en su cosmovisión; y
que a los ojos de la cultura occidental puede ser difícil su comprensión y asimilación.
El Buen Vivir es, ante todo, una mirada constructiva hacia el futuro.
Desde esta perspectiva, Fischer y Fasol señalan que el paradigma del Buen Vivir puede
entenderse como una reacción al modelo de desarrollo convencional, el mismo que conduce
“a erradicar la pobreza y el subdesarrollo destruyendo la naturaleza en nombre del
progreso”, a siempre desear más sin considerar los daños colaterales ambientales y sociales,
a no respetar los valores y creencias de los demás. Por ello, nos dicen los autores citados,
no debe sorprender el rechazo de los pueblos indígenas a cierta acción gubernamental
cuando ésta violenta su dimensión cultural.
En este tenor, Fischer y Fasol señalan que contrario a este mal desarrollo, el Buen Vivir
actúa sobre los valores sociales y ambientales, para un futuro más prometedor y más
armonioso; un modo de vida orientado a la “preservación de una tierra viable para todos y
cuyos recursos sean repartidos de manera más equitativa”. Esto es posible gracias a que los
11
pueblos indígenas tienen una organización de base comunitaria y poseen los valores de
solidaridad, reciprocidad y complementariedad.
Indigenismo, política indigenista y política pública indígena.
Para explicar el concepto de indigenismo, Zolla y Zolla Márquez (2011) señalan que una
definición utilizada recurrentemente es la que plasmó el antropólogo Gonzalo Aguirre
Beltrán la cual señala que es “la política aplicada hacia la población indígena por los no
indígenas”.
Agregan que el indigenismo ha cumplido un papel relevante en la elaboración de la
“ideología política utilizada por el poder estatal en la legitimación del Estado
posrevolucionario y en la elaboración de un imaginario social con el que se pretendía dotar
de una identidad común a los habitantes de país”. Asimismo, puede ser considerado como
una “corriente de pensamiento identificable como el pensamiento nacionalista, que orientó
el discurso del Estado desde los años veinte hasta principios de los ochenta”.
Para ilustrar la diferencia entre políticas públicas indigenistas y políticas públicas
indígenas, cito lo dicho por el extitular de la CDI, Xavier Abreu, en la presentación de la
Memoria Documental de la CDI (2012):
“Se decía que la CDI debía dejar de hacer políticas públicas indigenistas para
hacer políticas públicas indígenas; es decir, debíamos hacer políticas en las que
fuera la propia población indígena la que determinara la velocidad y la dirección
de los cambios que requerían para lograr un buen vivir, que correspondiera con
sus creencias y valores”.
Marco legal.
El artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la
Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
12
indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio
actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
Ese mismo precepto constitucional establece que son comunidades integrantes de un pueblo
indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un
territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
Reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación siempre que
aseguren la unidad nacional para decidir sus formas de convivencia y organización social,
económica, política y cultural, así como los derechos al autogobierno, a elegir a sus
autoridades, a aplicar sus propios sistemas normativos, a preservar y enriquecer su cultura e
identidad, a la tierra y a sus recursos naturales y a acceder plenamente a la jurisdicción del
Estado.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, la
Constitución mandata que dichas autoridades, tienen la obligación de impulsar el desarrollo
regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y
mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los
tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades.
Por su parte, la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo constituyen otro pilar jurídico fundamental
para garantizar los derechos de los indígenas en México, en virtud de que el artículo
primero de la Carta Magna señala que todas la personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internaciones que el Estado Mexicano haya
suscrito.
La Declaración de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas establece que los pueblos
indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho pueden
determinar libremente su condición política y perseguir libremente su desarrollo
económico, social y cultural. Además, los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y
13
reforzar sus propias características políticas, económicas, sociales y culturales, así como sus
sistemas jurídicos; al mismo tiempo que tienen derecho a participar plenamente, si lo
desean, en todos los niveles de adopción de decisiones que afecten a sus derechos, vidas y
destinos.
El Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
establece que los pueblos indígenas interesados deberán tener el derecho de decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte
a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o
utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural. Asimismo, dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente.
14
VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
Esta investigación pretende demostrar que las administraciones de los Presidentes Vicente
Fox Quesada y Felipe Calderón Hinojosa fueron sensibles en la atención a los múltiples
problemas de los pueblos y comunidades indígenas, registrando avances significativos en
su bienestar, en sus derechos humanos y en la revaloración de sus respectivas identidades
culturales.
En el periodo 2000-2012 la acción gubernamental en torno a los pueblos y comunidades
indígenas se caracterizó por un profundo respeto a la identidad cultural y por un
compromiso con su desarrollo, de tal suerte que las políticas públicas y programas sociales
privilegiaron la planeación participativa, la capacidad de formular una visión de su entorno
con perspectiva de largo plazo, el derecho a la consulta, la autogestión y la
corresponsabilidad.
En este tenor el presente documento de trabajo plantea las siguientes hipótesis:
Las administraciones panistas impulsaron significativas reformas al marco jurídico
nacional en materia de derechos indígenas en concordancia con los instrumentos
jurídicos internacionales; y realizaron cambios a la estructura orgánica de las
instituciones del Estado mexicano para hacer más eficaz la atención a la población
indígena.
Los programas sociales y las acciones de gobierno aplicados en el periodo arriba
referido incidieron positivamente en el bienestar y calidad de vida de la población
indígena mexicana.
15
VII. PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LA
HIPÓTESIS.
Reformas al marco jurídico y a la estructura orgánica de las instituciones del Estado
mexicano para hacer más eficaz la atención a la población indígena.
Se puede establecer que la primera institución pública creada para la atención del tema
indígena, fue el Instituto Nacional Indigenista (INI), cuya Ley de creación se publicó en el
Diario Oficial de la Federación, el 4 de diciembre de 1948. Durante las décadas de 1940 a
1970, el INI guió su quehacer institucional bajo el objetivo de que era necesario integrar a
los indígenas a la cultura nacional, lo que se conoce como enfoque “integracionista”, en el
cual se consideraba que lo deseable era que la población indígena asimilara los patrones
culturales nacionales en detrimento de la cultura de los pueblos y comunidades indígenas.
En este sentido, el objetivo en estos años fue “inducir el cambio cultural de las
comunidades y promover el desarrollo e integración en las regiones interculturales a la vida
económica, social y política de la nación”1.
A partir de 1970 y hasta 1982, se derivaron una serie de políticas encaminadas al desarrollo
de las regiones indígenas, en la cual ya no se expresaba abiertamente la aculturación, y se
asumía que la población indígena tiene derecho a preservar su identidad étnica, pero de
forma velada se establecía que el desarrollo económico regional debía acelerarse en estas
regiones, a fin de que la población indígena “participara en la producción y con ello lograra
participar en la vida nacional”2. Sobre todo, al final de este periodo, se asumía que la
población indígena habitaba en zonas deprimidas, por lo que era indispensable que ellos
participaran en la construcción de las propuestas de desarrollo, aunque se hacía énfasis en
1 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). Instituto Nacional Indigenista - Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 1948-2012. P. 7. México. 2012.
2 Ibíd. P. 11.
16
que se debería lograr el equilibrio entre el acceso a la modernidad económica y el respeto a
la diversidad cultural.
Consecuencia de lo anterior, fue la creación de programas encaminados al impulso
económico de las regiones indígenas mediante fuertes inversiones en proyectos
supuestamente detonadores de empleo, los cuales, no lograron la apropiación por parte de
la población indígena, la cual era un tanto ajena a sus capacidades y posibilidades de
asimilación.
Durante las administraciones que van de 1983 a 1994, la política indígena establece que
“México es un país plural en lo étnico, en lo cultural y en lo ideológico, por lo que se debe
encontrar el equilibrio integrador entre el acceso a la modernidad económica, el respeto a la
diversidad social y el fortalecimiento de la unidad nacional”3, por lo que se establece como
objetivo del INI el lograr la integración de los indígenas al desarrollo, con respeto a su
identidad cultural y con su participación, y la corrección de la desigualdad que lo frena o
inhibe.
Debido a los sucesos político sociales ocurridos en Chiapas en 1994, la política en materia
indígena de 1995 al año 2000, estuvo caracterizada, en el discurso, por los principios de que
los indígenas de México deben reconocerse y ser reconocidos en la Constitución, por lo que
el objetivo institucional del INI fue “impulsar una nueva relación entre el estado y los
pueblos indígenas y una reforma constitucional, legal y programática”4.
No fue sino hasta la administración del Presidente Vicente Fox, en la primera mitad de su
gestión, que se trabajó de manera intensa para que los derechos de los pueblos y las
comunidades indígenas de México fueran reconocidos en la Constitución y en las leyes del
país, por lo que el objetivo del INI fue impulsar una reforma constitucional en materia
indígena y la creación de una institución federal capaz de impulsar la transversalidad de la
3 Ibíd. P. 21.
4 Ibíd. P. 31.
17
acción pública y el respeto a los derechos indígenas. De lo anterior, desde 2001 se impulsó,
en coordinación con la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de la Presidencia de la República (ORDPI), la reforma constitucional en materia
indígena.
Resultado de este esfuerzo, fue la publicación el 5 de julio de 2003 del decreto por el que se
expidió la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
y se abrogó la Ley de creación del Instituto Nacional Indigenista, con lo cual inició el
proceso de construcción de esta nueva institución, a partir de la personalidad jurídica, el
patrimonio y el personal del INI, con atribuciones para la coordinación y la evaluación de la
acción pública que beneficia a pueblos y comunidades indígenas.
En marzo de 2003 se publica la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos
Indígenas, con lo cual se reconoce a las lenguas indígenas como lenguas nacionales y
permite a los pueblos y comunidades indígenas conservar y desarrollar sus lenguas y
transitar hacia un país en el que se reconozca la pluriculturalidad sin discriminación
lingüística5.
Durante estos primeros años de la administración de Vicente Fox, en la Secretaría de
Desarrollo Social se creó el Programa para el desarrollo de los pueblos y las comunidades
indígenas, conocido como Fondo Indígena, para el desarrollo de infraestructura básica,
proyectos productivos y capacitación, y en 2003 se apoyó la creación de la Coordinación
General de Educación Intercultural y Bilingüe en la SEP y de la Coordinación de Salud y
Nutrición de los Pueblos Indígenas, en la Secretaría de Salud.
Una vez creada la CDI, durante el periodo de 2003 a 2006, se establece que el desarrollo
integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas requiere de la acción
transversal de todas las instituciones, por lo que la CDI establece como su objetivo
5 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Una nueva relación: compromiso con los pueblos
indígenas. Fondo de Cultura Económica. México. 2005.
18
“orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas,
proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los
pueblos y comunidades indígenas, de conformidad con el artículo 2° de la Constitución”6.
En este sentido, la acción institucional en materia indígena dejó de estar a cargo de una sola
dependencia, y se estableció que la CDI concentrara sus esfuerzos en la consolidación de la
nueva institucionalidad y en la promoción de la acción transversal de instituciones federales
y la coordinación con entidades federativas y municipios.
Asimismo, con la creación de la CDI, en 2003 se diseñó y puso en marcha un Sistema de
Consulta Indígena y se realizaron consultas sobre temas específicos. A esto, se agregó en
2004 la creación del Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos
Indígenas (PIBAI), el Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)
y Fortalecimiento de Capacidades Indígenas (FOCAI), a partir de los recursos que le eran
asignados al Fondo Indígena, operado por SEDESOL en 2002 y 2003.
Asimismo, en 2005, se diseñó y puso en marcha el Programa de Coordinación para el
Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI) en atención a la estrategia de transversalidad
de la institución con el propósito de ampliar la inversión pública en materia de desarrollo
económico y apoyar las iniciativas productivas de las comunidades indígenas.
Adicionalmente, la CDI creó dos proyectos para la prevención y atención de violencia
familiar y sexual y sus consecuencias en la salud de las mujeres indígenas.
Durante la administración del Presidente Felipe Calderón, se estableció que los indígenas
tienen derecho a vivir bien con su propia identidad y con pleno respeto a sus derechos, por
lo que el objetivo institucional fue “promover el Desarrollo con Identidad de los pueblos y
comunidades indígenas de México a partir del impulso al desarrollo humano sustentable, la
consulta y la participación como medios para definir políticas públicas, a la revaloración de
6 CDI 2012. Op. Cit. P. 39.
19
las culturas indígenas y el diálogo intercultural y el respeto y ejercicio de los derechos
indígenas y la armonización legislativa”7.
En el periodo 2000-2012 la acción gubernamental en torno a los pueblos indígenas se
caracterizó por un profundo respeto a la identidad cultural y un compromiso con su
desarrollo, de tal suerte que las políticas públicas y programas sociales privilegiaron la
planeación participativa, la capacidad de formular una visión de futuro, la consulta, la
autogestión y la corresponsabilidad.
En materia de consulta a los pueblos y comunidades indígenas, con la creación de la CDI
durante la administración del Presidente Vicente Fox, en 2003 se realizó a nivel nacional la
Consulta a los Pueblos Indígenas sobre sus Formas y Aspiraciones de Desarrollo, proceso
que involucró 96 eventos, con la participación de 4,269 integrantes de 59 pueblos indígenas
de 28 entidades federativas. Asimismo, en 2004 se inició un proceso importante de
participación indígena mediante la instalación del Consejo Consultivo que ha sesionado
regularmente hasta la fecha.
Entre 2007 y 2012 se renovó la representación indígena tres veces y se realizaron 24
sesiones conforme al programa de trabajo y 4 sesiones extraordinarias. Para 2012, el
Consejo Consultivo de la CDI ya se había consolidado como un órgano de consulta y
vinculación de la institución con los pueblos indígenas y la sociedad. Asimismo, en este
periodo se impulsaron trece consultas, en diversos temas que favorecieron el ejercicio del
derecho a participar y a ser consultados que la Constitución brinda a los pueblos y a las
comunidades indígenas.
Una de las más importantes aportaciones en materia indígena durante la administración del
Presidente Felipe Calderón, se dio en el 2009 con el inicio del “rediseño del modelo de
trabajo institucional para incorporar la planeación y la gestión participativa con enfoque
7 Ibíd. P. 43.
20
territorial como mecanismo para orientar la acción de los programas de la CDI y de otras
instituciones a un Desarrollo con Identidad”8, trabajo que se materializó en 2010 cuando los
Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena (CCDI) iniciaron los trabajos de
diagnóstico y planeación territorial participativa en las 23 entidades federativas.
Entre 2011 y 2012 se llevaron a cabo 155 ejercicios de planeación microrregional, en los
que se trabajó con 812 comunidades indígenas que comprendieron 3,054 localidades de 231
municipios. En estas microrregiones habitan alrededor de 990 mil indígenas susceptibles de
ser beneficiados.
Este Modelo de Desarrollo con Identidad inspirado en la planeación participativa, a partir
de la capacidad de las comunidades indígenas de formular una visión de futuro, y en la cual
se asume la autogestión y la corresponsabilidad como formas de participación activa y
consiente de la población indígena, tenía como uno de elementos centrales la participación
de la población local en la definición de la estrategia de desarrollo y su implementación,
puesto que no hay estrategia de desarrollo legítima, si no participa en su definición la
población que es afectada por la misma y tampoco hay estrategia de desarrollo exitosa que
no tome en cuenta a la población local.
Este es el elemento central del Modelo de Desarrollo con Identidad, en el cual la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) se propuso impulsar una
coalición para el desarrollo en las regiones indígenas del país, convocando a una alianza
entre los distintos órdenes de gobierno, la población indígena y no indígena, actores locales
y las organizaciones sociales y privadas, a fin de alcanzar una mayor eficacia y eficiencia
en la aplicación del presupuesto destinado al desarrollo de las regiones indígenas, ya que se
preveía que una política pública articulada en un territorio determinado tendrá mayor
posibilidad de resolver los problemas sectoriales que las propias políticas sectoriales
actuando de manera independiente.
8 Ibíd. P. 43.
21
El diseño e implementación de esta estrategia de desarrollo regional de largo plazo
coordinada por la CDI, tenía mayores posibilidades de éxito que la acción sectorial por sí
misma, ya que consideraba que la mayoría de los programas presentes en las regiones
podrían complementar acciones, en vez de contraponer esfuerzos.
Asimismo, como parte fundamental de la coalición para el desarrollo, la CDI tuvo como
una de sus principales actividades establecer los mecanismos más apropiados para convocar
e incorporar la participación de las comunidades indígenas a este proceso de planeación y
gestión del territorio que manifestaron una clara conciencia de desarrollo, la cual se puede
definir como aquella actitud en la que la población indígena asume el proceso de
planeación de su desarrollo de manera activa y consciente, congruente con su propia
identidad y en un horizonte de largo plazo, en el que se define la visión de futuro y las
acciones estratégicas en orden de prioridad, y que asume la actitud para gestionar,
participar en la ejecución y dar seguimiento a estas acciones.
Como parte del proceso de planeación es necesario poner en valor los resultados alcanzados
y la identificación de los factores que han dificultado la consecución de los objetivos
propuestos inicialmente, con el fin de mejorar futuras planificaciones. En respuesta a este
requerimiento en el proceso de planeación, la CDI incorporó en la metodología para la
elaboración de los planes microregionales, la generación de indicadores para el seguimiento
y evaluación de los mimos planes.
La información reportada por CONEVAL señala que la carencia por acceso a los servicios
básicos en la vivienda se ha reducido de 2008 a 2012 y en más puntos porcentuales en la
población indígena que entre la población no indígena como se muestra en la siguiente
tabla, lo cual hace evidente el esfuerzo de focalización hacia este segmento de población.
22
Indicadores
Población indígena */ Población no indígena
Carencia por acceso a los servicios
básicos en la vivienda
Carencia por acceso a los servicios
básicos en la vivienda
Medición
(% de la
población
indígena)
(Variación %)
(% de la
población no
indígena)
(Variación %)
2008 46.9 -- 15.9 --
2010 44.7 -2.2 13.3 -2.6
2012 37.2 -7.5 12.6 -0.7
*/ La definición de población indígena considera a la población que vive en un "hogar indígena" más
los hablantes de lengua indígena que viven en hogares no indígenas.
Fuente: CONEVAL. La pobreza en la población indígena de México 2012. Agosto de 2014.
La información reportada por CONEVAL también señala que la carencia por calidad y
espacios de la vivienda se ha reducido de 2008 a 2012 y en más puntos porcentuales en la
población indígena que entre la población no indígena como se muestra en la siguiente
tabla.
Indicadores
Población indígena */ Población no indígena
Carencia por calidad y espacios de la
vivienda
Carencia por calidad y espacios de la
vivienda
Medición
(% de la
población
indígena)
(Variación %)
(% de la
población no
indígena)
(Variación %)
2008 45.4 -- 14.4 --
2010 40.2 -5.2 12.4 -2.0
2012 34.3 -5.9 11.3 -1.1
*/ La definición de población indígena considera a la población que vive en un "hogar indígena" más
los hablantes de lengua indígena que viven en hogares no indígenas.
Fuente: CONEVAL. La pobreza en la población indígena de México 2012. Agosto de 2014.
Dicho, lo anterior, en 2012, México logró que la sociedad aceptara y entendiera mejor la
diferencia cultural y lingüística; también logró contar con un marco jurídico que, si bien es
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perfectible, reconoce y otorga derechos y competencias a los pueblos y a las comunidades
indígenas como sujetos colectivos y reconoce el valor de las lenguas, culturas y formas de
organización social indígenas. También, cuenta con instrumentos de planeación para que
las diferentes instituciones públicas puedan, en el marco de sus competencias, impulsar un
Modelo de Desarrollo con Identidad.
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VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
A manera de conclusión podemos afirmar que las administraciones de los Presidentes
Vicente Fox Quesada y Felipe Calderón Hinojosa arrojan importantes avances en la
atención a la población indígena, quizá el más relevante es la forma de entender e
instrumentar la política pública en materia indígena. Cierto es que los indígenas continúan
viviendo en una lamentable condición de pobreza y marginación, lo que podría empañar la
consideración hacia lo hecho. Sin embargo, se sentaron las bases jurídicas, institucionales y
programáticas para hacer más eficiente y pertinente la política pública en materia indígena.
Las conclusiones que arroja este trabajo de investigación se presentan a continuación:
El enfoque “integracionista” instrumentado en la segunda mitad del siglo XX
impuso una visión de desarrollo que lejos de revertir los rezagos históricos de la
población indígena, menoscabó su identidad cultural. Contrariamente, el enfoque de
tratar a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos y no objetos de su
desarrollo es un acierto de las administraciones panistas.
La transición del paradigma de la política indigenista hacia la política pública
indígena implicó una profunda reforma al marco jurídico que dio pie a la reforma
del texto constitucional en donde se establecen los derechos de los pueblos
indígenas y la manera en que los tres niveles de gobierno habrán de promover la
igualdad de oportunidades y eliminar cualquier práctica discriminatoria.
El compromiso de hacer más efectiva la atención a los pueblos indígenas y erradicar
la relación asimétrica entre Estado mexicano y población indígena, motivó la
creación de: la CDI como una institución capaz de impulsar la transversalidad de la
acción pública y el respeto a los derechos indígenas; así como del INALI para
fortalecer, preservar y desarrollar las lenguas indígenas del país.
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El Modelo de Desarrollo con Identidad, que orientó el actuar de la CDI, y cuyo
sustento es la idea de que la población indígena tiene derecho a construir su
desarrollo y a mejorar sus condiciones de vida conforme a la identidad y
cosmovisión de cada pueblo, en donde su participación es fundamental para diseñar
y operar el quehacer gubernamental.
En este sentido, rediseño del modelo de trabajo institucional para incorporar la
planeación y la gestión participativa con enfoque territorial como mecanismo para
orientar la acción de los programas de la CDI y de otras instituciones hacia un
Desarrollo con Identidad, es el rumbo más viable alcanzar el desarrollo de los
pueblos indígenas.
26
IX. BIBLIOGRAFÍA.
Calderón, Felipe. Los retos que enfrentamos. Penguin Random House. México. 2014.
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Indigenista - Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 1948-2012.
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Documental. Desarrollo con Identidad para los Pueblos y las Comunidades Indígenas
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los Pueblos Autóctonos de América latina y del Caribe (Fondo Indígena). Ecuador. 2013.
27
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trabajo 448. México. Septiembre 2012.
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http://www.cinu.org.mx/temas/ind/dectxt.htm.
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oportunidades. México. 2010.
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Humano México 2011. Equidad del gasto público: derechos sociales universales con
subsidios focalizados. México, 2011.
Zolla, Carlos y Emiliano Zolla Márquez. Los pueblos indígenas de México. UNAM.
México. 2011.
28
Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C.
a petición del Partido Acción Nacional.
Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite
Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.
Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.