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Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia

CONGRESO DE LA REPÚBLICA ARE.A DE TRAMITE Y OIG/TAU2.ACIÓII Df DOCUMENTOS

O 9 FEB 20~1

PROYECTO DE RESOLUCIÓN LEGISLATIVA QUE MODIFICA EL PROCEDIMIENTO SOBRE LA VACANCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

El congresista de la República, DANIEL OSEDA YUCRA, integrante del grupo parlamentario Frente Popular Agrícola FIA del Perú, FREPAP, ejerciendo el derecho de iniciativa legislativa reconocido en el artículo 107 de la Constitución Política del Perú y, en concordancia con los artículos 22 inciso c), 67, 75 y 76 del Reglamento del Reglamento del Congreso de la República, presenta el siguiente proyecto de ley.

FÓRMULA LEGAL

PROYECTO DE RESOLUCIÓN LEGISLATIVA QUE MODIFICA EL PROCEDIMIENTO SOBRE LA VACANCIA DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA

Artículo único. Modificación del artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República Modificase el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República, en los siguientes términos:

"Procedimiento para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución Artículo 89-A. El procedimiento para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución, se desarrolla de acuerdo con las siguientes reglas:

a) El pedido de vacancia se formula con la firma de por no menos del veinte por ciento del número legal de congresistas, precisándose los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta, así como de los documentos que lo acrediten o, en su defecto, la indicación del lugar donde dichos documentos se encuentren. Se presenta a la Presidencia del Congreso.

b) El pedido de vacancia debe tener sustento en hechos de la mayor gravedad que atentan contra los valores éticos comúnmente compartidos en nuestra sociedad, que deterioran en gran magnitud la

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dignidad presidencial y que hacen insostenible la permanencia en el cargo, independientemente de que con posterioridad pueda determinarse que tales conductas tuvieran, además, relevancia penal.

c) El pedido de vacancia genera la conformación de una comisión investigadora, aprobada por el Pleno del Congreso, integrada por un (1) representante de cada grupo parlamentario. Luego de emitir el informe de calificación respectivo, la comisión procede en un plazo máximo de quince (15) días hábiles a realizar la investigación que concluye con un informe final que propone al Pleno del Congreso aprobar la vacancia o, en su defecto, archivar la petición.

d) El informe final debe considerar que los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta el pedido deben ser los mismos desde el inicio hasta el fin del respectivo procedimiento. La valoración de los medios probatorios y todo lo actuado debe considerar que la conducta denunciada debe estar ocasionando un notorio desequilibrio social causado por el ejercicio funcional del presidente de la República, de tal modo que haga insostenible para la estabilidad social y el orden público su mantenimiento en el poder.

e) Aprobado el informe final por la comisión investigadora, el presidente de esta presenta el mismo al presidente del Congreso. El informe tiene preferencia en el Orden del Día y es vista antes que cualquier otro asunto pendiente en la agenda. Recibido el informe, copia del mismo se remite, a la mayor brevedad, al presidente de la República.

f) Para la admisión del pedido de vacancia, propuesta en el informe, se requiere el voto de por lo menos el cuarenta por ciento de Congresistas hábiles. La votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión a aquella en que se dio cuenta del informe.

g) El Pleno del Congreso acuerda día y hora para el debate y votación del pedido de vacancia, contenido en el informe, sesión que no puede realizarse antes del tercer día siguiente a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo, salvo que cuatro quintas partes del número legal de Congresistas acuerden un plazo menor o su debate y votación inmediata. Si fuera necesario se cita, para este efecto, a una sesión especial. El presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado, hasta por sesenta minutos.

h) El acuerdo que declara la vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución, requiere una votación calificada no menor a dos tercios del número legal de congresistas y consta en Resolución del Congreso.

i) La resolución que declara la vacancia se publica en el diario oficial dentro de las veinticuatro horas siguientes al de la recepción de la transmisión remitida por el Congreso. En su defecto, el presidente del Congreso ordena que se publique en uno de los diarios de mayor

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circulación nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar.

j) La resolución que declara la vacancia rige desde que se comunica al vacado, al presidente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación, lo que ocurra primero".

Lima, enero de 2021.

Finnado digitalmente por: CAYGUARAY G~v1B1NI Luz Mlagro.s F AJ.J 20161741l 126 soft

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Fecha: 05/02/2021 14:50:45-0:500

DANIEL OSEDA YUCRA

Congresista de la República

Firmado digitalmente por: NUÑEZ tlllARREROS JESUS DEL CARMEN FIR 16694109 hard twbfü10: Doy V" B' Fecha: 05/02/2021 17 :53 :440500

Firmado digitalmente por: BENITES AnURTO ALFREDO FIR 42930319 hard

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Firmado digitalmente por: RET~v10ZO LEZAMAMARIA CRISTINA FIR 41854380 hard

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Fecha: 0:5/02/2021 14:55:14-0500

Firmado digitalmente por: MAC HM.:A t.v>MAN I Raul F .AlJ 20161741l126 sof!

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Fecha: D5/021'2021 18:54:08-0:500

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente iniciativa legislativa tiene base, en el extremo de la fórmula legal, en la ponencia (parte resolutiva) presentada por la magistrada del Tribunal Constitucional Marianella Ledesma Narváez, correspondiente al expediente 0002-2020-CC/TC. Se formula, además, en el escenario que viene enfrentando el Perú ante la incertidumbre política y los hechos graves y violatorios de la ética pública. Tales hechos justifican declarar a una persona incapaz moralmente para seguir al mando y dirigiendo la Nación, ya que, como es evidente, no se está hablando de cualquier persona sino de un presidente la República. Por ello, con el proyecto de ley que se presenta se busca establecer un procedimiento adecuado para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República, promoviendo una resolución legislativa que modifica el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República.

La Constitución Política del Perú define en su artículo 11 O que "El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación", es decir, el presidente de la República ostenta un poder en la cúspide la administración pública y, consecuentemente, asume una notable responsabilidad. El presidente de la República concentra varios poderes: es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, asimismo, es Jefe supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional; puede dictar "decretos de urgencia" con rango de ley; pude disolver el Parlamento, no puede ser acusado constitucionalmente durante su mandato, salvo por las causales previstas en el artículo 117 de la Constitución, entre otras prerrogativas.

Ahora bien, en cuanto a la vacancia por incapacidad del presidente de la república debe indicarse que esta posibilidad ha estado regulada en las constituciones de 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y en la vigente de 1993. La primera vez que se reguló específicamente la vacancia por incapacidad moral en el Perú fue en la Constitución Política de 1839 (Art. 81) .1

En cuando a la vacancia presidencial, el profesor David Lovatón señala que: "(. . .) todo diseño constitucional siempre suele tener una grieta, una redacción ambigua o imprecisa o una válvula de escape puesta ahí en forma intencional o no. En este caso, es el artículo 113° de la Constitución, que contempla los supuestos, ciertamente muy excepcionales, de la figura de la vacancia presidencial -distinta a la acusación constitucional o juicio político previstos en los artículos 99° y 100° de la Constitución-; esto es, los supuestos en los que la Presidencia de la República no culmina el mandato constitucional de cinco años, sino que puede ser "vacada"". 2

1 https://www.carep.org/wp-content/uploads/2018/04/Presidente-del-Per%C3 % BA. pdf 2 https://revistaideele.com/ideele/content/en-defensa-de-la-constituci%C3%B3n-vacancia-por- incapacidad-moral-y-debido-proceso

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En el caso de causal de vacancia por incapacidad moral permanente es indudable que no existe una definición, pese a que el efecto de su aplicación es de la mayor trascendencia; situación que podría ser superada si se toma en cuenta lo que en su oportunidad precisó el Tribunal Constitucional, sobre que una causal tan abierta debería estar regulada y restringida para evitar "incurrir en aplicaciones irrazonables"3.

En el Perú tenemos como antecedente el caso del expresidente Alberto Fujimori, quien viajó al extranjero y decidió no regresar al Perú y envió su renuncia por fax, la que no fue aceptada por el Congreso y, por ello, se le siguió un proceso de vacancia por incapacidad moral permanente, declarando lo propio, mediante la Resolución Legislativa 009-2000-CR, de fecha 21 de noviembre del 20004. Es decir, este hecho nos hace ver que la aplicación de esta causal se emplea frente a casos de notoria gravedad.

Por ello, en su investigación sobre "La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano" el profesor Abraham García Chávarri señala que: "La configuración constitucional de la incapacidad moral, compatible con las exigencias de un Estado Constitucional de Derecho, y en atención a la necesaria estabilidad y gobernabilidad, determinaría que ella podría ser plausiblemente aplicable a aquellas conductas graves que, sin ser delitos ni infracciones de un juicio político, deterioren a tal magnitud la dignidad presidencial que hagan que no pueda ser posible que su titular se mantenga en su cargo". 5

Pese a que existe consenso en que la aplicación de la causal citada debe referirse a hechos de manifiesta gravedad, hasta la fecha no contamos con una regulación adecuada sobre la materia. Así, la ponencia correspondiente al expediente 002- 2020-CC/TC del Tribunal Constitucional, en el fundamento 36, refiere: "Hasta el momento, la vacancia presidencial originada en la causal de permanente incapacidad moral establecida en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución no ha sido objeto de interpretación constitucional por este Colegiado. No obstante, ello, en el año 2003 el Tribunal Constitucional publicó su sentencia recaída en el Expediente 0006-2003-AI en la que analizó la constitucionalidad del inciso j) del artículo 89 del Reglamento del Congreso, referido al procedimiento de acusación constitucional contenido en los artículos 99 y 100 de la Constitución, y advirtió sobre la ausencia de regulación legislativa sobre el procedimiento de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral" 6. Es decir, el propio Tribunal Constitucional reconoce la ausencia de la regulación legislativa para una adecuada interpretación de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral.

3 Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 0006-2003-AI/TC, fundamento jurídico 26. 4 https:/ /www.carep.org/wp-content/uploads/2018/04/Presidente-del-Per%C3 % BA. pdf 5 file:/ //C :/Users/Usuario/Downloads/I ncapacidad%20moral. pdf 6 https://tc. gob. pe/ju risprudencia/2020/00002-2020-CC. pdf

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En tal sentido, con la presente iniciativa legislativa se busca establecer un procedimiento adecuado para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República, promoviendo una resolución legislativa que modifique el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República, a fin de definir las indeterminaciones de la regulación de la vacancia del presidente por incapacidad moral declarada el Congreso, de tal modo que no sigan existiendo vacíos u omisiones que podrían resultar problemáticos al momento de su aplicación.

Asimismo, es preciso indicar que la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 0006-2003-AI/TC, en su fundamento 267, dejó establecido lo siguiente:

"Este Colegiado debe resaltar que no existe procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113º de la Constitución, esto es, por "su permanente incapacidad moral o física". Ello, desde luego, no podría significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como consecuencia de mayorías simples, pues ello sería atentatorio del principio de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un Estado social y democrático de derecho, tales como el hecho de que mientras que el Congreso necesite de la votación de más de la mitad de su número legal de miembros para remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos por el pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una mayoría simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene responsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad popular). En ese sentido, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la República a legislar un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la vacancia presidencial por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113º de la Constitución, a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional, para lo cual, al igual que en los casos de juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 213 del número legal de miembros del Congreso".

Siguiendo la línea jurisprudencia! anotada, la presente iniciativa legislativa mantiene la exigencia de la mayoría calificada de dos tercios, en tanto no solo ha sido reconocida como razonable por la jurisdicción suprema, sino también porque la doctrina considera que dicha votación es adecuada. Si bien en la reciente ponencia del expediente 002-2020-CC/TC se planteó aumentar la votación a cuatro quintos (104 votos a favor) creemos que ello no se encuentra justificado, pues la posibilidad de vacancia existe y colocar una votación tan alta sin mayor fundamento puede

7 https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00006-2003-Al.pdf

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convertir la institución jurídica en meramente simbólica. Al respecto, debe considerarse que, en un período regular, lo normal es que un presidente de la República cuente con una bancada parlamentaria (oficialista), y este es asunto que no se puede desconocer al momento de las votaciones, sobre todo, para garantizar el principio de imparcialidad.

En cuanto a la incapacidad moral como causal de vacancia del presidente de la República en el Derecho Internacional, podemos mencionar una solicitud de opinión consultiva de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos", que refleja el uso de esta institución constitucional en América Latina: "( ... ) la década de los 90 estuvo marcada por una ola de juicios políticos contra presidentes sin precedentes en las Américas. Entre 1992 y 2004, seis presidentes enfrentaron juicios políticos y cuatro de ellos fueron removidos de su cargo. Fernando Collar de Mello, en Brasil, y Carlos Andrés Perez, en Venezuela, fueron acusados por corrupción y removidos de sus gobiernos mediante juicio político en 1992 y 1993, respectivamente. En 1996, el presidente colombiano Ernesto Samper fue acusado de recibir para su campaña fondos ilegales provenientes del narcotráfico. En este caso, fue absuelto en última instancia por el Congreso. En 1997 el Congreso de Ecuador declaró "mentalmente incapaz" al Presidente Abdalá Bucaram, con el objeto de evitar las complejidades institucionales del juicio político. Asimismo, en 1999 el Presidente Raul Cubas Grau, en Paraguay, afrontó un juicio político luego de liberar de prisión a un líder militar acusado de asesinar al vicepresidente. Cubas renunció y se refugió en Brasil en 1999. Su sucesor, Luis Gonzalez Macchi, fue acusado por corrupción dos años más tarde."

Asimismo, tenemos el caso de Gustavo Rojas Pinilla, quien fue presidente de Colombia entre 1953 y 1957. Por un conjunto de hechos vinculados con corrupción y enriquecimiento ilícito, el titular del Poder Ejecutivo fue declarado indigno por mala conducta en el ejercicio del cargo. El fallo del Senado del 2 de abril de 1956 también condenaba al acusado.

Un caso histórico, aunque diferente al procedimiento peruano, es el juicio político que se utilizó en el 2015 contra la entonces presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, que terminó con su destitución. La mandataria fue acusada de haber cometido un delito de responsabilidad fiscal y luego de ser aceptada y analizada la petición por la Cámara de Diputados, el 31 de agosto de 2016 el Senado de Brasil resolvió destituirla con 61 votos a favor9.

En el caso de Brasil, si bien es un congreso nacional bicameral, diferente a Perú que solo está conformado por una cámara, tiene una comisión especial de la cámara para analizar la denuncia y llevar a cabo el procedimiento (etapas y plazos) para finalmente lograr, si el caso lo amerita, la destitución del presidente, siendo

8 https://www.corteidh.or.cr/sitios/obseNaciones/sor_comi/O_cidh.pdf 9 https://www.corteidh.or.cr/sitios/obseNaciones/sor_comi/O_cidh.pdf

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aprobado primero por la Cámara de Diputados y luego la Cámara de Senadores. En la presente iniciativa legislativa se aprecia una semejanza parcial, siendo que se propone que sea una comisión investigadora la que elabore el informe final del pedido de vacancia.

Ante el panorama descrito, se puede concluir que no se puede desconocer los pronunciamientos de la comunidad internacional sobre la necesidad de definir los alcances del concepto anotado. Lo mismo que sucedió con el caso de la comunidad académica y desde diversos frentes de la sociedad civil. La mayoría, sino todos, coincidieron en que sea el Tribunal Constitucional quien emita un pronunciamiento de fondo para evitar arbitrariedades en la aplicación de una causal que contiene un concepto indeterminado. Por ello, precisamente, es que el presente proyecto de ley recoge, en esencia, la ponencia presentada que no llegó a alcanzar los votos suficientes, pero que sirve como una fuente técnica para alcanzar una regulación idónea y debidamente legitimada.

En tal sentido, para los casos futuros es que presentamos esta iniciativa legislativa, donde se modifica el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República que, no dudamos, contribuirá a la solución de un problema sobre el que la sociedad peruana espera una voz, que garantice principios como la previsibilidad, seguridad jurídica y legalidad.

EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN

NACIONAL

La presente ley establece la modificación del artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República, precisando una regulación garantista y previsible sobre la aplicación de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. En este sentido, guarda correspondencia con el principio - derecho constitucional del debido proceso, que rige, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, en sede parlamentaria.

ANÁLISIS COSTO - BENEFICIO

1. Identificación de grupos de interés o actores

a) El Estado b) Los ciudadanos

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d) La sociedad

2. Impactos positivos y negativos por actor

El Estado BENEFICIO COSTO

• Al contar con una regulación • Ninguno. adecuada, se resguarda la institucionalidad e idoneidad jurídica, que permita un mejor desarrollo y desenvolvimiento del mismo. Se evita conflictos sociales que puedan conllevar a las irreparables pérdidas humanas o, en su defecto, dejar negativos precedentes que cuestionen la institucionalidad democrática.

Los ciudadanos BENEFICIO COSTO

• Todos los ciudadanos que respetan • Ninguno . el orden jurídico y el Estado de derecho tendrán un debido conocimiento de lo que implica una vacancia presidencial por incapacidad moral permanente en el estricto orden legal imparcial. Por lo tanto, los ciudadanos identificarán la estabilidad del Gobierno y se fortalecerá una deseable convivencia social.

La sociedad BENEFICIO COSTO

• La sociedad en su conjunto formará • Ninguno . parte de un nuevo orden jurídico que conlleve a un mejor entendimiento entre los poderes del Estado, adquiriendo para sí; estabilidad, confianza, equilibrio y orden.

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. VINCULACIÓN CON LA AGENDA LEGISLATIVA Y CON:LASPOLÍTICAS DEL

ACUERDO NAtlóNAL

La presente iniciativa legislativa se relaciona con las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional como es: Política 1, Fortalecimiento del régimen democrático y el Estado de Derecho.

Lima, enero de 2021.

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