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De la palabra a la acción: A propósito de las modificaciones efectuadas a los Principios del
Procedimiento Administrativo General1
Cesar Luis Correa Zuñiga Profesor de los Cursos de Fundamentos de Economía, Derecho Administrativo y Procesal Administrativo en la Universidad de San Martín de Porres.
I. INTRODUCCIÓN
El aforismo latino conocido como Res non verba, o traducido al castellano: hechos no palabras, nos
anima a redactar el presente artículo académico. En el derecho administrativo y en el procedimiento
que se sigue ante las autoridades administrativas, en algunas oportunidades nos encontramos
entrampados ante un inmenso muro de los lamentos, algunas veces dicho entrampamiento es
causado por la propia administración pública, pero ¿Que tan responsable de ello somos los
ciudadanos? ¿Por qué no conseguimos que las palabras, o en este caso las normas, se conviertan en
hechos?
Considero que mucha de la responsabilidad recae en cada uno, a pesar de las garantías
procedimentales existentes en la norma peruana, nos decantamos por criticar a la administración
pública sin criticar nuestra participación ante ella, a fin de cuentas la crítica hacia terceros siempre
será el camino más sencillo para justificar nuestras propias falencias.
Con esto no quiero justificar el actuar de muchas administración públicas, a través de servidores
públicos que se encuentran entrampados en conocimientos de siglos anteriores y que abusando de
su poder temporal (Hasta cuando la tan esperada meritocracia), resuelven los procedimientos de
cualquier manera, total el papel aguanta todo.
A través del presente artículo analizo los principios del procedimiento administrativo, como la
herramienta fundamental en un estado que se jacta ser de derecho, a fin de que se resalten las
bondades de los mismos, lo cual permita que los ciudadanos conozcan sus derechos, límites y
1 CORREA ZÚÑIGA. César Luis. Abogado USMP. Magister en Derecho de la Empresa por la PUCP. Con estudios de especialización en Derecho Administrativo (ESAN) y Derecho Ambiental. (UPC). Ha sido asesor legal en el Ministerio de Agricultura y Riego, Ministerio de la Producción, Ministerio del Ambiente y Presidencia del Consejo de Ministros. En la actualidad consultor PNUD.
excepciones, que les permita enfrentar de manera contundente, las malas prácticas que aún existen
en la administración pública.
En ese sentido, todos en una determinada etapa de nuestra vida nos hemos relacionado con la
administración pública, la misma que se encuentra conformada por las diversas entidades, personas
jurídicas de derecho público y privado, que ejercen funciones para satisfacer necesidades vinculadas
al servicio ciudadano.
Desde la emisión de nuestro Documento Nacional de Identidad hasta la imposición de una multa
por estacionarnos en una zona prohibida, nos encontramos en constante vinculación con la
administración pública. No obstante, a pesar de ello, muchas veces los ciudadanos desconocemos
la importancia que implica el conocimiento de los preceptos normativos que rige las relaciones
jurídicas entre la administración pública y administrados.
En tal sentido toma importancia el estudio y análisis de los principios del procedimiento
administrativo, preceptos normativos que contienen la esencia del procedimiento administrativo,
más aún cuando, con fecha 20 de marzo de 2017, se publicó en el Diario Oficial El Peruano, el
Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, que contiene el Texto Único Ordenado de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, en adelante LPAG, la que fue modificada a través del
Decreto Legislativo N° 1272.
Dichos preceptos nos llevan a conocer y comprender los alcances y la razón de ser de la disciplina,
la misma que es multifacética y no se concentra únicamente en el cumplimiento del servicio público,
a cargo de los servidores y funcionarios públicos de turno, sino que engloba un relacionamiento
mucho más amplio con otras disciplinas como: el derecho penal (la sanción penal y la sanción
administrativa), el derecho civil (de aplicación supletoria al derecho procesal administrativo) el
derecho comercial (procedimientos administrativos de protección al consumidor, competencia
desleal, derecho de marcas, derecho concursal) y un largo y prolongado etcétera.
En consecuencia, la LPAG, contiene en su articulado una relación de enunciados (principios) que no
tienen carácter taxativo, es decir nos encontramos ante una relación abierta de preceptos, los
mismos que pueden complementarse con otros relacionados al derecho administrativo procesal
tales como el principio de unidad de vista, el de vinculación positiva de la administración pública al
derecho así como el de inderogabilidad singular de los reglamentos.
Lo señalado anteriormente es recogido de manera sobresaliente por los profesores españoles
Eduardo García de Enterría y Tomas Ramón Fernández en su obra denominada Curso de Derecho
Administrativo Tomo II, quienes señalan lo siguiente:
“Las dificultades de todo orden que, a lo largo de lo que llevamos dicho, han podido
vislumbrarse ponen de manifiesto la utilidad – y, aún más, la auténtica necesidad –
de un intento dirigido a aislar los grandes principios que constituyen el entramado
básico y la estructura esencial de esta institución jurídica que es el procedimiento
administrativo. Son estos principios, rectamente entendidos, el único medio de
asegurar ese mínimo de unidad que se viene resistiendo desde hace un siglo a los
preceptos con que, de un modo u otro, ha pretendido el legislador reducir la
tendencia a la dispersión y al particularismo.2
En lo que respecta al caso en concreto, la casuística administrativa nos lleva a descubrir los diversos
usos que se le puede dar a los principios, unos más argumentados y dinámicos que otros. No
obstante, toda argumentación nos lleva al análisis y al perfeccionamiento de la disciplina. De lo que
se trata es que la prestación del servicio público sea de calidad, tanto a favor de la administración
pública así como de los administrados.
En estas líneas, procederé a desarrollar los principios antes mencionados, acorde a mi experiencia
profesional, a fin de hacer el aprendizaje mucho más sencillo de lo acostumbrado, resaltando la
importancia de la aplicación y sobre todo del conocimiento de los citados principios del
procedimiento administrativo. Incidiendo en las modificaciones efectuadas recientemente y la
inclusión de algunos principios inéditos en la norma peruana.
II. GENERALIDADES
La LPAG define al procedimiento administrativo como el conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos
e individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
En ese sentido encontramos el carácter procedimental del derecho administrativo, haciendo
relevancia sobre la cantidad de actuaciones que se tramitan en las entidades, dichas actuaciones
2 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y RAMON FERNANDEZ, Tomas. Curso de Derecho Administrativo Tomo II. Novena Edición. Editorial Thomson Civitas. Pp. 472-473.
dan lugar a la llamada relación jurídica administrativa entendida como aquella relación que se da
entre el ciudadano (persona natural o jurídica de derecho público o privado) y la administración
pública (persona jurídica de derecho público o privado) y que se inicia de oficio o a pedido de parte.
El objetivo que conlleva a las partes a dar inicio a un procedimiento resulta ser diverso; sin embargo
considero que el objetivo debe ser la consecución de un acto administrativo (figura relevante del
derecho administrativo) que nos lleva a un pronunciamiento respecto a intereses, derechos u
obligaciones. En tal sentido a menudo nos topamos con actos favorables así como con actos
desfavorables o de gravamen.
Respecto al acto administrativo, comparto la opinión esbozada por Raúl Bocanegra Sierra que al
respecto señala que el acto administrativo es toda decisión o resolución administrativa, de carácter
regulador y con efectos externos, dictada por la Administración en el ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la reglamentaria. 3
Habiéndose desarrollado la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo, dichas
actuaciones deben estar provistas de ciertas garantías con las cuales pueda arribarse a resultados
idóneos, la satisfacción del servicio público a través del cumplimiento de la función administrativa,
entendida como aquella mediante la cual la administración pública efectúa sus actividades dentro
del marco de normas legales.
En ese sentido, las garantías del procedimiento son las siguientes:
III LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Principio de legalidad
Principio de suma importancia, toda vez que el mismo se encuentra reservado al conocimiento de
la ciencia jurídica como lo es el derecho, es ahí donde radica la importancia de la profesión del
abogado en la administración pública, pieza de suma importancia en toda gestión pública que
permite la aplicación de la norma vigente al caso concreto y sobre todo el respecto al ordenamiento
jurídico administrativo entendido como el conjunto de normas jurídicas que regulan la actuación
pública. No obstante surge la polémica respecto a la proscripción de aplicación de control difuso en
3 BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. Cuarta Edición. Editorial Thomson Reuters, pp. 35.
la vía administrativa a raíz del precedente de observancia obligatoria contenido en el Expediente N°
4293-2012-PA/TC, lo cual parece haber sido zanjado de plano por el citado Tribunal, bueno por lo
menos por el momento.
Por otra parte, ya adentrándonos un poco más en el análisis de fondo, es necesario desarrollar el
principio de vinculación positiva de la administración pública al derecho toda vez que, a diferencia
del principio de no coacción, la autoridad administrativa no puede realizar actuaciones públicas que
no se encuentran recogidas en la ley, ni tampoco dejar de aplicar disposiciones reglamentarias en
virtud al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
Al respecto, los profesores españoles García de Enterría y Ramón Fernández señalan lo siguiente:
“El principio de legalidad de la Administración opera pues, en la forma de una
cobertura legal de toda actuación administrativa: sólo cuando la administración
cuenta con esa cobertura legal previa, su actuación es legitima (en estos términos,
por lo demás ya comunes, la sentencia de 3 de enero de 1979: el derecho objetivo
no solamente limita la actividad de la Administración Pública, sino que condiciona a
la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo
caso debe ajustarse.”4
Por otra parte, este principio se vincula al ejercicio de la actuación pública, pues resulta necesario
efectuar un distingo entre competencias y funciones. Para tal fin, la LPAG señala que la competencia
de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la Ley, y es reglamentada por las normas
administrativas que de aquellas se derivan.
Por tanto, la competencia la encontramos en la Constitución ( sobre todo para los Organismos
Constitucionalmente Autónomos) o en la Ley (Leyes Orgánicas o de Organización y Funciones o leyes
especiales con las cuales se creen entidades administrativas como en el caso de la Ley N° 29763 –
Ley Forestal y de Fauna Silvestre) y las normas administrativas que la reglamentan son las que
contienen las funciones por órganos y/o unidades orgánicas tales como el Reglamento de
Organización y Funciones de las entidades, instrumentos de gestión, ordenación y funcional de la
administración pública.
4 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y RAMON FERNANDEZ, Tomas. Curso de Derecho Administrativo Tomo I, Editorial Thomson Civitas. Duodécima Edición. Pp.448.
En ese sentido, encontramos que las facultades otorgadas y fines conferidos se relacionan a la
competencia y funciones de las entidades tal cual se han desarrollado precedentemente. No
obstante, respecto a las mismas debemos distinguirlas de la siguiente manera:
- Competencia por razón de la materia: Existen entidades que tiene competencia para ciertas
actividades tales como minería, pesca, hidrocarburos, forestal y fauna silvestre, salud,
educación, inversión privada, presupuesto.
- Competencia por razón de territorio: División geográfica en virtud a la transferencia de
funciones a los Gobiernos Regionales y/o Locales producto de la descentralización.
- Competencia por razón de la cuantía: Procedimientos de protección al consumidor como
los procedimientos sumarísimos y ordinarios.
- Competencia por razón de grado: Existen órganos y/o unidades orgánicas con competencia
primaria y en vía de apelación órganos con competencia para resolver recursos
impugnativos.
En tal sentido, el principio de legalidad no solo responde al deber funcional, de obligatorio
cumplimiento en el sector público, sino también limita la función administrativa a través de la
competencia, la que responde a uno de los elementos de validez del acto administrativo.
Debido procedimiento
Este segundo principio nos lleva al respeto de una de las principales garantías de la administración
pública, que se resume en el cumplimiento obligatorio de ciertas reglas previstas para la generación
de una acción, la que puede tener efectos positivos o negativos para el administrado.
Las garantías a las que nos referimos y que han sido expresamente señaladas en la LPAG son la
siguientes: i) el derecho a ser notificado, ii) el derecho a acceder al expediente, iii) a refutar los
cargos imputados, iv) exponer argumentos, v) a presentar alegatos complementarios, vi) a ofrecer
y producir pruebas, vii) a solicitar el uso de la palabra cuando corresponda, viii) a obtener una
decisión motivada fundada en derecho emitida por autoridad competente y en un plazo razonable,
ix) a impugnar las decisiones que los afecten.
Cabe indicar que el listado antes señalado no es limitativo sino únicamente enunciativo, pudiendo
caber la inclusión de garantías vinculadas a los enunciados siempre que sirva para el esclarecimiento
de los hechos en un procedimiento administrativo.
Derecho a ser notificado.- En lo que respecta al derecho a ser notificado, debemos mencionar que
la eficacia de un acto administrativo se da a partir de su correcta notificación, la misma que puede
ser de manera presencial o a través de publicaciones así como por medio del uso de correo
electrónico. Lo que se busca con la notificación es que la persona que se encuentra en un
procedimiento administrativo pueda conocer el contenido de lo resuelto.
Al respecto, el profesor Juan Carlos Morón Urbina señala lo siguiente:
“Un acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado a su
destinatario o publicado, pero en cambio, no por ello se encuentra privado de
validez. (…) el objetivo, el fin, la integración del acto administrativo se concreta,
desde el momento en que el interesado a quien va dirigido, toma conocimiento de
su existencia. Es entonces, cuando la actuación adquiere eficacia, no antes ni
después.”5
Nos encontramos ante la cautela de la correcta comunicación entre administración pública y
administrados. Sin embargo, he visto en el ejercicio de la profesión que dicha diligencia en algunos
casos no es bien diligenciada por la administración pública, quienes muchas veces utilizan empresas
que supuestamente se encuentran capacitadas para prestar el servicio y que ocasionan, con su falta
de pericia, que las notificaciones no se diligencien de manera exitosa.
Tuve la oportunidad de ver un caso en el cual el notificador dejo bajo puerta la notificación
efectuada por vez primera, sin haber observado que previamente a ello debe dejar un anuncio en
el que se deje constancia que se realizaría una nueva visita al domicilio señalado como procesal, lo
cual si no se cumple de por si invalida la notificación efectuada, la misma que deberá rehacerse en
perjuicio de la entidad administrativa toda vez que destina horas hombre en volver a preparar la
cédula notificatoria y diligenciarla nuevamente.
5 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición. Editorial Gaceta Juridica.168-169.
Asimismo, los administrados no se escapan a la crítica, muchas veces utilizan ciertas artimañas para
dilatar los procedimientos administrativos tales como consignar documentos de identidad de
personas que domicilian en otros países o inclusive de personas fallecidas.
De lo que se trata en la notificación personal es que el receptor pueda tomar conocimiento del
contenido del acto ya sea a través de este o de tercera persona como puede ser un familiar, he ahí
la importancia que tiene la designación de domicilio personal al momento de presentar los escritos
administrativos. Por tanto, una diligencia mal efectuada deberá rehacerse, es por ello que me
decanto en sugerir a viva voz y por escrito que urge la implementación de la notificación electrónica
en todos los procedimientos administrativos, con las excepciones que puedan existir en algunas
localidades, que no nos extrañe que en algún momento se haga extensivo el uso de alguna
aplicación de mensajería instantánea para notificar los actos administrativos emitidos por las
administraciones públicas.
Derecho acceso al expediente.- Respecto del acceso al expediente, este derecho implica que en
cualquier momento del procedimiento, las partes o quienes estas hayan determinado, puedan
acceder a la lectura del expediente y recabar las copias que consideren necesarias. Dicha solicitud
inclusive puede ser efectuada de forma verbal y no requiere mayor demora más que la simple
diligencia de ubicación del expediente, salvo que medien causas fortuitas que imposibiliten la
lectura del mismo de manera inmediata.
Dicha solicitud de acceso al expediente tiene ciertas limitaciones para terceras personas ajenas al
procedimiento y para aquellas controversias vinculadas a derechos que pueden afectar a terceras
personas o por razones de seguridad nacional. Dicho derecho se encuentra recogido en el articulado
de la LPAG.
Derecho a cuestionar los cargos imputados.- El cuestionamiento respecto a los cargos imputados,
o también llamado oposición de cargos, o simplemente descargo, es un derecho que se tramita por
lo general en los procedimientos de gravamen, o procedimiento administrativos sancionadores, los
mismos que siempre deben ser iniciados de oficio por parte de la entidad de administración pública
que cuenta con potestad administrativa sancionadora, lo cual otorga la posibilidad a los
administrados de cuestionar los argumentos que ha utilizado la administración pública para dar
inicio a un procedimiento de gravamen, como por ejemplo el incumplimiento de cierta normativa
producto de un hecho causado por el administrado.
En ese sentido, todo administrado tiene la posibilidad de interponer el respectivo descargo en un
plazo que no puede ser menor a los 05 días de notificado la imputación de cargos. Como vemos se
trata de una diligencia de obligatorio cumplimiento para salvaguardar el derecho de defensa de
todo administrado, caso contrario se habría vulnerado el principio del debido procedimiento
administrativo.
Como anécdota debo relatar que en alguna oportunidad, la administración pública de turno emitió
una resolución sancionatoria sin haber notificado a las partes los cargos imputados. En estos casos
nos encontramos ante una flagrante vulneración al principio bajo comentario a pesar de que como
argumento se pretenda utilizar la autonomía concedida a los gobiernos regionales y locales a través
de la Constitución Política del Perú, tamaño desconocimiento que contraviene lo previsto
expresamente en el artículo II de la LPAG.
Derecho a exponer argumentos.- La exposición de argumentos es un derecho fundamental en los
procedimientos administrativos toda vez que en virtud a ellos, la Administración Pública tendrá
herramientas valorativas para adoptar una decisión definitiva.
No obstante, ¿Qué sucedería si se presenta un descargo luego de los 05 días establecidos en la
LPAG?, específicamente el séptimo día a las 04.30 de la tarde y la administración pública ya hubiere
suscrito el correspondiente acto administrativo el mismo día pero en horas de la mañana,
habiéndose diligenciado su notificación el mismo día?
En este supuesto nos encontramos ante un descargo extemporáneo que materialmente no puede
ser valorado toda vez que ya se emitió resolución al respecto, cuestionable seria que se suspenda
el diligenciamiento de la notificación efectuada para dar paso a la revisión del citado descargo; sin
embargo, ello queda a la discrecionalidad de la administración pública, la misma que deber ser
firme.
En lo que respecta a la novedad del argumento, muchas veces me he topado con escritos idénticos
que redundan lo señalado en el descargo, en estos casos bastará enumerar los escritos presentados
y extraer los argumentos utilizados para dar cumplimiento al principio bajo comentario, en el caso
de que nos encontremos ante argumentos inéditos que soportan nuevas ideas al caso concreto,
estaremos ante el derecho administrativo de presentación de alegatos complementarios, los
mismos que deberán ser valorados en su oportunidad.
Derecho de ofrecimiento de pruebas.- Respecto del ofrecimiento y la producción de pruebas, este
acápite nos traslada al estudio de la prueba en vía administrativa, específicamente a la carga de la
prueba en el derecho administrativo. Muchos abogados cometen ciertos errores en las resoluciones
al citar el Código Procesal Civil, como norma principal que utilizan para evaluar la carga de la prueba
administrativa, cuando en la propia LPAG existen artículos relacionados a la prueba administrativa.
En este caso encontramos que la actividad probatoria corresponde tanto a los administrados así
como a la administración pública, como diría el profesor Guzmán Napuri, la actividad probatoria
corresponde a la parte que está en mejor situación de probar un hecho.
En tal sentido todos los medios de prueba ofrecidos por los administrados y/o producidos por estos
deberán cuando menos ser aceptados. Los medios de prueba pueden ser cuestionados en vía
administrativa tal como por ejemplo un acta que no ha sido redactada de acuerdo a lo establecido
en la legislación vigente, en esos casos, el medio de prueba carecerá de validez.
El derecho a solicitar la palabra.- La solicitud de uso de la palabra es aquella actuación efectuada
por el administrado tendiente a buscar un acercamiento con la administración pública, es parecido
al principio de inmediación procesal del Código Procesal Civil, con la diferencia que la autoridad
administrativa no imparte justicia.
Como quiera que sea, esta figura permite que el administrado pueda exponer sus ideas respecto al
caso concreto, ideas que deberán ser documentadas en un acta a fin de que al finalizar la diligencia,
las mismas sean tomadas en cuenta al momento de resolver. Cabe indicar que dicha solicitud puede
efectuarse en cualquier momento y deberá ser desarrollada en presencia de la autoridad
competente.
El derecho a obtener decisiones motivadas.- La motivación de las decisiones es de suma
importancia en el derecho procesal administrativo, ya que la misma debe guardar congruencia entre
lo solicitado y lo resuelto, entre lo imputado y la sanción a imponer. Dicha motivación tiene ciertas
excepciones, las mismas que se encuentran previstas en numeral 6.4. del artículo 6 de la LPAG.
En los demás casos, la decisión a adoptar deberá respetar una debida motivación que viene a ser el
argumento que vincula los hechos con la correspondiente base legal aplicable al caso concreto.
Cabe advertir que dicha motivación no solo debe ser la adecuada sino que la misma debe ser
adoptada por la autoridad competente de acuerdo a lo desarrollado líneas arriba y en el plazo que
corresponda, el mismo que no debe exceder el legalmente establecido o en su defecto el plazo de
30 días hábiles previsto en la LPAG.
Derecho de impugnación.- En lo que corresponde a la impugnación de decisiones, considero que
más que un derecho vinculado al debido procedimiento nos encontramos ante una posibilidad que
puede ser elegida por el administrado en caso considere pertinente. Por tanto resulta innecesaria
la inclusión de esta garantía ya que existen casos en los cuales el administrado decide renunciar a la
interposición de recursos previo reconocimiento de la responsabilidad administrativa; sin embargo,
siempre es positivo que se refuerce el contenido ya que para muchos ciudadanos debe ser novedoso
que ahora no sea exigible la firma de abogado para recurrir en vía administrativa.
Cabe advertir que el debido procedimiento desarrollado se rige por los principios propios del
derecho administrativo, pudiendo utilizar los de derecho procesal cuando exista compatibilidad con
el derecho administrativo, debiendo cumplirse lo previsto en el artículo VIII de la LPAG.
Impulso de oficio
El impulso del procedimiento administrativo se encuentra consagrado como un principio director,
mediante el cual la administración pública, a través de las autoridades competentes, permiten que
se efectúe toda practica que conlleve al esclarecimiento de los hechos a fin de emitir
pronunciamiento.
Sin duda nos encontramos ante un principio que resalta que la dirección del procedimiento
administrativo, la cual corresponde a la administración pública. No obstante, no debemos
desconocer la labor del administrado, que a través de los requerimientos efectuados por la
administración, coadyuva al esclarecimiento de los hechos.
Sin embargo, dicho principio director contiene ciertos límites, es decir, existen algunas
circunstancias en las cuales se requiere la participación activa del administrado, y este último se
resiste a colaborar activamente o simplemente abandona el procedimiento, en estos supuestos nos
encontramos ante situaciones que ameritan la conclusión del procedimiento ya sea por abandono
o denegatoria del mismo. En estos dos supuestos, el impulso de oficio no ha sido suficiente para
esclarecer los hechos, motivo por el cual no se ha podido arribar a un resultado favorable para el
administrado.
Principio de razonabilidad
Este principio nos remite a distintas actividades propias de la administración pública como aquellas
relacionadas a la limitación de derechos, potestad normativa y potestad sancionadora.
En ese sentido, este principio debe ser tomado en consideración al momento de imponer
restricciones a los administrados, las mismas que deben ser congruentes con los efectos que
originen a los administrados.
La razonabilidad debe ser valorada al momento de imponer sanciones, buscando que la imposición
de una sanción no genere un beneficio o perjuicio extremo al que cometió la misma.
No obstante, si bien la sanción, en la gran mayoría de casos no permite reponer reparar el perjuicio
ocasionado, aunque menos debe desincentivar la comisión de futuras prácticas que colisionan con
la normatividad vigente, en vez de incentivarlas. Dicha imposición debe guardar congruencia con el
desvalor al bien jurídico protegido administrativamente y la consecuencia jurídica a imponer.
Por ejemplo, en caso una persona comercialice recursos hidrobiológicos declarados en veda, dicha
sanción afecta sobremanera al recurso hidrobiológico ya que se está limitando el ciclo reproductivo
de la especie. En ese sentido, si bien muchas veces es complicado compensar el daño causado a los
recursos naturales, la sanción a imponer deberá ser ejemplar tomando en consideración la actividad
realizada, el beneficio ilegalmente obtenido, pudiendo atenuarse la responsabilidad tomando en
cuenta el record sancionatorio del administrado o las previstas en el numeral 2 del artículo 255 de
la LAPG, redacción con la cual no estamos de acuerdo y que en su oportunidad será sustentado.
Asimismo, el citado principio debe ser aplicado al momento de efectuar la actividad normativa
propia de las entidades que cuentan con dicha facultad. En la gran mayoría de casos, al momento
de redactar los célebres Cuadros de Infracciones y Sanciones, los mismos que deberían ser
denominado Cuadros que establecen el cálculo de la sanción a imponer toda vez que la infracción y
sanción debe determinarse a través de norma con rango de Ley, salvo que la ley remita su desarrollo
por medio de reglamentos, debe tenerse en cuenta los parámetros para determinar el grado de
responsabilidad del administrados.
Para mayor ilustración, el profesor Alejandro Nieto García hace mención a otro principio vinculado
denominado de proporcionalidad, señalando lo siguiente:
“Que el principio opera en dos planos: el normativo, de tal manera que las
disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a la
infracciones sean proporcionales a estas; y en la aplicación, de tal manera que las
sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las
infracciones concretas imputadas.”6
Principio de imparcialidad
El citado principio pregona que las autoridades administrativas deben actuar con neutralidad, lo
cual significa que deben ser respetuosas con los administrados, eso sí, pero por ningún motivo debe
favorecérseles con el otorgamiento de derechos ni tampoco efectuar actos de discriminación entre
los administrados.
Por ejemplo, que sucedería si alguno de ustedes trabajase en un Ministerio y un familiar cercano o
muy cercano solicita el otorgamiento de un derecho administrativo, y por azares de la vida, se les
asigna el expediente administrativo para que sea resuelto.
Ante esta interrogante la respuesta es muy sencilla, a pesar de que se puede argumentar respecto
a la probidad del trabajador, la LPAG ha establecido el camino a seguir, toda vez que en este
supuesto debe operar la abstención, por lo menos por decoro a fin de no incurrir en un conflicto de
intereses.
Principio de informalismo
Este principio del procedimiento administrativo no pregona que el procedimiento es informal,
aunque en algunas entidades de la Administración Pública, sobre todo municipales, esto se siga al
pie de la letra.
Lo que importa es la lógica que el servidor público y el funcionario público de turno brindan a la
sociedad al momento de emitir un pronunciamiento favorable a la admisión de un procedimiento
6 NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Editorial Tecnos. Pp 514-515.
(Por lo general se da inicio a través de una solicitud) y no solo en dicha circunstancia sino también
al momento de emitir una decisión final.
En ese sentido: ¿Realmente existe un procedimiento en el cual al administrado se le debe dar la
razón en todo sentido? La respuesta para dicha interrogante es negativa toda vez que la exigencia
de este principio únicamente es respecto a aspectos de forma, y no de fondo, los mismos que deben
ser observados de acuerdo al principio de legalidad, entre otros.
En suma, lo que se protege aquí es la subsanación de la documentación y/o información presentada,
lo cual puede vislumbrase con mayor claridad en el articulado especifico de la LPAG, asciendo un
distingo entre figuras tales como abstención, recusación e inhibición.
Principio de veracidad
Principio del procedimiento administrativo de suma importancia mediante el cual se crea una regla
entendida en el derecho como juris tantum, presunción que solo permite prueba en contrario, la
misma que irroga que todos los documentos y declaraciones formulados por los administrados
responden a la verdad de los hechos.
Esta práctica se efectúa a través de la llamada declaración jurada. Por citar un ejemplo, ¿Que sucede
si es requisito para contratar con el estado es el no contar con antecedentes penales? A fin de
simplificar el procedimiento, la administración permite que dicha información conste en un
documento al cual se le denomina declaración jurada, es decir el sujeto que lo suscribe debe
declarar bajo juramento que lo señalado responde a la verdad de los hechos. El problema surge
cuando la administración verifica que dicha información no responde a la verdad de los hechos.
Asimismo, la documentación e información expuesta en un procedimiento debe responder, de igual
manera, a la verdad de los hechos y ser fidedigna a fin de que sea utilizada en un procedimiento.
En el procedimiento administrativo existe la fiscalización posterior. Por ejemplo si una persona se
presenta ante un proceso de selección de contratación administrativa de servicios (CAS), debido a
que el sueldo es atractivo y se le pide como requisitos mínimos el contar con título de abogado,
titulo con el que no cuenta, sin embargo, a pesar de dicho impedimento presenta una copia de un
título falsificado, con lo cual resulta ganador del proceso de selección.
Lo que sucederá después es que la administración tiene la facultad de revisar y cotejar que la
información y documentación presentada sea verdadera, para ello solicitará información a las
diversas entidades públicas e instituciones privadas a fin de verificar la documentación presentada,
pero ¿Qué sucede si la administración se percata de que la información es falsa?
La respuesta se encuentra en el numeral 3 del artículo 10 de la LPAG, al no haberse cumplido con
los requisitos de documentación debe declararse la nulidad del acto administrativo, la cual deberá
siempre ser declarada por el superior jerárquico. Sin embargo, el asunto no acaba ahí, el numeral
33.3 de la LPAG establece que en el caso que se compruebe fraude o falsedad en la declaración,
deberá iniciarse un procedimiento administrativo sancionador cuya multa oscilara entre 05 y 10
Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago y en algunos casos solicitar al
Procurador Público de la entidad la interposición de una denuncia por el presunto delito contra la
Fe Pública del Código Penal.
En suma, este principio nos lleva a la probidad procedimental del administrado y para ello resulta
necesaria la fiscalización posterior, como una garantía para la toma de decisiones en la
administración pública.
Principio de buena fe procedimental
Este principio pregona diversos valores que no deben olvidarse nunca y que deben enseñarse
obligatoriamente en las facultades de derecho.
Los sujetos del procedimiento administrativo son: La administración pública, conformada por los
servidores públicos y los administrados, personas naturales o jurídicas representadas por sus
apoderados, todas estas personas deben guiar sus actuaciones teniendo en consideración el respeto
mutuo, la colaboración (lo cual es difícil de encontrar hoy en día) y la actuación apegada al principio
de buena fe, es decir actuar lealmente sin pretender engañar a los administrados y a la
administración pública.
La modificación normativa efectuada a través del Decreto Legislativo N° 1272 nos trae consigo que
la autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión
de oficio contemplados en la Ley, lo cual desde todo punto de vista nos parece lógico toda vez que
existe a la par del principio de legalidad, la seguridad jurídica.
La doctrina le denomina a este principio como el principio de confianza legítima. Al respecto
Gonzales Pérez señala lo siguiente:
“La Administración Pública y administrado han de adoptar un comportamiento leal
en todas las fases de constitución de las relaciones hasta el perfeccionamiento del
acto que les de vida y en las relaciones frente a los posibles defectos del acto. Han
de adoptar un comportamiento leal en el desenvolvimiento de las relaciones en las
dos direcciones en que se manifiestan: derechos y deberes.”7
Cabe indicar que en este supuesto, los actos de revisión de oficio de los actos administrativos se dan
a través de la rectificación de errores materiales, la nulidad de Oficio (cuyo plazo máximo es de 05
años) y la revocación del acto administrativo.
No obstante, en este supuesto nos encontramos ante dos requisitos de validez del acto
administrativo: competencia y objeto o contenido:
i) Competencia toda vez que dicha revisión le corresponde al superior jerárquico de
la respectiva instancia que emitió el acto administrativo, salvo que el emisor del
acto no cuente con superior jerárquico; y,
ii) En segundo lugar que dicha actuación responde a una temporalidad, que de
acuerdo a la norma derogada era de 03 años; sin embargo, que sucedería si la
administración luego de transcurridos varios años, pongámosle 06 años, efectúa
revisiones de oficio y recomienda se dejen sin efecto actos administrativos porque
supuestamente se estaría perjudicando al administrado.
Lo señalado previamente resulta criticable y reprochable por la sencilla razón de que el transcurso
del tiempo y la inacción originan que el acto administrativo haya adquirido una firmeza
inmodificable. Habrán algunos actos que sean cuestionados en vía judicial, para ellos aún existe la
posibilidad de revocación ya que dicha controversia aún se encuentra en suspenso, pero por ningún
motivo un servidor puede tan siquiera tentar ir contra sus propios actos, entendido como actos de
entidad adoptados en un determinado momento. Por tal motivo el principio bajo comentario debió
denominarse: Principio de buena fe procedimental o de confianza legítima.
7 GONZALES PEREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. Editorial Civitas.
Principio de celeridad y de eficacia
Estos principios parecen sustraídos de la ciencia económica. Cuando se estudia el curso de Derecho
Económico se nos explica los conceptos relacionados a la economía tal como la eficacia y eficiencia,
a fin de adoptar decisiones que permitan maximizar los recursos escasos en una sociedad, siendo
uno de estos el tiempo, o también llamado costos de oportunidad.
En ese sentido, la celeridad se encuentra relacionada al transcurso del tiempo, debiendo dotarse al
procedimiento de la mayor dinámica posible. No obstante, debe seguirse el debido procedimiento
administrativo, caso contrario dicha actuación devendrá en cuestionable y quizá sea declarada nula
en su oportunidad.
Por otra parte, la eficacia nos transporta a que el acto administrativo debe circunscribirse a la
finalidad del acto. Por lo tanto las observaciones que puedan efectuarse deben estar circunscritas a
dicha finalidad.
Principio de verdad material
Si bien existe el principio de presunción de veracidad, las decisiones administrativas deben ser
verificadas, para tal fin, los hechos que sirven de sustento deben encontrarse debidamente
fundamentados.
En ese sentido, la norma proporciona que sea posible adoptar todas la actuaciones probatorias
necesarias que se encuentren en la Ley para el esclarecimiento de los hechos, a pesar de no haber
sido solicitadas por los administrados.
La actuación probatoria en el procedimiento administrativo es de suma importancia. Por citar un
ejemplo, existe el procedimiento administrativo de aprovechamiento sostenible a través de títulos
habilitantes de especies protegidas por la Convención CITES lo que se encuentra consagrado en la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley N° 29763. En tal supuesto es necesario se efectué una
inspección ocular al área para cotejar lo señalado por el administrado, de eso se trata la verdad
material.
Principio de participación, simplicidad y uniformidad.
El principio de participación nos permite la presencia activa de los administrados en la toma de
decisiones de la administración pública. Los alumnos y alumnas recordarán que una de las
actividades de la administración pública es la función normativa. Entonces: ¿Cómo es posible
participar en dichas acciones propias del Estado?
La respuesta es sencilla, la administración pública se encuentra en la obligación de pre publicar la
norma a fin de que los administrados interesados puedan efectuar sus aportes. Este principio
también es aplicable para la tan aclamada y necesaria consulta previa de los pueblos originarios,
para prueba de ello tenemos a los reglamentos de la no tan Nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Respecto al principio de simplicidad y uniformidad, nos remite a que los trámites deben ser sencillos,
recordemos que no se necesita redactar de forma técnica, lo importante es que las personas nos
entiendan, no que se confundan.
En este caso el lenguaje y razonamiento utilizado debe ser el más sencillo a emplear. Asimismo, los
trámites y requisitos deben ser similares para trámites. En tal sentido se aplaude lo previsto en el
artículo 40 de la LPAG, por lo cual estamos a la espera del respectivo Decreto Supremo a fin de
efectuar los aportes necesarios.
Finalmente, esbozamos algunos comentarios respecto a los principios incorporados en la LPAG:
Principio de predictibilidad o de confianza legítima.
¿Por qué confiamos en nuestros padres, amigos, enamorada, esposa, socio? La confianza es algo
que se construye y solo la experiencia práctica nos lleva a eso, pero ¿Podemos confiar en la
administración pública?
La administración debe brindar información confiable, veraz y completa a los administrados
respecto a los procedimientos a su cargo. No obstante, muchas veces la administración pública no
brinda dicha información. Asimismo, algunas administraciones públicas actúan de forma aleatoria.
Por ejemplo, porque en algunas partes de un distrito capitalino se impone multa a los propietarios
de vehículos que supuestamente se encuentran mal estacionados; y en otros lugares dentro del
distrito cercanos al límite con otro distrito, tal medida no es aplicada de la misma manera, suena a
una suerte de diferenciación antojadiza producto de la aparición de nuevos estacionamientos
administrados por una persona jurídica de derecho privado, cerca de algún Palacio Municipal.
En ese sentido se rompe la predicción entre lo que el ciudadano espera que suceda y lo que
realmente sucede, contraviniéndose este precepto. Para ello la fiscalización debe ser constante e
igualitaria y las decisiones deben ser tomadas de forma congruente entre los hechos sucedidos y la
consecuencia jurídica y no de forma antojadiza, efectuándose diferenciaciones injustificadas.
Para tal fin, en caso la interpretación adoptada por la administración pública varié, la nueva
interpretación debe ser debidamente sustentada y debe establecerse el motivo del apartamiento
interpretativo anteriormente adoptado. Para tal efecto sirven los precedentes de observancia
obligatoria así como los criterios interpretativos adoptados por las entidades.
Principio de privilegio de controles posteriores y de ejercicio legítimo del Poder
El principio de controles posteriores nos lleva a la garantía que tiene consigo la consecuencia
prevista en el principio de presunción de veracidad a través de la figura de la fiscalización posterior
que previamente hemos analizado.
No obstante, los controles posteriores pueden ser efectuados a través de los recursos impugnativos
y la revisión de oficio e inclusive más allá a través del proceso contencioso administrativo.
En tal sentido, se recoge lo contenido a lo largo de la LPAG a través de este principio a fin que se
garantice la posibilidad de controlar las decisiones administrativas ya sea en vía previa o judicial o
constitucional de ser el caso.
En lo que respecta al ejercicio legítimo del poder, considero que el poder en vía administrativa
tiende a ser pasajero y nunca eterno. En ese sentido este principio nos recuerda reiteradamente
que las autoridades responden a las competencias atribuidas para tal finalidad, caso contrario nos
encontramos ante una tangible usurpación de funciones y en algunos casos en actos que denotan
abuso de autoridad.
Principio de responsabilidad
Este principio nos traslada a la responsabilidad de la administración pública originada por el actuar
de funcionarios y servidores públicos en los procedimientos administrativos. Al respecto nos
encontramos ante un concurso de responsabilidades, toda vez que la administración pública deberá
responder por los daños y perjuicios causados a los administrados. Sin embargo ¿Que sucede con el
funcionario y/o servidor público que origino tal acción?
En ese sentido consideramos que la entidad administrativa, a través de su Procurador Público tendrá
derecho solicitar la repetición de los perjuicios patrimoniales causados al servidor que origino tal
acción, en caso se concrete la responsabilidad por daños y perjuicios, siempre que el Poder Judicial
haya emitido decisión con carácter de cosa juzgada. No obstante la realidad es que en muchas
entidades públicas los funcionarios y servidores no se encuentran debidamente capacitados, eso
origina muchas veces que la administración pública se encuentre afecta a tal responsabilidad, lo que
origina un problema social de impacto general.
Principio de acceso permanente
Este principio es de suma importancia toda vez que el administrado debe estar informado, sin
mayor dilación respecto al estado situacional de su procedimiento. Resulta irrisorio que aún se
continúe solicitando la presentación de una solicitud para acceder a un expediente o que muchas
veces el encargado del expediente se haya ido de vacaciones y no se sepa nada de la ubicación del
expediente.
En estos casos se vulnera abiertamente tal principio, el mismo que es importante sea resaltado
debido a que el acceso al expediente y copias debe ser tratado de manera prioritaria por la
administración pública. Es increíble que a portas de la interoperabilidad, de la cual escribiré en otra
oportunidad, existan administraciones públicas que no cuenten con información organizada.
IV. APRECIACIONES FINALES
Considero que la inclusión de nuevos principios y la consolidación de los otros refuerzan las
garantías previstas a lo largo de la LPAG. Siempre es bueno que se hable y se escriba respecto a esta
materia que vincula a todos los ciudadanos ya que no debemos olvidar la importancia de los
principios del procedimiento administrativo para lograr uniformidad a lo largo de la Administración
Pública, siempre es bueno que los administrados los conozcan así como que la Administración
Pública los recuerde y aplique, a fin de lograr el resultado que persigue el Derecho Administrativo,
la satisfacción del interés general.
A fin de que esta disciplina tan amplia y apasionante sea valorada por todos los ciudadanos, resulta
necesario que las palabras, pero sobre todo las normas, se concreticen en hechos, ya que de lo
contrario, hasta una aforismo latino calificará el accionar de nuestra administración pública, la
misma que debe mirar de lleno el siglo XXI, en vez de seguir atada a ritualismos innecesarios de
siglos anteriores. Es responsabilidad de todos velar por que así sea.