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POLÍTICA Y ECONOMÍA EN AMÉRICA LATINA: EL TRASFONDO DE LOS PROGRAMAS HETERODOXOS
DE ESTABILIZACIÓN *
David Ibarra**
I
L o s " P r o g r a m a s H e t e r o d o x o s de Estabilización" usan u n a gama de i n s t r u m e n t o s de política económica n o rad i ca lmen t e d i ferentes de l a q u e pos tu l a rían l os en f oques c o n v e n c i o n a l e s e n O c c i d e n t e . E n efecto, la sabiduría neo clásica respa lda la b o n d a d de m e d i d a s depresoras de la d e m a n d a , de co r t e m o n e t a r i o y f iscal ; e n tanto que los ensayos h e t e r o d o x o s p r e f i e r en la c o m binación de políticas de c o n t r o l de l os ingresos , c o n a c o m o d o s c o r r e c t i v o s de los desequ i l ib r i os fiscales (véase D o r n b u s c h y S i m o n s e n [1986]; H e y m a n n [1986]).
E n la práctica, esas d i f e renc ias supe r f i c i a lmente m e n o r e s h a n gestado resu l tados s o rp r enden t e s y , sobre t o d o , h a n ab i e r t o vías de innovación e n las c o n c e p c i o n e s consagradas de la política económica. A u n s i n rec lamar u n a r igurosa causal idad, es notab le cómo e n e l b i en i o 1984-1985 la inflación m e d i a de América La t ina se ac rec i en ta de 185 a 2 7 5 % (véase CEPAL [1986], pese a estar e n p l e n a operación e l número más c r e c i d o d e p rog ramas de estabi l i zac ión c o n v e n i d o s f o r m a l m e n t e c o n e l F o n d o M o n e t a r i o I n t e rnac i ona l (FMI) e n la h i s t o r i a de esa institución. E n contraste , l a implantación de estrategias he te rodoxas en u n puñado de países (Brasil, A rgen t ina y Perú, pr inc ipa lmente ) e n e l b i e n i o 1985 -1986 , acaso e x p l i q u e parte d e l aba t im i en to d e l a l za m e d i a r eg iona l de p rec i os a u n n i v e l l i geramente in fer ior a 7 0 % (véase CEPAL [1986] e Ibar ra [1986a]); o t r a v i r t u d i m p o r t a n t e que p u d i e r a atribuírseles es la de n o ex i g i r c o m o p r e m i s a de a r ranque la contracción económica, p o r hacer c o m p a t i b l e e l c o m b a t e a las p r e s i ones in f lac ionar ias c o n la expansión de la producción y e l e m p l e o . Y esta última es u n a cuestión políticamente m e d u lar p o r c u a n t o fac i l i ta la absorción d e los cos tos soc ia les y económicos de l p r o c e s o de ajuste e n e l c o r t o p l a z o y la realización de c a m b i o s estructura les
* Abr i l de 1987. * * El autor agradece los comentarios de José Alberro, Gonzalo Canseco, Gabriela
Ibarra, Horacio Labastida, Gert Rosenthal y la ayuda de Teresa Duran.
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de l l a d o de la oferta, condic ión sine qua non a l acceso de los países a o t r a fase de_desa r ro l l o s o s t en i do .
L o s en foques d o c t r i n a r i o s d o m i n a n t e s , a u n s i r e c o n o c e n u n desacuerd o e n l a especificación de los factores causales d e l a lza de p r e c i o s , n o l o t i e n e n e n c u a n t o a los f ines a persegu i r , n i e n c u a n t o al c o n j u n t o v e r t eb ra l de l os m e d i o s para a l canzar los . L a supresión de los fenómenos in f l a c i ona r ios se c o n v i e r t e e n e l desiderátum s o c i a l p o r e x c e l enc i a , a u n a cos ta de cance la r e l c r e c i m i e n t o económico o d i f e r i r otras metas i gua lmente re l evantes, c o m o la e q u i d a d d i s t r i bu t i v a , e l e m p l e o , la e s tab i l i dad s o c i a l o la m o dernización democrática. L o s m e d i o s se r e d u c e n e n la práctica a constreñir la d e m a n d a , es dec i r , a r e p r i m i r e l gasto y la inversión públicos, alzar l os intereses y c o m p r i m i r e l crédito, bajar l os salar ios y los bene f i c i o s m e d i o s de las empresas . L a esperanza es d i s c i p l i n a r l a c o n d u c t a de los agentes p r o d u c t i v o s , e n f l a q u e c i e n d o sus ingresos hasta hacer les aceptar u n a d e t e r m i n a d a distribución de las rentas nac i ona l es , d o n d e los g rupos m a y o r m e n t e dañados cas i s i empre c o i n c i d e n c o n los más débiles, a u n q u e t odos r e su l t en p e r d i d o s o s . 1
A s o c i a d o al m o n i s m o e n los f ines, se añade e l i n t en t o s i m p l i f i c a d o r de u n i f o r m a r e n e l T e r c e r M u n d o los m o d e l o s de política económica, h a c i e n d o abstracción de las espec i f i c idades d e cada nación. Mutatis mutandis, se h a c e n las m ismas r e c o m e n d a c i o n e s estabi l i zadoras a México o C h i l e , a H o n duras o A r g en t i na , c o n o l v i d o entero d e l tamaño de los m e r c a d o s n a c i o n a les, las es t ructuras de r ecursos , l a organización i n s t i t u c i o n a l , o e l c l i m a so-ciopolít ico. E n la economía n o s i empre se c o m p r e n d e que l o pos i b l e e n u n a situación o e n u n a época es i m p r a c t i c a b l e o r equ i e r e de m o d i f i c a c i o n e s e n c i r cuns tanc i a s d is t intas . N i e l estadio de avance de la teoría, n i l a fusión a esca la i n t e r n a c i o n a l de l os s istemas p r o d u c t i v o s , just i f i ca , c o m o e n las c i e n cias natura les , l a aspiración a l o u n i v e r s a l de la c i e n c i a económica. S u p o n e r q u e l os m o d e l o s teóricos extraídos de la r ea l i dad no r t eamer i cana , a l emana o j aponesa , c o n s e r v a n p l e n o p o d e r p r e d i c t i v o o p r e s c r i p t i v o al ap l i carse a los s is temas p r o d u c t i v o s l a t i noamer i canos , hace v i o l e n c i a a la r ea l i dad h i s tórica q u e c o n o c e m o s , y pasa p o r a l to , además, las in t e racc i ones entre las esferas políticas y económicas, que varían todavía más de país a país. 2
1 Suelen reconocerse presiones inflacionarias del lado de los costos —originados en inflexibilidades institucionales que afectan el funcionamiento de los mercados—, stocks aleatorios de la oferta y alteraciones de expectativas que pueden convertirse en vehículo propagador del alza de precios. Sin embargo, salvo alusiones más o menos generales, encaminadas a restituir la acción fluida de las fuerzas del mercado, la consideración de esos fenómenos tiene una influencia comparativamente marginal en las recomendaciones específicas de política económica.
2 Por ejemplo, el acomodo recíproco entre la economía y la democracia inglesas sería irreproducible en nuestras latitudes, a menos que la organización económica (política) prevalezca y domine los parámetros y la evolución misma de los fenómenos políticos (económicos), dando por resultado un desarrollo social asimétrico, como fue el de nuestra historia colonial.
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V a l g a l a p e n a e x p l o r a r a lgo más ese último p u n t o . Es común t r ope za r c o n e l s u p u e s t o implícito o explícito de q u e l os g o b i e r n o s s i e m p r e d i s p o n e n , sea de l a fuerza de sustentación política o d e l c o n s e n t i m i e n t o d e la p o blación c u a n d o i n t e n t a n c o n c e n t r a r los es fuerzos nac iona l es e n t o r n o a la m e t a s u p r e m a de la estabilización de p r e c i o s . N o sólo se s u p r i m e l a p l u r a l i d a d de ob j e t i v o s soc ia les y , p o r ende , las p o s i b l e s i n c o m p a t i b i l i d a d e s ax i o -lógicas; también se hace abstracción de los c o n f l i c t o s entre l os p o d e r e s económicos y l o s políticos. L a fuente f u n d a m e n t a l de esas t ens i ones surge s i n g u l a r m e n t e de las d i spar idades ent re la lógica d e l a d e m o c r a c i a q u e pers i gue c o m o v a l o r más a l to a la i gua ldad y la lógica d e l m e r c a d o , q u e b u s c a s o b r e t o d o la e f i c i enc ia . E n o t ra escala , se p o s t u l a u n a c a p a c i d a d técnico-admin i s t ra t i va gube rnamenta l suf ic iente y ef icaz que sólo raramente obs tacul i z a e l l o g r o de cua l e squ i e r a de las metas económicas que se e s t i pu l en .
Los " P r o g r a m a s H e t e r o d o x o s " , aparte de su propósito l i m i t a d o d e abat i r l a inflación c o n m e n o r e s cos tos e n d e s e m p l e o , n o están exen tos de los de fec tos de simplificación exces i va , aplicación fuera de c o n t e x t o y selecc ión d u d o s a de c r i t e r i os n o r m a t i v o s . Más aún, e n términos de p e r c e p c i o n e s p o p u l a r e s y políticas, s u e l e n ser e va luados de m a n e r a e x t r e m o s a e i r rea l is ta . Pa ra u n o s , t i e n e n las v i r t u d e s de u n a panacea q u e resue lve l o s r iesgos d e l d e s o r d e n y la hiperinflación y q u e además re fuerza m i l ag rosamente l a legit i m i d a d de l o s g o b i e r n o s . O t r o s , e n c a m b i o , l os t o m a n c o m o s imp l e s art i f i c i o s q u e n a d a r e sue l v en de f o n d o . Y , p o r eso, están p r o n t o s a d e n u n c i a r s u fracaso, t o m a n d o c o m o único c r i t e r i o de evaluación c o n d e n a t o r i a cua l q u i e r alteración — u l t e r i o r — de los p r e c i o s . Aquí se e l i m i n a n las re ferencias a o t r o s ob j e t i vos soc ioeconómicos q u e se pe rs i gan simultáneamente, a la interacción d e l c o n j u n t o de i n s t r u m e n t o s de l a acción pública y a las par t i cu l a r i dades soc ia les d o n d e q u e d a n necesar iamente inser tos l os m e n c i o n a d o s p rog ramas de estabilización.
L o s ensayos q u e in t e g ran este v o l u m e n y las cues t i ones p lanteadas e n párrafos anter iores , a s p i r a n a esc larecer e n algún g rado la índole y a lcances de l os esquemas h e t e r o d o x o s —v i s a vis las categorías a l ternat ivas d e l parad i g m a d o m i n a n t e — , así c o m o de las c i r cuns tanc ias internas y externas e n q u e se sitúa América La t ina . E n los h e c h o s , la inflación contemporánea p u d i e ra d i fer i r de fenómenos análogos q u e se d i e r o n e n e l pasado más o m e n o s próx imo. P e r o l o q u e c o n cer teza h a c a m b i a d o s o n las categorías soc ia les básicas a través de las cua les se p e r c i b e y e x a m i n a d i c h o fenómeno; los m o de los med ian t e los cuales se le c o n c i b e y , p o r supues to , las va l o rac i ones que se m a n e j a n para pre f e r i r u n a vía de acción sob re o t ra . Más allá de eso, al sacar a l a l u z los m o d e l o s subyacen tes , se in t en ta subrayar a l gunos ingred ientes , todavía e m b r i o n a r i o s , de u n a pos ib l e síntesis q u e apor te s o luc i o nes más aptas — s i b i e n p a r c i a l e s — , a l p r o b l e m a genera l de la conciliación o la transformación de las demandas , h o y encon t radas , d e l p r og r e so d e m o crático y d e l e f i c i en t i smo económico .
16 ESTUDIOS ECONÓMICOS
II
V a l g a c o m o p u n t o de a r r a n q u e u n a n o t a cronológica. P o r p r i m e r a v e z e n la h i s t o r i a e l l i b e r a l i s m o , c o m o fórmula de organización de las soc i edades , nace h a c i e n d o u n a tajante separación entre e l d o m i n i o de la política y e l d o m i n i o de l a economía (véase H i r s c h m a n [1977]). L a justificación e n h a c e r de l os m e r c a d o s la esfera de acción de l os i n d i v i d u o s se r e l a c i o n a c o n e l deseo de l im i t a r los r iesgos d e l d e s p o t i s m o , las pas i ones de l o s g o b e r n a n tes. D e ese m o d o , e l p o d e r económico q u e d a p r i v a t i z a d o y h a d e c o n t r a b a l ancear a l p o d e r pol ít ico. L a segmentación de l o público y l o p r i v a d o es q u i zás la característica esencia l de l o rdenamien to económico l iberal . Desde A d a m S m i t h hasta la síntesis neoclásica, la c o r r i e n t e c en t r a l de la c i e n c i a económic a r e c o n o c e u n p u n t o de pa r t i da n o r m a t i v o y f r e cuen t emen te apologét ico. E l juego i r r es t r i c t o de l os intereses i n d i v i d u a l e s es c o m p a t i b l e y p r o d u c e e l b i enes ta r común, e l eva a l máximo l a e f i c i enc i a de l os factores p r o d u c t i v o s y es e l me j o r antídoto e n c o n t r a los abusos d e l p o d e r polít ico. A l c a n z a r , en tonces , e l l i b r e f u n c i o n a m i e n t o de l os m e r c a d o s , t rans fo rmar a l Es tado e n guardián d e l o r d e n y e n espec tador d e la v i d a económica, c o n s t i t u y e e l m o d e l o a c o n s t r u i r y preservar . Las des igua ldades d i s t r i bu t i vas p r o v o c a d a s p o r e l d a r w i n i s m o de l os m e r c a d o s q u e d a n just i f i cadas e n dos p l a n o s d i s t in tos , a saber : l a r e c o m p e n s a a l a dedicación, la f ruga l i dad y e l ta lento d e los ganado r es d e l juego de la c o n c u r r e n c i a , o e l i ng r ed i en t e i n d i s p e n s a b l e para sostener v i v o s aho r ro , formación de cap i ta l y desarro l lo , p i lares d o n d e se apoya , e n última ins tanc ia , l a p o s i b i l i d a d m i s m a de me j o ra r l a suerte ma te r i a l de las p o b l a c i o n e s . P o r ende , pa ra los de fensores d e l m e r c a d o , la l i b e r t a d económica debe re inar s u p r e m a entre todas las l iber tades .
L a axiología e n e l d o m i n i o de la política, s i ngu l a rmen t e d e n t r o de sistemas democráticos, s igue históricamente o t r os de r ro t e ros . Aquí se c o l o c a n e n e l p r i m e r p l a n o l os va l o res de la l i b e r t a d política y de la jus t i c i a s o c i a l . Se q u i e r e n abr i r e igualar las o p o r t u n i d a d e s y c o n d i c i o n e s de participación e n l os p r o c e sos políticos; n i ve l a r las o p o r t u n i d a d e s de ascenso e n la esca la s o c i a l ; l i m a r las d i spar idades d i s t r ibut i vas y avanzar e n e l e s t ab l e c im i en t o de garantías económicas, de mínimos de b ienestar acces ib les a t odos los c i u d a d a n o s . L a lógica de la d e m o c r a c i a valúa e n m u c h o la participación y la i g u a l d a d e n t o d o s los órdenes, l a dialéctica de la p l u r a l i d a d , así c o m o la formación de a cue rdos consensúales p a r a de f in i r tanto las o r i en t a c i ones fun damenta les q u e haya de seguir l a soc i edad , c o m o d i r i m i r las inev i tab les c o n t rovers ias de p u n t o s de v i s ta e intereses (véase Ibarra [1986b]). E n v e z de l os pesos y con t rapesos q u e se asoc ian a la segregación d e l p o d e r económic o d e l d o m i n i o d e l Es tado , e l p e n s a m i e n t o democrático p r o p o n e e l escíuti-n i o ab i e r t o de las a c c i o n e s públicas c o m o garantía n o sólo d e l c u m p l i m i e n t o d e l a v o l u n t a d m a y o r i t a r i a s i no c o m o antídoto a l os excesos d e l p o d e r pol í t ico o económico .
M e r c a d o y d e m o c r a c i a s o n ins t i tuc i ones dinámicas y d ispares que , p o r
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t i rar y avanza r e n sen t idos d i s t in tos , r e q u i e r e n de a c o m o d o s y r e a c o m o d o s periódicos q u e les p e r m i t a n c o n v i v i r , a r m o n i z a r — n o e n lógica, s i n o m e d iante ar reg los pragmáticos— metas tan disímbolas c o m o las de p r e m i a r l a e f i c i enc ia m ien t ras se pe rs i gue la i gua ldad . Pese a t o d o , l a expansión y v i g enc i a de las ideas de la d e m o c r a c i a h a s i d o fuerza d e m o l e d o r a de las más var iadas f o rmas de p r i v i l e g i o . A su vez , la lógica de la c o n c u r r e n c i a de m e r c a d o n o se h a q u e d a d o atrás e n ensanchar su in f luenc i a . Así, h a n r e su l t ado s u p r i m i d a s m u c h a s f o rmas anter iores o parale las de organización económica ; h a s i d o j e ra rqu i zada la producción e n t o r n o a grandes empresas o c o n g l o m e r a d o s ; se h a u n c i d o a l os m e r c a d o s nac i ona l e s e in t e rnac i ona l es a l a d i s c i p l i n a de la c o m p e t e n c i a ; se h a i n i c i a d o la formación de u n a economía de a lcances t ransnac iona les , y se h a e x t e n d i d o e l u s o de l os m o d e l o s y mét o d o s de la economía a otras d i s c i p l i nas soc ia les .
C o m o es o b v i o , la expansión d e l d o m i n i o de ambas lógicas m u l t i p l i c a l os p u n t o s de c o n t a c t o , a veces re fuerza p o s i t i v a m e n t e las c o m p l e m e n t a r i e -dades , p e r o también a u m e n t a las zonas d o n d e l os traslapes inev i tab l es s o n o r i g e n de c o n f l i c t o . D e t i e m p o e n t i e m p o , se gestan respuestas a esa c o n t r a posición de ob j e t i vos , c u a n d o se t o r n a crítica la p u g n a de las t endenc ias ex -pans ion i s tas de la lógica d e l m e r c a d o y la de la d e m o c r a c i a (véase L i n d b l o m [1977]). E n más de u n s en t i do , la h i s t o r i a rec i ente d e l M u n d o O c c i d e n t a l es e l re lato de los es fuerzos p o r acotar , c o m p e n s a r , co r reg i r , e n u n a pa lab ra , h u m a n i z a r , los efectos soc ia lmente po la r i zadores , contrastantes, de l efi-c i e n t i s m o de la l i b r e c o m p e t e n c i a .
III
E l p a r a d i g m a k e y n e s i a n o fue u n o de esos grandes a c o m o d o s . A c a m b i o de m a n t e n e r la segregación de l o económico c o n respec to a los p r o c e sos democráticos, se c o n v i e n e e n p o n e r bajo tute la pública e l mane j o g l o b a l de los g randes agregados económicos. E l Es tado t o m a pa rc i a lmen te e l pape l de la " m a n o i n v i s i b l e " pa ra r eso l ve r los c i c l o s r ecurrentes de p r o s p e r i d a d y depresión, e s tab i l i z ando la d e m a n d a y , p o r cons i gu i en t e , las u t i l i dades y las o p o r t u n i d a d e s de expansión de la empresa p r i v a d a . Los trabajadores y c la ses med ias se b e n e f i c i a n c o n la eliminación de trabas al " E s t a d o Bene fact o r " , c o n la garantía de ocupación e n e l presente y u n a me j o r participación fu tura e n l os f rutos d e l p rog reso mater ia l .
Más de t re in ta años de p r o s p e r i d a d genera l i zada e n la posgue r ra atestig u a n l a e f i cac ia de las políticas keynes ianas . E n los países de América La t ina e l l o influyó e n crear e l auge más p r o l o n g a d o de s u v i d a ' i ndepend i en t e , y facilitó t r ans f o rmac i ones de aprec iab l e m a g n i t u d e n mater ia de indus t r i a l i zación, urbanización y formación de nuevas clases soc ia les .
S i n e m b a r g o , e n e l p l a n o ideológico se dejó q u e los m e d i o s usurpasen g r adua lmen t e e l p a p e l de los f ines, a l hacer d e l c r e c i m i e n t o económico e l
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ob je to v e r t eb ra l de la acción d e l Es t ado , e n v e z de ser, c o m o antes, la vía para a l canzar metas de o r d e n s up e r i o r . D e aquí se s i g u e n varias c o n s e c u e n cias de i m p o r t a n c i a . L a p r i m e r a es q u e la b a n d e r a d e l c r e c i m i e n t o , p o r s u i d o n e i d a d e n faci l i tar la armonización i n m e d i a t a de intereses y e n c o n c e n trar las energías de la s o c i e d a d e n u n e n t o r n o l i m i t a d o de p r o b l e m a s , t o m a primacía y e l i m i n a d e l debate público l o que constituía e l m e o l l o l i b e ra l -r e f o rm is ta o r e v o l u c i o n a r i o d e l p e n s a m i e n t o y la acción políticos. Las v e n tajas ins t rumenta l e s f u e r o n m u c h a s , s ob re t o d o a l dar a t odos a lgo más, a l r e d u c i r l a p o b r e z a genera l i zada d e l T e r c e r M u n d o , y me jo ra r las c o n d i c i o nes y ensanchar l os d e r e c h o s de los g r u p o s m a y o r i t a r i o s de la población.
P e r o también se g e n e r a r o n cos tos q u e todavía habrán de cubr i r se . Así, u n a s e g u n d a c o n s e c u e n c i a consistió e n aceptar l a fa lac ia o p t i m i s t a de q u e t odos l os grandes ob j e t i vos soc ia les s o n cong ruen t e s ent re sí, q u e la satisfacción de u n o refuerza e l c u m p l i m i e n t o de los demás. N i oposición, i n c o m pa t ib i l i dades , l im i t a c i ones recíprocas, n i n e c e s i d a d de e leg ir ent re aque l l o s objet ivos. E l c r ec im ien to económico — s e p o s t u l a — p r o d u c e automáticamente e n r i q u e c i m i e n t o de las l iber tades , eliminación de la p o b r e z a , pe r f e cc i o n a m i e n t o de la i gua ldad y la jus t i c ia , modernización soc i a l y elevación de la c u l t u r a . Esa c r e enc i a d e innegab le c o n t e n i d o utópico, re futada e n los he c h o s p o r la evolución histórica de América La t ina y tantos o t ros países, c o n s t i tuye , s i n embargo , u n a p i e za lógica necesar ia e n e l r e d u c c i o n i s m o de l os f ines soc ia les p o s t u l a d o p o r la ideología desarro l l i s ta .
E n e fecto, acep tado e l desar ro l l o d e la producción c o m o la me ta d o m i nante , desaparecen los desacuerdos políticos fundamenta l es sob re la organización de l a v i d a s o c i a l que antaño solían d i v i d i r a los h o m b r e s . A h o r a las tareas se q u i e r e n o rgan i zar e n t o r n o a cues t i ones m e r a m e n t e técnicas, s ob r e e l me j o r m o d o de p r o c u r a r la expansión de las economías, e n e l su p u e s t o de que e l resto de los p r o b l e m a s básicos se resolverán p o r añadidura. L a política queda vacía de c o n t e n i d o p r o p i o . Y la supe r i o r i dad , en e l p l a n o técnico, de los m o d e l o s económicos diseñados e n las nac i ones avanzadas l l e va a a t r ibu i r l es d o n e s de un i v e r sa l i dad .
O t r a c onsecuenc i a d e l a f ianzamiento de l parad igma keynes iano-desarro-l l i s ta rev is te c onsecuenc i a s políticas de a l guna significación. La suerte d e l b i enes ta r s oc i a l deja de ser e l r esu l tado d e l juego b r u m o s o de las fuerzas i m p e r s o n a l e s d e l m e r c a d o , para conve r t i r s e tanto e n r e s p o n s a b i l i d a d inde c l i n a b l e de los gob i e rnos c o m o e n la ex i g enc i a p r i m o r d i a l de las p o b l a c i o n e s ante aquéllos. P o r exclusión de otras metas y p o r r e l egamien to a p l anos sec u n d a r i o s de otras tareas públicas, la l e g i t i m i d a d política de los g ob i e rnos , s o b r e t o d o e n los países atrasados, pasa a ser función d e l ac ier to e n p r o d u c i r e m p l e o y desa r ro l l o .
S i n embargo , tal f enómeno e n v e z de e x t i n gu i r l a separación ent re Estado y s o c i e d a d c i v i l , h a t e n d i d o a ensanchar la . L a s egunda se c o n v i e r t e en sujeto p a s i v o de l a política económica, raramente e n ac to r c o r r e s p o n s a b i l i -z a d o c o n la m i s m a . A escala de la empresa , l a producción, l a inversión y
POLÍTICA Y ECONOMÍA EN AMÉRICA LATINA 19
c u a l q u i e r o t r a decisión re l evante s igue d e t e r m i n a d a p o r e l c r i t e r i o d e l bene f i c i o p r i v a d o más q u e p o r p r e o c u p a c i o n e s sob re e l b ienestar c o l e c t i v o . Y e n e l p l a n o c o n c e p t u a l e i n s t r u m e n t a l de la política económica, s i b i e n h a y aprobación leg is la t iva f o r m a l de p rog ramas y p resupues tos , e l l o só lo e x c ep -c i o n a l m e n t e resulta de p rocesos v i v o s de concertación que i n v o l u c r e n y c o o b l i g u e n a c t i v amen t e a los p r inc i pa l e s agentes p r o d u c t i v o s . E l m a n e j o m a -croeconómico se h a p o l i t i z a d o e n c u a n t o d e v i ene e n quehace r p r o p i o de l a esfera pública, p e r o , p o r l o genera l , n o se h a d e m o c r a t i z a d o e n e l s en t i do de ser la resu l tante de arreg los consensúales explícitos q u e t r a n s f o r m e n l os c o n f l i c t o s de metas e intereses e n juegos c o o p e r a t i v o s de r e s p o n s a b i l i d a d c o m p a r t i d a o, a l m e n o s , i d e n t i f i q u e n s o luc i ones aceptadas, i n c l u s o c o m o m a l m e n o r , p o r fuertes y débiles (véase B a r b e r [1984]).
IV
C o n sus ac ie r tos y cos t os , e l arreg lo político-distributivo desar ro l l i s ta c o menzó a resquebrajarse p o r u n a combinación c o m p l e j a de causas. La a m pliación pers is tente d e l Es tado Bene fac to r creó de r e chos soc ia les , d e m a n das ascendentes sob re los r ecursos nac iona l es , que l l egan a c o n t r a p o n e r s e a las ex i genc ias t rad i c i ona l es de a p o y o público a la formación p r i v a d a de cap i ta l . L o s e q u i l i b r i o s f iscales se r o m p i e r o n ante e l d o b l e embate d e las dem a n d a s de l Es tado Bene f a c t o r y las asociadas al a p o y o de la formación p r i v a d a de cap i ta l . E n las últimas cua t r o o c i n c o décadas, e l gasto público asc i e n d e v e r t i g i nosamen t e hasta representar entre 4 0 y 6 0 % d e l p r o d u c t o e n las n a c i o n e s indus t r i a l i zadas y entre e l 30 y e l 5 0 % e n América La t ina . A u n s i n c o n t a r res is tenc ias de l os c o n t r i b u y e n t e s , h a y elevación de cargas soc ia les, inhabilitación de capac idades compe t i t i vas —cuestión grave e n u n a economía i n t e r n a c i o n a l a b i e r t a — , y u t i l i dades a la baja, estrechadas, además, p o r las ex i genc ias de la reconversión indus t r i a l y de absorción de u n c a m b i o tecnológico in t ens i f i c ado .
Esas t ens iones i n s t i t u c i o n a l i z a n la inflación al o r i g ina r pugnas d i s t r i b u t ivas que n o se r e s u e l v e n fácilmente d e b i d o a l empate de pode r e s entre e m presa , trabajadores y g o b i e r n o s , p r o d u c t o de la expansión de los d e r e c h o s soc ia les y de las políticas de c r e c i m i e n t o y p l e n o e m p l e o . E n e l m i s m o sent i d o o p e r a e n e l ámbito i n t e r n a c i o n a l la c o m p e t e n c i a e xace rbada p o r mer c a d o s y los c a m b i o s d i s t r i bu t i v o s entre países asoc iados a l d e s o r d e n m o n e ta r i o y f i nanc i e r o .
E l r o m p i m i e n t o de l patrón anter ior de desarro l lo y e l ascenso de la ideo-\ l o g i a n e o c o n s e r v a d o r a t u v i e r o n y t i enen r epe r cus i ones e n o r m e m e n t e a m - ¡ p l i f i cadas e n América La t ina : m a r c a n e l f i n de l a s imb i o s i s e xpans i on i s t a c o n ) l a economía m u n d i a l que ar ranca c o n la posgue r ra ; q u i t a n prelación al desa- ¡ r r o l l o d e l T e r c e r M u n d o e n la agenda política de l os países indus t r i a l i z ados ; d i f i c u l t a n la realización de c a m b i o s estructura les e n los aparatos p r o d u c t i -
20 ESTUDIOS ECONÓMICOS
v o s l a t i n o a m e r i c a n o s y , p o r último, p o n e n e n te la de j u i c i o e l p a p e l p r o m o to r d e l E s t a d o e n e l c r e c i m i e n t o y la modernización soc ia les .
Las in f l a c i ones altas, antes c i r cunsc r i t a s a l os países d e l C o n o Sur l a t i n o a m e r i c a n o , se acentúan y genera l i zan . E n t r e 1977 y 1985 , e l a l za m e d i a anua l de l os p r e c i o s se m u l t i p l i c a p o r siete hasta a lcanzar 2 7 5 % e n ese últim o año ( C E P A L [1986] y Assae l [1986]). L o s ingu la r de la n u e v a inflación es q u e se in t ens i f i ca e n u n l apso de aguda contracción económica, se e x t i e n d e a economías caracter izadas p o r u n a no t ab l e e s tab i l i dad an te r i o r y c o i n c i d e c o n u n a e tapa — l a década de los o c h e n t a — de caída de los p r e c i o s i n t e rna c i ona l es . Shocks e x t e rnos , t ransferenc ias de a h o r r o s a l e x t e r i o r , d ep r e c i a c i o n e s cambiarías, o s c i l a c i ones e n las tasas de interés, m o v i m i e n t o s d i v e r gentes e n la r en t ab i l i dad de los artículos c omerc i a l i z ab l e s vis a vis l os n o transables, t i enden a trastocar la estructura de p rec i os re lat ivos y , c o n s e c u e n temente , la distribución de l p r o d u c t o , más allá de l o que permitirían e n p r i n c i p i o las r ig ideces ins t i tuc i ona l es o la t o l e r anc i a soc ia l .
H a y , además — y esto hay que s u b r a y a r l o — , cuant iosas pérdidas g l oba les e n los ingresos nac iona les , sean atr ibuib les a h e c hos ex te rnos — d e t e r i o r o de los términos de i n t e r c a m b i o , alzas e n las tasas in t e rnac i ona l e s de interés, d e sp l a zam i en t o tecnológico, pérdida de los m e r c a d o s t r a d i c i o n a l e s — , o a la m e n o r producción i n d u c i d a p o r p rog ramas macroeconómicos r eces i vos . E n tales c i r cuns tanc ias , e l p r o c e s o de ajuste necesar iamente s u p o n e in f la c ión y d e s e m p l e o , t ransferenc ias e n tándem de las cargas de u n g r u p o s o c i a l a o t r o , hasta que la d i s c i p l i n a de la contracción las as igna p e r m a n e n t e m e n t e a los s egmentos de la población más débiles o c o n defensas m e n o s e f i c i ent emente organ izadas e n la p u g n a d i s t r i bu t i v a .
C o n a lguna excepción, e l p r o d u c t o i n t e rno b r u t o m e d i o de América La t ina se h a c o m p r i m i d o c e r c a de 1 0 % entre 1981 y 1985 . Los ingresos reales de l o s trabajadores h a n d e c r e c i d o y h a n q u e d a d o c o m b i n a d o s c o n índices i n s o s p e c h a d a m e n t e altos de desocupación ab ier ta y c o n gastos estatales e n b ienestar soc ia l c o n m a r c a d a declinación. P o r p r i m e r a ve z e n cuarenta años, la g r a n mayoría de los g o b i e r n o s s o n incapaces de satisfacer l a p r o m e s a p o lítica de e levar los estándares de v i d a de la población que , todavía, es la c o l u m n a ve r t eb ra l de su l e g i t i m i d a d p o p u l a r . E n e fecto , n o s o n p o c o s los países d o n d e e l quehacer público se debate e n m e d i o de d i l emas y con fus i ones , d o n d e se ve d i l u i d o e l l i de razgo estatal p o r los desca labros económicos q u e la s o c i e d a d c i v i l a t r i buye , c o n razón o s i n e l la , a las políticas gube rnamen ta les. E n contras te , se adv i e r t e que los p o c o s países d o n d e la l e g i t i m i d a d gu b e r n a m e n t a l h a i d o e n ascenso s o n aquéllos que h a n t e n i d o la sabiduría de abrazar metas de o r d e n d i s t i n t o a las económicas, entre las q u e destaca la democratización d e l p o d e r político.
A pesar de eso, c o b r a n carta de naturalización tesis que p o s t u l a n u n re-d u c c i o n i s m o económico todavía más es t r echo al es ta tu ido p o r la ideología desarrol l ista. E l c r e c im i en to económico sigue s iendo deseable — s e sos t i ene— a u n q u e h a de abr i rse u n compás de espera p o r an teponerse tareas urgentes
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r e l ac i onadas c o n e l s aneami en t o de economías afectadas p o r los e x c e sos d e l a intervención estatal, d e l p r o t e c c i o n i s m o y de gastos soc ia les insos t en ib l e s . E l c o m b a t e a la inflación se e l eva al status de me ta p r i m a r i a , e n tanto r e q u i s i to p r e v i o a la tarea de ganar n u e v a c a p a c i d a d d e desa r ro l l o .
E x i s t e n , c o n t o d o , esquemas teóricos d o n d e se in t en ta es tab i l i zar s i n p r o v o c a r , o l i m i t a n d o a l mínimo, l os e fectos r eces i vos s e c u n d a r i o s . C o n d i c h o s propósitos e l p r o b l e m a se p lantea e n términos de r educ i r e l c r e c i m i e n t o n o m i n a l — q u e n o r e a l — de la d e m a n d a , así c o m o co r r eg i r d i s t o r s i ones e n l os p r e c i o s re la t i vos , s i n cance la r las señales d e l m e r c a d o e n c u a n t o a l o g r a r l a me j o r asignación de l os recursos reales. U n a te rcera condic ión se re f i e re a l a n e c e s i d a d de m o l d e a r l a formación de expec ta t i vas , a f i n d e ev i tar l a aparición de fuerzas deses tab i l i zadoras . E n esenc ia , h a de buscarse q u e e l r i t m o de c a m b i o de los p r e c i o s c lave de la economía —sa la r i os , t i p o de c a m b i o , tasa de interés, entre o t r o s — , l o g r e n desacelerarse simultáneamente y d e m a n e r a c o h e r e n t e c o n las metas d e l p r o g r a m a de estabilización. D i c h o d e o t r a m a n e r a , l a condic ión a satisfacer cons i s t e e n i n d u c i r a l o s agentes p r o d u c t i v o s a c o m p o r t a r s e c o m o par t i c ipantes e n u n juego c o o p e r a t i v o , d o n d e n o h a y a / r e e riders, d o n d e p r e va l e z ca la c o n f i a n z a p l e n a e n q u e las au to r i dades mantendrán c o n f i rmeza la política an t i - in f l ac i onar ia y d o n d e t o d o s c o n c u e r d a n e n i n d i z a r los p r e c i o s hac i a ade lante de c o n f o r m i d a d c o n las metas macroeconómicas (véase R a m o s [1986]).
Aquí surge u n a p r i m e r a d i s c r e p a n c i a c o n los en foques monetar i s tas típ i c o s , e i n c l u s o c o n l os h e t e r o d o x o s . E n v e z de in tentar l a p l e n a liberalíza-c ión de p r e c i o s — o su c o n g e l a m i e n t o — , e l c a m i n o es la indización desacel e rada de los p r e c i o s c lave , i n c l u y e n d o los de los factores p r o d u c t i v o s . E s t o último i m p l i c a , además, e l e s t ab l e c im i en to para l e l o de u n a política de i n gresos q u e sostenga grosso modo e l p o d e r rea l de c o m p r a de las r e m u n e r a c i o n e s , a f i n de ev i tar l a depresión de l a d e m a n d a y la caída de la a c t i v i d a d económica. C o m o es e v iden t e , e l l o g r o de ese d e l i c a d o e q u i l i b r i o es bastante más difícil de o b t e n e r c u a n d o la inflación es v ie ja o a r ranca de ajustes económicos causados p o r pérdidas g loba les de ingreso , q u e es i nd i spensa b l e d i s t r i b u i r entre l a población. 3
Adviértase e n t o n c e s la c o m p l e j i d a d teórica y práctica de las políticas d i r i g idas a estabi l i zar l os p r e c i o s c o n c r e c i m i e n t o , d e n t r o d e l m a r c o c o n v e n c i o n a l de separación de l os p r o c e s o s económicos y l os de carácter polít i c o . L a superposición de m e d i d a s ins t rumenta l es — m o n e t a r i a s , f iscales, de corrección de p r e c i o s re la t i vos , de indización, de mane jo de expec ta t i vas , de ing reso a factores, de liberalización externa, de asignación de r e c u r s o s — , s u p o n e a lcanzar u n g rado de perfección y c o h e r e n c i a e n las políticas económicas que está u s u a l m e n t e fuera d e l a l cance de los g o b i e r n o s .
3 Hay dos supuestos implícitos: que las remuneraciones nominales son inflexibles a la baja y que las pugnas distributivas subyacentes no permiten una asignación definitiva de las pérdidas de ingreso entre la población.
22 ESTUDIOS ECONÓMICOS
D e s u parte , l os supues tos de q u e l os g o b i e r n o s s i empre p u e d e n adhe r irse a estrategias o r t o d o x a s de estabilización, o l a de que sus e fectos d i fe renc ia les s o b r e los d i s t in tos g rupos de l a población n o jus t i f i can al terar las, sue l en dar o r i g e n a impor tan t es desv i ac i ones programáticas impor tan t es . S i n refer irse a s i tuac iones d e res is tenc ia ab i e r ta de la población, baste m e n c i o nar a l gunos casos i lus t ra t i vos ha r t o f recuentes . A b a t i r l os déficits públicos e n a l guna m e d i d a i m p l i c a r e d u c i r e r ogac i ones . S i n e m b a r g o i n f l e x i b i l i d a d e s jurídicas y políticas al r eco r t e d e l gasto c o r r i e n t e cas i s i empre c o n d u c e n a deb i l i t a r l a formación pública de cap i t a l c o n r epe r cus i ones desastrosas e n e l d esa r ro l l o y l a e f i c i enc ia a largo p l a z o de las economías. D e m a n e r a análoga, l a regulación de la o fer ta m o n e t a r i a se mate r i a l i za e n r e s t r i c c i ones c r e d i t ic ias y alzas de las tasas de interés q u e a fec tan m u c h o más a unas empresas que a otras, a la par de i n h i b i r e l p r o c e s o de formación p r i v a d a d e cap i ta l .
D e b i d o a las d is t in tas capac idades de l os g r u p o s para o rgan i za r l a defensa de sus intereses vis a vis las políticas de estabilización, h a y d i f e renc ias impor tantes entre los efectos macroeconómicos ant i c ipados y s u concreción microeconómica. Tómese u n caso: las grandes empresas sue l en tener m a y o r i n f l u e n c i a sea pa ra o b t e n e r f i n a n c i a m i e n t o f resco o pa ra aplazar e l s e r v i c i o de l os préstamos contraídos, e n tanto q u e las empresas de tamaño m e d i o — d o n d e se l o c a l i z a n p r i n c i p a l m e n t e l o s i m p u l s o s i n n o v a d o r e s y de r e n o v a ción de l os c u a d r o s d i r i g e n t e s — q u e d a n , p o r l o genera l , e n posición desventajosa. D e igual manera , la concentración observada de las cargas de l ajuste l a t i n o a m e r i c a n o e n l os ingresos de los segmentos de trabajadores y clases med ias bajas, da o r i g en también a u n a secuela de efectos dinámicos que acentúan los desajustes entre las estructuras de la o fer ta y l os c a m b i o s más rápidos e n l a composic ión de la d e m a n d a .
L a d e b i l i d a d , en tonces , de las c o n c e p c i o n e s o r t o d o x a s n o res ide so la m e n t e e n prestar p o c a atención a l i m p e r a t i v o de c o n c i l i a r — e n América L a t i n a — estabilización c o n ajuste y c r e c i m i e n t o , s i n o además e n e x c l u i r l a m u l t i p l i c i d a d de in te r in f luenc ias entre los m u n d o s de l o económico y l o p o lítico.
E n l os h e c h o s s i e m p r e están presentes fuerzas cont rapues tas que o r i g i n a n pugnas e n la distribución de la r i q u e z a y e l p o d e r que se t r a s m i n a n d e l d o m i n i o económico al d o m i n i o polít ico o v i ceve rsa ; también h a y neces ida des camb ian t e s e n e l apun ta l am i en t o de la l e g i t i m i d a d d e l Es tado frente a las d i spa r idades soc ia les creadas p o r la economía de m e r c a d o ; e l p r o p i o desar ro l l o c rea ex igencias e n cuanto a la incorporación política de nuevas capas soc ia les , así c o m o desp la zamien tos y sus t i tuc i ones de los g r u p o s y sectores q u e ejercían e l l i de razgo económico . A l p r o p i o t i e m p o , h a y c a m b i o s c o n t i n u o s e n las estructuras de p o d e r y e n las al ianzas políticas q u e a fortiori g e n e r a n efectos e n la esfera económica. P o r último, l os n e x o s de in te rde p e n d e n c i a p r o d u c t i v a c o n e l ex t e r i o r s o m e t e n de m o d o c rec i en te a las economías nac i ona l e s a l i m p a c t o de even tos exógenos, entre los cuales cabe destacar l a transmisión f lu ida de la depresión y de las pres iones in f lac ionar ias .
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Quiérase o n o , c o n t i n u a m e n t e se p r o d u c e u n c o m p l e j o p r o c e s o de aco m o d o y r e a c o m o d o s o c i a l e n t o r n o a l a selección de las grandes metas n a c iona l es , e l r epar to de los ingresos y las demandas d e l e q u i l i b r i o pol ít ico, q u e h a c e n de l a inflación u n s u b p r o d u c t o d e t rans f o rmac i ones y c o n f l i c t o s subyacen tes , más q u e e l r e su l tado de la s i m p l e c a p a c i d a d de errar d e las p o líticas económicas gube rnamenta l e s . Fenómeno característico de las soc i e dades m o d e r n a s es la intensificación de l r i t m o de c a m b i o , d o n d e las d e m a n das p o r r e cu r sos económicos de los g r u p o s soc ia les emergentes , sumadas a las de los g r u p o s es tab l ec idos — q u e l u c h a n p o r man t ene r p o s i c i o n e s a d q u i r i d a s — e x c e d e n c o n creces la c a p a c i d a d g l o b a l de los países d e satisfacer las . Y e l l o p lan tea p r o b l e m a s de natura leza d i s t in ta a los q u e se p r e s tan a las s o l u c i o n e s técnicas der i vadas e x c l u s i v a m e n t e de la c i e n c i a económica.
Es p o s i b l e , en t onces , q u e las tesis económicas e n boga , c u a n d o c o n d u c e n a c o m b a t i r l a inflación a l p r e c i o d e l e s tancamien to , estén ges tando más d i f i cu l tades de las q u e r e sue l v en . L a inflación contemporánea se c o n s t i t u y e cada v e z c o n m a y o r f r ecuenc ia , e n m e d i o de con t ene r t rans i to r iamente c o n flictos frente a los cuales n o hay so luc i ones v iab les o aceptables y c u y a e rup c ión ab ie r ta p u e d e causar males mayo r e s . Pocas dudas c a b e n q u e l a marea i n f l a c i ona r i a p r o v o c a d a p o r e l a lza a b r u p t a de l os p r e c i o s d e l petróleo representó u n a opción válida a la confrontación d i r e c t a entre países c o n s u m i do r es y p r o d u c t o r e s . Así, e l r esquebra jamiento de las re lac iones económicas y f inanc ieras in t e rnac i ona l e s de América La t ina en la década q u e co r r e , a l p r o d u c i r cuant iosas d i s m i n u c i o n e s e n los ingresos nac iona l es , habría i m p l i c a d o r e c o m p o s i c i o n e s masivas e n la distribución de l p r o d u c t o , p r o b a b l e m e n t e i m p o s i b l e s de i m p o n e r de g o l p e a las clases soc ia les afectadas. La i n flación ocultó y extendió e n e l t i empo la absorción de las pérdidas d e l ajuste, imponiéndolas p r i m e r o a u n o s g rupos , luego a otros , hasta c omp l e t a r e l asentamien to f inal de l p r o c e s o in f l ac i onar io - red i s t r ibut i vo . 4 Se está l l egando, s i n e m b a r g o , a límites difíciles de rebasar p o r c u a n t o las estrategias de ajuste r e c e s i v o de las economías p r o v o c a n nuevas bajas e n los ingresos nac i ona l e s q u e también h a n de a c o m o d a r s e entre la población, a h o n d a n d o l a esp i ra l d ep r e s i v o - i n f l a c i ona r i a e n b u e n a parte de los países l a t i noamer i canos .
4 A comienzos de los años ochenta habría sido políticamente imposible o muy riesgoso reducir a la vez salarios reales, gastos públicos en bienestar social y empleo, y elevar los precios de los servicios públicos básicos (agua, energía y transporte). En el periodo de 1980-1985, América Latina experimenta bajas en los salarios mínimos reales superiores a 11 %, en tanto que las remuneraciones medias lo hacen en 8 .5%; las erogaciones en educación y salud pierden entre 5 y 10 puntps de ponderación en el gasto público total que, a su vez, declina frente al producto; con excepción del Brasil, la desocupación urbana crece en todos los países y el empleo en el sector moderno apenas absorbe 6 0 % de crecimiento de la población económicamente activa de las ciudades. De esos y otros datos, podría inferirse que los trabajadores han perdido como mínimo alrededor de 2 0 % del poder adquisitivo de sus ingresos reales (véanse CEPAL [1986C], y Tockman [1986]).
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V
L o d i c h o hasta aquí r espa lda la i n f e r e n c i a de que las doc t r inas c o n v e n c i o n a les s o b r e la inflación d a n e x p l i c a c i o n e s parc ia les de u n f enómeno r i c o e n c o m p l e j i d a d e s , d o n d e c o t i d i a n a m e n t e i n f l u y e n fuerzas es tud iadas fuera d e l d o m i n i o de la economía. P o r c ons i gu i en t e , n o es de extrañar q u e esa a rma zón teórica c o n a lguna f r e cuenc ia resul te ine f icaz o c o n t r a p r o d u c e n t e c o m o base o r gan i za t i v a de las a c c i ones públicas. H a y lugar , en tonces , a la f o r m u lación de u n a n u e v a síntesis que lejos de ser sólo a p r o p i a d a al caso e spec i a l de las in f l a c i ones m o d e r a d a s , a l cance u n m a y o r g rado de g ene ra l i dad .
U n a s e gunda reflexión se r e l a c i ona c o n e l m o n i s m o de las metas soc ia les que p a r e c e n perseguir l os p lan teamien tos económicos e n boga . H a y aquí r iesgos de i r r ea l i smo e i m p o p u l a r i d a d , q u e b i e n podrían a l imen ta r graves d e s e q u i l i b r i o s soc ia les y políticos. L a i gua ldad , la l i b e r t ad c i v i l , l a pa r t i c i pa ción política, l a l i b e r t ad económica o la just i c ia , s o n va lores c u y a c o n s e c u ción p u e d e generar o p o s i c i o n e s o c o m p l e m e n t a r i e d a d e s que n o p u e d e n i n ferirse de no rmas o leyes científicas, s i no d e l análisis de la situación específica de q u e se trate (véase B e r l i n [1969]). T a m p o c o h a y p r i n c i p i o s in fa l ib l es q u e s i r v a n pa ra j e ra rqu i zar l os e n e l t i e m p o , d a n d o prelación a u n o s , m i en t ras se ap laza e l c u m p l i m i e n t o de o t r o s . 5
E n b u e n a lógica, esos d i l emas axiológicos n o t i enen solución o ésta n o es e n m o d o a l g u n o s imp l e . N o es a d m i s i b l e c ede r e n e l t e r reno de la l i be r tad a f i n de asegurar me jores c o n d i c i o n e s de v i d a a la población, n i dejar de l u c h a r p o r esta última m e t a para l i be ra r de trabas al h o m b r e económico ; c o m o t a m p o c o sopesar la pérdida de autonomía n a c i o n a l c o n t r a las venta jas de integrarse más p l e n a m e n t e a la economía i n t e rnac i ona l .
E n l a práctica, s i n embargo , h a de abrazarse a l guna solución, escogerse la m e z c l a y e l g rado e n q u e habrá de intentarse a lcanzar d i v e r sos ob j e t i vos , p o r más q u e e l l o i m p l i q u e transig i r entre e x t r e m o s y hacerse v u l n e r a b l e a la crítica. Es decir , c u a n d o hay conf l i c tos entre fines de igual jerarquía, c u a n d o n o h a y c r i t e r i o s p r o b a d o s y , h a de e legirse, e l r e cu r so históricamente óptim o es echar m a n o d e l s i s tema democrático de formulación de dec i s i ones
5 La presencia de conflictos axiológicos ha sido reconocida por autores de las más diversas inclinaciones. Tocquevil le (1835) sostenía que la igualdad, por deseable que sea, significa u n serio riesgo a la libertad. Para O k u n (1975: 1) el criterio doble y opuesto de la democracia capitalista reside en que professing and pursuing an egalitarian political and social system and simultaneously generating gaping disparities in economic well-being. A lo cual añade que las medidas gubernamentales encaminadas a reducir la desigualdad económica debilitan los incentivos para producir y deterioran la eficiencia económica. En consecuencia, aunque haya posibil idad de limar esa oposición, hay un trade-off entre igualdad y eficiencia que debiera asumirse explícitamente. Conforme a Dahl (1985), la libertad económica —entendida como la libertad de poseer empresas corporativas—, erosiona valores de orden superior como el derecho al autogobierno, el derecho a la igualdad política y, desde luego, crea grandes disparidades económicas.
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co l e c t i vas . Se trata e n t o d o caso , de s o l u c i o n e s de c o m p r o m i s o , e x p r e s a d a s de m a n e r a pragmática y p r o v i s i o n a l , s i n e l r i g o r ca ro a l os g u a r d i a n e s de los pa rad i gmas es tab l ec idos , p e r o q u e se v a l i d a n y s o n f u n c i o n a l e s p o r e l r e spa ldo c o n s e n s u a l de la población.
Ese es p r e c i s amen t e e l c a m p o de acción de la política, jurisdicción q u e n o sólo se r e l a c i ona c o n h e c h o s , s i n o f u n d a m e n t a l m e n t e c o n las mane ras de e n t e n d e r l a m e z c l a de va lo res y fuerzas q u e in t eg ran la c o n d u c t a s o c i a l y l os códigos mora l e s de cada época. P o r e l l o y p o r las c o m p l e j i d a d e s de la v i d a soc i a l , las s o l u c i o n e s políticas n o s o n s o l u c i o n e s acabadas, últimas, s i n o fórmulas que re f le jan tanto la constelación de r e lac i ones soc ia l es de p o d e r , c u a n t o e l c o n j u n t o de c reenc ias , ideologías y asp i rac iones , f o r m a d o e n t r ad i c i ones cu l tura l es de larga t rayec to r i a histórica.
E n América La t ina se h a n m u l t i p l i c a d o l os p u n t o s de fricción ent re la lógica de l m e r c a d o y l a lógica de la d e m o c r a c i a . E l r e d u c c i o n i s m o económic o in t en ta hace r d e l c o m b a t e a la inflación — u n va l o r n e g a t i v o — , l a m e t a s o c i a l i n d i s p u t a d a , p o r l o m e n o s e n la acción i n m e d i a t a de los g o b i e r n o s , u t i l i z a n d o c o m o m e d i o i n s t r u m e n t a l cas i i nev i t ab l e e l de la recesión económ i c a . P o r c o n t r a , l o s ob j e t i vos soc ia les más altos de las p o b l a c i o n e s se exp r e s a n p o s i t i v a m e n t e e n la aspiración a l d esa r ro l l o c o m o vía de aba t i r la p o bre za , y e n e l r e n a c i m i e n t o de v ie jos anhe los l i be r ta r i os q u e b u s c a n f o rmar soc i edades más justas, p lura l i s tas y democráticas, i m p u l s a d o este d e sa r r o l l o p o r l a r epu l sa genera l i zada a las expe r i enc i as autor i tar ias r ec i en tes .
Pese a las inerc ias de los s istemas políticos es tab lec idos , de las i d e o l o gías y d e l desbarajuste económico , m u c h a s n a c i o n e s de l c o n t i n e n t e l a t inoa m e r i c a n o d a n , h o y , primacía a la reconstrucción de los sistemas democráticos y de las l iber tades c i v i l e s . C o n resu l tados d i s t in tos , todavía difíciles de eva luar , ese es e l n u e v o c a m i n o t o m a d o p o r A r g e n t i n a , B ras i l , U r u g u a y , N i caragua, G u a t e m a l a , Perú y E c u a d o r , o e l que b u s c a n re forzar C o s t a R i ca , V e n e z u e l a , República D o m i n i c a n a , C o l o m b i a y México. E n u n o s casos, l a s o l i d e z de los s istemas políticos y , e n o t ros , su f o r t a l e c im i en to democrático contemporáneo, h a n f o r m a d o e l p r i n c i p a l m u r o de contención de l a cr is is económica de los años o chen ta , a l ev i tar la aparición de fracturas soc ia les insa l vab les .
L o an te r i o r n o s i gn i f i ca q u e e l m a n t e n i m i e n t o de l o r d e n s o c i a l tenga c o m o condición sine qua non e l a p o y o c o n s e n s u a l de la población. L a larga v i d a d e los regímenes políticos de Paraguay o C h i l e desmentiría ta l aserto de i n m e d i a t o . Más b i e n l o que se in t en ta p lantear es la atenuación de las fr icc i o n e s soc ia les p o r l a vía d e l e n s a n c h a m i e n t o de l os p ro c e sos democráticos . S i b i e n las soc i edades usua lmen t e p e r s i guen u n a m u l t i p l i c i d a d de f ines, c u a n d o hay u n o b j e t i v o in tensa y gene ra lmente deseado , l os p rog resos e n esa dirección, s i r v e n , n o tanto pa ra p r o c u r a r l a satisfacción automática de otras f ina l idades , c u a n t o e n hacer to lerab les i n c u m p l i m i e n t o s p o r la d i spo sición de las p o b l a c i o n e s de hace r sacr i f i c ios e n c a m p o s p e r c i b i d o s c o m o m e n o s p r i o r i t a r i o s e n la v i d a c o l e c t i v a . P o c a d u d a cabe de que la amp l i a -
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ción de las l iber tades c i v i l e s e n va r i o s países h a s e r v i d o de c o n t r a p e s o al p o b r e desempeño de las economías. C i e r t amen t e , e l a u t o r i t a r i s m o en l a esfera política y económica p u e d e sos tener p o r la rgo t i e m p o e l o r d e n s o c i a l , p e r o ap laza s o luc i ones y entraña cos tos , q u e desaparecen o se r e d u c e n c u a n d o las dec i s i ones , e n v e z de i m p o n e r s e , n a c e n de l a v o l u n t a d m a y o r i t a r i a . V i s t o de o t r o m o d o , la democratización b i e n podría c o n t r i b u i r a ce r rar l a b r e c h a q u e cada v e z separa más al Es tado de la s o c i e d a d c i v i l , c i r c u n s t a n c i a que m u c h o e x p l i c a l a pérdida de l i d e ra zgo de var i os g o b i e r n o s l a t i noamer i canos .
VI
Las parado jas e n que se debate la política económica e n América La t ina , d i fícilmente podrían salvarse e c h a n d o e l re lo j atrás, i n t e n t a n d o e l regreso a los t i e m p o s e n q u e e l m e r c a d o , j u n t o c o n o t ros m e c a n i s m o s de represión, d i s c i p l i n a b a a la fuerza de trabajo, o b i e n e l Es tado n o tenía m a y o r e s resp o n s a b i l i d a d e s d i rectas , sea e n busca r e l b ienestar d e l os g r u p o s más n u m e rosos de la población o e n e l mane j o g l o b a l de las economías. N o bastaría r e d u c i r l a esfera de acción de l sec tor público, p r i v a t izar empresas estatales y abat ir e l gasto gube rnamen ta l para q u e las f inanzas d e l sec tor público v u e l v a n al e q u i l i b r i o y de j en de ser fuente de p res i ones in f l ac ionar ias . La s i tuación es m u c h o más c o m p l e j a , s i n que esto i m p l i q u e dejar de r e c o n o c e r excesos y límites q u e p a r e c e n haberse r ebasado .
E l p a p e l de l Es tado n o es e l de u n a en te l equ ia , n i e l de u n Leviatán he-ge l i ano , s i n o e l de u n e l e m e n t o c o n s t i t u t i v o d e l c o n s e n s o s o c i a l v i gente e n los últimos cuaren ta o c i n c u e n t a años de la h i s t o r i a l a t i noamer i cana . E l espec t a cu l a r a c r e c en tam i en t o d e l gasto público h a s i d o f u n c i o n a l tanto a l sost e n i m i e n t o d e l o r d e n s o c i a l c u a n t o a l c r e c i m i e n t o económico . G a s t o guber n a m e n t a l y paz s o c i a l c a m i n a r o n f r e cuen temente de la m a n o . L a ideología d e l c r e c i m i e n t o impulsó también la ejecución de g randes obras de infraest r u c t u r a y la organización de p r o d u c c i o n e s p i one ras — c u a n d o n o existían n i cap i ta les n i empresar i os que a s u m i e r a n los r i e s g o s — que p r i v i l e g i a r an de múltiples maneras l a formación de a h o r r o s y de i nve r s i ones p r i vadas . E m presar i os , trabajadores y c lases med ias r e su l t a r on bene f i c i a r i os y q u e d a r o n i n v o l u c r a d o s orgánicamente al p r o y e c t o desarro l l i s ta de los Estados la t inoam e r i c a n o s .
E l gasto público asumió g radua lmente la función de p r o m o v e r y señalar e l r u m b o de l desa r ro l l o de la a c t i v i d a d económica y la de satisfacer dem a n d a s soc ia les e n ascenso . Así, e l f u n c i o n a m i e n t o n o r m a l de las soc i eda des la t inoamer icanas , l o m i s m o e n la esfera económica que e n la v i d a política, pasó a cons t i tu i r u n a var iab le a l tamente depend i en t e de la m a g n i t u d y o r i e n tación de las acc i ones estatales. E n v e z d e l empresa r i o clásico, se t u v o u n Es tado , e n c i e r t o s en t i do s c h u m p e t e r i a n o , que además, d ev i ene e n p r o m o -
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t o r de formación de las c lases empresar ia les p r i vadas y p r o t e c t o r d e la p o blación m a r g i n a d a . 6 Se c o m p r e n d e entonces la p r o f u n d i d a d y e l t i e m p o que requerirá c a m b i a r de ac tores protagónicos e n e l fu tu ro desa r r o l l o l a t inoa m e r i c a n o .
L a percepción de q u e l os p r esupues tos públicos resu l tan y a u n a carga d emas i ado pesada t iene m u c h o s ingred i en tes de v e r d a d p o r c u a n t o a la a cu mulación histórica de f u n c i o n e s se añade a h o r a u n a cr is is económica que in t ens i f i ca las t ens iones d i s t r i bu t i vas . Desman t e l a r a l " E s t a d o B e n e f a c t o r " c i e r t amente permitiría trasvasar r ecursos q u e en jugasen los déficits públicos o respa ldasen a la inversión p r i v ada . P e r o esto, e n vez de reso l ve r la , exacerbaría la insatisfacción política al r e t rocederse e n mater ia de i gua ldad y l im i ta rse la participación democrática e n la adopción de dec i s i ones de carácter i n c u e s t i o n a b l e m e n t e c o l e c t i v o . 7
P o r tanto , sanear las f inanzas públicas entraña m u c h o más q u e lograr e l e q u i l i b r i o c o n t a b l e en t re ingresos y e rogac iones . S u p o n e r e c o n s t r u i r l os a cue rdos soc ia les , c o n v e r t i d o s e n de r e chos de la población, para adecuar sus d e m a n d a s a las capac idades reales d e l Es tado , l a economía y la v o l u n t a d de t r ibutar de la s o c i e d a d c i v i l . S i e l gasto público es e x c e s i v o c o n v i e n e dec i d i r políticamente qué d e r e chos y c o m p r o m i s o s de jan de satisfacerse, qué se r e d u c e y ap laza . Y a l p r o p i o t i e m p o habrá de c o n v e n i r s e l o q u e se c o n se r va e i n c l u s o l o q u e d e b a e x p a n d i r s e e n función de c o n j u n t o s n u e v o s de p r i o r i d a d e s nac i ona l e s . N o es i m p o s i b l e , c o m o l o atest iguan expe r i enc i a s rec ientes , i m p o n e r más o m e n o s auto r i t a r i amente las p re l ac i ones . L o q u e n o se ev i ta p o r esas vías es q u e los g r u p o s a fectados de jen de cons ide ra rse les ionados, despojados de derechos adqu i r idos , ahondándose, e n consecuenc i a , las pugnas in f l ac i onar ias y las f isuras entre gobernantes y g o b e r n a d o s .
A l ensayar s o l u c i o n e s que t o m e n e n c u e n t a las fuerzas económicas y políticas e n c o n f l i c t o , l o s p rog ramas h e t e r o d o x o s de estabilización s o n u n p u n t o de pa r t i da in teresante . E n e fecto , la política de ingresos , implícita e n e l c o n g e l a m i e n t o de p r e c i o s y de pagos a factores, s i m u l a la realización de u n a c u e r d o soc i a l q u e deja t rans i t o r i amente e n suspenso las pugnas d i s t r i bu t i vas . Pues t o de m a n e r a d is t in ta , esa inmovil ización de p r e c i o s p e r m i t e t rans fo rmar u n juego de s u m a ce ro e n que cada agente económico hace pre-
6 E l Estado promotor en América Latina no se limita a crear indirectamente condiciones favorables a la modernización económica. Por el contrario, formó empresas, inició la explotación de recursos, otorgó subsidios y creó densas redes de instituciones de apoyo y fomento al desarrollo (bancos de fomento, servicios públicos, organismos de seguridad social, empresas productoras de insumos básicos o especializadas en la explotación de recursos naturales, compañías transportistas, entre otras muchas).
7 Funciones y regulaciones estatales en materia económica quedan sujetas a un proceso asimétrico de acumulación en el tiempo. Se crean o implantan con propósitos precisos y justificados, pero no suelen desmantelarse con la misma facilidad cuando los problemas que les dieron origen quedan resueltos o cambian de prelación. Pronto sirven de refugio a intereses creados que después luchan tenazmente por sostenerlos.
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va l ece r su interés i n d i v i d u a l a l s u b i r a l máximo sus p r e c i o s , p o r u n juego c o o p e r a t i v o d o n d e h a y p l e n a s e g u r i d a d de que t odos los par t i c ipantes ajustarán s u c o m p o r t a m i e n t o de m o d o q u e e leve a l máximo e l b ienes tar c o l e c t i v o (véase D o r n b u s c h y S i m o n s e n [1986]).
Ese p r i m e r c o m p o n e n t e de estrategia es t recha rápidamente e l r i t m o de a c r e c e n t a m i e n t o de los p r e c i o s , e n tan to q u e deja in tac to e l n i v e l y l a est r u c t u r a de la d e m a n d a e fect iva . C o m p l e m e n t o de l o an te r i o r es e l d e s m a n -t e l am i en to de los s istemas de indización pa ra s u p r i m i r de u n p l u m a z o e l p r i n c i p a l m e c a n i s m o d e retroalimentación de las p r es i ones in f l ac i onar ias inerc ia l es . A s i m i s m o es común i n c o r p o r a r , c o m o tercer ing red i en te , u n a ref o r m a m o n e t a r i a c o n e l d o b l e propósito de fac i l i tar las t ransacc iones c o n u n tras iego m e n o r de m e d i o s de pago , y de estab lecer las reglas de c o n v e r sión ( tabla de desagio) entre la n u e v a y la v ie ja u n i d a d m o n e t a r i a e n t o d o s los c on t r a t o s a fu tu ro d o n d e se p a c t a r o n c o n d i c i o n e s t o m a n d o e n c u e n t a las expec ta t i vas in f l ac ionar ias an t e r i o r e s . 8
P o r l o q u e t o ca a l c o n g e l a m i e n t o de p r e c i o s , también sue le darse u n a innovación. Más q u e o rgan i zar s istemas burocráticos de c o n t r o l , se p r o c u r a m o v i l i z a r a l a población c o n s u m i d o r a , c o n v i r t i e n d o a cada c i u d a d a n o e n v ig i l ante in teresado de la obse r vanc i a de la es tab i l idad de p r e c i o s e n los mer cados m ino r i s t a s . L a participación ac t i va de las clases med ias t i ene e l e fec to pol í t ico de desper tar n e x o s de s o l i d a r i d a d n a c i o n a l e n u n a e m p r e s a c o l e c t i v a q u e a l lana e l e j e r c i c i o d e l l i de razgo g u b e r n a m e n t a l .
C o m o es e v iden t e , esos c o m p o n e n t e s de política, aparte de dejar t rans i t o r i amen te e n suspenso los desacuerdos e n la distribución d e l ing reso , n o r e m e d i a n las causas de los desequi l ibr ios económicos básicos. P o r cons igu i ente, es común ap l i ca r m e d i d a s de corrección f iscal q u e b u s c a n r e d u c i r l os déficits gubernamenta l es , tanto c o m o e l f i n a n c i a m i e n t o de los b a n c o s c e n trales a ese propósito, ent re otras a c c i ones de natura leza análoga.
N o obs tante s u s i m p l i c i d a d c o n c e p t u a l e i n c l u s o i n s t r u m e n t a l , l os p r o gramas h e t e r o d o x o s s o n p o r l o genera l e f icaces pa ra abat i r l a inflación c o n m e n o r e s cos tos soc ia les , s i b i e n n o s i e m p r e de m a n e r a estable e n e l m e d i o y largo p lazos . También l o s o n e n c u a n t o a establecer círculos v i r tuosos q u e fac i l i tan e l mane jo g l oba l de las economías. L a m a y o r es tab i l idad de los mer cados c a m b i a d o s qu i t a a l ic ientes a fugas de cap i ta l y a m o v i m i e n t o s especula t i vos , a la par q u e la interrupción de las dep r ec i a c i ones c o n t i n u a s deja de ser fuente de t ens iones alcistas sob re los cos tos . L a reducción de las tasas n o m i n a l e s de interés e l i m i n a pres iones presupuestar ias (efecto T a n z i [1978] i n v e r t i d o ) y fac i l i ta e l f i nanc i am i en t o de las empresas p r i vadas . A s u vez , la recuperación de las func i ones d e l d i n e r o , c o m o receptáculo de va l o r , e l eva su d e m a n d a , h a c i e n d o p o s i b l e u n a política m o n e t a r i a y c r ed i t i c i a de carácter m e n o s l i m i t a t i v o . C o n t o d o , la ventaja p r i n c i p a l res ide e n m a n t e n e r s i n
8 De otra suerte al bajar la inflación tendrían lugar transferencias masivas de ingresos de los deudores a los acreedores.
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demérito l a d e m a n d a e f ec t i va de la población, e s capando de los altísimos r iesgos c on t r a c c i on i s t a s q u e cas i i n e v i t ab l emen t e acompañan a las políticas c o n v e n c i o n a l e s de estabilización.
A más la rgo p l a z o , e l éxi to de las estrategias h e t e r odoxas d e p e n d e de la p o s i b i l i d a d de satisfacer u n c o n j u n t o de c o n d i c i o n e s i m p o r t a n t e s . E n e l caso l a t i n o a m e r i c a n o , la política económica es diseñada y pues ta e n práctic a p o r las au to r idades públicas, s i n q u e m e d i e n fórmulas de concertación c o n los agentes p r o d u c t i v o s . L a s o c i e d a d c i v i l p a r t i c i p a de m o d o pas i v o , r e a c c i o n a n d o frente a las in i c ia t i vas gube rnamenta l e s sea m e d i a n t e l a p r o testa o e l a c o m o d o , p e r o s i n integrarse orgánicamente a la mecánica de las dec i s i ones . D e aquí su rgen d o s c onsecuenc i a s . L a p r i m e r a es q u e u n p rog ra m a h e t e r o d o x o de estabilización t iene que estar i m p u l s a d o p o r u n g o b i e r n o autónomo, e n e l s en t i do k e y n e s i a n o d e l término, esto es, c o n la l e g i t i m i d a d y c a p a c i d a d de l i de razgo pa ra sumar a trabajadores y empresar i os e n la d isc i p l i n a de c o n g e l a m i e n t o tanto de p r e c i o s c o m o d e l repar to de la r en t a nac i o n a l . Esas m i smas c i r cuns tanc i a s o b l i g a n , de o t r a parte, a l o s g o b i e r n o s a ganar la c o n f i a n z a de la población man i f e s t ando u n a v o l u n t a d i n q u e b r a n table de sos tener los c o m p r o m i s o s y satisfacer las ob l i g ac i ones d e l p rog ra m a de estabilización.
U n a s e g u n d a condic ión a l f u n c i o n a m i e n t o a r m o n i o s o de las estrategias h e t e r o d o x a s , se r e l a c i o n a c o n la reducción ex ante de d i s t o r s i ones extremas de los p r e c i o s re la t i vos . Caeteris paribus, m ien t ras mayo r e s sean las desv i a c i ones c o n r espec to a los p r e c i o s no rma l e s o de e q u i l i b r i o , m i en t ras más g rande sea la d i s t anc i a entre los p r e c i o s ade lantados y los q u e h a n qued a d o rezagados, mayo r es pres iones económicas y políticas enfrentará e l sost e n i m i e n t o de los c o n t r o l e s an t in f l a c i onar i os . P o r eso, e n a l gunos casos específicos se h a b u s c a d o a l inear p r e v i a m e n t e m u c h o s de los p r e c i o s c lave de la economía, sob re t o d o los que c o r r e s p o n d e n al sector público ( impuestos, tarifas, s e r v i c i o s básicos, t i p o de camb io ) , c u y a i n v a r i a b i l i d a d pos t e r i o r es condic ión m e d u l a r a la c on f i an za q u e m e r e z c a e l c o n j u n t o d e l p r o g r a m a .
E n par t i cu la r , es esenc ia l c on ta r c o n márgenes de m a n i o b r a suf ic ientes e n la estabilización d e l t i p o de c a m b i o — s e a p o r subvaluación, acumulación de reservas, acceso al crédito ex te rno o decisión de d i sm inu i r uni latera lmente e l s e r v i c i o de la d e u d a e x t e r n a — , y a que la depreciación in tensa o c o n t i n u a d e l s i gno m o n e t a r i o desencadenaría u n a secue la de efectos que fácilmente pondrían e n jaque a los esfuerzos de estabilización.
Más re l evante q u e l o an te r i o r es e l h e c h o de q u e la suerte de los p rog ra mas he t e r odoxos n o es autónoma, s i n o que depende de la b o n d a d de l m a r c o genera l de política socioeconómica d o n d e se i n s c r i b e n . S i p o r e j emp lo , la fuente de las p r e s i ones in f lac ionar ias se v i n c u l a a l a c o m o d o de pérdidas externas de ingreso , es tab lecer u n compás de espera e n e l ajuste d i s t r i b u t i v o entre sectores y g r u p o s sociales n o resue lve e l m e o l l o de la cuestión. E n otra pe r spec t i v a , c u a n d o las metas de la acción estatal s o n demas iado a m b i c i o sas, y a se les m i d a e n términos de tasas de c r e c i m i e n t o o de re fo rmas eco-
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nómicas y políticas, e l ob j e t i v o de l a estabilización también p u e d e q u e d a r e n e n t r e d i c h o . 9 P o r l o demás, está e l r i esgo de q u e los rápidos p r o g r e s o s in i c i a l e s e n e l c o n t r o l de la inflación f a v o r e z c a n p e r c e p c i o n e s exageradam e n t e op t im is tas q u e l l e v e n a af lojar l a d i s c i p l i n a o hagan r enace r d e m a n das exces ivas de la población e n relación c o n los recursos reales d i s p o n i b l e s .
C o m o es de esperar , l a i n a m o v i l i d a d de ingresos y c o t i z a c i o n e s t i ende a generar desajustes a l es to rbar m o v i m i e n t o s autónomos de d i v e r s o o r i g e n e n las var iab les económicas y políticas — d e s d e c a m b i o s tecnológicos y de la composic ión de la d e m a n d a , hasta r e i v i n d i c a c i o n e s salariales y a l t e rac io nes e n l a economía i n t e r n a c i o n a l — q u e se s u m a n a las d i s t o r s i ones in i c ia l es e n la e s t ruc tu ra de p r e c i o s re la t i vos a l a r ranque d e l p r o g r a m a de es tab i l i zación. A l c o m i e n z o , esos p u n t o s de fricción dinámica se e x p r e s a n e n desabas t e c im i en t o o d e s c o n t e n t o l o ca l i z ados , q u e p o c o a p o c o — o ab rup ta m e n t e s i las t ens iones s o n seve ras— fue r zan a las auto r idades a i n i c i a r u n a etapa de d e s c o n g e l a m i e n t o de p r e c i o s . 1 0 E n términos óptimos, e l l o debe e fectuarse de m a n e r a metódica y g r adua l a f i n de n o inve r t i r las expec ta t i vas in f l ac ionar ias , n i r e v i v i r pugnas d i s t r i bu t i vas , d o n d e los ac tores s i guen reglas n o coope ra t i vas de c o m p o r t a m i e n t o . Aquí se mani f i es ta u n p u n t o de d e b i l i d a d de los p rog ramas h e t e r o d o x o s , y a q u e la insatisfacción e n t o r n o a l c o n t r o l de los p r e c i o s necesar iamente es u n a función c r ec i en t e d e l t i emp o . E l m i s m o fenómeno t o r n a difícil o i m p o s i b l e man t ene r ina l t e rados los p r e c i o s d i r ec tamente mane jados p o r e l sector público, p e r o su revisión t iene p o r l o común e l e fecto de p o n e r e n e n t r e d i c h o la c on f i an za de la población e n la s e r i edad de l os g o b i e r n o s e n c u a n t o a obse r va r las reglas p a r a e r rad i car l a inflación. E n términos más generales , podría a f i rmarse que l os esquemas h e t e r o d o x o s t o r n a n rígidas las políticas estatales e n u n g rado m a y o r a la l a t i t u d de revisión y c a m b i o que se o b s e r v a e n la aplicación de estrategias c o n v e n c i o n a l e s . E l c o m p r o m i s o básico de congelación de r e m u n e r a c i o n e s n o admi t e m u c h a s excepc i ones , s i n p r o v o c a r descon f i anza y res istencias genera l i zadas de la s o c i e d a d c i v i l .
VII C o n t o d o , e l v e r d a d e r o talón de A q u i l e s de las políticas de ingresos e n gen e r a l y de las q u e a d o p t a n las estrategias h e t e r o d o x a s l a t inoamer i canas e n
9 Ese pudiera ser el caso del Brasil, donde el gobierno se ha propuesto simultáneamente modernizar el sistema político, crecer con ritmos reales próximos a 10% anual, hacer reforma agraria, tributaria, y ampliar considerablemente los servicios y los apoyos a los segmentos más pobres de la población.
1 0 Por razones obvias, las presiones centrífugas sobre la estructura de precios relativos resultan mayores en la medida en que la tasa de expansión de la economía sea más intensa o más profundos los cambios de estructura en la producción, los mercados o en la constelación de fuerzas políticas. Acaso aquí pueda encontrarse una explicación parcial a la distinta evolución de los programas de estabilización del Brasil y de Argentina.
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par t i cu la r , se e n c u e n t r a e n la ausenc ia de m e c a n i s m o s i n s t i t u c i o n a l i z a d o s de concertación soc i a l . L o s s is temas económicos están in tegrados p o r p r o cesos e n m o v i m i e n t o , intrínsecamente dinámicos. L o s e q u i l i b r i o s y l a estab i l i d a d h a n de en tenderse e n términos de c a m b i o y transmutación. P o r eso, la inmovil ización de u n a par te d e l s i s t ema sólo p u e d e c o n s t i t u i r u n expe d i en t e t e m p o r a l para a l canzar e n p lazos más o m e n o s p e r e n t o r i o s c i e r t o s ob j e t i vos , c o m o podría ser la eliminación de la fuerza r e p r o d u c t i v a de las p r es i ones in f l ac i onar ias inerc ia l es .
Parece válido in f e r i r , en tonces , que la cancelación de la inflación p o r la vía, n o d e l receso , s i n o d e l a c u e r d o c o o p e r a t i v o de los d i v e r sos agentes económicos , n o p u e d e a lcanzarse e n u n so l o ac to de g o b i e r n o , y sí a través de p r o c e s o s r epe t i t i vos de concertación soc i a l q u e hagan p o s i b l e l a adaptac ión flexible de las estrategias a las ex i genc ias d e l c a m b i o dinámico de las r e lac i ones económicas y políticas.
L a moderación salar ia l , e n t e n d i d a c o m o la inhibición al e j e r c i c i o d e l p l e n o p o d e r de los s ind ica tos e n e l ámbito indus t r i a l , puede tener c o m o quid pro quo e l c o m p r o m i s o de g o b i e r n o y empresa r i o s de p r o p i c i a r e m p l e o y c r e c i m i e n t o mayo r e s , así c o m o e l de abr i r l e participación e n e l t e r r eno p o lítico de la estructuración e instrumentación de las dec i s i ones macroeconó-m i c a s . E n c o n t r a p a r t i d a a la m e n o r be l i g e ranc ia s i n d i c a l y a políticas estatales de limitación d e l gasto y de la tributación, e l sec tor empresa r i a l podría ob l i garse a l im i t a r las alzas de p r e c i o s a l o q u e jus t i f i quen los m o v i m i e n t o s de l o s cos tos y de l a p r o d u c t i v i d a d , así c o m o a sos tener p r o c e sos d e inve r sión que fac i l i t en e m p l e o y c a m b i o es t ruc tura l d e n t r o de en foques m a c r o e -conómicos pragmáticos, c once r t ados y m o d e r a d a m e n t e expans i on i s tas .
L o d i c h o e n e l párrafo an te r i o r i lus t ra cuáles serían las bases de acuerd o s pa r t i c i pa t i v os q u e habría n e c e s i d a d de rev isar de t i e m p o e n t i e m p o o readaptar e n c o n s o n a n c i a c o n los resu l tados o b t e n i d o s y los c a m b i o s e n los e n t o r n o s n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l . Se trataría e n esenc ia de e x t e n d e r l a ap l i -c a b i l i d a d d e l s i s t ema democrático a las dec i s i ones fundamenta l es d e l d o m i n i o de la economía. E l Es tado dejaría de encarar e l d i l e m a de ser e l r e s p o n sable único de a l canzar e l c r e c i m i e n t o s in c on ta r c o n la d i s c r e c i o n a l i d a d de acción que p o s e e n e n e x c l u s i v a los agentes p r i v a d o s e n mater ias ve r t ebra les c o m o s o n las d e c i s i ones de p r o d u c i r , i n v e r t i r y de t e rm ina r la d i s t r i b u c ión p r i m a r i a d e l i ng r e so . P e r o eso n o s ign i f i ca q u e los agentes p r i v a d o s renunciarían a sus d e r e c h o s , cediéndolos a u n Es tado que volvería a un i f i c a r p o d e r polít ico y p o d e r económico , c o m o acontecía antes de la Revolución L i b e r a l , c o n gravísimo r iesgo de d e s p o t i s m o . P o r e l c on t ra r i o , l os empresa r i os y sobre t o d o l os trabajadores ganarían v o z y e n espec ia l c a p a c i d a d de acción e n e l d o m i n i o de la política económica y , a l a vez , se c o r r e s p o n s a b i -lizarían e n su diseño y aplicación.
Así se buscaría u n a vía de escape a l d i l e m a q u e nace de diseñar políticas a pa r t i r de m o d e l o s económicos d o n d e se hace abstracción de la d i s t r i b u c ión d e l p o d e r pol í t ico y de los p r o c e s o s reales de mediación de los con f l i c -
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tos soc ia l es . P o r eso, l a aplicación de las estrategias neoclásicas r esu l ta ine f i caz y c o n f r e cuenc i a c o n t r a p r o d u c e n t e , c u a n d o e x i s t e n g r u p o s de interés ve r t ebrados e n o rgan i zac i ones pode rosas c o n in f l u enc i a mani f i es ta s ob r e los g o b i e r n o s . A s i m i s m o , c u a n d o n o h a y p r o c e s o s de validación c o n s e n s u a l de las políticas keynes ianas — a p o y a d a s e n e l c o n t r o l de los i n g r e s o s — , las acc i ones gube rnamenta l e s r esu l tan a la pos t r e insu f i c i en tes e n c o m b i n a r estab i l i d a d y e m p l e o , c o m o p a r e c e n demos t r a r las v i c i s i tudes de l os ensayos h e t e r o d o x o s de estabilización e n América Lat ina .
S i e m p r e se da u n a relación entre e l s i s tema de representación de in te re ses e n u n a s o c i e d a d y e l p r o c e s o de diseño de la política pública q u e e n g ran m e d i d a de f ine las reglas de la r a c i o n a l i d a d política. C u a n d o n i l a o rgan i za ción n i las ac t i v idades de los g r u p o s de interés están reguladas pa ra p a r t i c i par e n la confección de las estrategias económicas, los g o b i e r n o s c a r e c e n de m e d i o s para alterar c o n s e n s u a l m e n t e e l c o n t e n i d o o la i n t e n s i d a d de las d e m a n d a s de la s o c i e d a d c i v i l . A l aceptarse esas d emandas c o m o dadas, e l p r o b l e m a de la r a c i o n a l i d a d se r e d u c e a e levar a l máximo — c o n r ecursos más o m e n o s f i j o s— su satisfacción y sortear , de algún m o d o , l o s c on f l i c t o s entre l o s ob j e t i vos así s e l e c c i onados . E n c o n s e c u e n c i a , l a tarea política c en tra l cons i s t e e n co r r eg i r las fallas d e l m e r c a d o , a tenuar los con f l i c t o s , s in to n i za r d e l i c adamen te los i n s t r u m e n t o s de la acción pública. D i c h a s f u n c i o nes r esu l tan c i e r t amente v iab les m ien t ras n o haya u n d e s b o r d e traumático ent re demandas , de u n l ado , y po s i b i l i d ades y r ecursos de o t r o , sea p o r q u e las p r i me ras a u m e n t a n d e s p r o p o r c i o n a d a m e n t e o p o r q u e los s egundos , se angos tan . E n t o d o caso, c u a n d o preva lece la última constelación de c i r cuns tancias , e l s is tema de representación y c o n t r o l de intereses h a de c a m b i a r a f i n de abr i r las puer tas a u n a r a c i o n a l i d a d q u e t rasc i enda , a u n q u e sea t rans i t o r i amente , la separación entre los d o m i n i o s d e l m e r c a d o y de la política, al adecuar d i r e c tamente la m a g n i t u d y la prelación de las d e m a n d a s . 1 1
C o n los arreg los neoco rpo ra t i v i s t a s los g o b i e r n o s v e n fac i l i tado enor m e m e n t e e l mane j o de la economía, a l t rascenderse e l m a r c o r es t r i c t i vo de c o m p o r t a m i e n t o s ind i v i dua l i s t as de s u m a c e r o para ganar los bene f i c i o s de c o n d u c t a s coopera t i vas , d o n d e cada u n o de los g r u p o s socia les y de las per sonas q u e los in teg ran t i enen certeza sobre la c o n d u c t a que seguirán e l resto de los g r u p o s y pe rsonas . E l sec tor público quedaría, s i n embargo , l i m i t a d o e n autonomía al c o m p r o m e t e r s e a somete r c u a l q u i e r c a m b i o de i m p o r t a n c i a e n la política económica, n o sólo a los p r o c e d i m i e n t o s leg is lat ivos y admin i s t ra t i vos convenc i ona l e s , s ino a la concertación ob l igator ia c o n los agentes p r i n c i pa l e s de la producción.
E l n u e v o a c o m o d o entre los d o m i n i o s de la política y la economía q u e
1 1 Los controles de producción y precios de la Segunda Guerra Mundial constituyen un caso de alteración consentida en las normas de racionalidad del mercado. Asimismo, la erosión reciente de las políticas del Estado Benefactor en varias naciones industrializadas, constituirían un caso donde se cancelan derechos sociales adquiridos ante el debilitamiento de las economías de mercado.
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c o m i e n z a a per f i larse e n var ias nac i ones n o es u n a utopía, p e r o t a m p o c o resultaría fácil de es tab lecer entre los países l a t i noamer i canos . L o s ensayos n eo co rpo ra t i v i s t a s e n países indus t r i a l i z ados y a h a n a c u m u l a d o e x p e r i e n cias de var ias décadas c o n resu l tados e n genera l a lentadores e n c u a n t o a e n c o n t r a r s o l u c i o n e s más aptas a los d i l emas d e l e s tancamien to , la inflación, e l e m p l e o y la distribución d e l ing reso , y e n c u a n t o a los c o n f l i c t o s en t re e l p o d e r económico y e l p o d e r polít ico.
Var ias d emoc rac i a s de E u r o p a h a n l o g r a d o c o m b i n a r e x i t o samen t e d i ve rsos ob j e t i vos que c o n f r e cuenc i a se v e n c o m o antagónicos: más e m p l e o c o n m e n o s inflación re la t iva ; m a y o r e q u i d a d c o n m e n o s c o n f l i c t o s o c i a l ; c r e c i m i e n t o de los m e r c a d o s s i n destrucción d e l Es tado Bene fac to r ; m a y o r absorción d e l c a m b i o tecnológico c o n m e n o r e s cos tos soc ia les ; d e s a r r o l l o s o s t en ido c o n ampliación d e l d o m i n i o de la d e m o c r a c i a . 1 2 E l récord histór i c o de las nac i ones d o n d e p r e v a l e c e n arreg los neoco rpo ra t i v i s t a s aventaja a l de los países d o n d e se m a n t i e n e a u l t r anza la separación entre economía y política (véase e l c u a d r o anexo ) , a pesar de que a l gunos de estos últimos c u e n t a n e n su favor tamaños de m e r c a d o y ace rvos de r ecursos m u c h o m a yo r es e i n c l u s o e l a t r i bu t o d i s t i n t i v o de e jercer e l l i de razgo económico y pol ít ico e n e l M u n d o O c c i d e n t a l (véanse E s p i n g - A n d e r s e n [1985]; E i d e m [1979]; Scho t t [1984] y C a m e r o n [1982]). C a b e destacar, además, u n a cuestión de espec ia l r e l e vanc i a a l caso l a t i n o a m e r i c a n o : las economías n e o c o r porat iv is tas h a n l o g r ado c o m p e n s a r u n a e x t r ema v u l n e r a b i l i d a d ex te rna , der i vada de la p equene z de los mercados o de la falta de recursos naturales, c o n u n a f l e x i b i l i d a d y c a p a c i d a d de adaptación a l c a m b i o que les h a p e r m i t i d o c o n s e r v a r p o s i c i o n e s y avanzar e n c o n d i c i o n e s de exace rbada c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l y c a m b i o tecnológico in t ens i f i cado .
L a concertación de la política económica y sus bene f i c i os n o s o n , s i n e m b a r g o , asequ ib l es e n cua l qu i e r c i r cuns t anc i a , n i t i enen iguales p r o b a b i l i dades de af ianzarse e n t odos los sistemas soc ia les . H a y c o n d i c i o n e s que la f a vo r e cen , así c o m o p roce sos e i ns t i tuc i ones que p o c o a p o c o fac i l i t an y p e r m i t e n la organización repe t i t i va de negoc i a c i ones coopera t i vas entre l os p r i n c i p a l e s g r u p o s d e interés, apoyándose e n e l f u n c i o n a m i e n t o de los p o deres leg is lat ivos y de los par t idos políticos. L a concertación es, e n esenc ia , u n p r o d u c t o h is tór ico 1 3 p o r c u y o m e d i o se in t en ta crear o r d e n y establece r p r o c e d i m i e n t o s a través de los cuales los con f l i c t o s — q u e e l m e r c a d o
1 2 En términos técnicos, desde la década de los setenta, los países neocorporativistas han invertido el sentido de las relaciones previstas por la teoría neoclásica entre desempleo e inflación; entre éste y la magnitud del gasto público; entre el poder mo-nopólico sindical y el ritmo de acrecentamiento de los salarios o de las presiones sobre los costos, o entre la eficiencia del mercado y los diferenciales salariales.
1 3 No en balde la centralización de los procesos de negociación salarial en los países neocorporativistas de Europa, está respaldada por más de un siglo de evolución de las organizaciones obreras y empresariales, así como de los procedimientos de concertación multiclasista.
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es incapaz d e t r a s c e n d e r — p u e d a n desenvo l ve rse y reso lverse s i n q u e med i e la represión autor i ta r ia o la depresión económica.
S i n t o m a r e n c u e n t a las espec i f i c idades nac i ona l es , es a r r i e sgado señalar cuáles serían las c o n d i c i o n e s a satisfacer e n América Lat ina para a b r i r cauce a l a democratización de l a política económica. E n s en t i do p o s i t i v o cuen ta m u c h o la inclinación contemporánea a p e r f e c c i o n a r las l iber tades c i v i l e s y l os s i temas políticos, q u e e n m u c h o s países c o n s t i t u y e u n a aspiración l o su f i c i en t emen t e in t ensa p a r a an t epone r se a c u a l q u i e r o t r o ob j e t i v o s o c i a l . 1 4
Paradójicamente, l a h o n d u r a de la depresión económica de l o s años o c h e n t a h a c r eado o está c r e a n d o la c o n c i e n c i a de v i v i r se u n a situación anómala , de emergenc ia n a c i o n a l y d o n d e también es impera t i v o hacer a u n lado l os c o n f l i c t o s soc ia les i n t e r n o s p o r razones supe r i o r es de preservación co l e c t i va . N o h a b i e n d o ganadores seguros e n u n a cr is is que p u d i e r a p r o l o n garse var i os lus t ros , l a i n c e r t i d u m b r e genera l i zada e n que se d e b a t e n t odos l os actores económicos b i e n podría i n c l i na r l o s e n favor de fórmulas de c o n -certación c o o p e r a t i v a q u e l a r e d u z c a , a la par de un i f i ca r c o n orientación única a los es fuerzos m a n c o m u n a d o s .
E n i gua l s en t i do , c o m i e n z a a ope ra r l a percepción de u n a e x t r e m a v u l n e r a b i l i d a d e x t e r n a , 1 5 a gud i zada p o r l a d e c a d e n c i a de las c o r r i e n t e s t rad i c i ona l e s de exportación, e l c a m b i o d e s i gno e n l o s flujos d e l a h o r r o d e l ext e r i o r y las reglas de c o n d i c i o n a l i d a d c o n q u e l os cen t ros i n t e n t a n regular a las políticas económicas nac ionales . América La t ina es partícipe de u n o r d e n económico e n transición, e n e l cua l l os cos tos de l a formación de u n a n u e v a división i n t e r n a c i o n a l d e l trabajo se l o c a l i z a n e n las nac i ones q u e n o t i enen e l p o d e r de t rans fer i r los a o t ros (véanse, K n o r r [1975]; H u n t i n g t o n y N y e [1985]; K e o h a n e [1979]).
L a i n t e r d e p e n d e n c i a e integración a escala m u n d i a l de las economías nac i ona l e s h a n de jado de ser la b a n d a t r ansmiso ra de la p r o s p e r i d a d de las tres décadas q u e s i g u i e r o n a la terminación de la Segunda G u e r r a M u n d i a l . H o y más b i e n d i f u n d e n receso, inestabi l idad y , e n los países periféricos, cargas d e s p r o p o r c i o n a d a s de los a c o m o d o s de la producción i n t e r n a c i o n a l . Tales h e c h o s desa f o r tunados seguramente inducirán la formación de frentes so l i da r i o s i n t e rnos y ent re nac i ones d e l T e r c e r M u n d o que s u p o n e n , c o m o p r i m e r paso , l a cooperación entre los g rupos nac i ona l es de interés.
E x i s t i e n d o var ias c o n d i c i o n e s p r o p i c i a s a l s u r g i m i e n t o de u n a etapa de
1 4 En dirección opuesta podría argüírse que los endebles cimientos de los sistemas democráticos de varias naciones de la región difícilmente soportarían el peso de la negociación corporativa.
1 5 Situación similar se da en las pequeñas economías neocorporativistas de Europa, en las cuales el impacto fluctuante de la economía internacional ha hecho necesario crear mecanismos internos de protección de los ingresos de la población y, a la vez, comprometer el esfuerzo cooperativo de la sociedad a fin de mantener la com-petitividad externa, como elemento vital de supervivencia de largo plazo (véase Schott [1984]).
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concertación de las políticas económicas, n o podría pasarse p o r a l to m e n c i o n a r u n a serie de r equ i s i t os ins t i tuc i ona l e s más difíciles de e n c o n t r a r o de c o n s t r u i r entre los países l a t i noamer i c anos . E l p r i m e r o de el los se re f iere a la p r e s e n c i a o b l i g a d a de o r g a n i s m o s de mediación política c o n c a p a c i d a d de l i de razgo y representación cen t ra l i z ada y t ransec to r i a l de los p r i n c i p a l e s intereses económicos. N o basta q u e h a y a tradición de conce r t a r en t r e traba jadores y empresa r i o s e n ramas específicas de la a c t i v i d a d económica, n i de q u e f o r m a l m e n t e e x i s t an o r gan i zac i ones gremia les . Se neces i ta , además, que d i c h o s órganos de representación tengan la c a p a c i d a d de c o n v e n i r p o líticas q u e t rasc i endan l a visión sec to r i a l y q u e c o m p r o m e t a n a t o d o s sus m i e m b r o s .
U n a s e gunda cuestión se ref iere a l acceso q u e los o r gan i smos de m e d i a ción t engan frente a los g ob i e rnos . Aquí n o sólo i m p o r t a que sean oídos, s i n o q u e se es tab lezcan m e c a n i s m o s v i v o s de concertación de políticas y de solución de c o n f l i c t o s c o n f o r m e a reglas c o n o c i d a s y aceptadas p o r c a d a u n o de los p a r t i c i p a n t e s 1 6 (véase S c h m i t t e r y L e h m b r u c h , eds. [1979]).
D e l l ado de los grandes actores económicos se neces i ta u n a a c t i t u d p r o c l i v e a l a cooperación pa r t i c i pa t i v a c o n u n a visión q u e vaya más allá d e l i n terés i n m e d i a t o . Los g o b i e r n o s habrían de c ede r autonomía e n la c on f i gu ra ción de la política económica y somete rse a la o b s e r v a n c i a p u n t u a l de l o s c o m p r o m i s o s contraídos. Los trabajadores, más q u e persegu i r alzas salar iales o sector ia les de c o r t o p l a zo , habrían de an t epone r la s o l i d a r i d a d de c lase y p re f e r i r las ventajas de m a y o r c r e c i m i e n t o y e m p l e o e n e l m e d i o y l a rgo términos, así c o m o los bene f i c i o s de participación d i r e c ta e n l os f o ros polít i cos d o n d e se c o n f i g u r a n las d i r ec t r i c es económicas. A su vez , l os empresa r ios tendrían que someterse a la d i s c i p l i n a de hace r a u n l ado las gananc ias asoc iadas sea al d e sman t e l am i en t o d e l Es tado Bene fac to r , a l e s ca l am i en to de p r e c i o s o a la especulación, a f i n de dar prelación a las que se v i n c u l a n al d e sa r r o l l o de nuevas inve r s i ones y capac idades de e m p l e o o a l acrecenta m i e n t o de la p r o d u c t i v i d a d .
VIII
Sea c o m o fuere, e l e m p o b r e c i m i e n t o de las opo r tun idades de desarro l l o frente a la aspiración p o p u l a r de c o m b i n a r b ienestar c o n l iber tades c i v i l e s , c o l o c a n a América La t ina ante e l a p r e m i o de res t ruc turar los v ie jos pac tos soc ia les para in i c i a r u n a etapa histórica d i s t in ta q u e c o n d u z c a a r e c o n s t r u i r las capac idades de p rog r e so , de renovación política y de r e m o z a m i e n t o c u l t u ra l . N o es, s i n e m b a r g o , la concertación democrática e l único d e r r o t e r o . N i
1 6 E n algunos países neocorporativistas los gobiernos forman por ley comités económicos, someten a consulta obligatoria las iniciativas de ley en materia económica y establecen los compromisos y los quid pro quo a que se obligan los participantes en los procesos de concertación.
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s i qu i e r a es e l más p r o b a b l e , c o m o l o atest iguan las d i f i cu l tades de i n n o v a r q u e y a en f r en tan los p r o g ramas h e t e r o d o x o s de estabilización. E n e l extrem o o p u e s t o , también es p o s i b l e la cristalización de a c o m o d o s autor i ta r i os e n l o pol ít ico, acompañados p o r u n a in t ensa polarización socioeconómica, ca rac t e r i zada p o r d i spar idades d i s t r i bu t i vas e n o r m e s y p o r la c o n v i v e n c i a de f o rmas m o d e r n a s y marg ina les de producción o e m p l e o . Qué ob j e t i vos h a y a n de persegui rse , c o n qué pe rs i s t enc ia o c o n qué éxito, s o n cues t i ones arduas de r e s p o n d e r , s i n c o n o c e r los s ende ros p r e c i s os que el i ja c a d a país y e l g rueso de la región l a t i noamer i cana . A pesar de la i n c e r t i d u m b r e d o m i nante , hay o p c i o n e s políticas reales entre las cua les es i m p e r a t i v o escoger , s i n q u e va l gan ap la zamien tos . N o d e c i d i r , equ i va l e a susc r i b i r u n statu quo q u e y a n o o f rece solución a l guna de c o n t i n u i d a d .
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