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Cuadernos de información políticaNo. 2

EL MARCO INSTITUCIONAL DELSISTEMA POLÍTICO EN GUATEMALA:

VACÍOS Y CONTRADICCIONES

Luis Fernando MackPaola Ortiz Loaiza

Área de estudios sociopolíticos

Guatemala, 2006

© Publicación a cargo de FLACSO-Guatemala

Director de FLACSO-Guatemala:Víctor Gálvez Borrell

Diseño de portada:Hugo de León

Diagramación interiores:Angela Morales

NORWEGIAN MINISTRYOF FOREIGN AFFAIRS

Esta publicación es posible gracias al apoyo de:

324 .6

M332006

Clasific. Opcional de Serie320C83# 22006

Mack, Luis Fernando y Paola Ortiz Loaiza El marco institucional del sistema político en Guatemala : vacíos y contradicciones. -- Guatemala : FLACSO, 2006.

28 p. : 28 cm. (Cuadernos de información política ; 2 )

1. Política y gobierno.- 2. Partidos políticos.- 3. Guatemala.- Sistemas electorales.-5. Participación política.- 6. Elecciones—Legislación—Guatemala.- I. t.- II. OrtizLoaiza, Paola, coaut.- III. Cuadernos de información política; 2

Contenido

1. Resumen / 71.2 De la investigación / 8

2. Elementos teóricos fundamentales / 82.1 Las instituciones como marcos de interacción / 82.2 La importancia del diseño institucional del sistema electoral / 92.3 La importancia de las reglas electorales y del diseño institucional del Estado / 102.4 El proceso de reforma de la ley / 12

3. La Ley Electoral y de Partidos Políticos / 123.1 Una breve reseña histórica / 123.2 El marco legal actual / 19 3.2.1 Las reformas a la ley desde la perspectiva política / 19 3.2.2 El marco legal existente y el sistema político / 21

El marco institucional del sistema político en Guatemala: vacíos y contradicciones 5

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Guatemala

Presentación

La democracia se ha convertido en uno de lostemas recurrentes por excelencia en la cienciapolítica contemporánea. Ello obedece en granmedida, a la extensión y variedad de regíme-nes de gobierno que se denominan democráticos,y que abarca la gran mayoría de las nacionesdel globo, algo que, a finales del siglo XX,Samuel Huntington denominó “la tercera ola”de la democratización en el mundo. Para FLACSO-Guatemala, el estudio de la democracia es untema de gran importancia, tomando en cuentaque su calidad y desempeño, dependen en granmedida de la existencia de mecanismosinstitucionalizados para la expresión, media-ción y concertación de intereses, con lo quese consigue encausar en forma más adecuadala acción social y se evita la frustración, eldesbordamiento y hasta la violencia en losprocesos de expresión de intereses colectivos,fuente tradicional de crisis de gobernabilidad.

Como parte de su trabajo, el Área de estudiossociopolíticos de esta Facultad estudia losdilemas de la representación democrática enun mundo que pareciera cambiar vertigi-nosamente y que hace que las ciencias socialesrespondan con lentitud, de manera tal que lateoría aparece por momentos rebasada por esteentorno cambiante y complejo.

Los Cuadernos de información política surgenentonces, con una doble intención: convertirseen un instrumento para el análisis de la repre-

sentación democrática, ligada indisolublementeal funcionamiento de los partidos políticos ytambién, en una forma de alimentar el debateacadémico y la formación política de futurosinvestigadores.

Los cinco cuadernos que se presentan en estaserie cubren diversos puntos relacionados conla democracia y su calidad:

1. El transfuguismo parlamentario

2. El marco institucional del sistema políticoen Guatemala: vacíos y contradicciones

3. ¿Cómo ha funcionado la democracia local?20 años de procesos electorales en elámbito municipal guatemalteco

4. El desempeño institucional de los partidospolíticos en Guatemala

5. Participación ciudadana y partidos políticosen Guatemala

Esperamos que estos aportes sean una con-tribución del Área de estudios sociopolíticos deesta Facultad, para entender los dilemas de larepresentación política y de la democracia,sobre todo cuando esta última está por arribara dos décadas de haber iniciado su existenciaen el país.



1. Resumen

La inagotable búsqueda de marcos legales yarreglos políticos que favorezcan el ejerciciode una democracia plena o “real”, como se leha denominado, y que favorecen los canalesde participación ciudadana que propician lagobernanza ha llevado a los estudiosos a cen-trarse especialmente en los marcos de inte-racción que las sociedades tienen, debido a quecada vez es más evidente que una de las con-secuencias de la inadecuación del diseño insti-tucional es la multiplicación de los conflictos yla inestabilidad.

Es precisamente bajo esa premisa que el Pro-grama de Investigación Sociopolítica quiere su-marse a los análisis que enfocan la crisis políti-ca de la sociedad guatemalteca desde la pers-pectiva de los grados de institucionalización yde las instituciones públicas como tales, debi-do a que se ha reconocido que una de las dife-rencias más importantes entre los países desa-rrollados —estables políticamente, con demo-cracias fortalecidas— y las sociedades subde-sarrolladas —inestables y con democracias eneterna transición— es la calidad y grado de con-solidación de sus instituciones políticas.

Para cumplir con este cometido, el equipo deinvestigación consideró de suma relevancia re-tomar el análisis del marco legal que regula laparticipación electoral y el funcionamiento delos partidos políticos, esfuerzo que ya se había

iniciado desde mediados del 2004. Lo que aquíse plantea es importante por sí mismo, pues laLey Electoral es la que establece las bases parala participación política y el acceso al poder,regulando y estableciendo perfiles y mecanismosde participación que sistemáticamente sientanlas bases para el funcionamiento de los partidospolíticos y da forma al sistema de partidos.

Por lo tanto, este documento se constituye enel punto de partida para un estudio sistemáti-co mayor y más completo, que se esperaría con-tribuya a enriquecer y generar nuevos debatesconstructivos sobre el funcionamiento del sis-tema político guatemalteco.

El objetivo central de este documento es eva-luar la Ley Electoral y de Partidos Políticos envigencia, sus debilidades y fortalezas desde unpunto de vista jurídico-político, así como susposibles efectos en el funcionamiento del sis-tema político, sobre todo ligados a la construc-ción de ciudadanía y al fortalecimiento y de-mocratización de las instituciones. Este análi-sis se centra en el estudio de lo formal de acuer-do a la teoría del neoinstitucionalismo; sinembargo, se dejan señalados algunos otros ele-mentos a considerar más allá de lo formal (ele-mentos relativos a la institucionalidad informalque se señala en el marco teórico de este do-cumento), que buscan ser un punto de partidapara otras áreas de investigación del sistemade partidos políticos. En otras palabras, el pre-sente documento es sólo una pieza de un rom-

1 Para la elaboración del presente documento se contó con la colaboración de María Alejandra Erazo y Mario López Arrivillaga.

El marco institucional del sistema político enGuatemala: vacíos y contradicciones

Paola Ortiz Loaiza y Luis Fernando Mack 1

8 El marco institucional del sistema político en Guatemala: vacíos y contradicciones


pecabezas, que en su conjunto busca explicarel funcionamiento de los partidos políticos yque se guía por la siguiente hipótesis:

Dentro de los partidos políticos en Guatemala,existen dos tipos de instituciones: una institu-ción formal débil, permanente y visible; y unainstitución oculta e intermitente que es la querealmente define la vida partidaria.

El presente documento explora la primera va-riable: la institución formal, pero bajo el su-puesto de que son, precisamente, los “aguje-ros” institucionales los que favorecen esta dua-lidad que se establece en el centro del sistemapolítico y que impiden regular efectivamentela acción política enmarcada dentro de los par-tidos políticos.

1.2 De la investigación

Las ideas que a continuación se plasman son elresultado de integrar varios procesos y expe-riencias del equipo de investigación. En un pri-mer momento se contó con el seguimiento yanálisis de las Reformas Electorales de 2003,así como el desarrollo de una serie de entrevis-tas a personalidades y funcionarios públicos porparte del equipo del componente de ReformaPolítica del Programa de Investigación Socio-política2 que dio origen a la edición extraordi-naria del suplemento diálogo de FLACSO, en elmes de noviembre de 2004, que presentaba losresultados de dicho análisis. Además, se contócon el análisis técnico-jurídico de las Reformasa la Ley Electoral y de Partidos Políticos (enadelante LEPP), realizado por el Licenciado FélixCastillo Milla —ex-magistrado/presidente delTribunal Supremo Electoral— producto de unaconsultoría requerida por el Programa.

En la primera parte se desarrollan los elemen-tos teóricos más importantes que guían el aná-lisis. En la segunda, se hace el análisis del mar-co legal vigente, la Ley Electoral y de PartidosPolíticos, incluyendo las reformas de mayo 2004(Decreto 10-04), de cómo ésta moldea el siste-ma electoral y de partidos político vigente.Posteriormente se evalúa el estado del proce-so de reforma y los temas pendientes.

2. Elementos teóricosfundamentales

2.1 Las instituciones comomarcos de interacción

Desde tiempos de Platón, una de las principa-les preocupaciones de la ciencia política ha sidola de estudiar las condiciones institucionalesque permiten lo que actualmente se conocecomo gobernanza, es decir, qué arreglos for-males producen mejores resultados socio-polí-ticos. Tradicionalmente, la Ciencia Política leha conferido un lugar preponderante al estu-dio de las Instituciones; así por ejemplo, unapreocupación central ha sido lo referente a cuálinstitución política produce la mejor sociedady los mejores individuos. Esta vertiente, quepodría ser equiparada a una suerte de “inge-niería política”, nos dice que puede existir undeterminado conjunto de reglas formales quediseñadas de cierta forma, pueden producirresultados socialmente óptimos. Los neoinstitu-cionalistas también consideran que el marcoinstitucional es sumamente relevante:

Las instituciones sociales prevalecen dondequiera que los individuos intenten vivir ytrabajar juntos (...) Desde las decisiones

2 El Componente de Reforma Política del Programa de Investigación Sociopolítica de FLACSO, estaba integrado por Fer-nando Sanchez, Mario López y la asistencia técnica de María Alejandra Erazo.



políticas sobre la producción económica yel intercambio de las reglas que gobiernanlas relaciones personales, los arreglos institu-cionales establecen el marco en el cual lainteracción se realiza (Knight, 1992, p. 1).

Por ello, los arreglos institucionales son impor-tantes porque establecen los marcos de inte-racción en donde se realiza la vida cotidiana. Acontinuación se define qué son las instituciones:

Las instituciones son las reglas del juegoen una sociedad o más formalmente, son

las limitaciones ideadas por el hombre quedan forma a la interacción humana. Porconsiguiente, estructuran incentivos en elintercambio humano, sea político, social oeconómico (North, 2001, p. 13).

El premio Nobel de Economía en 1993, DouglassNorth, define dos tipos de reglas: las formalese informales, que se explican claramente y demanera simplificada en el cuadro siguiente,diferenciando así entre instituciones formalese informales:

TABLA

Instituciones Formales e Informales

Tipos de instituciones Institución Objetivos Cumplimiento Campo

Formales Leyes yreglamentos

Atacar problemasespecíficos

Obligatorio ycoercitivo

Dominio público

Informales Reglas no escritasy convenciones

Códigos yvalores

Voluntario yautocumplido

Dominio privado

Fuente: Ayala Espino, José. Instituciones y Economía, FCE, 1999, p. 67.

La importancia de las reglas formales en el or-den democrático liberal es que representan elideal “universalizador”, es decir, intentan laaplicación de un conjunto de ideales universa-les a situaciones particulares. Frente a las vie-jas prácticas segregativas del antiguo orden,en el que las personas eran tratadas y juzgadaspor su condición social, su prestigio y su posi-ción social, en el nuevo orden liberal la presu-posición fundamental es la idea de la igualdadfrente a la ley, que debería ser la mejor garan-tía de un sistema basado en la libertad indivi-dual y una supuesta igualdad de oportunida-des. En ese sentido, el ordenamiento legal,basado en dichos principios universales de igual-dad y libertad, es el principal garante de queya no se repetirán las viejas prácticas segre-gativas, en las que no existe un horizonte ge-neral sobre el cual situar al individuo precisa-mente porque se aplican principios casuísticoso contextuales. Es decir, el ordenamiento legalse basa en la idea de que promoverá el ideal

de la universalización como un principio quese convierte en un freno a los abusos de podery a la instrumentalización de las leyes para fi-nes particulares (esto último siempre se ha lo-grado haciendo excepciones a las reglas).

2.2. La importancia del diseño institucional del sistema electoral

Como se ha reconocido frecuentemente, unode los principales problemas que padecen lasdemocracias centroamericanas es el déficit deinstitucionalización del sistema político en ge-neral, y en particular, del sistema de partidospolíticos y del sistema electoral. En ese senti-do, la democracia en Guatemala se enfrenta agraves problemas, dada la importancia de lospartidos políticos que acertadamente señalaSartori: “los partidos son conductos de expre-sión(…) Son un instrumento o una agencia, para



representar al pueblo al expresar sus exigen-cias” (Sartori, Giovanni. 2000, p. 55).

De esa cuenta, al estar éstos cerrados en cúpu-las elitistas y al dejar de desempeñar el papelde intermediación que deberían desarrollar,impiden la canalización adecuada de las de-mandas de la sociedad y por lo tanto, se con-vierten en la principal piedra de tropiezo delrégimen democrático.

Sin embargo, aunque el primer paso podría seraprobar leyes específicas que promuevan lademocratización interna de los partidos, pro-moviera correctivos a la tendencia hacia ladesproporcionalidad del sistema electoral ymejorara el acceso de la población al padrónelectoral, el funcionamiento del sistema de-mocrático no depende exclusivamente de le-yes formales sino de prácticas sociales, lo queen último término remite al tema de la culturapolítica que prevalece después de décadas deguerra civil y gobiernos autoritarios. Como pun-tualiza un informe reciente:

Sólo cuando los ciudadanos de una naciónadoptan valores democráticos puede lademocracia sobrevivir y prosperar. En vistade la evidencia para Guatemala, esta es unarazón para estar preocupados. En la pre-gunta del Latinobarómetro de 1997(…) unaminoría de todos los que respondieron (44%)prefiere la democracia sobre la dictadura,comparado con el 80% en Costa Rica, elvecino de Guatemala en Centro América. (…)Una comparación más amplia es provista porel Latinobarómetro de 1997 para esta pre-gunta. (…) Cómo es claro en esta compa-ración, Guatemala tiene los datos más bajosde Latino América (Seligson, 2001, p. 38).

El hecho de que una parte de la población estéexcluida formalmente de la participación es unagrave deficiencia que refuerza la poca legiti-midad de la democracia como sistema de go-bierno. Lo grave es que en la medida en que

los ciudadanos no se sienten incluidos ni re-presentados, dejan de creer en las reglas institu-cionales y apuestan cada vez más por solucio-nes extralegales, en ocasiones de tipo violento.Esto favorece aún más la desinstitucionalización,reforzada por un sistema legal excluyente.

Por eso no es de extrañar que la apuesta detodos los sectores por modificar la LEPP seamodificar las situaciones sociales (ingenieríasocial-electoral), por lo que se sugieren unaserie de normas que pretenden en lo inmedia-to, servir como mecanismos para fortalecer lademocracia y consolidar los procesos nacidosde la transición democrática.

2.3 La importancia de las reglaselectorales y del diseñoinstitucional del Estado

La importancia del diseño institucional parala regulación de la actividad política es un ele-mento fundamental que no se comprende acabalidad en una sociedad como la guate-malteca, en la que lo formal ha tenido la in-capacidad sistemática de regular efectivamen-te las conductas y de establecer lo que losinstitucionalistas llaman el “horizonte de loprevisible”. El análisis que desarrolla en el res-to de cuadernos de esta serie, apunta a de-mostrar que Guatemala es uno de los paísescon mayor fragmentación partidaria, con ín-dices de volatilidad muy grandes y en los quelas dinámicas territoriales del voto son suma-mente complejas, especialmente si se com-paran las tendencias nacionales con las loca-les. La falta de una evaluación sistemática ydetallada de la transición en Guatemala esfundamental para entender dónde estamos yhacia dónde vamos.

El “síndrome de la fracasomanía” que favore-ce el “borrón y cuenta nueva” con cada go-bierno es clave para entender el funcionamien-to del sistema político:



(Es) un verdadero síndrome comportamentalimpregnando de tal manera las institucionesoficiales como para enquistarse y conducira que cada nueva administración introduzcasu propio conjunto de soluciones precon-cebidas, las cuales incluyen la conside-ración de la inutilidad de las experienciasde aprendizaje previas sobre desarrolloorganizacional y social (Hirschmann, citadopor Murillo, Gabriel, 2004, p. 5).

En ese contexto la sociedad avanza y retroce-de intermitentemente, dependiendo del crite-rio personal e individualista de quien llegue alpoder, impidiendo la estabilidad ligada a lainstitucionalización política. Esta última nosería más que la capacidad real del ordenamien-to legal y formal de moldear efectivamente lasconductas, generar sus propios “senderosinstitucionales” —path dependency— y favore-cer escenarios de largo plazo en donde los acto-res sociales tienen la confianza suficiente paraconstruir los espacios públicos habermasianosdonde verdaderamente se construye la demo-cracia y los proyectos incluyentes de nación.

Es en ese sentido, entonces, que existe con-senso académico en torno a la importancia deconstruir instituciones, precisamente porqueson la única garantía de que los logros alcanza-dos hoy, permanecerán con alguna certeza a lolargo del tiempo.

Sin embargo, los actores políticos y sociales enGuatemala siguen atados más a lealtades per-sonales y patrimonialistas que a ordenamientosy principios legales, de tal manera que se cons-truyen procesos participativos y proyectosincluyentes si y sólo si, existe un líder que locanaliza, de lo contrario, prevalece el “síndro-me de la fracasomanía”, y la sociedad vuelve aempezar desde cero, sin la adecuada capaci-dad de aprender de sus propios errores.

Por ello, llamó la atención al equipo de inves-tigación de FLACSO cómo en los diversos encuen-tros y entrevistas con académicos y líderes po-

líticos, existía una suerte de pasividad en tor-no a los problemas de las reformas a la LEPP,evidenciados por el diálogo número extraordi-nario de noviembre de 2004. Algunos actoresexpresaban en privado la convicción de que,aunque lo que el estudio de FLACSO revelaba eracierto, se le estaba dando demasiada impor-tancia pues los problemas tradicionalmente searreglaban con acuerdos políticos.

Esta postura, muy difundida entre los actorespolíticos y sociales de Guatemala, es quizá elbotón de muestra para entender la poca im-portancia que se le otorga al estudio del con-junto de leyes que determinan el diseñoinstitucional del Estado y que en última instan-cia, favorece sistemáticamente la aplicaciónamañada y casuística de la ley, la cual sólo sir-ve para esconder los “acuerdos políticos”, queson los que realmente operan en paralelo conel ordenamiento legal.

En la práctica, entonces, los intentos de refor-ma política estarían supeditados a proyectosparticulares, factores coyunturales y lealtadespersonales que indudablemente, impiden la cons-trucción democrática que todos esperan, al me-nos, en los discursos y declaraciones públicas.

Para el caso de Guatemala, las anteriores re-flexiones mínimas cobran mayor sentido, ya queel contexto en el que se producen los intentosde la reforma del sistema político se caracteri-zan por un Estado con una muy baja legitimi-dad, debido a que originalmente se conformósobre bases de exclusión sistemática que aúnperduran. Un sistema político, en general, conmuy baja credibilidad, producto de la deses-tructuración que la guerra interna causó al te-jido social y a las instituciones políticas; parti-dos políticos que, fiel reflejo del Estado y lasociedad en la que se insertan, reproducen laexclusión y la baja institucionalización. Estogenera una permanente desconfianza ciudada-na hacia la clase política, el Estado, y el siste-ma político en general.



2.4 El proceso de reforma de laley

Todos las propuestas de reforma adolecen deun claro planteamiento en torno a qué resulta-dos sociales y políticos pretenden impulsar ensu conjunto (por ejemplo: qué tipo de sistemade partidos se busca privilegiar), por lo quemuchas de las propuestas carecen del alcanceque pretenden imprimirle sus impulsores. Ade-más, muchas de las mismas responden a unasciertas aspiraciones que en su conjunto, plan-tean un panorama contradictorio, limitado osuperficial; todo, a falta de una claridad con-ceptual del tipo de sociedad y de Estado quese quiere impulsar. Es decir, las propuestas par-ten más de un carácter de urgencia, que deuna visión coherente sobre lo que se quiere amediano y largo plazo.

Sin embargo, hay que tener claro que existendificultades inherentes a cambiar un sistemapolítico vigente, ya que el cambio no se realizaen el vacío, sino en el contexto de correlacio-nes de fuerzas políticas e intereses.

Esto significa que dado que los sistemaselectorales influyen sobre la distribucióndel poder político en un país, las cuestionesde los sistemas electorales siempre soncuestiones de poder político (…). La intro-ducción o la reforma de los sistemas electo-rales reflejan por lo general las relacionesde poder político en el momento de lareforma del sistema electoral (Nohlen,2004, p. 5).3

3. La Ley Electoral y dePartidos Políticos

3.1 Una breve reseña histórica

El golpe de Estado del 23 de marzo de 1982tuvo su motivación, entre otras cosas, en elfraude electoral que se suponía cometido enlas recién efectuadas elecciones del 7 de mar-zo del mismo año, por lo que al ser suspendidoel orden constitucional éstas fueron anuladas yse instauró una Junta Militar de Gobierno queposteriormente emitió el llamado “EstatutoFundamental de Gobierno”, instrumento quele permitiría ejercer normativamente el poder,el cual se encontraba contenido en el DecretoLey 24-82.

Los problemas nacionales de orden económi-co, político y social de inicios de la década de1980, sumados a la presión internacional en-marcada en el conflicto de la Guerra Fría y elcambio del discurso de la Administración Reaganque exigía regímenes “democráticos” con go-bernantes democráticamente electos, forzaronla búsqueda de un cambio político por parte dela oligarquía guatemalteca, especialmente porlos sectores moderados y medianamente pro-gresistas del ejército. Además, existía una ur-gencia del Alto Mando del Ejército por dejar elprimer plano de la conducción política, preci-samente porque esto representaba un alto costopolítico, incompatible con los planes de la ins-titución militar de bajar el perfil político insti-tucional que les permitiera desarrollar su es-trategia política (Schirmer, 1999: pp. 64-65).

3 Dieter Nohlen, Sistemas electorales y reforma electoral. Una introducción, Biblioteca de Reforma Política, IDEA, 2004.



Así pues, con el golpe de Estado de 1982 sebuscaba iniciar el proceso de reforma del Esta-do guatemalteco que, durante ese periodo,quedó estipulado en el Plan Nacional de Segu-ridad y Desarrollo (PNSD), mientras los derechosconstitucionales continuaban suspendidos. Dehecho, el PNSD claramente establecía la crea-ción de mecanismos e instituciones para la elec-ción de la Asamblea Nacional Constituyente quesentara las bases para el retorno al orden cons-titucional y el inicio de un nuevo sistema elec-toral que garantizara, como mínimo, eleccio-nes libres y transparentes. El énfasis y el retolo constituía el lograr elecciones creíbles, dadala larga historia de procesos electorales frau-dulentos.

Para ello se procedió, en primera instancia a lacreación de leyes que habrían de darle soporteal nuevo sistema político y electoral:4

Ley Orgánica del Tribunal Supremo Electoral(Decreto-Ley 30-83),

Ley del Registro de Ciudadanos (Decreto-Ley 31-83),

Ley de Organizaciones Políticas (Decreto-Ley 32-83) y

Ley de Empadronamiento (Decreto-Ley 138-83)5

Además de las leyes mencionadas, fue emitidala Ley del Registro General de Población (De-creto-Ley 33-83), que contenía lo relativo a unnuevo documento de identificación que susti-tuiría, tanto a la cédula de ciudadanía, como ala de vecindad, que además incluía a los ex-tranjeros residentes legalmente en el país. Sin

embargo, ésta tuvo que ser derogada debido ala situación política prevaleciente, pues noexistía institución alguna que gozara de credi-bilidad y confianza para ponerla en marcha yse expresó un rechazo generalizado a la pro-puesta inicial de que fuera el Ejército quientuviera a su cargo esa función. Esto dio comoresultado que se pusiera en marcha la Ley deEmpadronamiento, apoyada en “la siempreobjetada” cédula de vecindad,6 que ya traíasus propios vicios e inercias.

Estas leyes representaban innovaciones impor-tantes y un avance en la construcción de la cre-dibilidad, principalmente por la creación de lanueva autoridad electoral, el Tribunal Supre-mo Electoral. Este último se presentaba comouna garantía de imparcialidad y gozaría de to-tal independencia y autonomía frente a lospoderes del Gobierno —características de lasque carecía el tradicional Consejo Electoral dela época de las dictaduras militares, confor-mado por un representante del órgano Ejecuti-vo y otro del Legislativo.7 Además, se preten-día, en lo relativo a las organizaciones políti-cas, que éstas pudieran estar mejor estructu-radas y se buscó garantizar su conformación conmayor libertad.

El Tribunal Supremo Electoral plenamente in-tegrado, de acuerdo a la nueva legislación, seconstituyó en la autoridad encargada de reali-zar las primeras elecciones en el año de 1984para la integración de la Asamblea NacionalConstituyente. Posteriormente esta Asambleapromulgó la Constitución Política de la Repú-

4 Sobre PNSD ver: Héctor Alejandro Gramajo Morales , De la Guerra a la Guerra, Guatemala, Fondo de Cultura Editorial,1995. Jennifer Schirmer, The Guatemalan Military Project. A Violence Called Democracy, Philadelphia, University ofPennsylvania Press, 1998.

5 Ver: Félix Castillo Milla, Proceso de Reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Guatemala, noviembre 2004,Consultoría para el Programa de Investigación Sociopolítica, FLACSO, Guatemala.

6 Félix Castillo Milla, op. cit.7 Este dato resulta muy importante dadas las iniciativas recientes por crear una entidad que controle el Registro de

Ciudadanos y el padrón electoral, que se mencionará más adelante.



blica de Guatemala en 1985 —la que en lorelativo a la estructura y organización del Es-tado, regula lo referente al régimen políticoelectoral, en que se establece la función delEstado de garantizar la libre formación y fun-cionamiento de las organizaciones políticas, elejercicio del sufragio, los derechos políticos delos ciudadanos, la autoridad y órganos electo-rales, así como el proceso electoral.

La Constitución Política remite a la ley consti-tucional de la materia que se implementó me-diante la emisión del decreto 10-85, Ley Elec-toral y de Partidos Políticos, que deroga todadisposición anterior que contravenga ese cuer-po legal en materia electoral (los Decretos-leyantes mencionados: 30-83, 31-83 y 32-83). Tantola Constitución Política de Guatemala y la LeyElectoral y de Partidos Políticos, entraron envigencia el 14 de enero de 1986. A partir deesta fecha se marca una nueva etapa para Gua-temala pues se pone en marcha el proceso quedará fin a la larga lista de gobernantes milita-res y se reestablece el derecho constitucional,emanado por una Asamblea Constituyente de-mocráticamente electa.

La transición iniciada desde “arriba” se hizopalpable con la convocatoria a elecciones ge-nerales bajo el nuevo marco legal, que permi-tiría, por primera vez en muchos años, la elec-ción libre de presidente, vicepresidente, dipu-tados, alcaldes y corporaciones municipales. Sinembargo, el reto era aún enorme: la lucha ar-mada continuaba y con ella todas las accionesaberrantes que, en muchos casos se etiqueta-ban como actos de legítima defensa del Estado(violaciones a los derechos humanos, secues-tros, desaparecidos, reclutamiento forzoso,etc.), por lo que las condiciones para la reali-zación del proceso electoral eran muy limita-das y contradictorias; por un lado, había un cli-

ma de tensión, que se reflejó en una gran faltade participación de los ciudadanos, lo cualamenazaba el éxito del proceso electoral mis-mo. Sin embargo, por otro lado, también semostraba gran algarabía y un clima de espe-ranza para aquellos que, después de mucho tiem-po, lograron emitir un voto libre y secreto.8

En 1985 se logró la transición hacia un gobier-no civil con el triunfo de Vinicio Cerezo y laDemocracia Cristiana Guatemalteca. A partirde entonces empezaron otros procesos y luchaspolíticas para ponerle fin al conflicto armadoque se extendieron una década. Debido a unaamplia conjunción de factores, entre ellos unadecidida estrategia del ejército por desarmara la guerrilla, y un cambio en la coyuntura inter-nacional —el fin de la Guerra Fría— que entreotras cosas facilitó la voluntad de la izquierdapara negociar, en diciembre de 1996, finalmen-te, se logró la firma de los Acuerdos de Pazentre el gobierno y la guerrilla, que pusieronfin a más de treinta años de lucha armada.

Dentro de uno de los acuerdos (Acuerdo sobrereformas constitucionales y régimen electoral)se estipula el compromiso para el Tribunal Su-premo Electoral de conformar y presidir unaComisión de reforma electoral, para proponerreformas que contribuyan al fortalecimientoinstitucional, tanto de la autoridad electoralcomo de los partidos políticos; que garanticenprocesos electorales eficientes y promuevan laparticipación ciudadana amplia, con el objeti-vo final de consolidar la democracia.9

Desde la emisión del Decreto 1-85 de la LeyElectoral y de Partidos Políticos, éste fue re-formado por los decretos 51-87, 74-87,10-89 y35-90 todos emanados del Congreso de la Re-pública, sin mayores cambios, por lo que conla iniciativa de reforma de la Comisión de Re-

8 George Lovell, A Beauty that Hurts. Life and death in Guatemala, Toronto, Between the Lines, 1995, pp. 3-12.9 La agenda mínima propuesta para la CRE fue: a) documentación, b) empadronamiento, c) votación, d) transparencia

y publicidad, e) campaña de información y f) fortalecimiento institucional (Félix Castillo, 2004: p. 7).



forma Electoral (en adelante CRE), se buscabarealizar cambios más importantes y de fondo,que los Acuerdos de Paz sugerían, pero esto noocurrió como se esperaba.

La CRE elaboró el informe titulado: Guatemala,paz y democracia, y presentó una iniciativa deley que contemplaba las reformas consensuadasa la Ley electoral y de partidos políticos, en1998. Sin embargo, la Comisión de asuntos elec-torales del congreso de la república, emitió undictamen, que contenía cambios a la iniciati-va, que por la naturaleza y el rango constitu-cional de la ley suponían implicaciones impor-tantes. En 2002 las reformas fueron evaluadaspor la Corte de Constitucionalidad, que dicta-minó favorablemente sobre casi la totalidad delproyecto. Sin embargo, no fue posible darle se-guimiento ni aprobarla pues no se logró llegara la cantidad de votos requerida (dos terceraspartes del número de diputados del congresode la república), por lo que la iniciativa de re-forma quedó olvidada.

En el 2002 el PNUD promovió la constitución delDiálogo Multipartidario, como proyecto de en-cuentro y acuerdo entre políticos, que en 2003apuntaló la construcción de una agenda nacio-nal compartida que contenía, entre otros as-pectos, el compromiso de modernizar el siste-ma político mediante la reforma a la ley encuestión. Este compromiso fue retomado porel recién constituido Foro permanente de par-tidos políticos, el cual reimpulsó las posterga-das reformas a la Ley, iniciativa que coincidiócon la renovación de las fuerzas políticas en elcongreso y la decisión de la nueva legislatura deavanzar dicha iniciativa. Finalmente, se aprobóel Decreto 10-04, que contiene 152 reformas ala Ley Electoral y de Partidos Políticos (unaversión bastante modificada de la propuestaoriginal de la CRE), vigente a partir del 26 demayo de 2004. Sin embargo el proceso de refor-ma aún no concluye. Las incongruencias, erro-res, vacíos y temas postergados de la últimareforma aprobada, obligan a los legisladores a

aprobar “de urgencia nacional”, en un futuromuy cercano, una serie de cambios de “armo-nización” y de continuar en la discusión de otrostemas que se detallarán más adelante.

Es importante hacer notar que a partir de lavigencia de la actual LEPP es el congreso de larepública y los diputados representante de lospartidos políticos, quienes tienen a su cargolas reformas a la ley, por lo tanto, son juez yparte en el proceso.

3.1.1 Del momento fundacional del sistema

electoral y de partidos políticos actual

Como la teoría institucional señala acertada-mente, el momento de la fundación institu-cional es uno de los más importantes, preci-samente porque éste establece inercias institu-cionales que difícilmente cambian, ya queestabilizan ciertos comportamientos y generanrutinas que favorecen la participación o la limi-tan, ya sea en un partido político, una institu-ción estatal o en cualquier tipo de institución:

Participation is a contingent outcome, pro-duced as collective actors (civil society,state and other) negotiate relations in apre-existing institutional terrain that con-strains and facilitates particular kinds ofaction (Houtzager, Gurza Lavalle y Acharya,2003, p. 5).

Las leyes arriba mencionadas, que dieron mar-co a la creación del TSE, la conformación de laAsamblea nacional constituyente y finalmentefueron el sustento de un nuevo marco constitu-cional, tienen su fundamento legal en el estatutofundamental de gobierno decretado durante unEstado de suspensión de las garantías constitu-cionales. Como apuntan los considerandos dedichas leyes:

…el 23 de marzo de 1982 el Ejército de Gua-temala, en cumplimiento de sus altasobligaciones para con el pueblo de Guate-mala instauró un régimen provisorio cuyo



objetivo primordial, tal como apareceplasmado en el Estatuto Fundamental deGobierno, es la implementación de unaestructura jurídico política que garanticeel encauzamiento del país hacia un régimende legalidad constitucional y que desem-boque en un esquema político y de gobiernodemocrático, proveniente de eleccionespopulares, libres y puras;

Que, asimismo, dentro de las normas con-tenidas en el mencionado Estatuto, seestablece en forma clara y categórica queel Gobierno debe, en ejercicio de la potestadlegislativa que le corresponde, emitir lasnormas legales para lograr el fortaleci-miento de la paz y el establecimiento deuna auténtica democracia pluralista, per-durable y orientada hacia la obtención delbien común de los habitantes del país…

Que para garantizar que las futuras elec-ciones sean celebradas en forma tal quelos ciudadanos puedan ejercer el sufragioen forma absolutamente libre, sin coaccio-nes y presiones de ninguna especie, y quesus resultados sean fiel trasunto de lavoluntad popular, el Tribunal Supremo Elec-toral debe tener jurisdicción en toda laRepública y no estar supeditado a ningunaotra autoridad y organismo del Estado.10

Llama la atención que en estas líneas se mani-fiesta claramente la necesidad de construir unrégimen democrático que se apoye en un ins-trumento legal-constitucional. Sin embargo, lareflexión que surge es que, una vez más se uti-lizan las leyes para gobernar, como tradicio-nalmente ocurrió durante los gobiernos milita-res, donde el derecho se utilizó para legalizare intentar “legitimar” a los gobiernos de tur-no. Es decir, en el fondo subyace la idea degobernar por medio de la ley y no bajo la ley,11

lo cual parecería lógico dado el cambio de un

régimen a otro. Lo importante, sin embargo,es que estas prácticas tienen una implicaciónpara el funcionamiento del sistema políticoactual, generalizando la idea (y la práctica)de que las leyes son un requisito necesario,mas no indispensable para ejercer el poderreal. Esto hace posible decretar, modificar oimprovisar leyes de acuerdo a las necesidadesde los gobernantes, sin importar los intereses,inercias o prácticas institucionales o sociales.Es así que para poner en marcha “un procesodemocrático” irónicamente se logra medianteun Decreto presidencial pues “conforme al Es-tatuto Fundamental de Gobierno, la funciónlegislativa le corresponde con exclusividad aljefe de Estado”, con un mandato obligatoriopara los ciudadanos alfabetas, de emitir suvoto.12 Por lo que las elecciones para presiden-te, vicepresidente, diputados y corporacionesmunicipales de 1985 fueron reguladas por unaley específica (Ley específica para las eleccio-nes generales de 1985), anterior a las leyesactuales que entraron en vigencia hasta el 14de enero de 1986 (al asumir el cargo el nuevomandatario). Por lo tanto, las primeras elec-ciones de la “transición democrática” se efec-tuaron bajo un estado de excepción, reguladaspor una ley específica, sin la vigencia de unmarco constitucional. No es de extrañar, enton-ces, que el sistema político guarde ciertas iner-cias y vicios que se reflejan a lo largo de estedocumento, en donde la ley, al final, no es tanimportante como los “acuerdos políticos”.

Por otra parte, el artículo 69 de este mismoDecreto (47-85), da origen al sistema departidos políticos existente al declarar:

Inscripción especial de partidos politicos:Los comités organizadores de partidospolíticos quedarán constituidos como par-tidos para participar en esta elección, sisolicitan su inscripción antes del 31 de julio

10 Decreto Ley Número 30-83 del presidente de la República (resaltado propio).11 Ver Jennifer Schirmer, op. cit.12 Decreto Ley Número 47-85 del jefe de Estado, Considerandos y Artículo 19.



del año en curso (1985), habiendo cumplidocon los siguientes requisitos:

a) comprobar mediante la debida depu-ración de sus hojas de adhesión que cuentancon el mínimo de cuatro mil ciudadanosalfabetos debidamente inscritos que re-quiere la ley;

b) demostrar organización partidaria en porlo menos cincuenta municipios y en cuales-quiera departamentos; y,

c) otorgar la escritura constitutiva del par-tido por medio de su personero legal,requisito que también deberán cumplir lospartidos inscritos provisionalmente conocasión de las anteriores elecciones, loscuales retornaron a su calidad de comités.

Estos datos desencadenan varias reflexionesimportantes. En primer lugar, queda claro quepara entonces, prácticamente no existían par-tidos políticos (por lo menos desde el punto devista legal)13 , en ese momento clave y preciso;huelga decir entonces que mucho menos exis-tía un sistema de partidos estructurado. Para-dójico: se iniciaba una transición sin partidospolíticos reales, y con un sistema de partidosprácticamente inexistente.14

En segundo lugar, los partidos constituidos y lla-mados a participar en el primer proceso elec-toral de la “transición”, se conformaron conlos requisitos mínimos posibles, lo cual implicauna escasa organización, escasa estructura yaún menos representación.

En tercer lugar, la reflexión más importante quese puede hacer en torno a este tema, es queestos datos ayudan a comprender que nuestro

sistema viene arrastrando y reproduce viciosde origen: partidos que funcionan con los re-quisitos mínimos que exige la ley, sin ningúnarraigo en la sociedad, partidos que no repre-sentan sino los intereses de grupos específicosy cuyo objetivo fundamental ha sido postularcandidatos y llegar al poder. Es decir, que des-de el inicio, como refleja este decreto, los par-tidos se constituyeron, esencialmente, como laúnica vía para llegar al poder, sin darle peso aotros elementos que tradicionalmente han sidofundamentales en otras sociedades para la exis-tencia de partidos sólidos y estructurados, quedesempeñan un papel importante al moldearlos sistemas políticos en que interaccionan;estos elementos fundamentales omitidos son,entre otros, la ideología, la identidad de parti-do, los grupos de base y su representatividad,los vínculos y la polarización dentro del siste-ma de partidos políticos y su diferenciaciónfrente al resto de partidos.

Como se expresa en la ley en cuestión, ni si-quiera existió la exigencia de contar con esta-tutos, principios o fundamentos ideológicos, enese entonces, a lo cual se adiciona el agravan-te de que los requisitos mínimos solicitados paraentonces no exigían ningún tipo de comproba-ción; bastaba con “la declaración jurada” desus líderes para hacer constar el número deafiliados y la organización partidaria existen-te.15 La Ley Electoral y de Partidos Políticosvigente, todavía guarda un testimonio de esemomento: en el artículo 263 se exoneraronformalmente a todas aquellas personas que,habiendo participado en los trámites de legali-zación de los partidos políticos, hubieran sidodescubiertos en alguna falsedad material:

13 Y probablemente tampoco desde el punto de vista político, del cumplimiento de la función mediadora de los parti-dos, como señala Carlos Montenegro: (existía una) carencia de una instancia partidaria capaz de convocar, organizare interpretar la energía social, que se manifestaba en forma espontánea y desordenada (Montenegro, 2002, p. 23).

14 Asimismo, las elecciones a la constituyente de 1984 se convocaron con los partidos políticos heredados de la épocaanterior a la transición —con excepción de la UCN, que participa como partido nuevo y es el partido que más represen-tación logra en las elecciones. Además, los partidos eran prácticamente inexistentes, al punto que a los mismos seles otorgó el estatus de comités pro formación de partidos, lo que no impidió que el 1 de julio de 1984, 17 comitéspro-formación de partidos y 3 comités cívicos participaran en la elección de la constituyente.

15 Artículo 6 del Reglamento del Tribunal Supremo Electoral al Decreto Ley 47-85. Acuerdo 104-85.



“Quedan exonerados de todo tipo deresponsabilidad las personas que intervi-nieron en la tramitación y legalización no-tarial de documentos para la inscripción delos comités para la formación de partidospolíticos y de los partidos políticos conanterioridad a las elecciones del 3 denoviembre de 1985, con excepción delacto de celebración de las respectivasasambleas nacionales que llevaron a cabocada uno de los partidos políticos queparticiparon en dichas elecciones; por loque los expedientes o procesos quehubieran sido instruidos al respecto,deberán archivarse o sobreseerse, segúnel caso (Art. 263 de la sección “delitos yfaltas electorales”, Libro Cuarto, títuloúnico, capítulo 10 de la Ley Electoral y dePartidos Políticos).

Una reflexión de fondo al respecto de este ar-tículo hoy vigente es que, si la legislación sehabía flexibilizado al extremo, si se habían dadotodas las facilidades para que los comités proformación se convirtieran en partidos políticosy si, además, se permitió que a quienes se lesdescubriera en declaraciones falsas no fueranprocesados, evidentemente existía un proble-ma de fondo: la prácticamente inexistencia deorganizaciones partidistas. Por lo que el siste-ma político cuidaba formalmente que no se fil-trase tal información —el que algunos de loscomités pro formación de partidos (ahora parti-dos) declararan tener organización o afiliacióndonde no existía— para que no se generalizarala idea de la fragilidad sobre la que se fundabanlos comicios de 1985 y que se heredó al sistemaelectoral y de partidos políticos actual.

De hecho, los Comités Cívicos Electorales, cons-tituidos a partir del mismo decreto, al igualque a los partidos políticos, se les impuso elcumplimiento de requisitos mínimos para suinscripción. Esto llama la atención dada la rea-

lidad de esos años, en pleno conflicto armado,pues debido a la naturaleza de estos comitésque se crean sólo para “el propósito de postu-lar candidatos para integrar municipalidades”16 ,éstos brindan la opción a las comunidades depostular sus propios candidatos, pero dada lacoyuntura y la historia de nuestro país, lo razo-nable es pensar que refuerzan el fenómeno quepermite a las comunidades aglutinarse alrede-dor de un líder, lo que potencialmente fortale-ce los caudillismos y deja de lado cualquier in-tento de construir partidos a largo plazo. Dehecho, la formación de comités cívicos en tor-no a una persona minimiza la importancia depostulados, principios ideológicos o identidadde grupos políticos —más allá de cualquier iden-tidad local, comunitaria o caudillista. De estemodo, a partir del marco legal de entonces yhasta ahora, se fomenta y retroalimenta la exis-tencia de caciquismos locales, como se demues-tra en el documento sobre el análisis munici-pal de esta misma colección.

Finalmente, sobre el Decreto-Ley 138-83 (Leyde Empadronamiento), se heredan otros viciose inercias, relativos a los padrones electora-les, construidos a partir de los registros de lacédula de vecindad, que no cuentan con nin-gún control centralizado y su grado de confia-bilidad es muy bajo. Así también, el uso de lacédula misma, para el ejercicio del voto, se hadiscutido ampliamente por su escasa seguridady confiabilidad, y su influencia negativa en lacerteza electoral. Este documento ha genera-do, hasta la fecha, incontables conflictos ydenuncias sobre muertos y extranjeros que vo-tan. César Conde Rada lo expone así:

La principal flaqueza del padrón reside enla fuente de sus datos que, como se dijo,es la cédula de vecindad, la que tambiéntiene esa misma debilidad, porque estábasada en una certificación de nacimiento

16 Artículo 10 del Reglamento del Tribunal Supremo Electoral al Decreto Ley 47-85. Acuerdo 104-85.



que se expide sin mayores formalismos, quea la vez tiene su origen en un asiento delque no se puede garantizar plenamente queexista sólo uno por cada guatemalteco(Conde Rada, 2003, p. 23).

El tema central aquí, es que el TSE inició su fun-cionamiento con componentes clave del pro-ceso electoral que no eran los más idóneos y,aunque en general, se habla de procesos creí-bles y confiables, aún no puede decirse quepueda garantizarse su transparencia comple-ta, debido a elementos tan importantes comolos padrones y el documento de identidad.

Lo que se quiere resaltar en esta breve reseñahistórica son las inercias institucionales que seinstalaron como producto de la urgencia delAlto Mando del Ejército de bajar su perfil polí-tico institucional para favorecer el desarrollode su estrategia política (Schirmer, 1999, pp.64 y 65). De esa cuenta, la urgencia por “nor-malizar” las condiciones institucionales quepermitieran la desaparición de la instituciónmilitar del primer plano, se estrellaba con unentorno institucional en el que tradicionalmen-te se habían aplicado filtros legales para la ins-cripción de partidos políticos. No existían lascondiciones para el aparecimiento de partidosque representaran posiciones de la izquierdaguatemalteca, tal como se ha señalado sobrela Ley de Organizaciones Políticas (Decreto Ley32-83), que flexibilizó las condiciones para elsurgimiento de partidos políticos y que, aún hastala fecha, permite que con un bajo despliegueterritorial se tenga la potestad de postular can-didatos a nivel nacional, inclusive, en los muni-cipios donde no se tiene presencia institucional.Por lo tanto, muchos de los problemas que ac-tualmente se le achacan al sistema de partidospolíticos, no son más que consecuencia directade las situaciones que prevalecieron en el iniciode la transición política en Guatemala.

Pareciera, entonces, que en Guatemala la leyha sido una suerte de varita mágica para crearinstancias, órganos, sistemas políticos, demo-cracia y todo aquello que, impuesto o por vo-

luntad propia, se ha querido importar de lassociedades occidentales. Cabe aclarar que es-tas reflexiones se enfocan en el análisis exclu-sivo de “lo legal”, es decir, cómo se estructuray funciona la ley en el sistema político. Sinembargo, queda claro que lo que la ley dice norefleja, necesariamente, lo que ocurre en lapráctica. Además, debe tomarse en considera-ción, que a los guatemaltecos, y en general alos latinoamericanos, se nos ha pedido que cons-truyamos democracias en un par de décadas,cuando a las viejas democracias les ha tomadopor lo menos un siglo consolidarse.

Por ello se subraya que este documento es sóloun primer escalón para entender el funciona-miento del sistema electoral y de partidos po-líticos, pues se hace necesario un análisis másfino del funcionamiento real de los partidospolíticos para confrontar la práctica (la insti-tución informal) con la institución formal.

3.2 El marco legal actual

Para efectos de este estudio y dada la coyun-tura política a la fecha de redacción de estedocumento, se evalúa la Ley Electoral y de Par-tidos Políticos vigente, haciendo énfasis en loscambios suscitados por el decreto 10-04. Sinembargo, se visualizan los posibles efectos, va-cíos y contribuciones de las reformas, aún pen-dientes y algunas muy cerca de ser aprobadas.

3.2.1 Las reformas a la ley desde laperspectiva política

El decreto 10-04, aprobado en mayo de 2004,contiene 152 reformas a la Ley Electoral y dePartidos Políticos, algunas de ellas son de ca-rácter técnico-legal, algunas otras son sólo deforma y escasamente se presentan cambios defondo, es decir, que promuevan cambios realesen el funcionamiento del sistema electoral yde partidos políticos.



Dada la naturaleza del análisis que aquí se hace,de cómo los marcos legales dan forma al siste-ma político, llama la atención la cantidad deerrores e incongruencias que presenta dichodocumento, lo cual dio origen a un nuevo pro-ceso denominado de “reformas de armoniza-ción”, aún en marcha. Este proceso tiene elobjetivo de corregir el decreto vigente. Aun-que se señaló a su tiempo y se conocían lasgraves deficiencias conceptuales, técnicas ylegales que arrastraba el documento, los dipu-tados acordaron aprobarlo tal y como estaba,y retomarlo después de haber sido aprobado,pues era una salida más rápida que iniciar unnuevo proceso que habría retrasado la aproba-ción de las reformas, posiblemente, por variosaños más. Lo que aquí interesa es que parale-lamente a estos hechos, subyace la idea plan-teada en el marco teórico, que señala que enGuatemala pareciera que la ley tiene muy pocaimportancia, y cualquier urgencia se solucionafácilmente con arreglos políticos.

La preocupación central debería ser la de dilu-cidar los grandes temas que deberían incluirlas reformas a la LEEP, de manera que se tengaclaro que la lógica se invierte: se parte de unavisión de conjunto, para que las propuestaspuntuales respondan a los grandes temas de lareforma política. A continuación se señalan lostemas que como mínimo deberían considerar-se en una reforma política:

• Debería ser congruente con una visión glo-bal, analizada y consensuada sobre el tipode sistema político que se busca. En el casode partidos políticos se debería tener claroqué sistema se quiere privilegiar, si unpartidismo limitado o un multipartidismoamplio, siempre y cuando se favorezca unequilibrio entre la gobernabilidad y larepresentatividad. El tener una visión dehacia dónde se quiere llegar, permitirá eli-minar muchas de las incongruencias actualesde la ley, que por un lado favorecen lasupervivencia de los partidos grandes (conmayor número de afiliados y mayor númerode votos), pero por otro favorecen la super-

vivencia de aquellos que logran la elecciónde un representante al congreso o inclusoaquellos que no postulan ningún candidato.Éste será un primer paso para lograr reglasclaras y congruentes, en contraposición conreglas “enredadas”, que favorecen meca-nismos para lograr excepciones a la norma.

• Una apuesta por la democratización de lasociedad que elimine la sistemática exclu-sión política y disminuya la insatisfacciónciudadana en torno a la democracia.

� Inclusión: Mecanismos institucionalesde inclusión social que contemplen lamayor diversidad socioeconómica, socio-cultural, étnica, de género, de edad, ycualquier otro criterio de inclusión degrupos vulnerables y grupos vulnerados.

� Legitimidad: El proyecto en su com-ponente principal contempla el tema delos imaginarios colectivos, de forma quelo que los ciudadanos perciben del siste-ma político es relevante para consolidarla democracia. Es decir, introducirse enel tema de la legitimidad política delsistema como tal.

• Una apuesta por el fortalecimiento insti-tucional del sistema político, de maneraque se avance en la estabilidad políticopartidista mediante el establecimiento realdel Estado de Derecho.� Transparencia: que contempla el tema

de la existencia de reglas claras y es-tables que eliminen en la medida de loposible, la ambigüedad y los vacíos le-gales que son los que realmente impidenel fortalecimiento institucional.

� Buen gobierno: entendido como la ca-pacidad institucional del sistema políticoen general, y de las instituciones esta-tales en particular, de generar procesossociales y mejorar la eficiencia institu-cional que mejore la capacidad institu-cional de responder a las demandas yexigencias de la población.

� Concordancia entre lo formal e infor-mal. Un elemento fundamental delfortalecimiento institucional, es la ca-pacidad del sistema de castigar los



comportamientos oportunistas y degarantizar que la regla se cumple efec-tivamente. Esto implica, por supuesto,el reconocimiento que lo formal debehacer para reconocer la diversidad so-cial, los valores y las expectativas quela población requiere.

3.2.2 El marco legal existente y elsistema político

En este apartado se intenta evaluar el panora-ma general de la LEEP y sus implicaciones conrespecto al sistema político que contribuye acrear. Se llama la atención sobre los aspectosque se consideran como constructores de unmodelo democrático o aquellos que privilegianel fortalecimiento institucional. Para el análi-sis se toma como punto de partida los temasconsensuados en la agenda de los Acuerdos dePaz, que se constituyeron en la agenda mínimade la Comisión de Reforma Electoral (CRE):

a) Documentación confiable y empadronamiento

b) Votaciónc) Transparencia y publicidadd) Fortalecimiento institucional

a) Con respecto al tema de la Documentaciónconfiable y del empadronamiento existe con-senso en cuanto a la necesidad de sustituir laactual cédula de vecindad ya que, más allá desu formato anacrónico, lleva tras de sí seriaslimitaciones para garantizar un mínimo de con-diciones de seguridad que favorezcan la cer-teza jurídica en la identificación segura delciudadano.17 Aunque su importancia fue plas-mada en las reformas y en la iniciativa de ley

propuestas por la Comisión de Reforma Elec-toral, el tema sólo quedó mencionado en losartículos transitorios de la ley actual refor-mada por el Decreto 10-04.18

Por otro lado, la nueva propuesta del RENAP (Re-gistro Nacional de las Personas) rebasa los as-pectos técnicos, dirigidos a modernizar el for-mato y estructura del documento. Implica laposibilidad de generar todo un proceso de “em-padronamiento ciudadano”, y su consecuenteefecto en la formalización de dicha relaciónentre la persona y el Estado. Se fortalece, ade-más, la capacidad del TSE de garantizar proce-sos democráticos más transparentes y partici-pativos, con padrones revisados y ampliados.Sin embargo, es una ley aún en proyecto, quedifícilmente podrá ponerse en marcha en elcorto plazo, sobre todo dados los costos eleva-dos que representa y la enorme movilidad ylogística que implica, pues supondría centrali-zar los registros que actualmente operan en 331municipalidades.

La preocupación central de la propuesta (RENAP),en torno al tema del sistema político, deberíaser la de mantener la confiabilidad tanto delos padrones como del documento de identifi-cación. Que la propuesta de creación de unaentidad que los administre sirva para crear pro-cesos más transparentes, que no se empañenpor temas como el del control poblacional o laseguridad nacional. Dada la experiencia e histo-ria reciente de Guatemala, resulta peligroso parael ejercicio democrático volver a controles cen-tralizados por los organismos del Estado de es-tos documentos que son clave para el desarrollodel proceso electoral.

17 Véase sobre las limitaciones del Registro Civil y de la cédula de vecindad, el documento: El padrón electoral en Guatema-la, antecedentes y situación actual, de César Conde Rada, publicado por FLACSO en el 2003 para el Mirador Electoral.

18 Artículo 151. Artículo nuevo. Transitorio. Documento de identificación personal. Todo lo relativo al documento deidentificación personal será regulado por la ley ordinaria de la materia, que creará la institución que será integrada,entre otros, por el Tribunal Supremo Electoral, y que emitirá y administrará dicho documento, fijándole al Congresode la República un plazo de noventa días después de que este decreto cobre vigencia, para que la emita.



b) El proceso de votación: Sobre este temapuede decirse que ha habido un avance en cuan-to al acercamiento de la ciudadanía a las urnaselectorales. Todo ello relativo al tema de laampliación del número de juntas receptoras devotos19 de acuerdo a la última reforma (10-04).El Estado tiene la responsabilidad constitucio-nal de facilitar, administrativa y logísticamente,el ejercicio del derecho al voto y no hacerlo,supone una violación por omisión de funciones.Aparentemente, de acuerdo a las reformas dearmonización, aún no aprobadas, se han privi-legiado los criterios técnicos y operativos, es-pecialmente bajo la consideración del órganoelectoral. Por lo tanto se esperaría que estareforma sirva para fortalecer al TSE, al ampliarsu capacidad de despliegue y fomentar el cre-cimiento y fortalecimiento de los partidos po-líticos al incentivarlos a acrecentar el desplie-gue territorial de su organización para llegar amás comunidades. Todo ello redundaría en unamayor participación ciudadana, tanto en losprocesos electorales, como en la vida política,al tener organizaciones partidarias vigentes ymás cercanas a su comunidad.

Tanto el crecimiento del padrón electoral, comoel incremento en el despliegue de mesas parala captación de votos, parecen constituirse enincentivos para que los partidos políticosincrementen su despliegue territorial, multi-

pliquen sus organizaciones vigentes, y se pre-ocupen por mantener campañas de afiliación yelectorales más amplias, lo cual incidiría en elfortalecimiento de cada uno de los partidos ypor ende, del sistema de partidos y del sistemaelectoral.

c) Sobre la transparencia y publicidad puedecitarse un primer avance, que aún se quedacorto: la regulación de la propaganda y mediosde comunicación. Este aspecto es importanteen tanto constituye una de las formas de comu-nicación entre la organización política y la ciu-dadanía. Sin menoscabo o tergiversación de de-rechos consagrados en la Constitución Política,se considera importante reglamentar la relaciónentre la actividad electoral y los medios de co-municación social; todo en función de lograrcertezas legales y claridad en los procesos.

d) Sobre el fortalecimiento institucional po-dría decirse que va ligado transversalmente atodos los temas anteriores, sin embargo las re-formas a la ley incluyen, entre otros: el incre-mento del monto de la deuda política que fa-vorece el financiamiento público de tales par-tidos.20 Además, se incluyen normas más es-trictas para el funcionamiento de los mismos,al aumentar el número mínimo de afiliados (decerca de 5,000 a 15,220)21 e incrementan elumbral electoral (del 3% al 5%)22 y modifican

19 Las Juntas Receptoras de Votos son órganos de carácter temporal. Tendrán a su cargo y serán responsables de larecepción, escrutinio y cómputo de los votos que les corresponda recibir en el proceso electoral. (Según Artículo 180de la LEPP) Sobre las reformas ver Artículo 231. (Reformado por el artículo 133 del Decreto número 10-04 del Congresode la república).

20 “El Estado contribuirá al financiamiento de los partidos políticos a razón de dos pesos centroamericanos [equivalen-te a dos dólares], por voto legalmente emitido a su favor, siempre que haya obtenido no menos del cinco por ciento(5%) del total de sufragios válidos depositados en las elecciones generales. Se exceptúa del requisito del cinco porciento (5%) a los partidos que obtengan por lo menos una diputación al Congreso de la República, quienes recibiránigualmente el financiamiento...” (Artículo 21. Reformado por el artículo 10 del Decreto 10-04).

21 “Para que un partido político pueda existir y funcionar legalmente se requiere: a) que cuente como mínimo con unnúmero de afiliados equivalente al cero punto treinta por ciento (0.30%) del total de ciudadanos inscritos en elpadrón electoral utilizado en las últimas elecciones generales, que estén en el pleno goce de sus derechos políticos.Por lo menos la mitad deben saber leer y escribir” (Artículo 19. Reformado por el artículo 8 del Decreto 10-04).

22 “Procede la cancelación de un partido político: b) Si en las elecciones generales no hubiese obtenido, por lo menos,un cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos en las mismas, salvo cuando haya alcanzado representaciónante el Congreso de la República…” (Artículo 93. Reformado por el articulo 54 del Decreto 10-04).



los requisitos para la organización de filialesnacionales, departamentales y municipales.23

Establecen, asimismo, nuevos requisitos parala celebración de asambleas.

En lo inmediato, algunos partidos ya han perci-bido su posible desaparición, debido a la difi-cultad de cumplir con estos requisitos. Desde1985 la LEPP ha favorecido la supervivencia delos partidos grandes, creando el fenómeno delos partidos que sólo participan en un procesoelectoral y desaparecen. Sin embargo, con laley actual esta tendencia se refuerza al colocarumbrales más altos para la permanencia de lospartidos, sin embargo siguen habiendo excep-ciones a la regla, como el caso de los partidosque no postulan candidatos, o aquellos que so-breviven al lograr la elección de un diputado.

Un análisis más profundo señala elementos afavor y en contra sobre este tema: resulta posi-tivo que las reformas en su conjunto, favorez-can la institucionalización y el fortalecimientode los partidos políticos como organizaciones;sin embargo, si esto no va unido a reformas in-ternas para promover la democratización detales agrupaciones, se corre el riesgo de cerrarposibilidades reales de acceso al poder de losgrupos mayoritarios de la sociedad guate-malteca. Además, si se empiezan a cumplir to-dos los requisitos, tal y como aparecen en laley, quedarían muy pocos partidos políticos, sindar tiempo, incluso, a que la existencia de al-gún partido pequeño sea ratificada por el elec-torado en el próximo proceso eleccionario.

Además está el tema del financiamiento a lospartidos políticos, la teoría y la práctica de-muestran que la autonomía e independenciade las organizaciones políticas es un supuestofundamental de cara a sus procesos de institu-cionalización y una exigencia para la construc-

ción de la democracia. En este contexto, elEstado debe garantizar y facilitar dichos pro-cesos, lo que implica que aceptar la necesidadde un financiamiento público y crear mecanis-mos para su control y transparencia, es un im-portante avance (cuando no el más importan-te) para el fortalecimiento de los partidos po-líticos y por ende, del sistema político y elec-toral democrático. Sin embargo, los controlesaún escuetos, y los vacíos legales (como la fal-ta de tipificación de delitos), favorecen corti-nas de humo y prácticas, incluso ilícitas, endetrimento de organizaciones independientes,fuertes y transparentes.

Por otro lado, con las nuevas reformas el temade la institucionalización de los partidos políti-cos parece ser el más relevante y discutible. Talinstitucionalización se favorece al elevar los re-quisitos mínimos para el funcionamiento de lasagrupaciones políticas. Sin embargo, en el casode los partidos no interesa la institución como uncascarón muy fuerte si éste no cumple con supapel de articulador de las demandas sociales,por lo que la premisa debería ser la de endurecerla vigilancia de tales partidos y promover la de-mocratización interna, facilitando las condicio-nes para la creación de estas agrupaciones.

En este sentido el análisis apunta a la preguntade qué tipo de sistema partidario se busca fa-vorecer. La tendencia parece clara, la ley hafuncionado desde 1986 como un reductor delnúmero de partidos, como lo demuestra el nú-mero de partidos desaparecidos después decada proceso electoral (la mayoría de partidossobreviven, uno o máximo dos procesos elec-torales24 ); sin embargo, con las nuevas disposi-ciones se está caminando en esa dirección demanera más acelerada, sin que se espere unnuevo proceso electoral. Es decir, la desapari-ción de varios partidos no tendrá ninguna vin-

23 Entre otras cosas, se exige la conformación de un órgano colegiado de fiscalización financiera y un tribunal de honor(ver inciso c del artículo 65, reformado por el artículo 44 del Decreto 10-04).

24 Departamento de Investigaciones Sociopolíticas, Guatemala: Monografía de los Partidos Políticos, 2000-2004, Gua-temala, Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES),ver cuadro 2, p. 187.



culación con las preferencias del electoradosino con la aplicación de una norma. Y, aunquela tendencia parece clara, al evaluar las ex-cepciones a la norma, vemos que no es tan cier-to que se busque favorecer la existencia de lospartidos grandes. Aún sigue habiendo mecanis-mos para salvaguardar la existencia de algunospartidos pequeños, tal es el caso de la supervi-vencia cuando el partido logra la elección deun parlamentario. Sin embargo la pregunta dequé sistema partidario se busca, cobra másimportancia ante estos datos.

¿Se privilegia la representatividad o la gober-nabilidad? Esta discusión planteada, de por sícompleja, se complica aún más al introduciruna de las hipótesis generadas en el seno delPrograma de Investigación Sociopolítica: el sis-tema guatemalteco es un sistema caudillista,representado en las estructuras partidarias yde gobierno desde el nivel local, hasta el na-cional. De acuerdo al documento sobre tenden-cias en el funcionamiento real de los partidospolíticos, producido por este mismo equipo deinvestigación, esta hipótesis apunta a ser cier-ta. Por lo tanto, la discusión sobre la represen-tatividad vs. gobernabilidad adquiriría otra tó-nica: es necesario fortalecer instituciones yeliminar los canales que favorecen el fácil ac-ceso a la participación sin ningún tipo de regu-lación, en donde al desaparecer el líder, des-aparece la organización (en Guatemala exis-ten muchos de estos ejemplos). Es aquí dondeentra el tema de las excepciones a la regla:por un lado los partidos que sobreviven al al-canzar un escaño en el congreso y por otro elcaso de los comités cívicos electorales.

El caso de los comités cívicos electorales seconvierte en una excepción a la tendenciade reducir el número de partidos políticos ydejar únicamente a los más fuertes, pues sonun canal para postular candidatos para las cor-

poraciones municipales sin ninguna fortalezainstitucional, puesto que se crean para ese finespecífico y mueren al terminar el procesoelectoral. Si se quiere beneficiar la represen-tación de minorías, ¿hasta qué grado estoscomités lo permiten, o son un canal que apuntaa la proliferación de caudillismos? En ese sen-tido, ¿no sería mejor apostarle a un sistemamultipartidario más amplio, pero eliminar lasexcepciones a la regla (diputados electos, co-mités cívicos electorales o partidos regiona-les —como se ha sugerido en algunos casos)? Otal vez ¿sería más sensato continuar en la ten-dencia reductora del número de partidos, eli-minar las excepciones a la regla y fortalecerla democratización interna de los mismos fa-voreciendo la inclusión de minorías y gruposvulnerables? No se intenta responder aquí aestas interrogantes, sin embargo las pregun-tas están planteadas para que cada grupo po-lítico lo analice y defienda su opinión desdeuna postura informada y congruente.

Además, la Ley señala la estructura organizativamínima con que debe contar el partido, delnivel nacional al municipal.25 Esta disposiciónlegal provoca que todos los partidos, sin ex-cepción, declaren en sus estatutos esta mismaestructura —en algunos casos agregando unoscuantos órganos más a los que dice la ley— y enla mayoría de los casos no señalan la existen-cia de otros órganos o estructuras (como el ór-gano de campaña electoral, por ejemplo), queexisten en la práctica y que son igualmenteimportantes pero que no existen “oficialmen-te”. Esto nos lleva, nuevamente, al fenómenoseñalado arriba, sobre el cumplimiento de re-quisitos mínimos, que no necesariamente re-flejan la realidad que opera en el partido polí-tico. Es decir, la ley pierde su carácter regula-dor, para ser un requisito con el que hay quecumplir, pero que no llega a reflejar ni fiscali-zar las prácticas institucionales.

25 Artículo 24: Estructura Organizativa. Todo el capítulo tres de la LEPP establece cómo estarán conformados dichosórganos y cuáles serán sus funciones (artículos del 24 al 50).



Para sintetizar sobre los vacíos de la Ley Elec-toral y de Partidos Políticos, habría que decirque la misma establece una reglamentacióndemasiado flexible para la organización y eldesempeño de los partidos políticos, permitien-do que en la práctica éstos organicen la es-tructura y la estrategia partidaria completa-mente alejados del ordenamiento legal, pre-cisamente porque la ley es minimalista, es de-cir, establece únicamente criterios mínimos quefavorecen que estructuras con baja represen-tatividad y un despliegue territorial limitado, secomporten en la práctica como partidos fuer-tes, representativos y dinámicos. Por ejemplo,con registrar organización vigente en 50 muni-cipios los partidos políticos pueden postular can-didatos municipales en los 332 municipios exis-tentes. Igualmente para el caso de los 22 depar-tamentos, para los que pueden postular con sólotener 12 organizaciones departamentales vigen-tes. Todo ello en detrimento de prácticas de-mocráticas y representativas de las comunida-des para las cuales se designan los candidatos.

Continuando con el tema de la organización par-tidaria, como una de las reformas más recientesen la búsqueda de la transparencia y fortalezapartidaria, la ley señala que deben incluirse elórgano de fiscalización financiera y el Tribunalde Honor. Aunque algunos partidos establecenmecanismos para la ejecución de sus funciones,e incluso algunas sanciones mínimas para queestos órganos tengan un sentido real, la ley sequeda corta pues no establece funciones ni san-

ciones contundentes para cada uno de estos ór-ganos, con lo que se pierde su poder coercitivoy su carácter de obligatoriedad.

Sumado a ello, existen otros temas que podríanconsiderarse para fortalecer a los partidos, porejemplo, la facilidad con que un funcionarioelecto renuncia al partido, pues esto debilitala estructura organizacional, como los ingresosfinancieros de los partidos (ver documento so-bre transfuguismo en esta colección).

Hace falta que la ley establezca regulacionesmás claras y más amplias y que posea los me-dios para sancionar y obligar a su cumplimien-to, para que éstas se reflejen en los estatutospartidarios y se cumplan. Es aquí donde se hacenecesario incorporar los aspectos postergadospara las reformas de segunda generación26 pararegular temas como inclusión de minorías, fis-calización financiera, fiscalización de procesos,transparencia, democratización de partidos,entre otros.

Finalmente, las inercias institucionales queprevalecen en los partidos políticos y que per-mitieron que desde el inicio de la transición,se contara con partidos políticos con un bajonivel de institucionalización formal es un temacentral, sobre todo al tener en cuenta que sonprecisamente los partidos políticos los que, enestos momentos, tienen en sus manos la potes-tad de cambiar o dejar como está el orden for-mal de la democracia guatemalteca.

26 Las reformas de segunda generación se refieren a los temas que no se tocaron en las reformas de mayo 2004, pero quepor su importancia deberían incluirse en la LEPP en el futuro (democratización interna de partidos, fiscalización,financiamiento, etc.). Sin embargo, aún no existe consenso sobre las mismas por lo que difícilmente se pondrán sobrela mesa de negociación en un futuro cercano.



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Esta publicación fue impresa en los talleresgráficos de Serviprensa, S. A. en el mes demarzo de 2006. La edición consta de 500ejemplares en papel bond 80 gramos.

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