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ISSN 0719-4110

Cuaderno de Trabajo Nº 17/2015

PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación orientada a abordar temas vinculados a la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a la formación de opinión en estas materias. Los cuadernos están principalmente dirigidos a tomadores de decisiones y asesores del ámbito de la Defensa, altos oficiales de las Fuerzas Armadas, académicos y personas relacionadas con la comunidad de defensa en general. Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CEE de la ANEPE, pero sus páginas se encuentran abiertas a todos quienes quieran contribuir al pensamiento y debate de estos temas.

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación electrónica del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, y está registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios Estratégicos.Dirección postal: Avda. Eliodoro Yáñez 2760, Providencia, Santiago, Chile.Sitio Web www.anepe.cl. Teléfono (+56 2) 2598 1000. Correo electrónico [email protected] los artículos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión de la Academia. Autorizada su reproducción mencionando el cuaderno de trabajo y el autor.

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DIRECCIÓN DE LA REVISTA

DIRECTOR

CONSEJO EDITORIAL

Andrés Avendaño Rojas

Antonio Martínez Roa Juan González Silva

Carlos Ojeda Bennett

Diplomado en Estudios Políticos, en el Instituto de Ciencia Política de la U de Chile. Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica de la Academia de Guerra del Ejército y egresado del Programa de Magíster en Humanidades con mención en Historia, de la Universidad Adolfo Ibáñez. Profesor

militar de Academia en las asignaturas de Historia Militar y Estrategia.

Magister en Ciencias Mi l i tares con menciones en Planificación y Gestión Estratégica y Magíster en Ciencias Militares con mención en Política de Defensa de la Academia de Guerra del Ejército. Profesor militar de Academia en las asignaturas de Historia Militar y Estrategia, así como en Geografía Militar y Geopolítica.

Magíster en Ciencias Mil i tares de la Academia de Guerra del Ejército; en Relaciones Internacionales del Centre d’Études Diplomatiques et Stratégiques de Paris, Francia así como también, en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Université Paris 5, Francia. Doctor en Ciencia Política de esa casa de estudios.

Magíster en Ciencias de la Administración Militar de la Academia de Guerra Aérea. Diplomado en Gest ión de Recursos Humanos de la Universidad Bernardo O’Higgins. Ingeniero de Ejecución en Sistemas Aeronáuticos. Curso de Alto Mando e Internacional Securi ty and Warfighting Operations, Air War College, Universidad del Aire, USAF. Profesor Militar de Academia en las asignaturas de Personal y Servicio de Estado Mayor.

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Diciembre 2015

1. Oficial de Estado Mayor, Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica de la Academia de Guerra del Ejército, en Relaciones Internacionales, del Centro de Estudios Diplomáticos y Estratégicos de Paris, Francia y en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad René Descartes, Paris, Francia. Investigador externo del Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE.

PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA

CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

Mario Puig M.1

RESUMEN

Predecir las características de los futuros conflictos ha sido, desde siempre, una preocupación permanente para los líderes civiles y militares responsables de la Seguridad y la Defensa, lo que implicaba identificar y dimensionar las amenazas, las que por lo general se encontraban en el propio vecindario, haciendo que la planificación política y militar se concentrara en una o más “hipótesis de conflicto”, es decir en uno o más enemigos potenciales, más o menos conocidos, tanto en sus medios como en sus objetivos. En aquel contexto, los planificadores debían analizar un número de escenarios relativamente reducido, lo que les permitía determinar, con cierta precisión, los medios militares necesarios o los más apropiados.

Sin embargo, las amenazas se han ido haciendo cada vez más inciertas, cambiantes y en muchos casos sutiles, y también las fuerzas armadas han ido asumiendo nuevos roles, haciendo que aquel método tradicional de planificación de la defensa y de diseño de la fuerza militar, basado solo en el enfrentamiento de fuerzas, en un contexto de conflicto tradicional, se haya tornado imperfecto e insuficiente.

Surge así un nuevo modelo de planificación para la defensa, al que se le ha denominado “Planificación por Capacidades Militares”, adoptado ya por numerosos países, el cual busca equilibrar la ecuación entre los objetivos de seguridad y defensa, los medios necesarios para alcanzarlos y los recursos que el Estado está dispuesto a invertir en ellos.

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CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015

INTRODUCCIÓN

Los procesos de planif icación mil i tar hasta ahora empleados, cuyo objetivo f inal es el diseño de la fuerza para enfrentar las amenazas vigentes, tenían su fundamento en un conocimiento, más o menos exacto de la o las amenazas y de las formas previsibles en que éstas se manifestarían. Dichos mecanismos se ajustaban a la situación estratégica de l momento , que s i b ien no e ra r igurosamente estática, se refería al enfrentamiento entre dos fuerzas que se habían es tud iado mutuamente . En este esquema, los planif icadores debían anal izar un número acotado de escenarios y diseñar una maniobra para derrotar al oponente, en tanto que para el desarrol lo de la fuerza militar, generalmente se consideraba la renovación y la completación del material necesario para mantener las capacidades requeridas y, en muchas oportunidades, ante las restricciones

presupuestarias, se optaba por renovar sólo el material principal, dejando para el futuro la incorporación del equipo complementario2.

Sin embargo, a partir del término de la guerra fría, el contexto geopolít ico mundial comienza a experimentar una serie de cambios, ya extensamente t ra tados en e l ámbi to académico , afectando entre muchos otros aspectos, l as m is iones , t a reas , es t ruc tu ras organizacionales y el equipamiento de los sistemas de defensa y seguridad de los Estados y particularmente el de las fuerzas armadas y de seguridad pública, lo que derivó en sendos procesos de modernización, algunos más radicales o profundos que otros, para preparar un instrumento militar y policial acorde con los desafíos de los nuevos escenarios de Seguridad y Defensa.

Sin embargo, tal vez más importante que la acertada selección o construcción de un modelo determinado, lo es su correcta comprensión y aplicación, de modo que permita efectivamente alcanzar tres objetivos o productos fundamentales; en primer lugar, la identificación de los riesgos y amenazas de corto, mediano y largo plazo, en segundo término, la planificación estratégica para hacer frente a los desafíos de corto plazo y, finalmente, la elaboración de la planificación del desarrollo de capacidades para los escenarios de mediano y largo plazo.

2. GARCÍA Sieira José Manuel, “Planeamiento por Capacidades”. Revista Española de Defensa. Junio de 2006.



Pero concentrándonos en el Área de la Defensa, dos preguntas surgen inmediatamente: ¿cómo def in i r las característ icas de una fuerza mil i tar suficiente en cantidad y calidad para enfrentar aquellas a m e n a z a s múltiples, difusas y cambiantes? y ¿cómo comparar l a p o t e n c i a d e c o m b a t e d e n u e s t r a s f u e r z a s s i n poder determinar claramente aquél la de un eventual adversario?

La solución parece haber sido encontrada en un nuevo modelo de planificación de la Defensa y de diseño de la fuerza militar denominado “Planificación por Capacidades”, metodología que busca ir más allá que determinar los medios necesarios para un tipo de escenario de conflicto en particular, sino a un conjunto de atr ibutos, de carácter conjunto, para ser capaces de abarcar un amplio espectro de amenazas y desafíos. Los atr ibutos definidos estarán a su vez conformados por variables de carácter crítico y que abarcan tanto al personal,

como al equipamiento, la doctrina, la infraestructura, entre las principales.

P e r o ¿ q u é e s e x a c t a m e n t e l a planificación por capacidades?, ¿existe

a l g ú n m o d e l o y a p r o b a d o y q u e p u e d a s e r a p l i c a d o o a d a p t a d o a la rea l idad de C h i l e ? , ¿ q u é n ive les deben p l a n i f i c a r p o r capac idades y

qué es lo que deben tener en cuenta en el proceso que desarrollen?

Efectivamente existen varios modelos ya en ap l i cac ión en e l mundo y, aparentemente, todos ellos se generan a partir de un trabajo desarrollado por investigadores del Naval War College, pub l icado e l año 1990 3, en e l que se plantea justamente la necesidad de formal izar una metodología que le asegure a EE.UU, contar con los recursos mi l i tares necesar ios para enfrentar las nuevas amenazas a la Seguridad y a la Defensa y todo ello en un escenario de riesgos múltiples, en permanente y creciente evolución. A partir de aquel trabajo académico, se han

3. BARTLETT Henry, HOLMAN Paul, SOMES Timothy. “The Force Planning Faculty”. Naval War College. Strategy Resources, Volumen 3. Año 1990.

“...dos preguntas surgen inmediatamente: ¿cómo definir las características de una fuerza mil i tar suficiente en cantidad y calidad para enfrentar aquellas amenazas múl t ip les , d i fusas y cambiantes? y ¿cómo comparar la potencia de combate de nuestras fuerzas sin poder determinar c l a r a m e n t e a q u é l l a d e u n e v e n t u a l

adversario?”



4. Op. Cit. GARCIA Sieiro. 5. www.mindef.gov.ar. “PLANCAMIL”.6. REPUBLICA ARGENTINA. Ministerio de Defensa. “Manual para la identificación, formulación y evaluación de proyectos con inversión de la Defensa, basado en Capacidades Militares”. Año 2009.

desarrollado y posteriormente aplicado diversos métodos o modelos formales, que pueden servir de ejemplo y guía a la hora de adoptar o diseñar uno propio.

Claro está que la situación particular de los EE.UU. de N.A. no puede ser tomada como un referente absoluto, por cuanto para este país, la adopción de un nuevo modelo de planificación produce como consecuencia un cambio geoestratégico mundial, que lo posiciona como la primera potencia militar mundial.

Uno de los modelos a tener en cuenta es el español, el cual se encuentra en aplicación desde hace ya una década. Sus fundamentos, en aquel entonces novedosos, buscaban, desde una óptica conjunta, establecer cuáles eran los medios humanos y materiales necesarios y suf ic ientes para que las Fuerzas Armadas españolas pudieran enfrentar los desafíos del futuro, poniendo un énfasis especial en la necesidad de lograr el equilibrio entre lo que se requiere y lo que es posible de financiar4.

También podríamos destacar, para los fines de este trabajo, el modelo asumido por Argentina, el cual, buscando los mismos objetivos que planteara el trabajo desarrollado por el Naval War College,

centra los esfuerzos en dos aspectos fundamentales; lograr una planificación de largo plazo integrada de la Defensa Nacional y un mejor aprovechamiento de los recursos asignados coordinando, desde un nivel superior, los gastos mil i tares hasta entonces ejecutados individualmente por cada una de las instituciones5. Así, el Ministerio de la Defensa argentino buscaba una eficiente combinación de los componentes al interior de sus Fuerzas Armadas y del sector Defensa, lo que debía traducirse en la generación de las capacidades suficientes para responder a los desafíos futuros6.

Sin embargo, el propósito del presente t rabajo no es efectuar un anál is is comparativo de las diversas metodologías existentes, ni tampoco proponer, de entre el universo existente, aquélla que mejor se adapte a la realidad y necesidades de Chile, sino identificar aquellos elementos o aspectos que deberían tenerse en cuenta a la hora de resolver la aplicación, como nuevo modelo de planificación de la Defensa Nacional, aquél basado en capacidades militares.

Al no existir consenso respectos de los alcances de los términos “riesgos” y “amenazas”, para efectos de este trabajo



asumiremos que un escenario de riesgo será una condición de futuro en la que actores internos y/o externos, poseen la intencionalidad o bien la capacidad para afectar los i n t e r e s e s d e l Estado. Por su p a r t e , e n u n e s c e n a r i o d e amenaza, ambas c o n d i c i o n e s se cumplen simultáneamente, lo que implicaría la adopción de medidas para neutralizar o minimizar la potencialidad de dicha amenaza.

LOS NUEVOS ESCENARIOS QUE JUSTIFICAN UN NUEVO MODELO

La seguridad de un país es el producto de un conjunto de actividades que el o los Estados realizan para avanzar hacia el logro de sus objetivos y resguardar los intereses nacionales, en relación con los riesgos, amenazas o interferencias evidenciados. En este contexto, la Defensa es parte y por tanto contribuye a la seguridad de la Nación7.

Si bien gran parte de la teoría existente hace esfuerzos para identificar los rasgos diferenciales y los l ímites entre los conceptos de Seguridad y Defensa, en

la práctica ellos tienden a entremezclarse e incluso a confundirse, más aun cuando las amenazas son cada vez más difusas

y c a m b i a n t e s , y l os s i s temas de Segur idad y Defensa deben i n t e r a c t u a r d e m a n e r a m u y coordinada para a s e g u r a r d o s c o n d i c i o n e s

esenciales, como son la oportunidad y la eficacia.

En efecto, la propia declaración sobre seguridad en las Américas del año 2003, expresa que las nuevas amenazas, y por tanto los desafíos a la Seguridad de los Estados, son de naturaleza intersectorial, requieren de una acción coordinada de diversos actores nacionales y, en muchos casos, de mecanismos de cooperación y asociación entre Estados y organizaciones internacionales.

Entonces, podemos observar que la propia evolución de los conceptos de Seguridad y Defensa, en que los Estados dejan de ser los exclusivos protagonistas en la generación de las amenazas para compartir escenarios con actores de distinto tipo, impulsa a la superación de la tradicional noción de la defensa militar8.

7. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Edición 2010, Capítulo IX, Seguridad y Defensa.8. ANEPE. CEE. “Retos a la Seguridad y Defensa, Aportes para la Reflexión”. Cuaderno trabajo, edición espacial. Año 2015.

“.. . la propia evolución de los conceptos de Segur idad y Defensa, en que los Estados dejan de ser los exclusivos protagonistas en la generación de las amenazas para compart i r escenarios con actores de distinto t ipo, impulsa a la superación de la tradicional noción

de la defensa mil i tar.”



Así, del estudio de los procesos de modernización exper imentados por diversas fuerzas armadas, es posible consensuar que el futuro accionar de éstas adquir i r ía, en lo general , las siguientes características9:

• En situaciones de crisis o conflicto, la actuación integral de todos los instrumentos del Estado, siendo el militar vital, pero uno más de ellos.

• La ac tuac ión s imu l tánea de los componentes de la fuerza militar en diversos escenarios o situaciones, r e l a c i o n a d o s o n o e n t r e s í , l o q u e i m p l i c a r á u n a e f e c t i v a polifuncionalidad de los medios.

• Una adecuada capacidad de respuesta en situaciones de crisis, para permitir que el nivel polít ico pueda ejercer una disuasión creíble y asumir así la iniciativa en la conducción de las negociaciones.

• Un empleo rápido, decisivo y con el menor daño colateral posible.

• Una mayor presencia en la acciones d e p r o t e c c i ó n d e f r o n t e r a s , complementando y reforzando el rol de las instituciones policiales.

• Una mayor responsabilidad en la gestión ante situaciones de emergencias y catástrofes, tanto naturales como antrópicas.

• Un accionar en permanente contacto con la población civ i l , medios de comunicación y organizaciones de diversa naturaleza, por lo que los procedimientos, protocolos, reglas de enf rentamiento, e tc . , estarán bajo una permanente observación y calificación.

En lo que concierne a los escenarios para América Latina, durante el año 2014 la CEPAL actual izó su reporte sobre tendencias mundiales y el futuro de América Latina, en el que analiza un conjunto de informes mundiales y sector ia les10. De este repor te se desprenden las tendencias que afectarán la economía, la demografía y los sistemas políticos, y también los escenarios de riesgo que se traducirán en los desafíos de los próximos decenios.

En ese contexto, el conflicto convencional mantendría su vigencia, principalmente por la pervivencia de históricas disputas, aun cuando su ocurrencia se producirá

9. ARTEAGA Félix. La Defensa que viene, criterios para la reestructuración de la Defensa de España. Editorial Elcano, Madrid. Año 2013.10. NACIONES UNIDAS/CEPAL. “Las Tendencias Mundiales y el Futuro de América Latina”. Repositorio digital. Año 2014.



11. La UNASUR data del año 2008 y está conformada por 12 países firmantes.12. ABEDRAPO Rojas Jaime. ANEPE. “Por qué un Consejo de Defensa Suramericano, una mirada desde el personalismo y la necesidad de cooperación” Cuaderno de Trabajo N° 12/2013 del CEE de la ANEPE. Año 2013.13. Ibid, Pág. 112.

más bien en ambientes de crisis cíclicas de corta o mediana duración.

Por o t ra par te , las amenazas “no m i l i t a r e s ” , m a n t e n d r í a n u n c a r á c t e r i n t e r e s t a t a l y transnacional, con u n p r e o c u p a n t e i n c r e m e n t o –principalmente- del narcotráfico y del terrorismo.

Cabe resal tar que en la Región no se observa un consenso sobre la ca tegor izac ión de los r iesgos, las amenazas o las vulnerabi l idades a la Seguridad y a la Defensa de los Estados, lo que se t raduce en una fa l ta de in tegración y por tanto en mecanismos de cooperación imperfectos e insuficientes.

No obstante lo anter ior, e l Consejo de Defensa Suramericano (CDS), es la organización, perteneciente a la UNASUR11, que ha logrado los mayores avances, habiendo logrado definir una “Agenda de Segur idad y Defensa”, texto que aborda las amenazas latentes

en la Región, las cua les deber ían ser enfrentadas desde una posición común y con una activa participación de las Fuerzas Armadas12. A mayor

abundamiento, el CDS elaboró un Plan de Acción, el cual contiene o b j e t i v o s y ac t i v i dades en cuatro ejes, como

son; políticas de defensa, cooperación m i l i t a r, a c c i o n e s h u m a n i t a r i a s y operaciones de paz13.

En dicho texto, el CDS expresa que la seguridad regional articula a la Defensa, en el entendido de que el mantenimiento de la integridad territorial, así como de la soberanía de cada país demanda de un escenario de estabilidad interestatal, traducido como Seguridad Internacional o Regional.

Así entonces, en la medida en que los riesgos y las amenazas a la integridad de los Estados, provengan desde el exterior, la Defensa será un agente vital para la cooperación interestatal, con el objetivo final de resguardar la estabilidad y seguridad estratégica de la región.

“. . .e l CDS expresa que la seguridad regional art icula a la Defensa, en el entendido de que el mantenimiento de la integridad territorial, así como de la soberanía de cada país demanda de un escenario de estabilidad interestatal...”



¿ C Ó M O E S U N M O D E L O D E PLANIFICACIÓN Y DE DISEÑO DE FUERZAS BASADO EN CAPACIDADES?

La definición académica señala que una capacidad es una habil idad, una condición, un talento y/o una disposición para e jecutar a lgo 14. S i ap l icamos esta def in ic ión a una organización o ins t i tuc ión cua lqu ie ra sea és ta , desde ya podríamos concluir que las capacidades de ella serían el resultado de su estructura organizacional, de los talentos y competencias del personal que la integra, de su equipamiento e infraestructura, de sus procesos de gestión y evaluación, etc.

Respecto de las “capacidades militares”, García Sieiro las define como “el conjunto de factores claves para alcanzar un objetivo militar determinado y que no se limitan a un arma o un sistema de armas, sino más bien a áreas de atributos, como la superioridad en el enfrentamiento, el mando y control, el sostenimiento, entre otras”15.

Por su parte, La Doctr ina Nacional Conjunta de Chile, comienza haciendo una clasif icación de las capacidades m i l i t a res , i den t i f i cando en p r imer

término las “Capacidades Generales”, las que define como aquéllas que el Estado requiere mantener, incrementar o desarrollar, para alcanzar los niveles que le otorguen eficacia frente a las demandas de la Defensa, cooperación internacional y desastres naturales y, en segundo término, identif ica las “Capacidades Mil i tares propiamente tales”, las cuales define como el conjunto de medios humanos, equipamiento, procedimientos doctrinales y principios, que pretenden conseguir un determinado efec to mi l i ta r a n ive l es t ra tég ico , operacional o táctico16.

Ahora b ien , un e lemento esenc ia l y or ientador de todo el proceso de determinación de capacidades para las Fuerzas Armadas, es el definir para qué las queremos; es decir, qué tipo de misiones y tareas deberían ser capaces de cumplir y en qué contexto deberán hacerlo, esto es el dónde, el cuándo y para el para qué.

Por otra parte, para poder proyectar el desarrol lo de las capacidades de la Defensa y consecuentemente de las Fuerzas Armadas, es necesario considerar dos aspectos fundamentales:

14. EDITORIAL UNIVERSITARIA. Diccionario de la Lengua Castellana. Décima edición.15. Op. Cit. GARCIA Sieiro.16. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. EMCO. DNC. “Doctrina para la Acción Conjunta de las Fuerzas Armadas”, Capítulo I.



• La cons t rucc ión de escena r i os de cor to , mediano y largo p lazo (normalmente de 4, 8 y 12 años respectivamente).

• La formalización de una Estrategia Nacional que defina la forma en la que el Estado hará frente a los riesgos y amenazas que atenten contra su soberanía y la seguridad de sus habitantes.

E l e s c e n a r i o d e c o r t o p l a z o c o n t e x t u a l i z a l as capac idades inmediatas de la fuerza mi l i tar, en tanto aquéllos de mediano y largo plazo orientan el desarrollo de las mismas. Por su parte, la Estrategia Nacional de Segur idad y Defensa le o torga coherencia al proceso de planificación por cuanto, ten iendo su or igen en la con t ras tac ión de los i n te reses nacionales versus los riegos y amenazas identificados, genera los objetivos, tanto de la planificación política, como de la planificación estratégica de la Defensa.

Así, e l modelo de plani f icación por capacidades, se inicia desde arriba, desde el nivel político y busca orientar sucesivamente el trabajo de planificación de los niveles inferiores, logrando con

ello que todos los esfuerzos tengan un sent ido, un propósi to y también los recursos necesarios, esto es la asignación presupuestar ia para los gastos de funcionamiento, de operación y de desarrollo.

Complementariamente, este modelo o b l i g a a d o t a r a l n i v e l d e l a p l a n i f i c a c i ó n es t ra tég ica de l p r o t a g o n i s m o necesar io para l o g r a r u n a visión conjunta, m e j o r a n d o

consecuentemente la interoperabilidad de los medios puestos a disposición por las instituciones y logrando un mejor aprovechamiento de los recursos.

A h o r a b i e n , l o g r a r e x p r e s a r a d e c u a d a m e n t e l a s c a p a c i d a d e s requeridas en cada uno de los niveles no es tarea fácil, si se quiere lograr tres condiciones indispensables, como son la precisión, la pertinencia y el realismo.

La precisión es la condición que permitirá identificar exactamente qué es lo que se persigue con la capacidad definida. Debe trasuntar algunos atributos que permi tan medi r la tanto de manera

“ . . . e l mode lo de p lan i f i cac ión por capacidades, se inicia desde arr iba, d e s d e e l n i v e l p o l í t i c o y b u s c a orientar sucesivamente el trabajo de planificación de los niveles inferiores, l o g r a n d o c o n e l l o q u e t o d o s l o s e s f u e r z o s t e n g a n u n s e n t i d o , u n p r o p ó s i t o y t a m b i é n l o s r e c u r s o s

necesarios.. .”



cuantitativa como cualitativa. Dichos atributos son:

• La descripción de la tarea a ejecutar.

• La especif icación de la dimensión e s p a c i a l - e l d ó n d e - y d e l a d i m e n s i ó n t e m p o r a l - e l desde cuándo y durante cuánto tiempo-.

• La iden t i f i cac ión de l ob je t i vo o propósito buscado.

La importancia de esta primera condición es evidente, en tanto permitirá a los niveles inferiores comprender el contexto de proceso de planificación propio.

Por su parte, la pert inencia es tan importante como difícil de lograr, en tanto es la condición que debe asegurar que cada nivel haga y transmita exactamente lo que le corresponde, sin inmiscuirse en los procesos de planificación de los niveles inferiores, desaprovechando las potencialidades de éstos como expertos en los temas que les son propios. En síntesis, la pertinencia significa generar las condiciones para que cada nivel determine

el “cómo” alcanzará la capacidad dispuesta por su escalón superior.

Finalmente, el realismo busca lograr la ecuación entre lo deseable y lo posible. He aquí la parte más compleja del

proceso, en la cual deben t raba ja r, c o o r d i n a d a e integradamente, todos los niveles i n v o l u c r a d o s , considerando que l a cond ic ión de

seguridad absoluta es, en la práctica, i n a l c a n z a b l e , t a n t o p o r r a z o n e s ope rac iona les , como f i nanc ie ras . En tonces , r ecu r ramos a l an t i guo paradigma de Likke17, que nos propone que la solución se encontrará en el equilibrio entre los fines (los objetivos), los modos (las estrategias) y los medios (los recursos disponibles o factibles de desarrollar).

Pues bien, buscando satisfacer las cuatro interrogantes plantadas como preguntas directrices, falta aclarar cuáles son los niveles de un sistema de defensa, los cuales deben desarrollar alguna de las partes del modelo y finalmente cuáles deberían ser los aspectos principales que cada uno debería considerar.

“Entonces , recur ramos a l an t iguo paradigma de Likke, que nos propone que la solución se encontrará en el equilibrio entre los fines (los objetivos), los modos (las estrategias) y los medios ( los recursos disponibles o factibles

de desarrollar) .”

17. Arthur F Likke. Coronel del US Army. Profesor del Army Ward College.



18. Clasificación de algo o alguien y sus fundamentos. Diccionario de la Lengua Castellana, Editorial Universitaria.

Para el lo será necesar io subdiv id i r o d e s c o m p o n e r l a s c a p a c i d a d e s identificadas por cada nivel, buscando simplif icar el problema analizándolo por partes más manejables. Esto es lo que se conoce como la desagregación de las capacidades militares o también la taxonomía de capacidades militares.

LA TAXONOMÍA18 DE CAPACIDADES MILITARES

Como habíamos indicado anteriormente, el método parte desde el nivel superior y se va desagregando sucesivamente hacia los niveles inferiores, debiendo llegar incluso hasta las unidades más pequeñas de la fuerza militar.

Como ejemplo, cabe señalar el ciclo d e p l a n i f i c a c i ó n d e S e g u r i d a d y Defensa de los EE.UU. de NA., cuyo objetivo es la interacción y el equilibrio entre e l p laneamiento est ratég ico, las necesidades operacionales y los recursos presupuestarios, conformado por los siguientes textos:

• Joint Strategic Planning System.

• Planning Programming Budgeting and Execution System.

• Jo in t Opera t iona l P lann ing and Execution System.

El primero de ellos es el que establece el f lu jo es t ra tég ico desde e l n ive l presidencial y hasta el nivel operacional, conocido como la secuencia de cascada, conformada por:

• La National Security Strategy,

• La National Defense Strategy, y

• La National Military Strategy.

En consecuencia, para los efectos de este trabajo, solamente consideraremos los t res pr incipales niveles, que es donde pueden producirse errores tanto por omisión como por la intromisión de un nivel superior en uno inferior.

El pr imer nivel es el pol í t ico, aquél que según la reglamentación conjunta n a c i o n a l , d e b e d e t e r m i n a r l a s “capac idades genera les” . Es es te nivel el que debe dar respuesta a la pregunta primaria del modelo: ¿qué tipo de fuerzas armadas necesitamos y qué es lo que éstas deben ser capaces de hacer? Su responsab i l idad, en consecuencia, debería partir liderando



la construcción de los escenarios de riesgos y amenazas y resolviendo las estrategias para enfrentarlos.

E l segundo n ive l es e l est ratégico (conjunto) y que corresponde a su vez a l p r i m e r n i v e l de “capacidades m i l i t a r e s p r o p i a m e n t e ta les” . Desde é l d e b e r í a s u r g i r l a r e s p u e s t a “ t é c n i c a ” a l a voluntad del nivel político, diseñando una fuerza mil i tar que sat isfaga los imperativos establecidos por el nivel superior.

Pues bien, como se trata de un aspecto técnico, es conveniente desagregar las partes del sistema en factores más manejables a la hora de analizar valores cuantitativos y cualitativos, que es lo que se conoce como las “Áreas de Capacidad”.

En el modelo de la OTAN, las Áreas de Capacidad definidas son las siguientes:

• Mando y control.

• Superioridad en el enfrentamiento.

• Vigilancia, reconocimiento, inteligencia y adquisición de objetivos (ISTAR).

• Movilidad y proyección.

• Sostenibilidad.

• Supervivencia y protección.

Pero sa l ta a la v i s t a que cada u n a d e e s t a s “ á r e a s ” e s t á

conformada a su vez por otros elementos const i tut ivos, los cuales la doctr ina española identifica con la sigla MIRADO (mater ia l , in f raestructura, recursos humanos, adiestramiento, doctrina y organización). Es decir, una capacidad no está representada por una unidad o un sistema de armas, sino que por un conjunto de factores, de carácter crítico, cuya complementación e interrelación debe provocar el efecto deseado.

Existen también otras sub-clasificaciones de las á reas de capac idad, como DOTMLPF en EE.UU. de NA., PRICE en Canadá o MIRILADO en Argentina.

“El segundo nivel es e l estratégico (conjunto) y que corresponde a su vez al pr imer nivel de “capacidades militares propiamente tales”. Desde él debería surgir la respuesta “técnica” a la voluntad del nivel político, diseñando una fuerza mi l i tar que sat isfaga los imperativos establecidos por el nivel

superior.”



“ E l t e r c e r n i v e l s e r á e l d e l a s instituciones de las Fuerzas Armadas, cuya responsabil idad principal es el alistamiento operacional de las fuerzas m i l i t a r e s r e q u e r i d a s p o r e l n i v e l

conjunto.”

E l t e r c e r n i v e l s e r á e l d e l a s instituciones de las Fuerzas Armadas, cuya responsabil idad principal es el alistamiento operacional de las fuerzas militares requeridas por el nivel conjunto. Sin ser parte formal de la desagregación de capac idades o p e r a c i o n a l e s , d e b e n g e n e r a r las cond ic iones en su estructura o r g a n i z a c i o n a l , p a r a q u e l o s medios dispuestos por el nivel conjunto sean organizados y posean los recursos y las condic iones suf ic ientes para asegurar su preparación y disponibilidad.

Adicionalmente, las Fuerzas Armadas deben desarrol lar y mantener otras capacidades no exigidas o vinculadas con el nivel conjunto, las cuales se originan de otras responsabil idades l ega les o i nhe ren tes a su ro l de instituciones esenciales, en los ámbitos de la seguridad, del desarrollo, de la ciencia y tecnología, de la cultura, entre otras, las cuales deben ser igualmente dimensionadas, aprobadas y financiadas por el Estado.

Veamos un ejemplo; si el Estado, que corresponde al nivel polít ico, decide

que es necesar io par t i c ipar en la seguridad internacional y para ello se resuelve mantener medios mil i tares en condiciones para desplegarse en operaciones internacionales, deberá especificar en qué tipo de operaciones

se podría emplear dicha fuerza, los efectos u objetivos que se buscan con esa participación y e l g r a d o d e disponibilidad; es

decir, a partir de cuándo y por cuánto tiempo sería necesario mantener dicha fuerza desplegada. Todo lo anterior, aunque pueda parecer complejo de definir con tanta antelación, es básico para que los niveles inferiores puedan proponer una respues ta “ técn ica” completa, realista y eficaz.

La definición de la disponibi l idad -el desde cuándo y por cuánto tiempo- es muy importante, pues, por ejemplo, mantener una fuerza en una operación de paz por más de 6 meses, implica mantener unidades de relevo, generar condiciones especiales de tipo logísticas y administrativas, etc, las cuales deben ser evaluadas, valorizadas y financiadas con oportunidad.



EL ACTUAL MODELO DE PLANIFICACIÓN EN CHILE

Al revisar la historia y evolución de la Defensa en Chile, es posible concluir que tan to la p reparac ión como e l desarrol lo de las instituciones han sido asumidos casi exclusivamente en forma ind iv idual p o r c a d a u n a d e e l l a s , s i n u n a d i r e c t a i n t e r v e n c i ó n o coordinación del nivel político o conjunto.

E l modelo o c ic lo de p lan i f icac ión de la Defensa, actualmente vigente en Chi le , tan to para enf rentar las hipótesis de confl icto, como para el desarrollo de las Fuerzas Armadas es, por cierto, la resultante de un largo proceso de evolución y cambios que se relacionan con la propia histor ia del país y específ icamente con las sucesivas Constituciones Políticas, con los procesos políticos y sociales y con los conflictos y períodos de crisis que ha enfrentado la República.

Pero si nos remitimos sólo a las últimas dos o tres décadas, destacar que a partir del año 1990 y junto con la normalización del ordenamiento pol í t ico del país, una comunidad cívico – militar aborda la necesidad de ampliar la discusión

acerca del sentido d e l a P o l í t i c a d e D e f e n s a , e n e l c o n t e x t o d e l a r e a l i d a d i n t e r n a c i o n a l y en s in tonía con la Política Exterior del Estado, lo que se tradujo en un

primer Libro de la Defensa Nacional, publicado en 1997 y el cual fue aprobado por el CONSUSENA, en una de sus últimas convocatorias19.

Posteriormente este primer texto sería sometido a revisiones y actualizaciones, hasta la publicación de la última edición el año 2010, la cual recoge, expl ica y relaciona al conjunto de polít icas, instancias, actores, responsabilidades, atribuciones y mecanismos necesarios para configurar un Sistema de Defensa relativamente ordenado y claro, aun cuando incompleto.

19. SOTO Silva Julio, La conducción de la Defensa en Chile entre 1960 y 2010, ¿un problema de militares o de todos los chilenos?, ANEPE, Revista Política y Estrategia, N° 115. Año 2010.

“...el desarrollo de las Fuerzas Armadas es, por cierto, la resultante de un largo proceso de evolución y cambios que se relacionan con la propia histor ia de l pa ís y especí f icamente con las sucesivas Consti tuciones Pol í t icas, con los procesos políticos y sociales y con los conflictos y períodos de crisis

que ha enfrentado la República.”



20. FUENTES Vera Juan, Los libros de la Defensa Nacional de Chile como instrumento de Política Pública. ANEPE, Colección de Investigaciones, N° 22.21. Biblioteca del Congreso Nacional, Ley 20.424, Estatuto Orgánico del MDN. Diario Oficial, 04 de Febrero de 2010.22. Op. Cit. ANEPE, CEE. “Retos a la Seguridad y a la Defensa: aportes para la reflexión”. Año 2015.23. PUIG Morales Mario. “Los Procesos de Modernización de las Fuerzas Armadas en Chile, Pasado, Presente y Futuro”. ANEPE. CEE. Cuaderno de trabajo. Año 2014.

Los sucesivos Libros de la Defensa Nacional de Chile, además de lograr el carácter de política pública, formalizaron y difundieron la acción coordinada y combinada de actores, ideas y redes en torno a la función Defensa20.

La promulgación de ley 20.424 el año 2010, es también otros de los elementos que marcan un cambio de etapa en la conducción de la Defensa, ya que este nuevo Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa crea la Subsecretaría de Defensa, encargada de la Planificación Primaria, y el Estado Mayor Conjunto, el cual mantiene en tiempo de normalidad un rol asesor del Ministro de Defensa, pero que en situaciones de crisis, guerra y operaciones internacionales, asume el mando de las fuerzas asignadas para tales efectos21.

Durante el año 2012, se elabora una proposición de texto para una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, la cual buscaba proyectar las capacidades militares al año 2024 y por tanto fundamentar los recursos asignados a las Fuerzas Armadas en el largo plazo22. Dicho texto no fue finalmente aprobado para su aplicación.

Actualmente, las planificaciones de crisis y estratégica de la Defensa nacen de una Directiva Presidencial actualizada cada 4 años, a part i r de la cual se elabora la planificación de empleo de la fuerza mil i tar para situaciones de crisis o conflictos.

En cuan to a l a p l an i f i cac i ón de l desarrol lo de las Fuerzas Armadas, podemos afirmar que las instituciones poseen una metodología de trabajo sustentada en una sólida preparación profesional, así como también de las experiencias extraídas de la historia, lo que les permite, entre otras cosas, conducir sus procesos de desarrollo, basados en principios de previsión, realismo, oportunidad, disponibil idad y e f ic ienc ia . Es dec i r, se p lan i f ica ant ic ipadamente e l desarro l lo para mantener y eventualmente incrementar las capac idades requer idas por e l Estado, administrando en la mejor forma los recursos disponibles23.

S i b i e n , t a n t o e l p r o c e s o c o m o la me todo log ía emp leada po r l as Instituciones han demostrado eficacia, al lograr y mantener en el t iempo un



adecuado alistamiento operacional para su desempeño en todas las tareas y actividades para las cuales han sido requeridas, es posible identificar, aun sin mayor análisis, algunas evidentes l imitaciones, entre las que destacan las siguientes:

• No ex is te en e l n ive l po l í t i co la definición de un horizonte estratégico de largo p lazo para proyectar e l desa r ro l l o de la fuerza militar; por tanto esta tarea debe ser a s u m i d a p o r l a s p r o p i a s i n s t i t u c i o n e s , i n c l u s o s i n una adecuada coordinación del nivel estratégico (conjunto).

• Tampoco existe desde el nivel político ni estratégico una clara definición y coordinación de los roles de las Fuerzas Armadas en situaciones de emergencia y catástrofes. Incluso, actualmente el EMCO tampoco posee una atribución formal para conducir los medios que las inst i tuc iones destinan para dichas circunstancias.

• Finalmente, no están formalizadas las capacidades que deben desarrollar

las Fuerzas Armadas para eventuales d e s e m p e ñ o s e n s i t u a c i o n e s d e S e g u r i d a d I n t e r i o r, l o c u a l implicaría contar con equipamiento y entrenamiento especial.

ALGUNAS REFLEXIONES GENERALES

1. Los conductores políticos y militares necesitan hoy más que nunca poder predecir, con cierto grado de exactitud,

l o s e s c e n a r i o s de r i esgo y de a m e n a z a s q u e pudiesen afectar la es tab i l idad y el desarrol lo del país, para poder planif icar, con la debida antelación,

la preparación de los instrumentos que habrán de evitarlas o minimizarlas. Para lo anterior, es imperativo contar con una ins tanc ia in te ragenc ia l de cons t rucc ión y mon i to reo de escenarios futuros, la cual integre, coordine y aproveche, las capacidades de todas las instituciones del Estado.

2. No es pos ib le hacer t rans i tar la planificación de la Defensa por una vía paralela e inconexa con la planificación de la Seguridad Interior del Estado. En el futuro, las guerras convencionales s e r á n c a d a v e z m á s e s c a s a s ,

“ No ex is te en e l n ive l po l í t i co l a definición de un horizonte estratégico d e l a r g o p l a z o p a r a p r o y e c t a r e l desarro l lo de la fuerza mi l i tar ; por tanto esta tarea debe ser asumida por las propias instituciones, incluso sin una adecuada coordinación del nivel

estratégico (conjunto).”



dando paso a crisis y confl ictos en los cuales el terrorismo, el crimen organizado, la guerra psicológica, la contrainsurgencia, el cibercrimen, entre los principales, obligarán a los organismos policiales y a las fuerzas armadas a complementarse, tanto en la búsqueda de información como en el empleo operativo.

3. El modelo de p lani f icac ión de la De fensa po r capac idades nace como consecuencia de un cambio de paradigma geopolítico, de carácter mundial, aun cuando éste afecte de manera diferente a las regiones o los Estados. Los principales beneficios de este nuevo modelo son:

a) Involucra al n ivel pol í t ico en la definición de las estrategias que habrán de permitir enfrentar los escenar ios de r iesgos y amenazas a la Seguridad y a la Defensa del Estado y, a la vez, lo compromete en la asignación de los recursos necesarios.

b) Somete a los niveles superiores de l S i s tema y de l C ic lo de P l a n i f i c a c i ó n a r e s o l v e r l a ecuación de lo deseable v/s lo posible, adoptando una de las tres alternativas posibles:

- Desarrol lar las capacidades identif icadas, asignando los recursos necesarios.

- Reducir el número de misiones y tareas.

- Asumir y gest ionar c ier tos riesgos, de manera temporal o p e r m a n e n t e , a n t e l a imposibil idad de financiar la totalidad de las capacidades requeridas.

c) Faci l i ta una v is ión integrada de cada p rob lema y de las so luc iones, permi t iendo con e l lo pr io r izar neces idades y racionalizar recursos.

d) Permite un mayor conocimiento colectivo de los problemas que afectan los intereses del país, logrando con el lo una mayor aceptación de los costos que implican la preparación de las Fuerzas Armadas.

4. La adopción, adaptación o creación de un modelo de planif icación de la Defensa y de diseño de fuerzas mi l i tares por capac idades es un imperativo para el caso nacional, por cuanto permitiría superar las actuales l imitaciones, principalmente de la estructura del Sistema de Defensa y



del ordenamiento en la asignación de recursos.

5. E n c u a n t o a l a e s t r u c t u r a , h a r í a m u c h o más vis ible las responsabilidades del nivel político y l o o b l i g a r í a a d e f i n i r , c o n claridad, precisión y opor tun idad, las capac idades requeridas para la Defensa, así como también formalizaría la responsabilidad del Conductor Conjunto, tanto en el diseño de la fuerza militar como en la priorización de los proyectos de capacidades militares.

6. En cuanto al financiamiento, aseguraría a las Fuerzas Armadas los recursos necesarios para desarrollar y mantener las capacidades militares definidas por los niveles superiores.

7. Hoy, los niveles que están al debe son el Político y el Estratégico (conjunto),

y a q u e l a s Instituciones de las Fuerzas Armadas han desarrol lado, d e s d e h a c e y a m u c h o t i e m p o , metodologías que les han permit ido e n f r e n t a r s u s p r o c e s o s d e

modernización, manteniendo, en el t iempo, una capacidad suf ic iente para cumplir con los imperativos que establecen la Constitución y las leyes.

8. ¿Qué es lo que necesitamos y qué queremos que sean capaces de hacer nuestras Fuerzas Armadas en cada uno de los ámbitos de acción? Ello es lo que debe definir una “Estrategia de Seguridad y Defensa”. Sin esa de f i n i c ión , n ingún mode lo se rá eficiente ni suficiente.

“¿Qué es lo que necesitamos y qué queremos que sean capaces de hacer nuestras Fuerzas Armadas en cada uno de los ámbitos de acción? Ello es lo que debe definir una “Estrategia de Seguridad y Defensa”. Sin esa d e f i n i c i ó n , n i n g ú n m o d e l o s e r á

eficiente ni suficiente.”



BIBLIOGRAFÍA

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2. Arteaga Félix. “La Defensa que viene, criterios para la reestructuración de la Defensa de España”. Editorial Elcano, Madrid. Año 2013.

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4. CEE de la ANEPE. “Retos a la Seguridad y a la Defensa, Aportes para la Reflexión”. Cuaderno trabajo, edición especial. Año 2015.

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8. Estado de Chile. Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2010.

9. Ejército de Chile, DIVDOC. “Una visión del empleo conjunto de la fuerza”.

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14. NACIONES UNIDAS/CEPAL. “Las Tendencias Mundiales y el Futuro de América Latina”. Repositorio digital. Año 2014.

15. Puig Morales Mario. “Los Procesos de Modernización de las Fuerzas Armadas en Chile, Pasado, Presente y Futuro”. Cuaderno de Trabajo N° 03/2015 del CEE de la ANEPE. Año 2015.

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20. Varas Augusto y Fuentes Claudio. Defensa Nacional, Chile 1990 – 1994. FLACSO. 1994.

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