«crisis y renovación de la política fiscal española»

Ekonomiaz N.º 24 48

«Crisis y renovación de la políticafiscal española»

La política presupuestaria española ha sido claramente inadecuada durante laúltima década. La rápida implantación del Estado de Bienestar ha causado gravesdificultades de financiación del gasto, a pesar del veloz avance de la presión fiscal.El recurso permanente al déficit público ha originado graves tensiones en losmercados financieros, y ha provocado la aparición del temido «crowding-out» sobreel sector privado. Con independencia de la evolución del ciclo económico, lapolítica fiscal no ha colaborado a la corrección de los desequilibrios básicos deprecios y sector exterior. Esto ha condicionado gravemente la actuación de lapolítica monetaria, que ha tenido que asumir un excesivo protagonismo en la luchacontra la inflación. La reducción del margen de maniobra de la política monetariaotorga una mayor responsabilidad a la política fiscal en la estabilización de laeconomía, tarea que no podrá asumir sin realizar profundas reformas estructuralesque delimiten el tamaño del sector público.

Espainiako aurrekontu-politika argi eta garbi desegokia izan da azken hamarkadan.Ongizateko Gizartearen bapateko ezarpenak arazo larriak sortu ditu gastuarenfinantzaketan, nahiz eta presio fiskala bere aldetik modu bizi batean aurreratu den.Etengabe defizit publikora jo behar izanak tentsio larriak sortu ditu merkatufinantzarioetan, eta, beldur ginen bezala, «crowding-out» delakoaren agerpenaeragin du sektore pribatuaren gain. Ekonomiaren zikloak eman duen eboluzioaaparte, politika fiskalak ez du lagundu prezioen eta kanpo-sektorearen oinarrizkodesorekak zuzentzen. Eta horreko oso modu larri batean baldintzatu dumoneta-politikaren iharduketa, gehiegizko protagonismoa hartu behar izan du etahonek inflazioaren aurkako borrokan. Moneta-politikaren maniobratzeko marjinamurriztu izanak erantzukizun handiagoa ematen dio politika fiskalari ekonomiaegonkortzeko lanean, ze ezingo baitu lan hori asumitu baldin eta ez baditu sektorepublikoaren tamaina mugatuko duten egiturazko erreforma sakon batzuk egiten.

During the last decade, the Spanish budgetary policy has been clearly inadequate. Therapid implementation of the welfare state has caused serious difficulties in the financing ofpublic expenditure, although the ratio of total tax revenue as percentage of GDP has grownat a quick pace. The permanent resorting to public sector deficit has led to tensions infinancial markets and given way to a «crowding-out» effect upon the private sector. Fiscalpolicy has not contributed —independently of the development of the economic cycle— tothe correction of the basic desequilibria of prices and the external sector. This has in turnconditioned the behaviour of monetary policy which had to adopt an excessive protagonismin the fight against inflation. The reduction in the possibilities of performance for monetarypolicy puts a greater responsibility upon fiscal policy in the task to stabilise the economy,a task which cannot be implemented without deep structural reforms designed to limit thesize of the public sector.


Cristóbal Montoro RomeroCatedrático de Hacienda Pública

Director del Servicio de Estudios delInstituto de Estudios Económicos

1. La política fiscal en España durante la última década (1982-1992).2. La política fiscal en la última etapa de la crisis económica (1982-1985).3. La política fiscal durante la recuperación económica (1986-1990).4. La política presupuestaria en la desaceleración de la economía española de los

años noventa.5. La función estabilizadora de la política fiscal en los noventa.Bibliografía.

1. LA POLÍTICA FISCAL EN ESPAÑADURANTE LA ULTIMA DÉCADA(1982-1992)

La política presupuestaria de la últimadécada, lejos de colaborar a la correcciónde los desequilibrios básicos, ha sido unafuente de problemas para la estabilidadeconómica. El principio que ha guiado suactuación fue el aumento rápido de laoferta de servicios públicos, en especialde los ligados al Estado de bienestar(tutelares y de mantenimiento de rentas),lo que ha provocado graves problemas definanciación del gasto. Ello ha motivadocontinuos avances de la presión fiscal y,sobre todo, mediante el recurso a unpermanente déficit público, causando unascenso de la participación de la deudapública en el PIB, que ha originado

numerosas tens iones en los mercadosfinancieros. A la postre, ha aparecido eltemido efecto «crowding out» sobre elsector privado.

El crecimiento del sector públicoespañol ha obedecido a la vigencia deuna determinada ideología política, deraíz socialdemócrata. Pero al tiempo, esconsecuencia de una poderosa inerciaque se ha adueñado de la gestiónpública, de las imperfecciones delsistema de financiación de lasComunidades Autónomas y de otrosfactores como la evolución demográfica.

Sobre el papel, la políticapresupuestaria no ha pretendido enningún momento potenciar un modelo decrecimiento económico que agravara losdesequilibrios básicos de precios y sector

Palabras clave: Política fiscal, política presupuestaria.Nº de clasificación JEL: E61, E62

Cristóbal Montoro Romero


exterior. Sin embargo, en la práctica haperturbado considerablemente laestabilidad económica por cuanto hasostenido innecesariamente el pulso de lademanda interna (en especial, delconsumo) y ha agudizado las tensionesinflacionistas y el déficit exterior.

En concreto, el signo continuadamenteexpansivo de la política fiscal ha originadoun «mix» de política reguladora de lademanda en el que la política monetaria hatenido que asumir un protagonismoexagerado en la lucha contra la inflación.Las condiciones en que la políticamonetaria ha actuado la han llevado anumerosos conflictos—entre laconsecución de objetivos internos yexternos— empujándola a cometergraves errores.

En ausencia de una política de rentascapaz de moderar el avance del costelaboral unitario y de reformasestructurales que flexibilizaran el aparatoproductivo, el «mix» de política fiscalexpansiva-política monetaria restrictivallevó al descrédito del conjunto de lapolítica económica, que está detrás de lasvicisitudes de la peseta en el SME a partirdel verano de 1992.

La crisis en la que se ha sumido laeconomía española en la primera mitad delos noventa es en parte responsabilidadde la política económica. En concreto,resulta censurable el «enfriamiento»practicado a través de una restricciónmonetaria que ha perjudicado gravementea la inversión, a la producción industrial ya las exportaciones. Entre tanto, losdesequilibrios básicos se han mantenidoelevados, debido a la permanencia de lascausas originarias de la inflaciónsubyacente por un lado, y de la falta decompetitividad internacional por otro. Parasuperar la crisis, es obligado domeñar lainflación y el déficit público, lo queequivale a cumplir los requisitos exigidos

en el Tratado de Maastricht para laconvergencia nominal (acceso a latercera fase de la Unión MonetariaEuropea).

Cumplir los criterios de Maastricht conun cada vez más estrecho margen demaniobra de la política monetaria exigedar mayor responsabilidad estabilizadoraa la política fiscal. Así se reconoce en elpropio Programa de Convergencia delGobierno cuando afirma: «gran parte dela responsabilidad del ajuste diferencialde la economía española debe recaersobre la política presupuestaria».Cuestión distinta es que los PresupuestosGenerales del Estado de estos últimosejercicios sean consecuentes con elcambio requerido por la difícil coyunturaeconómica de los noventa.

Antes de entrar en el análisis de lapolítica fiscal española en las diversasfases del ciclo económico atravesadas enlos últimos diez años, puede resultar útilresumir sus principales defectos delmodo siguiente:.

a) En numerosas ocasiones, el signo delos Presupuestos ha tenido uncarácter marcadamente procíclico,obligando a una restricciónmonetaria más dura de lo quehubiera sido conveniente.

b) La selección de prioridades ha sidoen general incorrecta. Así, durantevarios ejercicios el auge de losgastos corrientes ha constreñido alos de inversión, como reflejo delénfasis puesto en el carácterredistributivo de los Presupuestosen detrimento de la asignacióneficiente de recursos y de laconsecución de un crecimientoeconómico estable y vigoroso.

c) El aumento de la presión fiscal hasido incesante, lo que ha empeorado

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las deficiencias de las principalesfiguras tributarias.

d) La presencia de un importantedéficit público, en medidaconsiderable de naturalezaestructural, ha redundado en uningente volumen de deuda pública,causante de serias perturbaciones alsistema financiero español, ademásde condicionar estrechamente al tipode cambio.

e) El documento presupuestario haincurrido en una progresiva pérdidade credibilidad, al resultar sus cifrassistemáticamente diferentes de lasprevistas inicialmente.

f) El aumento del gasto público no seha acompañado de cambios en losmétodos de presupuestación ygestación de las AdministracionesPúblicas ni del reordenamientoinstitucional que procurara la mejorade la calidad de los servicios, ehiciera innecesarias nuevasaportaciones de recursos.

El crecimiento del sector público enEspaña es un fenómeno característico dela última década, que contrasta vivamentecon la tendencia seguida por la mayoríade los países de nuestro entornoeconómico y cultural, si bien el punto departida de éstos era bien diferente delnuestro. Sin duda, se trata de unfenómeno no estrictamente económico,entre cuyas causas figuran las siguientes:.

1) La demografía, cuyos efectos se hanhecho sentir principalmente sobrelos gastos de educación y depensiones.

2) El proceso de descentralizaciónrequerido por la implantación delEstado de las Autonomías, en cuyaprimera fase la Administración

Central no redujo sus efectivos comoexigían las circunstancias (Barea, J.,1989). A este respecto, laresponsabilidad del sistema definanciación ha sido considerable alno practicar una efectivacorresponsabilidad fiscal.

3) La considerable presión de lademanda de servicios sociales quese ha realizado desde unaperspectiva deformada de lo que esla realidad de la oferta de gastopúblico (Alvira, F. y García, J.,1988).

4) La tensión generada por lasensación de que la sociedadespañola tiene una distribuciónfamiliar de la renta más desigual quela de los países de nuestro entorno,algo que fue verdad en la década delos sesenta, pero no en la de losochenta (Alcaide, J., 1989).

5) La ausencia de mecanismos internosde gestión del gasto públicocapaces de mejorar la oferta sinnecesidad de aumentar el volumende los recursos manejados, unido almantenimiento de un ciclopresupuestario que favorece laexpansión del gasto público y sugestión ineficaz. En concreto, ladiferencia registrada entre el gastoaprobado y el ejecutado y laausencia de indicadores fiablessobre el cumplimiento de losobjetivos perseguidos revelan quelas técnicas de presupuestación porprogramas han sido uninconveniente más que una ventaja.

Mediante el veloz incremento del gastopúblico, la sociedad española haintentado dotarse de una estructuraelemental del Estado de bienestar, que seimplantó en el mundo desarrolladocuando las condiciones económicas eranpropicias, en las décadas 50 y 60. En



España la instauración del Estado debienestar se acomete cuando esa figurahabía entrado en crisis—fundamentalmente financiera y defrustración de expectativas sociales— enla mayoría de las economíasoccidentales.

2. LA POLÍTICA FISCAL EN LAÚLTIMA ETAPA DE LA CRISISECONÓMICA (1982-1985)

La política fiscal aplicada en los últimosaños de la crisis de los ochenta secaracterizó por su impacto expansivosobre la actividad económica. A la vistadel contexto macroeconómico en que esaactuación tuvo lugar, en el que erancompatibles una elevada inflación con uncrecimiento muy reducido y unaintensa destrucción de empleo, parecerazonable cuestionar que esa políticafiscal fuera la más conveniente parasuperar las dificultades de la coyuntura.

El gasto público en el período1982-1985 experimentó un velozprogreso, con una distribución desigualentre la demanda final (consumo einversión) y las transferencias netas(conjunto de prestaciones sociales,subvenciones de explotación,transferencias corrientes y de capital eintereses efectivos pagados). El total delgasto de las Administraciones públicasque en 1982 estaba en niveles cercanosal 37% del PIB, pasó a suponer el 42,4%en 1985.

Este incremento en la participación delos gastos de las Administracionespúblicas en el PIB vino explicado, en sumayor parte, por el gran peso queadquirieron las transferencias corrientes,en particular, las prestaciones sociales ylos intereses. Así, los gastos detransferencias en sus diferentesmodalidades incrementaron suparticipación en 3,4 puntos porcentuales

del PIB. Mientras tanto, la demanda finalde las Administraciones públicas se elevódesde el 16,2 del PIB en 1982 al 17,5alcanzado en 1985. Las transferencias(principalmente corrientes) absorbieron el70% del aumento del gasto,correspondiendo dentro del resto un 12%al consumo y un 14% a la inversión.

En el caso concreto de la inversión, elpequeño aumento de su participación enel PIB, que fue entre 1982 y 1987 de 0,7puntos, fue insuficiente para superar larenuencia de años anteriores, queprodujo un serio deterioro de lasinfraestructuras básicas de la economíaespañola.

La valoración del comportamiento delgasto público ha de hacerse teniendo enmente la situación de crisis del momento,que justificó, en cierto modo, su expansiónpor dos vías principales: el seguro dedesempleo y las subvenciones deexplotación. Sin duda, las transferenciascorrientes contribuyeron a paliar losefectos de la crisis y a que no empeorarala distribución de la renta durante esteperíodo. Ahora bien en una coyuntura decrisis caracterizada por una dramáticareducción de la inversión, habría sidoconveniente una participación más activade la inversión pública que atenuara ladestrucción de empleo, contribuyera areducir la excesiva dependenciaenergética exterior y facilitara latransformación tecnológica que requeríanlos sectores empresariales privado ypúblico.

Inevitablemente, el incremento delgasto público causó un serio problema definanciación que los impuestos no iban aser capaces de solventar, originándose unimportante déficit público, estimulador delos desequilibrios básicos de la economía(precios y déficit exterior).

En cuanto a la recaudación impositiva,durante el período comprendido entre



1982-1985 se produjo un incremento de lapresión fiscal de 3,3 puntos porcentualesdel PIB, o de un 12% si se utiliza elindicador de presión fiscal dinámica. Larúbrica que contribuyó en mayor medidaal aumento fue la de los impuestosligados a la producción e importación, queincrementaron su participación en el PIBen 1,9 puntos. Por su parte, los impuestossobre la renta y el patrimonio subieron 1,6puntos su participación en el PIB.

Las cotizaciones sociales semantuvieron relativamente establesdurante el período, oscilando alrededordel 13% del PIB, que contrasta con laevolución negativa del empleo. Laspequeñas reducciones en las cuotas delRégimen General (0,3 puntos para 1982)se compensaron con el incrementoexperimentado por las de los RegímenesEspeciales con el pretexto de buscar launiformidad entre ellos y reducir los déficitde los que registraban una situaciónfinanciera más desequilibrada. Porejemplo, el Régimen Especial Agrario,deficitario a consecuencia de la reducidaproporción activos-pasivos, incrementólas cotizaciones por jornadas reales ytrabajadores por cuenta propia, lo quetuvo efectos negativos sobre el empleo(Banco de España, 1984).

La recaudación tributaria aumentó enparte por el avance monetario de preciosy rentas y en parte por la decisión deelevar los tipos impositivos. Ya nos hemosreferido a que las cotizaciones sociales nocedieron terreno en momentos de fuertedestrucción de empleo, a pesar de queincidían de forma negativa en una relacióndesfavorable de precios en contra delfactor trabajo. Por otro lado, losgravámenes que se incrementaron másfueron los indirectos, en especial unafigura tan perjudicial para la inflación y lainversión como el Impuesto General sobre

el Tráfico de las Empresas. La paradojaera aumentar los impuestos que teníanefectos más regresivos e inflacionistaspara posibilitar la financiación de unapolítica presupuestaria que habíadeclarado prioritaria la lucha contra lainflación y la mejora de la redistribuciónde la renta.

Las consecuencias del avance de losprincipales impuestos fueron negativas.No valía la excusa de desincentivar elconsumo privado, por cuanto éste ya erade por sí reducido, alcanzando su menornivel en el año 1984 con una variaciónnegativa en términos reales respecto delaño anterior de 0,4 puntos. Por ello seadujeron otros motivos. Así, el Informe delBanco de España de 1984 explica que laelevación de los tipos del ImpuestoGeneral del Tráfico de Empresas sedebe, entre otras razones, al «intento depreparar el terreno para que laimplantación del IVA no implique un saltoexcesivo en la presión fiscal queconmocione el proceso inflacionista».Según la opinión de otros autores(Fernández, A.; Parejo, J.A. y Rodríguez,L, 1989): «la percepción por los gobiernosde los costes políticos asociados a lageneración de aumentos de la presiónfiscal instrumentados mediante aumentosde la imposición directa originó que desdeprincipios de los ochenta se actuarasobre la imposición indirecta».

La imposición sobre la renta y elpatrimonio incrementó también suparticipación en el PIB, con ignorancia desus efectos negativos sobre el trabajo, elahorro y la inversión. Como medidasacertadas deben destacarse la bajada deretenciones a cuenta del IRPF de 1985,que contribuyó, junto a otros motivos, aestimular la recuperación del consumoprivado experimentado aquél año. Másafortunada aún fue la decisión de otorgarlibertad de amortizaciones por cuanto



vino a estimular la inversión empresarial,contribuyendo a iniciar la fase expansivadel ciclo.

Como conclusión puede afirmarse quela política tributaria no sirvió para superarla crisis del período, sino que más bienagravó algunos de los problemasexistentes, al encarecer el empleomediante las cotizaciones sociales,desestimular el ahorro y la inversión através de la excesiva progresividad de losimpuestos directos y alimenta laspresiones inflacionistas al elevarse losimpuestos indirectos. Al t i em po seproduc ía una redistribución perversa dela carga fiscal entre los sujetos pasivos araíz del fenómeno conocido como«progresividad en frío».

En suma, el rápido incrementoexperimentado por la presión fiscal, conun promedio superior a un punto por año,supuso un serio obstáculo para lacompetitividad internacional de laeconomía española, cada vez másabierta al exterior.

El signo expansivo de la políticapresupuestaria quedó patente en laevolución del déficit público, medido comonecesidad de financiación de lasAdministraciones Públicas. El déficitalcanzó el máximo de la década en 1985,con un 7,0% del PIB y estuvo motivadopor la rápida expansión del gasto y no porla insuficiencia de los ingresos.

El déficit se caracterizó en aquelperíodo por dos rasgos:

1) Su elevada cuantía y concentraciónen el tiempo, que junto a lasmodificaciones en la forma de sufinanciación (más ortodoxa) provocóun espectacular aumento de ladeuda pública (que pasó desde un29% del PIB en 1982 al 46,7% delPIB en 1985). Los gastos derivadosdel pago de intereses se

incrementaron desde un 1% en1982 hasta el 3,4% de 1985.

2) Su marcada naturaleza estructural,que obedeció a decisionesdeliberadas de incrementar el gasto.

En suma, el enfoque de política fiscalvigente durante la última etapa de la crisiseconómica no parece, a la vista de loshechos, que fuera el más adecuado enpunto al crecimiento estable de laeconomía. Los mayores recursos adisposición de las AdministracionesPúblicas se dirigieron a aliviar el impactosocial de la crisis, en lugar de asignarlosa una política de ajuste positivo que seencargara de adaptar la economía alnuevo contexto internacional. En sudefensa se puede argüir que se vioarrastrada por la coyuntura, peroprecisamente las difíciles condiciones dela economía aconsejaban demorardecisiones trascendentes como laimplantación del Estado de bienestar yproceder con más cautela en ladescentralización autonómica del gasto.

La incidencia expansiva de la políticafiscal condicionó en gran medida las otrasramas de la política económica, lamonetaria y la de rentas, inserta estaúltima en una estrategia de contención decostes laborales, que se vería perjudicadapor el enfoque de algunas de lasprincipales figuras tributarias.

3. LA POLÍTICA FISCAL DURANTE LARECUPERACIÓN ECONÓMICA(1986-1990)

El comportamiento de la política fiscalen la fase expansiva del ciclo económico,que comienza a finales de 1985, essusceptible de enjuiciarse de formanegativa, por cuanto tampoco contribuyóa la estabilización de la economía. Lasprincipales críticas a la política



presupuestaria de este período puedenagruparse en los siguientes apartados:

1) Contribuir innecesariamente a laexpansión de la demanda interna, enbuena medida a través del rápidoincremento del consumo público.

2) Estrechar el margen de actuación dela política monetaria, obligándola aacentuar su talante restrictivo en untiempo en que debía dedicarsepreferentemente a garantizar laestabilidad del tipo de cambio.

3) Pretender una expansión continuade los grandes servicios públicos sinpreocuparse en paralelo de labúsqueda de mejoras en la gestión,que hiciera innecesario elcrecimiento.

4) Utilizar intensivamente un sistematributario aquejado de numerososdefectos —entre ellos la grave faltade equidad horizontal patente en laselevadas bolsas de fraude—, sinacometer previamente su reformaglobal.

5) No reducir el componente estructuraldel déficit. La relativa mejora de lasnecesidades de financiación enalgunos años procedió de la buenarespuesta de los ingresos a lacoyuntura. La ligera reducción de laparticipación del gasto públicorespecto del PIB en los años 1987 y1988 fue efímera y conseguidamerced al considerable incrementodel PIB. La favorable coyunturadebería haber servido para unacontención efectiva del gasto que,junto al aumento de la recaudación,habría conseguido el saneamientode las finanzas presupuestarias, sinexcesivos sacrificios.

Como resumen se puede afirmar que enla fase expansiva del ciclo la políticapresupuestaria ha tenido uncomportamiento procíclico, que haagravado los desequilibriosmacroeconómicos en vez de contribuir aresolverlos. Es como si se hubieraintentado aprovechar la bonanzaeconómica para incrementar laparticipación del sector público en laactividad económica, tanto desde lavertiente del gasto como de la del ingreso,menospreciando los problemassuscitados por esta estrategia.

El gasto público tuvo una continuaactitud de impulso a la expansión de lademanda interna, colaborando al«recalentamiento» de la economía,combatido con medidas de ajusteconsistentes en una restricción monetariadura y a veces heterodoxa.

La demanda final de lasAdministraciones Públicas incrementó suparticipación en el PIB en más de un puntoen el período 1985-1989. Convieneseñalar que el comportamiento del sectorprivado —consistente en latransformación de su demanda final conaumento de la participación de lainversión en vez del consumo—, no se vioacompañado por algo similar en el sectorpúblico, que prosiguió con una política degasto basado en el de naturalezacorriente hasta 1988, año en que seprodujo un cambio de tendencia. A partirde entonces se asistió a un relativoaumento de la inversión pública, pero sinreducir el gasto corriente, lo que redundóen un incremento de la participación delconjunto del gasto público en el PIB.

El crecimiento de la participación delconsumo público sobre el PIB proporcionauna idea incompleta acerca de suevolución. Las previsiones subyacentesen los Presupuestos infravaloraronsistemáticamente la expansión de laeconomía, por lo que la relativa



Cuadro n.° 1. Administraciones Públicas, cuentas de renta, utilización de renta ycapital

(En % del PIB)

Fuente: Cuentas financieras de la economía española (1980-1989), Banco de España. Actuación económica yfinanciera de las Administraciones Públicas, IGAE 1990. Informe económico y financiero de los PGE1993. Boletín de información estadístico del sector público 1989, IGAE, julio 1991. Economic Outlook,OCDE, julio 1992.

contención del gasto no fue tanto fruto deuna decisión discrecional como de lapropia expansión económica. El consumopúblico contribuyó al tirón de la demandainterna en el momento en que era másinconveniente, lo que alimentó lastensiones inflacionistas y los problemas

de déficit exterior. Se desaprovechó asíuna excelente ocasión para eliminar eldéficit público, lo que hubiera aliviadoconsiderablemente las tensiones de losmercados financieros. Al mismo tiempo,la fase expansiva del ciclo sirvió



para aumentar la protección en materiasclaves como el desempleo y la sanidad.La opción de producir directamentedeterminados servicios públicos unida a latradicional sobredimensión de lasplantillas de las Administraciones Públicas,han desembocado en la inmoderación delconsumo público característica delperíodo.

La inversión pública se caracterizó porsu relativo estancamiento hasta elejercicio de 1988. A partir de entoncescreció significativamente, para paliar lasgraves deficiencias de infraestrucuras(comunicaciones, transportes, energías ymedio ambiente) puestas de manifiestoclaramente desde el inicio de larecuperación económica, quecomprometía la propia continuidad delproceso de recuperación. Sin embargo, laconcentración en el tiempo de la inversiónpública trajo consigo algunos efectosnegativos, entre los que destacan la faltade selección objetiva de los proyectos y laelevación de los costes laborales de laconstrucción que se tradujo, por un lado,en un incremento de los costes de la obrapública y, por otro, en el aumento de losde las viviendas de nueva construcción, loque ha perjudicado gravemente al sectorinmobiliario.

En cuanto a las transferenciascorrientes, la favorable evolución de lacoyuntura posibilitó su estancamiento enporcentaje del PIB en cotas alcanzadas enlos peores años de la crisis económica—lo que pone de manifiesto la rigidez a labaja del gasto público—. La moderaciónfue apreciable, sobre todo, en lossubsidios de desempleo y en lassubvenciones de explotación, que pusoen evidencia la fragilidad del«saneamiento» de la empresa pública quehabía absorbido en períodos anterioresingentes cantidades de recursos. Lacontención de las restantes prestaciones

sociales se explica en el caso de laspensiones por los efectos de la Ley de1985 —que entre otras cosas detuvo larevalorización de las más elevadas— yen las de incapacidad laboral por lamejora de su gestión, que consiguióreducir los abusos que se habíanproducido anteriormente.

Respecto de los intereses de la deudapública, se frenó el espectacularcrecimiento registrado en los añosprevios a la recuperación económica. Lacontención en niveles cercanos al de1985 no debe olvidar el alto nivel quealcanzó para ese año. Obviamente setrata de un gasto derivado directamentede los déficits presupuestariosacumulados en los ejercicios anteriores,que repercutieron en un importantevolumen de deuda pública (un 47,5% delPIB para 1986) y del talante restrictivo dela política monetaria aplicada durante elperíodo.

Los años de la recuperación económicaregistraron un considerable aumento de lapresión fiscal, que situó a España a lacabeza de la OCDE en cuanto avelocidad de crecimiento. Para el período1985-1989 la presión fiscal dinámicaalcanzó cifras superiores al 20%, mientrasque la media de la OCDE no llegaba al3% para el mismo período (OCDE, 1992).

Frecuentemente se ha utilizado lacomparación internacional de la presiónfiscal para justificar incrementos de losimpuestos superiores a los del aumentonominal de la actividad económica. Sinembargo, dicha observación debematizarse al menos con tresconsideraciones: en primer lugar, losefectos de la elevación de impuestosvarían en función de la calidad y cantidadde servicios públicos recibidos a cambio.En segundo lugar, un país determinadopuede tener una elevada presión fiscal,pero estabilizada desde hace



tiempo, por lo que los efectos de losimpuestos ya están incorporados a susprecios internos, absolutos y relativos, asícomo a su tipo de cambio. En contraste,cuando el incremento de los impuestos seha producido en un corto período detiempo y continúa, es posible que laeconomía no lo asimile adecuadamente,dificultando los procesos internos deasignación de recursos y las relacionescomerciales con el exterior. Por último, elindicador de presión fiscal debecompletarse con el de esfuerzo fiscal(Valera, F., 1992) y tener en cuenta laexistencia del fraude.

Excepción hecha de la implantación delIVA en 1986, el sistema tributario vivió deespaldas a los procesos de reforma fiscalvigentes en los países desarrollados. Unaposible explicación de este aislamientoradica en la dedicación casi exclusiva delos impuestos a la función recaudatoria—apremiados por la exigencia definanciar al pujante gasto público, lo querelegó a un segundo plano los otrosobjetivos básicos de una fiscalidadmoderna como son la eficiencia asignativa(mediante la neutralidad sobre lasgrandes decisiones económicas), laequidad (especialmente la horizontal) y lasimplicidad (para facilitar a los sujetospasivos el cumplimiento de lasobligaciones).

El aumento de la presión fiscal ha tenidoefectos desestabilizadores, alimentandoincluso las tensiones inflacionistas: eldrenaje de recursos del sector privado haocurrido cuando las necesidades definanciación de los agentes económicoseran elevadas. Ello habríadesencadenado tensiones reivindicativasde aumentos de salarios y precios, con elpropósito de mantener el nivel de rentaantes de impuestos, originando asípresiones sobre la inflación que seañadirían a las derivadas del gastopúblico.

Los impuestos que más han contribuidoal aumento de la presión fiscal fueron losdirectos, pasando de una participacióndel 8,0% del PIB en 1985 a un 12,1% delPIB en 1989. Los impuestos indirectos, porsu parte, contribuyeron asimismo alavance gracias a la implantación del IVAen 1986, aunque su aportación fue menorque la realizada por los directos.

El significativo aumento de recaudaciónque proporcionó el IRPF fue achacado aléxito de la represión del fraude, en unesfuerzo por otorgar a dicho argumentouna importancia excesiva. Los progresosde la lucha contra el fraude fueron reales,tal como lo corrobora la recomposición dela base imponible del IRPF y elincremento del número de declarantes.Pero ello pudo ser producto de la mejorade la coyuntura económica, más que elresultado de una represión inspectoraeficaz. A este respecto, los másacreditados estudios sobre las causas dela economía sumergida identifican comouna de las primordiales a la crisiseconómica, lo que induce a pensar que elmismo mecanismo puede jugar en sentidocontrario en las épocas de recuperacióneconómica. La auténtica causa de lamejora de la recaudación en el IRPF hasido la elevada elasticidad-renta de queha hecho gala —del orden del 1,5% segúntodas las estimaciones-resultado de undiseño legal que se ha beneficiadoholgadamente de los incrementosnominales de la renta sujeta a gravamen.Otros factores que contribuyeron alpoderío del IRPF han sido la creaciónneta de empleo y el aumento de lossalarios —bastante holgado— queaportan alrededor de tres cuartas partes ala base imponible.

Los efectos económicos del aumentorecaudatorio del IRPF son preocupantes.La coyuntura requería apostardecididamente en favor del ahorro,



cuya carencia causó una elevadanecesidad de financiación del conjunto dela economía, al tiempo que sedesanimaba el consumo. Justamente locontrario de lo que se hizo. El ahorro delsector privado sufrió uno de lostratamientos fiscales más duros debido ala estructura legal del IRPF(progresividad, ganancias de capital,retenciones a cuenta, obligaciones deinformación, doble imposición dedividendos). De hecho, la subida de lapresión fiscal basada en los tributosdirectos supuso el trasvase de ahorro delsector privado al público.

Por último, en la práctica el IRPFespañol es un tributo cuya base imponiblese compone en sus tres cuartas partes delrendimiento del trabajo dependiente, loque le confiere gran influencia en ladeterminación del precio de ese factor deproducción. Al recaudarse en su mayorparte mediante retenciones a cuenta sobreel trabajo dependiente, contribuye, junto alas cotizaciones sociales, a abrir la brechaentre el salario bruto pagado por elempleado y el líquido efectivamentepercibido por el trabajador (en función delque éste realiza sus reivindicaciones).

En cuanto al Impuesto sobreSociedades, el aumento de la recaudacióncreció espectacularmente en los años deauge (hasta situarse en el 3% del PIBpara 1990), en consonancia con latrayectoria seguida por el excedente brutode explotación de la empresa. La relativaralentización que experimentó el Impuestosobre Sociedades en 1988 es explicadapor la asignación al IRPF de una mayorproporción de las retenciones sobrerendimientos del capital. La evolución delimpuesto durante el período agravó losviejos y serios problemas que tenía elimpuesto, entre los que destacan el doblegravamen con el IRPF, la incidencia de la

inflación en su base y en especial losdeficientes tratamientos de lasamortizaciones y de las ganancias decapital. También es de destacar que unade las escasas medidas fiscalesconducentes al «enfriamiento» de laeconomía (reducción de la demandainterna) fue el aumento de los anticipos acuenta de este tributo.

El carácter expansivo de la políticapresupuestaria de la etapa expansiva delciclo se constata en la existencia de unimportante déficit público, de naturalezabásicamente estructural. Es más, puededecirse que en aquellos años se perdió laoportunidad de lograr la desaparición deldéficit presupuestario, que subsiste comouna cuestión pendiente para los añosnoventa. Ello fue así porque losincrementos de la recaudación tributariafacilitados por la bonanza económica,superiores a 700.000 millones de pesetasrespecto de las cifras presupuestadas, seutilizaron para gastar más, en vez dedestinarse a erradicar el déficitpresupuestario.

En el cuadro n.° 2 puede observarse laevolución del déficit público depurado delos efectos de la coyuntura económica.Del mismo se deduce que si bien en losaños 1986 y 1987 hubo una mejora en elsaldo presupuestario ésta fue menor quela del saldo cíclicamente ajustado. Sepone de manifiesto que el saneamiento delas finanzas públicas es fruto de lacoyuntura, ya que de haberse aislado susefectos las decisiones discrecionaleshabrían llevado a un déficit aún mayor.

A partir de 1987 el saldo presupuestariocíclicamente ajustado siguió unatrayectoria negativa, a pesar de que elsaldo presupuestario prácticamente seestabiliza. Así, tras depurar lacomponente cíclica, el déficit público másalto es el registrado en 1990, que superóincluso al de 1985, que aunque muy



Cuadro n.° 2. Déficit público con relación al PIB

SALDO PRESUPUESTO SALDO PRESUPUESTOCÍCLICAMENTE AJUSTADOAños

Valor Variación Valor Variación

198219831984198519861987198819891990

-5,6-4,8-5,5-7,0-6,1-3,6-3,0-3,5-3,6

-1,70,8

-0,7-1,50,92,50,6

-0,5-0,1

-3,9-2,9-3,6-5,0-4,4-3,3-3,9-5,6-5,8

-1,20,9

-0,6-1,30,51,1

-0,6-1,6-0,2

Fuente: Raymond, J.L.: Cuadernos Información Económica n.° 56-57, noviembre 1991.

elevado tuvo como justificación la adversacoyuntura. Con una política monetariaque veía cada vez más reducido sumargen de maniobra, en especial a partirde la entrada de la peseta en el SME, lapolítica presupuestaria contribuyó adificultar el control de la inflación y lagestión de la demanda interna de laeconomía española.

4. LA POLÍTICA PRESUPUESTARIAEN LA DESACELERACIÓN DE LAECONOMÍA ESPAÑOLA DE LOSAÑOS NOVENTA

A partir de mediados de 1990, laeconomía española entra en una fasedescendente del ciclo, caracterizada poral desaceleración progresiva de laactividad productiva y la persistencia deelevados desequilibrios macroeconómicos—precios, déficit exterior y déficitpúblico—. Las causas explicativas de lacrisis residen en la negativa evolución de

la economía mundial, en la aplicación deuna política económica errónea, que al nosuperar sus propias contradicciones hadesconcertado a los agentes económicosy en la presencia de factores internos queen forma de elevación de costesempresariales han agudizado la fasedepresiva del ciclo económico alestrechar el beneficio empresarial. A lapostre, ha sido el empleo el que hallevado la parte más dura del ajuste, araíz de la desaceleración de la inversiónproductiva y de la falta de moderación delos salarios en los últimos años.

La actuación presupuestaria de lasAdministraciones Públicas durante esteperiodo se ha caracterizado por lossiguientes rasgos preocupantes:

1) Su incidencia expansiva sobre laactividad económica, que se hatraducido en un incremento de laparticipación del sector públicorespecto del PIB, al haber



aumentado el gasto público a tasassuperiores a las registradas por elPIB. Esta incidencia de losPresupuestos ha impedido lareducción de los tipos de interés yagudizado los problemas del déficitexterior. Por ello, el carácterexpansivo de los Presupuestos seha convertido en un problema.

2) Los Presupuestos se han desviadosignificativamente respecto de lasprevisiones iniciales. Estecomportamiento ha contribuido adisminuir la credibilidad quemerecen, dentro y fuera de nuestrasfronteras, perdiendo su carácter dereferencia para el resto de losagentes económicos. Losresponsables gubernamentales hanapelado a la coyuntura para explicarestas desviaciones, pero ello no dejade ser una excusa pobre. Se trata deque los Presupuestos actúen sobrela coyuntura, evitando su deterioro,en vez de limitarse a paliar lasconsecuencias sociales negativas deuna crisis a cuya gestación hancontribuido.

3) El déficit público se ha mantenido enniveles francamente elevados, delorden del 4,9% del PIB en 1991, quepodría rondar el 5% para el ejerciciode 1992. De hecho, la cuantía deldéficit es aún superior si seconsidera la deuda contraída y noreconocida presupuestariamente porlos grandes centros de gasto, enparticular sanidad y obras públicas.

Durante la fase descendente del ciclo,el sector público español ha insistido en lalínea de aumentar su tamaño a granvelocidad. En concreto, en 1991 el gastopúblico ascendió al 45,2% del PIB, con unaumento de 1,7 puntos porcentualesrespecto del año anterior.

El carácter netamente expansivootorgado a los Presupuestos de 1992llevó a nuevos aumentos de laparticipación del gasto público sobre elPIB, que podría haber superado conholgura el 46% en dicho año.

La introducción de la peseta en elmecanismo de cambios del SME deberíahaber introducido una rígida disciplinapara la política presupuestaria. Este eraprecisamente uno de los efectos que sepretendía cuando se tomó la decisión(relativamente osada) de incorporar lapeseta a un tipo de cambio bastanteapreciado. Sin embargo, en la realidad nosólo no se ha conseguido dicho objetivo,sino que ha ocurrido lo contrario: la altacotización de la peseta ha servido parademorar los ajustes internos, en lugar depropiciarlos. En concreto, la fortaleza dela peseta ha permitido la existencia deuna política fiscal de marcado carácterprocíclico, que ha hecho gala de unaconsiderable indisciplina interna, puestade manifiesto en la desviación de lascifras de realización respecto de lasprevisiones iniciales y en la existencia deun abultado déficit no reconocidocontablemente. Se cumple en nuestrocaso el argumento expuesto por Kaletsky(1992) en The Times:

«La pertenencia al Mecanismo deCambios del SME relaja realmente ladisciplina del mercado sobre las políticasfiscal e industrial, incluso aunque elloparalice la toma de decisiones monetarias.Al crear un fondo de ahorro y niveleuropeo con una cierta garantía frente alos riesgos de devaluación, al Mecanismode Cambios del SME hace que resultemás sencillo para los miembros delgobierno soportar amplios déficitpresupuestarios y comerciales y gastardinero en subvenciones o realizar losrecortes fiscales que crean oportunos. A



la inversa, al separar la política de tiposde interés de los mercados monetariosnacionales, el Mecanismo de Cambios delSME elimina el principal incentivo paraque los gobiernos reduzcan suendeudamiento y estimulen el ahorronacional. Si Gran Bretaña recortara suendeudamiento no se veríarecompensada con una caída de los tiposde interés a corto plazo, puesto que estoviene determinado por el Bundesbank. Laautorrestricción británica simplementedejaría más fondos disponibles para queAlemania, Italia y España los tomaran delfondo del Mecanismo de Cambios delSME.»

El mantenimiento de un tipo de cambioalto de la peseta ha desembocado en unapreocupante pérdida de competitividad,toda vez que no ha permitido reflejar lasdiferencias de precios y productividadacumulados durante varios ejercicios.Durante los últimos tiempos, la causafundamental de la fortaleza de la pesetaestribó en el mantenimiento de elevadostipos de interés, justificados a su vez porla necesidad de luchar contra la inflación.

El carácter expansivo de la política seconstata en los estudios disponibles

(González-Páramo, J.M., Roldán, J.M., ySebastián, M., 1992). El mismo resultadose obtiene cuando se examinan losindicadores de impulso fiscal del FMI y lavariación del déficit ajustado cíclicamentede la OCDE. De dichos cálculos seobtiene la impresión de que a partir de1988 se aplica una política fiscalclaramente expansiva. El aumento deldéficit presupuestario de 0,4 puntos sobreel PIB del período 1989-1990 esdifícilmente justificable cuando laeconomía llegó a superar su tasa decrecimiento potencial. Como conclusiónse puede afirmar que la políticapresupuestaria del período 1988-1991tuvo un efecto expansivo acumulado del2,7% y 3,4% respecto dei PIB, según lamedición de los indicadores del FMI y dela OCDE, respectivamente.

En la medida en que la política fiscalabandona a la monetaria en su esfuerzopor domeñar la inflación y en que esresponsable directa del encarecimientodel precio del dinero, pasó a convertirseen causa significativa de pérdida decompetitividad de la economía españolaocurrida en los últimos ejercicios.

Cuadro n.° 3. Indicadores de «Impulso Fiscal» para España (*)

(*) Los indicadores se refieren al conjunto de las AA.PP. Un signo (+) indica una actuación contractiva y unsigno (-) actuación expansiva.

(1) Estimaciones del «Country Desk» para España del FMI.(2) OECD «World Economic Outlook»», diciembre 1991.Fuente: Temprano, H (1992) Cuadernos Información Económica n ° 61 FIES, abril 1992



El grave error que cometen losPresupuestos Generales del Estado para1992 queda patente en la adopción de lasmedidas presupuestarias urgentescontenidas en el Real Decreto-ley de 21de julio de 1992. El grueso de las medidasse dirigen a reducir el déficit público, queestaba experimentando un aumentopeligroso en la primera mitad del ejercicio.El gobierno reaccionó de una doble forma:subiendo los impuestos y reduciendo elgasto aprobado en los Presupuestos. Laelevación de los impuestos afectó al IVA(con aumento del tipo impositivo generalde dos puntos) y a las retenciones acuenta sobre el trabajo personal y a lastarifas del IRPF. Junto a ello se decidiópasar a las empresas el coste de losprimeros quince días de baja porincapacidad laboral transitoria. Laelevación de los impuestos desconcertó alos agentes económicos, generandoincluso mayores incertidumbres queafectaron a la peseta. Y es que esadecisión era peligrosa por tres motivosprincipales: agravar las tensionesinflacionistas, frenar el crecimientoeconómico y estimular el fraude fiscal.

Los Presupuestos Generales del Estadopara 1993 deberían haber incorporado uncambio sustancial respecto de lasediciones anteriores, apurados por lanecesidad de responder a la crisis de lapeseta en el SME. Lamentablemente, laesperanza se ha frustrado en buenamedida. En primer lugar, porque losPresupuestos no son restrictivos como lasituación requiere; el esfuerzo decontención del capítulo de personaldebería haberse extendido a otraspartidas, cuya inmoderación conduce a unaumento conjunto del gasto claramentesuperior al del PIB. El déficit público semantendrá excesivamente elevado,resu l tando muy d i f í c i l que desciendadel 4% del Producto Interior

Bruto, máxime cuando en losPresupuestos no se enjuga la importantedeuda pendiente, que enmascara elauténtico coste de los servicios públicos.Otra decisión incorporada al Presupuestoes la elevación de las cotizaciones a laSeguridad Social, que encarece el factortrabajo y merma la competitividadinternacional de las empresas.

5. LA FUNCIÓN ESTABILIZADORA DELA POLÍTICA FISCAL EN LOSNOVENTA

Los Presupuestos de la AdministraciónCentral y de las AdministracionesTerritoriales están obligados a ser el ejemaestro de la política económica de losaños noventa. La economía españoladebe aspirar a un crecimiento, en estadécada, en torno al 4% anual, en todocaso nunca inferior al 3,5%. Dichoobjetivo es irrenunciable para recortar ladistancia que nos separa de los paísesmás desarrollados de la CE y para crearempleo en cuantía suficiente paradisminuir la excesiva tasa de paro yestimular el acceso de un mayor númerode españoles al mercado de trabajo.

Para que el crecimiento económico deesta década sea sostenido y equilibrado,es básico que provengafundamentalmente de la inversión y de lasexportaciones. La formación bruta decapital fijo habrá de aumentar a tasas noinferiores al 6% y las exportaciones debienes y servicios por encima del 8%,siempre en términos reales. El aumentode las exportaciones revelaría que laeconomía española es competitivarespecto del exterior, de manera que eldéficit exterior por cuenta corriente podríadisminuir en porcentaje del PIB hastaquedar por debajo del 2%, lo que



no plantearía problemas de financiación.En el esfuerzo por mejorar lacompetitividad, la inflación de la economíaespañola ha de reducirse en los próximosejercicios hasta quedar muy próxima a laque registran los países más moderadosdel entorno europeo (con un aumento delIPC del 3%).

Sin duda, la contención de los salarioses fundamental en el logro de la mejorade la competitividad, al permitir que elcoste laboral unitario se desaceleresignificativamente. Sin embargo, no seráfácil conseguirlo mientras persista la faltade diálogo entre sindicatos y el gobierno.La dureza de la crisis propiciará unaefectiva moderación salarial, como la queya tendrá lugar en 1993.

En este escenario de objetivosmacroeconómicos para los años noventa,el papel de la política fiscal es crucial, talcomo lo reconoce el Programa deConvergencia del gobierno. Como nopodía ser de otro modo, se pretende quela política fiscal acepte en mayor medidala responsabilidad de la políticamacroeconómica que haría compatibles laconvergencia nominal —definida deacuerdo con los criterios de convergenciacontenidos en el Tratado de Maastricht—con la convergencia real, es decir, con uncrecimiento de la economía españolasuperior al de los países más avanzadosdel entorno europeo.

La recuperación de la funciónestabilizadora de la política fiscal habíasido insistentemente reclamada porestudiosos y expertos, dentro y fuera denuestras fronteras (Goodhart, Ch., 1992).Y es que no habría otra opción, una vezproducido el desarme de la políticamonetaria a raíz de los compromisosderivados del Sistema Monetario Europeoy de las consecuencias de la apertura alexterior y en particular de la librecirculación de capitales.

Asimismo, la necesidad de utilizar lapolítica fiscal se refuerza por la ausenciade una política de rentas, cuya aportaciónhabría sido importante para el control dela inflación.

Conviene insistir en la imposibilidad —eincluso en la inconveniencia— de que lapolítica monetaria continúe en solitario suesforzada lucha contra la inflación. Elrecurso a un tipo de cambio de la pesetapermanentemente elevado ha contribuidoa importar deflación a través delabaratamiento de las compras de bienesy servicios en el exterior. Pero no puedeolvidarse que también ha sido un serioobstáculo para la exportación y para elturismo y, lo que es peor, puede ser unexcusa para demorar los ajustes internos,como de hecho sucede en España a partirde 1989.

La actuación de la política monetaria seencuentra bastante limitada e inclusopuede llevar a resultados conflictivos ypeligrosos. Así, no cabe aplicar mayoresdosis de restricción monetaria (altos tiposde interés) con el propósito de apoyar eltipo de cambio de la peseta en el SME. Noson defendibles actuaciones de políticaeconómica opuestas a la recuperación dela inversión (por la doble vía de encarecerlos recursos disponibles para la misma yde desestimularla ante el mayor atractivode las colocaciones financieras). Pero esque, además, los mercados financierospueden desconfiar sobre la sostenibilidadde los altos tipos de interés, arreciandosus presiones devaluadoras sobre lapeseta.

En lo que respecta a la moderaciónsalarial, no puede exigírsele unaresponsabilidad excesiva, en especialcuando se procede a elevar los tiposimpositivos del IVA y los impuestosespeciales. Ciertamente, la reducción delbeneficio de las empresas actúa



de freno para el aumento desmedido delos salarios. Pero como ha demostrado laexperiencia reciente de la economíaespañola, la falta de moderación salarialprovoca antes una importante destrucciónde empleo que la reducción de lainflación. Es necesario una profundadesaceleración económica para que lossalarios aumenten un 5%, como se hapretendido en las estimaciones oficialescontenidas en los últimos Presupuestos oen el Programa de Convergencia.

En suma, la función estabilizadora de lapolítica fiscal es hoy más importante quenunca. En consecuencia, hay que cambiarel carácter procíclico de la política fiscalde los últimos años. Ante las dificultadesactuales, cuando se trata de compaginarla rebaja de la inflación con larecuperación de la inversión, del ahorro yde la exportación, la políticapresupuestaria debería tener un signomoderadamente restrictivo sobre laactividad económica.

Ahora bien, precisamente la caída de lainversión empresarial (tanto enconstrucción como en bienes de equipo) yla necesidad perentoria de mejorar lacompetitividad obligan a elegircuidadosamente la naturaleza de larestricción presupuestaria a aplicar. No esválida cualquier restricción. Los aspectosclave de una política fiscalmoderadamente restrictiva, capaz deestimular a un tiempo la capacidadproductiva y la competitividad exterior,serían los siguientes:

— Suprimir el déficit público a cortoplazo.

— Contener el gasto público denaturaleza corriente, reduciendo suparticipación en el PIB, estrategiaque involucraría al consumo público,a las transferencias a familias yempresas y al pago de intereses.

— Mantener el gasto público deinversión de infraestructuras básicasde la economía (energía,comunicaciones y transportes).

— No aumentar la presión fiscal.

Veamos con algún detalle el contenidode esas condiciones presupuestarias,valorando el tratamiento que reciben enel Programa de Convergencia delgobierno.

En lo que se refiere al déficit público,hay que partir de la consideración de queconseguir que la economía española basesu crecimiento de los próximos años enun progreso sostenido de la inversión, sinque ello aumente la necesidad definanciación de la economía frente alresto del mundo, requiere un aumentoparalelo del ahorro doméstico (que en losúltimos años no se ha registrado), y queen buena medida depende de laevolución del sector público.

Desde esa perspectiva, la reducción deldéficit público hasta el 1% del PIB,prevista en el Programa de Convergencia,no peca de excesiva ambición. Antes alcontrario, debe considerarse como unobjetivo irrenunciable.

Los criterios de convergencia deMaastricht establecen a este respecto quepara acceder a la tercera fase de la UniónMonetaria no se podrá tener un déficitpúblico excesivo, entendiendo por tal queno supere el 3% del PIB. Pero es quepara calificar un déficit público deexcesivo se tendrán en cuenta otrasconsideraciones, como el nivel deinversiones públicas. En este punto, hayque recordar que la inversión pública sesituaba en 1991 algo por encima del 5%del PIB, es decir, en un nivel cercano aldel déficit público reconocido en laContabilidad Nacional.

Sin embargo, esta benévolainterpretación de la situación de nuestras



finanzas públicas se ve empañada porvarias e importantes razones, que apoyanla idea de que el déficit público debereducirse hasta su total desaparición. Unaprimera razón se encuentra la vinculaciónexistente entre déficit público y déficitexterior por cuenta corriente, en el marcode libre circulación de capitales yestabilidad del tipo de cambio. En estecontexto, la relación de causalidadexistente entre déficit público y déficitexterior se acentúa, en tanto que sereduce la capacidad de la políticamonetaria de corregir los desequilibrios deprecios y del sector exterior. Expresado deotra manera, cuando el sector privadotiene necesidad de financiación, laminoración del déficit público es condiciónnecesaria para que el déficit exterior no seconvierta en un obstáculo infranqueablepara el crecimiento económico.

Una segunda razón para abogar por ladesaparición del déficit público procede desu incidencia en los tipos de interés y enla generación, a través de los mismos, deun efecto «expulsión» del sector privado.Los estudios recientes insisten en lavinculación entre déficit público y tipos deinterés elevados, que merece calificarsecomo extremadamente inconveniente parala economía española. El abaratamientode los recursos financieros ajenossupondría una considerable ayuda parareanimar la inversión empresarial, cuandoel estrechamiento del margen debeneficios ha restado capacidad deautofinanciación a las empresas. Además,los altos tipos de interés son la causaprincipal de la fortaleza del tipo de cambiode la peseta, cuyos inconvenientes yahemos referido anteriormente.

El descenso de los tipos de interésconstituye otro de los criterios deconvergencia de Maastricht. En la

práctica, la libre circulación de capitales yla desaceleración de la actividadeconómica en España empujan a la bajaa los tipos de interés. La reducción deldéficit público supondría una valiosaaportación a ese objetivo.

Obviamente, lo difícil es compaginar lalucha contra la inflación y la rebaja delprecio del dinero en España. A medidaque desaparezca el diferencial de tipos deinterés entrarán menos capitales delexterior e incluso aumentará la salida decapitales españoles (que ya ha empezadoa manifestarse). Y no debe olvidarse queuna porción significativa de la deudapública se está financiando estos últimosaños gracias a la colación entre inversoresinternacionales. El tercer argumento quepuede esgrimirse en favor de la reduccióndel déficit presupuestario concierneprecisamente a la deuda pública.Indudablemente, el volumen acumuladode ésta cumple de sobra los criterios deMaastricht, pero no puede olvidarse quesu rápido crecimiento en breve tiempoaconsejan reducirla sin demora, sobretodo a la vista de las tensiones queprovoca en los mercados financierosinternos y en el tipo de cambio de lapeseta. La desaparición de los pagarésdel Tesoro repercutirá en nuevosaumentos del coste de la deuda, que endefinitiva constriñe la posibilidad deaumentar el gasto público destinado aotras finalidades.

La última razón para abogar por ladesaparición del déficit público se derivade su marcado carácter estructural, queha motivado que la políticapresupuestaria tenga una incidenciaprocíclica, puesta de manifiesto en variosestudios a los que anteriormente noshemos referido. El carácter estructural deldéficit es fruto de la aprobación de variasleyes de protección social en los últimos



años. En suma, el signo expansivo de lapolítica fiscal ha aumentado la tensión dela demanda interna, obligando a unarestricción monetaria dura, en ocasionesheterodoxa y en todo caso perjudicial parala inversión productiva, que se haresentido más pronto y más intensamentede lo que lo ha hecho el consumo.

A la vista de las razones anteriores, elobjetivo de reducir el déficit públicodebería ir incluso más allá del Programade Convergencia, hasta erradicarlocompletamente en la segunda mitad de ladécada de los noventa. Ello sinmenospreciar la dificultad de conseguir elobjetivo, acrecentada por la circunstanciade que nuestra progresiva integración enla Unión Monetaria Europea llevaaparejada una pérdida significativa deingresos públicos. A este respecto, hayque tener en cuenta las consecuencias dela desaparición de los coeficientes deinversión obligatoria de las entidadescrediticias, que suponían un considerableahorro de intereses para el erario público.A ello se une el efecto de la esperableconvergencia de la inflación, que reducirálos ingresos de «señoriaje», que tambiénhan sido importantes en el pasado.

La vía elegida para disminuir el déficitde las Administraciones Públicas es tanimportante o más que el propio objetivo.En este sentido, conviene renunciar anuevos aumentos de la presión fiscal(como pretende el Programa deConvergencia), incluso en el supuesto deque fueran facilitados por una hipotéticarecuperación de la actividad económica ypor el éxito de la lucha contra el fraude.En una coyuntura económica como la queprevisiblemente existirá en los añosnoventa, los inconvenientes de recurrir amayores incrementos de la presión fiscal

son elevados. Entre ellos cabe resaltarlos siguientes:

— El peligro de estimular las tensionesinflacionistas. Ello sería resultado delos intentos de los agenteseconómicos por mantener lacapacidad adquisitiva de su rentatras el pago de los impuestos,intentos más acentuados a medidaque crece su necesidad definanciación y se constatan lasdeficiencias de la oferta de serviciospúblicos.

— Un hipotético aumento de losimpuestos directos resultaríaincompatible con el fomento delahorro del sector privado. Existe unainterminable polémica sobre larelación de causalidad entre ahorro yfiscalidad en la economía española,pero los argumentos que detectanese vínculo son demasiadopoderosos como para ser ignorados.

— El incremento de la presión fiscalpuede contrarrestar el propósito deaumentar la neutralidad en laasignación de recursos que lasreformas legislativas debenpretender para los impuestosdirectos.

— Concebir la recaudación tributariacomo la única vía para reducir eldéficit público equivale a impediruna reforma sosegada de laimposición, capaz de alinear sucontenido con las que se practicanen el conjunto del mundo occidental.

— Enlazando con este últimoargumento, es inquietante que lafiscalidad sobre el capital no seasuficientemente competitivarespecto de la de otros países,cuando ello es obligado para corregirnuestro preocupante bache deahorro. Desde luego, se producirá



una merma de la recaudacióntributaria, como de hecho haempezado a ocurrir a raíz de lareforma del IRPF, que habrá quecompensar con elevaciones de losimpuestos indirectos.

En línea con la estrategia de otrospaíses, la reducción del déficit públicodebería basarse en la contención delgasto, renunciando a aumentos deimpuestos que afectarían a los preciosrelativos a la economía, condicionando lasdecisiones de ahorro, trabajo, consumo einversión. Ante este riesgo, es censurablela opción elegida por el Programa deConvergencia, que para alcanzar elobjetivo de déficit público prevé unaumento de la presión fiscal de 3,3 puntosporcentuales hasta 1996, por mucho quese pretenda suavizar con el compromisode mantener la «presión fiscal individual»,concepto impreciso e incluso equívoco,que debería desterrarse.

En lo que se refiere al gasto público denaturaleza corriente, su contenciónefectiva pasa por los cambiosestructurales en el sector público y en larelación individuo-Estado. Tan sólo añadiraquí que la indiciación de las rentas delsector público (salarios y pensiones)respecto de la inflación pasada, tal ycomo se está haciendo ahora, obstaculizala colaboración del Presupuesto a lacorrección del desequilibrio de los precios.

El Programa de Convergencia deberíaser más explícito en lo que atañe a lasactuaciones para la contención del gastopúblico corriente. Sin saber su detalle, esmuy arriesgado valorar el realismo de lasestimaciones en el descenso del déficitpúblico previstas en el Programa.

Donde sí acierta plenamente elPrograma de Convergencia es al adquirirel compromiso de situar la inversión en

infraesructuras del conjunto de lasAdministraciones Públicas en torno al 5%del PIB en los próximos ejercicios. Esteesfuerzo es necesario para superar unode los principales cuellos de botella delcrecimiento económico español. Latentación de recortar esta categoría degasto público es grande. Pero sería unerror caer en ella: la recuperación de laformación bruta de capital fijo requiere unapoyo decidido de las obras públicas eninfraestructuras, sin la cual será difícil quese produzca.

La reducción del déficit público es unaresponsabilidad que concierne tanto a laAdministración Central como a lasAdministraciones Territoriales. A la horade garantizar la distribución equilibradadel esfuerzo a realizar entre lasAdministraciones Públicas, se confía en laimportancia del recientemente acordadoPacto de Financiación Autonómica. Sinembargo, la esperanza de mejora esbastante reducida dado el escaso relievede las reformas que introduce. Ladescentralización del gasto público es unproceso que habrá de continuar en lospróximos años, pero con la correcciónprevia de los defectos de que haadolecido. Hay que desechar la idea deque descentralizar implica aumentar elgasto. El auténtico sentido económico dela descentralización es acercar la oferta ala demanda social para mejorar la eficaciade la gestión, procurando evitar lasduplicidades que hasta ahora hanproliferado. La financiación del Estado delas Autonomías es clave para moderar lasexcesivas alegrías en el uso de losrecursos públicos. A tal efecto, habría queimplantar un sistema de auténticacorresponsabilidad fiscal, que desdeluego no ha conseguido la última revisióndel esquema de financiación. La vía másoperativa de conseguir lacorresponsabilidad es un repartoconsecuente del impuesto sobre la renta



de las personas físicas (Fernández, N.,1992).

El Estado de bienestar debe contenersu avance en la década corriente, en arasde mejorar la competitividad internacionalde la economía española. En una primeraetapa habría que frenar su crecimiento,desactivando las causas que explican eldesmedido avance anterior.

Para limitar el Estado de bienestarexisten tres tipos de actuacionesprincipales:

— En primer lugar hay que citar elcambio de valores sociales que esimprescindible para suavizar lademanda de esta categoría degastos. Se trata de aumentar laestima de los frutos derivados delesfuerzo individual y de la capacidadde ahorro frente a los procedentesde fuentes como las prestacionessociales.

El problema es que ello contrasta conla filosofía difundida desde lospoderes públicos en los últimosaños, sin ir más lejos, con la queinspiró los Presupuestos Generalesdel Estado para 1992.

— En segundo lugar, las correccionesdeben afectar a los mecanismos dedecisión política. Sería demasiadoprolijo abordar con detalle laspropuestas de modificación delproceso de toma de decisionescolectivas condicionantes de laevolución del sector público. Basteenunciar aquí algunos de ellos.Como principio básico se trata deracionalizar al máximo la decisión delvotante, a través de la vinculación delos impuestos que paga con losbeneficios derivados de los serviciospúblicos que recibe directa oindirectamente (por ejemplo, enforma de paz social o de defensanacional). A tales efectos, habría que

aumentar y mejorar la informaciónsobre los programas de gastos eingresos públicos a disposición delvotante.

Los políticos deberían ver restringidasu capacidad de aumentar el gastopúblico mediante la oportunanormativa legal —incluso delmáximo rango— y la exigencia demayorías cualificadas en elParlamento (por ejemplo, de dostercios) para aprobar gastos decarácter extraordinario, no incluidosinicialmente en el presupuesto.

Hasta cierto punto, criterios deconvergencia como los acordadosen Maastricht para acceder a latercera fase de la Unión Monetariaequivalen a la adopción de normaslegales de rango superior, en estecaso relativas al déficit público (queno debe exceder del 3% del PIB) y ala deuda pública (que no ha desuperar el 60% del PIB).

Otro aspecto importante, quecondiciona grandemente laevolución del gasto público (y noúnicamente al de protección social),es el calendario electoral. En efecto,la excesiva frecuencia de eleccionesfomenta la adopción de un enfoquede política económica quedistorsiona la natural evolución delciclo de los negocios. Para corregirlas consecuencias más negativas,sería bueno comprometer a losgobiernos, junto a los agentessociales, en una política a más largoplazo que persiga objetivoseconómicos consistentes e impida lamiopía del corto plazo característicadel ciclo político de la economía.Otra forma de atemperar lassecuelas de este comportamientopolítico consistiría en evitar losplazos excesivamente cortos



entre elecciones, al tiempo que sereduce la discrecionalidad delGobierno para anticipar elecciones yhacerlas coincidir con las coyunturaseconómicas más favorables.

— En tercer lugar, las actuacionestendentes a moderar el aumento delgasto deben tener como escenario lareordenación del sector público. Porun lado, habría que introducirtécnicas de gestión que erradiquen lapráctica de incrementar de formapuramente inercial las partidaspresupuestarias. Se trata, en suma,de devolver al Presupuesto unacapacidad de control sobre el gastoque parece perdida tras varios añosen que las realizaciones hansuperado en demasía las previsionesiniciales. Desde luego, la primeramedida habría de ser introducirmayor realismo a la hora depresupuestar, relegando la nocivatáctica de presupuestar por el nivelbajo para luego tener que ajustar osimplemente acumular deudas noreconocidas en el Presupuesto delaño.

En el Programa de Convergencia delGobierno se contienen medidas dereforma estructural que afectan al sectorpúblico. Consisten en suprimirorganismos cuya existencia ha perdidosentido, en congelar las subvenciones alas empresas públicas (para hacer que sevalgan por sus propios medios) y enintroducir una gestión más autónoma yresponsable para la sanidad pública.

Aunque la orientación de esas medidases correcta, resulta dudoso que tengan laintensidad ni la amplitud requeridas. Paracorregir una situación de descontrol comoa la que se ha llegado, habría queproceder a una privatización más amplia,de mayor entidad, que afectara alconjunto de los servicios públicos o al

menos a los más importantes, definidosno sólo por su función, sino por elvolumen de recursos que manejan.

Sin una privatización efectiva de losgrandes servicios públicos será difícil, porno decir imposible, racionalizar su oferta.En concreto, las grandes líneas de esaprivatización serían las siguientes:

— Descentralizar la gestión de losorganismos que ofrecen serviciospúblicos (sanidad, educación,pensiones, servicios sociales y obraspúblicas), convirtiéndoles enempresas estatales sujetas aderecho privado. Tras este paso, sedaría entrada al capital privado enaquellas actividades en las que cabeun concepto de rentabilidadestrictamente de mercado.

— Introducir en los nuevos organismosel sistema de dirección por objetivos,lo que significa responsabilizara susdirectivos del éxito en suconsecución (concretado entérminos económicos y no sólopolíticos), incorporando los estímuloseconómicos oportunos.

— Aplicar procedimientos definanciación que vinculen lacobertura de los costes de losservicios al beneficio que de ellosextraen los ciudadanos, tanto en elámbito de las pensiones (en el quepodría llamarse «nivel profesional»)como en el de la sanidad y laeducación. A tal propósito, esobligado reformar el esquemavigente de cotizaciones sociales que,para evitar el fenómeno de la ilusiónfinanciera, requiere que las cuotasempresariales, además de reducirse,pasen a cargo del trabajador. Engeneral, es conveniente recurrir demodo creciente a las tasas (comofigura próxima a los precios), alobjeto de racionalizar el uso de losservicios públicos.



En cuanto a la empresa pública, suprivatización es necesaria para conseguiruna modificación sustancial de la políticafiscal española. La congelación de lassubvenciones que el Programa deConvergencia prevé es acorde con lapolítica de competencia de la CE. Laconveniencia de esta congelación seapoya en la estimación presupuestaria deque las transferencias corrientes quereciben las empresas públicas equivale al52% del déficit de caja del Estado. Laprivatización de la empresa pública es unarealidad, pero tal como se está haciendo—con vergonzante opacidad— da piepara pensar que falta un proyecto definidoen cuanto a objetivos e instrumentos. Másbien una operación encaminada adesprenderse de las entidades quesuponen un mayor lastre para losPresupuestos públicos. Sin

una privatización más completa yauténtica, no podrá resolverse la crisis deidentidad de la empresa pública comoherramienta de política económica.

La privatización de la empresa públicadebe tener como aspiración básicamejorar su eficiencia, objetivo que puedeacompañarse de otros como la difusión almáximo de la propiedad y la reduccióndel déficit público. Para garantizar suéxito, la privatización debe ser un procesoclaro y abierto con la mayor publicidadposible, auténtico (sin que lasAdministraciones Públicas mantenganninguna reserva de propiedad) y no servirde excusa para defender actividadesproductivas que carecen de futuro. Eneste último supuesto, la cuestión no esprivatizar sino liquidar la empresa pública.

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«crisis y renovación de la política fiscal española»

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