CRISIS GLOBAL DEL AGUA:VALORES Y DERECHOS EN JUEGO

Pedro Arrojo Agudo

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................

1. LOS IMPACTOS DE LA CRISIS ..................................................................................1. En los ecosistemas acuáticos .....................................................................2. En los alimentos .............................................................................................3. En la economía ...............................................................................................

2. UN NUEVO ENFOQUE ÉTICO .......................................................................................1. Complejidad de los valores en juego ......................................................2. Funciones y derechos ....................................................................................

3. EL RETO DE LA “GOBERNANZA PARTICIPATIVA” ..................................................1. Gestión pública versus gestión privada ..................................................2. Impulsar la gobernanza participativa .....................................................

GLOSARIO .........................................................................................................................

NOTAS ................................................................................................................................

CUESTIONES PARA LA REFLEXIÓN ...............................................................................

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INTERNET: www.fespinal.com • Dibujo de la portada: Roger Torres i Aguiló • Impreso enpapel y cartulina ecológicos • Edita CRISTIANISME I JUSTÍCIA • R. de Llúria, 13 - 08010Barcelona • tel: 93 317 23 38 • fax: 93 317 10 94 • info@fespinal.com • Imprime: EdicionsRondas S.L. • ISSN: 0214-6509 • ISBN: 84-9730-241-9 • Depósito legal: B-8.899-2010 •Mayo, 2010. La Fundación Lluís Espinal le comunica que sus datos proceden de nuestro archivo histórico perteneciente a nues-tro fichero de nombre BDGACIJ inscrito con el código 2061280639. Para ejercitar los derechos de acceso, rectifica-ción, cancelación y oposición pueden dirigirse a la calle Roger de Llúria, 13 de Barcelona.

Pedro Arrojo Agudo, Doctor en Ciencias Físicas. Profesor titular del Departamento deAnálisis Económico de la Universidad de Zaragoza.

Con la colaboración de:

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INTRODUCCIÓN

El vigente modelo neoliberal de globalización, lejos de frenar la degra-dación ecológica, reducir las desigualdades y garantizar a los máspobres derechos fundamentales, ha entregado la gestión del agua almercado, convirtiendo esta gestión en una nueva oportunidad de nego-cio, acelerando la depredación de los recursos hídricos y aumentandola vulnerabilidad de los más débiles.

En la actualidad se estima que 1.200 millones de personas no tienenacceso garantizado al agua potable, y de mantenerse las tendenciasvigentes, el número alcanzaría los 4.000 millones en 2025. La genera-lizada degradación de los ecosistemas acuáticos continentales subya-ce como clave de este desastre humanitario. Esta crisis de insostenibi-lidad agrava además los problemas de hambre en el mundo, al arrui-nar las pesquerías (fluviales y marinas) y las formas tradicionales deproducción agropecuaria vinculadas a los ciclos fluviales de inundaciónen las llanuras aluviales.

En síntesis, afrontamos una crisis global del agua por la convergenciade varias fallas:

– De sostenibilidad: por contaminación y detracciones abusivas en ríos,lagos y acuíferos, construcción de grandes obras hidráulicas y defo-restación masiva.

– De inequidad y pobreza: que dispara la vulnerabilidad de las comu-nidades más pobres frente a la quiebra de los ecosistemas acuáticos.

– De gobernanza: por los problemas de corrupción y las presiones deprivatización de los servicios de agua y saneamiento.

– De institucionalidad democrática global: que permita hacer del aguaun espacio de colaboración entre los pueblos y no de confrontación ydominación.

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Una crisis global que sin duda se agravará por efecto del cambio cli-mático si no se adoptan adecuadas políticas de adaptación que amor-tigüen la vulnerabilidad de la población, particularmente de las comuni-dades más pobres, ante los riesgos de sequía y de fuertes precipita-ciones que, según todas las previsiones, tenderán a aumentar, tanto enintensidad como en frecuencia.

En este contexto, más allá de impulsar cambios político-institucionalesy mejoras tecnológicas, se requiere un nuevo enfoque ético, basado enprincipios de sostenibilidad, equidad y no-violencia. Nos encontramos,pues, ante la necesidad de promover una “Nueva Cultura del Agua” querecupere, desde la modernidad, la vieja sabiduría de las culturas ances-trales basadas en la prudencia y en el respeto a la naturaleza.

El Romanticismo, suavizó el paradigmade “dominación” para poner de relievela hermosura de esa naturaleza que nos“apasiona y enamora”, evolucionandohacia una nueva mitificación, de nuevoen clave de género femenino, pero estavez desde el perfil de la “amante”, co-mo objeto de deseo del hombre.Llegados a este punto, el carácter «irra-cional, inestable, voluble e impredeci-ble de esa naturaleza….» –rasgos atri-buidos al género femenino– acabanmotivando la necesaria acción racional

de la ciencia y de la técnica, esta vez sí,bajo claros perfiles de género masculi-no, con el fin de dominarla y ponerla alservicio del hombre1.

1.1. La quiebra del medio naturalBajo esta lógica, y desde una confianzaciega en el desarrollo científico-técnico,se han conseguido importantes conquis-tas, que nadie cuestiona. Sin embargo,también se han provocado quiebras enel orden natural que han derivado en

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1. LOS IMPACTOS DE LA CRISIS

En todas las culturas ancestrales aparece el paradigma de la “madrenaturaleza”: una visión mitificada de la madre como generadora y sos-tén de vida. El espíritu renacentista rompió este enfoque e introdujo elparadigma de “dominación de la naturaleza” que Francis Bacon, padredel empirismo científico, enunciaba de forma un tanto brutal cuandoafirmaba que «la ciencia ha de tratar a la naturaleza como lo hace elSanto Oficio de la Inquisición con sus reos: torturándola hasta conse-guir desvelar el último de sus secretos».

1. EN LOS ECOSISTEMAS ACUÁTICOS

costosas facturas, especialmente paralos más pobres y para las generacionesfuturas.

El hecho de que más de 1.200 mi-llones de personas no tengan acceso ga-rantizado al agua potable conlleva másde 10.000 muertes diarias, en su mayo-ría niños. La falta de saneamiento y elvertido directo de retornos urbanos e in-dustriales al medio natural están detrásde esta tragedia. En muchos casos, lacontaminación por metales pesados yotros tóxicos (por ejemplo, los produci-dos por la minería a cielo abierto) desencadenan procesos progresivos deintoxicación, enfermedad e inclusomuerte que no se registran en las esti-maciones estadísticas antes citadas so-bre los impactos sobre la salud y los fa-llecimientos por ingesta de aguascontaminadas.

La crisis global del agua en el mun-do no radica tanto en problemas propia-mente de escasez, sino de calidad de lasaguas disponibles. De hecho, todas lascomunidades se han asentado en lasproximidades de un río, de una fuentenatural o de un lago, o bien en lugaresdonde las aguas subterráneas son acce-sibles a través de pozos. El problema esque, desde nuestra insaciable e irres-ponsable ambición desarrollista, hemosdegradado esos ecosistemas y acuíferos,produciendo graves problemas de saluden la población.

Desgraciadamente, la falta de demo-cracia y la irresponsabilidad de muchosgobiernos, junto con la lógica de desre-gulación, impuesta por la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC), el FondoMonetario Internacional (FMI) y elBanco Mundial (BM), bajo el argumen-

to de promover la “libre competencia”,vienen posibilitando e incluso favore-ciendo procesos de contaminación y so-breexplotación de ríos y acuíferos, sincontrol alguno, en los países empobre-cidos o en desarrollo. Se viene indu-ciendo así lo que se conoce como “dum-ping2 ambiental” (más allá del“dumping social”), como una prácticahabitual, amparada en nombre del “li-bre mercado”, aunque implique para-dójicamente una práctica de competen-cia desleal, además de injusta e inmoral.

Las causas de esta quiebra ecológi-ca son múltiples:

– Detracción masiva de caudales. – Drástica alteración de los regíme-nes naturales y ruptura de la conti-nuidad de los hábitats fluviales porgrandes presas. – Colapso de sedimentos en esaspresas y alteración de los flujos só-lidos que alimentan deltas y playasen los litorales. – Drenaje y desecación de humeda-les, con la quiebra de sus funcionesdepuradoras y de regulación de cau-dales. – Deforestación masiva, con los co-rrespondientes procesos erosivos ysus impactos sobre el ciclo hidroló-gico, mayor escorrentía, menor in-filtración a los acuíferos y colmata-ción.– Obras de encauzamiento, drenajey ocupación de amplios espacios deinundación en los dominios fluvia-les, con sus consecuencias sobre labiodiversidad, los flujos de nutrien-tes y el incremento de riesgos deri-vados de las crecidas.

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1.2. La contaminación, problemaclaveAunque, sin duda, una de las clavesesenciales de esta quiebra ecológica es-tá en la sistemática y masiva contami-nación de los ríos, lagos y acuíferos. Setrata de una contaminación orgánica ybiológica, procedente, fundamental-mente, de vertidos urbanos y agrogana-deros; y de carácter tóxico, procedentede actividades industriales, agrarias ymineras.

El vertido directo al medio naturalde aguas residuales domésticas, así co-mo la filtración a los acuíferos deefluentes procedentes de fosas sépticasy pozos negros, son frecuentemente lacausa de graves problemas de insalubri-dad en las aguas. La diarrea provocadapor beber agua contaminada por este ti-po de vertidos es hoy la segunda causade mortalidad infantil. Se estima enunos 5.000 los niños y niñas menores decinco años que mueren diariamente poresta razón, en su mayoría en países y co-munidades pobres: cinco veces más quelos que mueren por el SIDA3.

Por otro lado, la contaminación di-fusa de la agricultura es cada vez másgrave. El uso masivo de abonos quími-cos y pesticidas está llevando a que, enmuchos lugares, la agricultura pase a serla primera fuente de contaminación.Una contaminación muy difícil de con-trolar, dado su carácter difuso que, jun-to a los vertidos urbanos, producen pro-cesos de eutrofización que acabancolapsando, por exceso de nutrientes, lavida en el medio hídrico.

La creciente desregulación y libera-lización de los mercados agrarios estáquebrando la viabilidad económica de

formas de producción tradicional que,desde el punto de vista ambiental y so-cial, merecerían ser consideradas comobuenas prácticas a proteger. Con ello, seestá provocando la destrucción del teji-do rural y acelerando la migración ma-siva hacia los cinturones de miseria delas grandes ciudades.

En el ámbito industrial y minero, laausencia de medidas reguladoras inter-nacionales, junto a la falta de leyes, o lalaxitud en su cumplimiento, cuandoexisten, e incluso los problemas de corrupción, llevan a que en la mayoríade los países empobrecidos y en desa-rrollo se permitan vertidos y técnicasproductivas obsoletas, contaminantes ypeligrosas para la salud pública.Técnicas que, sin embargo, son “renta-bles” para las empresas que, en muchoscasos, intentan dar una imagen de res-ponsabilidad social corporativa y de res-peto al medio ambiente, ante la opiniónpública en los países desarrollados delos que proceden.

Es particularmente grave la prolife-ración de actividades mineras a cieloabierto, que contaminan cabeceras flu-viales con lixiviados y vertidos porta-dores de metales pesados, cianuros yotros tóxicos.

– En la región de Cajamarca (Perú),por ejemplo, la protesta de las comu-nidades indígenas, que sufren gravesenfermedades derivadas de la mine-ría de oro a cielo abierto, se mantie-ne firme, aún después de producirseel asesinato de varios de sus líderes.– En el río Pilcomayo (Bolivia), lapesca ha desaparecido y la horticul-tura languidece bajo la sospecha

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fundada de contaminación de lasaguas de riego por las explotacionesmineras de Potosí. – La agresividad expansionista deeste tipo de empresas ha llevado acasos como el del glaciar PascuaLama (Chile), donde una de lasgrandes multinacionales del sector,la canadiense Barrick, tramita conéxito las pertinentes concesiones an-te los gobiernos chileno y argentinopara explotar un yacimiento de oro,bajo un glaciar. En este caso, ni laalarma social generada por el cam-bio climático ni la trascendencia deesos glaciares como reguladores delos ríos que nacen de ellos parecenser argumentos suficientes para de-tener este tipo de proyectos. – En México, la minera San Javier(filial de la canadiense New Gold),ha ignorado sentencias judiciales fir-mes, con la connivencia de las auto-

ridades, para seguir arrasando el mu-nicipio de San Pedro, junto a SanLuis Potosí. – En las provincias argentinas deSan Juan y Mendoza, la moviliza-ción ciudadana está forzando laaprobación de leyes contra la mine-ría a cielo abierto, a fin de proteger,no sólo la salud pública, sino tam-bién la economía de la región, basa-da en el prestigio internacional desus vinos.En resumen, ríos, lagos y humedales

están sufriendo la crisis de biodiversi-dad más profunda de la biosfera. Tal ycomo subraya la Declaración Europeapor una Nueva Cultura del Agua, firma-da por cien científicos de los diversospaíses de la Unión Europea a principiosde 2005, ambas realidades son caras deuna misma crisis: la crisis de insosteni-bilidad de los ecosistemas acuáticos ydel ciclo hídrico continental4.

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2. EN LOS ALIMENTOS

Los impactos sobre las fuentes de pro-ducción de alimentos en el mundo, pro-vocados por la crisis de insostenibilidadde ríos, lagos y humedales, son tan de-moledores como desconocidos.

2.1. La pesca: proteína de lospobres

Aunque el pescado no suele ser la prin-cipal fuente de proteínas en la dieta de

los países más desarrollados (el 10% enEuropa y EEUU), su importancia en países empobrecidos o en desarrollo esmayor. En África representa más del20% de las proteínas animales y en Asiael 30%5. No en balde suele decirse quela pesca es la proteína de los pobres.

A lo largo del siglo XX, la construc-ción de grandes presas ha arruinado lapesca fluvial, provocando la extinciónde muchas especies. Entre los casos me-

jor documentados cabe citar los del ríoUrrá, en Colombia, Singkarak enSumatra, Lingjintan en China, TheunHiboun en Laos o Pak Mun enTailandia. En estos casos, y en otros mu-chos, los problemas alimentarios gene-rados han afectado y afectan a cientosde miles de familias pobres en comuni-dades ribereñas.

– En la enorme cuenca del Mekong6,el lago Tonle Sap o Gran Lago deCamboya, no sólo es una pieza cla-ve de regulación de caudales, sinoun verdadero pulmón de vida. Conuna superficie que oscila entre 3.000km2, en los meses secos, y 13.000km2, cuando recibe los masivos cau-dales monzónicos7, el lago generauna de las pesquerías más fértiles delmundo, con unas 100.000 toneladasde pescado anuales. De hecho, éstaha sido tradicionalmente la principalfuente de proteínas para 9,5 millonesde camboyanos. En el lago existenen torno a 400 especies de peces. Laperiódica inundación de esos más de10.000 km2 de campos y bosques ali-menta un ciclo ecológico de tras-cendental importancia. Por un lado,fertiliza los campos que inunda, enun ciclo natural que permite cultivarcerca del 50% del arroz producidoen Camboya; pero, por otro lado, lospeces desovan y se alimentan en lasáreas de bosque inundado, aprove-chando la gran riqueza de nutrientesque allí se genera.– Ciclos similares se producen a lolargo de miles de kilómetros, en laszonas de inundación ribereñas delMekong y sus afluentes, hasta llegaral delta, uno de los más productivos

del mundo. Se estima que 52 millo-nes de personas dependen del río ensu alimentación básica.– En la actualidad, el acelerado cre-cimiento industrial de Tailandia estámotivando la construcción de gran-des presas y trasvases desde el Me-kong, que amenazan con desencade-nar graves quiebras ecológicas en lacuenca y sobre todo en el Delta8.– En el Amazonas, donde viven másde 3.000 especies de peces, se obtie-nen 200.000 toneladas anuales depescado, en su mayoría destinadas alautoconsumo y a los mercados loca-les. Sin embargo, la irrupción de lapesca industrial, la deforestación,los vertidos mineros, la construcciónde presas y la desecación de hume-dales están quebrando esta fuente dealimentos proteicos, provocandoque especies tan emblemáticas co-mo el tambaquí estén, de hecho, envías de extinción.

A lo largo de la última década se hanproducido quiebras ecológicas en gran-des sistemas lagunares que han deriva-do en verdaderas catástrofes humanita-rias, en la medida que se ha arruinado lapesca.

– En el Lago Chad, el debilitamien-to del monzón y la irrupción de lar-gas sequías, como consecuencia delcambio climático en curso, han pro-vocado la reducción en un 80% de lalámina de agua, transformando elcuarto mayor lago de África en unhumedal que puede prácticamenteatravesarse a pie.– En el caso del Mar de Aral, la de-rivación del 90% de los caudales de

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los ríos Amu Daria y Syr Daria pararegar algodón ha reducido la láminade agua a menos de la mitad (pasan-do de 64.500 km2 a 30.000 km2), altiempo que la salinidad se ha tripli-cado. A consecuencia de ello, handesaparecido las pesquerías que pro-ducían 44.000 toneladas anuales depescado y generaban 60.000 puestosde trabajo9.– En el lago Victoria, la introducciónde especies exóticas (como la percadel Nilo) y el desarrollo de la pescaindustrial para la exportación hanacabado en catástrofe humanitaria,al provocar la ruina de la pesca tra-dicional como fuente alimentaria delas comunidades ribereñas.– En Bangladesh, en tan sólo dos dé-cadas, la pesca industrial y su co-mercialización internacional, hanmultiplicado el volumen de captu-ras, produciendo problemas de so-breexplotación. Paradójicamente, laración per cápita de pescado en lazona se ha reducido a la terceraparte10.

El desarrollo de grandes infraestruc-turas hidráulicas no sólo ha afectado ala pesca en ríos y lagos, sino también enlos mares.

– En el caso del Nilo, la gran Presade Asuán, más allá de afectar grave-mente a la pesca fluvial –de las 47especies que se pescaban desapare-cieron 30–, hizo desaparecer el 90%de las capturas de sardina y boque-rón en todo el MediterráneoOriental11, arruinando a miles de fa-milias pescadoras. Hoy se sabe queestas especies, como otras, desovan

en la desembocadura de los grandesríos, donde aprovechan la riqueza ennutrientes continentales que aportanlas crecidas periódicas. Este fenó-meno de fertilización de las plata-formas costeras es más relevante enmares cerrados o cuasi-cerrados, co-mo el Mediterráneo, pobres enplancton.– Un impacto similar se produjo enel Mar de Cortés (CaliforniaMexicana), como consecuencia deltrasvase del Río Colorado para abas-tecer los regadíos de Imperial Valleyy alimentar el desarrollo urbanísticode Los Ángeles-San Diego enEstados Unidos12.

2.2. Afectaciones agro-ganaderasPor último, cabe añadir que la profundaalteración de los caudales fluviales, encantidad y calidad, en muchos de losgrandes ríos del mundo, está haciendoentrar en crisis formas tradicionales deproducción agraria ligadas a los ciclosfluviales de crecida.

– En Nigeria, la construcción de laPresa de Bakalori supuso la pérdidadel 53% de los cultivos tradiciona-les, ligados a los ciclos de inunda-ción en las llanuras aluviales; altiempo que arruinó los pastos queservían de base a la ganadería y afec-tó seriamente a los acuíferos, comoreservas vitales en sequía13. – Casos similares se han dado, tal ycomo refleja el informe final de laWorld Commission on Dams, en elRío Senegal, con cerca de 800.000damnificados en sus cultivos tradi-

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cionales; en el Embalse deSobradinho (Brasil), con cerca de11.000 familias campesinas grave-mente afectadas; en las Presas deTarbela y Kotri, en Pakistán14.

En todos estos casos, como en tan-tos otros, la pretendida transición a for-mas de producción más eficientes(transformación en regadíos modernos,en lugar de aprovechar los ciclos perió-dicos de inundación fluvial) ha desem-bocado, paradójicamente, en gravesproblemas alimentarios, al no ponerselos medios y el tiempo necesarios paraque tales procesos de transición madu-ren y sean asumidos, en su caso, por laspropias comunidades.

2.3. Del productivismo a la eficiencia eco-socialA pesar de su gravedad, estos impactosno suelen reflejarse en las estadísticaseconómicas oficiales, en la medida enque buena parte de esos alimentos se di-rige a mercados locales y al autoconsu-mo, sin entrar en los grandes circuitoscomerciales.

Se suele argumentar, por otro lado,que estos modelos de producción, vin-culados a los ciclos fluviales y a técni-cas artesanales de pesca, son ineficien-tes. No obstante, si se contabilizan losvalores ambientales y sociales en juegoy se asumen objetivos de sostenibilidad,distribución equitativa y acceso efecti-

vo a los alimentos por parte de los máspobres y vulnerables, esa pretendidaineficiencia se torna en altos niveles deeficiencia eco-social.

Sin duda, es necesario cambiar el en-foque tradicional de los organismos in-ternacionales relacionados con la ali-mentación en lo que se refiere a lagestión de aguas. La mitificación pro-ductivista del regadío ha llevado, por unlado, a ignorar los impactos de las polí-ticas hidráulicas sobre las pesquerías, altiempo que, por otro lado, se ha tendidoa centrar la solución del hambre en elcrecimiento del regadío. Todavía se en-fatizan los diagnósticos que centran lapretendida solución en incrementar laproducción de alimentos, olvidandoque, a menudo, el problema es de acce-so de los más pobres a los alimentos quede hecho existen... Afortunadamente,cada vez se abre más espacio a otros en-foques. Como los que desde hace añosviene haciendo Vía Campesina, enfati-zando la denuncia de la pobreza y la ne-cesidad de proteger las formas de vidatradicionales que vertebran el medio rural, particularmente en los países em-pobrecidos y en desarrollo, frente a laagresividad del neoliberalismo impe-rante en el modelo de globalización vigente. O como aquellos que identifi-can la quiebra de los ciclos naturales que regeneran la fertilidad de la tierra, de los mares y de los ecosistemas acuáti-cos continentales, como clave del problema.

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La crisis de los ecosistemas hídricos yde otros ecosistemas asociados, comolos forestales, comporta importantesimpactos socioeconómicos, en la medi-da en que afecta a un conjunto comple-jo de valores, funciones y servicios am-bientales de gran trascendencia.

3.1. Talas masivas y deforestaciónUna de las claves de la degradación delas masas de agua dulce radica en la de-forestación y la expansión, sin control,de la llamada “frontera agro-pecuaria”.La tala de millones de hectáreas de bos-que primario, con el apoyo, a menudo,de los gobiernos, suele producirse bajola presión combinada de intereses ma-dereros, ganaderos y agrarios vincula-dos a la exportación. Tales procesos dedeforestación suelen conllevar un rápi-do empobrecimiento de suelos, seguidode fenómenos erosivos, reducción de in-filtración en los acuíferos y fuertes au-mentos de la escorrentía. Ese crecienteritmo de drenaje, y la reducción de la ca-pacidad retentiva de aguas del territorio,reducen las reservas en estiaje y au-mentan la vulnerabilidad de las comu-nidades ante los ciclos de sequía. Porotro lado, se producen fenómenos decolmatación masiva de los cauces, porlos sedimentos procedentes de la ero-sión, lo que incrementa los riesgos dedesbordamiento e inundación aguasabajo.

Uno de los servicios ambientalesmás frágiles y de mayor valor brindadopor los ecosistemas acuáticos continen-tales es el de la regeneración y depura-ción de caudales. Los ríos, y de formamuy especial los humedales, son verda-deras macrodepuradoras naturales queregeneran la calidad de las aguas.Cuando degradamos la pirámide de vi-da que albergan, quebramos su capaci-dad de digerir y biodegradar residuos,fragilizando la calidad de esas masas deagua. Uno de los fenómenos de degra-dación más frecuente es el de la eutro-fización (por exceso de nutrientes), quellega a colapsar la vida en el medioacuático, al tiempo que facilita la proli-feración de cianobacterias y algas tóxicas.

3.2. Construcción de grandespresas

Las crecidas fluviales, acompañadas defenómenos cíclicos de inundación, hansido y son clave en la alimentación delos acuíferos aluviales y en la fertiliza-ción de las llanuras de inundación. Eneste sentido, se olvida que las fértileshuertas, que tanto apreciamos, son elfruto de miles de inundaciones. Por otrolado, estas áreas de inundación, junto alos humedales, cumplen eficazmente lafunción de ablandar las avenidas, redu-ciendo la energía de las puntas de crecida.

3. EN LA ECONOMÍA

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Los humedales y los acuíferos sonlas piezas clave de regulación naturaldel ciclo hídrico continental. Desde ha-ce años, el polémico proyecto deHidrovía, entre Brasil, Argentina,Paraguay y Bolivia, amenaza el mayorhumedal del mundo, el Gran Pantanal,que con sus 200.000 km2 de extensión,alimenta y regula en su cabecera laCuenca del Plata.Afin de mejorar la na-vegabilidad y facilitar la exportación deminerales y materias primas, se preten-de dragar el río y drenar el humedal. Losestudios elaborados para el BancoInteramericano de Desarrollo estimaronque ello comportaría la extinción de 600especies de peces, 650 de aves y 80 demamíferos, además de incrementar losriesgos de inundación y el impacto delas sequías en toda la cuenca15.

La construcción de grandes presasen el mundo no sólo ha roto la conti-nuidad del hábitat fluvial, provocandola extinción de especies y la degrada-ción de pesquerías, sino que ha modifi-cado drásticamente el régimen naturalde caudales y de flujos sólidos. Los se-dimentos, que durante millones de añosalimentaron la formación de deltas ycompensaron los procesos naturales desubsidencia que suelen afectar a estosterritorios, hoy colmatan los embalses(a menudo de forma muy rápida), mien-tras las áreas deltaicas tienden a salini-zarse y hundirse bajo el mar. Estos fe-nómenos, acelerados por el crecimientodel nivel de los mares, derivado del ca-lentamiento global, hacen vislumbrar,en apenas unas décadas, graves conse-cuencias socioeconómicas para decenasde millones de personas.

Este colapso de limos y arenas en lasgrandes presas, especialmente si se lo-calizan en el curso medio y bajo de losríos, está generando, por otro lado, se-rios problemas sobre las playas. Hoy sesabe que la mayor parte de la arena deesas playas procede, no tanto del efectoerosivo de las olas, sino del aporte flu-vial de “caudales sólidos”, que las co-rrientes litorales distribuyen posterior-mente a lo largo de las costas.

– El caso de la gran presa de Asuánen el Nilo, con sus impactos sobre eldelta de Alejandría y sobre las pla-yas del norte de África, es quizásuno de los más significativos. El ins-tituto oceanográfico Woods Hole deMassachussets ha llegado a estimarque Egipto puede perder bajo el mar, en el margen de seis décadas, hasta un 19% de sus terri-torios habitables, lo que forzaría eldesplazamiento de un 16% de su población. – Otro caso preocupante es el deldelta del Mekong. La acelerada de-forestación de las cabeceras fluvia-les está provocando graves procesoserosivos que multiplican la esco-rrentía, aceleran la cinética fluvial ydisparan el riesgo de riadas catastró-ficas. Sin embargo, el posterior co-lapso de esos sedimentos en lasgrandes presas recientemente cons-truidas, o en construcción, y losgrandes trasvases previstos haciaTailandia, hacen temer serios pro-blemas en el delta, paradójicamentepor falta de sedimentos.

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1.1. El enfoque ecosistémico

Hace escasamente diez años, proponerque el agua fuera considerada como unactivo eco-social (donde la raíz “eco”expresa al tiempo valores económicos yecológicos), y no simplemente como unpuro input productivo, era motivo de debate y controversia. Hoy, la necesidadde ese cambio conceptual nos coloca

ante el reto de pasar de los tradicionalesenfoques de “gestión de recurso” a nue-vos enfoques de “gestión ecosistémica”.Casi todo el mundo ha entendido la ne-cesidad de pasar de la gestión maderera(gestión de recurso) a enfoques máscomplejos de gestión forestal (gestiónecosistémica). Un cambio parecido sehace cada vez más evidente en materiade aguas.

2. UN NUEVO ENFOQUE ÉTICO

Como ya se ha explicado, los problemas de insostenibilidad, pobre-za y falta de democracia constituyen las raíces de la crisis global delagua en el mundo. En este contexto, la generalizada ineficiencia de losmodelos tradicionales de gestión de aguas nos obliga a repensarlos.Pero para ello es preciso reflexionar previamente sobre los valores enjuego y sobre las categorías éticas que deben ordenar prioridades yguiar criterios de gestión.

1. COMPLEJIDAD DE LOS VALORES EN JUEGO

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De hecho, la Directiva Marco deAguas (DMA), vigente en la UniónEuropea desde finales del año 2000,promueve este nuevo enfoque, estable-ciendo como objetivo central recuperary conservar el buen estado ecológico deríos, lagos y humedales. No se trata só-lo de preservar la calidad físico-quími-ca del agua, como recurso, sino de re-cuperar y cuidar la salud de los hábitatsacuáticos y ribereños. De esta forma,más allá de los indicadores físico-quí-micos, emergen los indicadores biológi-cos. La biodiversidad pasa a ser el me-jor testigo, no sólo de la calidad de lasaguas, sino del buen funcionamiento delos ecosistemas.

1.2. Las resistencias del mercadoA pesar de la consistencia de este enfo-que ecosistémico, y de su implantaciónen la legislación de los países más avan-zados, los tradicionales enfoques pro-ductivistas y de gestión de recursosmantienen una notable influencia. Losintereses y grupos de presión vincula-dos al fomento de grandes obras hi-dráulicas, las inercias culturales y los in-tereses electoralistas dificultan en laUE, y en particular en nuestro país, lacabal aplicación y desarrollo de laDirectiva Marco.

Por otro lado, a nivel global, el neo-liberalismo que preside el modelo deglobalización en curso tiende a reforzaresta visión, pero incorporando criteriosde racionalidad de mercado. La consi-deración del agua como un simple re-curso productivo permite enfocar sugestión como un bien económico, par-celable, apropiable e intercambiable

desde la lógica del libre mercado. Elmarco conceptual del mercantilismo neoliberal se completa con la conside-ración de los servicios urbanos de abas-tecimiento y saneamiento como simplesservicios económicos. Los innegablesproblemas de opacidad, burocratismo eincluso corrupción, que afectan con fre-cuencia a la gestión pública de los ser-vicios de agua en el mundo, han sidopresentados por el Banco Mundial co-mo causa suficiente para justificar suspolíticas privatizadoras. La absoluta de-pendencia de todo el mundo respecto aestos servicios básicos, y la correspon-diente disposición al pago, junto a lacreciente escasez de aguas de calidad,han hecho del sector, en definitiva, unatractivo espacio de negocios.

En este marco, resulta paradójicoque la UE, responsable en buena medi-da del diseño e implantación de este mo-delo neoliberal de globalización, pro-mueva y asuma con la Directiva Marcoun modelo básico de gestión de aguasque difícilmente cuadra con ese enfoqueprivatizador. Asumir como base de lagestión de aguas el principio de sosteni-bilidad, desde un enfoque ecosistémico,exige de hecho reforzar la responsabili-dad pública en esta materia. La comple-jidad de valores y derechos, presentes yfuturos, que se ponen en juego, junto ala imposibilidad de parcelarlos y apro-piarlos, hacen del mercado una herra-mienta demasiado simple e ineficaz.

En este contexto, el énfasis neolibe-ral pasa a centrarse en los servicios deabastecimiento y saneamiento urbanos,donde, tal y como se ha explicado, segeneran condiciones más favorables pa-ra abrir espacios de negocio, a costa, eso

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sí, de mercantilizar necesidades básicasde la población, transformando a losciudadanos en clientes.

1.3. Equidad y cohesión socialAsí pues, la reflexión ética y su corres-pondiente proyección política se hacenineludibles. Los valores de equidad ycohesión social vinculados a serviciosbásicos, como los servicios domicilia-rios de agua y saneamiento (junto a losde sanidad, educación, seguridad ciuda-dana…), desbordan, de hecho, la sensi-bilidad de las lógicas de mercado. Porello, exigirle al mercado que gestioneeste tipo de valores intangibles es comopedirle “peras a un olmo”. No es razo-nable pedirle al mercado que resuelvaproblemas de equidad y de cohesión so-cial, ni que garantice derechos humanoso ciudadanos que por su naturaleza de-ben ser de acceso universal, ni que ges-tione derechos de las generaciones fu-turas hacia los que no es sensible.

En suma, más allá del reto de soste-nibilidad, emergen con fuerza valoreséticos que nos exigen una reflexión pro-funda en torno a las funciones, valoresy derechos en juego.

Llegados a este punto resulta útil denuevo recurrir al contraste entre el agua

y la madera, como recursos naturales re-novables que son.

Suponiendo por un momento quefuéramos capaces de hacer las paces conla naturaleza y consecuentemente fué-ramos capaces de extraer madera y aguasin quebrantar la salud de bosques y rí-os, el reto se limitaría a organizar la ges-tión de la madera y del agua como re-cursos. Creo que, una vez salvado elreto de la sostenibilidad de los ecosiste-mas, no habría problemas significativosen la gestión de la madera. Sin embar-go, seguiríamos encontrando serios pro-blemas éticos, sociales y políticos en lagestión del agua. La clave está, desde mipunto de vista, en que la madera nosbrinda utilidades consistentemente sus-tituibles por dinero, lo que nos permiteencomendar la gestión al mercado, conlas regulaciones legales pertinentes. Porello, consideraremos legítimo que el le-ñador venda al empresario del aserrade-ro los troncos que hayamos permitidocortar; consideraremos legítimo que és-te venda las tablas al carpintero; y queéste a su vez nos venda los muebles aunos o a otros…

Sin embargo, los valores en juego enel caso del agua, no sólo son más com-plejos, sino que en general no son sus-tituibles por bienes de capital.

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2.1. Economía y crematísticaLa ciencia económica ha ido emborro-nando conceptualmente dos términos,heredados del griego, que Aristótelesdistinguía con precisión: “economía” y“crematística”. Para Aristóteles la “eco-nomía” era «el arte de bien administrarlos bienes de la casa», mientras que la“crematística” se ocupaba de lo quepodía valorarse en dinero y, por tanto,comprarse y venderse en el mercado. Sien la definición aristotélica de economíasustituyéramos el término “casa” por“planeta”, tendríamos una buena defi-nición de la moderna “economíaecológica”.

Forzar la valoración en unidadesmonetarias de los bienes intangibles(sociales o ambientales), para acabargestionando todo tipo de valores desdela lógica del mercado, suele conducir agraves errores. No todos los bienes son,ni deben ser, mercantilizables. Daly ra-zona así, en lo que se refiere, particu-larmente, a los bienes ambientales:

Algunos argumentan que el capitalhecho por los humanos y el capitalnatural son bienes sustituibles unopor otro de manera que la idea defactor limitante (para la producción)es irrelevante. Sin embargo, creoque está bastante claro para el senti-do común que el capital hecho porlos humanos y el capital natural sonesencialmente complementarios ysólo marginalmente sustitutivos.

El agua es ciertamente un elementobien definido: H2O. Pero lo relevante enel caso del agua no es su materialidad,sino sus funciones. A diferencia de lamadera o de otros recursos naturales, enel caso del agua nos encontramos conuna multiplicidad de utilidades y fun-ciones que están vinculadas a rangos éti-cos de diferente nivel. Ello conlleva lanecesidad de dar prioridad a unos usossobre otros, al tiempo que en cada cate-goría ética emergen objetivos que enmuchos casos ni siquiera son intercam-biables por dinero. Por ello, la gestióndel agua, como la gestión del medio am-biente y de la vida, desborda la simpli-cidad de la lógica de mercado y exigecriterios de gestión específicos y ade-cuados a las diversas categorías éticasen juego16.

Tal y como propone la DeclaraciónEuropea por una Nueva Cultura delAgua (FNCA, 2004), deberíamos dis-tinguir cuatro categorías éticas. En cadauna de ellas, la naturaleza de los objeti-vos a cubrir y de los derechos y deberesen juego implica distintos niveles deprioridad y demanda criterios de gestióndiferentes.

– El agua-vida, en funciones básicasde supervivencia, tanto de los sereshumanos, como de los demás seresvivos, debe tener prioridad máxima,de forma que se garantice la sostenibilidad de los ecosistemas yel acceso de todos a cuotas básicas

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2. FUNCIONES Y DERECHOS

de aguas de calidad, como un dere-cho humano.– El agua-ciudadanía, en actividadesde interés general, como los servi-cios de abastecimiento de agua po-table y saneamiento, debe situarseen un segundo nivel de prioridad, enel ámbito de los derechos ciudada-nos, vinculados a los correspondien-tes deberes ciudadanos.– El agua-economía, en funcionesproductivas, por encima de lo quepodrían considerarse niveles de suficiencia para una vida digna, debe reconocerse en un tercer nivelde prioridad, en conexión con el de-recho de cada cual a mejorar su nivel de vida. Es la función en la quese usa la mayor parte del agua y enla que se generan los problemas más relevantes de escasez y conta-minación.– El agua-delito, en usos producti-vos ilegítimos, que por tanto debenser ilegales (vertidos contaminantes,extracciones abusivas…), en la me-dida que lesionan el interés generalde la sociedad, deben ser evitados yperseguidos aplicando con rigor laley.

2.2. El agua-vidaAunque de forma un tanto marginal, elComité de Derechos Económicos,Sociales y Culturales de NNUU reco-noció en 2002 el acceso a cuotas bási-cas de agua potable como un derechohumano. En la actualidad, y a raíz deuna iniciativa de España y Alemania, elConsejo de Derechos Humanos deNNUU tiene abierto un procedimiento

que estudia la posibilidad de una decla-ración más clara y contundente al respecto.

En todo caso, parece claro que el ac-ceso a esas cuotas básicas de agua-vidadebe situarse en el ámbito de los dere-chos humanos, y debe garantizarse coneficacia desde un nivel máximo de prio-ridad. En este caso, el criterio no debeser maximizar la eficiencia, que es laguía por excelencia de la racionalidadeconómica, sino garantizar la eficacia.Estamos ante valores que como «el ca-riño verdadero» de la copla «ni se com-pran ni se venden», sino que simple-mente se garantizan. Y la responsa-bilidad de que así sea recae sobre la co-munidad en su conjunto; es decir sobrelos diversos estados y las institucionesinternacionales.

No debemos perder de vista que los30-40 litros de agua potable por perso-na y día, que se vienen sugiriendo comoreferencia de lo que podría considerar-se como el mínimo necesario para unavida digna, supone apenas el 1,2 % delagua que usamos en la sociedad actual.No hay argumento que justifique que1.200 millones de personas no tengangarantizado el acceso a esa cantidad deagua potable. La pretendida falta de re-cursos financieros resulta inaceptable,incluso para los gobiernos de países em-pobrecidos; cuando más, para los go-biernos de países ricos e institucionesinternacionales como el Banco Mun-dial. Al fin y al cabo, la «fuente públi-ca, potable y gratuita, en la plaza, cercade casa» fue garantizada en muchos pa-íses, como el nuestro, cuando eran po-bres y ni siquiera existía el Banco Mun-dial. El reto no fue propiamente

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financiero, sino político, en el sentidoaristotélico y noble del término. En definitiva, se asumió la responsabilidadpública de garantizar el agua potable ygratuita en la fuente, como una priori-dad, antes incluso que alumbrar o asfal-tar calles y carreteras; por no hablar degastos suntuarios o presupuestos mi-litares.

Por otro lado, en el ámbito del agua-vida deben incluirse también los cauda-les para producir alimentos básicos ne-cesarios para la supervivencia decomunidades pobres y vulnerables. Enmuchos casos se trata de derechos an-cestrales sobre el territorio y los ecosis-temas acuáticos de los que dependen ac-tividades agropecuarias y pesquerasesenciales para la supervivencia de co-munidades indígenas y tradicionales.Obviamente, esos derechos sobre aguasy ríos, vinculados al derecho a la ali-mentación, deben situarse en el ámbitodel agua-vida, como derechos humanos.

Por último, se debería incluir en es-te espacio de máxima prioridad la pre-servación de los ecosistemas acuáticos,tanto en lo que se refiere al régimen decaudales (condiciones cuantitativas),como a la calidad de las aguas y de loshábitats (condiciones cualitativas), deforma que se garantice su sostenibili-dad. En este caso, confrontamos, denuevo, un desafío ético vinculado alprincipio de equidad intergeneracionaly al tipo de relación que establecemoscon esa naturaleza de la que tan sólo so-mos usufructuarios; sin más derechossobre ella de los que deben garantizar-se, mirando al futuro, a nuestros hijos,nuestros nietos y a las generaciones queni siquiera llegaremos a conocer. Cier-

tamente, no estamos hablando aquí del1,2% del agua usada por la sociedad, si-no de caudales ambientales de un ordende magnitud muy superior; así como denotables esfuerzos para evitar vertidos,preservar la calidad de las aguas y con-servar los hábitats acuáticos. Por ello,asumir esos caudales ambientales comoagua-vida, en el nivel de prioridad re-servado a los derechos humanos, puedesuscitar cuando menos dudas. Sin em-bargo, tal y como hemos explicado, laprincipal razón por la que 1.200 millo-nes de personas no tienen garantizado elacceso al agua potable radica justamen-te en la quiebra de esa sostenibilidad.

Por otro lado, en NNUU se debatesobre la llamada tercera generación dederechos humanos: los derechos colec-tivos de los pueblos, empezando por elderecho a la paz, al territorio y a un me-dio ambiente saludable… Se trata deplantearse si nos parece aceptable, des-de una perspectiva ética, que disfrutarde ríos vivos sea cosa de ricos y que lospobres deban conformarse con ríos clo-aca, como condición para conseguir elsoñado desarrollo. La respuesta parececlara.

En la UE, como es sabido, laDirectiva Marco sobre el Agua (DMA)asume esas funciones ambientales bási-cas del agua en el nivel de máxima prio-ridad. De hecho, los caudales necesariospara conservar el buen estado ecológicode ríos, lagos y humedales no se consi-deran “demandas ambientales”, en po-sible competencia con otras “deman-das”, sino que se conceptualizan, porley, como una restricción a los diversosusos productivos del agua. Tan sólo lasaguas de boca se sitúan en un nivel de

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prioridad superior. No obstante, talesnecesidades raramente llegan a poner encuestión la sostenibilidad de los ecosis-temas acuáticos.

2.3. El agua-ciudadaníaOfrecer servicios domiciliarios de aguay saneamiento supone un salto cualita-tivo respecto a la fuente pública que ga-rantiza cuotas básicas de agua potable(30-40 litros/persona/día), como refe-rencia física del derecho humano alagua potable. En un hogar medio decualquier ciudad usamos entre 100 y120 litros/persona/día. Hoy, acceder atales servicios es considerado en nues-tra sociedad como un derecho que debeser accesible a todos, ricos y pobres.Esta perspectiva de acceso universal nospodría llevar a incluirlos en el espaciode los derechos humanos. Sin embargo,pienso que lo adecuado sería situarlosen el espacio de los derechos ciudada-nos. Aunque, tanto los derechos huma-nos como los derechos ciudadanos de-ben ser accesibles a todos, los primerosno se vinculan con deber alguno, másallá del de estar vivo y querer seguir es-tándolo; mientras los derechos ciudada-nos sí deben vincularse a los correspon-dientes deberes ciudadanos. Nosencontramos, pues, ante el reto de arti-cular un juego de derechos y deberesque sin duda es complejo y puede llegara ser conflictivo.

En todo caso, se trata de gestionarvalores, como la equidad y la cohesiónsocial, hacia los que el mercado es in-sensible. Valores que, al estar vincula-dos al concepto tradicional de ciudada-

nía, se sitúan, por su propia naturaleza,en el espacio de lo que debe conside-rarse como res publica, es decir, “cosade todos y todas”; razón por la que de-ben ser gestionados bajo responsabili-dad comunitaria o pública.

Las instituciones públicas, al tiempoque garantizan los derechos de ciudada-nía a todo el mundo, deben establecerlos correspondientes deberes ciudada-nos. En este sentido, si se quieren ga-rantizar servicios de agua y saneamien-to de calidad a todos, es fundamentaldiseñar modelos tarifarios que garanti-cen una adecuada financiación, verte-brando la responsabilidad ciudadanadesde la necesaria sensibilidad social.

En una sociedad compleja como laactual, garantizar el acceso universal aservicios de calidad, minimizando elimpacto ecológico sobre los ecosiste-mas acuáticos, constituye un reto de en-vergadura. Un sistema tarifario por blo-ques de consumo, con precioscrecientes, puede garantizar la recupe-ración de costes del servicio, desde cri-terios sociales redistributivos, al tiempoque induce incentivos de eficiencia yresponsabilidad individual y colectiva.El primer bloque de 30 o 40 litros/per-sona/día podría incluso ser gratuito, almenos para quienes estén bajo el umbralde pobreza. El siguiente escalón de 100litros debería pagarse a un precio que seacerque al coste real del servicio. En untercer escalón, el precio por metro cúbi-co debería elevarse de forma clara; pa-ra finalmente dispararse en el cuarto,propio de usos suntuarios (jardines, pis-cinas…). Se trata en suma de induciruna subvención cruzada, de quienes

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más consumen hacia quienes tienen dificultades para pagar, desincentivan-do consumos elevados.

En este caso, a diferencia del agua-vida, donde la lógica económica queda-ba fuera de lugar, estamos aplicando criterios de racionalidad económico-fi-nanciera, aunque tales criterios no se co-rrespondan con la racionalidad de mer-cado. De hecho, al comprar manzanas a1,5 €/kg, con frecuencia nos ofreceránlos 2 kg por menos de 3 €. Se trata deestrategias para incentivar el consumo(basadas en las llamadas economías deescala), que buscan incrementar la ren-tabilidad del negocio. El modelo tarifa-rio propuesto, sin embargo, se basa encriterios opuestos, en la medida que nose trata de hacer un buen negocio sinode ofrecer un buen servicio público deacceso universal, desde la perspectivadel interés general.

2.4. El agua-economíaLa mayor parte de los caudales extraí-dos de ríos y acuíferos no se dedican agarantizar derechos humanos, ni a sus-tentar servicios de interés general, sinoque se dedican a actividades producti-vas que generan riqueza por encima delnivel de suficiencia para una vida dig-na. En definitiva, se producen exceden-tes que, vendidos en el mercado, permi-ten mejorar el nivel de vida de losproductores.

El sector agrario utiliza por encimadel 70% de los recursos hídricos detra-ídos de ríos y acuíferos; mientras el sec-tor industrial y el de servicios acaparanen torno al 15%. Se trata en suma de ac-tividades sustentadas sobre la legítima

aspiración de cada cual a mejorar su nivel de vida por encima del menciona-do nivel de suficiencia. Podría inclusohablarse del derecho a intentar ser másricos. Derecho que, siendo legítimo, ba-jo ciertos límites, no puede vincularse alámbito de los derechos humanos ni al delos derechos ciudadanos. Y menoscuando, quienes pugnan por enrique-cerse son ya ricos.

Desde un punto de vista ético, resul-ta evidente que tales usos deben gestio-narse desde un tercer nivel de prioridad,por detrás del agua-vida y del agua-ciu-dadanía. En este sentido, degradar un ríoo poner en riesgo la potabilidad de loscaudales aguas abajo, apoyándose en lajustificación de que se impulsa el desa-rrollo económico, constituye una graveinmoralidad.

En este tipo de usos, guiados por ob-jetivos lucrativos, deben aplicarse,cuando menos, criterios de responsabi-lidad y de racionalidad económica.Cada usuario debe responder de los cos-tes que exige la provisión del agua queusa. Pero además, en la medida que ha-ya escasez, debería afrontar el llamadocoste de oportunidad, que no es sino elcoste de escasez del recurso. En el ám-bito del agua-economía, se impone, endefinitiva, la necesidad de aplicar elprincipio de recuperación íntegra decostes, incluyendo: costes financieros(amortización de inversiones y costes demantenimiento y gestión), costes am-bientales y el valor del recurso en sí mis-mo, es decir, el coste de oportunidad, sila disponibilidad es menor que la de-manda. En este caso, no existen razonesque justifiquen subvenciones directas ni

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cruzadas; de la misma forma que no sesubvenciona la madera al carpintero, niel gasóleo al taxista.

La escasez de agua para abastecer uncrecimiento ilimitado de actividadesproductivas no puede seguir entendién-dose como una “tragedia a evitar”, concargo al erario público; sino como unarealidad ineludible que debe ser gestio-nada desde criterios de responsabilidady de racionalidad económica. Desdenuestra insaciable ambición, hemos he-cho y hacemos escaso lo abundante; ha-cemos pequeño el planeta; y desde lue-go, estamos haciendo escasa el aguadulce de ríos, lagos, humedales y acuí-feros. En cualquier caso, no debemosolvidar que la escasez es una caracterís-tica inherente a cualquier bien econó-mico, por definición “útil y escaso”. Setrata pues, en definitiva, de aplicar cri-terios de racionalidad económica (queno de mercado) al uso económico delagua. Un uso que, no olvidemos, tienepor objeto generar beneficios a los usua-rios, a través de las relaciones de mer-cado que rigen las actividades producti-vas en las que se usa el agua-economía.

En todo caso, tal y como hemos acla-rado anteriormente, el agua necesariapara actividades productivas no lucrati-vas y de las que depende la superviven-cia de las comunidades más pobres, de-be ser considerada como agua-vida.

También existen actividades econó-micas que, aun siendo lucrativas, pue-den ser consideradas, en una u otra me-dida, como actividades económicas deinterés general, en la medida que gene-ran beneficios sociales o ambientales,no valorados por el mercado. No obs-tante, en países como España, el argu-

mento del “interés general” se ha mani-pulado tanto en materia de aguas, que espreciso revisar el concepto en cuestión.Tradicionalmente, la declaración de “in-terés general” se ha usado para justifi-car grandes inversiones públicas enobras hidráulicas, desde las tradiciona-les estrategias “de oferta”. A pesar deque hoy tales estrategias han quedadodesfasadas, los poderosos grupos eco-nómicos que han venido controlando laspolíticas hidráulicas siguen manipulan-do este concepto desde perspectivas ses-gadas que no reflejan el interés generalde la sociedad actual. Por ello es nece-sario redefinir el concepto de interés ge-neral desde las prioridades actuales.Urge particularmente esa redefiniciónen lo que se refiere al regadío, mitifica-do más allá de la realidad en su funciónde articulación del medio rural.

Hoy, en el regadío, crece día a día laimportancia relativa del agro-negocioen grandes explotaciones extensivasmecanizadas, o en modernas explota-ciones intensivas, como la producciónbajo plástico. Por otro lado, ha ido cre-ciendo la proporción de explotacionesagrarias gestionadas a tiempo parcial,como actividad secundaria. Por todoello, la explotación familiar está lejos derepresentar la generalidad del sector.

Distinguir cuando menos estos trestipos de explotación permite discernirvalores sociales de muy distinto carác-ter. Resultaría difícilmente justificablecaracterizar el regadío del agro-negociocomo una actividad de interés general.Al igual que resulta difícil entender elinterés general del regadío en explota-ciones gestionadas como actividades

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secundarias por propietarios que gene-ralmente ni siquiera viven en el mediorural.

Por otro lado, los graves impactoscontaminantes de los modelos domi-nantes de agricultura y ganadería (nitra-tos, pesticidas, purines,…) ponen encuestión el interés general de tales mo-delos. Si a ello unimos los graves im-pactos sociales y ambientales de gran-des presas y trasvases, sobre losecosistemas acuáticos y las poblacionesribereñas (incluida la inundación depueblos y valles habitados en zonas demontaña), resulta evidente la necesidadde replantear el pretendido interés ge-neral que ha venido adjudicándose, deforma indiscriminada, a las grandesobras hidráulicas vinculadas a nuevosregadíos (o a la producción hidroeléc-trica).

Es necesario, por tanto, establecernuevos criterios sociales y ambientalesque permitan delimitar qué explotacio-nes agrarias merecen hoy ser considera-das como verdaderas actividades eco-nómicas de interés general. Consolidarel tejido rural, con sus valores sociales,culturales y paisajísticos, o favorecer laconsecución de determinados objetivosambientales, serían, sin duda, argumen-tos de interés general en la sociedad ac-tual. En este sentido, resulta razonableargumentar el interés general de prote-ger la explotación familiar agraria, en

particular en el regadío. Pero sería ne-cesario unir a ese argumento social, laexigencia de buenas prácticas agroam-bientales.

La UE empieza a promover, aunquetímidamente, políticas agroambientalesy criterios de eco-condicionalidad enmateria de subvenciones. Desde estosenfoques debe revalorizarse el secano,como práctica agro-ambiental, particu-larmente en el área mediterránea, don-de se han rebasado los límites de soste-nibilidad de nuestros ríos y acuíferos.En este caso, en las vigentes condicio-nes de cambio climático, más allá de re-visar de forma realista y prudente el ac-tual Plan Nacional de Regadío, seríanecesario elaborar un Plan Nacional delSecano que establezca políticas concre-tas en este campo.

En todo caso, y aun aceptando la ne-cesidad de apoyar determinadas activi-dades agrarias en el regadío, sería vitalreflexionar sobre cómo realizar talesayudas, de forma que se induzcan bue-nas prácticas y actitudes responsables.En concreto, sería preferible subvencio-nar directamente las correspondientesactividades productivas, en lugar deofrecer agua subvencionada, como sue-le hacerse. De esta manera, con el mis-mo coste para la hacienda pública, se in-duciría un uso más eficiente yresponsable del agua.

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1.1. Políticas de desregulación yprivatizaciónDesde este enfoque, garantizar el acce-so universal a servicios básicos deinterés general, como los de agua y sa-neamiento, la sanidad o la educación,tradicionalmente asumidos como dere-chos de ciudadanía, llega a considerar-se una interferencia por parte del Estado

contra el libre mercado. Se supone queel Estado debe retirarse y dejar que ta-les servicios sean gestionados comosimples servicios económicos desde unmarco de libre competencia; los ciuda-danos, en consecuencia, deben pasar aser clientes; y los servicios en cuestióndeben dejar de ser de acceso universalpara pasar a ser accesibles tan sólo para

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3. EL RETO DE LA “GOBERNANZA PARTICIPATIVA”

La estrategia neoliberal del Banco Mundial y de la OMC viene presio-nando para reducir el campo de acción de la función pública a todos losniveles, a fin de dejar mayores espacios a la iniciativa privada. Bajoesta presión, se vienen degradando y desactivando las tradicionalesfunciones del Estado, como impulsor de valores de justicia y cohesiónsocial. Asistimos, de esta forma, a un proceso de progresiva “anorexi-zación” de las instituciones públicas, bajo la idea de que el dinerodonde mejor está es en el bolsillo del contribuyente. Cualquier progra-ma electoral con opciones de triunfo, debe prometer reducción deimpuestos. Se promueve la desconfianza hacia la función pública,como ineficiente, opaca y burocrática, al tiempo que se presentan laspolíticas desreguladoras y privatizadoras como alternativas de moder-nidad, flexibilidad, eficiencia y racionalidad, sobre la base de glorificarlas virtudes del libre mercado.

1. GESTIÓN PÚBLICA VERSUS GESTIÓN PRIVADA

quienes puedan y quieran pagarlos.Estas presiones desreguladoras, ejerci-das por el Banco Mundial de forma sis-temática sobre los países empobrecidosy en desarrollo, han llevado a desmon-tar, o cuando menos a debilitar, los yade por sí endebles servicios públicos ylas perentorias políticas de protecciónsocial en estos países. Pero incluso en elmundo desarrollado, el llamado estadodel bienestar se ha visto gravementeafectado. En estas condiciones, las ins-tituciones públicas, debilitadas en suscapacidades financieras, tienden a “ven-der los muebles”, concesionando y pri-vatizando los servicios básicos bajo suresponsabilidad, como forma de aliviarsu situación financiera.

Los procesos de privatización engrandes ciudades de países empobreci-dos o en desarrollo (los grandes opera-dores nunca se interesaron por las pe-queñas ciudades o las zonas rurales),bajo la presión del BM, han acabado pormotivar la rebelión de los más pobres.En este contexto, los propios operado-res transnacionales han tenido que cam-biar su estrategia. Durante casi dos dé-cadas, estas grandes corporaciones (ensu mayoría europeas) priorizaron losllamados “mercados no regulados”(“unregulated markets”), donde la faltade normas y de control público permi-tía prever un mayor espacio de negocio.Sin embargo, estas corporaciones argu-mentan hoy que la falta de regulación,unida a la inestabilidad social y política,acaba por generar riesgos demasiadofuertes… Por ello, la estrategia durantelos últimos años ha girado hacia los lla-mados “mercados fiables” (“reliablemarkets”), como los que emergen en los

países de la Europa Oriental, incluidaRusia.

Tres han venido siendo los principa-les argumentos empleados por parte delas instituciones económico-financierasinternacionales y de los grandes opera-dores privados, para justificar esas polí-ticas de desregulación y privatización:

– Ante la crisis financiera de laAdministración, se supone que elsector privado puede aportar lasinversiones necesarias para hacerllegar el servicio a los más pobres.– Frente a los problemas de ine-ficiencia y corrupción de la Admi-nistración, la libre competenciaincentiva la eficiencia e induce unmayor control de los usuarios me-diante el ejercicio de sus derechoscomo clientes.– Ante la creciente complejidad téc-nica de los servicios de agua ysaneamiento en grandes ciudades, lainiciativa privada ofrece la nece-saria tecnología y capacidad organi-zativa.

Sin embargo, lo cierto es que losgrandes operadores privados han inver-tido escasos fondos propios para desa-rrollar redes e infraestructuras básicasen los países en desarrollo, tal y comodemostró, de forma empírica, el pro-yecto PRINWASS17, financiado por laUE. Dicho proyecto de investigaciónestudió un amplio abanico de casos.Particularmente claras fueron las con-clusiones en el caso de Argentina, el pa-ís en el que se inició la experiencia pri-vatizadora de los servicios de agua enAmérica Latina. Mientras estuvieron

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concesionados a los grandes operadoreseuropeos, las inversiones realizadas si-guieron siendo en su mayor parte públi-cas, y tan sólo una mínima proporciónfue realizada por dichos operadores. Suestrategia empresarial siempre conside-ró arriesgado y poco rentable realizar in-versiones masivas en infraestructurasbásicas. En la mayoría de los casos, elproceso de privatización tan sólo des-bloqueó créditos del BM, que pasaron aser gestionados por el operador privado,aunque, eso sí, se cargaron sobre la deu-da pública del país.

Hoy, en plena crisis económico-financiera, este argumento ha quedadosilenciado, en la medida que son lasgrandes corporaciones las que requierencapitales públicos para sobrevivir. Loescandaloso es que en este contexto ypara estos fines, sí han aparecido mi-llardos de euros para socorrer a las gran-des entidades financieras que previa-mente habían promovido y alentado losprocesos de desregulación y privatiza-ción reseñados.

1.2. El riesgo del monopolio privadoEl segundo argumento, referente a lasventajas de la libre competencia, que enotros servicios puede resultar válido, nolo es en éste. Ante todo, es preciso su-brayar que los servicios de abasteci-miento, por su propia naturaleza, cons-tituyen lo que se denomina un“monopolio natural”. El proceso de pri-vatización, en este caso, puede promo-ver opciones de competencia “por el

mercado”, pero no de competencia “enel mercado”. Es decir, a lo más que sepuede aspirar es a una efímera compe-tencia para conseguir la concesión enconcurso público, cuando no se produ-ce una adjudicación directa. En todo ca-so, una vez adjudicada la concesión, elservicio pasa a ser gestionado en régi-men de monopolio privado por largasdécadas, en condiciones difícilmente re-visables y con duras cláusulas de rever-sión.

Aunque resulte paradójico, lo quesuele ocurrir en la práctica es que se re-duce el nivel real de competencia en losmercados. En efecto, cuando la gestiónes municipal, o se hace desde una em-presa pública local o regional, la adqui-sición de nuevas tecnologías, los traba-jos de mantenimiento y modernización,así como otras múltiples acciones espe-cíficas, suelen ser contratadas acudien-do al mercado, donde compiten, en con-curso público, multitud de pequeñas ymedianas empresas altamente especiali-zadas. Es lo que se conoce como el“mercado de inputs secundarios”, en elque suele producirse un volumen de ne-gocio mayor que en la gestión mismadel servicio. Sin embargo, cuando elservicio queda concesionado a algunode los grandes operadores transnaciona-les, el “mercado de inputs secundarios”suele quedar bloqueado y blindado a lacompetencia, en la medida que estasempresas ya disponen de sus propios re-cursos para cubrir todas estas necesida-des. El resultado final, paradójicamen-te, es que se reduce la competencia demercado.

Como hemos explicado, nos encon-tramos con un “monopolio natural”, da-

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do que el argumento del control de losciudadanos sobre el operador, a travésde sus derechos como clientes, tampo-co funciona, pues tales derechos suelenejercerse en la medida que pueda cam-biarse de proveedor, opción que en estecaso no es posible.

Tal y como llegó a decir pública-mente el director del Banco Mundial enBrasil, Vinod Thomas: «Cuando hayriesgo de que se genere un monopolioprivado, es mejor dejar los servicios enmanos del Estado» (Folha de SaoPaulo, 21-IX-2003).

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2. IMPULSAR LA GOBERNANZA PARTICIPATIVA

Por otro lado, la pretendida transparen-cia del mercado frente a la opacidad dela gestión pública es más un mito queuna realidad. El hecho de que en mu-chos casos la gestión pública sea buro-crática y opaca no significa que tengaque serlo. De hecho, el que la gestiónsea pública, permite exigir transparen-cia, en la medida que las institucionespúblicas se deben a la ciudadanía; mien-tras que la gestión privada, legalmenteprotegida por el derecho a la privacidaden la información, acaba limitando latransparencia, a lo sumo, ante los prin-cipales accionistas de la empresa.

En todo caso, los problemas de opa-cidad, burocratismo e incluso corrup-ción, no se resuelven privatizando la administración pública, sino democrati-zándola. A nadie se le ocurriría propo-ner como solución a la eventual corrup-ción de la policía, su privatización. Dehecho, en los países donde estos pro-blemas degradan la vida pública, la en-trada de operadores privados, lejos de

resolverlos, los ha agravado, reali-mentando la lógica del sistema que lesacoge.

Hoy, incluso en las democraciasavanzadas, está vigente el reto de pro-mover reformas de la función públicaque impulsen la gestión participativa ygaranticen la transparencia. En la medi-da que no es posible la competencia enel mercado se trata de promover la com-petencia a través de la información y delcontraste público entre servicios análo-gos: lo que se conoce como “bench-marking”, impulsando nuevos modelosde gobernanza participativa.

Por último, argumentar que la com-plejidad de unos servicios modernos deagua y saneamiento desbordan las ca-pacidades de la administración públicaresulta cuando menos inexacto. De he-cho, los servicios de agua y saneamien-to más eficientes hay que buscarlos enpaíses como Holanda, Suiza, Suecia oAlemania. Estos servicios se realizanbajo gestión pública a través de peque-

ños operadores locales o regionales, queen los últimos tiempos tienden a agru-parse a niveles regionales para mejorarsu eficiencia desde economías de esca-la más amplias. La clave de una buenagestión se demuestra que no está tantoen la tecnología, que siempre se puedeconseguir en el mercado, sino en la bue-na gobernanza, desde una escala local-regional, que permite vincular de formaefectiva esos servicios a la ciudadanía ya las instituciones locales de los que dependen.

En todo caso, en este apasionado de-bate, es necesario matizar conceptos ytérminos. A menudo se confunde desre-gulación y privatización. Aun asumien-do la responsabilidad pública sobre es-te tipo de servicios, cabe sobre el papel,entre otras muchas opciones, concesio-nar su gestión a un operador privado,con adecuadas condiciones de contratoy de regulación que garanticen un con-trol del concesionario por parte de laAdministración. Sin embargo, controlarde forma efectiva la gestión de estosgrandes operadores, no sólo es difícil,sino que en la práctica es casi imposi-ble. Por un lado, en la mayoría de los ca-sos, las propias administraciones públi-cas, una vez concesionado el servicio,pasan a despreocuparse literalmente dela cuestión. Pero aun en el caso de quetengan la sincera voluntad de controlara la empresa concesionaria, la despro-porción de medios y de envergadura en-tre los ayuntamientos (como responsa-bles del servicio) y estas corporacionesmultinacionales hace inviable una regu-lación efectiva. De hecho, suele produ-cirse, antes o después, el fenómeno co-

nocido como “compra” o “captura delregulador”. En todo caso, el BM en supolítica de apoyo a los procesos de pri-vatización, no se ha distinguido, ni sedistingue, por promover condiciones deestricta regulación pública, que garanti-cen la transparencia, la participaciónciudadana y los derechos humanos yciudadanos de los más vulnerables.

Las presiones desreguladoras queoperan, tanto a nivel mundial como enel entorno europeo, merecen un amplioy profundo debate público. En el casode los países que firmaron la Conven-ción de Aarhus, entre los que figuraEspaña y la UE, tal debate se hace ine-ludible en aplicación del principio departicipación proactiva, que la citadaConvención establece. La decisión deprivatizar este tipo de servicios no debedecidirse como un simple asunto admi-nistrativo, en los despachos de alcaldíao de presidencia del gobierno regional oestatal. Incluso el debate en plenariosmunicipales o parlamentarios resulta in-suficiente. En la medida que se trata dedecisiones que afectan a derechos ciu-dadanos, e incluso a derechos humanos,por periodos de varias décadas, sería ne-cesario abrir amplios debates públicosque culminen, en su caso, en referén-dum, tal y como recomienda la Decla-ración Europea por la Nueva Culturadel Agua (FNCA, 2005).

2.1. Conclusión

Hoy, más allá del reconocimiento for-mal del dominio público sobre las aguasy los ecosistemas hídricos, nos encon-tramos ante la necesidad de reflexionar

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sobre los retos que imponen, tanto elnuevo paradigma de sostenibilidad, como la obligación de garantizar el ac-ceso al agua potable y a servicios bási-cos de saneamiento como un derechohumano.

Asumir en materia de gestión deaguas los principios de equidad inter eintra-generacional, refuerza la necesi-dad de replantear el dominio y la ges-tión pública o comunitaria sobre losecosistemas hídricos y los acuíferos,desde nuevos enfoques que garanticenla prioridad de garantizar de forma sos-tenible sus funciones de vida, así comolos derechos humanos, incluidos los delas generaciones futuras. Pero yendomás allá, debemos afrontar el reto de di-señar y gestionar derechos de ciudada-nía desde una perspectiva global. Se de-ben abordar desde esa perspectivaglobal, el acceso a servicios domicilia-rios de agua y saneamiento de calidad,como un derecho que también debe lle-gar a ser de acceso universal, desde mo-delos de gobernanza que incentiven laresponsabilidad ciudadana desde la par-

ticipación y la transparencia. Todo elloexige, en suma, diseñar y desarrollarnuevos modelos de gestión pública par-ticipativa.

Los agudos conflictos frente a losprocesos de privatización, han venidoponiendo el dedo en la llaga; pero ellono significa que hayan resuelto el pro-blema de cómo gestionar adecuada-mente estos servicios básicos. Inclusoen el seno del movimiento por la ges-tión pública participativa bajo controlsocial, está abierto el debate sobre cómoorganizar el necesario equilibrio entrederechos y deberes ciudadanos, espe-cialmente en lo que se refiere a la ges-tión financiera de estos servicios. La po-lítica tarifaria a aplicar resulta, cuandomenos, polémica. Entender y asumir todos estos cambios no puede imponer-se por decreto, sino que exige nuevosmodelos de gobernanza participativadesde ámbitos locales, regionales y na-cionales en un marco global que debegarantizar los derechos humanos ydesarrollar una nueva condición de ciu-dadanía global.

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CianobacteriaOrganismo unicelular pertenecienteal reino móneras, que carece demembrana nuclear, realiza la foto-síntesis y tiene clorofila y otros pig-mentos que le dan un color verdea-zulado. Vive en ambientesacuáticos, aislada o agrupada conotras en colonias o filamentos.Recibe también el nombre de algacianofícea o alga azul.

ColmataciónAcumulación de sedimentos decauces.

DumpingPráctica comercial de vender a precios inferiores al costo, paraadueñarse del mercado, con graveperjuicio de éste.

EfluenteLíquido que procede de una plantaindustrial.

EscorrentíaAgua de lluvia que discurre por lasuperficie de un terreno.

EstiajeNivel más bajo o caudal mínimo queen ciertas épocas del año tienen lasaguas de un río, estero, laguna, etc.,por causa de la sequía.

EutrofizaciónIncremento de sustancias nutritivasen aguas dulces de lagos que produ-cen exceso de fitoplancton (Planctonmarino o de agua dulce, constituidopredominantemente por organismosvegetales, como ciertas algas mi-croscópicas).

LixiviadoEs el líquido producido cuando elagua se filtra a través de cualquiermaterial permeable. Puede contenertanto materia en suspensión comodisuelta, generalmente se da enambos casos. Los peligros de los li-xiviados son debidos a altas concen-traciones de contaminantes orgáni-cos y nitrógeno amoniacal.

SubsidenciaHundimiento progresivo por com-pactación de sedimentos.

GLOSARIO

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1. C. MAGALLÓN, Pioneras españolas en las cien-cias, Madrid, CSIC, 2004.

2. Hemos añadido al final del cuaderno un breveglosario con aquellos términos técnicos quehemos creído necesitaban de explicación.(Notade CiJ)

3. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006– Más allá de la escasez: poder, pobreza y cri-sis mundial del agua.

4. FNCA, Declaración Europea por la NuevaCultura del Agua, Zaragoza, FundaciónNueva Cultura del Agua, 2005.

5. ICLARM, From Hunting to Farming Fish,Washington DC, Grupo Consultivo sobreInvestigación Agrícola Internacional(CGIAR), Banco Mundial. Washington DC,1995.

6. M.T. HILL, «Summary of fisheries resourcesand Projects in the Mekong River», trabajopresentado en el seminario Mekong:Seminario Internacional para el DesarrolloSostenible Mediante la Cooperación,Washington DC, Nov.-Dic. 1995.

7. M. MORETH, «Environmental Concerns FacingCambodia»; trabajo presentado en el semina-rio Mekong: Seminario Internacional para elDesarrollo Sostenible Mediante la Coo-peración, Washington DC en Nov.-Dic. 1995.

8. P. ARROJO, Agua, Ríos y Pueblos. Catálogo de laexposición “Agua, Ríos y Pueblos”, Málaga,Diputación Provincial, 1999.

9. P. MCCULLY, Ríos Silenciados: Ecología y Polí-tica de las Grandes Represas, Buenos Aires,Proteger, 2004. J.N. ABRAMOVITZ, Aguas ame-nazadas, futuro empobrecido: el declive de losecosistemas de agua dulce, Bilbao, Bakeaz,1996, Cuadernos Worldwatch.

10. ABRAMOVITZ, Aguas...11. MCCULLY, Ríos...12. S. POSTEL, Reparto del agua: seguridad ali-

mentaria, salud de los ecosistemas y nuevapolítica de la escasez, Bilbao, Bakeaz, 1996,Cuadernos Worldwatch.

13. MCCULLY, Ríos...14. WCD, Dams and Development a new frame-

work for decision making: the report of theWorld Commission on Dams. Londres,Earthscan Publications Ltd., 2000.

15. CEBRAC-WWF, «Paraná-Paraguay Water-way: Who Pays the Bill?» (resumen Ejecutivode la Fundaçao Centro Brasileiro deReferencia e Apoio Cultural (CEBRAC) yWorld Wildlife Fund (WWF)), Brasilia.Septiembre de 1994.

16. P. ARROJO, El reto ético de la nueva cultura delagua: funciones, valores y derechos en juego,Barcelona, Paidós, 2005.

17. E. CASTRO, PRINWASS, 2004, proyecto deinvestigación financiado por la UE. Un resu-men de los resultados del proyecto se puedeencontrar en este articulo: http://www.nuso.org/upload/articulos/3408_1.pdf

NOTAS

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CUESTIONES PARA LA REFLEXIÓN

El cuaderno, a través de datos y casos procedentes de todo el mundo, denun-cia la crisis de carácter global que afecta al agua. Una crisis que tiene su origenen:

«El vigente modelo neoliberal de globalización, que lejos de frenarla degradación ecológica, reducir las desigualdades y garantizar alos más pobres derechos fundamentales, ha entregado la gestióndel agua al mercado, convirtiendo esta gestión en una nueva opor-tunidad de negocio, acelerando la depredación de los recursoshídricos y aumentando la vulnerabilidad de los más débiles».

Además de la denuncia, el autor va construyendo un argumentarlo a favorde promover una “Nueva Cultura del Agua” que recupere la sabiduría de las cul-turas ancestrales basadas en la prudencia y en el respeto a la naturaleza.

Podríamos centrar el debate en las funciones y derechos relacionados conel agua que se exponen en el cuaderno:

1. ¿Qué actitudes despierta en nosotros el agua-vida como derecho humanono accesible para millones de personas de todo el mundo?

2. ¿A qué conductas nos lleva el considerar el agua como derecho ciudadano(agua-ciudadanía)? ¿Qué deberes van asociados a este derecho?

3. ¿Qué límites o condiciones deben definir el uso del agua como fuente de ri-queza (agua-economía)?

4. ¿Crees que existe una verdadera conciencia ciudadana contraria a los verti-dos, y a las conductas descritas como agua-delito?

5. ¿Cuál/es de los argumentos que el autor expone en este cuaderno paracaminar hacia una nueva cultura del agua te parecen fundamentales más deter-minantes? ¿Cuáles afectan a tu estilo de vida o al de las personas que com-parten contigo casa, barrio o ciudad?

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