costa rica - agenda nacional tomo i

Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro. 1

Una propuesta estratgicapara la Costa Rica del futuro

Documento de trabajo para discusin

TOMO I

Agenda Nacional2 Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro. 183

. 321 Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro /

. U54u comp., por Jaime Ordez Chacn. -- 1a ed. -- San Jos, Costa Rica: Lara Segura & Asociados, 2012. 184 p. : il. ; 21 x 27 cm. ISBN: 978-9968-930-47-5 1. CIENCIAS POLTICAS - GOBERNABILIDAD - COSTA RICA. 2. DEMOCRACIA - POLTICA. I. Ttulo.


La agenda nacional

La Agenda Nacional es un grupo abierto a todas las personas que quieran contribuir a la construc-cin de una propuesta estratgica en diversas reas del desarrollo nacional. El grupo inicial que presenta este documento a la consideracin del pas, y el cual se rene desde mayo del ao 2011, ha estado conformado por las siguientes personas:

Rodolfo Silva Roco SenzJaime Ordez Guido MirandaAdrin Torreaba Eduardo BrenesGerardo Fumero Alexandra MonturiolHelio Fallas Gabriela SenzEnnio Rodrguez Juan Luis BermdezCarlos Francisco Echeverra Elizabeth FonsecaManuel Rojas Bolaos Gerardo Vargas Rojas Vctor Ramrez Carlos Quesada MateoCarlos Manuel Obregn Federico Torrealba-NavasRolando Araya Mara Elena LpezYolanda Rojas Emilio Arias RodrguezRodolfo Montero Pacheco Mario Granados ChacnMarcia Gonzlez-Aguiluz Hayde MendiolaJos Manuel Senz Marco Coll ArguelloDenise Echeverra Gonzalo Elizondo BreedySonia Marta Mora Ana Helena ChacnBernardo Aguilar Lilly RodrguezJuan Jos Echeverra Brealey Nicols BoeglinRonald Sols Gabriela Amor Carlos Manuel Obregn Marta EsquivelCarlos Manuel Videche Orlando CastroJimena Mora Sergio Mass

Y varias decenas de persona ms que han participado en las consultas.

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El ideario y los valores de la Agenda Nacional

Cul Costa Rica queremos para el ao 2030?

La AGENDA NACIONAL es un movimiento cvico que busca crear una red de ciudadanos prove-nientes de diversas ideologas o convicciones polticas y, adems, representantes de muy diversos sectores sociales, polticos y econmicos de Costa Ricaque, sin embargo, estn dispuestos a coincidir en dos objetivos fundamentales.

Primero, en crear una agenda estratgica de Estado y de largo plazo. Es decir, re-disear la Costa Rica que tendremos para el ao 2030, y ello significa entender la poltica como una arquitectura de polticas pblicas de Estado para el largo plazo y para las generaciones venideras, y como no como una gestin electoral por el poder que se agota cada cuatro aos . Ello implica un complejo trabajo de redisear normas, instituciones, competencias y fines de la organizacin del Estado y sus relaciones con los ciudadanos.

El segundo objetivo supone compartir los siguientes valores y fines de la poltica pblica:

1. Promover la recuperacin del principio de divisin de poderes, de frenos y contrapesos y de autonoma de las instituciones del Estado costarricense como base esencial de la legitimi-dad y la eficacia democrtica, y a los efectos de promover la transparencia y la dignidad el ejercicio de la funcin pblica. Recuperar el valor de la poltica y del mbito de lo pblico y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y representantes debe ser uno de los grandes objetivos de la Costa Rica de los prximos aos

2. Procurar el desarrollo del Estado social de derecho como principal promotor del desarrollo econmico, social y cultural. En este marco, el bienestar del ser humano, la sustentabilidad ecolgica y el logro del bien comn son los objetivos fundamentales de la poltica pblica.

3. La convivencia de los costarricenses debe fundamentarse en la justicia social, la solidaridad,

el dilogo social y el respeto de todos los Derechos Humanos. En tal sentido, la igualdad de oportunidades, la equidad, el respeto a la diversidad y la inclusin social son esenciales para el desarrollo de una sociedad floreciente, justa y democrtica.

4. Promover una poltica econmica que busque un equilibrio entre la promocin de la inver-sin extranjera (esencial dentro del actual contexto de globalizacin y regionalizacin que vive Amrica Central) y el desarrollo de un empresariado nacional fuerte, robusto y competi-

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tivo, con defensa de los intereses nacionales, el comercio justo y la cooperacin. Un mercado econmico fuerte, dinmico y robusto es vital para el bienestar de la sociedad costarricense. En tal sentido la atraccin de recursos y de ciencia y tecnologa extranjera dentro del marco de los tratados de libre comercio y acuerdos de asociacin econmica y poltica es absoluta-mente vital, pero debe estar acompaada de polticas pblicas que se dirijan a robustecer un empresariado nacional creciente y competitivo (hacia el mercado interno y hacia el exterior) como lo han hecho otros pases de alto desarrollo reciente, como lo demuestran varios pases del planeta, incluidos algunos latinoamericanos.-

5. Promover una poltica de equidad social, a partir de instrumentos fiscales, tributarios y de inversiones modernos y altamente probados en los pases de alto desarrollo del planeta. La historia del desarrollo econmico comparado de las ltimas dcadas demuestra que un sis-tema tributario y fiscal modernolejos de debilitar la inversin, el desarrollo y el crecimiento econmicoms bien crea las condiciones de capacidades humanas e infraestructura para hacer posible el desarrollo avanzado. Sin una fuerte inversin de los pases en materia de educacin pblica competitiva, salud pblica, infraestructura, carreteras, caminos, puertos, redes de alta tecnologa, etctera, no ser posible el desarrollo econmico, el crecimiento y el bienestar de la poblacin. En forma concomitante, la universalidad de los servicios pblicos, la solidaridad y la equidad de los servicios pblicos esenciales constituyen un derecho fun-damental de todos los seres humanos.

6. El fortalecimiento de la democracia representativa, la profundizacin de la democracia par-ticipativa y el desarrollo de una cultura de rendicin de cuentas resultan esenciales para le-gitimidad y la eficacia democrtica. En tal sentido, la AGENDA NACIONAL procurar una re-visin integral del sistema de representacin poltica; mecanismo de eleccin de diputados y municipes; introduciendo institutos como la eleccin de medio perodo de diputados; la interpelacin y el voto de censura vinculante y con sanciones para los miembros del Poder Ejecutivo; el saneamiento del financiamiento electoral; y otras medidas a disear y poner en prctica en los prximos aos.

7. La tica pblica como medio para establecer, delimitar y renovar las relaciones entre las per-sonas y su comunidad basadas en el respeto, la justicia social, la solidaridad y los Derechos Humanos como normas fundamentales.


ndice

Agenda Nacional ...................................................................................................................................5

El ideario y los valores de la Agenda Nacional .................................................................................7

Primera Parte

Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto .................................................................9

La necesidad de un sistema tributario moderno ............................................................................................................. 11

Cmo garantizamos la eficacia y la transparencia del gasto?: sin planificacin y presupuestos de largo plazo nunca lograremos un alto nivel de desarrollo. ........................................................................................ 33

Las instituciones de regulacin en Costa Rica. Un debate abierto ....................................................................... 97

Segunda Parte

Las cuidades en las que viviremos dentro de 20 o 30 aos ......................................................109

Planificacin, ordenamiento y desarrollo urbano ..........................................................................................................111

Energa y electricidad .......................................................................................................................................................................131

Infraestructura de transportes ....................................................................................................................................................159

ndice

1. Quines conforman la agenda Nacional ....................................................................................32. El ideario y los valores de la AGENDA NACIONAL.Cul Costa Rica queremos para el ao 2030? .................................................................................5

TOMO 1.- (Noviembre 2012)

Primera Parte. Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto ......................................91. La necesidad de un sistema tributario moderno .................................................................................................... 112. Cmo garantizamos la eficacia y la transparencia del gasto?: sin planificacin y presupuestos

de largo plazo nunca lograremos un alto nivel de desarrollo. ........................................................................ 333. Las instituciones de regulacin en Costa Rica. Un debate abierto .............................................................. 97

Segunda Parte Las cuidades en las que viviremos dentro de 20 o 30 aos ........................ 1094. Planificacin, ordenamiento y desarrollo urbano ................................................................................................ 1115. Energa y electricidad............................................................................................................................................................. 1316. Infraestructura y transporte ............................................................................................................................................... 159

TOMO 2.- (Enero 2013)

Tercera parte.- Cmo CRECER Y DISTRIBUIR EN EL SIGLO 21?10. Poltica econmica y desarrollo humano.- Cmo crecer hacia afuera y crecer hacia dentro? La produccin y el crecimiento.11. El sector agropecuario.12. El sector industrial.13. La economa de servicios y la sociedad del conocimiento.14. Promocin de la competencia. y de la competitividad.15. Telecomunicaciones, conectividad y acceso a la informacin. LA EQUIDAD, LA REDISTRIBUCION Y LA CREACION DE CAPACIDADES HUMANAS15. La educacin pblica y los motores del crecimiento humano.16. Seguridad social y salud pblica17. Reduccin de la pobreza por medio de todas las polticas pblicas.18. Seguridad humana y seguridad ciudadana19. El arte y la cultura como un instrumento de crecimiento humano.

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TOMO 3.- (Febrero 2013)

Cuarta parte.- Las reglas del juego democrtico y la estructura del Estado.-7.- La reforma del Estado. Cules reglas del juego de la Constitucin y las leyes debemos cambiar?

Cules instituciones debemos reformar? Un sistema poltico y jurdico para una Costa Rica que ya no es.

7.1 Los talones de Aquiles del sistema. Una revisin a los facilitadores de la democracia. El sistemainstitucional y democrtico posee nudos procedimentales de los cuales depende el funcionamietodel sistema. Estos elementos son pre-requisitos de funcionamiento del sistema. 1.- Reglamento de la Asamblea Legislativa. 2.- Ley de la Jurisdiccin Constitucional. 3.- Revisin del mecanismo formal de frenos y contra-presos.7.2. La revisin del sistema de representacin y del modelo electoral.7.3. La urgencia de una Ley Orgnica de la Administracin Pblica. Reorganizacin del Estado, y lacompetencia y funciones de las instituciones.- 7.4 La reestructuracin territorial del Estado. El rgimen provincial y el rgimen cantonal.-

Rgimen territorial del Estado.- La falta de una cintura del Estado (desaparicin del rgimen provincial) Creacin de 2 provincial adicionales Restructuracin del rgimen cantonal La cuestin de la descentralizacin y la desconcentraciny los mecanismos de control en

esos mbitos. 7.5- Mecanismos de control y auditaje de la sociedad civil.- 7.6.- La Administracin de Justicia.- 8.- El gobierno municipal como un gestor del desarrollo. 9.- Desarrollo de un nuevo Cdigo Civil Unificado para Costa Rica.-

Quinta parte.- Medio ambiente y desarollo sostenible.-20.- Definicin de polticas ambientales y su conjuncin con el proceso de desarrollo econmico

del pas.21.- Planificacin urbana, planificacin ambiental y ordenamiento del territorio.-.22.- Sistema institucional y de financiamiento de las polticas pblicas del medio ambiente.-

Sexta parte.- Derechos humanos23.- La proteccin nacional de los derechos humanos por medio de las polticas pblicas.-24.- Costa Rica y la promocin del DDHH a el sistema interamericano y el sistema global.

Setima parte.- Costa Rica y el mundo 25.- La agenda de poltica internacional de Costa Rica. 26.- Cmo interactuar en los escenarios de regionalizacin y globalizacin?


Parte I

Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto

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El Sistema Tributario costarricense

1. El diagnstico ................................................................................................................................................................................132. Lineamientos generales para una reforma tributaria en CR .............................................................................232.1 Caractersticas bsicas del sistema tributario ........................................................................................................... 232.2 Caractersticas de la reforma del Impuesto sobre la Renta. .............................................................................. 242.3 Caractersticas de la reforma del Impuesto de Ventas.......................................................................................... 282.4 Caractersticas de la reforma Cdigo Tributario y Administracin Tributaria ......................................... 29

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El Sistema Tributario costarricense

1. El diagnstico

Costa Rica tiene, de acuerdo con todos los indicadores externos de ndole econmica y fiscal, la necesidad de una reforma tributaria, la cual se ha visto frustrada tras dos relevantes intentos en los gobiernos de Abel Pacheco y Laura Chinchilla, este ltimo todava con la posibilidad de lograr algunos avances desde el punto de vista de las potestades de control y sancin de la Administra-cin Tributaria, si bien con importantes retrocesos en materia de tutela de los derechos y garantas de los contribuyentes, pese a que, paradjicamente, el ya casi aprobado Proyecto de Ley de For-talecimiento de la Gestin Tributaria incluye por un Ttulo destinado a proteger dichos derechos y garantas.

La situacin de dficit fiscal con efectos negativos ha sido recurrente en la historia reciente del pas para no ir muy atrs en la historia-. Ciertamente el dficit, en tanto diferencia entre el gasto total y lo que se financia con impuestos o rentas patrimoniales (financiamiento con deuda o infla-cin), no es necesariamente negativo. En primer lugar, cuando es producto de un endeudamiento orientado a gastos de inversin, puede ser un elemento de equidad entre generaciones, pues es justo que las inversiones que beneficiarn a los ciudadanos en el largo plazo no sean financiadas completamente por la generacin contribuyente en el momento de hacer la inversin, sino que el esfuerzo se distribuya a lo largo de las generaciones que recibirn los beneficios correspondien-tes. En segundo lugar, cuando se constituye en un elemento de estabilizacin econmica, promo-viendo la reactivacin de la demanda y el crecimiento econmico en coyunturas depresivas del ciclo financiero.

No obstante, los efectos negativos del dficit se manifiestan cuando se financia gasto corriente con deuda pblica, cuando se genera una desestabilizacin de la economa ( en trminos internaciona-les se estima que ese peligro empieza con un dficit de ms all del 3% del PIB), cuando el servicio de la deuda absorbe un alto porcentaje del financiamiento del presupuesto, estrujando la posibili-dad de satisfacer las necesidades pblicas bsicas, y generando un gasto regresivo excesivo, pues el pago a los tenedores de bonos no es otra cosa que un gasto orientado a los sectores de mayor capacidad econmica.

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La situacin costarricense evidencia la existencia de todos estos efectos negativos. Desde el punto de vista de su tamao, la evolucin de los ltimos aos demuestra una tendencia persistente a ni-veles de dficit superiores al 3% del PIB. As, en su Informe de 2002, la Comisin de Exministros de Hacienda previ un escenario pasivo (esto es, en ausencia de medidas de reduccin) que llevara el dficit a 3.9% del PIB a finales del 2002, hasta llegar al 11.6% en el 2006. Si bien en 2002 cerr en 4%, con medidas de contencin del gasto y con recursos adicionales y temporales- de la Ley de Contingencia Fiscal, se mantuvo en lmites manejables: 3.1% en 2003, 2.7% en 2004, 2.1% en 2005.

Sin embargo, estos esfuerzos de contencin se dieron en un contexto en que crecieron los llama-dos gastos inflexibles (intereses de la deuda, pensiones, salarios), concentrndose los esfuerzos de contencin por el lado de los gastos sociales y en infraestructura. Esto generaba efectos macroeco-nmicos negativos, como destac el Informe del Estado de la Nacin del 2005, al afectar la tasa de crecimiento del PIB, que pas de 6.5% en 2003, a 4.2% en 2004 y 3,2% en 2005. Adicionalmente, un Estado que no invierte en infraestructura y otras obras, lesiona el crecimiento de la economa en el mediano y largo plazo, pues la tasa de retorno de inversin en infraestructura es muy alta, por lo que su renuncia equivale a sacrificar crecimiento futuro. Apuntaba el Informe que el rezago en in-fraestructura de CR respecto de los tigres asiticos ampli en casi 40% la brecha que se dio durante los 80 y 90s entre el PIB de Costa Rica y el PIB de estos pases.

Por ello, esta va de contencin del dficit no es sostenible en el mediano y largo plazo, pues la postergacin y rezago en las inversiones reducira tambin la capacidad recaudatoria (el pastel se encoge), el supervit primario (ingresos menos gastos antes de pagar la deuda) no alcanzara para pagar la deuda y ms bien necesitaramos endeudarnos ms (aumentando el dficit). Costa Rica ha abusado de la contencin del gasto por espacio de varias dcadas con consecuencias negativas sobre la tasa de crecimiento y por el lado de la contencin del gasto social, ha limitado su capacidad de incidir en indicadores de pobreza y otros indicadores sociales, lo cual podra terminar compro-metiendo la estabilidad social.

Un respiro tuvo la tendencia en 2007 y 2008, en que la recaudacin tuvo un repunte como conse-cuencia de:

La acumulacin de los esfuerzos de mejora y modernizacin de la Administracin Tributaria Mayor crecimiento de la economa (que refleja en la activacin de la recaudacin en el im-

puesto sobre la renta de empresas que antes tenan incentivos, excluyendo Zona Franca) Las tasas de inters se haban reducido, lo que reduca el gasto en el servicio de la deuda

El resultado fue un supervit para el 2008, con una carga tributaria que roz el 15.5% del PIB.


No obstante, la crisis mundial que inici en el 2009 disminuy la carga tributaria a al 13.56% del PIB, y desde entonces se ha llegado a un dficit fiscal superior al 5% del PIB, el ms alto en Amrica Latina. En concreto, el Gobierno del Presidente Arias Snchez intent realizar una poltica antic-clica de la economa mediante un incremento del gasto pblico, lo cual se hizo bsicamente en la contratacin de funcionarios pblicos, aumento del salario promedio de maestros, y el ajuste a los salarios base de los profesionales del servicio civil.

Tambin se ampliaron programas sociales de FONABE y FODESAF y se aumentaron los recursos asignados a las universidades. El problema de esta poltica, en particular en lo relativo a la contra-tacin y ajustes en salarios de funcionarios pblicos, es que se tradujo no en un gasto temporal para la reactivacin de la demanda, sino en un gasto permanente que empuj una tendencia de agravamiento del dficit.

Por el impacto negativo del dficit en la desestabilizacin de las variables macroeconmicas, para 2010 y 2011 se han aprobado presupuestos en los cuales una parte relevante del gasto corriente se financia con deuda. Adems, en 2012, ya se aprecia un incremento en las tasas de inters, con la consecuencia del clsico estrujamiento del sector privado, el cual se produce cuando el Estado debe presionar los mercados financieros en demanda de crdito. Tras el fracaso del Proyecto de Solidaridad Tributaria, que buscaba una reforma tributaria relevante en los impuestos sobre la renta y general sobre las ventas, la nica alternativa que le ha quedado al gobierno es buscar un alivio temporal al intercambiar deuda ms cara por una en mejores condiciones en el mercado interna-cional, a travs del Proyecto de Eurobonos, recin aprobado en la Asamblea Legislativa. A su vez, el programa de presupuesto de 2013 regresa a los esquemas de contencin del gasto, particularmen-te en inversiones y gasto social.

Estimaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda en el contexto de la discusin del Proyecto de Solidaridad Tributaria, muestran un potencial agravamiento de los desequilibrios macroecon-micos en ausencia de la aprobacin del Proyecto. Se proyectaron escenarios sin reforma tributaria para el 2016 en los cuales el crecimiento econmico rondara el 3% del PIB; la inflacin con un es-cenario de gasto bajo el 5,5% y 10.9% con gasto alto; la tasa real de inters pasara de 3.1% a 7,8% en un escenario de gasto bajo o a 9.3% en un escenario de gasto alto; el pago de intereses como porcentaje del PIB pasara del 2.1% a 5.2% en un escenario de gasto bajo o a 8.3% en un escenario de gasto alto y la deuda pblica pasara de representar un 32,4 como porcentaje del PIB a un 47,3 en un escenario de gasto bajo o a 56,5 en escenario de gasto alto.

Tericamente, el dficit siempre podra ser combatido mediante la reduccin del gasto pblico; sin embargo, hay mltiples y claras razones para sostener la tesis de que acometer una reforma del extremo tributario de la ecuacin es ineludible.

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Una primera razn es que, en ausencia de reforma tributaria, si no se ha llegado a extremos explo-sivos es gracias a medidas de contencin del gasto pblico en rubros insostenibles en el mediano y largo plazo como son los de infraestructura y gasto social. En segundo lugar, porque el gasto pblico como porcentaje del PIB no es especialmente alto en Costa Rica si se compara con la media internacional con similar ingreso per cpita. El Libro Blanco del Sistema Tributario Costarricense de la Contralora General de la Repblica (2002), apuntaba que la media internacional para pases con ingreso per cpita del nivel de Costa Rica es de 26% del PIB, frente al 22.2% de Costa Rica.

Asimismo, sealaba que el gasto pblico como porcentaje del PIB baj del 25.8% en 1973 al 22.2% en 2000, reducindose el volumen de la planilla en trminos relativos, bajando la formacin de ca-pital fijo a 1/3 de lo que fue en 1980, con compras estancadas al nivel de 1975. La inversin pblica en 1999 era 2.4% frente a 2.9% en 1991; con reduccin de inversin en vivienda, servicios comuni-tarios, transporte y comunicaciones; con inversin en educacin del 4.31% del PIB por debajo del 6% constitucional de entonces.

En tercer lugar, porque Costa Rica tiene un dficit tambin de necesidades pblicas insatisfechas que es aspiracin del pueblo costarricense colmar. Esto est en el propio diseo constitucional de Costa Rica y las necesidades que de ah derivan. Ilustrativos los datos del Libro Blanco en 2002 que, en esa direccin, sealaba con:

a. Invertir al nivel constitucional en educacinb. Llevar inversin pblica a niveles del 91 y hacerse cargo de la deuda del Banco Central, habra

que aumentar 3.2 puntos del PIB, lo que, sin aumento de la carga tributaria, llegara a un d-ficit del 7.6% del PIB.

Hoy da el nivel constitucional en educacin es del 8% del PIB e incluso la reforma en ese sentido puso como condicin la elevacin de la carga tributaria al 16% del PIB.

De esta forma, aun eliminando los focos de corrupcin y planificando adecuadamente el gasto pblico para garantizar su manejo eficiente y eficaz, es difcil pretender bajar el gasto pblico hasta llegar a niveles de dficit sano y aun as alcanzar los objetivos de desarrollo del pas.

A lo anterior sumamos que la carga tributaria en Costa Rica, es baja, desde cualquier parmetro de comparacin: es similar al nivel centroamericano, cuando la economa y niveles de desarrollo son considerablemente mayores que los del resto de pases de la regin; est por debajo de la media internacional para pases con similar renta per cpita, nivel de desarrollo humano, coeficiente Gini de distribucin de ingresos. Dentro de los pases latinoamericanos, segn datos de la CEPAL y del BID, apenas superamos a pases como El Salvador, Paraguay Guatemala, Panam, Ecuador y Mxico (que tiene un alto porcentaje de financiamiento con recursos no renovables), estando por debajo de Brasil (30% del PIB), Argentina (26%), Uruguay (24%), Chile (20%), Nicaragua (18%), Bolivia (17%),


Honduras (16%), Repblica Dominicana (15%), Per (15%). Es de advertir que esta comparacin se hace sin contar, en ninguno de los pases, el financiamiento de la seguridad social. Podra argumen-tarse que Costa Rica tiene mayor porcentaje de seguridad social que muchos pases, pero la impli-cacin sera entonces que, para evitar subir la carga tributaria para financiar las necesidades que son responsabilidad del Gobierno Central, habra que reducir las cargas sociales para destinar los fondos a la satisfaccin de esas otras necesidades. En las condiciones actuales de la seguridad social, parece poco sensata esta posibilidad. Las cargas sociales si bien son una forma de contribucin tributaria para-fiscal tienen un destino especfico.

Debemos realizar la comparacin de la carga tributaria bajo el supuesto de que las cargas sociales son un impuesto. Luego se puede hacer el argumento, que dada la importancia de esas cargas, el Gobierno Central queda anmico. y que la solucin no puede ser reducir las cargas.

Para completar el diagnstico, basta con echar una mirada a las condiciones jurdico-institucionales del sistema tributario actual para evidenciar que este padece de muchas e importantes deficiencias, si usamos como parmetro de comparacin las mejores prcticas internacionales. Esto significa que hay enormes oportunidades de mejora para atacar el problema de las finanzas pblicas tam-bin desde el punto de vista de la reforma tributaria.

Una caracterstica histrica de la Hacienda Pblica costarricense ha sido la de su escasa vocacin tributaria, lo que la ha llevado a apoyarse excesivamente en el recurso de deuda e, incluso, en alguna etapa en especial, la del sandinismo en el poder de Nicaragua- en donaciones. Esa falta de vocacin tributaria se refleja en la ausencia de una reforma tributaria sistemtica, entendiendo por tal aquella que se basa en el diseo de un plan general del sistema tributario deseado, para a partir de ah configurar las figuras tributarias concretas y los mecanismos formales y sancionadores necesarios para su aplicacin. Por el contrario, el ordenamiento tributario costarricense ha sido construido sin planos, por lo que ha padecido histricamente de profundas deficiencias estructura-les que podramos sintticamente describir de la manera siguiente:

1. Un exceso de impuestos dispersos, muchos de ellos de escasa relevancia recaudatoria.

2. Un abuso de los destinos especficos de los ingresos de los impuestos, algunos establecidos incluso a nivel constitucional y otros a nivel legal, lo que ha llevado prcticamente a una crisis institucional al haber ordenado la Sala Constitucional al Ministerio de Hacienda el giro de todos esos destinos especficos, orden inejecutable por imposible, ya que estos suman cerca del 144% de los ingresos en el ao 2001.

3. Dependencia recaudatoria de los aranceles aduaneros.

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4. Imposicin sobre el consumo basada, por una parte, en un impuesto general sobre las ven-tas que es apenas una aproximacin al moderno modelo de valor agregado, construido con claras deficiencias tcnicas y restricciones en su materia imponible, como es el caso del gra-vamen de los servicios solo por excepcin esto es, segn un sistema de lista taxativa de servicios gravados. Por otra parte, un impuesto selectivo al consumo que ha gravado una larga lista de bienes con tipos dismiles dentro de una ancha banda de ms de 50 puntos porcentuales, con facultades excesivas del Poder Ejecutivo para fijar el tipo y las lista misma de bienes a incluir, todo lo cual ha redundado en una figura generadora de distorsiones eco-nmicas claras, dada su falta de neutralidad.

5. Imposicin sobre la renta de corte cedular y basada en un criterio de territorialidad, tcnica-mente deficiente en su construccin, que deja zonas importantes de capacidad econmica sin gravar por basarse en un concepto de renta producto y que impone tratamientos tribu-tarios distintos a las rentas de distinta fuente sin criterios suficientemente razonables. As, del actual sistema de imposicin sobre la renta se pueden apuntar tres grandes caractersticas negativas fundamentales:

Grava rentas de igual cuanta en forma distinta, segn el tipo de renta de que se trate, sin que sea fcil identificar razones aceptables para ese trato diferenciado. As, por ejemplo, una renta de 1.000.000 de colones obtenida por una persona fsica residente en Costa Rica: si proviene del salario, es gravada con una escala progresiva que va del 10% al 15%, previo reconocimiento de un mnimo exento; si proviene de una actividad profesional o empresarial de una persona fsica, es gravada con una escala progresiva que va del 10% al 25%, previo reconocimiento de un mnimo exento menor que el de la renta salarial; si proviene de una inversin de capital de mercado financiero, es gra-vada con un 8% fijo; si proviene de una ganancia de capital no habitual, no paga nada, lo mismo que si proviene de una fuente extranjera.

Deja sin gravar rentas que evidentemente manifiestan capacidad econmica:

a) las ganancias de capital o patrimoniales: un caso ilustrativo es el de un seor que compra un edificio en 80.000.000 de colones en el centro de San Jos y a los 3 aos lo vende en US$3.000.000: la diferencia de casi 1.000.000.000 de colones no paga im-puesto de renta alguno.

b) a las personas residentes de mayor capacidad econmica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para que las rentas que obtienen no paguen nada al Estado costarricense, pese a que viven aqu, usan los servicios pblicos, etc.


No grava el conjunto total de las rentas de una persona residente en Costa Rica. Esto es grave si lo que se pretende es que el sistema tributario haga pagar a cada cual de acuerdo con su capacidad econmica, pues una persona es ms o menos rica no por tal o cual renta, sino por el conjunto de su riqueza.

6. Un amplio conjunto de regmenes de incentivo tributario al sector industrial, al sector exportador no tradicional, al turismo, a la reforestacin y a la inversin extranjera directa (zo-nas francas) que convirti a la recaudacin tributaria en inelstica en relacin con el creci-miento del PIB: siendo estas actividades las de mayor dinamismo y aporte a dicho crecimien-to, su no contribucin ha creado un divorcio entre el crecimiento del PIB y el aumento de la recaudacin.

7. Una Administracin Tributaria con potestades jurdicas limitadas, recursos materiales y humanos insuficientes, no organizada, en fin, en torno a conceptos modernos de adminis-tracin tributaria.

8. Una regulacin absurda de los incentivos financieros hacia el cumplimiento voluntario exac-to de las obligaciones tributarias de los sujetos pasivos, caracterizada por el no cobro de intereses por las diferencias de impuesto liquidadas por la Administracin luego de un pro-cedimiento determinativo sino hasta 30 das despus de firme la resolucin administrativa, que converta a dicha Administracin en la financiera ms barata del mundo. Asimismo, no se prevea sancin administrativa alguna para el comportamiento consistente en declarar en forma inexacta o en la simple no declaracin de ingresos que luego son detectados.

9. Un rgimen sancionador deficiente.

Este panorama tradicional ha venido siendo atacado, con limitaciones, en los ltimos aos, gene-rando lo que podramos llamar un proceso de reforma lento y gradual y, quiz por ello, es decir, por su lentitud y gradualidad, aun insuficiente. Dicho proceso puede ser descrito, siempre en el mayor espritu sinttico, as:

En 1992, la Ley Derogatoria de Todas las Exoneraciones intent atacar el problema de la ex-cesiva proliferacin de regmenes de incentivos, derogando o restringiendo los entonces existentes. Sin embargo, los efectos de esa ley recin empiezan a notarse, en virtud de la su-pervivencia de los derechos adquiridos por las empresas con contratos de incentivos sujetos a un plazo. Un intento posterior de atacar el problema de la inelasticidad de la recaudacin en relacin con el PIB lo encontramos en 1995 cuando, mediante la llamada Ley de Ajuste Tributario, se crea el impuesto a los activos de las empresas (1% sobre el activo fijo), que tena entre sus fines bsicos poner a contribuir a las empresas que disfrutaban entonces exencin en el impuesto sobre la renta. No obstante, primero por una interpretacin discutible de la

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Procuradura General de la Repblica, se lleg a entender que deba deducirse de la base imponible del impuesto el valor de los activos destinados a la generacin de rentas exen-tas del impuesto, cuando la ley hablaba de rentas no sujetas al impuesto. De esta forma, confundiendo los conceptos de exencin y no sujecin, el impuesto qued desprovisto de una de sus finalidades bsicas. Para colmo de sus desgracias, este impuesto fue derogado a finales de 1999 y, por si fuera poco, declarado inconstitucional en el ao 2000, obligndose a la Administracin a devolver lo pagado.

En 1995, la Ley de Justicia Tributaria intenta introducir una reforma integral del rgimen san-cionador incluyendo la introduccin del delito de defraudacin fiscal - y otorga mayores potestades administrativas a la Administracin Tributaria. Sin embargo, la ley sali plagada de deficiencias tcnicas, lo que frustr su aplicacin plena entre ellas, el condicionamiento de la denuncia penal a una intimacin previa al incumplidor luego de agotada la va admi-nistrativa. Asimismo, no se corrigi el problema del no pago de intereses ni sancin por las inexactitudes u omisiones de declaracin de las obligaciones tributarias materiales.

En 1999, la Ley de Reformas al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios corrige en forma razonable los defectos de la Ley de Justicia Tributaria recin apuntados, con lo que puede decirse que se cambian positivamente las reglas de incentivos hacia el cumplimiento tributario voluntario.

Desde 1996 se pone en marcha el llamado Programa de Modernizacin de la Administracin Tributaria, con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y con la ejecucin tc-nica a cargo de funcionarios de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Espaa. Dicho programa sienta las bases conceptuales de una Administracin Tributaria moderna en sus distintas funciones de gestin, fiscalizacin y recaudacin, con el apoyo de un sistema informtico moderno. Este programa sufre problemas de continuidad con el cambio de go-bierno en 1998, si bien luego es retomado y se encuentra aun en etapa de desarrollo.

En 2001, se aprueba la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria que aporta lo siguiente al

proceso de reforma: a) eliminacin de una relevante cantidad de impuestos menores; b) la eliminacin del mbito de gravamen del impuesto selectivo de consumo de un buen n-mero de productos y la limitacin de las potestades del Poder Ejecutivo para incluir nuevos artculos y para aumentar los tipos impositivos vigentes; c) la introduccin de un impuesto especfico a los combustibles, que se cuantifica segn una cantidad monetaria por litro de combustible, el cual busca controlar la incidencia inflacionaria de un aumento en el precio del petrleo en el mercado mundial; d) una ampliacin en la lista de servicios sujetos al im-puesto general sobre las ventas, sin dar el paso hacia un gravamen general de estos; e) refor-mas menores en la imposicin sobre la renta; f ) reformas adicionales al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, entre las que cabe mencionar la liberacin de la compensacin


obligatoria por parte de la Administracin con toda la cuenta integral del contribuyente o sujeto pasivo como requisito previo a cualquier devolucin, que permite simplificar la ges-tin de las devoluciones, as como la introduccin de la posibilidad de que la Administracin Tributaria otorgue descuentos de hasta el 5% de la cuota tributaria lquida a aquellos contri-buyentes que hagan uso de la declaracin por medios telemticos o electrnicos.

En 2010 se reforma la Ley de Rgimen de Zona Franca, destacando la introduccin de un nuevo rgimen de empresas que invierten en sectores estratgicos o en zonas de menor desarrollo relativo- que tendran, como regla general, una tributacin del 6%.

En 2012 los Proyectos de Ley de Fortalecimiento de la Gestin Tributaria y de Transparencia Tributaria, aprobados en primer debate al escribir estas lneas marcan un avance y un retro-ceso. Como avances, se reforma la redaccin del delito fiscal, mejorndola, se aumenta el umbral de punibilidad a 500 salarios base y se orienta la atencin del sistema sancionador a las infracciones administrativas, que se ven endurecidas en su infraccin principal de no autoliquidar o declarar correctamente, elevndolas de un 25% a 50% la figura de mera ne-gligencia y a un 100% y 150% las ms agravadas. Asimismo, se resuelve el problema de que la Administracin Tributaria costarricense no puede intercambiar informacin bancaria con Administraciones extranjeras, y se elimina el requisito de que para acceder a la informacin de esa naturaleza de los contribuyentes locales deben fundamentarse la existencia de indi-cios de un ilcito tributario. De la misma manera, por la introduccin de un concepto amplio de entidades financieras, se resuelve el problema actual de que el secreto burstil impide el acceso a la informacin de este tipo. Debe destacarse la posibilidad de que la Administracin establezca, reglamentariamente, supuestos de retencin a cuenta de los impuestos, lo cual permite la introduccin de un sistema generalizado de este tipo de retenciones, lo que pue-de mejorar sustancialmente la recaudacin. Se introduce un Ttulo de Derechos y Garantas de los Contribuyentes. Sin embargo, como retrocesos, el endurecimiento de las sanciones se da en un contexto en que la Administracin no reconoce como causa eximente de respon-sabilidad cuando el contribuyente acta con base en una interpretacin razonable de los he-chos y de las normas, lo que puede llevar a sanciones excesivas en casos en que lo que hay es discrepancia jurdica con la Administracin, y no negligencia o dolo. Asimismo, se introduce una norma claramente violatoria del debido proceso, al permitirse a la Administracin deter-minar una deuda de impuesto y ponerla a cobro sin haber permitido el derecho de defensa del contribuyente. Por ltimo, es un retroceso tambin el debilitamiento de la figura de la consulta tributaria no solo como mecanismo para tutelar las actividades de autoliquidacin del contribuyente sino como vehculo de control de calidad de la aplicacin de la normativa en los casos concretos que debera ejercer el Director General de Tributacin respecto de las Administraciones tributarias operativas.

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En este lapso vaco que se nota entre 2001 (2003 tuvo una pequea reforma de contingencia) y 2012 se dio la discusin de los Proyectos de Pacto Fiscal y Reforma Estructural (gobierno de Abel Pa-checo) y de Solidaridad Tributaria (gobierno de Laura Chinchilla). En ambos se acometi a fondo el intento de reforma de los principales impuestos del sistema, a saber, el impuesto sobre la renta y el impuesto general sobre las ventas. Tambin se intent, en el primero, introducir un nuevo esquema organizativo de la Administracin Tributaria. Pero ambos naufragaron en la Sala Constitucional, por razones de procedimiento legislativo. De ah que quedan aun las principales reformas al sistema tributaria por hacerse.

As, los pilares centrales del sistema, impuesto sobre la renta y general sobre el consumo, lucen dbiles, primitivos e injustos. La imposicin sobre la renta es de corte cedular y basada en un crite-rio de territorialidad, tcnicamente deficiente en su construccin, que deja zonas importantes de capacidad econmica sin gravar. Un impuesto de ventas que slo grava el consumo de servicios por excepcin, en una economa que desde hace varias dcadas no hace sino desplazarse hacia el sector servicios; que, adems, reconoce crditos de impuesto para captar el valor agregado con un criterio arcaico de deduccin fsica y no de deduccin financiera.

Adems, a la Administracin Tributaria le faltan aun algunas potestades bsicas para poder aplicar adecuadamente los impuestos y poder contar con los recursos humanos, materiales e informticos suficientes para ese fin. Mencionamos al respecto que el Proyecto de Transparencia Tributaria no introdujo la posibilidad de acceso de la Administracin Tributaria a la informacin bancaria por su-ministro, esto es, con base en informacin peridica de los bancos de los saldos en las cuentas, para as orientar mejor las actividades de control tributario. Igualmente, se echa en falta la posibilidad de establecer medidas cautelares de garanta en el procedimiento de fiscalizacin.

Finalmente, es de mencionar la carencia de potestades de la Administracin para completar el ciclo de la gestin tributaria a travs del cobro coactivo y ejecutivo de las deudas en sede administrativa. Los problemas esenciales de la Administracin Tributaria pueden sintetizarse de la siguiente manera:

1. La falta de integracin Aduanas-Tributacin2. La ausencia de potestades de la Direccin de la Administracin Tributaria en relacin con el

manejo de recursos humanos, materiales y tecnolgicos.3. El financiamiento insuficiente, ligado a la voluntad poltica y al sndrome de austeridad del

Ministro de Hacienda. 4. Personal que no ingresa ni sube en la escala en funcin de conocimiento especfico de la

materia tributaria


5. Personal sin la remuneracin e incentivos por productividad acorde con la complejidad de una funcin que, cuando menos, no es menos compleja que la de banca central, de superin-tendencia de entidades financieras o superintendencia de valores.

6. Adscripcin al rgimen de Servicio Civil que ha dificultado el despido por razones de falta de idoneidad en la consecucin de objetivos.

2. Lineamientos generales de una reforma tributaria para Costa Rica

2.1. Caractersticas bsicas del sistema tributario

La reforma tributaria debe conducir a un sistema tributario con las siguientes caractersticas bsicas

Existencia de impuestos que obedezcan a la idea de sistema, de modo que cada uno abar-que especficas manifestaciones de capacidad econmica:

- la renta- el patrimonio- el consumo general - los consumos especficos- la circulacin de la riqueza

Nmero no excesivo de impuestos (preferiblemente menos de 10). Existencia de un sistema de impuestos que den una recaudacin como porcentaje del PIB

adecuada segn estndares internacionales: en el caso de Costa Rica, dicha carga tributaria debera elevarse, en un plazo relativamente corto, hasta alcanzar entre el 18 y el 23% del PIB, sin contar las cargas sociales.

Elasticidad de la recaudacin de los impuestos de renta e impuesto general sobre el consu-mo a la evolucin del Producto Interno Bruto, lo que implica la reforma profunda de estos impuestos segn exponemos ms adelante.

Una relacin adecuada entre impuestos directos e indirectos como factor de equidad en el sistema, de modo que al menos el 50% de la recaudacin resulte de impuestos directos. En esta direccin resulta fundamental el fortalecimiento del impuesto sobre la renta.

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2.2. Caractersticas de la reforma del impuesto de renta

En contraste total con el sistema cedular, de renta producto y territorial actualmente vigente, la im-posicin sobre la renta debera asumir este enfoque: una persona es ms o menos pobre o rica por el conjunto de sus rentas, no por tal o cual tipo de renta, ni por solo la renta generada en el territorio nacional. De ah que hay que gravar el conjunto de esas rentas, y hacerlo en funcin de su mayor o menor cuanta. Es decir, se debe evolucionar hacia un sistema de renta global y unitario, mediante el cual se intente captar la capacidad econmica global de una persona mediante un gravamen unitario de los distintos tipos de renta, sin diferenciarlos por su origen o destino conforme a una tasa progresiva y sin diferencias sustanciales entre un tipo de contribuyente y otro.Por ello, dos grandes lneas maestras deben inspirar la reforma:

a) El trnsito hacia una forma de imposicin sobre la renta de carcter global, en sustitucin del actual sistema cedular.

b) La migracin hacia una forma de imposicin sobre la renta total del contribuyente residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga dicha renta, a diferencia del actual modelo territorial y sin perjuicio de algunos matices que puedan considerarse.

La reforma a la imposicin sobre la renta debe estructurarse en torno a tres grandes figuras: el im-puesto sobre la renta de las personas fsicas, que gravara a las personas fsicas residentes en Costa Rica; el impuesto sobre sociedades, que gravara a las sociedades y dems personas jurdicas resi-dentes en Costa Rica; el impuesto sobre la renta de los no residentes, que gravara la renta de fuente costarricense obtenida por personas fsicas y jurdicas no residentes en Costa Rica. Asimismo, debe establecerse un mecanismo de integracin entre el impuesto de renta de las personas fsicas y el impuesto de sociedades, orientado a evitar la doble imposicin del dividendo.

A nivel de los individuos, la reforma debera incluir al conjunto de las rentas de las personas fsicas1 en una sola base imponible. sta debe ser depurada mediante la deduccin de un mnimo exento individual y familiar, adems de alguna proporcin de gastos calificados, como los mdicos o los de alquiler y pago de intereses de hipoteca para vivienda. Depurada la base, debe aplicrsele una

1 El impuesto sobre la renta de las personas fsicas debe gravar los siguientes tipos de renta, deducidos los gastos necesarios para producirlas, normalmente relacionados a cada tipo de renta:

1. Las rentas netas del trabajo dependiente y por pensin.

2. Las rentas netas del trabajo autnomo y profesional. 1. Las rentas netas empresariales. 2. El neto de los dividendos y dems participaciones en beneficios obtenidos del desarrollo de activi-

dades econmicas a travs de sociedades y dems personas jurdicas. 3. El neto de los intereses provenientes de contratos individuales de prstamo. 4. Las ganancias de capital realizadas, con mecanismos de indexacin del valor de adquisicin y de

ajuste para no potenciar indebidamente el efecto de la progresividad por el hecho de que si bien las ganancias se acumulan a travs de varios perodos se realizan en uno solo.

5. Las subvenciones y dems beneficios que otorguen los entes pblicos.


escala progresiva por escalones moderada (por ejemplo, entre el 10% y el 30%). Es esta la forma tcnica de alcanzar la progresividad.

Luego, al impuesto resultante se le deben deducir los impuestos soportados en el extranjero para evitar la doble imposicin internacional; si se han obtenido dividendos o ganancias de capital en acciones, se debe deducir un monto para corregir la doble imposicin que derivara de pagar a nivel de la sociedad y a nivel personal, superando la situacin actual; se deben deducir las retenciones y pagos a cuenta practicadas durante el periodo: se llega as a la suma a ingresar o a devolver con la declaracin.

Debe incluirse un sistema generalizado de retenciones a cuenta, pues ello provee una poderosa he-rramienta de control cruzado, aunque esa posibilidad ya la est incluyendo el Proyecto de Fortaleci-miento de la Gestin Tributaria. Asimismo, es conveniente un sistema especial de retenciones para los asalariados que tome en cuenta las caractersticas generales del impuesto para calcular y ajustar el monto mensual a retener, a fin de evitar situaciones finales de devolucin e incluso permitir que los que obtengan rentas exclusivas de salario no declaren al final del periodo. La globalidad puede encontrar algunos matices razonables en dos tipos de rentas:

a) Las ganancias de capital (salvo las provenientes de venta de acciones, para garantizar un tra-tamiento similar a los dividendos), visto que son rentas irregulares que se generan a travs de varios periodos pero se gravan en un solo, cuando se realizan, podran estar sometidas a un rgimen especial: creacin de una base imponible especial con tarifa nica; crear una base especial que tributa al tipo promedio de la escala general; dividir la ganancia entre los aos de realizacin y utilizar la fraccin anual nicamente para el clculo del tipo promedio en la escala progresiva.

b) Se discute si las rentas del capital de mercado financiero deben recibir un tratamiento espe-cial, visto la fcil deslocalizacin de este tipo de rendimiento y pese al costo de equidad que ello implica. Puede, por tanto, estudiarse varias alternativas de tratamiento: base especial a tipo nico y definitivo, segn la tendencia de los impuestos duales sobre la renta; base es-pecial a un tipo fijo, pero con ligamen a la base general a travs de la llamada exencin con progresividad (si bien se exoneran de la base imponible general, s se toman en cuenta para fijar el tipo promedio que corresponde pagar al resto de las rentas que se incluyen en dicha base); alguno de los regmenes anteriores limitado a una cierta cuanta, superada la cual se les dara el tratamiento general.

El gravamen de rentas de fuente extranjera para los residentes tiene como fundamento razones de equidad: sin este criterio quien tiene alta capacidad econmica puede evitar el impuesto colocan-do sus fuentes de renta en el extranjero, con pleno apoyo de la ley; esto no lo puede hacer quien percibe rentas del trabajo.

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Permite tambin alinear los signos de riqueza de las personas con sus declaraciones de renta, a travs de la presuncin de incremento injustificado de patrimonio, en que la justificacin ya no podra ser la fuente extranjera de la renta. Adems, se convierte en un escudo protector de la renta de fuente local, al impedir esquemas fciles de elusin fiscal a travs del uso de sociedades de papel en parasos fiscales.

La inversin extranjera directa no se ve afectada, dado que esta produce renta de fuente local, no extranjera. Pueden darse matices en el tratamiento de las rentas de capital de fuente extranjera: si el capital que genera las rentas se origin en el extranjero, tales rentas se gravan solo cuando se ingresan al pas; si el origen del capital es nacional, se gravan conforme se devenguen, aunque no se ingresen. Adems, si se declaran, pueden beneficiarse del trato favorable descrito para las rentas de mercado financiero.

El impuesto de sociedades debe orientarse a una ampliacin de la base imponible, para aproxi-mar la utilidad contable-financiera a la utilidad fiscal. Esto debe aderezarse con normativa moder-na en materia de precios de transferencia, subcapitalizacin (sobre prstamos entre sociedades vinculadas). La tarifa actual del 30%, podra ser progresivamente sustituida segn el modelo de mantener una trifa baja a nivel de sociedades, centrando la recaudacin a nivel de los socios y constituyndose en una alternativa para promover el ahorro y la reinversin, as como la atraccin de la inversin extranjera.

Como un matiz al criterio de renta mundial, muchos pases hoy da aplican el mtodo de exencin para evitar la doble imposicin internacional en lugar del mtodo de imputacin. As, en lugar de permitir la deduccin de los impuestos efectivamente pagados afuera, se permite que algunas ren-tas de fuente extranjera y bajo ciertas condiciones ingresen exentas al pas.

Usualmente, este rgimen se prev para las sociedades que establezcan subsidiarias en otros pases para desarrollar actividades empresariales, y siempre que soporten un impuesto sobre la renta en el pas de la actividad. De este modo, los dividendos obtenidos de la subsidiaria gozan de exencin. Si el socio de la sociedad local es no residente, tambin la ulterior distribucin de dividendos a dicho socio resulta exenta, siempre que su residencia no sea en un paraso fiscal.

Lo anterior se puede complementar con una exencin parcial de los salarios para el personal ex-patriado que, residiendo en Costa Rica, trabajen desde aqu para varias subsidiarias o sucursales regionales. Con ello se fomenta la ubicacin de centros de servicios o de inversiones en el pas, cuyo fin es extenderse a otros pases de la regin.

Resulta conveniente el tratamiento favorable de las micro y pequeas empresas, que puede lograr-se a travs de varios mecanismos:


a) El rgimen simplificado, aplicable por sectores de actividad, que busca gravarlas a travs de elementos objetivos de estimacin de la renta: tamao del local, nmero de empleados, nivel de las compras, etc. Este rgimen ya opera, pero debe ser mejorado en el sentido de establecer en la ley el lmite cuantitativo de cada elemento relevante a fin de que solo pueda calificar quienes estn dentro de dicho lmite. Este rgimen puede ser favorable solo respecto de la flexibilizacin de los deberes contables o, adems, tambin previendo una tarifa menor.

b) Un rgimen general de pequeas y microempresas que les dispense una tarifa favorable.

Las cooperativas podran ser tratadas con un rgimen que distinga entre las operaciones coopera-tivas (de su giro y con asociados) y operaciones con terceros. Las primeras podran gozar de trato favorable, dejando las segundas sujetas al rgimen general.

En cuanto a regmenes de atraccin de inversiones, caben las siguientes opciones:

a) Un tarifa general baja en el impuesto de sociedades (15%, por ejemplo), a condicin de que esto se aplique una vez que haya desaparecido el rgimen de zonas francas.

b) Deducciones en la cuota tributaria por inversiones, por gastos en investigacin y desarrollo, por creacin de empleos, por inversiones amigables con el ambiente.

c) Una tarifa especial baja para empresas de pies sueltos, esto es, aquellas trasnacionales que tienen la posibilidad de escoger en qu pas ubican sus inversiones, para lo cual deben exi-girse requisitos que garanticen que se trata de inversiones de tamao considerable. Una al-ternativa para estas empresas sera condicionar el pago del impuesto a la repatriacin o dis-tribucin de dividendos, de modo de hacer coincidir (a) el momento del pago del impuesto sobre la renta con (b) el momento en que la empresa trasnacional puede disfrutar el crdito de impuesto que disfruta en el pas de residencia por el pago de dicho impuesto, que es el de la distribucin de dividendos.

El impuesto a la renta de los no residentes debe gravar a los individuos y sociedades no residentes en Costa Rica que generen rentas de fuente costarricense, bajo la siguiente distincin bsica: los no residentes con establecimiento permanente, que deberan ser gravados en forma similar a las so-ciedades residentes, con algunas particularidades en virtud de la relacin con la sociedad matriz; no residentes sin establecimiento permanente, gravados en general sobre las rentas brutas obtenidas y a travs del sistema de retencin en la fuente. Resulta importante simplificar el actual esquema de tipos impositivos que rige en el impuesto sobre las remesas al exterior.

En cuanto al tratamiento de las entidades offshore de los grupos financieros nacionales, sera con-veniente eliminar el impuesto especial fijo actualmente existente (US$300.000 anuales), sustituyn-

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dolo con el rgimen general del impuesto de los no residentes. As, la sociedad offshore, al operar efectivamente en Costa Rica, constituira un establecimiento permanente. Esto debera combinarse con un rgimen de tributacin consolidada del grupo, en el que la sociedad offshore se consolida respecto de su establecimiento permanente en Costa Rica.

2.3. Caractersticas de la reforma del impuesto de ventas

El actual Impuesto General sobre las Ventas es un impuesto al valor agregado imperfecto e incom-pleto. Por ejemplo, se caracteriza por aplicar un sistema mixto de identificacin de su objeto: en relacin a los bienes o mercancas, se acude a un concepto genrico, sin enumerar bienes o mer-cancas concretas, creando as una categora conceptual; en relacin con los servicios, en cambio, se utiliza un mtodo taxativo, esto es, nicamente se somete a imposicin ciertos servicios, los expresamente enlistados.

La consecuencia fundamental de esta particularidad del Impuesto de Ventas es que la inclusin o no de un servicio en la lista es lo determinante para que una determinada actividad est sujeta a gravamen. Consideramos que la reforma de esta situacin parece ser un paso necesario para mo-dernizar este impuesto. En efecto, un IVA moderno, para ser un verdadero impuesto general sobre el consumo, debe gravar tanto los bienes como los servicios. Esto adquiere especial inters si se considera que la economa costarricense ha venido evolucionando rpidamente hacia una econo-ma de servicios.

Asimismo, una variable caracterstica de los impuestos al valor aadido consiste en el criterio aplicado para admitir la generacin del crdito. As, puede seguirse sea un criterio de deduccin fsica o, bien, un criterio de deduccin financiera.

El primero consiste en el anlisis fsico del producto en cada fase del proceso productivo, y derivado de este examen llegar a determinar los elementos componentes del producto que han sido gravados anteriormente. La diferencia entre los elementos totales que forman el producto y los gravados ante-riormente sern los elementos base del gravamen en la fase considerada.

El segundo se establece a partir del anlisis contable del producto. Segn este mtodo se tendrn en cuenta nicamente los datos contables a la entrada y a la salida del producto en la fase consi-derada a los efectos del gravamen correspondiente. El valor aadido se obtendr a partir de los datos contables.2

2M.J. LAGARES CALVO (coordinador). Manual de Hacienda Pblica, T. II, Ministerio de Economa y Hacienda, Insti-tuto de Estudios Fiscales, Madrid, 1995, p. 867.


El impuesto costarricense sigue un criterio de deduccin fsica, pues se reconoce el crdito fiscal nicamente en el caso de adquisicin de mercancas que se incorporen fsicamente en la elabora-cin, o, bien, de bienes de capital que se destinen directamente a producir los bienes. La reforma debe, por tanto, sustituir el criterio de deduccin fsica por el de deduccin financiera para la admi-sibilidad de la aplicacin del crdito fiscal.

El sistema de exenciones debe incluir una canasta bsica de bienes, fijada en funcin de lo que un rgano tcnico determine que constituye el consumo bsico del quintil ms bajo de la poblacin. Tambin puede contemplarse un conjunto de exenciones de bienes y servicios por razones so-ciales o culturales. En particular, un rgimen especial para la agricultura debe ser considerado. Las exportaciones, por razones de competitividad, deben estar exentas, pues la importacin en el pas de destino est gravada con el IVA.

El mecanismo para establecer exenciones debe basarse en la siguiente distincin: en operaciones locales, quien compra insumos gravados para vender bienes o servicios exentos no debe gozar de derecho de crdito (devolucin) de los impuestos soportados en las compras; en exportaciones, s debe gozar de dicho derecho de devolucin.

Por ltimo, un impuesto con estas caractersticas debe regular adecuadamente los aspectos tc-nicos, para asegurar una adecuada aplicacin. Apegarse a la Sexta Directiva de la Unin Europea parece obligado en esta materia.

2.4. Caractersticas de la reforma al Cdigo Tributario y a la Administracin Tributaria

El Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios ha sido reformado en los ltimos aos, generan-do un avance importante en cuanto a potestades administrativas y sancionatorias de la Administra-cin Tributaria. Sin embargo, hay algunas cosas que corregir aun para dotar a la Administracin de los mecanismos jurdicos necesarios para una eficiente aplicacin del sistema tributario.

En el mbito de las potestades administrativas, resulta necesario avanzar hacia la transferencia del cobro ejecutivo de sede judicial a la sede administrativa, para completar el ciclo de gestin y recau-dacin en manos de la propia Administracin.

Esto debe venir acompaado con mejoras en la regulacin de las medidas cautelares que puede aplicar la Administracin desde el procedimiento de fiscalizacin, a fin de evitar que cuando se haya agotado la va administrativa el contribuyente haya distrado sus bienes.

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Asimismo, debe considerarse la ampliacin del acceso de la Administracin a la informacin ban-caria para efectos del control tributario local: hoy, y aun con la reforma por la Ley de Transparencia Fiscal, se tiene en casos individuales sujetos a fiscalizacin y con autorizacin judicial. Se debe-ra extender el acceso al suministro masivo por los bancos de saldos a una fecha dada, no de los movimientos, para que, mediante procesos informticos, esto sirva de luz de alerta para enfocar mejor los recursos de fiscalizacin y detectar inconsistencias entre los incrementos de patrimonio y las declaraciones.

Es preciso corregir el desacierto introducido en el Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Tribu-taria que permite a la Administracin Tributaria decretar deudas lquidas y exigibles a cargo de los contribuyentes y sus correspondientes sanciones sin que antes se pueda ejercer plenamente el derecho de defensa. Asimismo, se deben restituir los plenos efectos de la consulta tributaria como instituto orientado a garantizar el derecho a la informacin del contribuyente, a discutir la interpre-tacin administrativa con los recursos correspondientes y a propiciar un control centralizado de calidad de las interpretaciones de las distintas Administraciones operativas.

En materia sancionadora, es necesario introducir en las sanciones por incumplimiento de deberes formales (deberes de informacin, de declarar, etc.) mecanismos que permitan ligar la intensidad de la sancin con el tamao del contribuyente.

La reciente reforma con la Ley de Fortalecimiento d e la Gestin Tributaria introduce un sistema segn el cual se sanciona con un 2 % de los ingresos brutos, el cual si bien va en la lnea expuesta podra comprometer el principio de proporcionalidad en la sancin . As, una opcin sera la intro-duccin de un sistema de bandas que fije la sancin entre una multa mnima y una multa mxima, a graduar segn varios criterios, en especial el de la capacidad econmica del contribuyente; o bien, un sistema que ligue la reincidencia en el incumplimiento a una sancin como el cierre de negocios, que por s capta el factor de tamao del contribuyente versus importancia de la sancin.

Tambin es necesario extender la aplicacin del sistema de sanciones a todos los tributos, sin im-portar por cul Administracin Tributaria son administrados (Municipalidades, por ejemplo), para evitar tener tributos de primera y de segunda categora. Deseable sera tambin avanzar hacia una mayor precisin en la redaccin de los temas sancionadores generales (principio non bis in idem, autora y participacin, rgimen sancionador a las personas jurdicas, causas eximentes de respon-sabilidad, concurso de infracciones, etc.)

Igualmente, es preciso aclarar que la sancin por inexactitud en la declaracin se aplica a las rec-tificaciones y que se le aplica el rgimen de reduccin de sanciones a la rectificacin espontnea. Debe asimismo extenderse la posibilidad de reducir la sancin al caso de la sancin de mora, para evitar desproporcionalidades respecto de la sancin por declaracin inexacta. Como se mencion anteriormente resultan necesarias algunas reformas en materia del delito de defraudacin tributa-


ria: en especial, su aplicacin a los beneficios fiscales y a las maniobras de desviacin u ocultacin de bienes en la fase de cobro, as como la ampliacin del umbral de punibilidad de 200 a 300 sala-rios base, con el fin de reservar la figura a los casos ms graves de incumplimiento.

En cuanto a la reforma de la estructura de la Administracin Tributaria, el mecanismo ms idneo para atacar los problemas sealados atrs es la creacin de un ente con personera jurdica instru-mental, adscrito al Ministerio de Hacienda y dotado de un rgimen de autonoma relativa. De esta manera, se pueden resolver los problemas 1 y 2 indicados atrs. Asimismo, puede resolver el problema 3 a travs del financiamiento con un porcentaje de la recau-dacin que, de resultar excesivo, se restitura a la caja nica, excepto un porcentaje para incentivos a funcionarios por superacin de metas. De la misma manera, el rgimen de personal debe resolver los problemas 4, 5 y 6, sea a travs de una exclusin del Servicio Civil para los funcionarios nuevos, sea a travs de un rgimen especial dentro del propio Estatuto del Servicio Civil. Esta reforma debe venir acompaada con un sistema de funcionamiento por objetivos que permita la destitucin de funcionarios por su falta de idoneidad tcnica en la consecucin de tales metas y objetivas y no slo por faltas disciplinarias.

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Planificacin y Presupuestacin de largo plazo para Costa Rica

1. Problemas del sistema de planificacin y presupuestacin pblica en Costa Rica ..............................35

1.1 Sntesis del Problema ............................................................................................................................................................ 361.2 Debilidad de los instrumentos vigentes en Costa Rica en materia de presupuestacin ........... 391.2.1 Otros problemas jurdico estructurales e institucionales en materia depresupuestacin ............................................................................................................................................................................... 431.2.2 Limitaciones y carencias de la Le N 8131 y de la figura de Autoridad Presupuestaria ............ 481.3 Problemas en el sistema de evaluacin de la funcin pblica ................................................................... 481.3.1 Otros problemas jurdicos estructurales e institucionales del rgimen de evaluacin publi-ca en Costa Rica ................................................................................................................................................................................. 511.3.2 Sistemas de informacin para los procesos de planificacin evaluacin .................................... 531.3.3 Insuficiente planificacin territorial y confusiones terminolgicas...................................................... 561.3.4 La cuestin de planificacin transversal regional ........................................................................................... 591.3.5 Disparidad territorial en la inversin pblica ..................................................................................................... 60

2. Soluciones al problema ............................................................................................................................................................. 61

2.1. Parmetros que Costa Rica debera utilizar para la reforma al sistema de planificacin, presu-puestacin y evaluacin de la funcin pblica ................................................................................................................ 61

2.2. Soluciones normativas e institucionales en materia de planificacin, presupuestacin y polti-ca econmica ........................................................................................................................................................................................ 672.2.1. Los elementos esenciales de la reforma en materia de planificacin .................................................. 672.2.2. Los elementos esenciales de la reforma en materia de presupuestacin ......................................... 772.2.3. Los elementos esenciales de la reforma en materia de evaluacin pblica .................................... 84

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Planificacin y presupuestacin de largo plazo para Costa Rica

De cmo una adecuada planificacin y presupuestacin estratgica corregira la oscuridad y la ineficacia del gasto pblico

1. Problemas del Sistema de Planificacin y Presupuestacin Pblica en Costa Rica

La ausencia de una planificacin pblica de largo plazo y de carcter estratgico es, a juicio de la AGENDA NACIONAL, uno de los principales problemas de Estado y de poltica pblica en Costa Rica. La razn es muy simple: en ausencia de planificacin estratgica la poltica pblica no es sostenible en una gran cantidad de reas y sectores y est letalmente amarrada a los ciclos electorales y el clientelismo. Adicionalmente, al no existir planificacin estratgica, tampoco existe presupuesta-cin estratgica, lo cual supone serios que vicios que dificultan la sostenibilidad del gasto y su efi-cacia. Y, finalmente, al no existir indicadores de planificacin de largo plazo, amarrados a indicadores de presupuestacin correlativos, la evaluacin de las polticas pblicas no est sujeta a verdaderos indicadores de resultado en el mediano y largo plazo.-

El sistema se encuentra basado en decretos ejecutivos que otorgan a los Planes Nacionales de De-sarrollo una duracin de nicamente 4 aos, a diferencia de la planificacin moderna en los pases altamente desarrollados que es de 15 o 20 aos plazo, y generalmente determinada por ley.

Adems, el pas tiene una clara desconexin entre la planificacin y los procesos de presupuesta-cin y evaluacin de largo plazo. La base de esta debilidad se encuentra en la formulacin misma de la base legal.

La Ley de Planificacin Nacional, No. 5525 fue promulgada en el ao 1974, justamente en el pe-rodo de mayor fortaleza de las polticas pblicas reformistas y desarrollistas que ha tenido Costa Rica en los ltimos lustros. Sin embargo, su articulado presenta una serie de deficiencias y vacos propios tambin del fuerte partidismo y del clientelismo electoral de la poca que hacen imposible la planificacin de largo plazo y sostenida, al confundir la nocin de planes de gobierno con planes de Estado.

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Como ha sido expuesto previamente por uno de los co-autores de esta AGENDA NACIONAL1, la nocin de planificacin pblica sectorial a largo plazo es prcticamente inexistente en la Adminis-tracin Pblica costarricense (salvo en algunos casos particulares, por razones generalmente ajenas al sistema general de planificacin del Estado). El examen de las administraciones pblicas del pas presenta una serie de disfunciones y carencias que generan un rgimen de planificacin limitado a los 4 aos del Decreto Ejecutivo que funda el Plan Nacional de Desarrollo que--como se indic previamente--no es tcnicamente ms que un Plan de Gobierno.

Por otra parte, los procesos de presupuestacin y de evaluacin de resultados de la funcin pblica estn desarticulados de la propia planificacin, sin una conexin clara entre definicin de objetivos y resultados, como paso previo a la definicin de contenidos presupuestarios-financieros y, final-mente, sin un sistema de evaluacin adecuado para la medicin de resultados integrados de la administracin pblica. La relacin de indicadores de planificacin no est orgnicamente ligada a los indicadores de presupuestacin, ni tampoco a los de evaluacin.-

1.1. Sntesis del problema.

Una categorizacin de los principales problemas de planificacin, presupuestacin y evaluacin de la funcin pblica en Costa Rica supondra la siguiente relacin de disfunciones normativas, institu-cionales y de poltica pblica:

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un decreto ejecutivo y no tiene el carcter es-tratgico y de largo plazo de una ley aprobada en el Parlamento.

Como se ha mencionado previamente, la Ley de Planificacin Nacional (No. 5525 del 2 de mayo de 1974) define el Plan Nacional de Desarrollo (PND) como un instrumento del Poder Ejecutivo, resultante de un decreto administrativo con una duracin de 4 aos, el cual es sustituido invaria-blemente por el Poder Ejecutivo siguiente. Ello vuelve el proceso de planificacin de corto plazo, intermitente y sin sostenibilidad estratgica como poltica pblica.

En un anlisis comparado centroamericano (dentro del cual se incluye a Costa Rica) el Instituto Centroamericano de Gobernabilidad (ICG), incluso determin que en virtud de ese grave defecto de nocin jurdica, la duracin de las polticas pblicas en Amrica Central es de nicamente 2.8 aos, lo cual evidencia la escasa sostenibilidad y el carcter casuista y politizado de muchos progra-mas de gobierno y su implementacin en los ministerios y oficinas especficas.1ORDEZ, J. (2003). Sistema de rendicin de cuentas en Costa Rica. Balance y necesidades de reforma. San Jos, Costa Rica: Proyecto Contralora General de la Repblica de Costa Rica (CGR)-- Banco Mundial. En forma concomitante, ver el estudio de SABORIO, R. (2003). Rendicin de cuentas en Costa Rica: diagnsticos y propues-ta de sistematizacin. San Jos, Costa Rica: Proyecto Contralora General de la Repblica de Costa Rica (CGR)--Banco Mundial


La solucin a este problema sera un sistema de planificacin de carcter estratgico y sostenible, basado en Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PND) de largo plazo, de 15-25 aos de rango, aprobados por el Parlamento. Ello permite generar objetivos, fijar metas e indicadores de poltica pblica de mediano y largo plazo que superen el ciclo poltico-electoral. Por otra parte, la experien-cia de los pases altamente desarrollados han evidenciado que la eficacia del modelo consiste no en tener un slo Plan Nacional de Desarrollo, sino en hacer la planificacin a partir de las especifi-cidades de los sectores o los nichos de desarrollo, es decir en tener varios planes segn el nicho al que se refieran.

No existen Planes Nacionales de Desarrollo Sectoriales (PNDS)

Como se infiere del punto anterior-a diferencia de las mejores prcticas internacionales- en Costa Rica y en el resto de Amrica Central se promulga un solo Plan Nacional de Desarrollo de carcter global (con las limitaciones de plazo y tiempo arriba explicadas), en lugar de Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PNDS), lo cual implica un criterio de especializacin temtico y profesional por parte de las oficinas y ministerios que se dedican a esos mbitos.

Esta visin global o totalizadora impide el criterio de especializacin y especificidad que tienen los PND sectoriales en varios de los pases ms desarrollados, incluyendo los de OCDE.2 El hecho de que los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial sean aprobados por Parlamento (incluso con mayora calificada de 2/3 3/5 de sus miembros), les otorgan--adems-- estabilidad y permanencia y permite blindarlos de los cambios y sobresaltos de los ciclos poltico-electorales, y de que sean cambiados o transformados cada cuatro aos. Por otra parte, la existencia de los PNDS sectoriales definidos por el Parlamento no significa que el Poder Ejecutivo a los efectos de ordenar y definir su ejecucin durante el cuatrienio que le corresponda no puede emitir un Decreto de Plan Na-cional de Desarrollo Ejecutivo, el cual consistir justamente en la definicin de su estructura organi-zativa, funciones e instrumentos para el desarrollo de un buen gobierno, as como la definicin de los nfasis y polticas particulares que quiera implementar.

Inexistencia casi general de PEG (Planes Estratgicos Globales) en cada ministerio o institucin.

Los Planes Estratgicos Globales (PEG) son los desarrollos programticos (institucin por institu-cin) de las estrategias ms generales y globales indicadas en el Plan Nacional de Desarrollo. El ran-go de programacin de los PEG, de acuerdo con las mejores prcticas de la administracin pblica comparada, es de 15-20 aos. Esta figura es prcticamente inexistente en Costa Rica.

2Instituto Centroamericano de Gobernabilidad. (2007). Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jur-dico Institucional: Tomo Costa Rica. San Jos, Costa Rica: Asociacin de Estudios para el Futuro.

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Planes Operativos Institucionales (POIS) de carcter endgeno.

Como resultado de lo anterior, los POIS (Planes Operativos Institucionales), los cuales deberan ser el proceso de implementacin anual de los PEG (Planes Estratgicos Globales) de largo plazo, en la realidad demuestran ser un ejercicio tcnico casuista y endgeno, elaborado anualmente sin rela-cin de continuidad y sin un referente mayor que les otorgue gua, sistematicidad y relacin con los objetivos de largo plazo.

Ausencia de correlacin entre los PND, PEG Y POIS.

La ausencia de esta correlacin conspira directamente contra el desarrollo de una planificacin de largo plazo, pues la actual nocin de PND (con un rango de nicamente 3 o 4 aos) es incapaz de ser el referente tcnico que defina los objetivos estratgicos de las distintas instituciones pblicas en largo plazo, en los llamados Planes Estratgicos Globales (PEG). Como se ha indicado previamen-te, en las mejores prcticas institucionales en la administracin pblica comparada, estos Planes Es-tratgicos Globales (PEG) tienen un rango de 15-20 aos y, justamente, dependen de Planes Nacio-nales de Desarrollo (PND) sectoriales, de largo plazo y tambin con un rango de 15- 20 aos plazo.

Inexistencia de los Consejos Tcnicos (o Cientficos) de Estado.

Adicionalmente a estas carencias, no existe en Costa Rica ningn organismo tcnico adscrito a los ministerios o sectores de la planificacin que funcione como entidad asesora de alto nivel que pue-da garantizar la continuidad de las polticas tcnicas de Estado, a pesar de los cambios ministeriales o gubernamentales. Instituciones o figuras con estas caractersticas son vitales para las institucio-nes, como es el caso de los Consejos Tcnicos (o Cientficos) de Estado, que funcionan en Francia o en Espaa, caracterizados por un grupo de expertos, de carcter permanente, que fungen como entidades asesoras de las polticas estratgicas de Estado en cada uno de los Ministerios. Tales figu-ras no tienen ninguna rplica o smil en Costa Rica.

No existe una institucin rectora que centralice el proceso de planificacin, presu-puestacin y evaluacin, a los efectos de generar un sistema integrado

A diferencia de las mejores prcticas internacionales, la divisin orgnica entre la funcin de plani-ficacin y evaluacin, a cargo del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDE-PLAN), y la funcin de presupuestacin, a cargo del Ministerio de Hacienda resultan en un obstcu-lo para la adecuada implementacin de proyectos complejos y estrategias de Estado a gran escala. Al desligar la labor central de definir el presupuesto de las instituciones del rgano que delimita sus objetivos, se crean vacos entre las metas propuestas y los medios necesarios para alcanzarlos, por un lado, y el ejercicio de presupuestacin econmica, por el otro. Evidentemente, esta ruptura hace difcil la adecuada implementacin de estrategias nacionales, por lo cual su evaluacin, como


ltima fase en el proceso, queda restringida a las actividades realizadas y no a objetivos concretos alcanzados. La compleja figura de la Autoridad Presupuestaria (AP) y el predominio que tuvo sobre ella muchos aos el Ministerio de Hacienda han generado esa disociacin entre los dos procesos.-

La laxitud en este punto de la Ley No. 5525 o Ley de Planificacin Nacional hace imperativa una reforma legal integral, justamente una propuesta de normativa integrada como la contenida en la Ley Marco de Planificacin, Presupuestacin y Evaluacin de la Funcin Pblica como la que fue de-sarrollada por la Comisin de Eficiencia Administrativa y Reforma del Estado (CEARE) del Ministerio de Planificacin y Desarrollo durante el perodo 2006-2010.-

1.2. Debilidad de los instrumentos vigentes en Costa Rica en materia de

presupuestacin

Los resultados de la evaluacin que se realiza del sistema de presupuestacin pblica son, tambin, claramente deficitarios para Costa Rica. Un anlisis detallado del marco normativo y constitucional en el pas revela que existen importantes vacos en los siguientes aspectos:

Defectos en la tutela constitucional y en el modelo de reconocimiento de principios materiales del Presupuesto.

El artculo 180 de la Constitucin Poltica seala que el presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el lmite de accin de los poderes pblicos para el uso y disposicin de los recursos del Estado y slo podrn ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Se recoge aqu el principio de especialidad presupuestaria, el cual implica que los crditos deben tener un destino determinado, debiendo afectarse a un objetivo especfico con el fin de evitar toda confusin entre crditos. Sin embargo, este mismo artculo es bastante restrictivo con la posibilidad de cambiar el concepto presupuestario a nivel administrativo. La nica excepcin a lo mencionado en el prrafo anterior se da cuando la Asamblea est en receso, caso en que el Poder Ejecutivo podr variar el destino de una partida autorizada o abrir crditos adicionales, pero nicamente para satisfacer ne-cesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmocin interna o calamidad pblica. Pese a esta disposicin, el artculo 45 de la Ley de la Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (LAFPP) seala un conjunto de modificaciones que requieren aprobacin de la Asamblea Legislati-va, de modo que las no mencionadas s pueden ser realizadas por el Poder Ejecutivo.

Problemas de tipicidad constitucional. De la normativa expuesta cabe decir que la norma constitucional no sigue una adecuada tipicidad, lo que significa que la normativa legal y reglamentaria incluso podra peligrar de inconstitucional. Ahora, analizando esta normativa, es de observar que el binomio LAFPP y su Reglamento utilizan el criterio de que pueden

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aprobarse modificaciones en lo interno de un mismo programa o subprograma. Se abre as la posibilidad de hacer modificaciones entre instituciones en casos donde dos o ms parti-cipen del mismo programa, lo cual es un elemento tpicamente correcto. Falta ampliar esta posibilidad a los casos en que se comparta la misma funcin. Tambin la normativa luce tpicamente omisa pues no regula supuestos como los crditos coyunturales, la generacin de crditos, los crditos ampliables o los anticipos de tesorera, categoras que se encuentran, por ejemplo, en la Ley General Presupuestaria espaola. Por ltimo, la convivencia entre nor-mas de ejecucin en la Ley de Presupuestos de cada ao y lo dispuesto en el binomio LAFPP y su Reglamento no es adecuada.

No existencia del principio de no afectacin de ingresos a gastos. Por su parte, la Cons-titucin Poltica no recogi el principio de no afectacin de ingresos a gastos, aunque s lo hizo con su manifestacin contable, al establecer, en el artculo 185, el principio de caja nica. En consecuencia, la Tesorera Nacional se convirti en el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales, al ser el nico organismo competente para pagar a nombre del Estado y recibir cantidades que a ttulo de rentas o por cualquier motivo, deben ingresar a las arcas nacionales. En esa direccin, el artculo 66 de la LAFPP regula la Caja nica de la siguien-te manera: Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la Repblica, cualquiera que sea la fuente, formarn parte de un fondo nico a cargo de la Tesorera Nacional. Para administrar-los, podr disponer la apertura de una o varias cuentas en colones u otra moneda, en procura del mayor beneficio para la Hacienda Pblica. No obstante, la prctica en el pas ha sido de un abuso total en la previsin de impuestos con destino especfico, algunos establecidos a nivel constitucional y otros a nivel legal. Cabe indicar que ello ha trado una crisis importante, en virtud de que la Sala Constitucional orden al Ministerio de Hacienda girar todos esos destinos especficos, lo cual resulta imposible si se considera que stos representaban, en el ao 2001, el 144% de los ingresos. La inexistencia del principio es tpicamente inaceptable, pues se convierte en una negacin de la institucin presupuestaria misma. De hecho, este principio es el que permite al legislador presupuestario fijar las prioridades de los gastos, te-niendo en cuenta la globalidad de las necesidades a satisfacer. Busca evitar una petrificacin que provoque exceso de recursos para una finalidad y defecto de recursos para otras. En un escenario donde los principales impuestos que financian el Presupuesto estn predestina-dos, la razn de ser del proceso de elaboracin y aprobacin presupuestaria desaparece. De ah que la interpretacin constitucional vigente es tpicamente inadecuada.

Limitaciones y mala construccin del principio de equilibrio presupuestario. En cuanto al principio de equilibrio presupuestario a nivel constitucional, slo se incluye un lmite re-lativo a las potestades de enmienda por parte de la Asamblea Legislativa en cuanto alteren el nivel de dficit propuesto por el ejecutivo. No obstante, ha presentado un vicio prctico importante al considerarse que es factible cumplir con el requisito de aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo mediante la indicacin de los nuevos ingresos que hu-


bieren de cubrirlos con la indicacin del recurso deuda. Lgicamente, esta interpretacin pervierte el sentido del lmite, que es el de asegurar que sea el Poder Ejecutivo el que defina el nivel de dficit con que se va a operar.

Avances y limitaciones en la fase de elaboracin del Presupuesto. Es de notar que en las Leyes de Presupuesto las regulaciones para controlar, ejecutar y evaluar se siguen limitando a normas de ejecucin puntuales y referidas a traslados de partidas. Por lo tanto, en la prctica no se incluyen normas orientadoras del control y evaluacin de los objetivos y programas financiados en el Presupuesto. El artculo 5 LAFPP cons

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