corrupcion mexico 1

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  • 1. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOCIALES, UNAMLABORATORIO DE DOCUMENTACIN Y ANLISIS DE LA CORRUPCIN CULTURA DE LA TRANSPARENCIA EN ELSERVICIO PBLICO: Prcticas y percepciones relativas a losprocedimientos de adquisiciones Encuesta a funcionarios responsables y funcionarios usuarios de los departamentos de adquisiciones de 17 secretaras de estado y 4 organismos descentralizadosAbril de 20051

2. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICOINSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOCIALES UNIDAD DE ESTUDIOS SOBRE LA OPININ Instituto de Investigaciones Sociales Dr. Rene Milln Valenzuela Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin Dr. Antonio Azuela de la Cueva Coordinacin y Diseo de la InvestigacinMtra. Julia Isabel Flores Dvila Asistentes de investigacin Mtro. Carlos Silva FornMtro. Mauricio Padrn Innamorato Mtra. Patricia Romn Reyes Lic. Rebeca Domnguez CortinaLic. Jorge Tello Torres Diseo de la muestra y clculo de estimadores para la obtencin de muestraMtra. Yvon Angulo Anlisis estadsticoAct. Guillermo Cuevas Pineda Act. Luis Calva SnchezAct. Enrique Martnez Carpio Apoyo TcnicoLic. Horacio Hernndez Avils Lic. Alberto Romero BeltrnLic. Carlos Flores Ruiz Apoyo de cmputo Ing. Arturo Mondragn Lule Apoyo secretarialNavorina Daz Pineda 2 3. CULTURA DE LA TRANSPARENCIA EN EL SERVICIO PBLICO: Percepcin del ejercicio de la funcin pblica: opiniones, actitudes y valoresEncuesta a funcionarios responsables y funcionarios usuarios de losdepartamentos de adquisiciones de 17 secretaras de estado y 4 organismos descentralizados NDICE GENERAL3 I. INTRODUCCION 7 II. APROXIMACIONES TEORICAS 12 II.1. Acercamientos a la corrupcin 12 II.1.1. Definiciones13 II.1.2. Orgenes de la corrupcin 14 II.1.3. Diferencias entre corrupcin poltica y burocrtica 15 II.1.4. Diversos acercamientos metodolgicos17 II.2. La cultura de la transparencia del servicio pblico 18 II.2.1. La cultura del servicio pblico: cultura de la transparencia y cultura de 18 las organizaciones III. APROXIMACIONES METODOLOGICAS 23 III.1. Metodologa de la investigacin23 III.2. Variables del estudio25 III.3. Anlisis de las categoras de las respuestas no sabe y no contesta 27 III.4. Criterios para la clasificacin de los funcionarios entrevistados33 IV. PERFIL LABRAL DE LA POBLACION ENTREVISTADA37 IV.1. Funciones desarrolladas por los trabajadores37 IV.2. Participacin en los procesos de adquisiciones38 IV.3. Condicin de actividad38 IV.4. Caractersticas del trabajo 39 IV.5. Trayectorias ocupacionales de los funcionarios39 IV.6. Prestaciones40 IV.7. Tipos de contratacin 41 IV.8. Integracin al servicio civil de carrera41 IV.9. Reclutamiento de personal 42 V. PERFIL SOCIODEMOGRFICO DE LA POBLACIN ENTREVISTADA 45 V.1. Sexo, estado civil y edad45 V.2. Escolaridad45 V.3. Nivel de ingresos46 V.4. Diferencias por gnero 47 VI. EVALUACIN DE LA SITUACIN POLTICA Y ECONMICA DEL PAS48 VI.1. Percepcin de la situacin poltica del pas48 VI.2. Percepcin de la situacin econmica del pas 48 VII. EVALUACIN DE LA SITUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA50 VII.1 Evaluacin de la administracin pblica en Mxico 50 VIII. CALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 51 3 4. VIII.1. Procesos de adquisiciones 51 VIII.2. Adjudicaciones directas y licitaciones restringidas 53 VIII.3. Razones para realizar adjudicaciones directas 58 VIII.4. Evaluacin del mecanismo de licitaciones58 VIII.5. Tiempos de los procesos de adquisicin de bienes y servicios60 IX. RESULTADOS DE LAS ADQUISICIONES 63 IX.1. Evaluacin de la calidad de los servicios 63 IX.2. Mejoras en el servicio63 IX.3. Percepcin de la relacin con los proveedores 73 X. CONOCIMIENTO Y APEGO A LA LEY79 X.1. Conocimiento de la ley 79 X.2. Excepciones a las licitaciones pblicas80 X.3. Apego a la normatividad81 XI. MECANISMOS DE EVALUACION Y CONTROL83 XI.1. rganos de evaluacin interna 83 XI.2. Consultas a los usuarios84 XI.3. Procesos de evaluacin interna y transparencia85 XI.4. Procesos de evaluacin externa y transparencia86 XI.4.1. Evaluacin de la SECODAM86 XI.5. Conocimiento de la contralora social 91 XI.6. Funciones del contralor ciudadano 92 XI.7. Existencia de otras formas de participacin ciudadana en los procesos 94 XI.8. Medidas para mejorar la administracin95 XI.9. Beneficios obtenidos por las propuestas 96 XII. CULTURA Y PRCTICAS ADMINISTRATIVAS97 XII.1. Reclutamiento de personal97 XII.2 Desempeo segn prcticas administrativas 99 XII.3. Denuncia de conductas ilcitas101 XII.4. Aplicacin de medidas correctivas 102 XIII. PERCEPCIN DE LA TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN EN LA103 ADMINISTRACION PUBLICA XIII.1. Valores y actitudes hacia el superior jerrquico 104 XIII.2. Lealtad y confianza104 XIII.3. Lealtad entre jefes y empleados107 XIII.4. Lealtad y capacidad110 XIII.5. Tolerancia hacia conductas de corrupcin 113 XIII.6. Cultura de la denuncia 115 XIII.7. Prcticas de corrupcin ms frecuentes 117 XIII.8. Percepcin de la corrupcin segn niveles de la administracin pblica 119 XIII.9. Percepcin de la corrupcin en la accin de la administracin en122 adquisiciones XIII.10 Percepcin de niveles de corrupcin segn Secretaras de Estado126 XIII.11. Percepcin de costos y beneficios de los actos de corrupcin127 XIII.12. Percepcin de la penas aplicadas a los actos corruptos128 XIII.13 Percepcin de los tipos de sanciones aplicadas a los funcionarios129 4 5. corruptos XIV. NDICE DE ACEPTACIN DE PRCTICAS DE TRANSPARENCIA Y132 CORRUPCIN Y RESULTADOS PRELIMINARES DE LA REGRESIN XV. PERCEPCIONES GENERALES SOBRE LA CORRUCPION 140 XV.1 Origen, causas y responsabilidades frente a la corrupcin 140 XV.2. Exceso de trmites 140 XV.3. Centralizacin de los servicios141 XV.4. Calificacin a la corrupcin 141 XV.5. Soluciones percibidas frente a la corrupcin 143 XVI. CONCLUSIONES152 XVII. BIBLIOGRAFA 161 ANEXOS ANEXO I. TABLAS CRUZADAS ANEXO II. CUESTIONARIO ANEXO III. DISEO MUESTRAL ANEXO IV. LISTADO DE FUNCIONARIOS ENTREVISTADOS POR SECRETARIA5 6. I. INTRODUCCION Este trabajo sintetiza los resultados de la investigacin Cultura de la Transparencia en el Servicio Pblico: Prcticas y percepciones relativas a los procedimientos de adquisiciones que consisti en una encuesta a funcionarios responsables y funcionarios usuarios de los departamentos de adquisiciones de 17 secretaras de estado y 4 organismos descentralizados La investigacin se orienta a conocer las caractersticas de la cultura del servicio pblico, mediante el estudio de la relacin que existe entre los ciudadanos y las instituciones a travs de las polticas pblicas, que se manifiesta en una cultura del servicio pblico. Los objetivos generales de la investigacin son los siguientes: Conocer las percepciones y prcticas relativas a los procedimientos deadquisiciones El apego a una cultura de la legalidad Medir la tolerancia a prcticas de corrupcin de los funcionariosresponsables,funcionarios usuarios yproveedores del sector deadquisiciones de 21 dependencias y entidades del Gobierno Federal. Como objetivos particulares de estudio la investigacin se dirigi a: Conocer el impacto de la corrupcin en sectores seleccionados de reasprioritarias en los mbitos pblico y privado Conocer la percepcin sobre la corrupcin en el ejercicio de la funcinpblica Conocer el nivel de profesionalizacin con respecto a la normatividad de losfuncionarios y empleados de los sectores pblico y privado en materia deadquisiciones 6 7. La encuesta fue diseada por especialistas del laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin y de la Unidad de Estudios Sobre la Opinin del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM (UDESO), y levantada por las empresas BIMSA, Berumen y Consulta-Mitofsky y procesada por la UDESO, para conocer los factores principales que inciden en las actitudes, opiniones y valores de la poblacin entrevistada frente a la transparencia, la legalidad y el servicio pblico. La investigacin se dirige tambin, a recoger las percepciones del desempeo institucional y algunos elementos de la cultura del servicio pblico en Mxico. En ella se sintetizan los resultados de las percepciones, actitudes, opiniones y valores de los funcionarios responsables de adquisiciones y de los funcionarios usuarios de estos servicios, en 17 secretaras de estado y 4 organismos descentralizados del gobierno federal. Con el propsito de hacer posible que el estudio sea replicado por otros, se exponenlas nociones tericas,las consideraciones metodolgicasque fundamentan el trabajo, los resultados de la encuesta en el lugar de trabajo aplicada a 1641 personas, as como un breve anlisis de sus efectos y significados. De la investigacin se desprende que la cultura de la transparencia an no ha arraigado entre los funcionarios y sus proveedores en el pas. La desconfianza y el temor a brindar informacin se evidenciaron en las negativas de los funcionarios a ser entrevistados. Existe una brecha entre las lites responsables y los usuarios del servicio de adquisiciones. Esta brecha se refleja tambin en la existencia de dos visiones distintas del servicio pblico y dos culturas del servicio pblico distintas. Estas 7 8. culturas distintas evidencian dos percepciones distintas del pas: entre las lites responsables y los usuarios El estudio indica la presencia de dos culturas distintas: entre funcionarios con larga permanencia en la administracin pblica y los nuevos que recin ingresan, as como entre quienes mencionaron contar con servicio civil de carrera y quienes dijeron no tenerlo. La mitad de la poblacin encuestada reconoce no saber si se realizan licitaciones en las secretaras para la adquisicin de bienes, productos o servicios. Los servicios que realizan licitaciones en ms elevada proporcin son los relacionados con la papelera y los servicios de copiado. Mayormente son los funcionarios de la Secretara de Gobernacin, la Secretara de la Funcin Pblica y la Secretara de la Seguridad Pblica quienes indican que nunca se realizan licitaciones. Las razones ms destacadas aducidas por los funcionarios encuestados para no llevar a cabo licitaciones son, para cuatro de cada diez encuestados, la dificultad para lograr la rpida adquisicin de los bienes y servicios. Una elevada proporcin de trabajadores de PEMEX sostiene esta opinin La investigacin muestra que existe una gran desconfianza y falta de credibilidad en las instituciones y los partidos polticos y se observa una amplia gama de perspectivas y valoraciones, de corte negativo sobre el sistema de imparticin de justicia en el pas. Los polticos, los partidos polticos y los sindicatos son las instituciones reconocidas como las ms corruptas por los encuestados en general, Las medidas que la poblacin encuestada considera son las ms necesarias y eficaces para solucionar el problema de la corrupcin son la capacitacin al personal, el mejoramiento de la legislacin y el aumento de los controles internos. Las medidas consideradas menos eficaces son las denuncias annimas 8 9. Finalmente, La presencia de una cultura de transparencia se asocia principalmente con factores: De ndole individual: la escolaridad y la autopercepcin Asociados al sistema poltico: percepcin de corrupcin en actores poltico;percepcin de corrupcin en la administracin y percepcin de impunidad,costos de incurrir en conductas de corrupcin (aprobar un trmiteincorrecto) Los factores asociados a la trayectoria y el desempeo profesional no sonrelevantes para explicar la presencia de una cultura de transparencia: noimporta si se es funcionario responsable o usuario ambos tienen lasmismas posibilidades de participar en actos de corrupcin El conocimiento de la ley no es un factor relevante para la presencia de unacultura de transparencia De lo anterior se desprende: La importancia de educar en una cultura de la transparencia y de apego a lalegalidad La consolidacin efectiva del estado de derecho Crear condiciones de confianza en las instituciones del sistema poltico Homogeneizar y profesionalizar el servicio pblico Los apartados en los que se divide este informe son los siguientes: el primer apartado contiene una introduccin al estudio. Las consideraciones tericas y metodolgicas de la investigacin se consignan en un segundo apartado; en el tercero se presenta un perfil de la poblacin entrevistada por lo que respecta a sus puestos y trayectorias; en el cuarto apartado se analiza su perfil sociodemogrfico; en un quinto apartado se estudian las percepciones sobre la situacin del pas que permiten reconstruir el contexto en el que se enmarcan las diversas opiniones; en 9 10. el sexto apartado se abordan las percepciones y evaluacin de la administracin publica en Mxico. Un sptimo apartado se dedica a la calidad de los procedimientos administrativos en el rea de adquisiciones; en el octavo, se examinan las percepciones sobre el sistema judicial de nuestro pas; el octavo se hace lo mismo con los resultados de las adquisiciones. Uno noveno apartado se dirige a estudiar el conocimiento de la ley de adquisiciones, as como las percepciones de su vinculacin con la realidad actual del pas. En un noveno apartado se estudian la disposicin hacia la democracia sus reglas y valores; el dcimo apartado se dirige a analizar los mecanismos de evaluacin y control del desempeo de las instituciones. El apartado undcimo se dedica al examen de la cultura y prcticas administrativas, mientras que el duodcimo consigna las percepciones de la transparencia y corrupcin en la administracin pblica . El dcimo tercer apartado se dirige a recoger las percepciones generales sobre la corrupcin en el pas. El apartado final incluye un resumen de los resultados de la investigacin y consigna las conclusiones del trabajo. El documento se acompaa de cuatro anexos que comprenden: el diseo de la muestra (anexo I), los instrumentos utilizados en la investigacin (anexo II) y las tablas que contienen los cruces bsicos para cada pregunta (anexo III). En el anexo IV, se presentan la metodologa utilizada para realizar el trabajo de campo. Laboratorio de Documentacin y Anlisis de CorrupcinUnidad de Estudios Sobre la Opinin Instituto de Investigaciones Sociales UNAMAbril de 200510 11. II.APROXIMACIONES TEORICAS II.1. Acercamientos a la corrupcin La corrupcin es un fenmeno complejo y multifactico con mltiples causas y efectos y asume varias formas y funciones en distintos contextos. El fenmeno de corrupcin vara desde un acto de pago de un soborno, o un pago contraindicado por la ley hasta el mal funcionamiento endmico de un sistema poltico y econmico. El problema de la corrupcin ha sido visto como un tema estructural de poltica o economa, o como un problema moral o cultural individual. La definicin de corrupcin consecuentemente vara de los trminos amplios de abuso del poder pblico hasta decaimiento moral a definiciones legales estrictas como un acto de soborno que involucra a un servidor pblico y una transferencia de recursos tangibles. En consecuencia, el estudio de la corrupcin ha sido multidisciplinario y disperso y abarca desde la construccin de modelos tericos hasta descripciones detalladas de escndalos de corrupcin. Se ha estudiado como un problema de subdesarrollo poltico, econmico, moral o cultural. La naturaleza compleja de la corrupcin ha llevado a la mayora de los observadores a estar de acuerdo en que permea varias sociedades y no existen soluciones fciles a este problema. Se ha hecho notar tambin que la corrupcin no desaparece cuando un pas se desarrolla, o se moderniza, sino que toma nuevas formas (Girling: 1997).11 12. II.1.1.Definiciones En una extensa revisin de la literatura sobre el tema Amundsen clasifica los discursos acadmicos contemporneos sobre corrupcin de acuerdo a distintas disciplinas sociales (Amundsen and Fjeldstad 2000). La investigacin sobre corrupcin incluye la clasificacin de las diversas formas de corrupcin con el propsito de operacionalizar el concepto. Los investigadores han definido a la corrupcin como una relacin particular entre el Estado y la sociedad y han elaborado la distincin entre corrupcin poltica y corrupcin burocrtica. Otra distincin analtica amplia ha sido la de corrupcin funcional y corrupcin disfuncional, o como un mecanismo de extraccin hacia arriba o hacia abajo. En otras ocasiones el enfoque se centra en la relacin entre la corrupcin y otros fenmenos o procesos, como por ejemplo, en las agendas recientes de la ciencia poltica, se ha colocado a la corrupcin y la lucha contra la misma en la agenda ms amplia de la democratizacin1 El papel decisivo del estado se refleja en la mayora de las definiciones de la corrupcin, que se entiende como una relacin particular estado-sociedad. La corrupcin ha sido definida convencionalmente como la apropiacin privada de bienes pblicos. Es el abuso de los recursos pblicos por servidores pblicos para la obtencin de beneficios privados. La definicin de corrupcin utilizada por Transparencia Internacional y el Banco Mundial seala que es el abuso del poder pblico para fines (o beneficios) privados2. Otra definicin utilizada con frecuencia es una transaccin entre actores de los sectores pblico y privado a travs de la cual los bienes colectivos son ilegtimamente convertidos en beneficios privados. Este ltimo punto, es enfatizado por Rose-Ackerman3 que seala que la 1 . Vase: Jens Chr. Andvig and Odd-Helge Fjeldstad Research on Corruption a Policy Oriented Survey, Final report, December 2000, NORAD Chr. Michelsen Institute (CMI) & Norwegian Institute of International Affairs (NUPI) 2 . Transparency International (1998): Corruption perception index 1998. http://www.transparency.de/index.html [13.12.00]. 3 Rose-Ackerman, Rose (1978): Corruption. A Study in Political Economy. London/New York: Academic Press. 12 13. corrupcin existe en la interfase de los sectores pblicos y privados, definicin que apunta a la distincin weberiana entre lo pblico y lo privado como fundamento de la administracin y la poltica no corruptas4 En la definicin clsica de Nye la corrupcin es un comportamiento que se desva de los deberes formales de un rol pblico (por eleccin o designacin) por causas (personales, familiares o de un grupo) a la bsqueda privada de beneficios de riqueza o status5. Samuel Huntington seal que donde las oportunidades polticas son escasas, la corrupcin ocurre a medida que la gente la utiliza para obtener poder, y donde las oportunidades econmicas son pocas, la corrupcin ocurre cuando el poder poltico es utilizado para perseguir riquezas6. II.1.2.Orgenes de la corrupcin Dadas las definiciones de corrupcin como un estado particular de la relacin entre el Estado y la sociedad los orgenes de la corrupcin se localizan en los dos campos de interaccin: entre el estado y la sociedad, y ms all de ellos, esto es a nivel nacional e internacional. Adems, tiene lugar dentro del propio Estado, en sus varios niveles. En el nivel institucional nacionaldentro de los varios niveles y agencias del Estado, la corrupcin puede desarrollarse entre las distintas ramas del gobierno (ejecutivo, legislativo o judicial) y entre las instituciones polticas y administrativas. Estas relaciones pueden corromperse por la sobreposicin de funciones, autoridades en conflicto, luchas por el poder poltico o por acceso a recursos escasos, flujos manipulados de informacin y relaciones personales de dependencia o lealtad.4 Rose-Ackerman, Susan (1999): Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform.Cambridge: Cambridge University Press. 5 Nye, J.S. (1967): Corruption and political development, American Political Science Review, vol. 61,no. 2, pp. 417-427. 6 Huntington, S.P. (1968): Modernization and corruption, en Political order in Changing Societies, Samuel P. Huntington, New Haven, Connecticut: Yale University Press. Pp. 5971. 13 14. En particular, la dbil separacin entre el servicio pblico y los partidos polticos, la dbil profesionalizacin de la burocracia y la falta de rendicin de cuentas y transparencia administrativa, as como el deficiente control poltico y de los mecanismos de auditora incrementarn la corrupcin: A medida que aumenta la discrecionalidad de los servidores pblicos a travs de regulaciones abundantes, complejas y no transparentes, se incrementar la probabilidad de que aparezca la corrupcin7 II.1.3. Diferencias entre corrupcin poltica y burocrtica La distincin entre corrupcin poltica y burocrtica es ambigua. Depende de la separacin weberiana de la poltica y la administracin, que se ha probado que es difcil de implantar en los pases ms pobres y por lo tanto, escasamente observable. No obstante, dicha distincin es importante en trminos analticos. La corrupcin poltica es algo ms que la desviacin de las normas legales formales y escritas, de los mandatos de las cortes y de los cdigos de tica profesionales. La corrupcin poltica es cuando los gobernantes abusan de las leyes y las regulaciones o ignorar y arreglan dichas leyes para beneficiar a sus propios intereses oa intereses privados. Se da cuando las bases legales contra las cuales son juzgadas y evaluadas las prcticas corruptas son dbiles o sujetas a deformaciones por los lderes. La corrupcin poltica puede ser incidental, controlada o negociada, como en la mayora de las democracias consolidadas. La corrupcin poltica o gran corrupcin tiene lugar en los niveles ms altos de la autoridad poltica, cuando los polticos y tomadores de decisiones quien estn investidos del poder de autorizar e implantar las leyes en el nombre del pueblo son corruptos. La corrupcin poltica se da cuando la formulacin de las polticas pblicas y la legislacin se arreglan para beneficiar a los polticos y a los legisladores.7 Vase: Jens Chr. Andvig and Odd-Helge Fjeldstad Research on Corruption, op. cit. p. 1314 15. En forma similar, la corrupcin burocrtica puede tener lugar en el nivel de implantacin de las polticas pblicas sin necesariamente ser parte del sistema poltico o que tenga repercusiones polticas. Esto sucede con frecuencia cuando un gobierno fuerte y transparente ha sido capaz de limpiar los corredores del poder, pero no cada unidad del servicio pblico, siendo el caso de que ciertos servicios o burcratas estn todava comprometidos con prcticas corruptas. Al mismo tiempo, la corrupcin burocrtica y la poltica tienden a desarrollarse en forma conjunta y a reforzarse una a la otra. La corrupcin poltica est apoyada generalmente enpirmides burocrticas extendidas, pirmides de extraccin hacia arriba. Y la corrupcin en lugares con alto poder es contagiosa a niveles inferiores, es por esta razn que una definicin estricta de la definicin de corrupcin como una desviacin de las reglas formales y un enfoque particular en la corrupcin burocrtica puede estar sesgado. La corrupcin burocrtica puede ser controlada y restringida cuando existen voluntad y capacidad poltica para implantar las regulaciones necesarias. En algunas democracias liberales la corrupcin ha disminuido a travs de auditoras, legislacin y reformas institucionales. La corrupcin poltica es de naturaleza incidental y ocasional y se relaciona con el sistema poltico existente por las reformas, revitalizacin de las instituciones polticas de rendicin de cuentas como las judiciales, legislativas y administrativas. En los pases son corrupcin sistmica poltica o administrativa, el marco legal del estado es insuficiente8 como trmino de referencia para juzgar el problema de la corrupcin. As los efectos degenerativos de la corrupcin poltica no pueden ser contratacados slo por enfoques legalistas o administrativos. Tendrn que imponerse estndares o metas morales, normativas, ticas y polticas. La8Vase: Johnston, Michael (1996): The search for definitions: The vitality of politics and the issue of corruption. International Social Science Journal, no. 149, pp. 639-58.15 16. corrupcin endmica necesita de reformas polticas radicales, un sistema de rendicin de cuentas y una democratizacin profunda. II.1.4.Diversos acercamientos metodolgicos Los debates internacionales sobre cmo acercarse al fenmeno de la corrupcin se desarrollan sobre una definicin general y ampliamente aceptada que es el abuso del servicio pblico para la obtencin de ganancias privadas (Amundsen 1999, Rose-Ackerman 1996). Esta definicin depende de la existencia de un dominio pblico que sea reconocible, separado de la esfera privada. En la ciencia poltica la concepcin del servicio pblico est fuertemente influenciada por el tipo ideal de Max Weber de la racionalidad legal. El paradigma de la racionalidad legal se considera bsico para entender la corrupcin como la falta de separacin de los mbitos pblico y privado. Esta perspectiva de anlisis de la administracin pblica ha sido cuestionada. La mayora de los antroplogos sociales considera que la definicin convencional de corrupcin es demasiado estrecha y se orienta demasiado a la ilegalidad de las prcticas. Los juicios de las personas sobre los cursos de la accin no emergen de un juego invariable de normas culturalmente universal que ayude a las personas a decidir si determinadas acciones podran ser clasificadas como corruptas o no. Sino que es necesario ver cmo varan de un pas a otro 9. Dadas tales variaciones es necesario realizar exploraciones de cmo los actores evalan por si mismos las prcticas sociales. Algunas normas sociales y de comportamiento tienden a facilitar la corrupcin, como la existencia de unas reglas del juego fluidas y siempre negociables, mltiples sistemas de normas, intermediarios, prcticas de donacin de regalos, cadenas desolidaridad, familiasextensas,yformas de autoridad 9 Vase: Jens Chr. Andvig and Odd-Helge Fjeldstad Research on Corruption, op. cit. p. 165 16 17. neopatrimonialistas (Olivier de Sardan 1996). El examen de las lgicas socioculturales que alimentan las prcticas cotidianas revelar lo que cada quien considera que es y no es la corrupcin y ello es materia de la experiencia social. II.2. Cultura de la transparencia del servidor pblico Es posible situar una de las causas de la corrupcin en el modo de relacin que desde hace tiempo se ha establecido entre las instituciones y los ciudadanos. La falta de transparencia e informacin en la toma de decisiones, la escasa participacin e involucramiento de los ciudadanos en la elaboracin y cambio de las polticas pblicas, a los que se ana la existencia de normas y reglamentaciones inadecuadas u obsoletas, propician la transgresin de las normas y el establecimiento de reglas de juego paralelas basadas en el uso de mecanismos y acuerdos informales, y con ello, la aparicin de conductas de corrupcin. Lo anterior, ha contribuido a desarrollar una cultura del servicio pblico, presente en los diversos mbitos de accin y que es compartida tanto por los ciudadanos, como por los servidores pblicos. Una de las caractersticas de dicha cultura se muestra en su falta de transparencia, la escasa responsabilidad ciudadana y del servidor pblico con respecto al uso de los bienes y servicios pblicos -que dada la lejana del ciudadano con respecto a la esfera pblica, a la que se considera ajeno-, son considerados como bienes que no pertenecen a nadie en particular, y por ello, susceptibles de disposicin. II.2.1.La cultura del servicio pblico: cultura de la transparencia y cultura de las organizaciones Cultura de la transparencia del servidor pblico La cultura de la transparencia en el servicio pblico se define como las ideologas, normas y rutinas orientadas a brindar acceso a la informacin con oportunidad, 17 18. visibilidad del trabajo que gobiernan las expectativas y el comportamiento del staff burocrtico as como las relaciones de la organizacin con su entorno externo. La creacin de una cultura de acceso, significa crear una cultura donde proveer informacin sea contemplado como una parte integral y valorada del trabajo de cada servidor pblico, no entendido como algo accesorio al trabajo real o como una molestia adicional. El cambio en esta percepcin influenciar la manera en que es creada la informacin gubernamental, clasificada y comunicada. El elementode transparencia significa que las siguientes metas son fundamentales para la cultura del servicio pblico: Proporcionar al ciudadano la mayor visibilidad del trabajo que est siendodesarrollado Proveer informacin disponible y con oportunidad Uno de los obstculos mayores que se presenta para implantar cambios conducentes a la transparencia es la existencia de una cultura organizacional fuertemente enraizada, que puede ejerce efectos en el cambio de la organizacin, limitando la extensin de las reformas e impidiendo ir ms all de los cambios estructurales y de reglas formales para romper con los valores e incentivos subyacentes e incitar a realizar cambios significativos y sustanciales en el comportamiento organizacional. En aquellos lugares donde las metas de las reformas son consistentes con los elementos de la cultura organizacional existente el xito e dicha implantacin ha sido ms evidente. Del mismo modo, en donde las reformas han demandado cambios a un nivel profundo de las ideologas, normas y rutinas se ha encontrado con resistencia considerable y en algunos casos, incluso, ha fracasado. 18 19. Lo que indica la experiencia es que un entendimiento completo de la dinmica compleja del cambio de y dentro de las organizaciones, debe dirigirse no slo a los factores sistmicos que demandan un cambio, sino tambin, a los factores internos crticos que moldean la ejecucin de las reformas estratgicas y de sus resultados finales. Se plantea entonces la necesidad de discernir la relacin dinmica entre las organizaciones y el ambiente, especificar las condiciones bajo las cuales pueden sobrevivir y alternativamente, como obtienen autonoma de e influencia sobre sus principales funciones. independencia financiera, y control sobre la informacin y la accin experta. Estos son primeros pasos esenciales en la comprensin de las oportunidades y condiciones para el comportamiento y el cambio de las organizaciones. No obstante, sin una teora social de la organizacin poco se puede explicar sobre el contenido de esos comportamientos y la direccin y sentido del cambio. Los acadmicos constructivistas de la teora sociolgica de la organizacin han ampliado esos modelos para explorar la naturaleza de la accin: la vida social de los actores organizacionales que explica los resultados de comportamiento y los procesos de cambio no predecibles por otros mtodos. Estos modelos exploran la interaccin de factores internos y externos que generan fuentes de poder independiente e influencia en las polticas pblicas y en las prcticas de las organizaciones. El denominador comn es la afirmacin de que las organizaciones, una vez pasado el punto de su creacin, evolucionan para convertirse en actores sociales por derecho propio, desarrollando y desplegando intereses y comportamiento que aseguren su legitimidad y sobrevivencia en los ambientes institucionales externos. Esta concepcin de la accin de las organizaciones est construida sobre la observacin de las organizaciones que buscan alcanzar sus metas en ambientes 19 20. competitivos y demandantes, no slo por la adopcin de estructuras formales apropiadas y tecnologa, sino tambin al crear en el tiempo distintas culturas organizacionales. Dentro de las organizaciones la cultura naturalmente evoluciona con el tiempo o es estratgicamente creada por lderes como un medio de enfrentar los requerimientos externos para su supervivencia y crecimiento, as como para alcanzar la integracin interna que permita realizar operaciones eficientes y medios de adaptacin. Los elementos definitorios de la cultura afectan al comportamiento de las organizaciones a travs de reglas formales y estructuras informales que moldean las expectativas de los miembros acerca de sus propios roles e identidades, as como lo que constituyen los pensamientos e ideas normativa e instrumentalmente apropiadas. A lo largo del tiempo, es a travs de los procesos de socializacin en el que los miembros de la organizacin internalizan respuestas a los problemas y retos, la cultura organizacional se enraiza fuertemente y se vuelve resistente al cambio. Las mismas ideologas, normas, lenguajes y rutinas que ayudan a aliviar la incertidumbre y proveen estabilidad, tambin inhiben el aprendizaje organizacional que conlleva una reflexin acerca de ideologas, valores y metas. En otras palabras, esta cultura se convierte en un filtro a travs del cual las organizaciones interpretan las seales del ambiente y las traducen en decisiones de la organizacin con vistas a agendas selectivas y prcticas de poltica. Ms an, esta cultura acta como un punto de friccin o de tensin y constriccin sobre el cambio llevando a la organizacin en una trayectoria de mltiples resultados que van desde la preservacin del statu quo hasta diversos grados de adaptacin o aprendizaje. 20 21. De lo anterior, se desprende que la creacin de acciones tendientes a la creacin de nuevas culturas organizacionales en el sector pblico es un elemento importante para lograr una cultura de la transparencia en el pas. 21 22. III. APROXIMACIONES METODOLOGICAS III.1. Metodologa de la investigacin Para dar cuenta de las situaciones anteriores, se requiere integrar en un marco bsico de interpretacin conocimientos de varias disciplinas: la administracin pblica, el derecho, la sociologa, demografa y estadstica, pero ello requiere tambin, de una combinacin de metodologas de investigacin. Es necesario, por una parte, identificar los puntos de referencia principales de la poblacin estudiada, dibujar un mapa inicial de los entrevistados y las particularidades de su ocupacin, trayectoria profesional y de sus caractersticas demogrficas, sociales y econmicas. Por otra parte, importa conocer la opinin, valoraciones y percepciones de los entrevistados sobre los procesos de adquisiciones. Eso slo es posible mediante el empleo de metodologas cuantitativas, que permiten obtener representatividad, a la vez que extensin. En la investigacin se recurri al uso de la encuesta, con este propsito se disearon dos instrumentos: una ficha de registro diseada para recoger la informacin de cada entrevistado, su trayectoria profesional y su entorno; y un cuestionario de opinin dirigido a recoger las percepciones, actitudes y valoraciones de los entrevistados sobre el servicio publico, la transparencia en las adquisiciones y la corrupcin en el pas y en la administracin pblica. El cuestionario consta de preguntas cerradas y abiertas e incluye una seccin sociodemogrfica que permite captar datos relativos a las condiciones de vida de los entrevistados (Vase Anexo II). Se elaboraron 16 versiones distintas del cuestionario, para su elaboracin se cont con la aportacin de distintos sectores: acadmicos, de la administracin pblica y del sector privado. Una vez que se aprob la versin final se llev a cabo una prueba piloto para conocer la respuesta de los entrevistados a su duracin y 22 23. fraseo, as como la pertinencia de las preguntas y se realizaron nuevas adaptaciones al cuestionario. Durante los meses de septiembre de 2004 a febrero de 2005, se entrevist en su lugar de trabajo a 1641 funcionarios responsables y usuarios de los departamentos de adquisiciones en 17 secretaras de estado y 4 organismos decentralizados del gobierno federal. Los detalles relativos al diseo de la muestra se consignan en el Anexo metodolgico I (Vase Anexo I). Las bases de datos de funcionarios sobre las que se elabor la muestra fueron proporcionadas por la propia Secretara de la Funcin Pblica. Hubo que rehacerlas varias veces, debido a imprecisiones y desactualizaciones. En esta tarea colabor la Secretara de la Funcin Pblica. Se present una fuerte negativa inicial de los funcionarios a ser entrevistados. Al mes de noviembre de 2005 se contabilizaron 2800 visitas y 920 rechazos en 19 de los 21 organismos seleccionados. Dada esta negativa, se solicit una carta personalizada a cada funcionario responsable de los departamentos de adquisiciones de la Secretara de la Funcin Pblica para que se permitiera realizar las entrevistas. Se realizaron 3,800 visitas en los 21 organismos seleccionados. Se dieron 294 rechazos definitivos23 24. Cuadro 1 Secretaras y organismos pblicos visitados SEP SECTUR STRABAJO PGR SEGOB SSALUD SREXTERIORES SECONOMA SRA SENERGA SCT SEDESOL SAGARPA SEMARNAT SHCP IMSS COMISIN NACIONAL CFEDEL AGUA PEMEX SFP SRE Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. III.2. Variables del estudio Las variables consideradas en el estudio fueron las siguientes: Variables sociodemogrficas y socioeconmicas de la poblacin objeto de estudio: Se tuvieron en cuenta variables como el sexo, la edad, as como el nivel de escolaridad, la condicin de actividad y el ingreso familiar, y las caractersticas de profesionales. Con dichas variables se puede esbozar un perfil sociodemogrfico y de trayectoria en el puesto, sus caractersticas generales y especificidades. Percepciones sobre la situacin del pas: Se tienen en cuenta las percepciones sobre la situacin por la que atraviesa Mxico, y las expectativas para el futuro que posee la poblacin entrevistada. Evaluacin de la administracin pblica en Mxico: Se tuvieron en cuenta las valoraciones de la poblacin frente a diversas instituciones de la administracin pblica, antes y despus del ao 2000. Calidad en los procesos de adquisiciones: Se tuvieron en cuenta los procesosde adjudicaciones directasy licitaciones restringidas, las contrataciones de emergencia, la evaluacin de los mecanismos de licitacin, y 24 25. los tiempos y costos de estos procesos. Resultados de las adquisiciones. En este rubro se consideraron el nivel de satisfaccin de los usuarios, la evaluacin de la calidad y eficiencia al brindar los servicios, las mejoras en el servicio, la relacin con los proveedores y la percepcin de corrupcin en las adquisiciones. Conocimiento y apego a la ley de adquisiciones. De acuerdo a los objetivos de la investigacin, se le concedi una importancia particular al anlisis de las actitudes, opiniones, percepciones y valores de los encuestados sobre la ley de adquisiciones, as como de su aplicacin y la cultura de la legalidad en general. Percepciones sobre los mecanismos de evaluacin y auditora: Se analizaron las actitudes y percepciones sobre los mecanismos de evaluacin internos y externos: auditoras, SFP y Contralora ciudadana. Cultura y prcticas administrativas: las actitudes, percepciones y opiniones sobre el servicio publico -elementos centrales en el cuestionario- se han analizado a travs de la exploracin de las percepciones que posee la poblacin entrevistada sobre las prcticas ms frecuentes n la administracin y los valores que las guan. Percepciones de la transparencia y corrupcin en la administracin pblica: De igual forma, se analiz esta esfera a travs de las opiniones y percepciones que posee la poblacin objeto de estudio sobre las prcticas de corrupcin, su origen, causas y evolucin, as como las responsabilidades frente a la corrupcin. Se incluyen adems variables diseadas para captar los focos de corrupcin, los costos y beneficios de los actos corruptos, la percepcin de las penas y sanciones aplicadas en esos casos. Percepciones generales sobre la corrupcin. Incluye la calificacin de actores polticos y sociales corruptos, la autocalificacin en la escala de corrupcin; las soluciones percibidas a este problema y preguntas para captar los mecanismos percibidos para solucionarlo. 25 26. III.3. Anlisis de las categoras de las respuestas no sabe y no contestaLa falta de respuesta por parte de los informantes es uno de los posibles errores que afectan a una encuesta en la fase de recogida de la informacin. En este sentido, nuestra encuesta present en muchas preguntas porcentajes muy elevados de la categora no sabe / no contesta, por lo cual, bajo una primera mirada, podra suponerse que se est delante de un error del tipo antes mencionado. Una encuesta que aborda temas sobre corrupcin es posible pensar que obtenga un porcentaje muy elevado de falta de respuesta por la reticencia de los entrevistados a contestar sobre un tema de alta sensibilidad. Sin embargo, si desglosamos la categora entre aquellos informantes que respondieron que no saban responder la pregunta y aquellos que directamente no quisieron contestar, es la primera categora en la que se concentran casi todas las respuestas siendo marginal la falta de respuesta en todo el cuestionario. Igualmente habra que preguntarse acerca de tan altos porcentajes de no sabe en muchas preguntas de la encuesta. La respuesta a esta interrogante es doble: por un lado preguntas sobre conocimientos muy especficos que muchos informantes no estaban en posicin de conocer, y segundo y ms preocupante (y este es un resultado interesante del estudio), falta de conocimiento sobre temas que s deberan conocer funcionarios vinculados en su labores con la temtica de las preguntas. Si se dirige una rpida mirada a las tablas cruzadas resultantes del estudio se puede apreciar como los porcentajes de la categora no sabe no alcanzan cifras muy elevadas en aquellas preguntas sobre informacin personal del entrevistado, o en preguntas de opiniones generales que se realizan. Slo se alcanzan elevados niveles de no saber contestar en los casos de preguntas sobre conocimientos especficos sobre el funcionamiento de procesos administrativas de su secretara. Un ejemplo claro de esto son las preguntas referidas a los procesos26 27. administrativos en el rea de adquisiciones. Los porcentajes de la categora no sabe van elevndose en funcin del nivel de especificidad de la pregunta en cuanto a los procedimientos al respecto. Al preguntar sobre la frecuencia con la que se hacen adquisiciones directas de algunos productos o servicios los porcentajes de no sabe alcanzan a alrededor de un tercio de los entrevistados, mientras que dichos porcentajes alcanzan a tres de cada cuatro entrevistados al preguntar sobre el tiempo de anticipacin con el que se inician estos procesos. Ahora bien, podemos apreciar que el comportamiento de ese no sabe se distribuye de forma esperable en funcin del tipo de funcionario que contesta la encuesta. Por un lado, los funcionarios de ocupan cargos de personal de base duplican en la categora no sabe a otros funcionarios de mayor rango tal como podemos apreciar en el siguiente cuadro para el caso de la adquisicin directa de vehculos: Cuadro 2Con qu frecuencia hacen adquisiciones directas de los siguientes productos o servicios? VehculosACargo SIEMPRE NUNCANSNC TotalVECES Mandos Superiores 1.7 7.667.123.1 0.5 100 Mandos Medios 2.010.155.731.4 0.9 100 Personal Operativo 17.555.025.0 2.5 100 Personal de Base1.4 5.136.656.8 0.2 100 NC100.0 100 Total 1.6 7.754.136.0 0.5 100 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Ms marcada es la diferencia en la misma categora si se considera si el funcionario tiene o no alguna participacin en los procesos de adquisiciones. En este caso en porcentaje de no sabe es ms de tres veces ms elevado para los funcionarios que no participan en estos procesos. Nuevamente ejemplificamos con las adquisiciones directas en el caso de los vehculos:27 28. Cuadro 3Con qu frecuencia hacen adquisiciones directas de los siguientes productos o servicios? VehculosTiene ustedSIEMPRE A VECES NUNCA NS NC Total alguna SI 3.2 20.2 62.8 13.9 100.0intervencin en NO 1.34.8 52.0 41.2 0.7 100.0los procesos de adquisiciones? Total1.67.7 54.1 36.0 0.5 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005.El comportamiento de la categora no sabe es similar para el caso de los otros productos y servicios sobre los que se consult (Vanse Tablas 58 63). Como mencionamos anteriormente, los porcentajes son ms elevados en las preguntas de procesos ms especficos, por ejemplo los tiempos de anticipacin de las adquisiciones. En este caso el comportamiento de la categora no sabe tambin vara dependiendo si se trata de personal de base o de funcionarios de mayor rango, pero por tratarse de conocimientos ms especficos los porcentajes de no sabe continan siendo muy elevados. Vemos un ejemplo para el caso de los tiempos de adquisicin del material de papelera:Cuadro 4 La ltima vez que contrataron los siguientes bienes y servicios en esta dependencia, con que tanta anticipacin se iniciaron los procesos deadquisicin?... Material de papelera MENOS 6 3Cargo1 AO DE 3NS NCTotal MESES MESES MESES Mandos Superiores 7.45.2 7.313.7 65.60.8 100.0 Mandos Medios 7.56.4 4.215.8 64.51.8 100.0 Personal Operativo7.5 10.0 5.0 2.5 72.52.5 100.0 Personal de Base2.91.8 1.8 9.4 84.00.2 100.0 NC 100.0 100.0 Total 6.04.6 4.712.7 71.10.9 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Para el caso de los funcionarios que declararon que participan o no participan en los procesos de adquisiciones las diferencias de la misma categora son mucho ms altas. Igualmente, llama la atencin el bajo conocimiento sobre dichos28 29. procesos por parte del personal que s tendra que estar al tanto de dicha informacin. Nuevamente ejemplifiquemos con el material de papelera, un servicio que muestra un comportamiento similar al de otros productos o servicios sobre los que se interrog: Cuadro 5La ltima vez que contrataron los siguientes bienes y servicios en estadependencia, con que tanta anticipacin se iniciaron los procesos de adquisicin?... Material de papeleraMENOS3Tiene usted alguna1 AO 6 MESES DE 3 NSNCTotalMESES intervencin en losMESES procesos de SI9.812.613.9 22.741.0 100.0 adquisiciones?NO5.1 2.6 2.5 10.378.3 1.1 100.0Total6.0 4.6 4.7 12.771.1 0.9 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Como puede apreciarse, la categora no sabe es el doble para el caso de los funcionarios que declararon no intervenir en las adquisiciones, sin embargo, el porcentaje es muy elevado para los que s participaron. Los porcentajes de no sabe para la pregunta por la suficiencia o insuficiencia de estos tiempos sigue un comportamiento similar al descrito anteriormente (Vanse Tablas 72 a 78). La satisfaccin con la calidad de los servicios, como sera esperable, ya no muestra porcentajes tan elevados de no sabe. Sin embargo para algunos casos como la flotilla de vehculos o el servicio de viajes los porcentajes de no saber responder son mucho ms elevados (53.4% para los vehculos y 46.3% para los servicios de viaje, contra, por ejemplo, 15% en el caso del material de papelera). Lo que sucede es que los usuarios de los dos primeros servicios son mucho menos extendidos que los ltimos y eso de refleja en los resultados sealados. Similar es el comportamiento ante las preguntas referidas a la rapidez con que se brindan esos productos o servicios (Vanse Tablas 85 90).29 30. Cuando las preguntas vuelven a referirse a conocimiento ms especializado sobre los procesos de adquisicin los porcentajes de la categora no sabe se elevan, pero nuevamente presentan una importante variacin en funcin de nivel de los funcionarios dentro de la secretara, tal como se ejemplifica en el siguiente cuadro para el caso de el servicio de computadoras. Cuadro 6Si se cambiara de proveedores, qu tanto cree usted que mejoraran lossiguientes servicios? ComputadorasCargo MUCHO ALGO POCO NADA NS NC Total Mandos Superiores 9.013.6 15.6 34.4 26.5 0.8 100.0 Mandos Medios10.114.5 14.7 30.9 29.4 0.4 100.0 Personal Operativo5.022.5 12.5 10.0 50.0 100.0 Personal de Base8.210.48.4 16.6 55.6 0.8 100.0 NC100.0100.0 Total 9.013.0 13.0 27.4 36.9 0.7 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Como es esperable, una diferencia ms marcada en esta categora de respuesta se presenta en el caso de la divisin entre funcionarios que participan y que no participan de los procesos de adquisicin. El porcentaje de no sabe para el caso de los funcionarios que s participan de los procesos de adquisiciones es menos de la tercera parte del porcentaje que alcanza para el caso no los que no lo hacen. Igualmente, podra considerarse como falta de conocimiento en la materia que 15% no haya sabido responder a la pregunta. Un comportamiento similar se da en las preguntas que refieren a los otros servicios (Vanse Tablas 91 96).Cuadro 7Si se cambiara de proveedores, qu tanto cree usted que mejoraran los siguientes servicios? ComputadorasTiene usted algunaMUCHO ALGO POCO NADA NS NC Total intervencin en los SI7.9 17.0 20.2 39.7 14.8 0.3 100.0 procesos deNO 9.2 12.1 11.3 24.4 42.2 0.8 100.0 adquisiciones?Total 9.0 13.0 13.0 27.4 36.9 0.7 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005.30 31. Otras preguntas sobre los procesos de adquisicin siguen un comportamiento similar al descrito hasta el momento, tal como es el caso de las preguntas sobre las quejas que realizan los proveedores (Tablas 97 y 98), la normatividad sobre las adquisiciones (Tablas 99, 100 y 116) Las preguntas sobre reas especficas de las secretaras y sobre el conocimiento de la ley de adquisiciones tambin alcanzan porcentajes de la categora no sabe muy elevados. Para el caso de preguntas sobre reas o dependencias en las que existe mayor corrupcin la frecuencia de la categora no sabe no solamente es muy elevada (cerca de la mitad de los funcionarios entrevistados), sino que el porcentaje no vara en funcin de los tipos de funcionario. En este caso, el porcentaje elevado no parece deberse a falta de informacin especfica como era el caso de muchas de las anteriores preguntas, sino a la temtica sensible de la pregunta y al no querer comprometerse con una respuesta al interior de la misma secretara en donde se trabaja cotidianamente (Vase Tabla 142). Con relacin al conocimiento que los funcionarios tienen sobre la ley de adquisiciones, las diferencias entre funcionarios de distinto tipo vuelven a ser muy significativas. Pongamos el ejemplo de la pregunta sobre los procesos de contratacin que establece la Ley de Adquisiciones, particularmente de la mencin de la obligacin de llamar a una licitacin pblica. Los porcentajes de la categora no sabe son diversos para los distintos niveles de funcionarios: Cuadro 8 Podra decirme los procesos de contratacin que establece la Ley de Adquisiciones? Licitacin pblica nacional e internacionalSINO Cargo Total MENCION MENCION Mandos Superiores71.628.4 100.0 Mandos Medios61.438.6 100.0 Personal Operativo 42.557.5 100.0 Personal de Base 12.187.9 100.0 NC100.0 100.0 Total49.550.5 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. 31 32. La diferencia es an ms marcada para la distincin entre funcionarios que participan en los procesos de adquisicin y aquellos que no lo hacen: Cuadro 9 Podra decirme los procesos de contratacin que establece la Ley de Adquisiciones? Licitacin pblica nacional e internacional SI NOTiene usted alguna Total MENCION MENCION intervencin en los SI 89.910.1100.0 procesos deNO39.960.1100.0 adquisiciones? Total49.550.5100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Nueve de cada diez funcionarios vinculados a los procesos de adquisicin mencionaron la necesidad de convocar a licitacin pblica, mientras que slo lo hicieron cuatro de cada diez funcionarios que no participan en dichos procedimientos administrativos. Un comportamiento similar de la categora no sabe es el que se presenta en las preguntas que refieran a las excepciones a la ley de adquisiciones, a la realizacin de auditorias y a la existencia y funcionamiento de losorganismos de contralor ciudadano sobre estos procedimientos (Vanse Tablas 162 a 184). III.4 Criterios para la clasificacin de los funcionarios entrevistados La clasificacin de tipo de funcionarios se hizo con base a sus facultades y nivel de decisin sealadas en el articulo 5 la Ley Federal los Trabajadores al Servicio del Estado, donde describe las funcionarios que desempean los funcionarios de confianza de la administracin pblica federal: Segn el artculo 5, son trabajadores de confianza, aquellos que desempean funciones que conforme a los catlogos de puestos sean de:32 33. a).- Direccin, que le confieren la representatividad e implican poder de decisin en el ejercicio del mando a nivel directores generales, directores de rea, adjuntos, subdirectores y jefes de departamento. b).- Inspeccin, vigilancia y fiscalizacin: exclusivamente a nivel de las jefaturas y sub- jefaturas, cuando estn considerados en el presupuesto de la dependencia o entidad de que se trate, as como el personal tcnico que en forma exclusiva y permanente este desempeando tales funciones ocupando puestos que a la fecha son de confianza. c).- Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad legal de disponer de estos, determinando su aplicacin o destino. El personal de apoyo queda excluido. d).- Auditoria: a nivel de auditores y sub- auditores generales, as como el personal tcnico que en forma exclusiva y permanente desempee tales funciones, siempre que presupuestalmente dependa de las contraloras o de las reas de auditoria. e).- Control directo de adquisiciones: cuando tengan la representacin de la dependencia o entidad de que se trate, con facultades para tomar decisiones sobre las adquisiciones y compras, as como el personal encargado de apoyar con elementos tcnicos estas decisiones y que ocupe puestos presupuestalmente considerados en estas reas de las dependencias y entidades con tales caractersticas. f).- En almacenes e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso o salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios. g).- Investigacin cientfica, siempre que implique facultades para determinar el sentido y la forma de la investigacin que se lleve a cabo. h).- Asesora o consultara, nicamente cuando se proporcione a los siguientes servicios pblicos superiores; secretario, sub- secretario, oficial mayor, coordinador general y director general en las dependencias del gobierno federal o sus equivalentes en las entidades. i).- El personal adscrito presupuestalmente a las secretarias particulares o ayudantas. 33 34. j).- Los secretarios particulares de: secretario, sub- secretario, oficial mayor y director general de las dependencias del ejecutivo federal o sus equivalentes en las entidades, as como los destinados presupuestalmente al servicio de los funcionarios a que se refiere la fraccin i de este articulo. k).- Los agentes del ministerio publico federal y del distrito. l).- Los agentes de las policas judiciales y los miembros de las policas preventivas. Han de considerarse de base todas las categoras que con aquella clasificacin consigne el catalogo de empleos de la federacin, para el personal docente de la secretaria de educacin publica. La clasificacin de los puestos de confianza en cada una de las dependencias o entidades, formara parte de su catalogo de puestos. iii.- en el poder legislativo; en la cmara de diputados; el oficial mayor el director general de departamentos y oficinas, el tesorero general, los cajeros de la tesorera, director general de administracin, el oficial mayor de la gran comisin, el director industrial de la imprenta y encuadernacin y el director de la biblioteca del congreso. En la contadura mayor de hacienda: el contador y el subcontador mayor, los directores y subdirectores, los jefes de departamento, los auditores, los asesores y los secretarios particulares de los funcionarios mencionados. En la cmara de senadores: oficial mayor, tesorero y subtesorero; iv.- en el poder judicial: los secretarios de los ministros de la suprema corte de justicia de la nacin y en el tribunal superior de justicia del distrito federal, los secretarios del tribunal pleno y de las salas; El personal de base (personal operativo) comprendidos dentro del articulo anterior. Estos se subdividen segn las funciones que desempean en: Grupos servicios: Personal que se caracteriza por la ejecucin de actividades de apoyo mecanogrfico, limpieza, mensajera, transportacin de personas y 34 35. documentos, almacenamiento de recursos materiales, mantenimiento y vigilancia de inmuebles, orientacin al pblico Grupo administrativo: Personal que desempea funciones tales como: elaborar, tramitar y controlar documentos, registrar en controles establecidos, actualizar informacin, operar mquinas de oficina, glosar documentos, realizar actividades secretariales y de archivo, as como, de clculo, anlisis y clasificacin. Grupo tcnico: Personal en cuyos puestos se aplican conocimientos tericos- prcticos como el realizar estudios y programas tcnicos, sobre diversas materias de especializacin, operar equipos especializados de cmputo y electrnica, etc. Resolviendo problemas de carcter tcnico. Grupo profesional: Personal que lleva a cabo la aplicacin de conocimientos terico-cientficos, para realizar estudios tcnicos y administrativos, que requieren de investigacin o del conocimiento de materias a nivel profesional y que permiten evaluar situaciones y proporcionar alternativas de solucin. De los funcionarios responsables entrevistados el 68.9% (199) tiene una intervencin directa en los procesos de adquisiciones, el 4.5% son responsables de administracin de recursos humanos, el 5.5% son responsables de la administracin de recursos financieros, el 40.1% son responsables de adquisicin de bienes y contratacin de servicios y el 26.0% son responsables de administracin de bienes y recursos materiales De los funcionarios usuarios entrevistados slo el 8.7% tiene una intervencin directa en los procesos de adquisiciones. El 39.6% de los entrevistados se dedican a las siguientes labores; el 6.9% son analistas de informacin, el 8.8% se ubican en el asesoramiento y apoyo jurdico, el 7.8% en la auditoria y control, el 10.2% en la elaboracin de proyectos y normas y el 47.6% es personal operativo del departamento.35 36. IV. PERFIL LABORAL DE LA POBLACIN ENTREVISTADA De acuerdo con el cargo que los funcionarios ocupan en las secretaras, el 38.0% respondi que ocupa cargos que se podran clasificar como de mandos superiores, el 29.1% de los encuestados indic que ocupa cargos que corresponden a la categora de mandos medios, el 33.0% contest que ocupa cargos que se pueden agrupar bajo el rubro de personal operativo (Vase tabla 5). IV. 1. Funciones desarrolladas por los trabajadores Es importante destacar en este anlisis las funciones que desarrollan los encuestados en las secretaras en las que trabajan. A este respecto se puede decir que el 41.8% declar desarrollar funciones operativas en general, el 9.6% se ocupa en el rea de adquisiciones de bienes y contratacin de servicios, el 8.9% desempea funciones relacionadas con la elaboracin de proyectos y normas, el 7.9% tiene funciones vinculadas con la administracin de bienes y recursos materiales, y el resto de los encuestados desarrolla funciones que van desde el anlisis de la informacin (6.0%) hasta el seguimiento de programas (1.3%) (Vase Tabla 1). Entre los encuestados que declararon ocupar mandos superiores, el 31.5% desarrolla funciones operativas en general, el 12.4% se encarga de la elaboracin de proyectos y normas y el 11.1% tiene como responsabilidad la adquisicin de bienes y contratacin de servicios. Un patrn distinto se observa para los encuestados que se ubican en mandos medios de los cuales el 34.6% estn en funciones operativas; el 15.1%, en la adquisicin de bienes y contratacin de servicios y el 11.1% en la administracin de bienes y recursos materiales (Vase Tabla 1). La amplia mayora de los encuestados que se ubica como personal operativo desarrolla funciones operativas en general (60.1%) (Vase Tabla 1).36 37. IV. 2. Participacin en los procesos de adquisiciones Prcticamente ocho de cada diez encuestados (80.7%) indicaron que no participan del proceso de adquisiciones, mientras que el 19.3% de los encuestados manifest que participa de este proceso (Vase tabla 12). Los encuestados que tienen cargos de mandos medios y superiores participan en el proceso de adquisiciones en mucho mayor medida (29.5% y 26.2%, respectivamente) que el personal operativo (1.5%) (Vase Tabla 12). Casi todos los funcionarios (97.7%) que trabajan en la Comisin Nacional del Agua y en la Procuradura General de la Repblica (96.2%) seal que no intervienen en los procesos de adquisiciones. Mientras que son los entrevistados de la Secretara de Economa (28.3%) y la Secretara de Desarrollo Social (27.7%) quienes en mayor proporcin sealan tener algn tipo de intervencin en los procesos de adquisiciones (Vase tabla 12). IV. 3. Condicin de actividad Prcticamente todos los funcionarios de la muestra (93.7%) realizan su trabajo en cada una de las secretaras de manera exclusiva, sin desarrollar otra actividad laboral. Quienes tienen otra ocupacin se dedican mayormente al comercio o a un negocio por cuenta propia (32.0%), son profesores (23.3%), tienen oficios varios y diversos (15.5%) o bien declaran ser consultores (10.7%) (Vase Tabla 196). Este mismo patrn se observa al hacer el anlisis por cargo o puesto ya que tanto los mandos superiores (93.1%), como los medios (93.9%) y el personal operativo (94.1%) indicaron no tener otro trabajo (Vase Tabla 196). Entre los funcionarios que desarrollan otra actividad laboral adems de desempearse en las secretaras, destacan los trabajadores de la Secretara de energa (12.0%), de la Secretara de Gobernacin (10.5%) y el IMSS (9.5) (Vase Tabla 196). 37 38. IV. 4. Caractersticas del trabajo La mayora de los funcionarios encuestados (68.4%) indican que trabajan de manera interna, en tanto que el 20.5% de los trabajadores desarrolla su actividad tanto de forma interna como de cara al pblico, y uno de cada diez (10.2%) solo trabaja de cara al pblico (Vase tabla 4). Prcticamente la totalidad de la poblacin encuestada manifest que el departamento en el que trabaja no cuenta con otras oficinas o centros. Los trabajadores de la Secretara de la Funcin Pblica son quienes en mayor medida sealaron esta situacin (94.8%), seguidos de los encuestados en la Secretara de Energa (88.0%) y por ltimo los trabajadores de la Secretara de Gobernacin (87.4%) (Vase Tabla 2). La amplia mayora (83.3%) de los encuestados indic que, en la oficina en la que trabajan son asistidos por algn tipo de servicio externo para el desarrollo de su trabajo, mientras que el 15.7% de los encuestados seal que no reciben asistencia de ningn tipo (Vase tabla 17). IV.5. Trayectorias ocupacionales La mitad de los encuestados (50.1%) seala que ha trabajado siempre en la administracin pblica en tanto que el 49.7% no lo haba hecho hasta el trabajo en la actual secretara (Vase tabla 6). Mientras que la mayora de los encuestados con mandos superiores (51.5%) y de mandos medios (51.2%) sealaron haber trabajado siempre en la administracin pblica, esta proporcin desciende al 47.5% del personal operativo (Vase tabla 6).38 39. Los funcionarios del IMSS son los que en mayor proporcin (65.1%) indican que han trabajado siempre en la administracin pblica, mientras que los funcionarios de la Secretara de Gobernacin son quienes en menor medida (40.0%) se han desarrollado en este nicho laboral (Vase tabla 6). Si bien no se observaron diferencias significativas en la proporcin de encuestados que siempre trabajaron en la administracin pblica, se encuentran diferencias en las respuestas de los encuestados que siempre han trabajado en la misma secretara. Casi tres de cada diez encuestados (28.3%) de mandos superiores han trabajado siempre en la misma secretara, proporcin que aumenta a cuatro de cada diez (45.9%) de los encuestados de mandos medios y se incrementa an ms para el personal operativo (75.9%) (Vase tabla 7). Son los trabajadores de PEMEX los que en la proporcin ms elevada (71.2%) manifiestan que siempre han trabajado en esa institucin, mientras que en el extremo opuesto se encuentran los funcionarios de la Secretara de de Seguridad Pblica (el 85.7% de los encuestados indican que no han trabajado siempre en esa secretaria) (Vase tabla 7). Otras instituciones estatales en las que los funcionarios encuestados se han desenvuelto son el Gobierno Estatal (12.6%), la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (6.8%), la Secretara de Salud (5.8%), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (5.6%) y la Procuradura General de la Repblica (4.3%) (Vase tabla 8). IV.6. Prestaciones El 57.5% de los encuestados report contar con prestaciones del ISSSTE, el 21.0% indic tener prestaciones del IMSS, el 19.7% de los funcionarios entrevistados declar que cuenta con algn seguro mdico privado y el 6.0% de los trabajadores cuentan con prestaciones del hospital de PEMEX (Vase tabla 202). 39 40. Atendiendo esta situacin para cada una de las secretaras se puede observar que la mayora de los funcionarios entrevistados cuentan con seguros del ISSSTE, IMSS o particulares (Vase tabla 202). IV.7. Tipos de contratacin La mayora de los encuestados (65.4%) indica que es personal de confianza, mientras que el 17.1% seal estar contratado como empleado de base, el 6.2% de los funcionarios manifestaron que sus contratos son por honorarios; y un 9.8% de los entrevistados indic que trabajan como eventuales (Vase tabla 14). Los encuestados de mandos superiores en un 88.3% son personal de confianza, los mandos medios en un 76.1% indicaron ser personal de confianza y el personal operativo, en el 36.8% seal ser empleado de base (Vase tabla 14). Las personas que laboran en la Secretaria de Seguridad Pblica indicaron prcticamente en nueve de cada diez casos (87.9%) que son trabajadores de confianza, mientras que el 21.6% de los trabajadores de la Secretara de Educacin Pblica trabajan por honorarios. Por otra parte el 32.5% de los entrevistados de las Secretara de Turismo laboran como empleados de base y el 36.4% de los entrevistados de la Comisin Nacional del Agua respondieron que tienen trabajo por eventualidad (Vase tabla 14). IV.8. Integracin al servicio civil de carrera Llama la atencin que quienes dijeron pertenecer al servicio civil de carrera superan en nmero a los funcionarios que realmente pertenecen al servicio civil de carrera de la administracin pblica federal. Un nmero considerable de los entrevistados dijo pertenecer al servicio civil de carrera de la administracin pblica federal: el 36.6% seal contar con esta integracin, mientras que el40 41. 56.8% de la poblacin encuestada manifest no encontrarse integrada al servicio civil de carrera (Vase tabla 10). Lo anterior no slo pone de relieve un desconocimiento de lo que es el servicio civil de carrera entre los entrevistados, que no conocen en qu consiste dicho servicio y los requisitos necesarios para pertenecer a l; sino que al mismo tiempo, manifiesta una carencia en la informacin y capacitacin brindada en las diversas secretaras y en el servicio pblico federal. Si se analizan con cuidado las opiniones de quienes dijeron estar incorporados al servicio civil de carrera, contrastan fuertemente con las de los funcionarios que dijeron no pertenecer. La mayora de los encuestados de mandos superiores (54.7%) indic estar incorporado al servicio civil de carrera. Esta proporcin desciende al 41.7% de los mandos medios y a tan slo 1 de cada diez encuestados del personal operativo (10.9%). Es de destacar la alta proporcin de personal operativo que indic no saber si est incorporado al servicio civil de carrera (11.2%) frente a 4.2% de los mandos medios y el 2.4% de los mandos superiores (Vase tabla 10).La mayor proporcin de funcionarios (61.7%) que se encuentran incorporados al servicio civil de carrera son trabajadores de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y trabajadores de la Secretara de Gobernacin (55.8%). Por otra parte entre las secretaras con menor proporcin de trabajadores incorporados al servicio civil de carrera se encuentran el IMSS (el 93.7% de los entrevistados indic no estar incorporados al servicio civil de carrera) y PEMEX (el 87.5% respondieron de igual forma) (Vase tabla 10). IV.9. Reclutamiento de personal En el cuestionario se incluy una batera de preguntas que permitieran lograr un acercamiento al reclutamiento de personal y la relacin de ste con prcticas de corrupcin.41 42. Una de las preguntas empleadas con este fin fue: Por lo que usted ha visto, las personas que trabajan en esta oficina, tienen o no tienen parientes trabajando en esta secretara? El 2.1% respondi s, todos tienen parientes aqu; el 12.1%, s, muchas personas tienen parientes aqu; el 38.5%, s, pocas personas tienen parientes aqu y el 36.5%, no, nadie tiene parientes aqu. El 0.2% dio otra respuesta. El 10.5% no supo y el 0.1% no contest (Vase tabla 101). Es el personal operativo quien en mayor medida considera que muchas personas tienen parientes trabajando en la secretara (21.4%), en comparacin con los mandos superiores y medios (7.1% y 8.0%, respectivamente) (Vase tabla 101). Por un lado, los encuestados que ms sealaron que pocas personas tienen parientes en esa dependencia fueron los de la Secretara de la Reforma Agraria (60.0%) y los que menos respondieron de esta forma fueron los de la Comisin Nacional del Agua (11.4%). Por otro lado, los funcionarios que ms contestaron que nadie tiene parientes en esa secretara fueron los de la Procuradura General de la Repblica (61.5%) y los que menos respondieron de esta forma fueron los de la Secretara de la Reforma Agraria (11.7%), con lo cual se verifica el dato antes mencionado (Vase tabla 101). A continuacin se sealan los resultados del anlisis con base en el tipo de funcionario. Se percibe que los responsables contestaron en menor medida que pocas personas tienen parientes en esa dependencia (31.5%), en comparacin con los usuarios (40.0%). En cuanto a la opcin de respuesta no, nadie tiene parientes aqu, se observa una tendencia opuesta (53.3%, los responsables y 32.9%, los usuarios) (Vase tabla 101). El 38.7% de los funcionarios siempre han trabajado en la administracin pblica ofreci la primera respuesta aqu analizada, mientras que el 38.4% de los no lo han hecho respondi de la misma forma. Para la segunda respuesta con mayor 42 43. mencin, los resultados son los siguientes: 35.2% para los que siempre han trabajo en la administracin pblica y 38.0% para los que no (Vase tabla 101). Los encuestados que siempre han trabajado en la misma secretara respondieron en mayor medida que pocas personas tienen parientes en esa dependencia (42.5%), en comparacin con los que no lo han hecho (34.9%). En contraste, los que siempre han trabajado en la misma secretara respondieron en menor medida que nadie tienen parientes ah (28.6%), en comparacin con los que no lo han hecho (41.6%) (Vase tabla 101). El 37.7% de los funcionarios que estn incorporados al servicio civil de carrera manifest que pocas personas tienen parientes en esa secretara, en comparacin con el 38.7% de los que no lo estn. Del mismo modo, el 44.7% de los funcionarios que estn incorporados al servicio civil de carrera manifest que nadie tienen parientes ah, en comparacin con el 32.4% de los que no lo estn (Vase tabla 101). Tambin se advierte que los funcionarios que intervienen en el proceso de adquisiciones respondieron en mayor medida nadie tienen parientes en esa secretara (46.7%) en comparacin con los que no intervienen (34.1%). Finalmente, los dos tipos de funcionarios respondieron casi con la misma frecuencia que pocas personas tienen parientes en esa dependencia (34.4% y 39.5%, respectivamente) (Vase tabla 101). 43 44. V. PERFIL SOCIODEMOGRFICO DE LA POBLACIN ENTREVISTADA V.1. Sexo, estado civil y edad El 54.5% de los funcionarios de secretarias entrevistados fueron hombres y el 45.5% mujeres. El 58.9% de los encuestados estn casados, el 28.9% se declararon solteros, el 3.2% indicaron encontrarse viviendo en unin libre, el 4.1% se encuentra divorciado, el 2.1% manifiesta ser viudo y el 2.7% reporta estar separado. Esta poblacin se distribuye por sexo de acuerdo a los grupos de edades de la siguiente manera; Cuadro 10 Distribucin por sexo segn grupos de edad (porcentajes) Grupos de edad HombresMujeresTotal 18 a 19 aos28.971.1 100.0 20 a 24 aos46.453.6 100.0 25 a 29 aos43.356.7 100.0 30 a 34 aos50.849.2 100.0 35 a 39 aos58.241.8 100.0 45 a 49 aos67.432.6 100.0 50 a 54 aos58.641.4 100.0 Ms de 55 aos67.033.0 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. V.2. Escolaridad Como se puede observar en el siguiente cuadro prcticamente la mayora de la poblacin encuestada (46.1%) tiene nivel de estudios de licenciatura, en tanto que el 14.3% cuenta con estudios a nivel de maestra, y el 7.8% de los funcionarios declararon haber realizado una carrera comercial. Tan slo el 0.7% de los encuestados no han tenido estudios, mientras que una proporcin muy pequea (2.1%) no ha concluido la primaria. Se trata entonces de un universo con alta escolaridad (Vase Cuadro 11).44 45. Cuadro 11 Nivel de estudios Nivel de estudios Porcentaje No estudi nada0.7 Primaria incompleta2.1 Primaria completa3.2 Secundaria incompleta2.0 Secundaria completa6.1 Carrera comercial7.8 Carrera tcnica3.8 Preparatoria incompleta3.2 Preparatoria completa5.0 Licenciatura incompleta5.0 Licenciatura completa46.1 Maestra 14.3 Doctorado0.7 Total 100.0Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. V.3. Nivel de ingreso familiar La mayora de la poblacin encuestada (62.1%) declar percibir ingresos superiores a los diez salarios mnimos, en tanto, tan slo el 2.0% de los entrevistados manifest contar con ingresos de 0 a un salario mnimo. La distribucin de cada uno de estos estratos se presenta en el siguiente cuadro; Cuadro 12Distribucin del ingreso de la poblacin encuestada (Porcentajes)Ms de 100 a 1 S.M. 1 a 3 S.M. 3 a 5 S.M.5 a 7 S.M. 7 a 10 S.M.S.M.2.09.6 10.2 5.6 7.8 62.1 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Los funcionarios encuestados de las secretaras de la Procuradura General de la Repblica (el 80.8%), de PEMEX (el 80.2%), y de la Secretara de Educacin Pblica (el 68.6%) son los trabajadores que sealaron en mayor medida percibir remuneraciones superiores a los 10 salarios mnimos. Dentro de los funcionarios que reportaron percibir los niveles salariales ms bajos (de cero a un salario45 46. mnimo) se encuentran los de la Secretara de medio ambiente y recursos naturales (el 6.8% percibe de 0 a 1 salario mnimo), los trabajadores de la Secretara del Trabajo y la Prevencin Social (el 6.4% se ubica entre 0 y 1 salario mnimo) y los funcionarios de la Secretara de turismo (el 6.3% reporta ingresos de 0 a 1 salario mnimo) (Vase Tabla 198). V.4. Diferencias por gnero A pesar que prcticamente en todas las secretaras predominan los hombres, las mujeres son mayora en la Secretara de turismo (constituyen el 62.8% de los funcionarios), la Secretara de la Funcin Pblica (las mujeres representan el 54.2% del total de trabajadores) y la Secretara de medio ambiente y recursos naturales (el 51.1% de los funcionarios son mujeres). De los hombres encuestados el 80.3% se desempea como responsable frente al 19.7% de mujeres en ese mismo puesto. Las mujeres son mayormente (51.0%) usuarias frente a un porcentaje de 49.0% de hombres en esa misma posicin. Mientras el 76.0% de los hombres interviene en el proceso de adquisiciones tan solo el 24.0% integra y participa de este proceso. Los hombres estn incorporados al servicio civil de carrera en mayor medida (66.0%) que las mujeres (34.0%) (Vase Tabla 193). Importantes diferencias se encuentran para hombres y mujeres tanto por edad como por nivel de escolaridad. Los hombres de 18 a 24 aos constituyen el 28.9%, en tanto que las mujeres de ese mismo grupo de edad representan el 71.1%. Por su parte mientras que las mujeres mayores de 55 aos representan el 33.0%, los hombres de esa edad representan el 67.0% en el grupo de mayores de 55 aos. A su vez mientras que los hombres con primaria o menos representan 2 de cada 10 personas encuestadas con ese nivel de escolaridad (23.5%), las mujeres con este mismo nivel son casi 8 de cada 10 (76.5%). La relacin inversa se observa para el nivel de escolaridad ms alto: el 76.4% de los hombres cuentan con estudios de posgrado, frente a tan solo el 23.6% de las mujeres en esa situacin. Tambin se observa una relacin en este sentido al analizar los ingresos (Vase Tabla 193).46 47. VI. EVALUACIN DE LA SITUACIN POLTICA Y ECONMICA DEL PAS VI.1. Percepcin de la situacin poltica del pas Tomando en cuenta las respuestas de los encuestados se puede observar que una alta proporcin de entrevistados (46.6%) percibe como preocupante la situacin poltica del pas con respecto a la del ao pasado, mientras que el 24.5% indica que es muy inestable la situacin del pas, el 7.4% de la poblacin encuestada indic que la situacin del pas muy estable, el 9.3% seala que es tranquila y el 8.5% seala que la situacin poltica del pas es esperanzadora (Vase Tabla 44). Los funcionarios de las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (53.9%), la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (53.4%) y la Secretara de Relaciones Exteriores (51.3%) son quienes en mayor medida consideran que la situacin poltica del pas es preocupante (Vase Tabla 44). Los grupos de encuestados que en mayor medida consideraron que la situacin del pas es preocupante son: los que tienen primaria o menos (55.1%), aquellos cuyo ingreso oscila entre 1 a 3 salarios mnimos (51.0%), y los que pertenecen al grupo de mayor edad. (52.4%) (Vase Tabla 44). IV.2. Percepcin de la situacin econmica del pas Las opiniones con respecto a la situacin econmica del pas estn divididas; por un lado el 38.0% de la poblacin encuestada considera que la situacin econmica del pas va a empeorar, y por otra parte el 35.5% opin que la situacin ha empeorado. El 15.4% de los encuestados manifest que la situacin va a seguir igual de mal y el 5.4% de los entrevistados opin que la situacin va a seguir igual de bien (Vase Tabla 45). Las caractersticas sociodemogrficas de la poblacin indican que tanto la edad, como la escolaridad y los ingresos impactan en la percepcin de los encuestados,47 48. ya que para los ms jvenes la situacin del pas va a mejorar en un 22.4% de los casos, proporcin que se incrementa en un 34.1% en el caso de los de mayor edad. Del mismo modo se puede sealar que mientras que los encuestados con niveles de primaria y menos opinaron que la situacin del pas mejorar en un 15.3%, para los entrevistados con posgrado esta percepcin se incrementa al 35.4%. Finalmente las personas con ingresos ms bajos consideran que la situacin del pas va a mejorar en menor medida (12.1%) que los entrevistados con mayores ingresos (28.3%) (Vase Tabla 45). Las personas que en mayor proporcin afirman que la situacin del pas puede empeorar son las de 18 a 24 aos (44.7%), con estudios de primaria o menos (54.1%) y que reciben de 1 a 3 salarios mnimos (54.1%), lo que indica que los entrevistados en situacin de mayor vulnerabilidad tienen una expectativa ms pesimista justificada por las carencias de su realidad personal-, sobre el futuro del pas (Vase Tabla 46).48 49. VII. EVALUACIN DE LA SITUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA VII.1. Evaluacin de la administracin pblica en Mxico Observando las respuestas de las personas que trabajan en las diferentes secretaras, se puede decir que una gran parte de los entrevistados opina que la administracin pblica en Mxico es ms eficiente que en aos anteriores (49.8%). Por otro lado el 26.5% afirma que la administracin pblica es menos eficiente, el 11.9% dice que es igual de eficiente y el 7.3% asegura que es igual de ineficiente que en aos anteriores (Vase Tabla 48). Mientras que para la amplia mayora de los encuestados que ocupan mandos superiores (88.3%) y medios (80.1%), la administracin pblica en Mxico es ms transparente desde el ao 2001 a la fecha, esta proporcin desciende al 53.2% del personal operativo (Vase Tabla 48). Entre los funcionarios que consideran que administracin pblica es mas eficiente que en aos anteriores, destacan los trabajadores de la Procuradura General de la Repblica (73.1%), los de la Secretara de Gobernacin (60.0%) y los funcionarios de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (57.3%). Los responsables de los servicios de adquisiciones en las distintas secretaras opinaron en mayor proporcin (56.7%) que es ms eficiente la administracin pblica en Mxico en comparacin con los usuarios (48.3%) (Vase Tabla 48). Entre los funcionarios que afirman que la administracin pblica en Mxico es ms transparente sobresalen los entrevistados de la Procuradura General de la Repblica (92.3%), la Comisin Federal de Electricidad (87.5%) y la Secretara de Seguridad Pblica (86.4%) (Vase Tabla 48). Cabe mencionar que las personas que en mayor proporcin contestaron que es ms transparente la administracin pblica, son personas de 25 a 29 aos (88.9%), con un alto nivel de estudios (postgrado 87.0%) y con ms de 10 SM (86.0%) (Vase Tabla 48).49 50. VIII. CALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOSVIII.1. Procesos de adquisicionesEn las dependencias en las que trabajan los funcionarios encuestados las personas que deciden sobre los bienes que se adquieren fueron identificados de la siguiente manera; el 46.6% seal que deciden los encargados de adquisiciones, el 15.2% indic que la decisin est en los funcionarios que solicitaron el material, el 9.7% manifest que ambos (encargados y funcionarios) toman las decisiones y el 9.4% report que el comit de adquisiciones es quien toma las decisiones (Vase Tabla 165). Los encargados de adquisiciones son las personas que en mayor medida deciden sobre los bienes que se adquieren para los encuestados, tanto de los mandos superiores (48.3%) como de los mandos medios (50.5%) y el personal operativo (41.0%). Los funcionarios que solicitaron el material son mencionados por el 14.8% de los mandos superiores, el 16.6% de los mandos medios y el 14.4% del personal operativo. Prcticamente tres de cada diez (32.9%) encuestados del personal operativo indicaron no saber quin decide sobre los bienes que se adquieren frente al 11.1% de los mandos medios y el 9.1% de los mandos superiores que dio esta respuesta (Vase Tabla 165). Algunas diferencias interesantes surgen al analizar la toma de decisiones en cada una de las secretaras. As por ejemplo, mientras que el 71.7% de los funcionarios de la SRA indicaron que las decisiones las toman los encargados de adquisiciones, esta proporcin desciende a 24.0% entre los trabajadores de la Secretara de la funcin pblica. De la misma manera en tanto que el 28.6% de los encuestados en el IMSS indican que las decisiones recaen en los funcionarios que solicitaron el material, tan solo el 3.8% de los trabajadores de la Procuradura general de la Repblica dio esta respuesta. Por otra parte el 19.6% de los funcionarios de la Secretara de economa seal que tanto los encargados como los funcionarios toman la decisin sobre los bienes a adquirir, proporcin que 50 51. desciende a 1.4% en los encuestados de la Secretara de agricultura, ganadera, desarrollo rural, pesca y alimentacin. Finalmente, para el 31.3% de los funcionarios encuestados de PEMEX las decisiones las toma el comit de adquisiciones, mientras que no hubo respuestas en esta categora entre los trabajadores tanto de la Procuradura general de la repblica, como la Secretara de gobernacin, la Secretara de energa, la Secretara de agricultura, ganadera, desarrollo rural, pesca y alimentacin; Secretara de Seguridad Pblica, IMSS y Comisin federal de electricidad (Vase Tabla 165). Al considerar las caractersticas de los distintos funcionarios encuestados se puede apreciar que aquellos que intervienen en adquisiciones consideran que los funcionarios, funcionarios y encargados y el propio comit de adquisiciones toman las decisiones sobre la compra de bienes, en mayor medida que lo manifestado por los funcionarios que no intervienen en el proceso de adquisiciones (Vase Cuadro 13 y Tabla 165).Cuadro 13Personas que deciden sobre la adquisicin de bienes segn tipos de funcionario (porcentaje)Encargados Comit deFuncionario TiposAmbos adquisicione NS/NC Totaladquisicione sss Interviene en adquisicione 36.327.8 21.5 10.4 4.0 100.0 s No interviene 100.0 en49.012.26.99.222.7 adquisicione s Usuario48.411.58.19.522.5 100.0 Responsable37.732.58.19.012.7 100.0 Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. Del mismo modo se pueden observar diferentes opiniones entre los usuarios y los responsables; para los responsables los funcionarios tienen mayor poder de 51 52. decisin en la compra de bienes que para los usuarios, quienes consideran en mayor medida, que son los encargados de adquisiciones los encargados de decidir los bienes a comprar (Vase Cuadro y Tabla 165). De acuerdo al ingreso de los funcionarios encuestados se puede decir que, mientras que para los trabajadores con ingresos de siete a diez salarios mnimos son los encargados de adquisiciones los que deciden los bienes a comprar (53.9%), para los encuestados con menores ingresos en mayor medida (15.2%) los responsables de la compra de bienes son los funcionarios que solicitaron el material, mientras que las personas encuestada con ingresos ms altos opinaron en mayor proporcin que tanto los funcionarios como los encargados (12.2%) y el comit de adquisiciones (13.1) son quienes deciden los bienes a comprar (Vase Tabla 165). Tanto para los distintos grupos de edad considerados como para las personas encuestadas con diversos niveles de escolaridad, los responsables de la adquisicin de bienes y servicios se concentraron en los encargados de adquisiciones y en los funcionarios que solicitaron el material (Vase Tabla 165). VIII.2. Adjudicaciones directas y licitaciones restringidas Para prcticamente todos los productos y bienes sobre los que se pregunt, la mayora de los funcionarios manifest que nunca se realizan adquisiciones directas. En mayor proporcin los vehculos y los seguros de vida se encuentran en esta situacin (Vase Tablas 58 a 63). El anlisis de la informacin permite sealar que la mayora de los funcionarios (54.1%) indicaron que su secretara no realiza adquisiciones directas de vehculos nunca, en tanto que el 36.0% manifest no saber sobre el tema, el 7.7% seal que algunas veces se realizan licitaciones y el 1.6% de los encuestados afirm que siempre se llevan a cabo adquisiciones directas de vehculos (Vase Tabla 58). 52 53. Es importante tener en cuenta las diferencias que se presentan en el conocimiento de los procesos y perodos de realizacin de adquisiciones entre los funcionarios usuarios y los responsables (Vase Tablas 58 a 63 y Cuadro 14).Cuadro 14 Conocimiento de la frecuencia de realizacin de adquisiciones directas por tipo defuncionario segn productos y servicios (porcentajes) Usuarios Responsables ProductosNo sabe No contestaNo sabe No contesta Vehculos40.1 0.4 24.8 0.9 Servicios de37.7 0.5 25.0 1.1 viajes Servicios de36.3 0.6 23.6 0.5 copiado Seguros de vida37.5 0.6 26.8 0.4 Computadoras 36.8 0.6 22.5 0.4 Material de36.2 0.5 22.1 0.9 papelera Fuente: Laboratorio de Documentacin y Anlisis de Corrupcin. Unidad de Estudios sobre la Opinin, IISUNAM, 2005. En todos los casos se puede observar que los porcentajes de no sabe son considerablemente ms elevados para los funcionarios usuarios que para los responsables, lo que responde en gran medida a que los funcionarios que no son responsables de estos procesos administrativos desconocen asuntos de esta ndole. Al interior de las diferentes secretaras los funcionarios que sealaron en mayor proporcin no realizar adquisiciones de vehculos nunca fueron los trabajadores de la Secretara de Gobernacin (100%), la Secretara de la Funcin Pblica (79.2%) y la Secretara de Seguridad Pblica (78.8%) (Vase Tabla 58). Al observar las respuestas se puede apreciar que la mayora de las personas encuestadas (50.2%), seala que nunca se llevan a cabo adquisiciones del servicio de viajes, en oposicin con el 7.9% de los entrevistados que seala que estas adquisiciones se realizan a veces hacen, y el 7.0% de los funcionarios que53 54. report que siempre se hacen las adquisiciones de servicio de viajes (Vase Tabla 59). Los funcionarios que en mayor medida reconocen que nunca se llevan a cabo licitaciones para los servicios de viajes, son los trabajadores de la Secretara de Gobernacin (98.9%), as como los funcionarios de la Secretara de Seguridad Pblica (78.8%) y los trabajadores de la Secretara de la Funcin Pblica (77.1%) (Vase Tabla 59). Respecto de los servicios de copiado la mayora (51.0%) de los encuestados indic que nunca se realizan licitaciones de este servicio, mientras que el 32.9% de los entrevistados manifest desconocer sobre estas adquisiciones. El 11.4% de los trabajadores seal que siempre se hacen estas adquisiciones y el 4.0% afirm que se llevan a cabo algunas veces (Vase Tabla 60). Entre los funcionarios de las secretaras que en mayor medida indicaron que nunca se realizan adquisiciones de los servicios de copiado, se encuentran los trabajadores de la Secretara de Gobernacin (97.9%), la Secretara de Seguridad Pblica (78.8%) y la Secretara de la Funcin Pblica (78.1%) (Vase Tabla 60). Los responsables de los servicios de adquisiciones consideran en mayor medida (58.8%) que los usuarios (49.3%) que nunca se llevan a cabo adquisiciones directas de servicios de copiado. En tanto que las personas que siempre han trabajado en esta secretara consideran en menor medida (44.7%) que los funcionarios que no han trabajado anteriormente (56.3%) que nunca se realizan adquisiciones directas de servicios de copiado. Lo mismo ocurre con quienes estn incorporados al servicio civil de carrera (61.5%) en comparacin con quienes no lo estn (44.5%), y con las personas que intervie