coordinación de políticas públicas para enfrentar las disparidades regionales

Coordinación de Políticas

Públicas para enfrentar las

disparidades regionalesLecciones desde experiencias de la OCDE

José Antonio ArdavínDirector Interino

Centro de la OCDE en México para América Latina

XIX Seminario de Economía Urbana y RegionalCiudad de México| 10-13 de agosto de 2009

El desarrollo regional (1)

(3) en México?

(4) retos y oportunidades

(2) En el contexto de la crisis?

(5) Conclusión

(1) El desarrollo regional

¿Por qué trabaja la OCDE en Desarrollo Regional?

www.oecd.org/regional/forum2009

www.oecd.org/regional/min2009

Desarrollo regionalDesarrollo

urbanoDesarrollo

ruralInnovación

regional

http://www.oecd.org/site/0,3407,en_21571361_41678532_1_1_1_1_1,00.html

http://www.oecd.org/document/7/0,3343,en_2649_37429_37015431_1_1_1_37429,00.html

Antes de la crisis diría que…

Porque el desarrollo regional se encuentra en el centro de las discusiones nacionales e internacionales

• Causas directas de esto son:– El entorno globalizado: competencia de

regiones– La tendencia hacia la descentralización– La participación democrática– El crecimiento de las disparidades

regionales


Generalmente el tema de la desigualdad, se aborda en relación a la desigualdad entre personas……aspecto en el cual México tiene mucho por avanzar

0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 0.45 0.50

DNKSWELUXAUTCZESVKFINBELNLDCHENOR

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OECD-30KORCANESPJPNGRC

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POLUSAPRTTURMEX

GINI

Individual income inequality


…Sin embargo, recientemente los países miembros han puesto énfasis en la desigualdad entre regiones …aspecto en el que México también tiene mucho por avanzar

0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30

SWEJPN

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DEUITA

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OECD-26 AVGAUTCANGBR

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HUNBELSVK

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GINI

Regional income inequality

0.41

0.415

0.42

0.425

0.43

0.435

0.44

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Reg

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)

Evolution of regional inequality in Mexico


(2) En el contexto de la crisis

Composite Leading Indicators in selected countries

Source: OECD Composite Leading Indicators News Release, Paris, 7 August 2009

El corto plazo: lo urgente vs lo importante Profunda recesión en casi todos los países de la OECD y una importante desaceleración en los países en desarrollo que venían siendo motores de crecimiento


…y México no ha sido la excepción, aunque como en los otros casos, hay señales de una incipiente recuperación

Composite Leading Indicators in Mexico

Source: OECD Composite Leading Indicators News Release, Paris, 7 August 2009

Source: OECD Mexico Economic Survey 2007

Por lo tanto, la cuestión es ¿Puede atenderse la coyuntura de la crisis (lo urgente), y a la vez contribuir a la solución de problemas estructurales que han causado el limitado crecimiento económico (lo importante)?

Source: OECD ECO


La respuesta es sí, y eso dependerá en gran medida del crecimiento de las regiones

Crecimiento 1996-2006 con respecto al crecimiento nacional

-6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14

AguascalientesQuerétaro Arteaga

Baja CaliforniaChihuahua

Nuevo LeónQuintana Roo

Coahuila de ZaragozaPuebla

Baja California SurTamaulipas

San Luis PotosíGuanajuato

YucatánMéxicoSonora

TlaxcalaMorelos

DurangoJaliscoColima

HidalgoZacatecas

NayaritMichoacán de Ocampo

CampecheChiapasSinaloa

Distrito FederalVeracruz de Ignacio de la Llave

OaxacaTabascoGuerrero

-6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14

max min Promedio 1996-2006

Promedio Nacional 3.74%

(3) En México?

14 países de la OCDE tienen un área menor al Estado de Chihuahua16 países de la OCDE tienen una población menor que el Estado de México

0200,000400,000600,000800,000

1,000,0001,200,0001,400,0001,600,0001,800,0002,000,000

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010,000,00020,000,00030,000,00040,000,00050,000,00060,000,00070,000,00080,000,00090,000,000

100,000,000

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pan

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AreaKm2

Población

(3) En México?Pues ¿Qué es México?...sino regiones?

sustentada en mayor medida por el desarrollo regional

(4) Retos y oportunidades

De ahí la necesidad de encontrar una nueva forma de crecer

Mexico tiene el reto y la oportunidad de la convergencia de sus regiones más rezagadas

ALTO INGRESOLENTO CRECIMIENTO

II

ALTO INGRESORAPIDO CRECIMIENTO

I

III

IVBAJO INGRESOLENTO CRECIMIENTO

BAJO INGRESORAPIDO CRECIMIENTO

PIB Per Capita (PPP) y crecimiento en las regiones TL2 de la OCDE


CONVERGENCIA

DIVERGENCIA


Un nuevo paradigma en políticas regionales...

Políticas Regionales Tradicionales

Nuevo Paradigma

Objetivos Compensar disparidades regionales

Desarrollo de potenciales competitivos regionales

Estrategias Sectoriales Proyectos integrales de desarrollo

Herramientas Subsidios Inversión para la competitividad

Actores Gobierno central Diferentes niveles de gobierno


El desarrollo de las capacidades y activos de cada región es posible bajo una visión integral en la que se involucren los diversos actores

Ciudades-region orientadas al conocimiento

Estrategia vinculada a la innovación (Helsinki, Öresund, Seúl, Montreal). El reto es utilizar sus activos (amplia población, buena infraestructura, capital humano, fuerte demanda nacional e internacional) para tener un impacto en la competitividad relativa.

Ciudades región en transición

Ciudades con fuertes activos endógenos (Newcastle, Belfast, Champagne-Ardene, Bergamo) pero poco adaptados a las nuevas condiciones, que requieren un nuevo enfoque y nuevos nichos de alto valor.

Regiones de manufactura especializada

Estas regiones (Valencia Central, Modena, Siena, Canberra) dependen de su capacidad de absorber y aplicar nuevos conocimientos para crear una dinámica positiva entre los actores económicos. El reto es cómo este intercambio puede potenciar una mayor productividad.

Regiones rurales diversificadas

En estas regiones, ni la amplia población ni la infraestructura o formas particulares de organización empresarial les permiten economías externas. Sin embargo un gran número de ellas han encontrado en nuevos nichos (turismo, residencial, servicios, productos locales) nuevas fuentes de crecimiento y empleo

Para México el desarrollo urbano y el desarrollo rural son prioridades ineludibles


en un país caracterizado por una fuerte concentración…

…a la vez de una fuerte dispersión

¿Pero que urbanización?La paradoja urbana

Krakow

Chicago

Aichi

Munich

Ankara

San Francisco

Washington DC

Puebla

Athens

Denver

PhoenixDublin

Berlin Busan

Randstad-Holland

London

Boston

AtlantaPhiladelphia

Detroit

Seattle

Madrid

Lille

Leeds

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Barcelona

FukuokaMonterrey

Copenhagen

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

- 2,000,000 4,000,000 6,000,000 8,000,000 10,000,000

Population

Per

Cap

ita

GD

P in

PP

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(US

D)

London Chicago

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Randstad-Holland

Aichi

Busan

Paris

Los Angeles

OsakaRhine-Ruhr

Istanbul

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Seoul

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-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

5,000,000 10,000,000 15,000,000 20,000,000 25,000,000 30,000,000 35,000,000

Population

Per

Cap

ita G

DP

in

PP

Ps (

US

D)

Las ciudades tienen muchas ventajas…

Producen una gran parte del PIB

Mayor PIB per cápita, productividad y empleo

Diversificación y especialización en actividades de alto valor agregado

Concentración de capital humano, físico e infraestructura

Economías de aglomeración

… pero, ¿hasta que punto crecer es enriquecerse?

Costos de Congestión

Menor crecimiento económico (2/3*) y menor crecimiento de la productividad (8/10*)

Desempleo por encima del promedio nacional (1/3*)

30% más criminalidad

Pobreza urbana


* De las 78 ciudades de la base de datos metropolitana de la OCDE

México debería estar planeando el crecimiento ordenado de sus ciudades pequeñas y medianas…

Las ciudades pequeñas y medianas:

•Detonadoras del desarrollo regional

•Escala adecuada de provisión de servicios

•Mejor entramado productivo

•Especialización económica


Programa de Centros Regionales, Finlandia

Políticas urbanas tradicionales (e.g., planeación espacial, vivienda, infraestructura, cohesion social y áreas

vulnerables)

ENFOQUE REMEDIAL

Políticas de competitividad (e.g. clusters e innovación regional, educación superior e investigación, atracción de talento e inversión…)

ENFOQUE PROACTIVO

Vision Estratégica

GOBERNANZA

Competitividad internacional y posicionamiento de « marca

ciudad»Enfoque holistico y multisectorial para la competitividad y la calidad

de vida Gobierno Central

Líderes de la

ciudad

Autoridades regionales

ONGs y sociedad civil

Sector productivo

…al mismo tiempo se requiere de un nuevo enfoque para la gobernanza de las grandes ciudades


Disparidades fiscales y derrama fiscalFalta de economías a escala en servicios públicos Competencia dañinaFalta de planeación metropolitanaFalta de estrategia común

Fragmentación Fragmentación InstitucionalInstitucional

Base tributaria compartida y

redistribución de ingresos

Redes informales (Asociaciones,

plataformas, conferencias)

Agencia Metropolitana

Gobierno Metropolitano

Amalgamación

másmenos

•Minneapolis-Saint-Paul•Stockholm•Greater Paris Busan, Seoul,

•Regio Randstad (Plateform)•Lyon Urban Region, •Council of Stockholm Mälar Region• Bilbao 30 Metropolitana, Torino Internazionale (Associations)•Regional conference (Rhine-Ruhr)

Uni-propósito•Many US cities

•Mexico City•Athens (transport)

Multi-propósito•Montreal Metropolitan

•Community•Greater Vancouver

District•Urban and

Agglomeration•Communities in France

•Greater London Authority•Stuggart Verband Association•Metro Portland

•Montreal, Toronto

•Busan/Seoul in the 1950s

•Madrid in the 1960s

•Melbourne in the 1990s

Coordinación Coordinación HorizontalHorizontal

De la competencia a la colaboraciónDe la competencia a la colaboración

Del Gobierno a la GobernanzaDel Gobierno a la Gobernanza

Planeación Estratégica y Gobernanza Metropolitana


…Por otro lado se requiere promover un desarrollo rural sustentable basado en una economía diversificada

0

10000

20000

30000

40000

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0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1

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OECD rural regions

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2005


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2005


OECD rural regions


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2005


OECD rural regions


GDP per capita (US PPP 2003)

Population Growth1995-2005

Employment growth(2000-2005)

Unemployment Rate(2005)

X Axis: Percentage of employment in non-agricultural activities in rural regions (2005)

Un ejemplo: España ha sabido aprovechar el potencial turistico y cultural de sus zónas rurales

Mas de 12,000 alojamientos rurales

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Month

National visits

2007

2004

2001

05,000

10,00015,00020,00025,00030,00035,00040,00045,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Month

International Visits

2007

2004

2001

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Month

Number of Employees

2007

2004

2001

0

2,000

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6,000

8,000

10,000

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Month

Number of Vacancies

2007

2004

20010%

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100%120%140%

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All hotels (foreign guests)

Rural accomodations

(resident guests)

Rural accomodations (foreign guests)

Grow

th 20

01-2

007

Overnight stays

Guests

El nuevo paradigma rural, requiere también de nuevos enfoques y de colaboración

Lanzado programas “amplios” de desarrollo rural

Fusionando ministerios* o creando ministerios** de desarrollo rural

Conformado comisiones inter-ministeriales de desarrollo rural

Adoptando nuevas* o reformando** legislación sobre política rural

Finland ia (1981), México (2001), España (2008)

Finland ia (1991), Irlanda (1999), Mexico (2001), Holanda2004), RU (2004), España(2008),

Francia* (2005), México* (2001), Alemania** (2003), RU*(2006), Spain* (2007),

RU* (2001), Irlanda** (2002), España* (2008)

País Vasco(1998)

Extremadura**, Navarra*Galicia*Castilla la Mancha**

Castilla y LeónCastilla la ManchaExtremaduraPaís VascoGalicia

AndalucíaCastilla la ManchaCastilla y León

Otros ejemplos de la OCDE

Ejemplo: Regiones de España (antes de 2007)



Para el tipo de regiones de que se trate, el reto fundamental es repensar la gobernanza multi-nivel

Mecanismos de coordinación horizontal a nivel nacional

coordinación vertical

coordinación horizontal a nivel local

Punto fundamental:

• Encontrar la mezcla adecuada de conocimientos /responsabilidades / recursos

• Conjuntar conocimientos, nuevas formas de transferencias, incentivos, mecanismos de cooperación

Federal

Regional

Local


La coordinación entre diferentes niveles de gobierno requiere de tomar en cuenta los siguientes “gaps”

Information Gap Los gobiernos sub-nacionales están mejor ubicados para identificar las oportunidades de desarrollo e inversión regional…

Capacity Gap …pero, pueden no tener desarrolladas todas las capacidades para el diseño e implementación de una estrategia coherente, lo que requiere de la intervención del gobierno central…

Funding Gap …incluyendo transferencias intrer-gubernamentales

Administrative Gap Las fronteras administrativas rara vez corresponden con los retos económicos y las fronteras funcionales

Policy gap El enfoque de política vertical por ministerios no facilitan una política regional coherente


Las herramientas son muchas y muy diversas, la OECD ha venido analizando varias de ellas. Algunas son particularmente útiles por propiciar incentivos para un diálogo efectivo y formación de capacidades

Contratos Alemania, Italia, España, CanadáCuatro consideraciones determinan la pertinencia y tipo de contratos: la capacidad y experiencia relativa de las partes, la complejidad de la política en cuestión, el grado de interdependencia y la capacidad de rendición de cuentas.

Linking Regions and Central Governments: Contracts for Regional Development

Indicadores de desempeño

UE, Italia, Reino Unido, Estados UnidosIndicadores de desempeño, compartidos y bien escogidos son un fundamental punto de partida para la planeación, monitoreo y evaluación del desarrollo regional

Governing Regional Development Policy :The Use of Performance Indicators

Co-financiación de Inversiónes

El modelo de co-financiación de la Unión Europea ha sido particularmente exitoso en algunos casos

Transferencias “etiquetadas”

El modelo más comunmente utilizado en México aunque con algunas

(4) Retos y oportunidadesPaíses como España e Irlanda muestran que la co-financiación de inversiones estratégicas pueden favorecer la convergencia de las regiones rezagadas

19882008

60708090

100110120130140

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

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2006

2008

GD

P pe

r cap

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PP E

U15

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Ireland

EU15SpainEU27

Objetivos Fondos Regionales Europeos 2007-2013


El federalismo es un sistema privilegiado en ese sentido en tanto combina “autonomía” y “pertenencia”.

Hacia un federalismo que:• Permita a cada región explotar sus ventajas

comparativas• Atenúe los efectos negativos de un entorno

internacional abierto• Cuente con instituciones y prácticas políticas

acordes con un sistema competitivo, descentralizado y responsivo a las necesidades locales

• Fomente la cooperación institucional entre las jurisdicciones que lo conforman

En el caso de México, el replanteamiento incluye un fortalecimiento del federalismo

Un nuevo arreglo institucional deberá contener mayores atribuciones tributarias para los estados y municipios

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

Canada Spain Italy Belgium Germany Australia Switzerland Austria Mexico

Pe

rce

nt

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GD

P

Earmarked grants Non-earmarked grants Taxes


No así en el caso de México

• En los sistemas federales, impuestos estatales son la principal fuente de ingresos de las regiones

Mientras que la tendencia internacional es hacia mayor autonomía fiscal de las regiones, en México, se ha

reducido 14% en la última decada.

Spain

Switzerland

OECD Average

BelgiumGermany

Austria

Mexico

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

-15% -10% -5% 0% 5% 10% 15%

Growth in Tax Autonomy

Ta

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no

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Lo cual, aunque pareciera algo aislado, repercute en el desarrollo regional


• El esquema actual, quizá funcional en otro contexto global y nacional, hoy no genera los incentivos adecuados

• Los estados y municipios no están sujetos a un principio básico de todo ente recaudador: Sólo si hay crecimiento económico (local) hay recaudación (local)

Crecimiento económico

Inversión Pública/Políticas Públicas

Recaudación

Inversión Privada

Competitividad

+

+

+

+

+

+


DE

JALISCO

COLIMA

GUANAJUATO

QUERETARO

MEXICO

GUERRERO

ESTADO

ESTADO

DE

ESTADO

DE

DE

ESTADO

DE

ESTADO

DE

DE ARTEAGA

039HUIRAMBA

014COAHUAYANA

045JIQUILPAN

008AQUILA

052

010

ARTEAGA

096

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015

COALCOMAN DE

026

CHINICUILA

002AGUILILLA

094TL AZAZALCA

089TEPALCATEPEC

012BUENAVISTA

033GABRIEL ZAMORA

055MUGICA

064PARACUARO

006

APATZINGAN

070

PUREPERO043JACONA

091

TINGUINDIN

095

TOCUMBO

019

COTIJA

084

TANGAMANDAPIO

085TANGANCICUARO025CHILCHOTA

065PARACHO

021CHARAPAN

075

LOS REYES

102

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058

NUEVO

068

PERIBAN

083

TANCITARO

051

MA RCOS CASTE LLANOS

074COJUMATLAN DE

076SA HUAYO

103

VENUSTIANO CARRANZA

062PA JACUA RA N

105VISTA HERMOSA

011BRISE¥AS

042IXTLAN

104VILLAMAR

023CHAVINDA

030ECUANDUREO

108ZAMORA

086TANHUATO

028CHURINTZIO

109ZINAPARO

106Y URECUARO

069PIEDAD, LA

035

HUACANA, LA

097

TURICATO

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CARACUARO

092

TIQUICHEO DE

029

CHURUMUCO038

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077SAN LUCAS

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06 0

NUMAR AN

113

JOSE S IX TO

071PURUANDIRO

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067PENJAMILLO

078SANTA ANA MAYA

036HUA NDACAREO

081SUSUPUATO

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ZITACUARO047

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099TUZANTLA

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101

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MADERO082

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079

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088TARIMBARO

053

MORELIA

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CHUCANDIRO

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NICOLAS ROMERO

PARANGARI-CUTIRO

Un ejemplo:la débil capacidad de absorción de los municipios de “la franja aguacatera” de Michoacán ante la extraordinaria derrama de ingresos a raíz de la exportación a Estados Unidos

-5

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Volumen de Exportaciones de Aguacates Mexicanos a EU

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Ha)Productores

Tamaño de Huerta

Número de productores certificados para exportar a Estados Unidos y tamaño promedio de huertas certificadas

0

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10,000

15,000

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Área certificada para exportación a Estados Unidos

México debería en el mediano plazo transitar hacia un esquema de mayor decentralización y co-responsabilidad fiscal de las regiones

Indicators of Fiscal Decentralisation in OECD countries: sub-national government share in general government revenues and expenditures, percentages, 2002


El desarrollo económico y la competitividad de México pasan necesariamente por el desarrollo local

• México no será un país desarrollado y competitivo:– Si no se desarrollan y compiten exitosamente

cada una de sus regiones– A menos que “todas” las regiones puedan

cosechar los frutos del nuevo entorno mundial basado en la competencia abierta internacional

– Si persisten las desigualdades regionales – Si los estados y municipios no cuentan con los

recursos, incentivos y herramientas para generar una dinámica de desarrollo endógeno

(5) Conclusión

Por lo tanto se requiere de una política integral de desarrollo regional que:

1. Revitalice el federalismo, incrementando la co-responsabilidad fiscal de los Estados y la subsidiariedad

2. Imprima un enfoque territorial a las políticas públicas

3. Promueva a la vez la urbanización ordenada y el desarrollo rural

4. Impulse las vocaciones económicas existentes y potenciales

5. Facilite la colaboración entre órdenes de gobierno y la participación activa de los diversos actores locales

6. Siente las bases para contar con gobiernos locales de calidad

(5) Conclusión

Coordinación de Políticas

Públicas para enfrentar las

disparidades regionalesLecciones desde experiencias de la OCDE

José Antonio ArdavínDirector Interino

Centro de la OCDE en México para América Latina

www.oecd.org/centrodemexico

coordinación de políticas públicas para enfrentar las disparidades regionales

Economy & Finance