Cooperación y Desarrollo

Lara WeisstaubValeria Pattacini

Síntesis:Este documento de trabajo se estructura en dos partes. La primera realiza un análisis descriptivo de las políticas y acciones de cooperación desde el surgimiento institucionalizado del régimen luego de la II Guerra Mundial. Década por década recorre los aspectos sobresalientes de la cooperación, y explora los objetivos e intereses subyacentes de la mayoría de las líneas de ayuda. Por último, consta de una serie de anexos que contienen una breve referencia al marco teórico – conceptual de la cooperación y definiciones de los componentes y modalidades de la cooperación y ayuda al desarrollo.

Aclaración preliminarLa elaboración de este documento de trabajo surge como una de las actividades del proyecto de cooperación entre la Maestría de Cooperación Internacional (MCI) de la Universidad de San Martín - Argentina y el Curso de Experto en Desigualdad, Cooperación y Desarrollo (DCD) de la Universidad Complutense – España, denominado “Creación de espacios de encuentro interuniversitario con alumnos/as, docentes, y agentes sociales para el fortalecimiento de la Maestría en Cooperación Internacional de la Universidad de San Martín de la Argentina”.El objetivo del proyecto consiste en fortalecer la Maestría en Cooperación Internacional de la UNSAM, a través del estímulo del debate y la investigación entre alumnos/as, docentes y agentes sociales de ambos países tomando como base los ejes temáticos centrales de la materia la dimensión social de la cooperación.Por ello, este trabajo no pretende ser una síntesis completa y acabada de la cooperación internacional, sino por el contrario, constituirse en un disparador que permita a través del debate completar un análisis del estado actual de la cooperación internacional que será recogido en un documento final.

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Introducción Este artículo tiene como objetivo último la elaboración de un "estado del arte" de la cooperación internacional para el desarrollo. Para ello se requiere un análisis exhaustivo que permita comprender la doble vía de estructuración de la cooperación internacional1. Es decir, la forma en que las tendencias globales se trasladan a la estructura, las modalidades o las áreas de cooperación internacional, e inversamente la forma en que las instituciones y las normas afectan la política mundial2.Esto plantea la necesidad de comprender el contexto histórico en el surgieron y se desarrollan las prácticas de la cooperación y sus transformaciones a partir de los cambios en la estructura del sistema o en la sociedad internacional (según q perspectiva teórica uno escoja). No es posible en este campo, al igual que en la mayoría de las ciencias sociales, establecer una relación univoca entre las variables. Por el contrario, las transformaciones en el régimen3 de cooperación internacional para el desarrollo deben decodificarse en la imbricación entre los acontecimientos y las ideas, entre la historia y las teorías. Deben interpretarse a partir de una lectura compleja que ponga en relación  los resultados, no siempre exitosos, de las políticas implementadas en términos de impacto y sostenibilidad, las transformaciones en el contexto  internacional y en el espacio geográfico de ejecución de las políticas; así como los aciertos y limitaciones explicativas de las teorías. En definitiva, para bosquejar el estado del arte de la cooperación internacional, se partirá del concepto de régimen internacional que permite describir y explicar la genealogía de la cooperación. Es decir, 1 Basados en la definición que da Medellín Torres sobre el proceso de estructuración de las políticas públicas dentro de un espacio nacional, entendemos por estructuración de la cooperación para el proceso de producción y despliegue de la misma. Es decir, el proceso de selección, jerarquización y adquisición (S-J-A) de: a) formas que establecen referentes comunes de acción para los actores, b) relaciones que establecen campos temáticos u operacionales de interacción entre ellos y c) significados que definen códigos de comunicación y buscan llenar de contenido los móviles de la acción de cooperación. Medellín Torres aclara que “el proceso de estructuración se propone explicar el proceso mediante el cual un gobernante busca ordenar las partes de una manera tal que sus ideas o intenciones se proyecten como formas, relaciones y significados de gobierno, por su equipo de gobierno y por sus gobernados” Aquí hemos adaptado el concepto de estructuración para referirnos, no ya a la acción gubernativa, como lo hace Medellín Torres, en tanto mediación entre la esfera política (régimen político) y la acción pública (políticas públicas), sino que hemos adoptado su carácter dinámico, en la medida en que nos permite reconocer la articulación entre la institucionalidad, las relaciones de poder, y las ideas e identidades que configuran el régimen cooperación. (MEDELLIN TORRES, “La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad” Serie Políticas Sociales N°93. Chile, División de desarrollo social, CEPAL.) 2 KEOHANE, Robert. “Después de la hegemonía: Cooperación y Discordia en la política económica mundial”. GEL, Argentina, 1988 p14.3 El concepto, así como las propuestas teóricas permiten elucidar la cooperación se abordarán en el anexo II. Baste por ahora, tener en cuenta que seguiremos la definición propuesta por Stephen Krasner, para el cual el régimen internacional es un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión en el que convergen las expectativas de los actores. (KRASNER, Stephen El conflicto estructural. Los países en vías de desarrollo contra el liberalismo global. Buenos Aires. GEL. 1989 p14)

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por qué los Estados deciden cooperar y la forma en que las actividades y las relaciones que involucra la cooperación adquieren una independencia relativa de los Estados conformando un entramado complejo, que involucra nuevos actores y describe tendencias propias. Se analizará sobre dicha base la existencia de cambios (o no) del régimen de cooperación internacional surgido en la inmediata posguerra, principalmente teniendo como indicadores: el declive de los fondos destinados a la Ayuda Oficial durante la década del noventa; el debate en torno a la continuidad del régimen, el paradigma de desarrollo y sus características, la "nueva agenda" de la cohesión social y las estrategias alternativas o de complementación al régimen de cooperación para el desarrollo.

GÉNESIS, DESARROLLO HISTÓRICO Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL RÉGIMEN DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO.

Palabras preliminaresAntes de 1945 las políticas de ayuda no existían como tales. Su evolución desde ese año, responde en gran medida a las transformaciones que ha experimentado el sistema internacional. Björn Hettne4 ha subrayado el carácter histórico y contingente del régimen internacional de cooperación para desarrollo, al afirmar que “La ayuda internacional, al menos como un rasgo permanente de las relaciones internacionales, es un fenómeno bastante nuevo. No sabemos, incluso, cuán permanente es”. La aparición de la ayuda al desarrollo y su actual fisonomía son el resultado de las dinámicas históricas que han dado forma al sistema internacional contemporáneo: en primer lugar, la confrontación Este-Oeste y el bipolarismo; en segundo lugar, las dinámicas de la globalización y la paulatina integración de la economía mundial. Ambos procesos están muy relacionados, y es necesario recurrir a dichas dinámicas históricas5 para interpretar la mayor parte de los acontecimientos claves de la evolución de la cooperación internacional. Por ello, haremos un recorrido por décadas tratando de relevar los aspectos sobresalientes y definitorios en cada una de ellas, teniendo en cuenta el "gran mural" del régimen de cooperación para el desarrollo.En el mapa diseñado al culminar la 2° Guerra Mundial, las políticas de cooperación para el desarrollo jugaban un rol secundario respecto de

4 HETTNE, Björn “Development Theory and the Three Worlds: Towards an International Political Economy of Development”, Harlow, Longman 1995 (2ª edición). Pag 154. 5 SANAHUJAS Perales, José Antonio “Del interés nacional a la ciudadanía global: La ayuda al desarrollo y las transformaciones de la sociedad internacional Madrid, Cideal, 2001

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los pilares del sistema comercial y monetario surgido de Bretton Woods; pero en el marco de la confrontación Este-Oeste y de los procesos de descolonización fueron, adquiriendo un papel más relevante. Este proceso se podrá observar, también, en cómo las acciones de cooperación o ayuda oficial al desarrollo fueron paulatinamente encontrando espacios en las estructuras tanto del Banco Mundial, del Fondo Monetario Internacional así como la multiplicación de actividades en el marco de la ONU o la OCDE. Esta ampliación de espacios se tradujo en un incremento de recursos y proyectos destinados a los países en vías de desarrollo, ya sea de parte de los organismos multilaterales como de los países industrializados.Paralelamente, debe mencionarse que desde sus inicios, la cooperación internacional, tal como se ha definido a partir de la segunda mitad del siglo XX, estuvo relacionada con la búsqueda de la superación del conflicto (luego de las experiencias devastadoras de las guerras mundiales), la lucha contra la pobreza, la discriminación, y las desigualdades en general. La idea sobre lo que debía ser la cooperación internacional surge, entonces, teñida de un marcado tinte humanista y solidario; y de esta manera es interpretado en las cartas orgánicas de las organizaciones internacionales y regionales que surgen en la inmediata posguerra (ONU, UNESCO, UNICEF, CEE). Se puede tomar como ejemplo, la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), establece en el artículo 1.3 que la Organización tiene como uno de sus propósitos el "realizar la cooperación internacional para la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario (...)”A partir de un análisis descriptivo que de cuenta de la “evolución” o transformación de las políticas y acciones generales de cooperación desde su surgimiento institucionalizado en la 2º Guerra Mundial (con antecedentes efímeros en el siglo XIX6) será posible leer los objetivos políticos, ideológicos y/o comerciales, entre otros que subyacen bajo la mayoría de las líneas de ayuda, ya sea técnicas o financieras.

Segunda posguerra y la década del 50: las primeras bases.Los cimientos del actual régimen de cooperación internacional radican en las instituciones originadas durante y posteriormente a la 2 º Guerra Mundial. La lógica de la nueva distribución de poder emergente se vio plasmada en las acciones de cooperación. La emergencia de la división bipolar de la estructura, y por ende la confrontación interbloque plasmó las políticas de ayuda al desarrollo.El trabajo sobre el desarrollo comenzó en el seno de la Organización de Naciones Unidas (ONU) con el antecedente de la Administración de las Naciones Unidas de Socorro y Reconstrucción (UNRRA, por sus 6 En 1870 se da la primera discusión en Inglaterra sobre la ayuda financiera para las colonias y en 1896 Estados Unidos transfiere, desde el Ministerio de Agricultura el " Food Surplus" a nuevos mercados en desarrollo.

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siglas en inglés) fundado en 1943, y la Organización Internacional del Trabajo, creada en 1919 bajo el Tratado de Versalles y que en 1946 pasa a ser la primera agencia especializada de la ONU. En el mismo año se crean la UNICEF y la UNESCO. El Banco Mundial (BM)7, denominado en sus inicios, Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD) fue fundado por el acuerdo de los cuarenta y cuatro representantes de las "naciones aliadas" en la Conferencia de Bretton Woods. Sin embargo la primera "institución" de posguerra de importancia fue el Plan Marshall8, ideado por el Secretario de Estado, George Marshall, en 1947 durante la presidencia de Harry Truman. Este plan combinó un flujo masivo de ayuda desde Estados Unidos a los países europeos con una estrategia de reconstrucción. Lo destacable es que en este único caso, el gobierno norteamericano invitó a las naciones europeas a proponer el programa de reconstrucción; por su parte Estados Unidos entregaría materias primas, productos y capitales en forma de créditos y donaciones. Este es uno de los pocos casos en los que las partes rompen la lógica donante-recipiendario y consensúan en gran medida, las implicancias de la política de cooperación9. Los estados de Europa Occidental se reunieron en París en julio de 1947 y redactaron un informe que fue elevado al Congreso de Estados Unidos. Sobre la base de los elementos del programa elaborado el 3 de abril de 1948 se promulgó la ley de Ayuda al Extranjero, que constituyó la Carta del Plan Marshall. Este Plan fue revolucionario en un cierto sentido. Los Estados Unidos usaron sus recursos económicos para fortalecer y reconstruir la economía europea, y esta favoreció en gran medida los intereses norteamericanos, ya que posibilitó el restablecimiento del mercado mundial, del cual EEUU era el mayor beneficiario.10 Por otra parte, al año siguiente de la primera reunión europea "pro Marshall", tuvo lugar la Segunda Conferencia Europea, el 16 de abril de 1948, en donde los países participantes constituyen la OECE11, Organización Europea de Cooperación Económica, que es la antecesora de la actual Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Con ella empieza a constituirse otros de los pilares del actual régimen de cooperación para el desarrollo.

7 El BM comenzó el otorgamiento de créditos para la reconstrucción, dando la primera línea crediticia a un país en desarrollo recién en 1950 y el beneficiario fue Colombia.8 Se remitieron 13 U$S billones (miles de millones). 9 El gobierno soviético se negó a participar de la elaboración del programa aduciendo que Estados Unidos lo único que deseaba era inmiscuirse en los asuntos internos de los países europeos ofreciéndoles el programa de ayuda y sometiéndolos a su dependencia.10 CAMPANELLA, Bruno. "Política Internacional Contemporánea" Ediciones Macchi. 1994. Buenos Aires. Pag. 136.11 Eran sus miembros: la República Federal de Alemania, Austria, Bégica, Dinamarca,España,Francia,Grecia,Irlanda,Islandia,Italia,Luxemburgo,Noruega,Holanda,Portugal,Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Estados Unidos y Canadá eran miembros observadores.

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Nace con estos nuevos acontecimientos una de las reglas de la cooperación para el desarrollo: el apoyo de las ex potencias coloniales, principalmente Francia y el Reino Unido, a sus ex colonias. La notable continuidad de las instituciones coloniales a la post-coloniales puede verse en la redenominación de la "Colonial Development Corporation" como "Comonwealth Development Corporation" en los sesenta y los esfuerzos de ayuda financiera que se muestran a través de la autoridades británicas y francesas en el caso de "Community Development Movement".Debe también mencionarse, atendiendo a la lógica transversal Norte–Sur, que ya en la primera reunión del Movimiento de No Alineados en 1955, se remarcó la presencia y posición de países receptores, y su necesidad de participación en la construcción de políticas de cooperación. Esta posición se reitera en algunos órganos de la ONU, notablemente la UNCTAD, que dieron voz a los demandantes y recipiendarios de ayuda al desarrollo. Desde ya es importante denotar otro rasgo fundamental (que tendrá continuidad en las siguientes décadas), la comunidad de países en desarrollo recipiendarios de la ayuda, no fue (ni es) exitosa en sus intentos de influir en las políticas de los donantes, ni afectar la política de ayuda al desarrollo.12

Para aportar un último rasgo general (que en este caso se modificará según las variaciones en las concepciones de “desarrollo”) es dable afirmar que la cooperación internacional es propuesta como un “instrumento fundamental para apoyar el crecimiento económico”. Las primeras líneas de cooperación para desarrollo con el mundo no desarrollado, realizadas con posterioridad inmediata al Plan Marshall, sigue mucho las ideas de ese plan. Se trata, en un caso, de reconstrucción, y en el otro, de construcción, pero siempre el tema básico de la cooperación inicial es apoyar el “crecimiento económico”. Lo fundamental, por consiguiente, es la asistencia técnica para aumentar la capacidad productiva y la inversión de los países, además de una transferencia de recursos económicos realizada por los instrumentos de fomento.

Los sesenta: “la década del optimismo”En los años sesenta, cuando se consolidó el régimen de cooperación internacional para el desarrollo, la acción contra el subdesarrollo tendía a concebirse como una derivación directa del crecimiento económico. Se entendía que el progreso en el ámbito económico terminaría por trasladarse, de manera más o menos automática, al ámbito social, difundiendo sus benéficos efectos en forma de una reducción progresiva de las carencias y privaciones que caracterizan a la pobreza y al subdesarrollo.A comienzos de la década, la cooperación internacional comienza a 12 HJTERHOLM ,P, WHITE, H. . "Survey of foreign aid: History, trends and allocation" Univ of Copenhagen. DP 00-04. October, 1998. Pag 10.

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tener un sello propio, inspirado básicamente en las teorías acerca del desarrollo, el subdesarrollo y el tránsito de uno al otro, englobadas bajo el concepto central de modernización. En aquellos años, la corriente rostowniana y otros analistas, percibían el proceso de desarrollo como un continuo, y por lo tanto los países en desarrollo se encontraban en una situación previa al desarrollo económico, en la cual debían superar un conjunto de obstáculos estructurales para transitar adecuadamente por la misma senda que habían transitado los países desarrollados. Se suponía que existía un cierto desfase histórico, fundamentalmente entre países subdesarrollados y desarrollados, para lo cual había que cooperar. Estamos hablando de un período de gran movilización política en el llamado Tercer Mundo: procesos de “independencia, autonomía y revolución”. El conjunto de estas situaciones se englobaban bajo el concepto de “procesos de modernización”, y la cooperación debía colaborar para el buen tránsito hacia el "desarrollo". Aquí hay, al menos, dos datos que son importantes: "un solo Tercer Mundo", y una visión ciertamente simplificada de los conceptos de modernización, que eran aplicados por igual a Africa, Asia y América Latina. Los fenómenos revolucionarios que se producían en países con 150 años de tradición independiente, eran tomados en tono similar a los fenómenos independentistas en países que habían sido colonias hasta pocos días antes. El concepto de Tercer Mundo y el concepto de modernización eran igualmente aplicables y, por lo tanto, los recursos estaban disponibles para todos los países, más allá de su grado de desarrollo relativo. Su asignación dependía fundamentalmente de la voluntad de reforma o, si se quiere, de la voluntad de modernización. La acción de cooperación para el desarrollo se centró en suplir aquellas carencias que los países en desarrollo presentaban para poner en marcha una dinámica de crecimiento sostenido. En concreto, se entendía que la principal limitación a la que se enfrentaban los países en desarrollo estaba asociada a su baja capacidad de ahorro doméstico, lo que, a su vez, se traducía en la existencia de muy bajas tasas de inversión y de acumulación de capital.Se confirmaba de este modo la circularidad del subdesarrollo: los países al ser pobres apenas podían ahorrar e invertir; y, al no invertir en cantidad suficiente, seguían siendo pobres. La ayuda se proponía romper este círculo vicioso, inyectando recursos internacionales (ahorro externo) para complementar el mínimo ahorro nacional de los países en desarrollo, al objeto de propiciar la dinámica de crecimiento deseada.Además, se entendía que la ayuda debía centrarse en aquellos ámbitos de inversión de más difícil acceso para los países en desarrollo y en aquellos de mayores efectos de arrastre sobre las economías receptoras. Estos criterios apuntaban a la inversión en

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infraestructuras básicas como ámbito preferente de acción de la cooperación internacional a lo largo de la década.Esta visión reduccionista del fenómeno del subdesarrollo se vio acompañada de una cierta desconsideración hacia las dimensiones sociales del desarrollo. No faltaban los estudios que justificaban que, acaso, fuese necesario aceptar ciertos retrocesos en los niveles de equidad social como condición para promover un más intenso crecimiento, al menos en las primeras etapas de industrialización. Por lo tanto, había una tendencia a aceptar una cierta transacción entre los objetivos de eficiencia, alcanzar el máximo crecimiento económico posible, y de equidad, distribuir adecuadamente rentas en el seno de la sociedad, argumentando que se trataba de un sacrificio de carácter temporal. De esta visión se derivaba, por tanto, una imagen relativamente confiada en los efectos benéficos del crecimiento y resignada ante los eventuales costos sociales que semejante proceso pudiera suponer.En particular, y bajo este marco, desde los inicios de esta década los poderes coloniales usaron las políticas de ayuda para consolidar su presencia e influencia en la nueva era post-colonial y otros países industrializados comenzaron a crear y/o consolidar sus agencias y programas de ayuda y cooperación durante toda la esta década.Otro hito, en el ámbito bilateral, que marcó los años´60 fue el programa “Alianza para el progreso” lanzada por la administración Kennedy, en Estados Unidos en 1961. Como nueva estrategia para el desarrollo de América Latina, teniendo en cuenta las variables económicas y sociales (“el que reforma, recibe”), pero sobre todo las razones políticas e ideológicas derivadas de una reciclada “Doctrina de la contención”. Paralelamente se inician programas de desarrollo especiales destinados a Vietnam del Sur y Sur Corea.Se denota también, el perfil de los programas de ayuda por el temor al efecto dominó “post Cuba”. Como resultado, la ayuda militar superó altamente a la asistencia económica y social. Este ejemplo, que se reproduce en las políticas de otros donantes del “mix” entre visiones de desarrollo atadas a intereses egoístas o situacionalmente interdependientes, fueron dañando la calidad y el destino de la AOD.A nivel multilateral, en el seno de la Asamblea de la ONU, los´60 fueron designados como la "Década del Desarrollo"’13. Junto con esta propuesta fue la primera vez que se realizó un llamado para incrementar los flujos de la ayuda. En la declaración oficial de la década del desarrollo se solicitó un aumento significativo en los flujos la ayuda internacional a los países 13Cada década desde entonces se ha nombrado Década del Desarrollo Así, los años 90 eran la 4ta década del desarrollo de la O.N.U. El impacto del concepto se ha erosionado, y lo analizaremos con los resultados de la última Cumbre sobre Financiamiento del Desarrollo de Monterrey. No obstante la primera Declaración produjo un marcado optimismo, sobre la posibilidad de acelerar las tasas de crecimiento de los países en vías de desarrollo.

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en vías de desarrollo (aproximadamente 1% de las rentas nacionales combinadas de los países económicamente avanzados). Es pertinente distinguir en la cooperación para el desarrollo en el marco multilateral ya desde este momento dos grandes estructuras:- Dentro de la ONU se crea el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD), así como múltiples comités dependientes del Comité Económico y Social (ECOSOC). En estos casos, la ayuda se dirige al Estado afectado y consiste en una asistencia a los Gobiernos: de formación, prestación de tecnología, capacitación, donación de recursos alimenticios, financieros, etc., sin que la ONU suplante la actuación directa de estos. Cabe recordar que en este ámbito cada país representa un voto, y fue allí dónde los países en vías de desarrollo encontraron un foro donde al menos hacer escuchar su voz, pero en el mismo no existían los recursos para materializar la ayuda.- Por otra parte se creó en 1960, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)14 en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con el objetivo general de garantizar la expansión del volumen global de los recursos puestos a disposición de los países en desarrollo y de coordinar los programas de los diferentes donantes, realizaba estudios para el acercamiento de criterios con un éxito moderado. Para medir y comparar los esfuerzos realizados por cada uno de los Estados miembros, la primera dificultad surgida fue intentar homologar criterios para distinguir entre las dispares categorías de flujos oficiales hacia los Países en Vías de Desarrollo, cuáles podían tener la consideración de ayuda y cuáles debían ser excluidas. Desde entonces el CAD se convirtió en el principal foro de donantes, donde se han venido desarrollando gran parte de los debates sobre coordinación de políticas, armonización de legislaciones y

14 Los miembros originarios fueron Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Portugal, Reino Unido. Japón y Holanda se sumaron durante el primer año, seguidos por Noruega en 1962, Dinamarca en 1963, Austria y Suecia en 1965, Australia en 1966, Suiza en 1968, Nueva Zelandia en 1973, Finlandia en 1975, e Irlanda en 1985. Portugal se retiró en 1974, pero volvió a unirse nuevamente en 1991,junto con España., Luxemburgo en 1992 y Grecia en 1999.EE UU es el miembro más influyente del CAD. Ello no se debe a sus aportes para la cooperación, bastante modestos en relación a su PBI, sino al modelo de dirección instaurado en el CAD desde un principio: un presidente siempre norteamericano, cuyo sueldo es costeado por EE UU (actualmente US$ 300.000 anuales. En contrapartida, la OCDE financia los no escasos costos de la oficina, la secretaria general y los numerosos viajes). Esa solución tuvo quizás sentido en los primeros años del CAD, para darle mayor peso a la política de desarrollo de la OCDE. Hoy es, por lo menos, discutible, ya que para EE UU, el CAD fue siempre un instrumento para tratar de imponer sus propios intereses de política exterior. Con la subordinación total de la USAID al Departamento de Estado esa característica se agudizará seguramente aún más. Por ello, no puede extrañar que los otros miembros del CAD insistan en que la presidencia del Comité debe ser rotativa.

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homologación de procedimientos para incrementar la calidad de la ayuda.15

Para 1969, dentro del CAD se acordó la estandarización de la terminología y como resultado la definición consensuada de la AOD que rige en la actualidad.16.El final de los años 60 también trajo un énfasis cada vez mayor en la calidad de AOD. Un grupo internacional de expertos dirigidos por el ex primer ministro canadiense Lester Pearson presento un informe, elaborado a solicitud de la ONU en 1968. En él se establecía que la ayuda había estado basada a menudo en las presuposiciones incorrectas, poco realistas, y desafortunadas. Entre otros temas, se subrayaba que “el reparto de la ayuda bilateral se había dispensado en su mayoría para alcanzar favores políticos a corto plazo, ganar ventajas estratégicas, o promover exportaciones del donante. Entre las propuestas se resaltaba aumentar las posibilidades de comercio internacional: “Trade, not only aid”17. Frente a las preocupaciones por la calidad de la ayuda, los estados donantes comenzaron, ya desde entonces, discusiones sobre la reducción de la confianza en los desembolsos de la ayuda que fueron atados a la compra obligatoria de mercancías y de servicios del país donatario. Además en el marco del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD-OCDE) se adoptaron resoluciones que promovían distribuir la ayuda a través de las agencias multilaterales, por medio de programas lo cual los hacía menos susceptibles de distorsionarse por objetivos e intereses particulares, sin estar realmente relacionados con las necesidades de los países receptores (pero estas iniciativas quedaron solo plasmadas en el papel).Se observa también, cómo se abordaba la cuestión partiendo de una división tajante entre donantes y recipendarios. La cooperación económica-financiera estaba vinculada a la aceptación de principios básicos de la economía clásica, teniendo como línea rectora la insuficiencia del capital en los países en desarrollo. Por otra parte la cooperación técnica se fundamentaba en la errónea convicción de que era posible traspolar los modelos exitosos de los países desarrollados a sociedades en vías de desarrollo, con diferencias no sólo económicas sino, sobre todo, socio-culturales. Esta postura se

15 AYUSO, Ana, “Aproximación comparativa a los espacios de coordinación en las políticas bilaterales de cooperación”. CIDOB., España, 1997.16 Se establece que: “La Ayuda Oficial al Desarrollo consiste en aquellos flujos hacia los países en desarrollo o instituciones multilaterales, provistos por agencias oficiales, incluyendo estado y gobiernos locales o por sus agencias ejecutivas, cada transacción que contenga las siguientes características: a) se administra para la promoción del desarrollo económico y del bienestar de países en vías de desarrollo como su objetivo principal, y b) es concesionaria en carácter y contiene un elemento de la concesión por lo menos de 25 por ciento”.17 LEISINGER, Klaus, “Development assistance at the Threshol of 21st Century” Ed Novartis. 2001. Cambridge. Pag 15.

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sustentaba en una ampliamente difundida teoría del desarrollo que trasladaba las etapas modernizadoras por las que teóricamente habían transitado Europa Occidental y Estados Unidos. 18

Posteriormente (hacia fines de los sesenta y comienzo de los setenta), fenómenos políticos probablemente poco ligados a la cooperación, junto a la visión y a la percepción distinta de organismos internacionales y agencias de cooperación, motivaron un cambio bastante sustantivo en las condiciones y en la dirección hacia la cual apuntaban los recursos.

Los setenta: pobreza y emergencia del ajuste.Durante la década del´70 dos hechos marcaron las relaciones sistémicas en general y por ende los rasgos de la cooperación internacional: las crisis del petróleo por un lado, y la notable caída de los precios internacionales de las materias primas.En general esta década muestra el "aprendizaje" acerca de los supuestos erróneos en las posibilidades de desarrollo y la concepción del crecimiento en el Tercer Mundo. Esto trae concatenadamente una focalización por parte de los donantes en la elección de posibles recipiendarios, esta conducta se percibe tanto en el ámbito bilateral como en el multilateral.Hacia comienzos de los setenta era muy evidente que entre otras medidas, la cooperación internacional, no había achicado la brecha entre el mundo en desarrollo y el mundo en vías de desarrollado. La experiencia de los países en desarrollo (y del régimen de cooperación internacional) puso en evidencia, a comienzos de los setenta, las limitaciones de la visión sobre el desarrollo que primó en la década anterior. No tanto porque se negase la necesidad del crecimiento económico como condición obligada en toda estrategia de lucha contra la pobreza, sino porque se estimaba que semejante requisito, por sí solo, no garantizaba el logro de avances suficientes en este ámbito.Se habían realizado importantes tareas de construcciones institucionales, especialmente en América Latina y en algunos países del Asia. Se aportaron una cantidad importante de recursos a la cooperación internacional (aunque mucho menos de lo prometido) en el marco de este boom de la cooperación de los años 6019. Pero, finalmente, el instrumento no parecía haber tenido el impacto que se buscaba, al menos en algunas regiones del mundo.Un conjunto de analistas de distintos países (por ejemplo, los trabajos de Roger Hansen para la Agencia Internacional de Desarrollo para los

18 GERMANI, Gino. “Política y sociedad en una época en transición”. Ed. Paidós. Argentina 1962.19 Ver estadisticas CAD-OCDE.

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Estados Unidos/USAID20) argumentaban que no era posible seguir haciendo la ficción de un solo Tercer Mundo ni seguir afirmando que todos los países son iguales y por ende titulares de la cooperación internacional en la misma magnitud. Hansen critica a quienes pretendían confundir a países en desarrollo que eran claramente viables, y que estaban propiamente en vías de desarrollo, respecto de lo que se denomina el cuarto mundo, con matices de inviabilidad. Si habría de haber ayuda para el desarrollo, debía ser, precisamente, para aquellos que no estaban en condiciones de hacer el tránsito del subdesarrollo al desarrollo sin ayuda. Por cierto, detrás de esto está la desestimación de la idea de que el subdesarrollo es un estadio anterior al desarrollo. Esto se vió reflejado a lo largo de la década que va de la segunda mitad de los ‘70, cuando muchos países comienzaron a restringir sus recursos de cooperación, destinándolos prioritariamente hacia aquellos países que forman parte de este cuarto grupo de naciones: los países con de desarrollo inferior dentro del mundo en desarrollo. Esto se refleja, incluso, en las distribuciones de recursos a través de las Naciones Unidas, en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que enfatiza todo ese tipo de concesión, dejando de lado, no completamente pero en gran medida, la cooperación para el desarrollo para los países del antes llamado Tercer Mundo, países en desarrollo que tenían un nivel de viabilidad mayor que los anteriores. Regresando al ámbito multilateral, debe destacarse que frente a la falta de cumplimiento de los compromisos anteriormente asumidos, al principio de la segunda década del desarrollo de la O.N.U, la Asamblea General adopta oficialmente como meta que los estados dadores de ayuda deben aumentar sus presupuestos de la ayuda para alcanzar 0,7% del PBI al promediar la década de los ´70. 21

En este marco es dable destacar la emergencia de una mayor actividad de la ayuda multilateral, a través del Banco Mundial y del FMI. Notablemente desde el primero, pero también en los donantes bilaterales, se especifica un nuevo tema prioritario en la agenda: la pobreza, pero notablemente concatenado con el ajuste.

Bajo la dirección del presidente McNamara en el Banco Mundial, se explicita la preocupación sobre las necesidades humanas básicas, lo cual se tradujo en múltiples proyectos. Los énfasis se pusieron sobre salud, educación, y vivienda, en contraste con el foco anterior en iniciativas de inversión de capital de gran escala, especialmente para infraestructura. Los donantes comenzaron a estudiar cómo era posible dirigir la ayuda en los subgrupos más focalizados, incluyendo mujeres, dentro de los países menos desarrollados. La sequía en el 20 LEISINGER, Klaus, “ Development assistance at the Theshol of 21st Century” Ed Novartis. 2001. Cambridge. Pag 26.21 ONU. Asamblea General, Resolución Nª2626, 24 de octubre de 1970. Estrategia Internacional para el Desarrollo para la Segunda Década del Desarrollo de la ONU.

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Sahel también significó la relevancia de la ayuda humanitaria en la agenda a partir de mediados de los años setenta. La política también llegó a ser más prominente en la agenda: algunos donantes, incluyendo los Países Bajos y Noruega, dieron la ayuda no solamente a los países del Tercer Mundo, sino también a los movimientos de la liberación.A pesar de que el foco temático sobre la pobreza tuvo un notable ascenso a mediados y fines de los setenta, la emergencia de profundos problemas en los balances de pagos de los países en desarrollo, que culminarían con la crisis de la deuda, reposicionaron en la agenda el tema del ajuste, y determinaron los patrones de conducta dentro del régimen.

Los ochenta: crisis de la deuda y ajuste estructural.En la década del 80’, y particularmente en América Latina, primaron las enfoques con propuestas y estrategias en pos de solucionar los costos sociales de la pobreza y fomentar el crecimiento con equidad. Paralelamente este enfoque se operacionalizó con programas para el ajuste estructural atados a reformas económicas y financieras que daban por hecho la muerte del desarrollismo y la intervención del Estado. A partir del 1982 la crisis de la deuda otorga un nuevo énfasis al ajuste estructural. Como se estipula en el informe oficial del Comité de Ayuda al Desarrollo22 [...]" los países en desarrollo se encontraron frente a serios problemas en el cumplimiento de los servicios de la deuda por el ineficaz uso de los recursos por un lado, que se sumó a los dos shocks petroleros, el rápido ascenso de las tasas internacionales de interés y la caída de las ganancias por exportaciones. Esta seria crisis financiera encabezada por la declaración de México en agosto de 1982 sobre la imposibilidad de afrontar sus compromisos (seguido por Brasil y otros países) debe ser asumida por la acción cooperativa entre los gobiernos, las instituciones financieras internacionales y la comunidad de bancos. Esto marca el comienzo de un largo proceso de reforma política y esfuerzos para el ajuste estructural de los países en desarrollo" Más allá de las particularidades de cada programa o proyecto de cooperación las prerrogativas implícitas hablaban de liberalización, desarrollo basado en el mercado, privatización, disciplina fiscal y desregulación estatal. Pues bien, podemos afirmar que a comienzos de los ochenta se dio un vuelco radical en la concepción del desarrollo y sobretodo en el rol del Estado: se abrió paso una posición mucho más confiada en las fuerzas 22 FÜHRER; Helmut. " The story of official development assistance" ODCE, Paris, 1996. Pag 36.

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del mercado y notablemente más crítica, hasta la exageración, con la función desempeñada por los agentes estatales. Esta posición no sólo encontró más audiencia en la doctrina, sino también inspiró las recomendaciones de buena parte de los Organismos Internacionales. La crítica al Estado y el ensalzamiento del libre juego del mercado afectó directamente a la justificación de la ayuda, no en vano ésta se constituye, centralmente, como una transferencia de recursos desde el Estado donante al Estado receptor. Incluso se vio la ayuda como francamente contraproducente, en la medida en que amplificaba una de las anomalías detectadas en los países en desarrollo: la hipertrofia de sus burocracias estatales. Por lo demás, si el mercado era capaz por sí mismo de promover el desarrollo ¿para qué proseguir con la ayuda?Durante el resto de la década de los ochenta (y primeros años noventa), el objetivo fundamental de la acción de los organismos internacionales, a la que se subroga la actividad de muchos de los estados donantes, consistió en promover planes de ajuste estructural en los países en desarrollo como condición previa para el crecimiento, condicionando la concesión de ayuda a la aceptación y puesta en marcha de programas acordados con el FMI.En este período la dimensión social del desarrollo pasa a un segundo lugar en el discurso de los donantes, insistiéndose en la necesidad del ajuste y en el carácter condicionado de la ayuda. En 1987, UNICEF elabora un informe23 en el que se ponen en evidencia los elevados costos sociales que comportan las recomendaciones del FMI; y, en correspondencia, reclama la puesta en marcha de un ajuste con rostro humano, en el que se tenga en cuenta el efecto que sobre los sectores pobres tienen los procesos de reforma: caída de la renta per cápita durante los años ochenta en varios países, empeoramiento de la distribución del ingreso, descenso del gasto en servicios sociales per cápita, descenso de las tasas de escolarización y aumento de la pobreza.

Los noventa: “década de la Fatiga de la Cooperación”. Transición y síntesis Los principios de esta década marcan un quiebre sustantivo frente al cambio en la escena internacional. Una nueva realidad geopolítica surge frente a la caída del muro de Berlín el consecuente colapso de la URSS, y la disolución del bloque de Este. Paralelamente el proceso de mayor integración de las economías a un mercado marcadamente global "cambian" los patrones en los que se desarrollaban las líneas de ayuda al desarrollo. El nuevo escenario, sin nombre propio se denomina "post Guerra Fría"La rivalidad Este-Oeste como parámetro fundamental que había guiado las políticas de ayuda queda demostrado en la argumentación 23 CORNIA G, JOLLY, R, STEWART, F, UNICEF "Ajuste con rostro humano", New York.1987.

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de la OCDE frente a la nueva coyuntura: “la creciente incertidumbre radica en el contexto y la racionalidad de la asistencia al desarrollo en el mundo de post Guerra fría. La búsqueda de una nueva racionalidad es más notable en países como Estados Unidos, pero también se encuentra una profunda evaluación de la mayoría de los miembros del DAC24”

Por lo tanto, con el final de la guerra fría se acabó para las grandes potencias el principal motivo que las animaba a mantener la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD): disponer de un arma más en la confrontación Este-Oeste. No quiere esto decir que otras razones no hayan sido también importantes en el mantenimiento de la ayuda. Siempre existieron motivaciones de tipo altruista en favor de la cooperación, relacionadas con la solidaridad humana y, por otra parte, razones más interesadas (muchas de ellas legítimas) relacionadas con la política exterior de los Estados: el mantenimiento de áreas de influencia, la necesidad de expandir mercados y, más recientemente, las que tienen que ver con el medio ambiente y el control de inmigraciones.Ahora bien, ya que podía cambiar la razón principal de la ayuda internacional, se esperaba a inicios de los noventa una relocalización de la misma y la posibilidad que fue bautizada con el esperanzador nombre de "dividendos de la paz" no se hizo realidad. Por el contrario se fue generando un ambiente crítico y adverso a la AOD, que puede resumirse en la difundida metáfora que ilustra la situación, "la fatiga o cansancio respecto a la cooperación". Según este parecer, como el mundo en desarrollo ha recibido cientos de miles de millones de dólares en concepto de ayuda en las últimas décadas y, sin embargo, sigue sin desarrollarse, quedaría justificada la reducción substancial de su monto. Por otra parte es necesario advertir que los países del Este que eran donantes de ayuda desaparecieron como tales gradualmente después de 1990 (en 1988 estos países todavía proporcionaban alrededor de los U$S 5 mil millones en ayuda). Y ante recursos limitados es de destacar que muchos de estos países pasaron a ser recipiendarios, de u$s 3 mil millones de acuerdo a los datos de la OCDE en 1996.Otro notable cambio que trajo consigo la disolución de la URSS fue la aceptación unívoca del paradigma liberal en lo político-económico, cuyas ideas se condensaron en lo que se conoce como el “Consenso de Washington”. La primera formulación se debe a John Williamson ("Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las políticas económicas"); y data de 199025. El escrito concreta diez 24 OCDE “ Development cooperation, efforts and Policies of the members of DAC” Report, París: 1992, Pag 625 Escrito reproducido íntegramente en GUITIÁN, M. MUNS, J. (ed.) “La cultura de l’ estabilitat i el consens de estabilitat i el consens de Washington” Barcelona, 1999 Pp.

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temas de política económica, en los cuales, según el autor, "Washington" está de acuerdo26 y los temas sobre los que existía “consenso” fueron: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras); reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias, liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés; búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; liberalización comercial; apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; privatizaciones; desregulaciones; garantía de los derechos de propiedad.La liberalización económica fue presentada al mundo del desarrollo como la respuesta a estrategias ineficientes asociadas a la protección comercial, a los altos niveles de intervención estatal y a la captación de rentas (rent seeking) por parte de los agentes económicos. Fue mostrada también como la forma de aprovechar plenamente las oportunidades que ofrecía la globalización. Esta visión representó un cambio significativo frente a la idea que sirvió de base a las estrategias de desarrollo durante varias décadas, según la cual la “industrialización tardía” exigía una amplia intervención del Estado. En alta consonancia con este “decálogo” vemos el resurgimiento de condicionalidad de la AOD (similar a la que reinó en los sesenta en el sentido de que “el que reforma recibe recursos”). Esta se hace explícita, en los documentos de trabajo de la OCDE de los ‘80 hacia los ‘90, ya empapados del espíritu del “consenso”, para señalar que la cooperación para el desarrollo debe fundamentarse en la disposición de los países recipiendarios a realizar transformaciones importantes, no solamente desde el punto de vista de la democracia y la equidad, sino sobre todo desde el punto de vista de los instrumentos económicos que se utilizan para la gestión del desarrollo.Los recursos de cooperación se van canalizando, incluso en países de menor desarrollo relativo, a crear competencias institucionales en los ámbitos de las políticas económicas, a establecer prioridades claras de desarrollo, a mejorar las capacidades de administración y a mejorar en términos generales, las condiciones de gobernabilidad de los países que reciben cooperación.Cabe destacar que para finales de la década de 1990 se reconocía ampliamente que las recetas inspiradas por el Consenso de Washington e impuestas a tantos países en desarrollo estaban plagadas de serios errores: crisis financieras, políticas, inequidad, aumento de la pobreza y la indigencia emergieron sin pausa.

67-7926 "Washington" significa el complejo político-económico-intelectual integrado por las instituciones financiera internacionales (FMI, BM), el Congreso de los Estados Unidos, su Reserva Federal, los altos cargos de la Administración americana y los grupos de expertos internacionales.

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La mayor parte de los donantes aceptan la relación positiva que existe entre un mayor equilibrio y la reducción de la pobreza. ¿Pero es posible sostener que el Consenso de Washington ha promovido un mayor equilibrio? El mismo Banco Mundial admite que “la evidencia recogida en gran cantidad de países sugiere que las reformas macroeconómicas han tenido en promedio poco efecto en la redistribución del ingreso”27.Paradójicamente, en 1990, en el mismo año en que se acuñó el Consenso de Washington, el Banco Mundial dedicó su Informe sobre el Desarrollo Mundial, de 1990, al tema de la pobreza. Esta publicación es usualmente mencionada como el "starting point" para la reaparición de la pobreza como issue prioritario en la agenda de los donantes. En este mismo año, 1990, el PNUD presentó su nueva concepción sobre el desarrollo, vinculada al concepto del "desarrollo humano"28. De este modo, se desplaza un enfoque, dominantemente centrado sobre las capacidades materiales (o productivas) de la sociedad, a otro en el que se pone el acento en las opciones y capacidades de las personas, en todos los ámbitos, y no sólo en el económico en el que éstas se despliegan.La publicación de los Informes sobre el Desarrollo Humano otorga a este enfoque un valor operativo, al tiempo que permite una imagen más precisa de las dimensiones sociales implicadas en el proceso de desarrollo. Sin duda, esta concepción acerca del desarrollo29, ha sido decisiva en la forma en que hoy se concibe el fenómeno del subdesarrollo.En esta década, junto al avance en los desarrollos doctrinales descriptos, se integran nuevos objetivos y se profundizan propósitos en la acción de la ayuda (derechos humanos, medio- ambiente, equidad de género, provisión de bienes públicos globales), vinculados a una seria de Cumbres y Conferencias Internacionales (Jomtien 1990: Desarrollo y educación, Nueva York 1990: Infancia, Río de Janeiro 1992: Desarrollo y medio ambiente, Viena 1993: Derechos Humanos, El Cairo 1994: Población y desarrollo, Copenhague 1995: Desarrollo social, Beijing 1995: Mujer, Estambul 1996: Asentamientos humanos, Roma 1996: Alimentación, Dakar 2000: Desarrollo y educación)27 World Development Report 2000/2001. Washington: Banco Mundial, septiembre de 2000. Pag 66.28 A principios de los años 90, el PNUD patrocinó, difundió y puso en marcha el concepto de desarrollo humano que introdujo el economista Mabuh Ul Haq. El concepto de ‘desarrollo humano’ concebido por Ul Haq no supone una ruptura con los enfoques precedentes, pues sigue considerando necesario el crecimiento económico, e incluso adoptar procesos de ajuste para preservarlo, pero más como un medio para alcanzar elevados niveles de desarrollo humano que como un fin en símismo.29 Que aparece fundamentada en los trabajos Amartya Sen. Premio Nobel de Economía en 1998. Ver SEN, Amartya , "The Concept of Development", en: Hollis Chenery y T.N. Srnivisan, eds., Handbook of Development Economics, Vol. I,(1988) pp. 10-26.

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De alguna manera esta secuencia se sintetiza en objetivos “consensuados” para comienzos del siglo XXI presentados por el CAD en El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI.30 Siguiendo con esta línea de trabajo, en Junio de 2000, Naciones Unidas, la OCDE, el Fondo Monetario Internacional y el Grupo del Banco Mundial suscribieron una declaración conjunta, bajo el título 2000. Un mundo mejor para todos31. En el encabezamiento de este documento se declara que "el principal desafío a que se enfrenta hoy la comunidad internacional es el de la pobreza en todas sus formas". Y se afirma a continuación que: "Fijar objetivos para la reducción de la pobreza es esencial para poder avanzar32".Es dable entonces realizar una síntesis de lo acontecido que implica una influencia decisiva en la concepción e implementación políticas de cooperación para el desarrollo:1. Se producen, entre 1989 y 1991 cambios en la estructura el siste-ma internacional, que deja de ser bipolar, lo cual no implica un cambio de sistema el cual sigue siendo anárquico en el esquema teórico de Waltz.2. Se constata una disminución en los flujos de ayuda 3. Nuevas reflexiones y análisis de los procesos de desarrollo, de las estrategias y de las políticas apropiadas del diseño y de la distri-bución de la ayuda, lo cual plantea una nueva agenda. 4. Se continúa la discusión sobre la eficacia de la ayuda exterior (y por ende de la condicionalidad) y el financiamiento de bienes públicos globales se presenta como complemanterio a las políticas de coope-ración para el desarrollo.

30 Ver http://www.oecd.org/EN/home/0,,EN-home-66-2-no-no-no,00.html 31 http://www.paris21.org/betterworld/spanish/home.htm El Consorcio PARIS 21 fue constituido en noviembre de 1999, Sus fundadores son la ONU, OCDE, BM, FMI y la UE. 32 Los objetivos suscritos en el documento son los siete siguientes:1. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que viven en

la pobreza extrema.2. Matricular a todos los niños en la escuela primaria para 2015.3. Avanzar hacia la igualdad entre los géneros y dar poder a la mujer, eliminando

las disparidades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria para 2005.

4. Reducir la tasa de mortalidad infantil en dos terceras partes entre 1990 y 2015.5. Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes entre 1990 y 2015.6. Dar acceso a servicios de salud reproductiva para 2015 a quienes los necesitan.7. Poner en práctica para 2005 estrategias nacionales de desarrollo sostenible a fin

de revertir para 2015 la pérdida de recursos ecológicos.

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ANEXO I: Definiciones, componentes y modalidades de la cooperación y ayuda al desarrollo. Siguiendo definición propuesta por Stephen Krasner, podemos deducir que el esquema de Cooperación Internacional para el Desarrollo constituye un régimen con su propio diseño de principios, normas, reglas y mecanismos de toma de decisión, nacido junto con el resto de las instituciones internacionales creadas al finalizar la 2º Guerra Mundial, de acuerdo a la configuración de poder emergente de la misma.Dicho régimen, ha ido estandarizando definiciones, promoviendo la coordinación y regulación de las políticas de cooperación internacional y de la ayuda al desarrollo en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En particular en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) donde los países donantes, "han configurado su club", y acuerdan, como “socios” tanto las conceptualizaciones, como las reglas y pautas de acción. Estas han sido aceptadas y estandarizadas y son de uso corriente en la comunidad internacional, tanto en los ámbitos bilaterales como multilaterales, financieros o no.Posteriormente realizaremos un análisis detallado de estas cuestiones, pero por el momento, tomaremos las definiciones otorgadas para poder realizar un mapeo del escenario conceptual. A partir de estas breves aclaraciones es dable formular las definiciones para una comprensión cabal de cada componente:La Cooperación Internacional para el Desarrollo33 es la que se realiza en el ámbito internacional para acelerar el desarrollo de los “países pobres”. Puede definirse como una parte de la cooperación internacional que, persiguiendo el beneficio mutuo, pone en contacto países con distinto nivel de desarrollo o de desarrollo similar (Cooperación Norte- Sur, Cooperación Sur-Sur) La Ayuda Internacional al Desarrollo es el conjunto de recursos y posibilidades que los países desarrollados ponen a disposición de los países en desarrollo, con el objetivo de facilitar su progreso económico y social. Está definida por aquel ámbito en el que existe efectiva transferencia de recursos, bajo determinados niveles mínimos de concesionalidad que son establecidos internacionalmente. La ayuda internacional es, pues, una parte de la cooperación internacional.Los países desarrollados pueden poner en marcha acciones destinadas a favorecer a los países en desarrollo que o bien no comporten una directa transferencia de recursos, o ésta no se acomode a unas mínimas condiciones de concesionalidad: en este caso se hablará de acciones de cooperación para el desarrollo, pero no de ayuda internacional.34

33 Las definiciones fueron tomadas del glosario del Comité de Ayuda al Desarrollo, CAD-OCDE. Publicación electrónica: http://www.ocde.org/dac/htm/glossary.htm34 Un exponente de las primeras pueden ser las concesiones arancelarias integradas en los sistemas de preferencias generalizadas, con los que se pretende facilitar la penetración en los mercados industriales de los productos provenientes del mundo

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La ayuda internacional al desarrollo, se refiere a la transferencia directa de recursos de los países desarrollados a los países en desarrollo para promover el progreso de estos últimos35.Dentro de la ayuda internacional, el capítulo más importante es el de la Ayuda Oficial al Desarrollo (en adelante, AOD/ODA), es decir, aquella que se promueve y financia con fondos públicos. Dado que ésta va a constituir el centro de nuestra atención, conviene ahondar algo más en su contenido.Ayuda Oficial al Desarrollo (A.O.D.) es una parte de la cooperación internacional para el desarrollo, en la que se produce una transferencia de recursos en términos concesionales por parte de un país a otro36, lo que diluye parcialmente la idea de beneficio recíproco puro. Tiene como objetivo principal la promoción del desarrollo económico y el bienestar. La Ayuda Oficial (AO) es igual que la AOD, pero destinada para países con un nivel de desarrollo mayor que el resto de acuerdo a la calificación anual de la OCDE. Para esquematizar podemos afirmar que la AOD se compone de tres modalidades, generalmente complementarias, tanto entre países con diferentes niveles de desarrollo como, minoritariamente, entre los países en vías de desarrollo entre sí, como también diferentes canales: bilaterales o multilaterales:1- La ayuda de tipo no reeembolsable que cada país de modo

bilateral, destina a los países en desarrollo, en forma de ayuda alimentaria, ayuda humanitaria, cooperación técnica, cooperación científica y en general el conjunto de proyectos y programas de asistencia.

- La Cooperación Técnica es definida como toda actividad financiada por un país donante cuyo objetivo básico sea elevar el nivel de conocimiento, la cualificación, el "Know-How" o la capacidad productiva de la población de otro país, es decir, que acreciente el stock de capital intelectual de ese país o su aptitud para utilizar más eficazmente su dotación de factores.

- La Cooperación Científica tiene como objetivo el fortalecimiento de las capacidades endógenas para la producción científica, así como para la asimilación, difusión y transferencia de tecnología. Estos objetivos implican

en desarrollo. Tales concesiones pueden promover el crecimiento del país beneficiario y comportan un coste para el país que las promueve, pero no suponen una transferencia directa de recursos y, en este sentido, no son parte de la ayuda internacional.Pueden existir transferencias de recursos, en forma de créditos públicos o privados, que, sin embargo, no alcancen los grados de liberalidad requeridos para formar parte de la ayuda. Diremos que este tipo de acciones pueden ser parte de la cooperación internacional al desarrollo, pero no de la ayuda internacional.35 Internacional porque es una transferencia entre países; ayuda porque tales corrientes no están determinadas por los mismos principios que rigen los flujos de mercancías y capitales en los mercados; para el desarrollo, porque éste es el objetivo que las debe guiar.36 Los términos financieros concesionales deben ser de por lo menos 25%.

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acciones de cooperación en el campo de la infraestructura, de los recursos humanos, del marco institucional y de las políticas científicas, tecnológicas y para el fomento de la innovación.

- La Asistencia Humanitaria tiene como objetivo brindar colaboración en situaciones coyunturales de emergencia y catástrofe; por tanto con carácter temporal.

2- Los flujos de carácter concesional que los países más desarrollados, de modo igualmente bilateral, destinan a los países en desarrollo. Estos flujos adoptan la forma de créditos altamente concesionales, a los que caracteriza además de su naturaleza pública y su objetivo de promover el desarrollo, tener un elemento de liberalidad mínimo del 25%, lo que se establece como norma de este régimen.

La ayuda que los países despliegan a través de las cuotas y fondos con los que contribuyen a los organismos de tipo multilateral. En este caso los países donantes dan cooperación de forma intermediada, y se lleva a cabo a través de diversos organismos internacionales

ANEXO II: Marco teórico-conceptual de la cooperación internacional.

En la actualidad se entiende que la cooperación internacional comprende todo tipo de actividades realizadas conjunta y coordinadamente por dos o más Estados, organismos gubernamentales o no gubernamentales, organizaciones internacionales, entre otros; cualquiera sea su ámbito y objetivo.Esta definición que involucra una gran variedad de actores y temas goza de un amplio consenso en la comunidad internacional; no obstante, es relativamente novedosa. Es que, históricamente la cooperación internacional fue sinónimo de cooperación intergubernamental y esto, su vez, de “coordinación de políticas”; es decir, de la adaptación mutua de políticas que los gobiernos realizan con el fin de reducir, eludir o balancear las consecuencias adversas de alguna decisión del otro que lo afectaba (Keohane, 1988). El foco puesto en la relación entre los Estados, con el que los teóricos de las relaciones internacionales han, tradicionalmente, conceptualizado y discutido la cooperación internacional encuentra su basamento histórico con la firma del Tratado de Westfalia (1648). El reconocimiento del monopolio de la autoridad política sobre un territorio determinado, implicaba jurídicamente que el estado se diferenciaba de cualquier otro actor porque gozaba de un status legal único: soberanía. La inexistencia de una autoridad superior entre los Estados ha llevado a los teóricos de las relaciones internacionales a basar sus estudios en el principio de anarquía del sistema internacional.

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De allí que en la actualidad, y a pesar de la multiplicación y variación del poder de influencia de otros actores intervinientes en la escena internacional, y del reconocimiento de las particularidades de algunas temáticas que estas actividades involucran, como por ejemplo el desarrollo, los Estados continúan siendo para la mayoría de las corrientes teóricas los actores principales del sistema internacional y la unidad de análisis preponderante que permite comprender la cooperación internacional para el desarrollo.En particular, se reconoce una corriente principal que orienta los estudios sobre cooperación: la teoría de los regímenes internacionales37.

La teoría de los regimenes internacionales:Los teóricos de las Relaciones Internacionales han desarrollado diversos instrumentos de análisis para explicar la cooperación internacional entre ellos la teoría de los regimenes internacionales resulta el más significativo. La teoría de los regímenes internacionales, en palabras de Ester Barbé38, es “una construcción teórica que pretende explicar, no las situaciones de anarquía y conflicto clásicas de la política internacional, sino las situaciones de orden (su creación, su evalución y su desaparición o cambio) existentes en un campo de actividad (issue-area) internacional”. Se entiende que “los regímenes internacionales son reglas, normas y procedimientos de decisión en torno a los cuales convergen las expectativas de un determinado campo de actividad” 39: Esta conceptualización permite destacar la posibilidad de cambio, ya que, los principios y las normas definen el carácter básico de cualquier régimen y aunque las reglas y procedimientos de toma de decisión pueden cambiarse sin alterar la naturaleza fundamental no sucede lo mismo si discuten o cambian los principios y las normas, que puede terminar alterando el control y la distribución de recursos entre los actores del sistema internacional. Los regímenes internacionales cumplen, según Stephen Krasner con las funciones de a) definir los derechos de propiedad básicos, b) establecer los esquemas de conducta aceptables y coordinar la toma de decisión.La teoría de los regímenes internacionales goza de un amplio consenso entre los estudiosos de las relaciones internacionales, porque permite definir claramente una unidad de análisis, al tiempo que ha demostrado una gran capacidad para articularse con otros conceptos para ampliar su capacidad explicativa.

37 Cabe destacar la existencia también de otras corrientes de pensamiento en la disciplina: la teoría crítica (R. Cox, I. Wallerstein), y la llamada "escuela inglesa” (H.Bull) de las Relaciones Internacionales, el constructivismo (A. Wendt)38 Barbe, Ester "Cooperación y conflicto en las relaciones internacionales (La teoría del régimen internacional)", Revista CIDOB d'Afers Internacionals, núm. 17, 1989, pp. 57-7039 KRASNER, Stephen. " Conflicto Estructural. Los países en vías de desarrollo contra el Liberalismo Global". GEL 1989. Buenos Aires. Pag 14

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Es por ello que las tres grandes escuelas de pensamiento de las relaciones internacionales han adoptado este concepto enfatizando como variable explicativa principal, el poder, los intereses o el conocimiento. Los neorealistas, se centran en el poder, los neoliberales analizan los intereses de los actores y los constructivistas destacan las dinámicas de conocimiento, de comunicación y la configuración de las identidades de los actores40. La gran diferencia entre las Escuelas consiste en la “efectividad” atribuida a las instituciones. La escuela neorealista explica la existencia de los regímenes a partir de la hegemonía de una potencia, o en general a partir de una determinada configuración de poder. De manera simplificada, estos analistas sostienen que la potencia hegemónica establece un sistema hegemónico por si mismo y determina los principios básicos, normas, reglas y procedimientos de decisión del sistema; es decir, establece los regimenes que imponen un orden al sistema internacional anárquico. Esto le permite mantener su hegemonía, otorgando “bienes públicos” a otros países. Los demás países lo aceptan debido a la fuerza o el prestigio del poder dominante. El vínculo establecido en estos análisis entre el poder del Estado hegemónico y los regímenes es tan fuerte que según estos estudiosos cuando el poder de Estado hegemónico decae esto se refleja en el régimen.Por su parte, la escuela neoliberal explica la creación y el mantenimiento de los regímenes a partir de la idea que los Estados consideran ante todo los beneficios absolutos que les puede reportar la cooperación y conciben a los regímenes, como la maximización de los intereses de los participantes. Se parte del postulado de que los Estados se comportan como actores racionales que buscan maximizar sus ganancias, las cuales se definen sobre la base de sus intereses. En este marco, la construcción de los regímenes obedece fundamentalmente a la necesidad de obtener ganancias absolutas, y éstos atienden dichos intereses en la medida en que son capaces de proveer ganancias colectivas, disminuyendo los costos de transacción y la incertidumbre del sistema. La evaluación de que los actores realizan de sus propios intereses e intenciones en relación a los demás dependen, según el autor más relevante de esta escuela de cuatro situaciones:a- Indeferencia al bienestar ajeno: Esto caracteriza a un mundo total-

mente hobbesiano, en el cual los actores no tienen relación entre sí. Pero en el sistema interestatal sabemos que las relaciones en-tre los Estados son persistentes y continuas.

b- Intereses instrumentalmente interdependientes: esta situación se da en el caso en el que los actores pueden estar interesados en el bienestar ajeno en tanto los otros puedan emprender acciones que los afecten. (Ej. Flujos de ayuda para programas destinados a evi-tar la migración)

40 Andreas Hensenclaver, Peter Mayer and Volker Rittberg, “ Las teorías de los regimenes internacionales: situación actual y propuestas para una síntesis” en Foro Internacional, octubre-diciembre 1999 n° 158, pág 499-526.

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c- Intereses situacionalmente interdependientes: los actores en este caso pueden interesarse en el bienestar ajeno porque las mejoras en el bienestar de los otros redunda en su propio beneficio. Esta situación se da incluso en actores con tendencias egoístas.(Ej. Flu-jos de ayuda para impulsar intereses comerciales)

d- Relaciones de interdependencia empática: los actores valoran po-sitivamente los beneficios recibidos por los otros, por lo tanto los otorgan, los fomentan o no los limitan. (Ej. Flujos de ayuda no con-dicionada para fomentar las capacidades nacionales).

Para los neoliberales los regímenes y las instituciones internacionales mitigan los efectos constreñidores que tiene la anarquía sobre la cooperación y una vez constituidos cuentan con una estructura tan sólida que a pesar del cambio en la estructura del sistema se mantienen, dado que los costos de construir nuevos regímenes son más altos que si se rediseñan los ya existentes. De esta manera, esta escuela concibe a los regímenes como variables cuasi-independientes de la estructura de poder del sistema internacional basándose fundamentalmente en el concepto de interdependencia. Finalmente, la Escuela constructivista también aborda la teoría de los regímenes internacionales desde una perspectiva metodológica diferente que las escuelas racionalistas (neorrealistas y neoliberales), la sociológica. Los constructivistas conciben las relaciones internacionales como una construcción social y enfatizan las variables subjetivas como la identidad, la cultura o las normas, en la configuración de las decisiones que llevan a los Estados a construir un régimen internacional. Además, en contraposición a las corrientes anteriores, destacan la influencia del proceso sobre la estructura. Se ha dicho, de algunos de estos enfoques que complementan la conceptualización neoliberal, en la medida en que aceptan que los estados actúan de acuerdo a ciertos intereses, pero estudian de qué forma se construyen los mismos.

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