contralor general de la república

DirectorEdgardo José Maya VillazónContralor General de la República

SubdirectoraGloria Amparo Alonso MásmelaVicecontralora General de la República

CoordinadoraMartha Lucía Villa RestrepoAsesora Despacho Vicecontralora

Consejo EditorialJorge Humberto Botero Angulo Margarita Henao Cabrera Antonio Hernández GamarraBeethoven Herrera ValenciaSantiago Montenegro TrujilloMauricio Pérez Salazar

Asesora EditorialLuz María Sierra Lopera

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora oficina Rossana Payares Altamiranda

Diseño de portada Néstor A. Patiño Forero

Diagramación, elaboración de gráficos

y edición fotográfica

Yenny Liliana Pérez Guzmán

Colaboración fotográfica

Google, Semana, Banco de la República.

Suscripciones y distribución Cra. 69 No. 44-35 PBX 518 7000 e-mail: [email protected]

Impresión La Imprenta Editores S.A.Financiado por la Unión Europea.

© Contraloría General de la República - 2018

La elección del Contralor ha sido objeto de constante debate en los 95 años de

existencia de la Contraloría General de la

República. Nominación y elección en la que influyeron más las

circunstancias político-electorales, que la

búsqueda de un ejercicio técnico del control fiscal,

lo cual le hizo daño permanente al ejercicio

de ese poder.

“

”Antonio Hernández Gamarra

Excontralor General de la República

Control Fiscal y la lucha contra la corrupción, pág. 19

El Superintendente Financiero, Jorge Castaño Gutiérrez; el Gerente del Banco de la República, Juan José Echavarría y el Contralor General, Edgardo José Maya Villazón

¡Gracias!A todos los que participaron

y contribuyeron durante este periodo constitucional en el desarrollo

de las actuaciones de la Contraloría General de la República.

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

ECONOMÍA COLOMBIANA4

Contenido

pág. 95 // Palacio Rudas y la dictadura fiscal.

Kemmerer y sus colaboradores iniciaron sus labores en Bogo-tá el 20 de marzo de 1923 (Meisel 2003) y para fines de mayo ya tenían preparados, con su respectiva Exposición de Motivos, diez Proyectos de Ley que incluian: el impuesto de papel sellado y timbre nacional; la creación del Banco de la República; el número y nomenclatura de los ministerios; la formación y fuerza restric-tiva del presupuesto nacional; la administración y recaudación de las rentas nacionales; la reorganización de la contabilidad ofi-cial y la creación del Departamento de Contraloría; la ley sobre establecimientos bancarios; las regulaciones sobre instrumentos negociables; el impuesto a la renta; y, el impuestos a los pasajes.

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ECONOMÍA COLOMBIANA 5

EDITORIAL

TEMA CENTRAL

La misión Kemmerer Nueva Directorade Planeación Nacional

6 8Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República.

Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República.


La Contraloría General en sus 95 años

10

HISTÓRICO

COOPERANTESINFORME DE UNA GESTIÓN

La Contraloría y el GeneralPedro Nel Ospina

Unión EuropeaInforme de Gestión del Contralor General de la República

Apoyo de la Embajada Suiza -Cooperación Económica y Desarrollo de Suiza (SECO)-Programa para el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas

127

121 122

Óscar Alarcón Núñez,Editor General de la Revista Economía Colombiana.

Patricia Llombart CussacEmbajadora

95 añosde Banco de la República

35Juan José Echavarría SotoGerente GeneralBanco de la República

Control fiscaly la lucha contrala corrupción

16

Antonio Hernández GamarraExcontralor General de la República

95 años de supervisióndel Sistema Financiero:una misión en constante evolución

61

Jorge Castaño GutiérrezSuperintendente Financiero

Banco Interamericano de DesarrolloPrograma Fortalecimiento Institucional de la CGR.

124

Manejos y resultadosde la bonanza petrolera

CGR 2014 - 2018:fundamentos y resultados de la Gestión

Kemmerer y la supervisión bancaria

80

109

68José Antonio Ocampo Codirector Banco de la Repúblicay Juan David TorresAsistente de InvestigaciónBanco de la República

Gerardo Hernández Correa Codirector Junta DirectivaBanco de la República


Editorial


KemmererLa misión


E D I T O R I A L

Este es un número especial de nuestra publicación. De una parte, en ella conmemoramos los 95 años de la Mi-sión Kemmerer y sus contribuciones al fortalecimiento de la institucionalidad nacional; de otra, presentamos una breve síntesis de los fundamentos del Plan Estratégico que guio las decisiones más significativas que se adopta-ron durante el cuatrienio, y de los pronunciamientos más destacados que hizo la Contraloría General en estos años y de los principales logros que se alcanzaron.

De la primera parte del contenido dan cuenta, en pri-mer término, las exposiciones que el 12 de junio pa-sado hicimos el doctor Juan José Echavarría, Gerente del Banco de la República, el doctor Jorge Castaño Gutiérrez, Superintendente Financiero, y el suscrito, con ocasión del seminario que tuvo lugar ese día en la Biblioteca Luis Ángel Arango.

También son parte de la conmemoración aludida los documentos de Antonio Hernández Gamarra, ex Con-tralor General de la República, y Gerardo Hernández Correa, ex Superintendente Financiero y hoy miembro de la Junta Directiva del Banco de la República.

Sin que hubiese un acuerdo previo, todos esos traba-jos describen, con mayor o menor amplitud, el conte-nido de las reformas adoptadas por el país en julio de 1923 con base en las recomendaciones de Kemmerer y sus colaboradores nacionales y extranjeros; informan los cambios sustantivos que desde entonces han teni-do las normas iniciales sobre la conformación y funcio-nes del Banco de la República, de la Superintendencia Financiera y de la Contraloría General de la República; y, concluyen con unas reflexiones sobre los fortaleci-mientos que esas instituciones deben tener hacia fu-turo, vistas las realidades del presente de nuestro país.

Por las materias de que ellos tratan, es apenas natural que los artículos de los doctores Hernández Correa y Cas-taño Gutiérrez sean complementarios. Como también lo son el del doctor Hernández Gamarra y el del suscrito.

Referido a la conmemoración de los 95 años de la Misión Kemmerer también es el escrito del doctor Óscar Alarcón sobre algunos de los acontecimientos políticos aconte-cidos durante el gobierno de Pedro Nel Ospina, quien ejerció la Presidencia de la República por la época en que Kemmerer estuvo por primera vez en nuestro país.

En adición a los aludidos textos conmemorativos, en este número se incluye una colaboración especial de los doctores José Antonio Ocampo y Juan David Torres, en donde se analizan los ciclos de los precios del petróleo, el manejo que se les dio a esos fenómenos, y los acier-tos y falencias de la política económica en ese período.

En lo referente a la síntesis de nuestra gestión son de destacar los problemas normativos que hallamos en la Contraloría que tienen que ver con la labor de auditoría y el juicio fiscal que al asumirlos nosotros mismos crea una situación que va contra el debido proceso. La falta de sede, que fue uno de los más grandes inconvenien-tes que debimos afrontar a nuestra llegada porque el Contralor y los 2.300 funcionarios debimos repartirnos, ante la emergencia, en cinco lugares distintos y distan-tes. Al final, venciendo problemas legales y logísticos, logramos conseguir una sede moderna y adecuada para el cumplimiento de nuestras funciones. De otra parte, logramos concebir un modelo de gestión con una plata-forma y plan estratégico de objetivos.

Destacamos, también, la significación de la decisión de la Corte Constitucional que declaró no ceñida a la Constitución la función de advertencia. Jurispru-dencia que acatamos, pero no compartimos, porque limita severamente la oportunidad del control fiscal al no permitirle a la Contraloría advertir sobre los riesgos y la limita actuar una vez consumados los he-chos. Igualmente es de destacar la creación legal del Centro de Estudios Fiscales.

Aun cuando, desde luego, más importante que todo ello es poder dejar constancia aquí de las ganancias que en legitimidad y en respeto ha obtenido la Con-traloría General de la Republica en estos cuatro años.

Como este es el último número que circulara bajo mi dirección, reitero mi gratitud para con los miembros del Consejo Editorial de nuestra publicación, cuya dedicación y sabio consejo nos ayudaron a definir los temas de cada número en los últimos cuatro años, sugirieron posibles colaboradores de la Revista, y también con sus análisis contribuyeron a orientar otras de nuestras acciones.

Igual es mi gratitud para quienes como funcionarios gubernamentales, como miembros de la Academia o como dirigentes sindicales, respondieron a nuestro lla-mado para que ésta haya sido una publicación siempre sólida en las argumentaciones, rica en información y plural en enfoques y contenidos a la hora de analizar el tema central de cada número.

También dejo constancia de mi especial gratitud con la sub directora de la revista doctora Gloria Alonso, con los funcionarios de la institución que contribuyeron con sus análisis, y con quienes tuvieron a su cargo la preparación editorial y los demás detalles técnicos que hicieron de la nuestra una Revista bellamente editada.

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República


de Planeación Nacional

Nueva directora

Para la Contraloría General de la República, y en especial para su órgano de difusión, Economía Co-lombiana, es motivo de satisfacción resaltar la de-signación que acaba de hacer el presidente Iván Du-que de Gloria Amparo Alonso Másmela como nueva directora nacional de Planeación. Ella se venía des-empeñado como vicecontralora y en esa condición venía cumpliendo funciones como subdirectora de esta publicación.

La doctora Gloria Alonso es economista de la Uni-versidad de los Andes con maestría en economía de la Universidad Nacional y en política económica

de la Universidad de Columbia en Nueva York. Llegó a la vicecontraloría en septiembre de 2015, por de-signación que le hizo el contralor general Edgardo José Maya Villazón. Tiene más de veinte años de ex-periencia laboral y académica, ocupando posiciones de liderazgo, planeación y desarrollo de estrategias en el campo de la economía. Llegó a la Contraloría General del Banco de la República, en donde ocupó importantes cargos, igual que en el Ministerio de Hacienda, en donde fue directora de política macro-económica por más de cuatro años. También trabajó en el Banco Mundial.

Ha realizado publicaciones sobre: Medidas alter-nativas de tasa de cambio real para Colombia; la Economía Colombiana: situación actual frente a los noventa y sus perspectivas; el Impacto del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en la balanza de pagos hasta 2010, ejercicio de estimación de la tasa de cambio del mercado libre, flujos de capital del sector privado y deuda externa, entre otros.

Durante su vinculación en la Contraloría General, ade-más de las funciones propias de su cargo, trabajó muy de cerca en las ediciones de Economía Colombiana, participando con el contralor general y el consejo edi-torial en la orientación temática de esta publicación.

El mejor de los éxitos le deseamos a nuestra inolvi-dable y querida vicecontralora.

Glroia Amparo Alonso Másmela.

Tema central


T E M A C E N T R A L

Edgardo José Maya Villazón *

La razón que convoca hoy aquí al Banco de la Re-pública, a la Superintendencia Financiera y a la Contraloría General de la República es un acto de gratitud para con la memoria de quienes en el año 1923 idearon la creación de estas tres institucio-nes, y además es prueba veraz del respeto que unos y otros guardamos por el ejercicio de las funciones que nos han sido encomendadas.

El Control Fiscal lo ha ejercido nuestra Institución en desarrollo del ideario de sus creadores, en la casi totalidad de los 95 años de su existencia, en procu-ra de la defensa del patrimonio público.

El Contralor General hace una reflexión sobre cuáles de las ideas del profesor Kemmerer inspiraron la creación y han seguido siendo guía de la Contraloría General de la República. Analiza por qué hizo crisis el llamado control previo y explica su propuesta de eliminar las 62 con-tralorías departamentales y municipales para dejar una sola entidad.

en sus 95 años

La ContraloríaGeneral

Para ello ha sido vital la generación de la informa-ción contenida en los Informes que debemos entre-gar al Congreso de la República; el resultado de las auditorías; la evaluación de las políticas públicas sobre las cuales se han presentado análisis de los diagnósticos en que ellas se basan, de sus logros y de sus limitaciones.

A lo anterior hay que agregar el servicio informativo y los debates presentados en la Revista Economía Colombiana que con sus 64 años de vida se consti-tuye en la más antigua publicación de análisis eco-nómico en el país y en donde se ha promovido la controversia rigurosa y reflexiva sobre las más di-versas materias.

Publicaciones todas ellas de naturaleza continua a las cuales es preciso agregar, para solo mencionar los hitos más notables, la información contenida

*Contralor General de la República

Palabras pronunciadas en el Seminario: 95 años de la Misión Kem-merer

12 de junio de 2018 – Banco de la República



en las series sobre geografías departamentales que fue orientadas por el profesor Antonio García, a la realización del Censo de Población de 1938 y de los primeros censos de vivienda, industrial y sindical. Todas ellas tuvieron como sustento el convenci-miento de que el ámbito del control fiscal trascien-de lo numérico contable.

Orientación esta que se remonta al ideario del pro-fesor Walter Edwin Kemmerer, mentor de la refor-ma al control fiscal contenida en la ley 42 de 1923, y de quienes impulsaron la reforma de 1945 que elevó a rango constitucional la Contraloría General de la República; así como la de 1968 que después de muchas controversias aumentó a cuatro el pe-ríodo del Contralor; y la de 1991 que estableció que las funciones centrales de la Contraloría serían la vigilancia del uso de los recursos del erario; el es-tablecimiento de sanciones para quienes hicieran indebido uso de ellos; la posibilidad de plantear re-paros a la formulación y ejecución de las políticas

pública y la facultad de establecer sanciones a quie-nes incurran en conductas indebidas.

Un análisis comparado de las normas contenidas en la Constitución de 1991 con las de la ley 42 de 1923 permite concluir, que con naturales precisio-nes esas disposiciones guardan estrecha similitud en materia sustantiva, en especial si se recuerda que según la ley 42 sería facultad del Contralor llamar “la atención del funcionario administrativo correspondiente hacia cualquier gasto de fondos públicos o uso de propiedades públicas que, a su jui-cio, sea irregular, innecesario, excesivo o superfluo”. Texto que guarda una fuerte relación con la facultad que hasta la Sentencia C-103-15 de 2015 de la Corte Consti-tucional se conocía como función de advertencia.

Además, según la normatividad inicial era deber del Contralor presentar al Presidente de la República un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas durante el año anterior, el cual incluiría “los comentarios y recomendaciones que el Contra-lor juzgue conveniente hacer con respecto a las fi-nanzas públicas”.

A lo que habría que añadir que en ambas reglas la Contraloría quedó con una funcionalidad bifronte al instituirse que ejercería el poder de auditar a quienes manejen recursos del erario y conservaría la función jurisdiccional que en 1923 tenía la Corte de Cuentas, que existió y tuvo actividad en nuestro país durante los 44 años que antecedieron la crea-ción de la Contraloría General.

Sin embargo en una ocasión como la de hoy, más que poner de presente la relativa concordancia de la literalidad de esas normas, es preciso subrayar con mucho énfasis cuáles son las ideas subyacen-tes que las orientan.

Para esto es indispensable señalar que Kemmerer entendía el Control Fiscal como parte esencial de la división de los poderes públicos pues estimó que preparar, aprobar, ejecutar y fiscalizar el presupues-to eran funciones de igual jerarquía, como quedó dicho en la exposición de motivos de la que más tarde sería la ley 42 de 1923. Allí se lee:

“El presupuesto de Rentas y Gastos es sin duda el documento público que reviste mayor importancia en la vida financiera de un país, a la vez que es un indicio claro del desarrollo que en él han alcanzado las instituciones democráticas, ya que, por medio de la Ley de Hacienda, el pueblo, por conducto de sus representantes autorizados fija y circunscribe

Kemmerer entendía el control fiscal como parte esencial de la

división de los poderes públicos pues estimó

que preparar, aprobar, ejecutar y fiscalizar el

presupuesto eran funciones de igual

jerarquía, como quedó dicho en la exposición de motivos de la que más tarde sería la ley

42 de 1923



la órbita fiscal dentro de la cual debe moverse el gobierno y le señala el límite de sus funciones admi-nistrativas en un periodo determinado.

“De la manera como se forma, se expida, se ejecu-te y se fiscalice el presupuesto nacional depende el correcto y ordenado manejo de los negocios públi-cos, el exacto conocimiento de la capacidad fiscal del país, el equilibrio armónico de las entradas y los gastos, el desarrollo del crédito nacional, y aun la estabilidad de las instituciones políticas” (Exposi-ción de Motivos al Proyecto de Ley sobre formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional).

Principios que siguen teniendo hoy plena vigencia en especial en relación con la necesidad de que sea mínimo, si no nulo, el valor de las partidas del Pre-supuesto Nacional que no tienen destinación espe-cífica: Porque estas partidas le restan transparencia a la asignación de los recursos públicos y son fuente de tentación para el uso de los dineros del erario. Transparencia que se predicó desde 1847 cuando se creó la Corte de Cuentas.

Un segundo fundamento rector del Control Fiscal en la visión del profesor Kemmerer fue que, para ejercer sus funciones con mayor independencia, el Contralor no debería ser nombrado por uno solo de los poderes públicos. No es momento ahora para analizar a fondo esta tesis, pero la ocasión es propi-cia para señalar que esta ha sido una de las materias que ha provocado los mayores debates en los 95 años de existencia de la Contraloría General de la República.

Controversia presente literalmente hoy en día, pues acaba de reglamentarse la norma pertinente del Acto Legislativo que sustrajo de las Altas Cortes la facultad de nominar al Contralor.

Tercer precepto fundacional de Kemmerer fue la oportunidad del control, para lo cual la ley esta-bleció el control previo. Ejercicio que, contrarian-do las disposiciones constitucionales y legales que le prohibían a la Contraloría ejercer funciones administrativas distintas a las de su propia orga-nización, se desfiguró con el correr de los años y llevó a aberrantes actuaciones de corrupción -sancionadas ejemplarmente en condenas pena-les proferidas en ese entonces por nuestra Corte Suprema de Justicia-, y a ineficiencias del control al quedar como casi la única función de la Contra-loría el visado de las cuentas, en detrimento del examen de los ingresos del erario y de la calidad de las políticas públicas.

El Control previo fue suprimido como consecuencia de esta situación, para bien, por la Constitución de 1991. Habiéndose previsto en la reglamentación legal que para evitar la inoportunidad de sus actua-ciones la Contraloría podría ejercer la función de advertencia. Norma de la Ley 267 de 2000 declara-da inconstitucional en providencia de 2015. Con el debido respeto por dicha decisión, es preciso seña-

El control previo se desfiguró con el correr de los años y llevó a aberrantes actuaciones de corrupción-sancionadas ejemplarmente en condenas penales proferidas en ese entonces por nuestra Corte Suprema de Justicia-, y a ineficiencias del control al quedar como casi la única función de la Contraloría el visado de las cuentas, en detrimento del examen de los ingresos del erario y de la calidad de las políticas públicas.



lar que la función prevista en la referida disposición de ley, ejercida con moderación y prudencia, no equivale al control previo como muestran algunos casos emblemáticos del pasado. Esta facultad de advertencia es necesario restablecerla. En especial, como lo he propuesto, al juicio de responsabilidad fiscal y a la decisión que en él se tome, es necesario darle el carácter judicial en cabeza de la jurisdicción contenciosa o de una entidad especializada creada para este fin. Así, la función de la Contraloría sería exclusivamente de carácter auditor.

Auditorías que no pueden volver a ser únicamen-te de naturaleza jurídico financiera. Acorde con las prácticas internacionales, la Contraloría ha co-menzado a ejercer la vigilancia del recurso público mediante la aplicación de tres modalidades de au-ditoría que se complementan entre sí como son: la financiera, la de cumplimiento de la normatividad y la que con una mirada a la gestión de la entidad, se conoce como auditoría de desempeño. Lo más innovador de este nuevo enfoque y a lo que se debe prestar especial atención es que los informes de las auditorías de desempeño están directamente des-tinados a mejorar los servicios a cargo del Estado. En este sentido, gravitan con enorme peso sobre la eficacia, la eficiencia y el impacto del presupuesto, es decir, sobre la calidad del gasto público y la perti-nencia de las políticas públicas.

A través de los estudios de las políticas públicas se puede llegar a establecer con mayor precisión si los problemas de inestabilidad económica, incertidum-bre política y descontento social, que vive un país, se originan en choques externos fuera del control gu-bernamental; en deficientes manejos de los respon-sables de la conducción de las políticas o el control de las organizaciones; o si más bien son consecuencia del escaso grado de consolidación de las reformas institucionales en el país. De allí, se impone una exi-gencia cada vez mayor para que nuestros estudios aporten elementos que no sólo permitan al gobierno una mejor y más segura conducción de los procesos de crisis, sino también a los demás observadores te-ner mejores elementos de información y análisis para anticipar situaciones de quiebre sobre las que se pier-de control, o por lo menos reducir su impacto.

El ejercicio sobre la evaluación de las políticas pú-blicas proviene también del ideario de Kemmerer, al cual le hemos dedicado una importante parte de nuestro tiempo al frente de la Contraloría en estos cuatro años, como se refleja en la preparación y pu-blicación del libro titulado ¨Una Mirada a las Políti-

cas Públicas¨, para el cual contamos con la valiosa dirección de los doctores Roberto Junguito Bonett, Antonio Hernández Gamarra y Fernando Rojas. Tex-to que estará en circulación el próximo mes.

Puestas de presente así, las principales contribucio-nes fundacionales sobre el Control Fiscal que Kem-merer dejó establecidas hace 95 años, quisiera aho-ra referirme a los cambios que ha experimentado el ejercicio del Control Fiscal en los últimos lustros y a algunas de las reformas que se deberían emprender para hacer más eficaz su ejercicio en el futuro.

No sin razón, el Control Fiscal fue objeto de repu-dio ciudadano, en especial, durante las tres últimas décadas del pasado siglo. Contrario a ello en los últimos 20 años el ejercicio del Control Fiscal ha ganado en transparencia, credibilidad y respetabi-lidad y esa es la trayectoria que debe seguirse con-solidando hacia el futuro.

A pesar de esa diferencia, la ciudadanía en general y la academia en particular reclaman con justicia mayor eficiencia del funcionamiento de la Contralo-ría frente a la aberrante magnitud y frecuencia que hoy tiene la corrupción, cuya manifestación pública más notable en los últimos meses es la proliferación de los grupos corruptos organizados para sustraer recursos del erario. Se han cartelizado: cartel de la hemofilia, cartel de las pensiones, cartel de la ali-mentación escolar, etc, y quien sabe cuál será la denominación del nuevo cartel en los próximos días.

Para que ese reclamo ciudadano y académico sea eficaz hay que empezar por distinguir entre aquellas causas del fenómeno que pueden cauterizarse en ejercicio del Control Fiscal, y aquellas que caen por fuera de la órbita de las funciones de la Contraloría.

Eso pasa por diferenciar los incentivos que pro-pician la corrupción en otros ámbitos de la ins-titucionalidad nacional, en especial aquellos asociados a la organización y financiación de los partidos y al sistema electoral. En aras de la bre-vedad no me referiré a estas causas, pero subrayo que ellas son las que predominan en la motiva-ción de la corrupción y en el debilitamiento de la imagen del control fiscal.

Sobre las que son propias del ámbito de la Contralo-ría debo señalar que, además de la generación de un consenso sensato sobre la nominación y elección del Contralor y sobre la oportunidad del control, es fundamental un acuerdo sobre la finalidad del Control Fiscal.



En nuestra opinión debe ser concebido como instru-mento eficaz para mejorar la gerencia pública y el diseño y ejecución de las políticas estatales, y solo complementariamente como medio sancionatorio de las conductas indebidas de quienes tienen la respon-sabilidad de su dirección y de la ejecución del gasto.

Es decir, el fin último del control no debe ser la san-ción sino elevar el bienestar de la población. Para la Contraloría, y con este nuevo impulso dado en los últimos cuatro años, no se trata solo de vigilar y con-trolar para ver en dónde están los delincuentes, sino de intervenir para ayudar a mejorar la calidad de las políticas y del gasto público. Se propone pasar de la acción policiva sobre la función pública, hacia una función proactiva para el desarrollo de los colombia-nos. Esa debe ser la misión sustancial. Y si dentro de esa misión, se identifica a quienes han quebrantado las normas, pues se procede a las sanciones que com-petan y al respectivo traslado a las instancias judicia-les que así lo requieran.

Cabe hacer mención al proceso de fortalecimiento institucional que durante estos cuatro años hemos venido trabajando de la mano de funcionarios com-prometidos y que nos permitirá posicionar a la Con-traloría General de la República a la altura de las más importantes entidades de fiscalización en el mundo. Ello ya se está viendo reflejado no solo en la adop-ción de estándares internacionales del control fiscal y del análisis de las políticas públicas, sino también con procesos y procedimientos de la organización institu-cional, de sus fuentes de información, apoyados en mayores desarrollos tecnológicos, mejores capacida-des técnicas en el equipo humano, que serán mejor direccionadas por nuestro nuevo Centro de Estudios Fiscales creado por la ley 1807 de 2016 y, por supues-to, con un trabajo estratégico con la ciudadanía. La mejor muestra de nuestros avances en ese sentido, es el que hemos denominado nuestro “Observatorio fiscal y del gasto público”, cuya primera fase estará a disposición de la ciudadanía y que constituye el me-jor ejemplo de cómo la información, la tecnología y la analítica de datos pueden estar al servicio de todos. Que mejor entidad que la Contraloría para dar mues-tra de ello, dada la gran riqueza de información con que cuenta. Es más, esperamos ver en un futuro cer-cano a la Contraloría General de la República realizar sus auditorías en línea, lo cual hará aún más eficiente, efectivo y eficaz el control fiscal.

También contribuye a ese fortalecimiento la genera-ción de información oportuna y de calidad sobre las variables fiscales y el cumplimiento del Plan Nacional

de Desarrollo. Han surgido incluso nuevos mandatos para los cuales la disponibilidad de información se hace más relevante aún. De un lado, debemos vigilar el buen manejo de los recursos que se destinen al cumplimien-to del Acuerdo de Paz, para lo cual hemos creado una Unidad que se dedicará a tal fin. De otra parte, el cum-plimiento de las metas de los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” será objeto de evaluación por parte de la CGR por mandato de la Organización de las Naciones Unidas. Esa disponibilidad y oportunidad de la informa-ción, permite así mismo que el Congreso pueda ejercer con rigor el ejercicio de control político.

Pero para avanzar en la efectividad del control fis-cal en Colombia es preciso unificar el ejercicio del Control Fiscal en cabeza de una sola Institución. Es necesario suprimir las 62 contralorías departamen-tales y municipales hoy existentes, cada una de las cuales actúa en forma autónoma e independiente y con criterio propio en la aplicación de las normas que rigen el control fiscal. Esa reforma encuentra su mayor virtud en el fortalecimiento del Control,

En Colombia es preciso unificar el ejercicio del

control fiscal en cabeza de una sola institución.

Es necesario suprimir las 62 contralorías

departamentales y municipales hoy

existentes, cada una de las cuales actúa en forma autónoma

e independiente y con criterio propio en

la aplicación de las normas que rigen el control fiscal.



con la creación de una contraloría única con una estructura nacional, regional y provincial. Además esta transformación servirá para un control oportu-no sobre el erario, que es uno solo. También signifi-caría una sustancial rebaja de sus costos de funcio-namiento puesto que las Contralorías Territoriales ejecutan un presupuesto conjunto que asciende al 95% del presupuesto de la Contraloría General y sólo auditan un 10% del gasto público.

Complementariamente, el ejercicio del Control Fis-cal debe fortalecerse mediante una mayor y mejor participación de la ciudadanía en la vigilancia de la asignación y uso del gasto público.

Igualmente, es fundamental proseguir con la tarea de fiscalizar con mayor rigor técnico la calidad de las políticas públicas, de examinar su eficacia y efi-ciencia y por lo tanto el efecto que ellas tienen so-bre la calidad y el monto del gasto público.

Para ello se requiere mantener y fortalecer los pro-gramas de capacitación de los profesionales de la Contraloría familiarizándolos con las técnicas y los conocimientos que sobre la materia practican las mejores Entidades Superiores de Control Fiscal en el mundo.

Termino señalando algunas de las experiencias más enriquecedoras de mi gestión frente a una entidad integrada por 4.200 funcionarios de los cuales el 96% pertenecen a la carrera administrativa, con presencia y actividad en los 32 departamentos a través de las gerencias regionales, en su gran ma-yoría con un alto nivel de compromiso. En estos cuatro años hemos alertado al país sobre la preca-riedad de algunas políticas públicas, informando sobre el uso indebido o cuestionable de los recur-sos públicos e impuesto condenas fiscales. Hemos logrado el recaudo de más de 699.124 millones de pesos en resarcimiento al daño causado a nuestro erario. El monto del recaudo en el período anterior.

Yo diría que más importante que ello, después de un inicio de labores traumático por la diversidad de las sedes en que nos tocó ejercer inicialmente las funciones, es motivo de sano orgullo haber logra-do dotar a la Contraloría de una sede que refleja la dignidad y respetabilidad de las funciones que debe cumplir, gracias al apoyo del gobierno nacional. Ello así mismo es el reflejo de una entidad moderna que, junto con el proceso de fortalecimiento insti-tucional como el que iniciamos hace cuatro años, me permite afirmar sin riesgo a equivocarme que dejo una entidad fortalecida que contribuirá al de-

sarrollo económico de nuestro país, con total trans-parencia e idoneidad.

Como en toda tarea humana, esas labores son dig-nas de mejoramiento cuantitativo y cualitativo. Cuando se trabaja bajo esos principios se es cons-ciente de la necesidad de enriquecer el conocimien-to en busca de la eficacia y la eficiencia, entender las razones que dificultan la tarea y proponer solu-ciones razonadas para superar los problemas.

Hoy la Contraloría es el reflejo de una

entidad moderna que, junto con el proceso de fortalecimiento institucional como el que iniciamos

hace cuatro años, me permite afirmar

sin riesgo a equivocarme

que dejo una entidad fortalecida que contribuirá al

desarrollo económico de nuestro país,

con total transparencia e idoneidad.



Antonio Hernández Gamarra 1

En anterior ocasión me ocupé del contenido de la reforma que se realizó en Colombia en materia de control fiscal a mediados de 1923, bajo el liderazgo de Edwin Walter Kemmerer, y también de la perma-nente controversia que desde entonces ha existido en el país sobre el ejercicio de ese control por la falta de consensos sobre aspectos fundamentales del de-ber ser del mismo (Hernández, 2013).

Ahora quisiera enfatizar en la reforma que será ne-cesario adoptar para hacer que, hacia futuro, se cumpla plenamente el loable objetivo de recaudar

En esta historia detallada de la creación de la Contraloría General de la República se destaca la función que ha cumplido este órgano fiscal, se analizan las causas de la situación de corrupción que vive el país y se plantean algunas posibles soluciones.

Control fiscal

y la lucha contra la

corrupción

1 Excontralor General de la República. El autor agradece la colabo-ración de Martha Lucía Villa Restrepo para ayudar a clarificar este texto. Santa Marta, junio 18 de 2018.

2 Materias que se examinan con base en el citado texto de mi autoría

eficientemente los tributos y los demás recursos pertenecientes al Estado, y para asignar y ejecutar con transparencia y eficacia el gasto público. Lo cual equivale a que la corrupción sea un evento esporá-dico y aislado y no un hecho generalizado, como ha venido sucediendo en las últimas décadas.

En tanto que algunas de las ideas rectoras sobre el control fiscal que se instauraron a partir de las re-comendaciones de Kemmerer siguen siendo válidas, ello supone examinar las ideas centrales en que se fundamentó la reforma que él lideró; los cambios que, en materia sustantiva, han tenido las disposi-ciones que han generado la mayor falta de consen-so: y las condiciones en que en la Colombia actual se lleva a cabo el control del uso de los recursos pú-blicos. Para finalizar enunciando los principios que deberían guiar la reforma.


contra la


1. Contexto y contenido de la reforma sobre control fiscal de 1923.

En Colombia, desde los albores de la vida republica-na se dictaron normas que regulaban el escrutinio de los informes que anualmente debían presentar los empleados que manejaban fondos públicos. En 1847, a semejanza de lo que existía en varios países europeos, se creó la Corte de Cuentas que sería la entidad encargada del examen y fenecimiento de las cuentas que debían presentar dichos empleados e imponer sanciones a esos funcionarios si ellos incu-rrían en conductas indebidas (Duque, 1980)

Sin poder para fiscalizar las finanzas públicas, esa entidad de naturaleza jurisdiccional, tras varias re-formas, seguía ejerciendo el principal de sus poderes a mediados de julio de 1923, a pesar de las dudas que entonces existían sobre su eficacia (Hernández, 2013).

En procura de reformar la Corte de Cuentas y otras instituciones, la Ley 60 de octubre de 1922, en su artículo 1°, facultó “al Poder Ejecutivo para contra-tar en el exterior y hacer venir al país hasta cinco expertos en asuntos de administración pública, para que sirvieran de asesores al gobierno nacional en la preparación de los proyectos de decretos o leyes tendientes a la reorganización de los servicios, ren-tas e impuestos nacionales”.

En esa norma se dispuso, además, que los servicios de dichos expertos serían contratados por el tiempo que el gobierno estimase necesario y que los gastos que demandara su misión se sufragarían con cargo a los presupuestos de 1922 y 1923. Así mismo, la disposición señaló que sería obligación de los fun-cionarios públicos, de las Cámaras de Comercio, de las Sociedades de Agricultura y de las corporaciones científicas, suministrar a los expertos extranjeros los datos e informes que les fueran solicitados.

Con base en estas disposiciones, el gobierno de Pe-dro Nel Ospina (1922-1926) contrató como jefe de los expertos extranjeros a Edwin Walter Kemmerer, profesor de la Universidad de Princeton, quien tenía amplia experiencia en asesorías a gobiernos extran-jeros, dado que ya había ejercido esas funciones en Filipinas, México y Guatemala (Banco de la Repúbli-ca, 1994)3.

En virtud de la selección que hizo Kemmerer, los demás integrantes extranjeros fueron Howard M. Je-fferson, experto en bancos y su organización; Frede-rick Rogers Fairchild, profesor de la Universidad de

Yale y experto en temas rentísticos; Thomas Russel Lil, experto en contabilidad y organización financie-ra; y Frederick Luquiens, profesor de español de la Universidad de Yale quien actuó como secretario. Este grupo de extranjeros contó con la colaboración de los expertos nacionales Esteban Jaramillo, quien había ocupado el cargo de Ministro del Tesoro en el gobierno de Marco Fidel Suarez, y Vicente Villa, un empresario colombiano radicado en Nueva York y amigo personal del presidente Ospina (Hernández 2004).

Kemmerer y sus colaboradores iniciaron sus labores en Bogotá el 20 de marzo de 1923 (Meisel 2003) y para fines de mayo ya tenían preparados, con su respectiva Exposición de Motivos, diez Proyectos de Ley que incluian: el impuesto de papel sellado y timbre nacional; la creación del Banco de la Repú-blica; el número y nomenclatura de los ministerios; la formación y fuerza restrictiva del presupuesto na-cional; la administración y recaudación de las rentas nacionales; la reorganización de la contabilidad ofi-cial y la creación del Departamento de Contraloría; la ley sobre establecimientos bancarios; las regula-ciones sobre instrumentos negociables; el impuesto a la renta; y, el impuestos a los pasajes.

Convocado a sesiones extraordinarias durante 52 días, entre el 28 de mayo y el 19 de julio de 1923, el Congreso de la República acogió la totalidad de las reformas preparadas por Kemmerer y sus colabora-dores, con excepción de la del impuesto de renta y la del impuesto a los pasajes. Fue así como quedó aprobada la Ley 42 de 1923 por medio de la cual se reorganizó la contabilidad oficial y se creó como Departamento Administrativo4 el de Contraloría, or-ganismo que sería independiente de los demás de-partamentos administrativos.

1.1. Contenido básico de la reforma.La creación del Departamento de Contraloría supu-so la introducción en nuestro país de una institucio-nalidad fiscal de corte anglosajón que coexistió con la visión jurisdiccional que venía de atrás. En efecto,

3 Con posterioridad a esas experiencias Kemmer llevó a cabo tareas similares en Sur África, Chile, Polonia, Ecuador, Bolivia, China, Perú, Turquía y Liberia. Además de ello repitió su asesoría a Colombia y Guatemala.

4 “El concepto de Departamento Administrativo era en ese enton-ces equivalente o sinónimo de ministerio, por tanto, no tiene corres-pondencia con lo que hoy entendemos por departamento adminis-trativo” (Naranjo 2007, pág. 93)


Al Departamento de Contraloría se le otorgaron funciones relativas al control

del manejo macroeconómico;

funciones con miras al correcto uso de los

recursos públicos; y funciones

sancionatorias de las conductas de quienes

violaran la normatividad sobre

estas materias

la Ley 42 de 1923 tuvo un título y un contenido, se-gún las palabras del propio Kemmerer, similar a la ley norteamericana sobre controles expedida en 1921, pues como se anotó en la Exposición de Motivos de la que sería la Ley 42 de 1923, “en 1920, después de largo y cuidadoso estudio, el Congreso de los Es-tados Unidos de América creó el cargo de Comptro-ller General, independiente de todos los demás de-partamentos ejecutivos, tal como se propone para Colombia” (Exposición de Motivos. En: Contraloría 2003, pág. 19). De otra parte, a la Contraloría no se le suprimieron las funciones jurisdiccionales que tenía la hasta entonces existente Corte de Cuentas.

Al Departamento de Contraloría se le otorgaron funciones relativas al control del manejo macroeco-nómico; funciones con miras al correcto uso de los recursos públicos; y funciones sancionatorias de las conductas de quienes violaran la normatividad so-bre estas materias.

Las principales funciones de las que hoy llamamos de orden macroeconómico tuvieron como propó-sito controlar la ejecución presupuestal; controlar el monto del endeudamiento gubernamental; y presentar al Presidente de la República un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas durante el año anterior, el cual incluiría “los co-mentarios y recomendaciones que el Contralor juzgue conveniente hacer con respecto a las fi-nanzas públicas”

Por lo que hace al control hoy conocido como mi-cro funcional, la Ley se encargó de definir que todo empleado encargado de recibir o custodiar fondos públicos tendría como su responsabilidad preparar y rendir ante el Contralor General la cuenta de manejo correspondiente. El incumplimiento de la presenta-ción de las cuentas daría lugar a que el Contralor General solicitara al nominador la suspensión del empleado responsable.

Además de ese control ex post se estableció el con-trol previo pues según el artículo 49 de la ley 23 de 1942 “Ninguna orden será pagada por el Tesoro Nacional, ni anotada como pagadera por un deposita-rio de fondos del Gobierno, ni será válida, mientras no esté refrendada por el Contralor General o por algún empleado del Departamento de Contraloría, autorizado debidamente para dicho objeto”

Adicionalmente, la Ley 42 de 1923, como ya se ano-tó, dio al Departamento de Contraloría la facultad de adelantar los juicios fiscales y de sancionar las conductas indebidas de los funcionarios públicos, a

pesar de que las normas al respecto quedaron dis-persas en el cuerpo de la norma.

Así las cosas, desde su creación la Contraloría ha ejercido al tiempo la función auditora y la facultad de juzgar la conducta de quienes manejan recursos del erario. Accionar bifronte que ha persistido en nuestra legislación desde 1923 y que fue ratificado, con especial claridad, en las normas pertinentes de la Constitución de 1991.

De este recuento de las funciones que la Ley 42 con-sagró para el Contralor General y el Departamento de Contraloría queda claro que este se concibió como una poderosa entidad a la cual se incorpora-ron la Corte de Cuentas, la Dirección General de la Contabilidad, la Oficina Nacional de Estadística y la Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio del Tesoro, y también las funciones de control que hasta



entonces venían desempeñando la Tesorería Gene-ral de la República, las administraciones de Aduanas y Salinas, las oficinas de Correos y Telégrafos, las Oficinas de Timbre y las Casas de Moneda.

De este muy breve resumen de las funciones que le asignó la ley al Departamento de Contraloría se pue-de concluir que la concepción de Kemmerer sobre el control fiscal y su aprobación por el Congreso de la República hizo que en Colombia se estableciera desde 1923 la vigilancia del uso de los recursos del erario; el establecimiento de sanciones para quie-nes hicieran indebido uso de ellos; la posibilidad de formular reparos a la formulación y ejecución de las políticas públicas; y la facultad de establecer un con-trol preventivo sobre la calidad de ellas.

Aun cuando esas funciones difieren en cuanto a la manera en que hoy se practican las auditorías y se hace el estudio de la cuenta que presentan los res-ponsables de su rendición, no cabe duda de que el espíritu que animó a la Ley 42 de 1923 implicaba un control micro funcional sobre el gasto público que iba más allá de vigilar la correcta aplicación de las disposiciones legales, pues lo que se buscaba era su uso apropiado. En efecto, el artículo 23 de la norma estableció que era facultad del Contralor llamar “la atención del funcionario administrativo correspon-diente hacia cualquier gasto de fondos públicos o uso de propiedades públicas que, a su juicio, sea irregular, innecesario, excesivo o superfluo”. Texto que guar-da una estrecha relación con la norma que hasta la Sentencia C-103-15 de 2015 de la Corte Constitu-cional se conocía como función de advertencia.

1.2. Las razones del buen suceso de la asesoría de KemmererDiversas han sido las interpretaciones sobre el por-qué de la eficacia de Kemmerer para concebir y ha-cer que el ejecutivo aceptara y el legislativo aprobara ese conjunto de normas, que supusieron un cambio profundo en la institucionalidad nacional.

Para la mayoría de los autores (entre otros Palacio, 2013; y Drake, 2003) las principales razones que hi-cieron posible la venida de Kemmerer y el éxito de su misión estuvieron asociadas a la indemnización que le hizo Estados Unidos al país por la separación de Panamá5; al marcado interés del capital norteame-ricano por contar con un marco jurídico que prote-giera y diera seguridad a sus intereses, en especial el orientado a la exploración y explotación del petróleo que ya había obtenido su primera concesión6; a la

necesidad de las élites colombianas de vincularse al mercado de capitales de Nueva York; y al progresivo vuelco que había tenido el comercio internacional de Colombia hacia Estados Unidos7.

A esas circunstancias socioeconómicas estructura-les se debe agregar la manera como Kemmerer con-dujo la misión ya que al hablar español de manera fluida pudo adelantar, con relativa facilidad, las en-trevistas que planeó y llevó a cabo durante el tiempo de su misión con políticos, banqueros, industriales y hombres de negocios de la élite nacional. Además de ello, los expertos extranjeros ocuparon parte de su tiempo en actividades recreativas que les permi-tieron familiarizarse con los intereses e ideas de esa élite, para lo cual se dedicaron a la práctica del golf, el tenis y a otras actividades sociales.

Hechos circunstanciales a los que habría que agre-gar la exitosa manera como se conjuró la crisis ban-caria que hizo que el Banco de la República iniciara actividades con anterioridad a lo previsto. En efec-to, la ley orgánica de esa institución fue aprobada por el Congreso de la República el 4 de julio de 1923 y sancionada por el presidente Pedro Nel Ospina y el Secretario del Tesoro una semana más tarde.

En dicha ley se previó que existiría un Comité Or-ganizador, que contaría con cuatro meses para to-mar las medidas necesarias para su organización y puesta en funcionamiento. No obstante, ese Comi-té se nombró el 16 de julio, se instaló ese mismo día y finalizó sus funciones seis días después. Vida efímera, no prevista inicialmente, debido al pánico financiero que suscitaron los rumores sobre la im-posibilidad de la Casa Pedro A. López de honrar sus obligaciones crediticias. Para dejar sin fundamento esos rumores en cuatro días:

“se elaboró la escritura del Banco de la República; se redactaron los estatutos sociales; el gobierno sus-cribió todas las acciones de la clase A; se suscribie-ron 5.473 acciones de la clase B por parte del Banco de Bogotá, el Banco de Colombia y el Banco Cen-tral; se designó la Junta Directiva que ejercería hasta

5 En dólares corrientes de la época, la indemnización ascendió a 25 millones de dólares. Suma que Palacio (2013) estima equivalente a 3.700 millones de dólares de ese año.

6 Que fue la Concesión de Mares, en cercanías de Barrancabermeja.

7 En 1918 el 82% de las importaciones colombianas provenían de Estados Unidos, cuando eran menos del 50% en 2014. En ese mismo año las exportaciones de café fueron en cerca del 90% al país del norte.



el 31 de diciembre de 1923; se nombró (…) gerente (…) y secretario, y se acordó traer de la Casa de la Moneda de Medellín los Certificados de Oro allí exis-tentes, para resellarlos y ponerlos a circular como billetes provisionales del Banco de la República, para lo cual se organizó un operativo especial de trans-porte” (Hernández, 2004, páginas 138 – 139).

La oportuna entrada en operación del Banco Emisor conjuró de manera eficaz la crisis de liquidez que se había gestado en los días anteriores, lo cual incre-mentó el beneplácito de las élites con las recomen-daciones que para modernizar aspectos centrales de la administración pública había propuesto Kem-merer y aprobado el Congreso de la República.

Normatividad que sentó las bases para un mejor funcionamiento de las actividades económicas al quedar legalmente establecidos aspectos funda-mentales del manejo macroeconómico, como la regulación monetaria, cambiaria, crediticia, presu-puestal, y al establecer el marco para el control de los ingresos y gastos públicos mediante la creación del Departamento de Contraloría y la reorganiza-ción de la de la contabilidad nacional.

2. El ideario sobre control fiscal de Kemmerer.

Las facultades que la ley le asignó al Departamento de Contraloría y al Contralor no fueron fruto de una negociación entre intereses contradictorios, sino que respondieron a la concepción que Kemmerer y los miembros de la Misión tenían sobre el manejo de la hacienda pública, la cual se fundamentaba en principios de técnica económica y en una concep-ción política de corte liberal.

En lo económico las reformas inspiradas por Kem-merer tuvieron dos claras manifestaciones: la crea-ción de un nuevo orden financiero y el estableci-miento de precisas reglas para el manejo fiscal. De lo primero fueron expresiones las leyes 25 y 45 de 1923, por medio de las cuales se creó el Banco de la República y se reguló el funcionamiento del sistema bancario, respectivamente. Lo segundo se materiali-zó con la expedición de las leyes sobre la formación del presupuesto, la recaudación y administración de las rentas nacionales y la reorganización de la con-tabilidad nacional y la creación del Departamento de Contraloría.

El ideario financiero de Kemmerer estuvo guiado por el establecimiento de un rígido patrón oro que

le asignó al Banco de la República el monopolio de la emisión, estableció la libre convertibilidad de sus billetes en oro, fijó estrictos límites a la emisión mo-netaria para evitar excesos, lo cual se complementó con una normatividad bancaria encaminada a darle estabilidad al sistema financiero.

Más específicamente, en lo fiscal Kemmerer juzgaba indispensable un transparente manejo presupues-tal. En efecto, según la Misión:

“el presupuesto de Rentas y Gastos es sin duda el do-cumento público que reviste mayor importancia en

La oportuna entrada en operación del Banco

Emisor conjuró de manera eficaz la

crisis de liquidez que se había gestado

en los días anteriores, lo cual incrementó

el beneplácito de las élites con las

recomendaciones que para modernizar aspectos centrales

de la administración pública había

propuesto Kemmerer y aprobado

el Congreso de la República.



la vida financiera de un país, a la vez que un indicio claro del desarrollo que en él han alcanzado las ins-tituciones democráticas, ya que, por medio de la Ley de Hacienda, el pueblo, por conducto de sus repre-sentantes autorizados fija y circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe moverse el gobierno y le señala el límite de sus funciones administrativas en un periodo determinado.

De la manera como se forma, se expida, se ejecute y se fiscalice el presupuesto nacional depende el co-rrecto y ordenado manejo de los negocios públicos, el exacto conocimiento de la capacidad fiscal del país, el equilibrio armónico de las entradas y los gastos, el desarrollo del crédito nacional, y aun la estabilidad de las instituciones políticas” (Exposición de Motivos al Proyecto de Ley sobre formación y fuerza restricti-va del Presupuesto Nacional. En: Avella 2003, págs. 31 – 32).

Principios que iban más allá del manejo de la hacien-da pública pues, como se deduce, se estimó que preparar, expedir, ejecutar y fiscalizar el presupues-to hacía parte del equilibrio de los poderes públicos para lo cual se instituyó que el presupuesto sería aprobado por un órgano legislativo representante del poder popular. Fue bajo esos principios que se inscribieron los amplios poderes que Kemmerer vi-sualizó y logró que tuviera el Departamento de Con-traloría.

3. Modificaciones a las normas de mayor disenso durante el Siglo XX.

De la concepción de Kemmerer sobre control fiscal se desprendieron los principios operacionales en re-lación con: a) la elección del Contralor y la duración de su período; b) la naturaleza jurídica de la Contra-loría, los límites a sus funciones y la oportunidad de sus acciones para asegurar el cumplimiento de sus fines; y, c) las regulaciones procedimentales para el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales. As-pectos de los cuales los dos primeros tienen la ma-yor relevancia para los fines de este trabajo.

3.1 Elección del Contralor y duración de su período.Las teorías en boga sobre el presupuesto cuando se aprobó la Ley 42 de 1923 señalaban que su correcto manejo suponía cumplir cuidadosamente las etapas de preparación, aprobación, ejecución y fiscaliza-ción. Igualmente existía consenso sobre que, bajo principios democráticos, la preparación y ejecución

deberían quedar bajo la órbita del Poder Ejecutivo, mientras que la aprobación y la fiscalización debe-ría corresponder al Poder Legislativo (Avella, 2003), así la última de esas funciones no fuera ejercida de manera directa, sino mediante una entidad que con-tara con su aquiescencia.

Principios que, en cuanto a la designación del Con-tralor, solo fueron acogidos por Kemmerer de ma-nera parcial, dado que el artículo 1° de la Ley 42 de 1923 estableció que el Departamento de Con-traloría estaría a cargo del Contralor General y de un ayudante denominado Auditor General quienes serían nombrados por el Poder Ejecutivo, con la aprobación de la Cámara de Representantes para un período de cuatro años.

El compromiso contenido en esa disposición res-pondió, en buena parte, a la idea de que la plurali-dad de los nominadores fortalecía la independencia del Contralor, en cuanto no debía su nombramien-to a uno solo de los poderes públicos. Aún cuando también debió pesar la opinión del Poder Ejecutivo sobre el particular.

Sin embargo, contrario a ese compromiso, el perío-do del Contralor previsto por Kemmerer sólo tuvo vigencia durante cuatro meses, ya que la Ley 109 de 1923 dispuso, en su artículo 18, que el Contra-lor General y el Auditor General serían elegidos por la Cámara de Representantes para períodos de dos años eliminándose así la intervención del Poder Eje-cutivo en la designación del Contralor y acortándo-se la duración de su período.

Lo primero obedeció al deseo de hacer coincidir la duración del período del Contralor con la de los miembros de la Cámara de Representantes, que desde 1886 y hasta 1968 fue de dos años. La no intervención del Poder Ejecutivo en la designación del Contralor, aun cuando más acorde con las teo-rías en boga sobre la fiscalización del presupuesto, condujo a una altísima inestabilidad en el ejercicio del cargo8 y a que la designación dependiera exclu-sivamente del partido o partidos (durante el frente nacional) que tuvieran la mayoría en la Cámara de Representantes.

En lo referente al procedimiento para la aprobación de la Ley 109 de 1923 se debe señalar que la dis-posición sobre el período del Contralor y su elec-

8 Entre 1923 y 1933 ejercieron el cargo ocho personas distintas de las cuales tres sólo estuvieron al frente de esa responsabilidad durante un año o menos. (Hernández, 2013).



ción fue lo que años después se conoció como “un mico”9, puesto que dicha ley no tuvo como propósi-to ocuparse del control fiscal. Su principal objetivo fue la creación del Departamento de Provisiones, en-tidad que tendría a su cargo la adquisición de todos los elementos necesarios para el funcionamiento de las dependencias del gobierno nacional.

Así las cosas cuando Kemmerer volvió a Colombia en 1930, llamado por el gobierno de Olaya Herrera para contar con su asesoría con miras a superar la aguda depresión que afectaba la economía nacio-nal, propuso entre otras materias volver al período de cuatro años y reinstituir la nominación plural para el nombramiento del Contralor. Propuesta se-gún la cual el Banco de la República elaboraría una terna, el Presidente de la República haría la designa-ción y la Cámara de Representantes volvería a tener la facultad de aprobar esa designación.

En la propuesta de su segunda visita, al referirse a lo breve que se había vuelto el período del Contralor, Kemmerer señaló:

“El período de dos años es demasiado corto para que el Contralor General pueda establecer y conservar continuidad alguna en la línea de conducta y direc-ción del departamento(…) Los cambios frecuentes en los titulares de este cargo tienden (…) a desorganizar el personal o aminorar su eficiencia, por la sensación de incertidumbre que ocasionan con respecto a las alteraciones que en el personal y en los métodos de trabajo puede introducir cada nuevo Contralor” (En Duque, 1980, pág. 47)

Sin embargo, los tiempos habían cambiado y varias de las nuevas recomendaciones de Kemmerer fue-ron desestimadas, entre otras la relativa a la dura-ción del período del Contralor que continuó siendo de dos años.

En 1951, con ocasión del Informe sobre la Reor-ganización de la Rama Ejecutiva del gobierno de Colombia, el profesor Lauchlin Currie, quien creía que la contabilidad y la auditoría podían contri-buir a la eficiente programación y ejecución del presupuesto, en especial si la auditoría podía emi-tir opiniones sobre la calidad del gasto público, retomó el tema del período del Contralor y propu-so que fuera de siete años, de suerte que existiera estabilidad en el cargo para un eficiente ejercicio de las funciones y que ese ejercicio se traslapara con el Presidente de la República, pues ello ayuda-ría a la independencia de quien ejerciera las fun-ciones de auditoría.

Propuesta que tampoco fue acogida, pues sólo has-ta 1968, en la Reforma Constitucional de ese año, se instituyó que el período del Contralor sería de cuatro años, igual al de los miembros de la Cámara de Representantes, y que la facultad de elegirlo la ejercería esa Institución con total independencia de los demás poderes públicos.

En 1991, la Reforma Constitucional volvió a las ba-ses de las propuestas de Kemmerer en 1923 y 1931, al prescribirse que “el Contralor será elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo”.

Norma que fue modificada por el Acto Legislativo 02 de 2015, en donde se señaló que la elección del Contralor continuaría siendo una función del Con-greso en pleno pero que los candidatos no serían nominados por las Altas Cortes sino mediante la conformación de una lista de elegibles, previa una convocatoria pública reglamentada por la ley. Cam-bio que tuvo su origen en búsqueda de eliminar las funciones electorales de las Altas Cortes para “des-politizarlas” y que, según versiones de prensa al ter-minar este trabajo10, dejó en manos del Congreso casi sin limitaciones la elección del Contralor con todos los riesgos que ello implica.

Analizada así la legislación que ha regulado la nomi-nación y elección del Contralor, se puede concluir,-que ella ha sido objeto de constante debate en los 95 años de existencia de la Contraloría General de la República. Nominación y elección en la que influye-ron más las circunstancias político-electorales, que la búsqueda de un ejercicio técnico del control fis-cal, lo cual le hizo daño permanente al ejercicio de ese poder.

Al respecto, a principios de 1953 Carlos Vesga Duar-te, en su condición de miembro de la Comisión de Estudios Constitucionales creada por el gobierno de la época con miras a reformar la Constitución, señaló:

9 Años más tarde se llamaba “mico” a las disposiciones legales que no guardaban ninguna relación con el objeto principal de la norma expedida. Por ello se instituyó como principio legislativo la necesidad de la unidad de materia a la hora de aprobar las leyes.

10 El 18 de junio de 2018



“Siendo elegido el Contralor por la Cámara de Re-presentantes y disponiendo para su funcionamiento de unos fondos cuyo manejo carece de todo control, la Contraloría se ha convertido no de ahora sino de tiempo atrás, en un coto de caza vedado a los miem-bros de la Cámara que hace la elección, y sus posi-ciones se reparten sin ningún criterio de servicio pú-blico y con perjuicio notorio para el funcionamiento recto, honorable y eficaz del control a su cargo (…). El Contralor de más buena voluntad, con mejores in-tensiones y con la preparación más adecuada, llega en la actualidad a ese cargo y se encuentra con que sus electores – los representantes de la Cámara Baja – no le permiten trabajar y lo asedian diaria y perma-nentemente con las recomendaciones de individuos cuya preparación es nula” (Vesga, En: Duque 1980, págs. 27- 28).

Preocupaciones similares fueron expresadas por el experto constitucionalista y connotado profesor Carlos Restrepo Piedrahíta cuando, como ponente de la reforma constitucional de 1968 en el Senado, expresó:

“Se persigue (…) que la investidura e independencia del Contralor no sean afectadas por compromisos subalternos. Conveniente sería para el logro de ese buen fin que en el mismo texto constitucional se pre-cisen las calidades exigibles al Contralor y para que el propio Consejo de Estado esté defendido contra la oleada de intrigas e intrigantes”11 (Presidencia de la República 1969, pág. 32).

Por su parte el Ex-Presidente Carlos Lleras Restrepo afirmó en 1975:

“La Constitución dice que los empleos de la Contralo-ría deben ser señalados por la Ley. Eso no se ha cum-plido nunca, y la omisión hace que el Contralor sea en la práctica un funcionario con poderes y facultades más grandes que los del Presidente de la República. Libérrimamente crea cargos, fija las remuneraciones, no se tiene que sujetar a las normas sobre la carrera administrativa. Ahora bien, es un hecho público y no hay por qué callarlo, que desde hace mucho tiempo los candidatos a Contralores han venido buscando los votos que necesitan para ser elegidos ofreciendo a los miembros de las Cámaras posiciones para las personas que éstos recomienden. Desde luego quien aspira a que no lo reemplacen se defiende de la mis-ma manera. De ahí el crecimiento burocrático, la de-signación de personal incompetente, la inestabilidad de los funcionarios, los cambios de organización”. (Lleras 1974, En: Duque 1980, pág. 68).

Conceptos que compartía el Presidente López quien, en su mensaje al Congreso de 1975, señaló: “Si en alguna dependencia del Estado existía, de tiem-po atrás, una falta de institucionalización (…) era en la Contraloría General de la República que se había ido convirtiendo gradualmente en una fortaleza política con mayor poder que cualquiera otra de las dependen-cias oficiales” (López, 1975).

La politización de la elección del Contralor hizo que se debilitara la imagen del control fiscal, a lo cual se sumó que en el período transcurrido entre 1970 y 1997 la casi totalidad de quienes ejercieron como autoridad máxima del control fiscal infringieron las normas, al punto que cinco de ellos terminaron condenados por la justicia. Hechos que restaron credibilidad y respetabilidad a las funciones de la Contraloría y que en el fondo fueron producto de la falta de un consenso político social sobre el papel institucional de esta entidad.

De manera muy afortunada a partir de 1998, bajo la orientación y liderazgo de Carlos Ossa Escobar, se instauró la carrera administrativa y la ley reguló la nómina de la Contraloría con lo cual se puso térmi-no a esos perturbadores fenómenos y desde enton-ces, no sin algunas controversias, la Contraloría ha ganado respetabilidad y credibilidad.

3.2. Naturaleza del control fiscal y límites a las funciones de la Contraloría.La segunda materia objeto de la falta de un consen-so nacional sobre el control fiscal ha sido la relativa a la naturaleza del mismo y a los límites del ejerci-cio de sus funciones. Lo cual no se debió a la falta de normatividad sobre la materia, sino a la inobser-vancia de la misma. En efecto, en la exposición de motivos de la que sería la Ley 42 de 1923 se dijo “un Contralor debe, antes que todo, ser un auxiliar de la administración; él no administra ningún de-partamento del Gobierno excepto el suyo propio”, (Exposición de Motivos. En: Contraloría 2003, pág. 23) y en una sentencia de agosto de 1924 la Corte Suprema de Justicia, al pronunciarse sobre la cons-titucionalidad de dicha ley, estimó que el Departa-mento de Contraloría no tenía

“funciones relativas a la administración de la cosa pública, entendiendo por administración el gobierno

11 Esta alusión al Consejo de Estado obedeció al hecho de que cuan-do se discutía sobre la elección del Contralor se propuso que ese or-ganismo fuera la entidad nominadora.



de ésta, la cual, ejercida por el Presidente de la Repú-blica llega hasta la ejecución de actos de disposición. Considerado en conjunto, el Departamento de Con-traloría no ha sido creado para otra cosa que para fiscalizar la administración confiada al Presidente de la República de modo directo o indirecto” (Sen-tencia de la Corte Suprema de agosto de 1924. En: Duque 1980, págs. 14 – 15).

A pesar de la claridad de esa doctrina sobre la natu-raleza de las funciones de la Contraloría, las quejas y el debate sobre esta materia fueron constantes desde el inicio de sus funciones. Resumen de esa situación fueron las siguientes palabras de Carlos Lleras Restrepo a principios de los años cuarenta:

“Los intentos (…) de invadir la órbita de acción del gobierno para imponer el criterio propio del organis-mo de control sobre la orientación de determinadas actividades, constituían una fuente permanente de conflictos que anarquizaban la obra administrati-va y restaban a la Contraloría la independencia y el prestigio que deben acompañar sus labores” (En: Duque 1980, pág. 45).

Esos agudos conflictos y las controversias que ellos generaron llevaron a que Kemmerer propusiera, en su segunda visita al país, precisiones sobre el par-ticular, las cuales quedaron consignadas en el De-creto Legislativo 911 de 1932, dictado por el ejecu-tivo en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en 193112. En dicha norma se dispuso que el Departamento de Contraloría fuera una oficina de contabilidad y de control fiscal que no ejerciera funciones administra-tivas distintas de las inherentes al desarrollo de su propia organización.

Disposición de muy similar tenor quedó consigna-da en las Reformas Constitucionales de 1945, 1968 y 1991 y fueron reiteradas en la Reforma Legal de 1975. De especial significación fue la Reforma de 1945 que llevó la Contraloría a ser un organismo de rango constitucional y no legal como se consagró desde la expedición de la Ley 42 de 1923.

Inspirador de esa Reforma Constitucional fue Al-fonso Palacio Rudas, quien empezó a ejercer como Contralor en 1944 y fue reelegido, siendo el primero en alcanzar tal distinción luego de que la posibilidad de la reelección quedara establecida en las leyes 42 de 1923 y 109 del mismo año.

La concepción de Palacio Rudas sobre el control fis-cal fue del más hondo corte liberal, pues él entendía

la Contraloría como una oficina auxiliar del Congreso para facilitarle al órgano legislativo la tarea de fiscali-zar el destino de los recursos públicos. A este respec-to, en su informe como Contralor en 1945, señaló:

“Para ser eficaz y alcanzar sus fines, el control debe seguir permanentemente la acción administrativa en lo concerniente al empleo de los fondos públicos. Para el Congreso no sería fácil realizar directamente ese con-trol, por no decir que es imposible. Los Parlamentos mo-dernos sometidos a tantas fluctuaciones, desprovistos generalmente de las competencias técnicas indispen-sables, no están en capacidad de cumplir esas obliga-ciones, sin un auxiliar el control legislativo carecería de una base eficaz. El control legislativo que se ejerce por la discusión de la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro, exige un previo examen detallado de las cuentas individuales y una verificación de las piezas justificativas de cada gasto. De ahí que la Constitución Nacional en su artículo 102 atribuye especialmente a la Cámara de Representantes la facultad de examinar y fenecer exclusivamente la cuenta general del presu-puesto y del tesoro que le presente el Contralor (…) De ahí, el sistema de facilitar el control legislativo con la ayuda de un órgano auxiliar, cuya misión será preparar por la verificación de las contabilidades individuales, los elementos del control supremo del Parlamento, so-bre la ejecución del presupuesto” (Palacio, 1945. En: Avella 2000, págs. 66 – 67).

Conceptos que compartía el profesor Restrepo Pie-drahíta que, en el debate sobre la reforma de 1968, expresó: “La Contraloría General de la República, que es una dependencia directa del Congreso para la vigilancia de la gestión fiscal del Gobierno, es concebida (…) como un organismo para la función específica de auditoría”. (En: Duque, 1980, pág. 32).

No obstante las disposiciones consignadas en la Constitución y en la ley, el debate sobre la interferen-cia de la Contraloría en las labores administrativas fue una constante a lo largo del Siglo XX y se manifestó con especial fuerza cuando al inicio del gobierno del Presidente López Michelsen se propusieron reformas legales al ejercicio del control fiscal. Esas modifica-ciones tuvieron su sustento en la propuesta de una Comisión integrada por Alfonso Palacio Rudas, César Castro Perdomo, Hernando Durán Dussán, Samuel Hoyos Arango, Álvaro Leal Morales y Gabriel Melo Guevara, notables juristas y conocedores de los te-mas de la hacienda pública nacional, quienes prepa-raron el proyecto de ley.

12 Leyes 99 y 119 (Duque, pág. 21).



Con base en esos análisis, y en los ajustes que a ellos hizo el gobierno, se presentó al Congreso de la República un proyecto de ley en cuya exposición de motivos se indicó que uno de los aspectos más sobresalientes de la reforma era modificar el con-trol previo, pues aunque se consideró su eliminación total, se juzgó prudente sólo la aplicación parcial del mismo “sin perjuicio de que si dicha excepción produce los resultados útiles que de ella se esperan y no crea de-ficiencias de vigilancia, el control previo se pueda elimi-nar gradualmente” (Reyes y Botero, 1974, pág. 397).

Producto de ese proyecto y de los debates que so-bre él se surtieron en el Congreso de la República, fue la expedición de la Ley 20 de 1975 en virtud de la cual se instituyó y distinguió entre el control previo, el control perceptivo y el control posterior. Controles que se aplicarían de manera distinta de-pendiendo del tipo de entidades al que se aplicara la vigilancia fiscal, ya que ella sería distinta en los esta-blecimientos públicos, en las empresas industriales

y comerciales del Estado, en las sociedades de econo-mía mixta, en los establecimientos de crédito, com-pañías de seguro, almacenes generales de depósito y demás entidades financieras del Estado. Y además, se constituyó en la Contraloría una unidad de trabajo especial encargada de establecer la existencia y repre-sentación legal de las entidades de carácter privado que recibieran dineros o bienes de la Nación.

No obstante la satisfacción inicial generalizada con que se recibieron esas normas su aplicación llevó a una profunda frustración. A principios de los años 90 del Siglo XX el sentir nacional calificaba a la Con-traloría como una institución burocrática y politiza-da en donde estaba ausente el mérito para ocupar los cargos; en donde más que ejercer la fiscalización se coadministraba en busca de beneficios persona-les de muchos de los auditores y de sus altos jerar-cas; en donde para esos indelicados fines era más productivo ejercer el control numérico legal que pronunciarse sobre la eficiencia del gasto público; y, en donde se vigilaba más el monto de dichos gastos que la generación y el recaudo de los ingresos (Na-ranjo 2007).

Estado de cosas al que se sumaba el malestar por la reelección de los Contralores y la forma como ella se obtenía a través del favorecimiento a quienes te-nían el poder de la elección. Fenómenos que impo-sibilitaron la instauración de una verdadera carrera administrativa, la tecnificación de las labores de la entidad y elevar la calificación de las personas encar-gadas de ejercer, en distintos planos, las funciones inherentes al control fiscal.

De esa manera, la verdad es que el control previo llevó a que la Contraloría se convirtiera con frecuen-cia en un órgano coadministrador de las funciones del poder ejecutivo, no tanto en el sentido de seña-lar el direccionamiento que debían tener las políti-cas públicas, sino mediante obstáculos al ejercicio oportuno de la función administrativa al requerirse el visado de los auditores para pagar las cuentas de la administración.

Como tantas otras veces en la historia nacional con el correr de los años se puso en práctica el principio que señala “se obedece pero no se cumple”. Situa-ción a la que puso término la Constitución de 1991 al establecer que el control que ejercería la Contralo-ría General de la República sería posterior y selectivo. No obstante, conscientes de que bajo el principio de la selectividad y el ejercicio a posteriori el control podría ser inoportuno, los desarrollos legales de la

A principios de los años 90 del Siglo XX el

sentir nacional calificaba a la

Contraloría como una institución burocrática y politizada en donde

estaba ausente el mérito para ocupar los cargos;

en donde más que ejercer la fiscalización se

coadministraba en busca de beneficios

personales de muchos de los auditores



Constitución de 1991 permitieron el ejercicio de la prevención a través de la función de advertencia.

4. El entorno externo del control fiscal

El gobierno que iniciará funciones a partir del 7 de agosto de 2018 gobernará una sociedad que se guía por los principios de una democracia formal, que está lejos de ser eficaz cuando se entiende que para el logro de esa eficacia se requiere “la exten-sión efectiva de los derechos humanos, en su doble di-mensión de derechos civiles y políticos, que garantizan la autonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las decisiones públicas, y la de los dere-chos económicos, sociales y culturales, que responden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discrimina-ción” (Ocampo, SF).

Democracia débil por ello y frágil en su instituciona-lidad por el descrédito que, en distinto grado, hoy tienen las tres ramas del poder público.

En ese contexto es legítimo preguntarse hasta qué punto el control fiscal guiado por los principios que orientaron la reforma de 1923 tiene hoy relevancia para nuestro país. Ello por cuanto se debe recordar que, en lo sustantivo, las funciones que previó la Ley 42 de 1923 para la Contraloría y para el Contralor, y el fundamento conceptual en que entonces se basa-ron las normas sobre la expedición del presupuesto, son similares a las establecidas en la Carta Constitu-cional de 1991.

En especial si se entiende que en 1923 quedó pres-crito que el órgano de control fiscal podría expresar “los comentarios y recomendaciones que el Con-tralor juzgue conveniente hacer con respecto a las finanzas públicas” y con base en ello, y en su reiteración a lo largo de la normatividad expedida durante el siglo XX, se podían formular análisis y re-comendaciones sobre la calidad de las políticas pú-blicas, como de hecho se hizo en muchas ocasiones, en especial después de los años ochentas.

Responder la pregunta que ahora nos ocupa supone diferenciar entre los factores de orden externo a la Contraloría que condicionan el ejercicio de sus fun-ciones, de aquellos que son propios de su deber ser.

Entre los primeros es preciso subrayar con especial énfasis que en la sociedad colombiana ha imperado durante muchos años la cultura de la desobediencia y el desprecio de las normas básicas sobre la pro-bidad o, lo que en la práctica conduce a lo mismo, el acatamiento condicionado y diferenciado de la

ley (García Villegas, 2017). Conductas cuyas mani-festaciones se presentan en muchos aspectos de la vida cotidiana como en el irrespeto de las normas que rigen la circulación de los vehículos motoriza-dos; la declaración en el pago de los impuestos; los servicios que presta una parte importante de las empresas aseguradoras en el servicio de salud; y, principalmente, en la creciente significación que en nuestra sociedad han tomado el narcotráfico y la corrupción que son, junto con la afectación de la tranquilidad ciudadana, de las conductas delictivas que más efectos nocivos le producen a la sociedad.

El narcotráfico y la corrupción, aún cuando en oca-siones están interrelacionados, son fenómenos delictivos de muy distinta naturaleza en su moti-vación y en sus efectos. El narcotráfico tiene como motivación apropiarse de las rentas que produce la prohibición del consumo de estupefacientes, princi-palmente de marihuana y cocaína, y tiene hondas implicaciones fiscales, económicas, ambientales, institucionales y políticas, pero sólo afecta de mane-ra indirecta el uso de los recursos públicos en cuanto parte de ellos deben destinarse a combatir el fenó-meno. La corrupción, entendida como el desperdicio y el aprovechamiento indebido de los recursos públi-cos cuando los funcionarios hacen uso de su poder discrecional o de su influencia para apropiarse para sí o para terceros de recursos del erario, afecta de manera directa el gasto público.

Distinción que es particularmente relevante para la claridad del análisis que ahora abordamos, ya que la corrupción13 al afectar de manera directa el gasto público deteriora la calidad del mismo al verse dis-minuido aquel que se destina a solucionar proble-mas que afectan a la población, en especial a la de más bajos recursos.

La distinción que hacemos es importante no sólo para entender conceptualmente la motivación de esas conductas delictivas sino para su eficaz per-secución. Esto porque si todo se denomina corrup-ción, como con frecuencia se hace en los medios de comunicación, se dificulta el entendimiento de las causas del fenómeno y se hace más difícil precisar la manera más eficaz de combatirla.

13 Cuyas manifestaciones más notorias en meses recientes han sido los sobornos para ganar las licitaciones, el robo y mal uso de las regalías o de los recursos asignados al Programa de Alimentación Escolar, las manipulaciones para apropiarse de bienes incautados al narcotráfico, la sobrefacturación de los medicamentos pagados por el Servicio Nacional de Salud, la facturación de enfermedades inexistentes y el uso indebido de los gastos reservados que ejecuta la Fuerza Pública



Se podría argumentar que definir la corrupción solo como el desperdicio y el aprovechamiento in-debido de los recursos públicos disminuye la com-prensión de sus efectos. Lo cual no es cierto ya que esa precisión más bien contribuye al entendimien-to del fenómeno. Como se señaló en el Compro-miso Caribe, suscrito en Barranquilla en noviembre de 2007, la corrupción tiene perversos efectos so-bre la legitimidad del Estado y demerita lo público; destruye el capital social, en especial, debido a la anomia que produce la riqueza mal habida; dismi-nuye el gasto público; desestimula la sana com-petencia empresarial; y desalienta los logros por méritos, la ética del trabajo, el emprendimiento y la innovación.

Habida cuenta de estas consideraciones, debe de-cirse que muchas son las causas que se han señala-do para explicar el origen del creciente fenómeno de la corrupción en la sociedad colombiana. La academia indica que ella es producto del rápido ascenso que ha tenido el gasto público en relación con el tamaño de nuestra economía; la atribuye a una ciudadanía poco formada y mal informada para vigilar la asignación y ejecución del gasto público; considera que ella obedece a la concentración de las decisiones gubernamentales en la rama ejecuti-va del poder público; y juzga que la laxitud de las penas y la comodidad de los sitios de reclusión de los corruptos propician una manifiesta impunidad.

Sin desconocer que esos factores han podido con-tribuir a la ampliación del fenómeno, en mi opinión, muchos de ellos apuntan a una causalidad que dis-torsiona el entendimiento del fenómeno. Porque, siguiendo a Robert Klitgaard, hay que entender que la corrupción es un fenómeno sistémico que se produce por incentivos perversos y no es pro-ducto de una conducta de orden moral por parte de quienes incurren en esas conductas indebidas.

Dicho de otra manera, “la corrupción es un problema de cálculo y no un crimen pasional”, porque cuando el ingreso pecuniario producto de la corrupción es grande y el castigo, en caso de ser descubiertos los culpables de ella, es pequeño muchos sucumbirán a la tentación, incluso honrados. Como lo advirtió Klitgaard, la corrupción no es solo un problema de individuos carentes de ética, sino que es un fenó-meno sistémico y ampliamente difundido. Lo cual supone la existencia de una organización premedi-tada de actores públicos y privados para la conse-cución ilegal y continúa de beneficios particulares a costa de los recursos y bienes del erario.

“La corrupción es un problema de cálculo y no

un crimen pasional”, porque cuando el ingreso pecuniario producto de la

corrupción es grande y el castigo, en caso de ser

descubiertos los culpables de ella, es pequeño muchos

sucumbirán a la tentación, incluso honrados

Esta comprensión del fenómeno es fundamental porque al no identificar cuáles son los verdaderos incentivos que estimulan la corrupción y los costos que ella tiene para quienes incurren en esos actos delictivos, esas conductas se terminan juzgando por la sociedad como normales y se convierten en un hecho paralizante de las acciones sociales que son necesarias para combatirla.

Parte de esas conductas obedecen al bajo costo social por la simpatía o la tolerancia expresada por algunos sectores, que se pone de manifiesto en es-pecial cuando se juzga la conducta indebida de los gobernantes benévolamente al decir de algunos de ellos que “roban pero hacen”.

Sin embargo, el principal incentivo que ha ampliado la corrupción es de orden institucional y de natu-raleza financiera. En lo primero, destaca la manera como está organizado el sistema electoral, que pro-picia la valoración individual de cada candidato para ser elegido a los cargos del poder ejecutivo o del legislativo, por encima de las ideas que defiende el partido por el cual se postulan los candidatos. Esa sobrevaloración de los individuos desvaloriza la polí-tica, al restarles importancia a las ideas programáti-cas y al propiciar alianzas a las cuales los candidatos concurren de manera similar, si no es que igual, a la que tiene lugar cuando se convocan las asambleas



de accionistas de las empresas privadas. Ello es así por cuanto, en uno y en otro evento, existe un inte-rés común de los participantes pero cada quien hace valer el poder individual de su decisión a la hora de tomar las decisiones.

Un segundo elemento de naturaleza financiera que incentiva la corrupción es el encarecimiento para el Estado y para los candidatos de los costos electora-les. De una parte el Estado debe reconocer, con cargo al presupuesto público, los gastos de todo candidato que obtenga un mínimo de votos; y de otra cada can-didato debe incurrir en erogaciones que, en muchos casos, sobrepasan con creces la suma que les recono-ce el Estado, más la remuneración que reciben por el desempeño de sus funciones.

Hechos que son de conocimiento público aunque de ello no existan cifras oficiales, porque con su cuan-tificación ocurre lo mismo que con el texto de los edictos judiciales que se publican en muchos diarios del país: todos sabemos que están ahí pero sólo los interesados pueden entender su valor en detalle.

El señor fiscal, doctor Néstor Humberto Martínez, anunció la publicación de los costos en que incu-rrieron algunos de los candidatos inscritos para las elecciones de marzo de 2018 y la organización fun-cional y operativa, con características empresaria-les, que tiene la compra de votos. Esperemos que la difusión de esa información contribuya al desper-tar de la ciudadanía sobre los perversos efectos del sistema electoral y no lleve al refinamiento y ocul-tación de sus operaciones por parte de los expertos en finanzas electorales.

Cuando el costo de hacerse elegir supera los benefi-cios monetarios que se obtienen por el ejercicio del cargo, ser electo es “un honor que cuesta”, para parodiar una frase que en el pasado era señal de hi-dalguía y motivo de orgullo. Si hasta allí terminara la conducta de los elegidos, ello conduciría a su empo-brecimiento, hecho que contraría elementales princi-pios de racionalidad. Pero como esa no es la realidad, lo que ocurre es que quienes mediante empresas electorales así se hacen elegir, recurren a conductas delictivas para obtener del erario, nacional o territo-rial, el resarcimiento con creces de sus gastos.

Tradicionalmente ese resarcimiento se ha materiali-zado mediante un mecanismo en el cual funcionarios obtienen de parte de los beneficiarios privados de la contratación pública los recursos que terminan en manos de los elegidos corruptos quienes de esa ma-nera sufragan el costo de los gastos electorales.

Cuando el costo de hacerse elegir

supera los beneficios monetarios que se

obtienen por el ejercicio del cargo,

ser electo es “un honor que cuesta”,

para parodiar una frase que en el pasado era señal de hidalguía y motivo de orgullo.

Ese mecanismo ha dado lugar a lo que el profesor Gabriel Misas, en un estudio contratado especial-mente por la Contraloría General de la República, denominó el Triángulo de Hierro de la Corrupción, que se describe de manera breve como una figura con sus vértices ocupados, respectivamente, por miembros de la clase política, la alta dirección del Estado y empresarios (Misas, 2005).

Ese modus operandi fue descrito recientemente por Juan Martín Caicedo Ferrer, Presidente de la Cámara Colombiana de Infraestructura, quien, al referirse a los pliegos de condiciones para la contratación que tienen cláusulas que solo cumple uno de los oferen-tes, señaló que este tipo de pliegos: “ha sido un con-tubernio reprochable y nefasto entre políticos, contratis-tas e intermediarios que sistemáticamente han visto en la contratación pública un instrumento para enriquecer-se” (Caicedo Ferrer, 2018, pág. 1.16).

Ello viene de tiempo atrás, lo que es novedoso en los años recientes son los métodos financieros que se han instaurado para aceitar el funcionamiento de las empresas electorales y volver esas conductas delicti-vas más frecuentes. Mecanismos de financiamiento que han tenido especialmente dos manifestaciones.



De una parte, contrariando todos los buenos pro-pósitos iniciales que se enunciaron para la puesta en práctica del Sistema General de Regalías (SGR), se ha generado una dispersión de esos recursos en multitud de pequeños proyectos. Atomización que dificulta su control y propicia la falta de transparen-cia en la contratación. Un solo dato basta para pro-bar lo dicho: del valor de contratos firmados entre el 2012 y el 2017 con recursos del SGR, que superan los 22 billones de pesos, cerca del 80% fue adjudi-cado de manera directa o a través de concursos en donde participó ¡solo un oferente!

Se podrían detallar muchos otros indicadores de la escasa probidad con que se ha manejado el SGR, pero en aras de la brevedad remito al lector a con-sultar los informes que la Contraloría General de la República ha presentado al Congreso de la Repúbli-ca desde la vigencia de dicho Sistema. En ellos que-da claro que el propósito inicial que buscó distribuir más equitativamente los recursos del SGR entre las distintas regiones del país y propiciar el desarrollo regional se ha logrado sólo en cuanto al más equi-tativo reparto territorial de ellos, pero muy poco en relación con el bienestar de las regiones. Porque vista la forma en que se ha hecho la contratación y priorizado el uso de los recursos, muy poco se ha lo-grado en la lucha contra la corrupción. Aun cuando se debe reconocer que ahora lo políticamente co-rrecto no es llamar a la corrupción “serrucho”, sino “mermelada”.

El otro mecanismo de financiamiento de las empre-sas electorales son las partidas globales del presu-puesto nacional, parte de las cuales son el nuevo nombre de los auxilios parlamentarios. Institución duramente sindicada por la ciudadanía por ser un mecanismo de enriquecimiento de algunos congre-sistas y por lo tanto prohibida por la Constitución de 1991. En efecto, luego del intenso y claro deba-te que en ella se dio hubo consenso para abolirlos, pues se concluyó que:

“Inicialmente todos los auxilios se destinaban para ejecución directa por los municipios, juntas de ac-ción comunal o agencias gubernamentales. A la vuel-ta de pocos años, sin embargo, alguien se inventó la figura de las fundaciones o corporaciones privadas como destinatarias de los recursos y se las ingenió para, a través de ellas, manejar autónomamente fondos públicos, prácticamente sin control fiscal; lo que permitió inclusive atender con ellos gastos o inversiones personales del congresista que decre-taba el auxilio o el pago de activistas electorales y

el directo soborno a jefes municipales o comunales (…) Ensayado el sistema con éxito por unos pocos, rápidamente cundió, al punto que de las partidas de-cretadas para la vigencia fiscal de 1991 (…) algo más del NOVENTA POR CIENTO (90%), se destina a personas jurídicas privadas, con fines tan genera-les que equivalen a cualquier cosa y sólo el nueve y medio por ciento (9.5%) se lleva a ejecución directa por los municipios, agencias del gobierno y juntas de acción comunal. (Asamblea Nacional Constitu-yente,1991, pág. 11)

El otro mecanismo de financiamiento de las empresas electorales

son las partidas globales del

presupuesto nacional, parte de las cuales

son el nuevo nombre de los auxilios

parlamentarios. Institución duramen-

te sindicada por la ciudadanía por ser un mecanismo de

enriquecimiento de algunos congresistas

y por lo tanto prohibida por la

Constitución de 1991



No obstante esa abolición, en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiacio-nes para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001 se aprobaron unas partidas lla-madas cupos indicativos, que merecieron el nombre de “auxilios parlamentarios disfrazados”, y por ello fueron demandadas por inconstitucionales.

Demanda que fue apoyada por el ex presidente Al-fonso López Michelsen, Rudolf Hommes y Carlos Lleras de la Fuente, además del editorialista de la Re-vista Semana, quienes estuvieron de acuerdo, total o parcialmente, con los argumentos del demandan-te que sostuvo la inconveniencia e inconstituciona-lidad de esas partidas, entre otras razones, porque según la síntesis que hizo la Corte en la sentencia C1168 de 2001:

• En esa Ley existían ciertas partidas o créditos presupuestales destinados a ser distribuidos dis-crecionalmente por los Congresistas.

• Con la aprobación de esas partidas se violaba el principio constitucional de igualdad, porque el congresista que recibe esos auxilios tendría ven-taja frente a los nuevos aspirantes que se presen-tan a la contienda electoral sin esas ayudas.

• Por causa de tales partidas, los congresistas po-dían actuar en función de sus intereses políticos, y no del interés general, al momento de destinar el gasto público.

• Distraer estos recursos en menesteres electora-les es inadmisible.

• Estos “auxilios” son contrarios al artículo 6° de la Constitución, ya que a diferencia de lo que ocu-rría bajo la vigencia de la de 1886, en la de 1991 no existe una norma que autorice su creación.

• La existencia de estos auxilios parlamentarios constituye una amenaza para la independencia del Congreso frente al gobierno, por ser “halagos presupuestales, burocráticos o contractuales” que generan la desaparición del derecho a ejercer el control político del gobierno.

Alegando, además, el demandante: “¿Cómo puede haber autonomía e independencia del Congreso res-pecto del Ejecutivo, y un análisis crítico a los actos del gobierno, si los congresistas para hacerse reelegir de-ben contar con la respectiva partida presupuestal, que puede ser contra acreditada en cualquier momento por el gobierno? No basta que en el Presupuesto aparezcan

los… (auxilios). Es necesario que luego el gobierno quie-ra girar esas partidas en la cantidad correspondiente a cada congresista y que no decida destinar las de algu-nos, total o parcialmente, o a otros fines. Que estén en el Presupuesto no garantiza que sean ejecutadas. Tendrán que evitar el riesgo del contra crédito. ¿Y cómo hacen los congresistas para evitar los contra créditos de sus parti-das sino renunciando a la crítica?”(En Corte Constitu-cional, Sentencia C1168 de 2001).

Alegatos que concluyeron señalando que por todas esas razones esos auxilios se oponían a la vigencia de un orden justo y por ello eran contrarios al artícu-lo 2° de la Constitución.

La Corte Constitucional se pronunció sobre esa de-manda mediante la sentencia C1168 de 2001 en la cual se concluyó: “las partidas acusadas (…) no vulne-ran en sí mismas la Constitución, ya que constituyen le-gítimas partidas de desarrollo regional y no configuran entonces auxilios parlamentarios. Sin embargo, (…) se ha puesto en evidencia también que esas partidas, para poder ser ejecutadas, tienen que realmente promover el desarrollo armónico de las regiones (…), ajustarse a los principios de planeación y legalidad del gasto (…), y no deben constituir instrumentos de desviación de poder. Por esa razón, es necesario que esta Corte condicione la constitucionalidad de esas apropiaciones”

A pesar de esas condicionalidades, todo indica que por distintos caminos y contrariando la sentencia de la Corte Constitucional se ha vuelto a que una parte significativa de las partidas globales del presu-puesto se haya convertido en una perversión de la loable idea que predica la bondad de la intervención de los congresistas en beneficio de sus regiones.

Conocedores de la forma en que hoy se distribuyen regionalmente esos recursos aseguran que si se hi-ciera el cálculo del coeficiente de correlación entre el origen regional de los Congresistas y la región en donde se asignan los cupos indicativos que a ellos se les otorgan, ese valor estaría lejos de ser igual a 1. Indicador de la manera poco santa como se gastan esos recursos. Desafortunadamente es difícil conse-guir información confiable sobre el particular.

Sobre lo que sí se conoce información es acerca del valor de las partidas globales del Presupuesto, que desde 1995 han tenido el crecimiento porcentual anual que se presenta en la siguiente gráfica, donde se revela el marcado ciclo político de dicho gasto ya que esas partidas crecieron en forma exorbitante en los años electorales 2006, 2010, 2014 y 2018.



Datos que hablan por sí solos y que ameritan señalar que el demandante contra las señaladas partidas, contenidas el presupuesto aprobado por el Congreso de la República en el segundo semestre del año 2000, fue el ciudadano Álva-ro Uribe Vélez. Por otra parte quien defendió la constitucionalidad y conveniencia de esas parti-das, como Ministro de Hacienda, fue Juan Manuel Santos. Actores de esta controversia jurídica que, respectivamente, ejercieron la Presidencia de la República entre 2002- 2010 y 2010-2018.

5. El papel del control fiscal en la lucha contra la corrupción.

Los factores que han incrementado la “mermelada” descritos en la sección anterior de este trabajo, po-nen de presente la necesidad que tiene la nación colombiana de fortalecer su institucionalidad para controlar la calidad del gasto público; generar más competencia con miras a elevar la competitividad del sector privado; y procurar total pulcritud de quienes participan en la contratación pública. Propósito que pasa por desincentivar las conductas delictivas, en especial las que estimulan y han fortalecido la co-rrupción en forma creciente en los últimos años.

Ese fortalecimiento institucional tiene como condi-ción necesaria actuaciones del control fiscal que ayu-den a prevenir las conductas de los agentes que usen

Gráfico 1 Tasas de crecimiento anual de las partidas globales en el Presupuesto Nacional

Fuente: Contraloría General de la República

140,2

Promedio: 1321,4 13,3

-11,8

-3,9

43,6

-4,5

-16,7

41,6

73,9

-2,9

-27,6-42,7

64,0

170,0

110,0

50,0

-10,0

-70,0

2005

2009

2013

2007

2011

2015

2016

2006

2010

2014

2008

2012

2015

2017

2018

Tasa de crecimiento Promedio anual

los recursos fiscales para fines privados, que alienten su malversación o que propicien la realización de proyectos gubernamentales ineficaces para el bien-estar de la población. Complemento de lo cual debe ser el juzgamiento y el castigo ejemplar de manera oportuna de los hechos reprochables en que incurran quienes atentan contra el patrimonio público, empe-zando por el resarcimiento del monto del daño.

Además se requieren reformas al contexto externo en que la Contraloría ejerce sus funciones, en espe-cial al régimen electoral.

5.1. Clarificación y fortalecimiento de las funciones de la Contraloría

El fortalecimiento institucional de la Contraloría tie-ne como condiciones: la evaluación de la pertinen-cia, costo y oportunidad de las políticas públicas; su empoderamiento para advertir sobre las conductas específicas que conduzcan a hacer un uso indebido de los dineros públicos; la capacitación y participa-ción ciudadana como auxiliar del control fiscal; la generación y difusión de información sistemática, consistente, clara y oportuna que además ayude al Congreso a ejercer el control político; la existencia de una sola autoridad que administre y ejerza el control fiscal con independencia del nivel territorial donde se ejecute el gasto; y la separación de las funciones de auditoría de las jurisdiccionales.



Las dos primeras condiciones suponen recuperar para la Contraloría poder advertir oportunamente a los funcionarios públicos sobre políticas o actuacio-nes específicas que pongan en riesgo los bienes del erario. Desafortunadamente, la Sentencia C-103-15 de 2015 de la Corte Constitucional constituyó un notable retroceso en esa materia al establecer que la advertencia es una modalidad del control previo que está expresamente prohibido por la Constitu-ción de 1991. Sin entrar en las honduras jurídicas que supone debatir un fallo de constitucionalidad, se debe señalar que la función de advertencia, ejer-cida con prudencia y moderación, fue en el pasado valioso instrumento para evitar lo que hubieran sido daños al patrimonio público.

Ese fue el caso cuando en agosto de 2005 la Con-traloría advirtió a la Junta Directiva de Telecom que, en su opinión, era contrario a la ley privatizar esa empresa sin que mediara una competencia pública entre quienes aspiraran a convertirse en sus socios (Hernández, 2006, La venta de Telecom). También lo fue cuando en marzo de 2003 la Contraloría se-ñaló al Ministerio de Minas y al Presidente de Ecope-trol que no se ajustaba a la ley la rebaja del porcen-taje de regalías que se pagaba por la explotación del gas en la Guajira (Hernández, 2006, El contrato de Catalina). Sólo para señalar dos casos paradigmáti-cos del pasado.

En esas ocasiones no se interfirió la función admi-nistrativa del Poder Ejecutivo – que es a lo que pue-de conducir el control previo – sino que se señala-ron las razones por las cuales las decisiones que se pretendían tomar eran contrarias a la ley y ponían en riesgo el patrimonio público. Observaciones que en ambos casos fueron oídas por el Ejecutivo redefi-niendo los procedimientos que ya se tenían estable-cidos, dentro de un claro respeto a las funciones de la Contraloría.

Además, en muchas ocasiones la actual administra-ción de la Contraloría ha evaluado la calidad de las políticas públicas al sopesar su pertinencia, su efi-cacia y la economía con que ellas se llevan a cabo en busca de evitar graves desaciertos. Tareas que se han ejercido con especial dedicación, como se pone de presente al leer el libro titulado “Una Mirada a las Políticas Públicas” (en proceso de publicación), ela-borado bajo la dirección de Edgardo Maya Villazón y de Gloria Alonso Másmela, y que es muestra de la fortaleza técnica de la Institución para desarrollar tan importante tarea. Labor en la cual es necesario persistir en el futuro fortaleciendo esos saberes y

manteniéndose al día en las innovaciones que ellos tengan a nivel de las Instituciones Superiores de Control Fiscal.

Advertencias que se deben complementar con el for-talecimiento técnico de las auditorías para que, con base en ellas, se puedan emitir cada vez más sólidas opiniones sobre las actuaciones de los responsables de la administración e imponer sanciones cuando no se fenezcan las cuentas, así de ellas no se deduz-ca daño fiscal.

Un segundo elemento esencial del fortalecimiento del control fiscal con miras a tener una mejor institu-cionalidad pasa por apoyar decididamente la capaci-tación y participación de la ciudadanía en la vigilan-cia del uso de los recursos públicos. Principio que, desde luego, debe llevarse a la práctica sin politizar esas tareas como sucede cuando la participación ciudadana se convierte en un medio del ejercicio de la oposición política. Importante tarea de control político esta última que debe diferenciarse de la par-ticipación ciudadana como auxiliar del control fiscal.

Tercer principio para la finalidad que estamos anali-zando es la existencia de una información sistemá-tica, consistente, clara y oportuna sobre la manera en que se manejan los presupuestos públicos y se asigna el gasto que con ello se financia. Sin infor-mación de esa calidad, la Contraloría difícilmente puede ejercer sus funciones y el Congreso de la Re-pública hacer seguimiento y ejercer control político al poder ejecutivo.

Ahora bien, el control político que ejerce el Poder Legislativo debe sustentarse en los hechos que se debaten y en la legalidad de las acciones propuestas o desarrolladas, para lo cual la colaboración entre el Congreso y la Contraloría debe basarse en los princi-pios rectores que inspiraron a Kemmerer en 1923 y a Palacio Rudas en 1945.

Cuando así se practica el control político y el control fiscal sin duda se fortalece la democracia pues se fortalece la confianza y el respeto de la ciudadanía a la división de los poderes al establecerse en forma meridiana la competencia de cada uno de ellos.

Finalmente, en el plano administrativo y organizati-vo del control fiscal hay que acoger la iniciativa del actual Contralor, doctor Edgardo Maya, tendiente a modificar su ejercicio mediante la existencia de una sola autoridad que administre y ejerza ese poder con independencia del nivel territorial donde se ejecute el gasto. Ello supone que se eliminen las Contralorías



Departamentales, las Distritales y las Municipales aún existentes y que toda reglamentación operativa sobre la práctica del control fiscal esté en cabeza del Contralor General de la República. Reforma que supone un cuidadoso proceso de planeación para llevarla a cabo y establecer el período de transición de tal suerte que se evite la prescripción de los pro-cesos fiscales que en ese momento tengan las Con-tralorías Territoriales.

Dentro de dicha reorganización es igualmente impor-tante que, como también lo ha propuesto el doctor Maya, se separen las funciones de auditoría de las ju-risdiccionales que hoy cumple la Contraloría General de la República. Ello evitaría los conflictos de compe-tencia que surgen a su interior bajo el esquema que se instituyó desde 1923 y que salió fortalecido con la expedición de la Constitución de 1991.

Modificaciones que le facilitarían al órgano de con-trol fiscal la reinstauración de la capacidad de advertir oportunamente los riesgos, como se explicó anterior-mente, puesto que la Contraloría así reformada no tendría la facultad de juzgar las conductas indebidas de los funcionarios o la precariedad de las políticas públicas. Además, de esa manera esos funcionarios no verían la advertencia como “amenaza”, pues podrían desestimarla si la consideran infundada.

5.2. Reformas al entorno externo de la ContraloríaEsas son las reformas fundamentales que requiere el ejercicio del control fiscal, pero para tener éxito en la cruzada que supondría adelantar una lucha exitosa contra la corrupción en Colombia se necesita, por las razones que aquí se han señalado, desincentivar la ob-tención del poder como medio para enriquecerse.

Reformas que, como lo ha propuesto Alfonso Gómez Méndez (2018), exigen acordar y llevar a cabo un “pacto por el rescate de la institucionalidad y la imple-mentación de la democracia real”.

Pacto que en busca de la cultura de la legalidad debería tener como premisas:

• La eliminación de las listas con voto preferente y de la circunscripción nacional para el Senado, en cuanto esas normas generan costos excesivos para hacerse elegir y son estímulo para el uso privado de los recursos públicos.

• La celebración el mismo día de las consultas inter-nas de los partidos y la prohibición de que la ciuda-

danía pueda participar en más de una de ellas, lo que abarataría los costos electorales y fortalecería los partidos políticos.

• El establecimiento de una verdadera carrera admi-nistrativa en el poder judicial y la elección de los Magistrados con base a sus trayectorias profesio-nales y perfiles éticos incuestionables.

• El estricto control de los gastos electorales de los partidos políticos a través de mecanismos de audi-torías externas practicadas por agentes del Poder Electoral, con total independencia de dichas orga-nizaciones.

• La reforma de la Autoridad Nacional Electoral en su composición, origen y funciones y el estable-cimiento en ella de facultades que posibiliten, en tiempo breve, el establecimiento de sanciones por la violación de los topes electorales y otras conduc-tas que atenten contra la pureza del sufragio. Lo cual requeriría de la existencia dentro de la Auto-ridad Nacional Electoral de una unidad de elevada capacidad técnica (Perry, 2017).

• Una mayor efectividad de la justicia, el endureci-miento de las penas, la eliminación de casa por cár-cel y de la rebaja de penas como hoy se utiliza en beneficio de los corruptos.

• Una financiación 100% estatal de las campañas políticas, con duras sanciones para las empresas y las personas privadas que violen esa norma, como por ejemplo con la pérdida de los beneficios tribu-tarios y la posibilidad de contratar con el Estado.

Es claro, como ya se señaló, que reformas de este tipo trascienden la normatividad del control fiscal pero se-rían una manifestación clara de que la sociedad colom-biana ha decidido luchar a fondo contra la corrupción y ha dejado de pensar que con la institucionalidad exis-tente es posible derrotar tan perverso fenómeno.

Por ello, la primera prueba ácida para medir la disposi-ción del nuevo gobierno para luchar contra la corrup-ción, pasa por observar el apoyo gubernamental al referendo convocado por el Congreso el pasado 5 de mayo, que de ser aprobado por la ciudadanía tendrá como manifestación política fortalecer el repudio ge-neralizado que hoy existe contra la corrupción.

Sin embargo, ello es claramente insuficiente porque lo que se necesita es reformar el SGR, modificar el régimen electoral, reducir el monto de las partidas globales en el presupuesto nacional, garantizar su



destinación y ejecución conforme a lo señalado por la jurisprudencia y hacer absolutamente transparen-te el régimen que las gobierne. Esa segunda prueba mostrará verdaderamente qué tanto quiere el próxi-mo gobierno reducir la corrupción.

Unas palabras finales. Sobre la capacidad predictiva de este trabajo, bueno es recordar que en sus Essa-

ys in Persuasion el señor Keynes dejó dicho que se hacen análisis para tratar de anticipar posibles efec-tos de las decisiones y no para vaticinar hechos futu-ros. Sobre la probabilidad de que se hagan reformas como las aquí propuestas, aun sabiendo que es muy difícil el logro del cambio, es preciso señalar que es contario al interés público proponer solo lo que se considere aceptable por quienes deciden.

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Juan José Echavarría Soto*

Introducción

Los bancos centrales constituyen una institución relativamente joven, desde un punto de vista histó-rico. El consenso universal que hoy existe en torno a conferir a los bancos centrales un mandato claro de estabilidad de precios se fue construyendo traba-josamente a lo largo del tiempo.1 Su nacimiento se remonta apenas tres siglos atrás, al siglo XIX. Tam-bién fue lenta y problemática la consolidación de nuestro banco central. En una ocasión como esta, en la cual se reúnen las instituciones que fueron los pilares de las drásticas reformas propuestas por el profesor Kemmerer a los sistemas bancarios, mone-tarios y fiscales, es conveniente recorrer la historia del Banco de la República y con ello la forma como

Los antecedentes de la creación del Banco de la República, como ban-co central, se relatan para demostrar cómo fue necesario cambiar el espíritu de los estatutos diseñados por Kemmerer. La Constitución de 1991 le dio la autonomía que hoy posee.

años del Bancode la República

Noventa y cinco

* Gerente General del Banco de la República

1 Véase Bordo, M.; Siklos, P. (2017). Central Banks: Evolution and Innovation in Historial Perspective. NBER. Working Paper 23847.

la sociedad colombiana eligió, a partir de 1923, crear su dinero y conducir la política monetaria.

En el recuento que sigue se hace énfasis en los prin-cipales hitos en la historia del Banco de la Repúbli-ca, comenzando por los hechos que determinaron la búsqueda de una solución ortodoxa, con inde-pendencia del ejecutivo y dentro del patrón oro, al problema de escasez de circulante que caracterizó el primer cuarto del siglo XX; hasta llegar a la etapa actual, con un nuevo arreglo institucional alcanza-do en la Constitución de 1991. Allí se estableció que el objetivo primario del Banco de la República es el control de la inflación, “en coordinación con la polí-tica económica general” y se definió una estructura de gobierno corporativo que desde entonces permi-te la definición autónoma de la política monetaria.

La narración se concentra en las ideas y doctrinas económicas imperantes a lo largo de la historia de la institución y en cómo estas se reflejaron en el



diseño de las políticas y en las actuaciones de las autoridades. La tarea es posible gracias en parte a los textos y documentos producidos en el seno del Banco de la República, entidad que siempre ha teni-do interés en registrar su propia historia, y en expo-ner los escenarios que en cada etapa condicionaron las decisiones de política monetaria.

Antecedentes: El fantasma de la emisión.

A comienzos de los 1920s no existía en Colombia un banco central, “una institución encargada de crear y controlar la cantidad de dinero que circu-la en las economías nacionales, actúa como ban-quero de los demás bancos y es su prestamista en última instancia, maneja las reservas interna-cionales de los países y usualmente es agente fiscal de los gobiernos. El principal propósito de sus políticas es preservar el poder adquisitivo del dinero y de esa manera contribuir al logro de un crecimiento económico sostenido”2. Las funcio-nes que de forma usual se asocian con ese tipo de institución eran ejercidas por diversas entidades bancarias y/o estatales.

El sistema monetario anterior a 1923 tuvo su ori-gen en la Guerra de los Mil Días (1899-1902), un evento que había dejado muy maltrecha la econo-mía. El número de muertos fue devastador, su im-pacto sobre la riqueza real muy elevado y la forma en que se financió la guerra llevó a niveles anuales de inflación superiores a 300%, los más altos de nuestra historia3. Desde entonces permaneció en la memoria colectiva un temor justificado hacia la emisión monetaria como mecanismo para cubrir los gastos estatales. Era importante poner orden en la emisión, controlar la creación de dinero y evitar la desvalorización de la moneda.

Las primeras medidas del gobierno Reyes se con-centraron en reducir las emisiones de papel mo-neda y posteriormente en establecer una nueva unidad monetaria. La Ley 33 de octubre de 1903 prohibió las nuevas emisiones de papel moneda e indicó que el dinero emitido continuaría circulando a la tasa de cambio del día. También se creó una Junta Nacional para amortizar el papel moneda, es decir, para recoger las viejas denominaciones de circulante. La iniciativa más importante de la Ley 33 fue la libertad que estableció para hacer transaccio-nes de todo tipo en moneda nacional o extranjera (siempre se podía transar en monedas extranjeras si se perdía la credibilidad en el peso).4

Las múltiples medidas adoptadas en el período propiciaron la recuperación económica, pero no to-das tuvieron éxito. De hecho, una de las reformas monetarias de mayor importancia se dio en 1909, como consecuencia del fracaso del llamado Banco Central para cumplir las funciones que original-mente se le habían otorgado en 1905. Se creó la Junta de Conversión, compuesta de tres miembros nombrados por el poder legislativo y creada con el mandato de organizar el sistema monetario y con-tinuar con el proceso de amortización (i.e. recoger las viejas denominaciones monetarias)5.

En 1910 se prohibieron las futuras emisiones de papel moneda de curso forzoso mediante un acto legislativo que reformó la Constitución. De ahí en adelante, hasta 1923, se sucedieron leyes y decre-tos que cambiaron denominaciones, equivalencias y recogieron viejas denominaciones6. De una u otra forma los cambios en las características de la unidad monetaria buscaron establecer un sistema monetario basado en el oro, pero los reiterados in-tentos por retornar al patrón oro ortodoxo fraca-saron. Se podría decir que el esquema monetario que perduró hasta 1923 estuvo basado en la libre estipulación –con el predominio de las transaccio-nes en oro– y el control de la Junta de Conversión.

La presión sobre el sistema monetario aumentó con el desarrollo económico del país. En las primeras dé-cadas del siglo XX la expansión del cultivo del café y de sus exportaciones, con su efecto amplificador sobre el resto de la economía, y la construcción de obras públicas, trajeron la prosperidad. En efecto, entre 1905 y 1922, el PIB real per cápita tuvo un

2 Véase Hernández, A. (2001). La banca central en Colombia: Ban-co Nacional (1880), Banco Central (1905) y Banco de la República (1923). Revista Credencial de Historia. Bogotá. No. 135.

3 Según los cálculos de Meisel, A. (1994) en Inflación y mercados cambiarios durante la Regeneración y la Guerra de los Mil Días. Un análisis econométrico, en Sánchez, F. (ed.), Ensayos de historia monetaria y cambiaria en Colombia. Bogotá: TM Editores – Fede-sarrollo – Asobancaria. El cálculo se realizó con el índice publicado en Pardo, A. (1972), Geograf ía económica y humana de Colombia. Bogotá, Tercer Mundo Editores.

4 Véase Meisel, A. (2015). Antecedentes del Banco de la República, 1904 – 1922 en Uribe, J. D. (ed.), Historia del Banco de la Repúbli-ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.

5 Véase Romero, A. (1994). La banca privada en Bogotá, 1870 – 1922 en Sánchez, F. (ed.), Ensayos de historia monetaria y cambia-ria en Colombia. Bogotá: TM Editores – Fedesarrollo – Asobancaria.

6 Un recuento detallado puede consultarse en Torres, G. (1945). Historia de la moneda en Colombia. Imprenta del Banco de la Re-pública.



crecimiento anual promedio de 2,72%, muy supe-rior al de 0,1% que se había registrado entre 1800 y 19057. La década de los 1920s corresponde al período de mayor crecimiento del país en su histo-ria. El dinamismo de la economía incrementó la de-manda de circulante.

Durante los años de la Primera Guerra Mundial dejó de llegar el oro proveniente del sector externo e incluso se presentaron salidas del metal por las condiciones que estaban dándose en el mercado internacional. Ello contrajo la oferta monetaria. El gobierno de Concha (1914-1918), agobiado por la crisis fiscal originada en la disminución de las im-portaciones y por la escasez de circulante, expidió varias normas tratando de superar las dificultades, una de ellas la apropiación de los recursos que ha-bía acumulado la Junta de Conversión. El gobierno siguiente (Suárez), con Esteban Jaramillo como Mi-nistro del Tesoro, quiso permitir la circulación de los billetes emitidos por la Tesorería y por el Banco de Inglaterra8, pero la Corte Suprema prohibió la cir-culación de los billetes ingleses y dejó al país en una grave situación de liquidez.

La creación en 1914 del Banco de la Reserva Fe-deral en Estados Unidos parece haber inclinado la balanza en Colombia en favor de un banco único de emisión, cuando hasta ese momento había de-fensores vehementes de la banca múltiple. Al finali-zar la legislatura de 1922 competían tres proyectos con el mismo propósito de crear un banco emisor que pudiera solucionar las dificultades de nuestro sistema monetario (de ellos se tramitaron solo dos en el Congreso).

En Colombia no se produjo el sendero evolutivo que traza Goodhart para muchos países de Europa occidental en el siglo XIX y XX, con una lenta pero sistemática transición desde un gran banco de go-bierno a un banco central.9 Más bien, el Banco de la República de Colombia se creó en 1923 para pro-veer circulante en cantidades adecuadas y apoyar el vigoroso desarrollo económico que ya impulsaba el cultivo del café, pues la necesidad de circulante era apremiante y se fue agudizando a medida que avanzaba el siglo. La decisión final se plasmó en la Ley orgánica 30 de 1922, la cual autorizó al gobier-no para promover y realizar la fundación de un ban-co de emisión, giro, depósito y descuento, cuyas bases serían las que se fijaran en sus estatutos, con sujeción a dicha Ley y a las demás que le fueran apli-cables. El mismo Congreso de 1922 dictó la ley 60,

por medio de la cual se autorizó al gobierno a traer al país una misión de técnicos expertos en asuntos económicos y financieros. A propósito, el fracaso del llamado Banco Central en la primera década del siglo es parcialmente responsable de que nuestro Banco de la República no se llame Banco Central como ocurre en la mayoría de países del mundo.

Creación del Banco de la República

Con la elección del profesor de Princeton Edward Kemmerer para dirigir la misión se estaba eligien-do un propósito, pues el rasgo más destacado del profesor fue su firme confianza acerca de las bon-dades del patrón oro10. Su propuesta fundamental replicada en varios países era la de establecer ban-cos centrales muy conservadores que tenían como objetivo principal estabilizar las tasas nominales de cambio a través del mecanismo automático del pa-trón oro11. Se trataba de bancos independientes del gobierno, pero muy pasivos en su política moneta-ria contracíclica. Se trataba, finalmente, de adoptar un modelo muy cercano al de la Reserva Federal en Estados Unidos, sobre el cual Kemmerer era un es-pecialista reconocido.

Los alcances de la misión fueron amplios y llevaron a una reforma administrativa profunda que además de crear el Banco de la República modificó los pila-res del Estado colombiano en el sector bancario y

7 Meisel, A. (2015). Antecedentes del Banco de la República, 1904 – 1922. Cuadernos de Historia Económica y Empresarial. Cartage-na. No. 37, p. 10. De 1800 a 1905, toma los datos ofrecidos por Kalmanovitz, S. (2010). Nueva Historia Económica de Colombia. Bogotá, p. 75, mientras que, para el periodo de 1905 – 1922, el autor realiza sus propios cálculos de acuerdo a GRECO (2002). El crecimiento económico del siglo XX. Bogotá. Banco de la República, Anexo estadístico. La publicación del GRECO realiza dos estimacio-nes: por función de demanda del dinero y por relación entre comer-cio internacional y PIB. Las dos ecuaciones estimadas son:

Δ ln(B⁄P)=β0Δ ln(Y)+β1 Δ ln(1+i)

Δ ln(Yt )=α+ϕ1 Δ ln(MM(t-1) )+ϕ2 Δ ln(MMt )

8 Véase Jaramillo, E. (1990) Memorias de Hacienda, Colección Bi-bliográfica del Banco de la República.

9 Véase Goodhart, Ch. (1998). The Evolution of Central Banks. Cam-bridge, Mass, The MIT Press.

10 Véase Seidel, R. N. (1972). American Reformers Abroad: The Kemmerer Missions in South America, 1923 – 1931. The Journal of Economic History. Vol. 32, No. 2, pp. 520 – 545.

11 Véase Drake, P. (1994). La creación de los bancos centrales en los países andinos, en Tedde, P. y Marichal, C. (ed.). La formación de los bancos centrales en España y América Latina (siglos XIX y XX). Volumen 2: Suramérica y el Caribe. Banco de España – Servicio de Estudios de Historia Económica. No. 30.



en las finanzas públicas del país.12 La creación de la Superintendencia Bancaria generó la mayor resis-tencia de los banqueros locales, pero la crisis de un banco privado importante terminó legitimando la creación de la entidad13. En contraste, el proyecto de un banco de emisión como el propuesto logró un amplio consenso, excepto por parte de los gre-mios agrícolas que siempre insistieron en la necesi-dad de contar con un banco de fomento14.

Se creó un banco de carácter semipúblico cuyo ca-pital se dividió por igual entre el Gobierno Nacional y el sector privado15, con la exclusividad para emitir la moneda legal colombiana. Se trató de un banque-ro de bancos (función que cumplía principalmente mediante operaciones de descuento y redescuen-to), prestamista de última instancia, administrador de las reservas internacionales y agente fiscal del Gobierno. Mediante contrato se trató de evitar que de manera unilateral el gobierno impusiera modifi-caciones a la naturaleza, estructura o funciones de la nueva institución. El gobierno tenía una partici-pación minoritaria en la Junta Directiva al nombrar a tres de diez miembros y éstos participaban con voz pero sin voto.

El Ministro de Hacienda fue siempre uno de los re-presentantes gubernamentales, aunque la Ley 25 omitió mencionarlo explícitamente. De los siete re-presentantes del sector privado, cuatro correspon-dían a los bancos privados, dos a los bancos extran-jeros y uno al público. La idea de otorgar asiento en la Junta Directiva a los banqueros extranjeros pre-tendía generar confianza por parte de los inversio-nistas foráneos16, y la baja participación del sector público pretendía reducir la influencia de la política en el banco17.

Se estableció un tope a las operaciones de crédito con el Gobierno, las cuales de todas formas reque-rían la aprobación de los siete miembros restantes. Por disposición legal se facultó a los bancos para suscribir el 15% de su capital y reservas en acciones del Banco de la República, con lo cual se reducía de forma paulatina la participación del Gobierno. La Ley también impuso límites a las operaciones de crédito que el Banco podía extender a los bancos accionistas y estipuló las características del encaje de los bancos18.

Como uno de los principales objetivos del Banco era mantener el patrón oro, se estableció un respal-do en oro del 60% para los billetes en circulación y para los depósitos. Se escogió el mecanismo de re-

Como uno de los principales

objetivos del Banco era mantener el patrón oro,

se estableció un respaldo en oro del 60% para los

billetes en circulación y para

los depósitos.

12 Su labor se concretó en los siguientes proyectos, convertidos en leyes por el Congreso de la República: i) Ley del Banco de la Repúbli-ca, por la cual se organizó el Banco Emisor. ii) Ley sobre Estableci-mientos Bancarios, por la cual se creó la Superintendencia Bancaria. iii) Ley de Timbre, que reorganizó el funcionamiento de las Aduanas y estableció la Recaudación de Rentas Nacionales. iv) Ley de im-puesto sobre la renta, que organizó el recaudo tributario. v) Ley de Contraloría, que transformó la antigua Corte de Cuentas en la Con-traloría General de la República. vi) Ley sobre fuerza restrictiva del presupuesto, que limitó las facultades del Parlamento para ordenar el gasto público y dejó esta iniciativa en manos del Poder Ejecutivo.

13 Los proyectos de impuesto a la renta y pasajes no fueron aproba-dos. Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones, 1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la Repúbli-ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.

14 No faltaron, sin embargo, algunos sectores nacionalistas que acusaron a la misión de representar los intereses del gobierno de Es-tados Unidos y de poner en riesgo la soberanía, la cultura y los bienes de los nacionales. Otros señalaron que el fin de la misión era poner la economía colombiana en manos de los banqueros norteamerica-nos y los especuladores de Wall Street. Véase Drake, P. (1989). The Money Doctor in the Andes. The Kemmerer Missions, 1923 – 1933. Durham y London. Duke University Press.

15 El capital inicial era de 10 millones de pesos.

16 En la misma dirección, estaba el depósito de una parte importan-te de las reservas en el extranjero.

17 Según texto de la Misión citado por Avella, M. (2014). La inde-pendencia de la banca central en Colombia desde 1923. Revista de Economía Institucional. Vol. 26, No. 30, pp. 171 – 214.

18 Las tasas de encaje para los bancos se fijaron en 50% para depósitos de corto plazo y 25% para depósitos a término (más de treinta días).



descuento como el principal instrumento para otor-gar crédito al sector privado, con lo cual el Banco podía orientarlo hacia las actividades productivas más “deseables”.

El recién creado Banco de la República debió dedi-carse con urgencia a la recuperación de la confian-za luego de la corrida contra el Banco López, uno de los más grandes de la época, y cuyos efectos ha-bían comenzado a sentirse en el resto del sistema bancario. La provisión de liquidez concentró los es-fuerzos del Banco Central y por recomendación de Kemmerer se otorgaron descuentos de 30 días a los bancos Colombia, Bogotá, Central y Alemán Antio-queño a una tasa del 10%. Superado el problema el Banco Central se enfocó en proveer la liquidez necesaria para reactivar las actividades comerciales e industriales que lo requerían y en comenzar a re-emplazar todo el circulante, en especial las cédulas de tesorería, por sus propios billetes19.

En los años siguientes y hasta 1929, cuando el deterioro de la economía internacional comenzó a afectar a Colombia, se dio un período de auge con un crecimiento promedio del PIB de 8,6% entre 1926 y 1928, una de las tasas más altas en la histo-ria del país (ver Anexo 1). Coincidieron en el perío-do las elevadas cotizaciones del café con el ingreso de la indemnización estadounidense por la pérdida de Panamá y una entrada sin precedentes en la his-toria del país, en parte incentivada por la creación del Banco de la República (Echavarría, 1982).20

La Gran Depresión y el abandono del patrón oro

La dinámica de la economía colombiana cambió abruptamente con el inicio de la Gran Depresión. La deflación generalizada que acompañó la contrac-ción en la producción global marcó el fin de la enor-me expansión internacional en los años 1920s21. Se detuvieron los flujos de capital hacia el país y posteriormente se presentó una caída estruendosa en el precio externo del café. Las importaciones ca-yeron aún a pesar de la disminución de sus precios. Se afectaron en consecuencia los recursos produc-to de la tributación externa, una de las principales fuentes de ingresos fiscales del país durante gran parte de la década de los años veinte. Además, el patrón oro produjo la transmisión de la caída en la producción internacional a Colombia por medio de un fuerte choque monetario negativo y las dificulta-des de índole fiscal frenaron aún más la economía.

La depresión-deflación que se gestó entre 1929 y 1931 hizo que arreciaran las críticas contra el Banco de la República y ello llevó a que se invitara nuevamente al país al profesor Kemmerer. La nue-va misión recomendó cambios leves que en buena parte recogían ideas que se estaban dando en la discusión pública22 23.

Un cambio importante fue la reforma de la Ley Or-gánica de 1923 por medio de la Ley 82 de 1931. Se modificó la composición de la Junta Directiva del Banco, con mayor injerencia del gobierno y de los sectores agrícolas y comerciales24 y se estable-cieron controles de cambios, con lo cual se am-plió la actividad del Banco como regulador de las operaciones monetarias, ahora tanto en moneda doméstica como en divisas. También se aceptó un aumento del crédito al gobierno de 15% sobre el límite establecido en 1923 (que era del 30% del capital pagado y las reservas del Banco); se harían préstamos a la banca, garantizados con deuda pública de corto plazo, siempre y cuando fuesen aprobados por 10 de los doce miembros de la nue-va Junta Directiva25.

19 Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones, 1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la Repúbli-ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.

20 Véase Uribe, J. D. (2013). La independencia de la banca central en Colombia, en Alonso, G. (ed.). Banco de la República: 90 años de la banca central en Colombia. Bogotá. Banco de la República.

21 Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones, 1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la Repúbli-ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República. Pp. 66.

22 Estos cambios se plasmaron en la Ley 73 de 1930, 57 de 1931 y 80 de 1931. Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones, 1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República. Pp. 71.

23 Tales como ampliar la capacidad de emisión del banco central y aumentar la liquidez del mercado para enfrentar el proceso de caí-da generalizada de los precios, todo esto en el marco del patrón oro. También se redujo del 60% al 50% la reserva de oro de los billetes del Banco; asimismo los requisitos de encaje de los bancos privados se redujeron del 50% al 40% para las cuentas corrientes y del 25% al 20%. Los bancos miembros del Banco de la República estaban facultados a mantener solo la mitad de este requisito. Finalmente, se aprobó que el Banco de la República pudiera realizar préstamos con vencimientos no mayores a noventa días a los bancos miembros por un máximo de 15% sobre su capital y reservas. Esto último, en adición al 30% que había quedado establecido en la Ley 25 de 1923.

24 En la nueva Junta Directiva, se incorporaron representantes de la Federación Nacional de Cafeteros y de las Cámaras de Comercio, se disminuyeron los representantes de los bancos nacionales de cuatro a dos, y se formalizó la inclusión del Ministro de Hacienda.

25 Véase Avella, M. (2017). La economía colombiana en la Revista del Banco de la República, 1927 – 2015. Bogotá. Banco de la República.



El deterioro de la situación internacional y la debi-lidad de la economía nacional pronto llevaron a las autoridades económicas a abandonar los principios que quisieron preservar antes de la crisis y que en teoría garantizarían el acceso al crédito externo: conservar el patrón oro y honrar los compromisos relacionados con el pago de la deuda externa. La acumulación de hechos negativos como el cierre del crédito externo, el colapso de las importaciones y su impacto sobre los ingresos tributarios, la caída de las exportaciones, el agotamiento de las reser-vas internacionales, el abandono del patrón oro por parte de Gran Bretaña y la oleada de moratorias soberanas, fueron poco a poco arrinconando a las autoridades en Colombia.

En efecto, el 21 de septiembre de 1931 Gran Breta-ña suspendió el patrón oro ante el creciente retiro de fondos en libras esterlinas por quiebras banca-rias en Alemania; en adelante Gran Bretaña solo pagó en moneda extranjera las obligaciones del go-bierno o del Banco de Inglaterra. Con esta medida aumentó la incertidumbre a lo largo y ancho de la economía mundial. La situación en Colombia era in-sostenible, y el 24 de septiembre el Presidente de la República expidió el Decreto 1683 de 1931, me-diante el cual se suspendió temporalmente el libre comercio de oro y se prohibió su exportación. Así mismo, y por considerar que lo exigía el interés na-cional, se encomendó a la Comisión de Control de Operaciones de Cambio26 el control a los cambios internacionales y el traslado de fondos al exterior.

Se determinó que, en lo sucesivo, el Banco de la Re-pública sería la única entidad que podría comprar y a la cual se podrían vender divisas, previa autoriza-ción de dicha Comisión. Se restringieron las impor-taciones, con el mismo propósito de defender las reservas metálicas del país, se prohibió la entrada de ciertos artículos “superfluos” o de lujo a Colom-bia, y se elevaron considerablemente los derechos de aduana sobre distintos productos de consumo ordinario27. También se abandonó el principio de honrar la deuda externa. A finales de 1931 se fija-ron controles al servicio de la deuda externa, y co-menzó un proceso de moratoria que se extendería hasta 1935. La renegociación de la deuda externa sería un asunto complejo que solo terminaría a fina-les de los años cuarenta28.

Las diferentes medidas extraordinarias cambiaron para siempre el espíritu de los estatutos originales diseñados por Kemmerer. Para comenzar, el Gobier-no le asignó al Banco de la República nuevas fun-ciones, poco relacionadas con los fines de la banca central (administración de las salinas y de algunas minas, entre otras). De otro lado, las disposicio-nes que autorizaron el redescuento sobre activos de largo plazo en la forma de cartera hipotecaria y préstamos de prenda industrial, representaban un activismo sin precedentes en el crédito.29 El endeu-damiento gubernamental continuó aumentando e hizo carrera “el expediente que permitiría acceder al financiamiento primario mediante la expedición de leyes que autorizaban la compra de deuda públi-ca por el Banco sin comprometer la utilización del

A finales de 1931 se fijaron controles

al servicio de la deuda externa, y comenzó

un proceso de moratoria que

se extendería hasta 1935.

26 Véase Ibáñez, J. (1990). La concentración de las reservas in-ternacionales en el Banco de la República y su administración, en Meisel, A.; López, A. (ed.). El Banco de la República: antecedentes, evolución y estructura. Bogotá. Banco de la República.

27 La otra medida tomada a fines de 1931, para combatir la crisis, fue la concesión de las salinas de Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa, al Banco de la República, por parte del Gobierno Central y que habría de convertirse en una pieza central para el manejo monetario entre 1932 y 1934. En efecto, en virtud de la norma que le confe-ría la administración de las salinas, el Banco debería entregarle al Gobierno un anticipo sobre las utilidades futuras de las salinas, de 15 millones de pesos con un interés anual del 3%. El primer anticipo, por un valor de $ 3.8 millones, fue entregado al Gobierno Central en diciembre de 1931.

28 Véase Avella, M. (2007). El acceso de Colombia al financiamien-to externo durante el siglo XX, en Robinson, J.; Urrutia, M. (ed.). Economía colombiana del siglo XX. Un análisis cuantitativo. Bogotá. Fondo de Cultura Económica – Banco de la República.

29 Hay que recordar que este periodo también estuvo caracterizado por el nacimiento de algunos institutos oficiales de crédito, como lo fueron la Caja de Crédito Agrario y el Banco Central Hipotecario.



cupo legal originalmente establecido30”. La política fiscal comenzó a dominar a la política monetaria.

A las medidas fiscales y monetarias se sumó la deva-luación nominal del peso con respecto al dólar que en 1933 (19,1%) y 1934 (30,4%) propició el Ban-co de la República. Esa devaluación nominal llevo a una real de 54,2%31. En conjunto, las disposiciones poco ortodoxas que se tomaron permitieron supe-rar la situación de depresión con caídas de precios (deflación) que había sufrido la economía desde 1929. El PIB comenzó a crecer en 1932, impulsado por la mayor competitividad de las exportaciones colombianas y la recuperación del sector industrial y agropecuario. El crecimiento fue sostenido has-ta 1940, cuando la actividad económica se frenó como consecuencia de la escasez de insumos im-portados durante la guerra mundial. El dinamismo de la economía se recobró a partir de 1943 y creció el resto de la década al 5,5%, con una inflación del 13,7%. Después de 1934 la tasa de cambio nominal se mantuvo fija hasta que en 1948 y 1951 se deva-luó el peso nuevamente en 11,4% y 28,0%, respec-tivamente, con el fin de reversar la revaluación que se observaba desde mediados de la década de los treintas32 (ver Anexo 3).

El camino hacia el financiamiento del desarrollo

La posguerra trajo cambios en las instituciones mo-netarias en el mundo entero. Se repensó el papel de los bancos centrales y el de la política monetaria. La institucionalidad monetaria y financiera de la mitad del siglo se caracterizó por la arquitectura creada en Bretton Woods en julio de 1944. Esta arquitec-tura consistió en un sistema de tasas de cambio fijas con respecto al dólar de los Estados Unidos, país que fijaba la paridad de su moneda con res-pecto al oro. Con el clima inflacionario que siguió a la guerra, surgieron tensiones acerca de los instru-mentos de política económica que se estaban utili-zando; fue una época de renovados debates acerca de la organización de la banca central y de su inde-pendencia frente al gobierno.

El financiamiento del desarrollo fue un tema impor-tante en las discusiones internacionales en el pe-ríodo. Y pronto hizo carrera la idea de asignarle a los bancos centrales de los países en desarrollo, e incluso en algunos países desarrollados, un papel más activo dentro de las políticas de fomento eco-nómico, utilizando para ello instrumentos moneta-

rios y crediticios. En algunos casos la Reserva Fe-deral apoyó a países en desarrollo para lograr esos nuevos objetivos33 .

El cambio de orientación fue recogido en la reforma de 1951, en la cual se otorgaron al Banco amplios poderes en la asignación del crédito y en el control de la política cambiaria. Se facultó a su Junta Direc-tiva para fijar cupos de crédito ordinario, especial o de fomento y de emergencia, fijar las tasas de interés, otorgar descuentos y redescuentos en los préstamos, y señalar y modificar el encaje legal de los establecimientos bancarios. Para las decisiones más importantes se exigía el voto favorable del Mi-nistro de Hacienda. En la nueva Junta también se amplió la participación de los representantes gre-miales, con el sesgo inflacionario que implicaba su presencia. La reforma se complementó con la crea-ción de bancos oficiales y sectoriales como el Ban-co Popular creado en 1950, el Banco Cafetero en 1954, y el Banco Ganadero en 1956.

El Decreto Legislativo 2057 de 1951 también pro-rrogó el término de duración del Banco y el ejercicio exclusivo de la emisión de billetes por 20 años más a partir del 20 de julio de 1953. En materia de capi-tal, se autorizó a los particulares a vender sus accio-nes y al Estado a enajenar las suyas, lo que no impli-caba que el Gobierno perdiese sus prerrogativas en el Banco ni la facultad de nombrar a los directores que le correspondían, en razón de que el derecho de emisión le pertenecía constitucionalmente.

30 El crédito al gobierno llego a alcanzar 60% de los activos del Banco, con el agravante de que se trataba sobre todo de deudas de largo plazo. En 1942 se dispuso que una porción importante de aquellos créditos se transformará en inversiones del Banco en títu-los de deuda pública, que en aquel momento llegaron a representar el 35% de sus activos. Véase Alviar, O. (1972). Instrumentos de dirección monetaria en Colombia. Bogotá. Ediciones Tercer Mundo.

31 Véase Meisel, A. (2017). Las políticas del Banco de la República durante un auge entre dos crisis, 1930 – 1951, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República. La metodología desarrollada por el autor consiste en realizar un cálculo de la forma (TCN∙CPI)/IPC donde el datos de CPI es extraido de Measuring Worth e IPC es elaborado con el índice del promedio del costo en el país de algunos alimentos desde 1923 a 1937 y empalmado con el índice que los 15 alimentos de primera necesidad. La fuente de los datos de TCN es el Banco de la República.

32 Véase Meisel, A. (2017). Las políticas del Banco de la República durante un auge entre dos crisis, 1930 – 1951, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República. Pp. 91.

33 Véase Bloomfield, A. (1957). Some problems of Central Banking in Underdeveloped Countries. The Journal of Finance. Vol. 12, No. 2, pp. 190 – 204.



El control de cambios y la política cambiaria se concentraron desde 1951 en el Banco de la Repú-blica por medio de los decretos legislativos 637 y 143. El primero de ellos determinó que el mo-vimiento total de las divisas extranjeras se haría por intermedio del Banco de la República o por los bancos autorizados por este, para lo cual se le ratificó la función de comprar las divisas prove-nientes de las exportaciones y vender las necesa-rias para las importaciones […] al tipo de cambio que señalara la Junta Directiva del Banco34. El se-gundo “atribuyó a la Junta Directiva del Banco de la República la facultad de señalar periódicamente el monto global de divisas disponibles para efectuar pagos al exterior35.

En sus nuevas funciones el Banco de la República debió enfrentar tres episodios de crisis cambia-rias en 1951, en 1957 y en 1962. El primero fue acompañado por un conjunto de políticas de esta-bilización y los dos últimos por programas de es-tabilización con el Fondo Monetario Internacional. La liberalización de las importaciones en 1953, la bonanza cafetera del año siguiente y el estímulo a la economía con la utilización del crédito de fomen-to llevaron a un auge de la actividad que permitió superar los efectos contraccionistas de la primera crisis cambiaria. Al caer el precio del café en 1955 se precipitó una escasez de divisas que trajo como consecuencia una moratoria de la deuda comer-cial, seguida por una crisis de balanza de pagos y de un nuevo programa de estabilización en 1957. El programa de ajuste de 1957 ayudó a recuperar la normalidad en los pagos externos, pero desde 1960 el objetivo de la estabilidad macroeconómica fue abandonado.

El cambio en las políticas condujo a una nueva cri-sis de balanza de pagos y al malogrado programa de estabilización de finales de 1963, el cual no contribuyó a la estabilidad macroeconómica, entre otras razones por el aumento desproporcionado de los salarios a comienzos de 1963, que atizó la infla-ción y dio reversa al ajuste de la tasa de cambio real logrado con la devaluación de finales de 1962. Era claro que el deseo de fomentar el desarrollo llevó a un crecimiento del dinero que sostuvo una infla-ción promedio de 9,33% en el período 1951-1963 mayor que la de los países avanzados, lo que trajo como consecuencia ajustes frecuentes de la tasa de cambio36 (ver Anexo 2). La política monetaria debió enfrentar la tensión entre ampliar el crédito para el fomento y controlar la cantidad de dinero37.

El cambio en las políticas condujo a una nueva

crisis de balanza de pagos y al malogrado programa

de estabilización de finales de 1963,

el cual no contribuyó a la estabilidad

macroeconómica, entre otras razones por

el aumento desproporcionado de los

salarios a comienzos de 1963,

que atizó la inflación y dio reversa al ajuste

de la tasa de cambio real logrado con la

devaluación de finales de 1962.

34 Véase Ibáñez, J. (1990a). La reforma de 1951, en Meisel, A.; López, A. (ed.). El Banco de la República: antecedentes, evolución y estructura. Bogotá. Banco de la República.

35 Véase Ibáñez, J. (1990a). La reforma de 1951, en Meisel, A.; López, A. (ed.). El Banco de la República: antecedentes, evolución y estructura. Bogotá. Banco de la República.

36 La serie de inflación fue extraída de El crecimiento económico del siglo XX realizado por el GRECO tomando datos desde 1905 de su anexo estadístico. Para completar la serie hasta 2017, se tomaron los datos del Banco de la República para luego, empalmar ambas series. Para el cálculo de la inflación en el periodo mencionado, se realizó un promedio simple de las observaciones de inflación desde 1951 hasta 1963. Para mayor información, ver Anexo 1 – A2.

37 Véase Gómez, J. (2017). El Banco de la República durante 1951 – 1963: la estabilidad macroeconómica en la balanza, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.



La creación de la Junta Monetaria

En esas condiciones, se empezó de nuevo a dis-cutir acerca del papel del Banco de la República y de sus políticas. La respuesta gubernamental fue la creación en 1963 de una Junta Monetaria como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, mien-tras que al Banco se le asignó la primera de las tres tareas38. La idea con la Junta Monetaria como órga-no gubernamental, era que el Estado colombiano recuperara para sí el ejercicio de la soberanía mone-taria. En los campos monetario y crediticio, la Junta heredó las facultades que ya se habían otorgado y más adelante recibió algunas atribuciones nuevas, sobre todo en materia cambiaria. Sin embargo, la participación de funcionarios con rango ministerial y sectorial mantuvieron un sesgo inflacionario en sus decisiones39.

Durante la existencia de la Junta Monetaria (1963-1990), la economía colombiana creció de manera continua a una tasa promedio del 5%, en medio de acentuadas oscilaciones del sector externo, con un crecimiento del tamaño del Gobierno y recurrentes dificultades fiscales, una rápida expansión y diversi-ficación del sector financiero y un proceso inflacio-nario sostenido y estable, en especial a partir de los años setenta40 (ver Anexo 1).

El diseño institucional original provocó problemas de diversa índole en la economía y por esto debió ser modificado. Para comenzar, el esquema adop-tado en 1963 rompió la unidad en el ejercicio de las funciones de banca central al quedar estas dividi-das en dos instancias: las atribuciones de la Junta Monetaria y las del Banco de la República. En 1973 el Gobierno consideró que debería intervenir nueva-mente en el capital de la entidad para aclarar cual-quier equívoco sobre el atributo de emisión como parte de la soberanía monetaria del Estado. La na-cionalización del Banco de la República se concretó mediante la Ley 7 del citado año, en virtud de la cual el Banco se transformó en entidad de derecho público para el ejercicio de la facultad de emisión y ejecutor de las políticas que determinara la Junta Monetaria41.

Una crítica repetida en esos primeros años de la década del setenta hacía referencia al sesgo infla-cionario que se daba como consecuencia del arre-glo institucional vigente. En la década siguiente la situación se agravó. La recurrente financiación del déficit fiscal con emisión monetaria primaria, así como el acceso de particulares a recursos de

emisión mediante cupos de crédito, fue la principal causa de expansión monetaria en Colombia duran-te la década de los ochenta y el consecuente de-terioro del poder adquisitivo de la moneda42. Esto último promovió la proliferación de mecanismos de indexación, creados por los agentes para proteger-se de las sorpresas inflacionarias, originándose con esto también una alta inercia que transformó la in-flación en un fenómeno permanente, incluso cuan-do en la segunda mitad de la década ya se había eli-minado el déficit fiscal. Los intentos de estabilizar una economía muy indexada creaban grandes des-alineamientos en precios relativos y/o altos costos reales, los que terminaban por hacerlos fracasar.

Autonomía

El debate público en Colombia acerca de las cau-sas y las soluciones de la elevada inflación en los años ochenta estaba en línea con la discusión in-

38 En Hernández, A.; Jaramillo, J. (2017). La Junta Monetaria y el Banco de la República, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República., en la nueva institucionalidad el Banco de la República continuaría siendo: “i) El guardián y administrador de las reservas internacionales. ii) El banquero del Gobierno. iii). El guardián de las reservas de los ban-cos comerciales y demás intermediarios financieros, en tanto que el encaje legal a que ellos estuviesen sometidos debía mantenerse, en muy buena parte, en el Banco de la República. iv) El banquero de las instituciones financieras, mediante operaciones de préstamo y descuento. v) El banquero del Fondo Nacional del Café, de los fondos ganaderos y del Instituto de Desarrollo Cooperativo. vi) El adminis-trador de los fondos de fomento que se fueron creando. vii) El admi-nistrador de los convenios de pago suscritos entre Colombia y otros países. viii) El depositario en Colombia de las disponibilidades en el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Banco Interamericano de De-sarrollo (BID), y el representante del país ante esas entidades, pues en los estatutos básicos de ellas se previó que los bancos centrales serían los depositarios de sus fondos y cumplirían otras funciones en relación con ellas.”

39 La Junta Monetaria quedó compuesta por el equipo económico del Gobierno Nacional, a saber: los Ministros de Hacienda, Fomen-to (más tarde, de Desarrollo Económico) y Agricultura, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la República. También se facultó a la Junta Monetaria para nombrar a dos asesores técnicos, responsables de preparar los documentos a ser discutidos en la Junta Monetaria y participaban en ella con voz y sin voto.

40 Véase Hernández, A.; Jaramillo, J. (2017). La Junta Monetaria y el Banco de la República, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.

41 Véase Boada, A.; Gómez, C.; Ocampo, M. (2017). Autonomía del Banco de la República en la Constitución de 1991 y en la ley 31 de 1992, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.

42 Véase Boada, A.; Gómez, C.; Ocampo, M. (2017). Autonomía del Banco de la República en la Constitución de 1991 y en la ley 31 de 1992, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.


ternacional, en un período en que el tema de la independencia de los bancos centrales tomó nue-vamente importancia. Ya en la primera mitad de los años setenta ilustres economistas destacaban la imposibilidad de ejercer un control monetario autónomo si al organismo que debía hacerlo no se le liberaba de su dependencia del ejecutivo y de su compromiso con la asignación de crédito a sectores específicos. Al comenzar los ochenta se dieron, en la misma dirección, iniciativas parla-mentarias que no prosperaron43.

La autonomía le fue conferida finalmente al Ban-co de la República en la Carta Constitucional de 1991. Como en ocasiones anteriores, los cambios en el pensamiento económico acerca de la fun-ción de los bancos centrales tuvieron una influen-cia determinante en la discusión interna y en su epílogo. En el mundo la percepción se había modi-ficado como consecuencia de la respuesta fallida de la política económica a tres fenómenos nue-vos: niveles de inflación cercanos a 10% en los Estados Unidos y en otras economías avanzadas, la emergencia de la estanflación tras los choques petroleros de los años setenta y la evolución del sistema financiero en la década siguiente, bajo la influencia de las innovaciones y de la liberali-zación financiera. El activismo macroeconómico frente al primer fenómeno, caracterizado por una política fiscal expansionista y unas condiciones monetarias acomodaticias, llevó a un deterioro progresivo de las finanzas públicas y a una infla-ción crónica. Por su parte, la expansión sustancial de la esfera financiera en relación con la real, fue la principal característica de los cambios en el en-torno financiero.

Los desarrollos en la economía global contribuye-ron a la nueva relación entre los bancos centrales, los gobiernos y los mercados financieros. En esa perspectiva, los bancos centrales y los gobiernos persistieron en la búsqueda de la estabilidad finan-ciera en el espíritu de aprovechar de la mejor forma su potencial. Al mismo tiempo, la experiencia de la inflación llamó la atención, una vez más, sobre los riesgos que surgen de combinar el gasto del gobier-no con débiles o inexistentes restricciones al finan-ciamiento monetario. En consecuencia, hacia fina-les de los años ochenta existía un ambiente político más receptivo al propósito de otorgar a los bancos centrales un mayor grado de autonomía frente a los gobiernos, con un mandato más claro concen-trado en la estabilidad de precios.

La Constitución de 1991 permitió la desvincula-ción del Banco de la República del financiamiento fiscal y del otorgamiento indiscriminado de crédito al sector privado, permitiéndole concentrarse en su función propia: la estabilidad macroeconómica y financiera. La fórmula escogida fue la de un banco central gobernado por una Junta Directiva de siete miembros (JDBR), en la cual se incluyó al Ministro de Hacienda y al Gerente del Banco de la República. Los miembros permanentes (5 Codirectores) son designados por el Presidente de la República, sirven por períodos de hasta 12 años, no pueden ser re-movidos y son nombrados escalonadamente (dos miembros cada cuatro años). Además, el cargo de Codirector es incompatible con otras funciones en los sectores público o privado, excepto si se trata de labores académicas. A su vez, la Junta no está sujeta a instrucciones de ningún poder del Estado y es, en ese sentido, genuinamente autónoma. De hecho, la coordinación en la política económica está garantizada por la presencia del Ministro de Hacienda en la JDBR.

La nueva institucionalidad permitió reducir gra-dualmente la inflación de la tasa de 32% que ha-bía alcanzado a comienzos de los años noventa44 (ver Anexo 2). En ese proceso se combinaron varios elementos: la desindexación de la tasa de cambio a la inflación, a partir de un esquema de bandas cambiarias en un período en el cual entraron ma-sivamente capitales atraídos por las reformas es-tructurales y los hallazgos petroleros, la política de reducir paulatinamente la oferta monetaria y una apertura comercial limitada que aumentó la oferta de bienes importados a precios reducidos45.

Sin embargo, al tiempo con la reducción de la infla-ción, se fue acumulando un fuerte desbalance ma-croeconómico que al presentarse la destorcida de los ingresos externos en 1998 precipitó una profunda crisis. De hecho, los mayores ingresos de capital entre 1991 y 1997 financiaron el mayor gasto de la econo-mía colombiana, hecho que se reflejó en el comporta-miento de la cuenta corriente de la balanza de pagos,

43 Véase Avella, M. (2014). La independencia de la banca central en Colombia desde 1923. Revista de Economía Institucional. Vol. 26, No. 30, pp. 171 – 214.

44 El dato de inflación de 1990 fue de 32,37%. Este dato fue ex-traído de la serie del GRECO en su texto El crecimiento económico del siglo XX.

45 Véase Kalmanovitz, S. (2013). El Banco de la República y el desa-rrollo económico, en Alonso, G. (ed.). Banco de la República: 90 años de la banca central en Colombia. Bogotá. Banco de la República.



la cual pasó de registrar un superávit de 4,9% del PIB en 1991, a un déficit promedio de 4,0% entre 1993 y 199846.

El déficit externo estuvo acompañado de un cre-ciente déficit fiscal explicado en parte por los com-promisos adquiridos por el gobierno nacional cen-tral (GNC) después de la Constitución de 1991. El crecimiento en el saldo de la deuda externa ayudó a financiar el déficit de cuenta corriente, que alcanzó a representar el 8% del PIB durante el primer trimes-tre de 1998. De otro lado, el endeudamiento exter-no del sector privado aumentó durante los últimos años del siglo XX y alcanzó a sobrepasar al endeu-damiento externo público; eso causó que el riesgo cambiario de los agentes privados aumentara. Los desbalances y nuevos riesgos se materializaron a finales de los años 1990s, generando la peor crisis económica del siglo XX (Urrutia y Llano, 2012).

El ingreso de capitales externos durante la década de los noventa influyó en el comportamiento de la cartera nacional y la profundización financiera, me-dida como el saldo de la cartera como porcentaje del PIB, casi se duplicó. Las fricciones financieras que sufría el sector bancario en esta época, dentro de las cuales la principal era el sistema UPAC, hicieron que el aumento en la cartera fuera una fuente adicional de presión. Con un desbalance de esa magnitud y con la fragilidad financiera que se había generado la corrección tenía que ser sustancial47. Desde 1998 se precipitó la crisis, en medio de fuertes salidas de ca-pital y una aguda crisis política. Colombia, Ecuador y Venezuela fueron los tres países más afectados en la región (Echavarría, et al., 2012).

El Banco usó los instrumentos que tenía a su dispo-sición para hacerle frente a la crisis. En particular, defendió la banda cambiaria hasta garantizar que eliminarla no resultara en una devaluación peor; y a partir de la segunda mitad de 1998 aumentó la liquidez disponible en la economía por medio de me-nores encajes bancarios y reducciones en el corre-dor de la tasa interbancaria. El banco también actuó como prestamista de última instancia para las enti-dades de crédito. A diferencia de la crisis bancaria de comienzos de los ochenta, en este caso, el eje de la acción al lidiar con la intervención de los ban-cos comerciales en problemas recayó sobre el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín), creado para tal propósito48.

La evaluación de la crisis y sus determinantes permitió poner en marcha una política de inflación objetivo49,

El ingreso de capitales externos durante la década

de los noventa influyó en el comportamiento de la cartera nacional

y la profundización financiera, medida como

el saldo de la cartera como porcentaje del PIB, casi

se duplicó. Las fricciones financieras que sufría el sector bancario en esta

época, dentro de las cuales la principal era

el sistema UPAC, hicieron que el aumento en la cartera

fuera una fuente adicional de presión.

46 Véase Urrutia, M. (2002). Una visión alternativa: la política monetaria y cambiaria en la última década. Revista del Banco de la República. Vol. 75, No. 895.

47 Véase Uribe, J. D. (2011). Comentarios a ‘La crisis internacional y cambiaria de fin de siglo en Colombia´. Desarrollo y Sociedad – Universidad de los Andes (CEDE). Vol. 67, pp. 49 – 52.

48 Véase Ocampo, J. A. (2015). La liberalización y el gran ciclo de auge y colapso financiero, 1990 – 2003 en Ocampo, J. A. (ed.). Una historia del sistema financiero colombiano. Bogotá. Casa Editorial El Tiempo.

49 En los años noventa, ya se habían incorporado algunos elemen-tos de la estrategia de inflación objetivo como las metas cuantitati-vas anuales de inflación que en Colombia eran por ley obligatorias y habían comenzado a divulgarse desde 1991; esto llevó a que se mejoraran los modelos de pronóstico de la inflación, aunque estos no eran condicionales a la política monetaria tenían alguna utilidad en la construcción de pronósticos. También se generaba un repor-te interno de inflación de periodicidad mensual con el propósito de orientar las decisiones de política. Hacia finales de 1998 ese último documento comenzó a hacerse público en versión trimestral. Véase López, E.; Vargas, H.; Rodríguez, N. (2017). La estrategia de infla-ción objetivo en Colombia, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la República 1923-2015. Bogotá. Banco de la República.



inicialmente adoptada por Nueva Zelanda, Canadá y el Reino Unido a comienzos de los 1990s. Entre sus ele-mentos centrales se destacan la gran independencia y transparencia de los bancos centrales, un fuerte énfasis en las expectativas de los agentes econó-micos y la flotación cambiaria. Sus bondades han sido destacadas en varios estudios internacionales (IMF, 2005).

Con 19 años de vida la nueva estrategia ya es “adul-ta”, y la nueva política monetaria permitió alcanzar la meta de inflación de largo plazo de 3% y esta-bilizar el ciclo económico. Sus bondades fueron puestas a prueba en Colombia durante la crisis in-ternacional de 2008-2010, la peor crisis vivida por los países desarrollados desde los años 1930s. En ese momento fue posible hacer política monetaria contra cíclica, en parte gracias a la flexibilidad cam-biaria, amortiguando el impacto de un choque de esas dimensiones. La economía desaceleró en 2009 su crecimiento (1,65%) pero nunca creció a tasas negativas50 (ver Anexo 1 – A1).

Las políticas económicas seguidas por los países desarrollados con el propósito de recuperar el cre-cimiento de sus economías en los años siguientes llevo a un aumento de la liquidez internacional, mientras que el impulso de las grandes economías emergentes (China e India, sobre todo) elevó los precios de los bienes básicos. Esto propició un auge en las economías emergentes y la economía colom-biana creció 4,5% en promedio entre 2010 y 201551 (ver Anexo 1 – A1). La posterior “normalización” de la política económica en los países desarrollados y el fin del llamado super-ciclo en los precios de los bienes básicos afectaron el ingreso de las econo-mías emergentes y el de Colombia.

Colombia cuenta hoy con uno de los bancos centra-les más independientes del mundo, donde el Geren-te es nombrado por la Junta y no por el Presidente de la República (esto último ocurre en la mayoría de países) y rinde cuentas al país en su Informe bianual al Congreso de la República. El Banco trata en todo momento de comunicar al público y a los agentes económicos la racionalidad de sus políticas y cuenta con el mejor equipo técnico de Colombia, dedicado a entender la situación de la economía colombiana, modelarla, dilucidar los mecanismos de transmisión de la política monetaria y realizar proyecciones del producto y de la inflación. Hoy se cuenta con una estrategia de metas de inflación plena, probada y creíble, que incluye un tipo de cambio flotante en

un mercado cada vez más profundo. El país está me-jorando en sus indicadores macroeconómicos, tiene un sistema financiero robusto y un alto grado de in-tegración a los mercados internacionales de bienes y de capitales. Estos son logros de la autonomía del Banco de la República que tienen como resultado que Colombia está mejor preparada que en otros momentos de su historia para enfrentar choques, tanto internos como externos.

La actividad cultural

No puedo terminar esta historia sin referirme al ma-ravilloso papel que ha jugado el Banco en el desarro-llo de la actividad cultural en el país. Por supuesto, lo sucedido no hacia parte de la estrategia concebi-da por Kemmerer, quien solo consideró importante el ordenamiento monetario y crediticio52. Sin em-bargo, algunos gerentes “iluminados” (Julio Caro y Luis Angel Arango, entre otros) decidieron adquirir los primeros objetos precolombinos, libros y colec-ciones de arte, conscientes de la importancia de preservar nuestro patrimonio cultural y fortalecer el legado histórico y la identidad nacional. Las colec-ciones fueron creciendo en cantidad y calidad.

Los constituyentes de 1991 insistieron en que se mantuviera la actividad cultural del Banco, propó-sito que quedó registrado en los anales de la Asam-blea Constituyente y recogido en la Ley 31 de 1992. De esa forma, en el nuevo diseño del Banco de la República se mantiene la actividad cultural en áreas que el Emisor había apoyado tradicionalmente53.

La actividad cultural representada en los programas culturales y las colecciones del Banco se ha cualifi-


50 Para encontrar el dato de crecimiento económico, se tomó la se-rie de crecimiento ofrecida por el GRECO en su libro El crecimiento económico del siglo XX, la serie interpolada realizada por el DANE y los datos del Banco de la República. El dato de crecimiento para el año 2009 fue realizado con cálculos propios de acuerdo a las series anteriores. Para mayor información, ver Anexo 1 – A1.

51 El dato de crecimiento de 2010 a 2015 fue tomado de la serie construida desde 1905 a 2017 con los datos del GRECO, DANE y Banco de la República. Para el cálculo de crecimiento en el periodo mencionado, se realizó un promedio simple de las observaciones de crecimiento económico desde 2010 hasta 2015. Para mayor infor-mación, ver Anexo 1 – A1.

52 Véase Urrutia, M. (2017) La cultura en el Banco de la República, en Uribe, J.D. (ed.). Historia del Banco de la República 1923-2015. Bogotá. Banco de la República.

53 Véase Urrutia, M. (2017) La cultura en el Banco de la República, en Uribe, J.D. (ed.). Historia del Banco de la República 1923-2015. Bogotá. Banco de la República. Pp. 55.



cado desde entonces y ha extendido su radio de acción por todo el territorio nacional. Ha aumen-tado significativamente la demanda, representada por la cantidad de público que visita la Biblioteca, el Museo del Oro, el Museo de Arte, y los eventos que se organizan en estos espacios, y nuestras en-cuestas al público muestran marcados niveles de satisfacción, respeto y reconocimiento por la ac-ción del Banco.

Es conveniente, por último, referirse a la labor de apoyo que brinda el Banco de la República a la for-mación de profesionales de alto nivel, otro aporte de la institución a la modernización del país. En el período 1980-2016 el Emisor ha financiado estu-dios de maestría y doctorado a cerca de 1.200 co-

lombianos, tanto funcionarios como particulares, en prestigiosas universidades del país y del exte-rior. Las áreas de formación se concentran en eco-nomía y finanzas, aunque también se han apoyado estudios superiores en ingeniería, antropología, y derecho económico, entre otros . Muchos de los beneficiarios han logrado importantes posiciones en el sector público (ministros, miembros de la Jun-ta del Banco de la República, directores del DNP) y en la academia (decanos de algunas de las princi-pales universidades del país). Estas personas tam-bién han contribuido, como el Banco de la Repúbli-ca, al diseño de políticas públicas, a la estabilidad macroeconómica y a la formación académica de las nuevas generaciones.

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Crecimiento económicoAnexo 1

Año PIB Crecimiento

1906 4611506.74 2.82%

1907 4596628.72 6.61%

1908 4853594.16 5.59%

1909 5109966.84 5.28%

1910 5399238.21 5.66%

1911 5666873.50 4.96%

1912 5945178.64 4.91%

1913 6204811.54 4.37%

1914 6440733.68 3.80%

1915 6738303.82 4.62%

1916 7085370.18 5.15%

1917 7375827.09 4.10%

1918 7785430.60 5.55%

1919 8432438.18 8.31%

1920 9008906.22 6.84%

1921 9527579.26 5.76%

1922 10172808.53 6.77%

1923 10821890.80 6.38%

1924 11436592.45 5.68%

1925 12053665.19 5.40%

1926 13204526.58 9.55%

1927 14393917.97 9.01%

1928 15451121.82 7.34%

1929 16007139.33 3.60%

1930 15869616.88 -0.86%

1931 15616208.04 -1.60%

1932 16651479.44 6.63%

1933 17587462.00 5.62%

1934 18694458.47 6.29%

1935 19151483.52 2.44%

1936 20164526.07 5.29%

1937 20478397.36 1.56%

1938 21810942.51 6.51%

1939 23149118.97 6.14%

1940 23650008.94 2.16%

1941 24046571.53 1.68%

1942 24096067.76 0.21%

1943 24195356.60 0.41%

1944 25830510.42 6.76%

1945 27042130.65 4.69%

1946 29641127.19 9.61%

Series de tiempo

1947 30791988.58 3.88%

1948 31667508.68 2.84%

1949 34431591.43 8.73%

1950 34811556.49 1.10%

1951 35786069.04 2.80%

1952 38058153.36 6.35%

1953 39997990.55 5.10%

1954 42864622.38 7.17%

1955 44564980.81 3.97%

1956 46682648.76 4.75%

1957 48258229.28 3.38%

1958 49174946.84 1.90%

1959 52698959.70 7.17%

1960 54810996.34 4.01%

1961 57626650.01 5.14%

1962 60644141.60 5.24%

1963 62589906.48 3.21%

1964 66364957.09 6.03%

1965 69029751.01 4.02%

1966 72870599.00 5.56%

1967 75573626.53 3.71%

1968 80298886.16 6.25%

1969 85388995.24 6.34%

1970 91137078.12 6.73%

1971 96569511.40 5.96%

1972 103975569.72 7.67%

1973 110965800.44 6.72%

1974 117341625.90 5.75%

1975 120067771.42 2.32%

1976 125643357.31 4.64%

1977 130909189.08 4.19%

1978 142045802.95 8.51%

1979 149760266.79 5.43%

1980 155984486.63 4.16%

1981 159838391.32 2.47%

1982 161640252.19 1.13%

1983 164406070.13 1.71%

1984 169362795.55 3.01%

1985 174480795.93 3.02%

1986 184547120.21 5.77%

1987 194889536.59 5.60%




Nota Metodológica: para la construcción de la serie de cre-cimiento económico, se tomaron los datos del GRECO (an-teriormente citado), el DANE y el Banco de la República. Los datos presentados están expresados en millones de pesos constantes del 2005. Los datos ofrecidos por el GRECO inician en 1905 y finalizan en 1994; los del DANE inician en 1975 y finalizan en 2016 mientras que los del Banco de la República inician en el 2000 y finalizan en 2017 con un valor provisio-nal. En este caso, el PIB es tomado a precios constantes del 2005 por lo que fue necesario hacer la retropolación corres-pondiente para empalmar la serie de acuerdo con la metodolo-gía del DANE (2013) y la base de datos que ofrece la entidad. Finalmente, para hallar el crecimiento económico, se reali-za el procedimiento siguiendo la fórmula (PIB(t+1)- PIBt)/PIBt .

1988 203689364.03 4.52%

1989 210921936.64 3.55%

1990 220167627.62 4.38%

1991 226308589.68 2.79%

1992 236093300.79 4.32%

1993 249613868.16 5.73%

1994 263611744.47 5.61%

1995 277650230.59 5.33%

1996 282059460.11 1.59%

1997 291069897.87 3.19%

1998 292828706.91 0.60%

1999 277627994.24 -5.19%

2000 284760806.44 2.57%

2001 289538887.69 1.68%

2002 296788545.25 2.50%

2003 308418226.47 3.92%

2004 324865990.60 5.33%

2005 340156000.00 4.71%

2006 362938000.00 6.70%

2007 387982648.73 6.90%

2008 401744281.82 3.55%

2009 408379392.56 1.65%

2010 424598944.38 3.97%

2011 452578000.00 6.59%

2012 470880000.00 4.04%

2013 493831000.00 4.87%

2014 515528000.00 4.39%

2015 531262000.00 3.05%

2016 541675000.00 1.96%

2017 551701000.00 1.85%




InflaciónAnexo 2

Año Inflación

1906 -7.69%

1907 -12.09%

1908 10.32%

1909 5.92%

1910 -4.22%

1911 8.72%

1912 18.01%

1913 -5.20%

1914 -7.91%

1915 13.33%

1916 -4.46%

1917 1.61%

1918 0.66%

1919 10.24%

1920 14.93%

1921 -8.44%

1922 -0.82%

1923 6.62%

1924 8.27%

1925 9.27%

1926 11.48%

1927 10.88%

1928 6.69%

1929 -10.77%

1930 -19.91%

1931 -12.30%

1932 -17.99%

1933 -1.18%

1934 15.51%

1935 -2.04%

1936 9.40%

1937 11.36%

1938 0.85%

1939 4.05%

1940 -2.88%

1941 -1.29%

1942 7.96%

1943 14.59%

1944 18.66%

1945 10.41%

1946 8.53%

1947 16.71%

1948 15.07%

1949 6.12%

1950 18.48%

1951 8.58%

1952 -2.18%

1953 6.77%

1954 7.96%

1955 2.03%

1956 7.91%

1957 20.69%

1958 7.98%

1959 7.81%

1960 7.35%

1961 5.74%

1962 6.30%

1963 33.60%

1964 8.80%

1965 14.44%

1966 12.86%

1967 7.17%

1968 6.51%

1969 8.63%

1970 6.58%

1971 14.03%

1972 13.99%

1973 24.08%

1974 26.35%

1975 17.77%

1976 25.76%

1977 28.71%

1978 18.42%

1979 28.80%

1980 25.85%

1981 26.36%

1982 24.03%

1983 16.64%

1984 18.28%

1985 22.45%

1986 20.95%

1987 24.02%

1988 28.12%

1989 26.12%

1990 32.36%

1991 26.82%

1992 25.13%

1993 22.60%

1994 22.59%

1995 19.46%

1996 21.63%

1997 17.68%

1998 16.70%

1999 9.23%

2000 8.75%

2001 7.65%

2002 6.99%

2003 6.49%

2004 5.50%

2005 4.85%

2006 4.48%

2007 5.69%

2008 7.67%

2009 2.00%

2010 3.17%

2011 3.73%

2012 2.44%

2013 1.94%

2014 3.66%

2015 6.77%

2016 5.75%

2017 4.09%

Año Inflación Año Inflación

Nota Metodológica: para la serie de inflación, se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco de República. La primera fuente ofrece datos desde 1906 hasta 1997 mientras que la segunda los ofrece desde el segundo semestre de 1954 de manera mensual con su respectiva variación anual. De esta manera, se toman los datos desde 1906 hasta 1954 del GRECO y se completa la serie con los datos del Banco de la República. Debido a que el año base usado por el Banco Central es el 2008, fue necesario hacer la retropolación de la serie del GRECO para que ambas series pudieran ser comparables siguiendo la metodología del DANE (2013).



Índice de tasa de cambio real (ITCR) y tasas de cambio nominalAnexo 3

Año ITCR Tasa de cambio nominal

1906 44.71 1.06

1907 50.67 1.01

1908 47.15 1.08

1909 43.07 1.05

1910 43.07 0.97

1911 40.15 0.99

1912 35.71 1.01

1913 39.01 1.02

1914 43.95 1.04

1915 40.25 1.08

1916 43.94 1.04

1917 49.18 1.01

1918 53.56 0.94

1919 54.84 0.93

1920 65.86 1.12

1921 67.25 1.17

1922 59.52 1.09

1923 54.25 1.05

1924 47.79 1.01

1925 45.05 1.02

1926 40.31 1.02

1927 35.68 1.02

1928 32.81 1.02

1929 37.59 1.03

1930 46.68 1.04

1931 49.40 1.04

1932 55.82 1.05

1933 63.68 1.24

1934 73.32 1.63

1935 84.06 1.78

1936 76.01 1.75

1937 70.71 1.77

1938 69.40 1.79

1939 64.48 1.75

1940 67.21 1.75

1941 71.68 1.75

1942 72.80 1.75

1943 66.43 1.75

1944 56.07 1.75

1945 51.74 1.75

1946 51.39 1.75

1947 49.83 1.75

1948 46.19 1.76

1949 47.63 1.96

1950 40.13 1.96

1951 48.13 2.39

1952 52.93 2.51

1953 49.82 2.51

1954 46.09 2.51

1955 44.86 2.51

1956 42.26 2.51

1957 55.66 3.84

1958 88.16 6.41

1959 82.45 6.40

1960 80.88 6.64

1961 77.85 6.70

1962 76.42 6.90

1963 75.89 9.00

1964 70.63 9.00

1965 68.01 9.75

1966 71.32 11.25

1967 86.20 14.16

1968 97.01 16.29

1969 99.98 17.32

1970 105.82 18.44

1971 104.67 19.93

1972 104.25 21.87

1973 96.76 23.64

1974 94.03 26.06

1975 103.76 30.93

1976 98.33 34.70

1977 85.87 36.77

1978 83.18 39.09

1979 78.30 42.55

1980 78.49 47.28

1981 78.76 54.49

1982 79.44 64.09

1983 86.67 78.86

1984 97.55 100.82

1985 116.91 142.31

1986 133.96 194.26

1987 139.97 242.61

1988 139.74 299.17

1989 142.61 382.56

1990 164.15 502.26

1991 162.43 623.10




1992 148.28 680.79

1993 140.21 786.55

1994 123.99 826.07

1995 122.24 912.78

1996 113.37 1036.54

1997 106.21 1140.40

1998 113.54 1426.24

1999 126.30 1756.90

2000 138.65 2088.73

2001 143.51 2300.10

2002 143.96 2506.55

2003 162.26 2875.91

2004 146.64 2628.06

2005 128.40 2321.49

2006 130.67 2358.96

2007 115.84 2076.24

2008 109.97 1966.98

2009 113.50 2153.30

2010 100.05 1898.68

2011 100.12 1846.97

2012 95.59 1797.39

2013 98.85 1869.10

2014 103.69 2000.33

2015 126.75 2743.39

2016 130.87 3050.71

2017 124.74 2951.32


Nota Metodológica: para la serie de tasa de cambio real, se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco de República. La primera fuente ofrece datos desde 1906 hasta 1997 mientras que la segunda los ofrece desde diciembre de 1986 de manera mensual. De esta manera, se toman los datos desde 1906 hasta 1986 del GRECO y se completa la serie con los datos del Banco de la República. Sin embargo, debido a que la periodicidad de los datos del Banco Central es mensual, se realizó un promedio simple con los 12 datos de cada año para tener un solo dato de forma anual. Debido a que los datos del Banco de la República consideran como año base el 2010, se realizó la respectiva retropolación de los da-tos antes de 1987 siguiendo la metodología del DANE (2013).

Por otro lado, para la serie de tasa de cambio nominal, se to-maron los datos del GRECO y del Banco de la República. La primera fuente ofrece datos desde 1906 hasta 1997 mien-tras que la segunda los ofrece desde el 27 de noviembre de 1991 con periodicidad diaria. Ambas series de tiempo se encuentran expresadas en pesos equivalentes a un dó-lar. Para la construcción de la serie, se tomaron los pro-medios anuales de cada año con respecto a los datos del Banco de la República; los datos del GRECO ya están encon-traban promediados. Debido a que se trata de una variable nominal, no requiere realizarse retropolación de la serie.



Tasa de interés activa realAnexo 4

Año Interés activo Inflación Interés activo real

1905 19.47% 8.530% 10.0802%

1906 12.46% -7.688% 21.8264%

1907 12.46% -12.088% 27.9236%

1908 12.46% 10.315% 1.9441%

1909 12.46% 5.915% 6.1790%

1910 12.46% -4.216% 17.4102%

1911 12.46% 8.717% 3.4428%

1912 12.46% 18.013% -4.7053%

1913 12.46% -5.199% 18.6274%

1914 12.46% -7.909% 22.1180%

1915 12.46% 13.328% -0.7661%

1916 12.46% -4.464% 17.7150%

1917 12.46% 1.607% 10.6808%

1918 12.46% 0.661% 11.7211%

1919 12.46% 10.242% 2.0121%

1920 12.46% 14.926% -2.1461%

1921 12.46% -8.441% 22.8286%

1922 12.46% -0.818% 13.3870%

1923 10.33% 6.623% 3.4770%

1924 10.33% 8.267% 1.9055%

1925 9.27% 9.268% 0.0017%

1926 9.27% 11.482% -1.9841%

1927 9.27% 10.885% -1.4563%

1928 9.48% 6.687% 2.6179%

1929 10.33% -10.775% 23.6532%

1930 11.41% -19.914% 39.1133%

1931 8.21% -12.299% 23.3857%

1932 7.16% -17.994% 30.6741%

1933 6.44% -1.176% 7.7064%

1934 6.98% 15.505% -7.3808%

1935 7.89% -2.039% 10.1359%

1936 7.16% 9.397% -2.0447%

1937 8.25% 11.362% -2.7949%

1938 8.52% 0.845% 7.6106%

1939 8.52% 4.051% 4.2952%

1940 7.98% -2.875% 11.1764%

1941 8.52% -1.286% 9.9337%

1942 8.16% 7.964% 0.1817%

1943 7.61% 14.587% -6.0885%

1944 8.52% 18.656% -8.5422%

1945 8.52% 10.407% -1.7093%

1946 8.52% 8.533% -0.0123%

1947 8.43% 16.708% -7.0933%

1948 8.52% 15.073% -5.6950%

1949 8.52% 6.118% 2.2639%

1950 8.89% 18.481% -8.0952%

1951 9.07% 8.579% 0.4519%

1952 8.98% -2.177% 11.4053%

1953 8.89% 6.770% 1.9858%

1954 8.98% 7.964% 0.9412%

1955 8.66% 2.030% 6.4981%

1956 8.91% 7.910% 0.9267%

1957 9.17% 20.690% -9.5451%

1958 10.64% 7.980% 2.4634%

1959 11.48% 7.810% 3.4041%

1960 11.76% 7.350% 4.1081%

1961 11.11% 5.740% 5.0785%

1962 11.11% 6.300% 4.5249%

1963 11.06% 33.600% -16.8713%

1964 12.18% 8.800% 3.1066%

1965 13.36% 14.440% -0.9437%

1966 14.68% 12.860% 1.6126%

1967 14.68% 7.170% 7.0076%

1968 13.64% 6.510% 6.6942%

1969 13.64% 8.630% 4.6120%

1970 13.92% 6.580% 6.8868%

1971 14.94% 14.030% 0.7980%

1972 15.26% 13.990% 1.1141%

1973 15.16% 24.080% -7.1889%

1974 17.32% 26.350% -7.1468%

1975 19.71% 17.770% 1.6473%

1976 20.20% 25.760% -4.4211%

1977 23.01% 28.710% -4.4286%

1978 26.47% 18.420% 6.7978%

1979 30.17% 28.800% 1.0637%

1980 30.78% 25.850% 3.9174%

1981 34.93% 26.360% 6.7822%

1982 37.11% 24.030% 10.5458%

1983 39.50% 16.640% 19.5988%

1984 39.81% 18.280% 18.2026%

1985 40.73% 22.450% 14.9285%

1986 40.16% 20.950% 15.8826%

1987 40.59% 24.020% 13.3607%

1988 41.61% 28.120% 10.5292%

1989 42.02% 26.120% 12.6070%

1990 43.51% 32.360% 8.4240%




1991 46.09% 26.820% 15.1948%

1992 37.16% 25.130% 9.6140%

1993 35.45% 22.600% 10.4812%

1994 40.22% 22.590% 14.3813%

1995 41.80% 19.460% 18.7008%

1996 41.13% 21.630% 16.0322%

1997 34.04% 17.680% 13.9021%

1998 42.40% 16.700% 22.0223%

1999 26.88% 9.232% 16.1568%

2000 16.64% 8.748% 7.2569%

2001 18.02% 7.646% 9.6367%

2002 13.95% 6.993% 6.5003%

2003 12.82% 6.491% 5.9431%

2004 13.07% 5.498% 7.1769%

2005 12.53% 4.855% 7.3226%

2006 11.52% 4.478% 6.7441%

2007 14.41% 5.694% 8.2479%

2008 16.38% 7.675% 8.0837%

2009 12.17% 2.002% 9.9719%

2010 8.79% 3.171% 5.4500%

2011 10.94% 3.726% 6.9562%

2012 12.26% 2.435% 9.5871%

2013 10.71% 1.938% 8.6046%

2014 10.66% 3.658% 6.7518%

2015 11.34% 6.769% 4.2847%

2016 14.58% 5.747% 8.3546%

2017 13.62% 4.089% 9.1570%


Nota Metodológica: para la serie de tasa de interés activa real, se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco de República. La primera fuente ofrece datos desde 1905 hasta 1997 sin realizar el cálculo del indicador mien-tras que la segunda los ofrece desde mayo de 1995 de ma-nera mensual. Para ambos casos, se tomó como indicador la tasa de interés activa total. Para descontar el efecto de la inflación, se tomó la serie de inflación (ver paginas ante-riores) y se realizó la resta de las tasas teniendo en cuenta que ambas son efectivas. Al realizar la sustracción, resulta la tasa de interés activa real para el periodo 1906 – 2017.



Términos de intercambioAnexo 5

Año Exportaciones Importaciones Términos de intercambio

1905 13.67 10.61 1.289

1906 12.54 10.85 1.156

1907 14.58 11.44 1.274

1908 12.90 11.09 1.164

1909 11.57 11.93 0.970

1910 15.85 12.41 1.277

1911 17.04 11.44 1.489

1912 16.56 12.17 1.361

1913 16.53 12.29 1.345

1914 15.09 11.93 1.265

1915 13.45 12.29 1.094

1916 14.12 15.06 0.938

1917 16.67 20.73 0.804

1918 17.88 23.14 0.773

1919 27.57 24.34 1.133

1920 22.50 27.23 0.826

1921 12.85 17.23 0.746

1922 11.70 16.99 0.689

1923 13.80 17.72 0.779

1924 19.85 17.23 1.152

1925 22.15 18.20 1.217

1926 22.29 17.59 1.267

1927 20.45 16.75 1.220

1928 21.75 16.99 1.280

1929 18.74 16.75 1.118

1930 15.07 15.18 0.992

1931 13.19 12.90 1.023

1932 9.98 11.44 0.872

1933 8.78 11.56 0.759

1934 13.33 13.13 1.014

1935 10.05 14.10 0.713

1936 10.77 14.22 0.757

1937 11.95 15.18 0.787

1938 10.17 13.86 0.734

1939 11.86 13.58 0.874

1940 9.79 13.86 0.707

1941 14.27 15.39 0.928

1942 13.37 17.46 0.766

1943 12.91 18.29 0.706

1944 13.55 18.29 0.741

1945 13.94 18.71 0.745

1946 18.45 21.34 0.865

1947 25.04 26.20 0.956

1948 27.19 28.35 0.959

1949 29.43 26.92 1.093

1950 41.22 28.00 1.472

1951 44.66 31.19 1.432

1952 44.06 30.32 1.453

1953 43.79 29.90 1.465

1954 54.49 29.96 1.819

1955 48.74 30.06 1.622

1956 49.57 31.02 1.598

1957 48.38 31.94 1.515

1958 37.03 32.37 1.144

1959 31.52 32.44 0.972

1960 32.20 32.46 0.992

1961 31.89 32.35 0.986

1962 29.23 32.43 0.901

1963 25.66 32.34 0.793

1964 30.99 32.40 0.956

1965 28.85 33.06 0.873

1966 23.28 34.14 0.682

1967 28.18 34.22 0.823

1968 28.72 31.51 0.912

1969 29.10 36.45 0.798

1970 36.09 37.77 0.955

1971 34.28 39.02 0.878

1972 38.40 40.75 0.942

1973 48.36 46.11 1.049

1974 64.89 54.78 1.185

1975 64.08 59.84 1.071

1976 93.87 62.62 1.499

1977 137.87 66.46 2.074

1978 115.21 71.63 1.609

1979 113.60 80.61 1.409

1980 126.64 92.00 1.376

1981 113.33 100.40 1.129

1982 112.45 102.42 1.098

1983 112.75 103.71 1.087

1984 120.40 106.18 1.134

1985 112.59 105.67 1.065

1986 127.44 102.61 1.242

1987 97.87 105.32 0.929

1988 102.32 109.55 0.934

1989 83.50 114.98 0.726

1990 86.75 119.08 0.729




1991 80.62 119.34 0.676

1992 67.78 120.02 0.565

1993 67.48 121.81 0.554

1994 89.94 123.36 0.729

1995 97.53 127.81 0.763

1996 95.28 126.11 0.756

1997 95.85 119.79 0.800

1998 82.67 111.19 0.743

1999 87.17 103.18 0.845

2000 100.04 100.03 1.000

2001 89.71 92.80 0.967

2002 86.45 89.58 0.965

2003 88.84 89.68 0.991

2004 102.39 92.12 1.111

2005 120.30 95.39 1.261

2006 133.03 101.16 1.315

2007 149.42 108.26 1.380

2008 182.02 124.52 1.462

2009 158.67 115.00 1.380

2010 187.04 116.75 1.602

2011 236.23 128.55 1.838

2012 227.41 131.02 1.736

2013 210.80 130.82 1.611

2014 187.25 127.71 1.466

2015 122.00 110.47 1.104

2016 106.93 97.57 1.096

2017 126.14 98.86 1.276


Nota Metodológica: para la serie de términos de intercambio, se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco de República. Los datos de exportaciones e importaciones son índices de precios para cada operación. La primera fuen-te ofrece datos desde 1905 hasta 1997 sin realizar el cálcu-lo del indicador mientras que la segunda los ofrece desde diciembre de 1995 de manera mensual. Ambas fuentes ofre-cen el índice de precios de exportaciones e importaciones aunque, en el caso del Banco de la República, el cálculo sí es realizado. Debido a que el año base tomado por el GRECO es 1990 y para el Banco de la República es el 2000, se reali-zó la respectiva retropolación de los datos hasta 1906 para que las series quedaran empalmadas siguiendo la metodolo-gía del DANE (2013). Posteriormente, se calculó la relación entre el índice de precios de exportaciones e importacio-nes encontrando así el índice de términos de intercambio.



Gráficos

Las gráficas presentadas a continuación fueron construidas de acuerdo con las series presentadas en el Anexo 1.

Gráfico 1

Gráfico 2

Crecimiento económico 1906 -2016

Inflación por IPC (1906 -2016)

10,00%

2,00%

6,00%

-2,00%

-6,00%

12,00%

4,00%

8,00%

0,00%

-4,00%

1906

1930

1954

1978

2002

1918

1942

1966

1990

2014

1912

1936

1960

1984

2008

1924

1948

1972

1996

1909

1933

1957

1981

2005

1921

1945

1969

1993

1915

1939

1963

1987

2011

1927

1951

1975

1999

40,00%

0,00%

20,00%

-20,00%

30,00%

-10,00%

10,00%

-30,00%

1905

1917

1938

1959

1980

2001

1911

1932

1953

1974

1995

1923

1944

1965

1986

2007

2013

1908

1929

1950

1971

1992

1920

1941

1962

1983

2004

1914

1935

1956

1977

1998

1926

1947

1968

1989

2010

2016


Gráfico 3 ITCR y tasa de cambio nominal (1906-2016)

1906

1938

1994

2002

1922

1954

1978

2014

1914

1946

1970

2010

1930

1962

1986

1910

1942

1966

1998

2006

1926

1958

1982

1918

1950

1974

1934

1990

180,00%

160,00%

140,00%

120,00%

100,00%

80,00%

60,00%

40,00%

20,00%

0,00%

$3.500,00

$3.000,00

$2.500,00

$2.000,00

$1.500,00

$1.000,00

$500,00

$-

Gráfico 4 Tasa de interés real activa (1905-2016)

50,00%

10,00%

30,00%

-10,00%

40,00%

0,00%

20,00%

-20,00%

1905

1917

1938

1959

1980

2001

1911

1932

1953

1974

1995

1923

1944

1965

1986

2007

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1908

1929

1950

1971

1992

1920

1941

1962

1983

2004

1914

1935

1956

1977

1998

1926

1947

1968

1989

2010

2016

ITRC Tasa de cambio nominal



Gráfico 5 Términos de intercambio (1905-2016)

1905

1917

1938

1959

1980

2001

1911

1932

1953

1974

1995

1923

1944

1965

1986

2007

2013

1908

1929

1950

1971

1992

1920

1941

1962

1983

2004

1914

1935

1956

1977

1998

1926

1947

1968

1989

2010

2016

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0




Jorge Castaño Gutiérrez*

En nombre de la Superintendencia Financiera quiero agradecer al Banco de la República por hacer posible este espacio de reflexión sobre nuestra trayectoria como autoridades y en especial nuestra labor de su-pervisión, mediante la organización del evento que hoy nos convoca para conmemorar el legado de la Mi-sión Kemmerer.

Como se ha mencionado, la Misión recomendó la creación del Banco de la República, de la Contraloría

* Superintendente Financiero. Palabras pornunciadas en el Semina-rio 95 años de la Misión Kemmerer en Colombia.

La historia de la la creación de lo que en su momento fue la Super-intendencia Bancaria y ahora es la Superintendencia Financiera, los planteamientos que hizo Kemmerer para su creación y comentarios sobre el futuro de esta entidad.

95 años de supervisión

del Sistema Financiero:

General de la República y de la Superintendencia Ban-caria; instituciones determinantes para la estabilidad de precios, del sistema financiero, el ordenamiento de las finanzas del Gobierno y la fiscalización del gasto público. Aunque cada una de estas instituciones ha recorrido su propio camino desde cuando fueron crea-das hace 95 años, nuestro origen se remonta a un mo-mento histórico común y a la idea que tenía Kemmerer sobre la necesidad de crear instituciones fuertes que permitieran el desarrollo económico de la Nación.

una misión en constante evolución



Las recomendaciones de la Misión de Expertos de 1923, que se convirtieron en su gran mayoría en leyes de la República, fueron decisivas en la historia económica del país. En lo que hace referencia a la regulación financiera y a la creación del supervisor financiero, muchas de las recomendaciones acogi-das moldearon el desarrollo del sistema y sus prin-cipios han logrado superar el paso del tiempo, con-servando su validez y vigencia hasta nuestros días.

Creación de la Superintendencia Bancaria

Ocho de los diez proyectos que presentó la Mi-sión liderada por Edwin Kemmerer recibieron la aprobación del Congreso, entre ellos la Ley 45 de 1923 “sobre establecimientos bancarios” que re-glamentó los bancos privados y estableció la Su-perintendencia Bancaria.

Esta ley no sólo se propuso organizar el sistema financiero, caracterizado en ese momento por la existencia de bancos regionales, sino que estable-ció por primera vez en el país un verdadero super-visor bancario con funciones e instrumentos simi-lares a los que aplicaba el estado de Nueva York en el año 23. La Ley 45 partía de la premisa de que la organización y solidez del sistema bancario constituían un prerrequisito del progreso econó-mico y de la estabilidad financiera local.

En la exposición de motivos, se explicaba cómo el éxito o fracaso del programa financiero del Go-bierno, se hallaba íntimamente ligado con el desa-rrollo del sistema bancario.

Para Kemmerer, la regulación financiera conteni-da en la Ley 51 de 1918 era laxa. En su diagnósti-co, la arquitectura regulatoria era insuficiente en la medida en que no imponía restricciones legales a los bancos respecto de las inversiones autoriza-das, ni hacía referencia a la naturaleza y al monto de los préstamos que podían otorgar y, mucho menos, a los niveles de solvencia adecuados para responder por sus obligaciones. En cuanto a la labor del supervisor bancario, el diagnóstico de Kemmerer era dramático, ya que la organización del supervisor era débil y no tenía competencias suficientes para hacer coercitivas las normas exis-tentes.

Para aquel entonces la supervisión se limitaba a comprobar el cumplimiento de las leyes fiscales, sin indagar sobre la forma como se originaban los créditos y la situación integral de los estableci-mientos bancarios. El espectro de actividades que

Esta ley no sólo se propuso organizar el sistema financiero, caracterizado en ese momento por la existencia de bancos regionales, sino que estableció por primera vez en el país un verdadero supervisor bancario con funciones e instrumentos similares a los que aplicaba el estado de Nueva York en 1923.

los bancos podían realizar era tan amplio, que incluía aquellas que hoy en día efectúan los es-tablecimientos de crédito, la banca de inversión y las corporaciones financieras, entre las que so-bresalían: las operaciones de fomento, de reorga-nización empresarial y la adquisición de acciones.

Para Kemmerer era fundamental zanjar la línea divisoria entre estas actividades y la intermedia-ción, tema que continúa siendo hoy objeto de debate luego de la quiebra de Lehman Brothers. Además de trazar este límite, la nueva regulación estimuló la creación de un modelo multifunciones subdividido en secciones comercial, de ahorro y fiducia y delimitó los requisitos para la creación y funcionamiento de los bancos, incluyendo dispo-siciones sobre los niveles de encaje y de capital.


Es así como la Ley 45 marcó el primer antecedente del requisito de solvencia y sus disposiciones bus-caron garantizar que los bancos mantuvieran una relación sólida entre las exigibilidades inmediatas y las disponibilidades de pronta realización, por lo que se combatió la práctica de las renovaciones in-definidas, bajo la consideración de que limitaban el acceso al crédito.

Pareciese que en la mente de Kemmerer rondaban los mismos conceptos de Keynes cuando mani-festaba que “el mercado puede permanecer irracional más tiempo del que usted puede permanecer solvente”.

El ordenamiento institucional dictaminado por Kemmerer partía de la creación de la Superin-tendencia Bancaria como una sección bancaria dependiente del Gobierno, encargada de la eje-cución de las leyes relacionadas con los estable-cimientos bancarios. Del texto se desprende que se confirió a su máxima autoridad, el Superinten-dente, en su condición de representante de todos los colombianos, la obligación de vigilar los esta-blecimientos bancarios y rendir un informe anual al Ministro del Tesoro sobre el estado de estas entidades, así como recibir y aprobar solicitudes de operación de bancos nacionales y extranjeros.

Las facultades conferidas al Superintendente eran una novedad y para quien las llegara a ejer-cer se exigió el siguiente perfil “El Superintenden-te Bancario debe ser hombre de incontestable habi-lidad e integridad. Tendrá que reunir la energía y el tacto; pero se requiere también indispensablemente que posea una gran experiencia en lo relativo a la supervigilancia e inspección bancarias”, a tal punto que la Misión concluyó que dadas las atribucio-nes demandadas al funcionario difícilmente se encontraría en Colombia un perfil con la expe-riencia y competencia necesarias para llevar las riendas de la institución, por lo que planteó la posibilidad de contratar a un extranjero por un término de tres años, con el fin de entrenar a va-rios colombianos para asumir la dirección en for-ma permanente. Sin embargo, contrario a esta recomendación, los 41 Superintendentes que han llegado a ocupar esta posición en la entidad durante estos 95 años no sólo han sido colom-bianos, sino que además satisfacen plenamente tales características.

Gracias a ellos por sus importantes aportes en la construcción permanente de institucionalidad, y por su muestra de capacidad para generar cam-bios y adaptarse exitosamente al entorno.

Aunque Kemmerer estaba lejos de anticipar la creciente interconexión del sistema financiero global, el surgimiento de los conglomerados fi-nancieros, la expansión del sistema financiero colombiano en la región y la existencia de en-tidades sistémicamente importantes, sus reco-mendaciones fueron visionarias, a tal punto que buena parte de ellas permanecen intactas en nuestro marco institucional y siguen cobrando vigencia dentro de lo que hoy en día es amplia-mente reconocido como buenas prácticas de su-pervisión a nivel global.

La Misión concluyó que dadas las atribuciones

demandadas al funcionario

difícilmente se encontraría en

Colombia un perfil con la experiencia

y competencia necesarias para

llevar las riendas de la institución, por lo que planteó la posibilidad

de contratar a un extranjero por un

término de tres años.



La atemporalidad del legado de Kemmerer

La labor de supervisión del sistema financiero en nuestro país se ha destacado por ser reconocida como técnica, de altos estándares, exigente y, en algunas ocasiones, no libre de críticas o de injus-tas comparaciones. Sin embargo, la Superinten-dencia desde sus inicios ha construído con voz propia un carácter y un talante que le han permiti-do avanzar en la consolidación de una entidad de gran trayectoria, fundamentada en sólidos princi-pios y recomendaciones heredados de la Misión Kemmerer.

La independencia del supervisor financiero es uno de esos principios fundamentales para el buen fun-cionamiento institucional y de su misión de velar por la estabilidad del sistema financiero. Por ello, dentro de las mejores prácticas recomendadas a nivel internacional se encuentran la autonomía institucional, administrativa y presupuestal del su-pervisor. Al leer las recomendaciones de la Misión de Expertos de 1923 puede apreciarse que estas características estuvieron presentes desde la con-cepción de la Superintendencia Bancaria.

En efecto, dentro de la exposición de motivos de la Ley 45 era claro que, si bien el Superintendente dependería del Ministro del Tesoro, sería un grave error que este último le impusiera restricciones para el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley. Esta independencia institucional se ha consolidado cada vez más, de forma tal que la Superintendencia cuenta con la autonomía y respeto necesarios para el desarrollo de sus funciones, basándose exclusi-vamente en criterios técnicos y buscando preservar el bien común. Por supuesto, esta tarea no se pue-de adelantar sin el respaldo del Ministerio de Ha-cienda y una efectiva coordinación con las demás autoridades económicas, como el Banco Central y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), entre otros.

En cuanto a la independencia administrativa, el régimen de inhabilidades previsto por Kemmerer para la designación del Superintendente es consi-derado hoy dentro del listado de recomendaciones de la OECD y el FMI - FSAP (Financial System As-sessment Program) para garantizar el aislamiento del supervisor del ciclo político. Para Kemmerer, el Superintendente debía ser un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la Re-pública, por un periodo de seis años y no podía ser empleado, director o accionista de ningún estable-cimiento al que le aplicara la ley bancaria.

Debe destacarse que siguiendo la idea de Kemme-rer, el Decreto 1817 de 2015 estableció un período fijo para el Superintendente Financiero al tiempo que definió un proceso de convocatoria abierto para que las mejores curriculos pudiesen ser con-siderados para desarrollar dicha labor. Adicional-mente, el decreto en mención estableció que de presentarse el retiro del Superintendente antes del respectivo período, el acto de insubsistencia debe ser motivado. Todo esto ha contribuido a reforzar las calidades y meritocracia exigidas para ser nom-brado como Superintendente.

La idoneidad, capacidad técnica y moral como prerrequisito del ejercicio de las facultades de su-pervisión prevalece en el tiempo. Al momento de su creación nuestra entidad sólo contaba con el Superintendente y un pequeño equipo de dos co-misiones presididas por dos delegados, con sus inspectores, dos ayudantes y dos estenógrafos. En la actualidad, la supervisión global y compren-siva del sistema financiero se extiende a más de 1.500 billones de pesos de activos bajo adminis-tración, cerca de 415 entidades pertenecientes a las industrias bancarias, de seguros, valores, pensiones e infraestructuras de negociación, y ha

Para Kemmerer, el Superintendente

debía ser un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, por un periodo de seis años y

no podía ser empleado, director o accionista de

ningún establecimiento al que le aplicara la ley bancaria.



venido acompañada no solo de un incremento del recurso humano sino además de su mayor profe-sionalización.

Kemmerer siempre consideró relevante el talento humano competente para el éxito de la labor. Su frase más reconocida así lo evidencia: “Excelente cosa es una buena ley, lo mismo que una buena máqui-na administrativa; pero ambas resultarán sin valor si no hay hombres de grandes capacidades encargadas de ejecutarlas.”

Así se ha mantenido en la organización hasta nues-tros días, pues en efecto, el 95% de los funciona-rios misionales de la Superintendencia cuenta con formación en diferentes niveles universitaria, espe-cialización, maestría o doctorado, provenientes de profesiones tradicionales como el derecho, econo-mía, administración, finanzas, contaduría e ingenie-ría, así como matemáticos, actuarios, estadísticos, entre otros, e incluso muchos de ellos han comple-mentado su formación en instituciones educativas de enorme reconocimiento a nivel internacional.

Tal y como lo anticipó Kemmerer, la provisión de incentivos como mecanismo para promover la in-dependencia e integridad del supervisor, continúa siendo una de nuestras principales características ya que, a la fecha, la Superintendencia es reconoci-da por su capacidad técnica, su estabilidad laboral y por ser una institución en donde es posible el de-sarrollo profesional.

Para Kemmerer la independencia presupuestal tam-bién era fundamental. El modelo de supervisión es-tableció que anualmente debían hacerse por lo me-nos dos visitas sin previo aviso a cada uno de los 35 bancos que funcionaban en ese entonces, inclusive al Banco de la República. Los gastos asociados al ejercicio de estas labores debían atenderse con las contribuciones realizadas por las entidades, bajo la premisa de que ellas se beneficiarían de esa activi-dad. Desde 1923 hasta la fecha, la actividad de la Superintendencia se ha financiado con contribucio-nes de las entidades vigiladas.

Otro de los legados de la Misión fue la instituciona-lización de un marco de referencia para que otras actividades que implicaban el manejo de recursos del público quedaran bajo la órbita de supervisión. La inclusión de nuevas entidades bajo la vigilancia de la SFC ha respondido no solo a los desarrollos del mercado financiero, sino a decisiones dirigidas a garantizar una mayor eficiencia de la labor de su-pervisión. Este es el caso de la fusión de las Super-

intendencias de Valores y Bancaria en 2005 en la Superintendencia Financiera. La creación de esta nueva entidad permitió mitigar un problema clásico en la teoría de la administración pública, en el que la supervisión de una misma entidad es ejercida por dos instituciones distintas creando así lagunas que facilitan el arbitraje regulatorio y la duplicidad de funciones.

El desafío es seguir construyendo sobre los cimientos dejados por Kemmerer

Además de los aportes planteados anteriormente, debemos reconocer que el principal cimiento fundi-do en el ADN de la Superintendencia es el constan-te esfuerzo por converger a los mejores estándares y recomendaciones internacionales para el desarro-llo de la supervisión financiera. Déjenme resaltar algunos aspectos que han permitido el fortaleci-miento de la regulación y la supervisión financiera recientemente.

El modelo de supervisión ha evolucionado al pasar de la simple revisión retrospectiva de indicadores y de estados financieros de las entidades hacia un análisis prospectivo de los riesgos inherentes a la ejecución del plan de negocios de las entidades, en cada una de las actividades significativas y merca-dos en los que opera. En otras palabras, pasando de una supervisión de cumplimiento a una basada en riesgos. Para ello se promueve en las entidades una cultura de gestión prospectiva y proactiva de los riesgos y la utilización de simulación de ejercicios de estrés, que permiten evaluar la resiliencia de la entidad frente a condiciones macroeconómicas ad-versas hipotéticas y diseñar mecanismos de mitiga-ción creíbles, con independencia del detonante del choque.

Por otra parte, la Superintendencia sigue avanzan-do en el fortalecimiento del sistema financiero. Por esta razón, venimos trabajando con las demás autoridades en una segunda ola de reformas en cuanto a la determinación de la relación de capital y en los indicadores de liquidez, tanto de corto pla-zo como de largo plazo, así como en la gestión de riesgos no financieros como el de ciberseguridad y el de prevención de lavado de activos, financiación del terrorismo y de armas de destrucción masiva.

En la misma dirección, con la expedición de la Ley de Conglomerados (Ley 1870 de 2017) se dio un paso crucial en la transparencia del sistema y en la convergencia de las reglas de juego para los distintos



actores del mercado. De esta manera, la Superinten-dencia avanzó en la adhesión a estándares interna-cionales promulgados por la OECD y el FMI, bajo los cuales el supervisor tiene a su disposición facultades para realizar una supervisión comprensiva y consolida-da de los conglomerados financieros y sus holdings. Las nuevas disposiciones suponen el fortalecimiento y la reorganización de los equipos supervisores para po-der trascender desde la visión individual de los riesgos hacia una integral que involucre a la holding financiera.

La reforma es crucial ya que es una realidad que la industria financiera colombiana ha extendido sus brazos hacia países de Centro y Sudamérica. De forma paralela, nuestra experiencia de supervisión está siendo exportada a otras jurisdicciones, labor que nos ha posicionado como supervisores líderes y promotores de las mejores prácticas a nivel regio-nal. La institucionalización de la cooperación trans-fronteriza a partir de los Colegios de Supervisores nos ha permitido, no solo promover mecanismos efectivos de intercambio de información, sino con-tribuir a que los supervisores de la región obtengan una visión comprensiva y global del perfil de riesgos asumido por los conglomerados financieros.

Finalmente, aunque la preservación de los intereses de los consumidores financieros estaba implícita en la estabilidad que pretendía salvaguardar la organi-zación del sistema diseñada por Kemmerer, hoy en día este interés es explícito.

Es así como hoy contamos con un ámbito especí-fico para la gestión de la protección al consumidor financiero como quiera que se fijaron principios orientadores de dicha protección como la debida diligencia, la educación financiera y la transparencia e información clara, suficiente y oportuna. Se deter-minó el deber de propiciar y contar con una cultura de servicio y respeto a los consumidores y se forta-lecieron los lineamientos para el funcionamiento de las Defensorías del Consumidor Financiero.

Se estableció un marco que propende por un adecua-do balance en las relaciones contractuales entre las entidades del sistema y los consumidores financieros, en especial sobre cláusulas y prácticas abusivas, mane-jo eficiente de quejas, información y debida atención. Este entorno de protección del consumidor financiero cuenta desde inicios del año pasado con una Delega-tura cuya función principal consiste en articular todos sus esfuerzos en la adecuada defensa de los derechos del consumidor financiero y del público en general.

De forma complementaria, en el marco de la estra-tegia integral de protección al consumidor finan-ciero, desde el 2012 contamos con la Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, dependencia con autonomía institucional que funge como Juez de la República en el estudio y decisión de las demandas presentadas por los particulares, cuando conside-ran que se presenta un incumplimiento en el marco contractual de los servicios y productos adquiridos con las entidades vigiladas por la Superintendencia, ampliando así la oferta de justicia para los consumi-dores, en especial en aquellos casos de pequeñas causas.

El futuro es retador, exigente y dinámico

Los cambios en la industria financiera son inne-gables, por eso, tal y como lo hizo el grupo de ex-pertos hace 95 años, hoy debemos ser capaces de concebir un diseño institucional que favorezca la innovación sin poner en entredicho la estabilidad financiera. Queremos prevalecer en el tiempo y para ello hemos enfocado nuestros lineamientos estratégicos hacia cuatro ejes fundamentales: la competitividad, la sostenibilidad, la inclusión y la confiabilidad.

Posicionarnos como un supervisor competitivo a nivel regional y, por qué no, global, no es tarea fá-cil. Para tal fin hemos diseñado una estrategia de facilitadores de innovación que denominamos “in-novasfc”, en la que apoyamos y asesoramos a enti-dades vigiladas y no vigiladas en temas de innova-ción financiera; facilitamos la puesta en marcha de nuevos productos, tecnologías o modelos de ne-gocio y aprovechamos los desarrollos tecnológicos FinTech para apalancar la innovación, al tiempo que buscamos reducir las cargas operativas para el sector.

La sostenibilidad del sistema está permanente-mente desafiada por la creciente interconexión de los mercados financieros globales. Por eso hemos insistido en la promoción de la gestión proactiva del riesgo a través de desarrollos normativos que fortalezcan los estándares prudenciales de capital y liquidez. De forma paralela, seguimos avanzando hacia la profesionalización de la labor de nuestros supervisores, para que conozcan a profundidad el modelo de negocios de las entidades a su cargo e identifiquen los riesgos a los que están expuestas tanto a nivel individual como consolidado.


La inclusión financiera es sin duda uno de los pila-res de nuestra labor y de la política de desarrollo del gobierno. En la Superintendencia estamos con-vencidos de que la promoción del acceso y uso de productos financieros a la medida de las necesida-des de los consumidores es un prerrequisito para

el desarrollo económico en Colombia. Estos esfuer-zos deben venir acompañados de herramientas que promuevan la educación y protección del consumi-dor financiero. Cerrar la brecha de conocimiento so-bre la forma como operan los productos que ofrece el sistema evita la aparición de conductas abusivas por parte de las entidades.

Finalmente, un sistema financiero estable debe ser confiable. Para ello nos hemos ocupado de incre-mentar la transparencia de la información, con el firme convencimiento de que la efectividad de la supervisión está estrechamente ligada a la divulga-ción de datos fidedignos que reflejen la verdadera situación financiera de las entidades. Hemos supe-rado la era de los balances de papel, hoy todos los agentes del mercado pueden tener a su disposición la información relevante de manera oportuna, uni-forme y veraz, dentro de un cronograma de publica-ción preestablecido. Adicionalmente, promovemos permanentemente mejores prácticas de seguridad de la información en las entidades que permitan su salvaguardia y custodia ante posibles eventos que amenacen con irrumpir la continuidad del negocio.

Para cerrar esta intervención, solo me resta decir que todas y cada una de las expresiones, ideas y proyecciones acá expuestas corresponden a la con-vicción de todos los que hemos sido testigos y que con orgullo evaluamos como exitoso el cumplimien-to de nuestra misión. La institucionalización de la supervisión bajo las recomendaciones de Kemme-rer propició el desarrollo de un sistema que ha sabi-do sortear las inclemencias de las crisis financieras y adaptarse a los desafíos del entorno sin perder el norte de nuestra fundación: que no es más que el de promover el bienestar económico y social me-diante la estabilidad del sistema financiero.

Es importante mencionar que el gasto público a largo plazo podría incidir positivamente en el creci-miento económico en la medida en que se oriente a potenciar la innovación, el cambio tecnológico y la productividad en un contexto de apoyo a la diversifi-cación de la economía (CEPAL, 2017).

Por tanto, el proceso de ajuste para asegurar la sos-tenibilidad de la deuda debe ser cuidadoso con el tipo de gasto que se sacrifica, y evitar la reducción del gasto social. Por el lado del ingreso, se requieren mejoras en el rol redistributivo del recaudo y com-batir simultáneamente la elusión y la evasión fiscal.

En la actualidad, la supervisión global

y comprensiva del sistema

financiero se extiende a más de

1.500 billones de pesos de activos

bajo administración, cerca de 415

entidades pertenecientes a las

industrias bancarias, de

seguros, valores, pensiones e

infraestructuras de negociación



Gerardo Hernández Correa1

A la entrada de la sala de reuniones de la Superin-tendencia Financiera de Colombia hay una foto de Edwin Walter Kemmerer. Al lado de la foto reposa en una vitrina una copia original del informe entrega-do por la Misión de Consejeros Financieros con una propuesta de proyecto de ley sobre establecimien-tos bancarios fechada el 7 de junio de 1923. Ese pequeño homenaje recuerda el enorme papel que tendría el profesor norteamericano en el diseño de la arquitectura institucional del sistema financiero colombiano, la cual, a pesar de los años y cambios importantes, perdura en sus principios y en las insti-tuciones que fueron creadas: el Banco de la Repúbli-ca y la Superintendencia Bancaria, luego fusionada

El nacimiento de la Superintendencia Bancaria por recomendación de la Misión Kemmerer y su transformación en la hoy Superintendencia Financiera, se cuenta para destacar como en la actualidad es un orga-nismo independiente con un superintendente de periodo fijo.

y la supervisiónbancaria

Kemmerer

1 Codirector de la Junta Directiva Banco de la República y Ex Superin-tendente Financiero. Las opiniones y posibles errores son responsabili-dad exclusiva del autor y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva.

con la Superintendencia de Valores para crear la Su-perintendencia Financiera.

Kemmerer conocido como el “Doctor de la moneda” nació en Seranton, Pennsylavania, y ejerció un formi-dable papel como consejero financiero. Su influencia por más de treinta años cubrió países tan diversos como Filipinas, México, Guatemala, Sur Africa, Chile, Polonia, Ecuador, Bolivia, China, Perú, Turquía y Libe-ria. En Colombia dirigió dos misiones, una en el año veintitrés y una segunda en el año treinta, siendo la primera de ellas la más recordada.

La Misión de Consejeros Financieros autorizada por la ley 60 de 1922 tenía como objetivo proponer una serie de reformas tendientes a mejorar el marco ins-titucional del sistema monetario, financiero y fiscal del país. Como señala Adolfo Meisel Roca: “los paí-ses que en los años veinte tuvieron misiones de expertos



financieros dirigidos por Edwin W. Kemmerer, lograron siempre uno de los fines principales que tenían al con-tratar este tipo de asesoría: el acceso a los mercados de capital de los Estados Unidos. En efecto, los inversionis-tas norteamericanos una vez que una nación había adop-tado todas las medidas e instituciones recomendadas por Kemmerer, se mostraron mucho más inclinados para extender sus créditos. Para ellos, contribuyó también la intervención directa de Edwin W. Kemmerer, quien tenía estrechos vínculos con algunas de las principales casas bancarias de Nueva York.” 2

A los banqueros les interesaba garantizar que los paí-ses en donde hacían sus créditos tuvieran una mo-neda sana, una banca con reglas que siguieran las mejores prácticas internacionales de la época y una organización presupuestal confiable con adecuados controles, para lo cual también Kemmerer propuso la creación de la Contraloría General de la República. Era la manera de garantizar que sus obligaciones se-rían honradas debida y cumplidamente.

Las misiones técnicas tenían la ventaja de estar inte-gradas por expertos no vinculados con el gobierno norteamericano y eran percibidas como consejos de expertos con aura de “sabios” lo que facilitaba la discusión pública y los distanciaba de los avatares de la política interna. En el caso de la misión del año veintitrés, los expertos fueron Howard F. Jefferson, conocedor de temas bancarios y quien había sido por seis años auditor de la Reserva Federal de Nueva York; Fred Fairchild, profesor de economía de la Uni-versidad de Yale y especialista en tributación; Tho-mas Lill, con amplios conocimientos contables y que había prestado sus servicios como asesor del gobier-no mexicano en 1917 y 1918 y Frederick Luquiens, profesor de español quien fungió como traductor y secretario de la misión. La Misión de Consejeros Fi-nancieros contó con la ayuda de varios colombianos destacándose la participación de Estaban Jarami-llo como asesor legal y a quien Kemmerer pondera como “una de las mentes más brillantes que yo haya te-nido el privilegio de conocer en América Latina3 .

La influencia de Kemmerer fue decisiva en los temas bancarios dada su experiencia como funcionario de la Reserva Federal en donde escribió un texto reco-nocido y muy difundido sobre el “ABC of the Federal Reserve System” publicado en septiembre de 1918, que contó con 11 ediciones y que según Kemmerer fue el más vendido de sus libros. Para Kemmerer “la estabilidad financiera de Colombia y su progreso eco-nómico en el futuro exigen un sistema bancario sólido y bien organizado… el éxito o fracaso del actual programa

financiero del Gobierno, inclusive el establecimiento del Banco de la República y la colocación de empréstitos en el exterior, se hallan íntimamente ligados con el sistema bancario del país.”4

El trabajo de la Misión se encuentra detallado de ma-nera minuciosa en el diario que llevaba Kemmerer en donde no solo dejaba el registro de las reuniones rea-lizadas con funcionarios del gobierno colombiano y con banqueros y hombres de negocios, sino también de su vida en una Bogotá gris y aburrida. Lo cierto es que si bien el grupo de expertos traía unas ideas ya preconcebidas de las reformas, Kemmerer utilizaba esas reuniones para medir el respaldo que tendrían las propuestas una vez se propusieran al Gobierno y al Congreso. El éxito del paquete de medidas trabaja-do por la Misión fue precisamente el de presentarlo de manera integral, en donde cada una de ellas de-pendía de la otra, lo que facilitó su adopción en el legislativo.

Tres meses después de su llegada a Bogotá, la Mi-sión tenía preparados proyectos de ley con sus co-rrespondientes exposiciones de motivos sobre:

• El establecimiento del Banco de la República bajo el principio de que este fuera el nuevo banco de emisión y redescuento.

• Una ley bancaria general que regulaba la activi-dad de los bancos comerciales e hipotecarios, cajas de ahorros y compañías fiduciarias y creaba un supervisor bancario.

• Un proyecto de ley que creaba una oficina nacio-nal de control financiero y la reorganización del sistema general de contaduría de la nación, dando origen a la Contraloría General de la República y,

• Una nueva ley de presupuesto nacional.

Más adelante se incluyeron proyectos de ley sobre impuestos de transporte de pasajeros, cambios en la organización de la recolección y administración tributaria y reformas a la estructura de ministerios. También se presentaron iniciativas relacionadas con

2 Meisel Roca Adolfo. Introducción en Kemmerer y el Banco de la Re-pública. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República. Pagina 7

3 Kemmerer Edwin. Discurso del profesor Edwin Walter Kemmerer en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República. Pagina 140

4 Misión de Consejeros Financieros. Informe sobre proyecto de ley so-bre establecimientos bancarios. Exposición de motivos. 7 de junio de 1923.



los instrumentos negociables para facilitar las opera-ciones de redescuento del nuevo Banco de la Repú-blica y un proyecto de ley que “aspiraba a derogar las leyes vigentes de impuestos sobre la renta e introducir un sistema tributario científico basado en lo mejor de la teoría y la práctica modernas”5. A lo anterior se sumó una reforma aduanera y un plan general de crédito público.

En palabras de Kemmerer “el trabajo diligente e im-parcial del Congreso y el Ejecutivo en las Sesiones Espe-ciales para estudiar los proyectos de la Comisión estuvo acompañado de un espíritu patriótico que jamás he visto igualado por otro país en tiempos de paz. Parecía que du-rante junio y julio los miembros del Congreso, de ambos partidos hubieran olvidado sus diferencias políticas, pre-juicios y ambiciones egoístas con un fervor de servidores públicos que es honroso para cualquier país”6 . Como se destaca por Kemmerer la clase dirigente de la época estuvo, desde un principio, particularmente intere-sada de la Misión y sus resultados y si bien se pre-sentaron algunas críticas, ocho de los diez proyectos recibieron la aprobación del Congreso:

• La ley 25, que estableció el estatuto orgánico del Banco de la República.

• La ley 45, que reglamenta los bancos privados y estableció la Superintendencia Bancaria.

• La ley 46, sobre títulos negociables.

• La ley 20, orgánica del papel sellado y del timbre nacional.

• La ley 42, que reorganizó la contabilidad nacional y creó la Contraloría General de la Nación.

• La ley 34, sobre la formación del Presupuesto Na-cional.

• La ley 31, por la cual se fija el número y nomencla-tura de los ministerios.

• La ley 36, sobre administración y recaudo de ren-tas nacionales.

Hay que destacar que la creación del Banco de la República se dio en medio de una coyuntura de co-rridas bancarias que obligó a que el nuevo banco central entrara en operación antes de los previsto y que motivó la famosa sentencia pronunciada por Kemmerer a las autoridades y banqueros de: “su casa se está quemando y usted debe echarle agua de in-mediato o será destruida. No hay tiempo que perder en discusiones sobre si el agua debe arrojarse con un balde

de hojalata o con uno de hierro galvanizado. Échele agua y échesela pronto”7. Esta frase de Kemmerer debería encabezar el manual de funciones de todos aquellos que aceptan ser supervisores financieros y refleja de manera envidiable las dificultades que deben enfren-tar las autoridades cuando tienen que tomar decisio-nes que comprometen al sistema financiero y a sus ahorradores e inversionistas.

La reforma bancaria propuesta por Kemmerer

Como lo señala el propio Kemmerer en el discurso pronunciado en el Club de Banqueros de New York el 24 de noviembre de 1923, la nueva ley bancaria buscaba ajustar la regulación colombiana a los pro-cedimientos más modernos de los Estados Unidos y Europa. Igualmente implantaba un sistema de super-visión y control bancario similar al del modelo legal utilizado en el estado de Nueva York. La ley de instru-mentos negociables, parte integral de la reforma, se-guía de cerca la regulación aceptada en los Estados Unidos y que había introducido Kemmerer con éxito en Filipinas en uno de sus misiones pasadas.

Este modelo regulatorio, que a la postre se converti-ría en la ley 45 de 1923, establecía una reglamenta-ción precisa sobre el tipo de operaciones autorizadas a los bancos, imponiendo restricciones a las mismas. De igual manera, consagró los montos mínimos de capital que requerían para su operación, los montos de reserva legal que debían mantenerse y estableció obligaciones y prohibiciones a los banqueros para realizar la actividad bancaria.

Meisel Roca (1998) señala que la nueva ley bancaria contribuyó a la desaparición de los bancos regiona-les y a la consolidación de tres grandes bancos: el Bogotá, Colombia y el Alemán Antioqueño. Entre 1871 y 1923 se habían creado 94 bancos en su ma-yoría en la región antioqueña y caribe. Bajo el mo-delo de banca libre estos establecimientos bancarios podían emitir sus propios billetes, que eran converti-bles en oro. La fortaleza de estos bancos regionales se explica porque no tenían una red de sucursales,

5 Ibid. Pag. 143

6 Idem

7 “Memorando sobre los acontecimientos que llevaron a la creación del Banco de la República en Colombia para dar solución a la crisis de julio de 1923.” Documento preparado por E.W. Kemmerer en Bogotá, Colombia el 26 de julio de 1923 en Kemmerer y el Banco de la Repúbli-ca. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República. Página 131



de esta forma la actividad bancaria era dominada por bancos comerciales que tenían influencia sobre una determinada ubicación geográfica.8

Las propuestas de Kemmerer buscaban organizar un sistema financiero ordenado y sólido. Para ello era fundamental corregir las amplias facultades conce-didas a los bancos que en ese momento mezclaban operaciones típicas de los hoy establecimientos de crédito con otras propias de las que la actual regu-lación financiera tiene destinadas a las corporacio-nes financieras. En efecto, llamaba la atención de la Misión de Consejeros Financieros que los bancos pudieran comprar y poseer acciones de empresas comerciales, fomentar, organizar y reorganizar todo genero de empresas industriales y de utilidad pública y actuar como intermediarios en la emisión de bonos y acciones. La visión de Kemmerer propendía por la existencia de bancos cuya actividad principal fuera la de la intermediación financiera con la suficiencia de capital para responder por sus actividades, ya que las disposiciones vigentes en ese momento eran consideradas por la Misión como “inadecuadas”.

Martínez Neira (2011) recalca que las recomenda-ciones de Kemmerer no buscaban imponer el mode-lo de banca especializada que ha sido característica del sistema financiero colombiano. En palabras del ex superintendente bancario: “a través de la ley 45 de 1923 se introdujo al país en un sistema de pluralidad de servicios financieros bajo un mismo techo, a través de secciones especializadas; ni más ni menos que el fa-moso supermercado de servicios financieros”.9 La nue-va legislación permitió que los bancos adelantaran operaciones de banca comercial, hipotecaria, captar ahorros y realizar actividades fiduciarias, siguiendo lo que podían realizar los bancos en Estados Unidos y que se consideraba las mejores prácticas interna-cionales. El modelo de especialización extrema de la banca que imperó por muchos años en Colombia, no puede culparse a Kemmerer sino, más bien, a la crea-tividad de nuestros legisladores años después.

Lo que si resultó novedoso fue que al imponer una barrera entre las actividades de intermediación finan-ciera y las de banca de inversión se anticipó al “Glass Steagall Act” de 1933. Sobra señalar que luego de la quiebra de Lehman Brothers y de la profunda crisis de las economías desarrolladas, esta separación re-gulatoria sigue siendo de amplio debate en la agen-da de los reguladores financieros.

Otro de los aspectos cruciales de la reforma fue la de ocuparse de la solvencia de los bancos. En la ex-

posición de motivos de la ley 45 se destaca como los bancos no tenían activos suficientes que pudieran atender sus obligaciones. Como resalta la Misión, una importante proporción de las operaciones de crédito eran concedidos a largo plazo pero fondea-das en plazos cortos y era una práctica normal la de prorrogar la totalidad de la deuda convirtiéndolas en deudas “siemprevivas” (evergreen). Adicionalmente, no había en la regulación restricciones legales refe-rentes a la naturaleza ni a los montos de los présta-mos que eran otorgados, lo que aumentaba su expo-sición y el riesgo.

La Misión también encontró demoras en cuanto a la realización de los activos que eran dados en ga-rantía, en los procesos para obligar a los prestata-rios para pagar sus deudas y la carga tributaria del impuesto de timbre que llevaba a prácticas comer-ciales para evadir ese tributo y dificultaba la nego-ciación de los papeles comerciales. Muchos de los

La visión de Kemmerer propendía por la existencia de bancos cuya actividad

principal fuera la de la intermediación financiera

con la suficiencia de capital para responder por sus actividades, ya que las

disposiciones vigentes en ese momento eran consideradas

por la Misión como “inadecuadas”.

8 Sobre la actividad bancaria antes de la ley 45 de 1923 ver Adolfo Meisel. Los Bancos antes de Kemmerer en Institucionalidad Financiera en el siglo XX. Superintendencia Bancaria mayo de 1998.

9 Martínez Neira Nestor Humberto. Supervisión Bancaria y Modelo Económico en Institucionalidad Financiera en el siglo XX. Superinten-dencia Bancaria mayo de 1998.



temas detectados por la Misión en el año de 1923 son los mismos que a través de los años han tenido que enfrentar los establecimientos de crédito, como sucedió a finales de los años noventa con la crisis hipotecaria en donde los plazos de los procesos judi-ciales para recobrar los inmuebles que garantizaban los plazos se extendieron de manera apreciable.

Estas materias han sido objeto de reformas legales, destacándose las relacionadas con la introducción de garantías mobiliarias (ley 1676 de 2013) y me-joras en los procesos de insolvencia (ley 1564 de 2012), en procura de aumentar el acervo de garan-tías disponibles para facilitar el crédito y facilitar la ejecución de los créditos por el sector financiero. Todo ello dentro de las iniciativas para tener una ma-yor inclusión financiera en el país.

La ley 45 enfrentó con decisión los problemas encon-trados, incorporando en un solo cuerpo normativo la regulación financiera, organizando integralmente el sis-tema bancario e introduciendo nociones de riesgo para su operación. Resulta interesante que en buena medida la estructura institucional y legal allí consagrada sigue estando al orden del día como se verá más adelante.

Kemmerer y el supervisor bancario

De las reuniones realizadas por la Misión de Conseje-ros Financieros con el sector privado quedó claro que una de las principales reformas que debían acome-terse era la de la supervisión bancaria. En distintos memorandos que recogían las conversaciones soste-nidas por Kemmerer con los hombres de negocios y banqueros de distintas regiones del país se hicieron evidentes los comentarios sobre la deficiente su-pervisión bancaria. En una de esas reuniones con el señor Van Dusen del Banco Mercantil se hace una cruda radiografía de las inseguras prácticas ban-carias imperantes en el país y se concluye que no existe “en realidad un sistema de inspección bancaria, excepto para comprobar el cumplimiento de las leyes fiscales… el visitador no examina el índole del crédito ni del prestatario”10. Igual sucede en el memorando de conversación con X el 28 de marzo de 1923 en donde el interlocutor no identificado concluye que “ es necesario expedir una ley bancaria severa, con una verdadera superintendencia del ramo y operaciones ri-gurosas de supervisión y administración. Aunque sería imposible encontrar un director colombiano para dicha entidad, el señor X se mostró de acuerdo en contratar a un extranjero por tres años, con el encargo de entrenar la superintendencia y entrenar a varios colombianos para asumir la dirección en forma permanente”11.

El diagnóstico de la supervisión existente no podía ser mas negativo. No solo no existía una regulación sobre las operaciones autorizadas a los bancos sino que la organización del supervisor era débil y no te-nía competencias suficientes para hacer coercitivas las normas existentes y obligar, en consecuencia, a los bancos a sanas prácticas bancarias. Como mencionaba Van Dusen el cuerpo de supervisores no se preocupaba por conocer como se originaban los créditos y sus condiciones financieras. Mucho menos de la situación integral del establecimiento bancario, fundamento indispensable de cualquier supervisión financiera.

A lo anterior se sumaba que la información dispo-nible era deficiente. En la exposición de motivos de la ley 45 se mencionaba que los informes se

En distintos memorandos que recogían las conversaciones sostenidas por Kemmerer con los hombres de negocios y banqueros de distintas regiones del país se hicieron evidentes los comentarios sobre la deficiente supervisión bancaria.

10 Memorando de conversación con el señor Van Dusen el 20 de mar-zo de 1923 en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documen-tos. 1994. Banco de la República. Página 142

11 Memorando de conversación con el señor X el 28 de marzo de 1923 en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República. Página 195



rendían en fechas fijas, lo que hacía posible para los bancos “arreglar sus operaciones de antemano, a fin de presentar una situación que no es la verdadera, o en otros términos, preparar informes de mera apa-riencia”. No había cifras completas utilizables, los informes se presentaban con retardo lo que los hacía de poca utilidad y no eran cotejadas por los supervi-sores con los libros del banco. En general se recono-cía la poca competencia técnica de los funcionarios que realizaban la supervisión bancaria.

Kemmerer propuso la creación en el Ministerio del Tesoro de una sección bancaria, “encargada de la ejecución de la leyes que se relacionan con los bancos comerciales, hipotecarios, el Banco de la República y todos los demás establecimientos que hagan negocios bancarios en Colombia”. El jefe de dicha sección se llamaría Superintendente Bancario y estaba inves-tido de extensas e importantes facultades. Con la aprobación de la ley 45 se creó la Superintenden-cia Bancaria, institución que siguiendo las mejores prácticas y los avances del sector financiero ahora reúne bajo su supervisión a las industrias bancaria, seguros, fiduciarias, valores, pensiones e infraes-tructuras de negociación.

Los pilares de la supervisión

Existe un amplio consenso de la importancia de una supervisión financiera fuerte dada la estrecha inte-rrelación que existe entre la política monetaria y la política fiscal con la estabilidad financiera. Desde mediados de los años noventa, instituciones finan-cieras multilaterales, académicos y autoridades na-cionales empezaron a prestarle una mayor atención a la supervisión financiera. Fue así como en 1996 se acordaron recomendaciones por parte del Comité de Basilea respecto a principios para una efectiva supervisión bancaria en donde se buscaba promover las mejores prácticas. Estos principios, inicialmente, para bancos fueron seguidos rápidamente con la adopción de reglas similares para la industria ase-guradora en el marco del IAIS y para el mercado de valores por parte de IOSCO.

Sin embargo, la recurrencia de las crisis financieras y su alto costo para la economía en términos fiscales y de crecimiento han llevado a que, nuevamente, aca-démicos y autoridades económicas hayan fijado un creciente interés en la regulación y supervisión finan-ciera. La mayor apertura e interconexión de los mer-cados financieros, el surgimiento de conglomerados financieros, la existencia de entidades tan grandes que conllevan por sí solas un riesgo sistémico, han

transformado los paradigmas sobre las mejores prácticas internacionales en materia de regulación y supervisión financiera. Las crisis financieras globales enseñaron que para que la supervisión financiera sea eficiente se necesita un marco institucional que responda a la realidad del sistema financiero, facilite la coordinación entre las autoridades locales y en-tre estas y sus pares a nivel global y la existencia de mecanismos de resolución que no solo permitan en-frentar problemas específicos de entidades en pro-blemas sino del sistema en su integridad.

Distintos estudios (Masciandaro, Vega y Quintyn 2011) muestran respecto a la arquitectura insti-tucional del sector financiero una tendencia de la mayor participación de los bancos centrales como garantes últimos de la estabilidad financiera dada su función de proveedor de liquidez y su misión como prestamista de última instancia. Otra tendencia es la existencia de un supervisor unificado, modelo adoptado por Colombia desde la creación de la Su-perintendencia Financiera, en lugar del modelo de supervisores especializados que fue el que imperó por muchos años en varias jurisdicciones. En el caso

La mayor apertura e interconexión de los mercados financieros,

el surgimiento de conglomerados

financieros, la existencia de entidades tan grandes que conllevan por sí solas

un riesgo sistémico, han transformado los

paradigmas sobre las mejores prácticas internacionales en

materia de regulación y supervisión financiera.



colombiano la creación de la Superintendencia Fi-nanciera en 2005 respondió a la existencia de pode-rosos conglomerados que actuaban en los distintos mercados financieros. Este esquema ha mostrado sus bondades dada la expansión del sector bancario, del de seguros, de la administración de fondos de pensiones y del mercado de valores, a otros países en Centro América y Sur América.

Otro elemento que caracteriza el sistema financiero moderno es la adopción de estándares internacio-nales. Las recomendaciones recogidas por Basilea y el FSB en materia de regulación y supervisión fi-nanciera imponen unas reglas del juego comunes, facilitan la coordinación entre reguladores de dis-tintas jurisdicciones y permiten que los países en desarrollo adopten las mejores prácticas internacio-nales. Claro está, de acuerdo con las realidades de sus sistemas financieros. Lo anterior, en la medida que está demostrado que en materia de regulación financiera lo que resulta particularmente importan-te es la implementación real del marco normativo y no su adopción legal.

Lejos estaba Kemmerer de poder anticipar la comple-jidad que alcanzaría la interconexión de los sistemas financieros globales, no obstante, como ya se seña-ló, resulta extraordinario como las recomendaciones de la Misión de Consejeros Financieros incorporaron varios de las principales características que hoy en día se pregonan de una buena supervisión financiera. En efecto, en el proyecto de ley preparado en 1923 se establecen las bases para que el supervisor puede actuar con independencia, transparencia, integridad, eficiencia y con una adecuada rendición de cuentas, principios, todos ellos, de buena supervisión recono-cidos a nivel internacional.

La independencia del supervisor

La independencia del supervisor es fundamental para la estabilidad financiera. El que el supervisor finan-ciero pueda de manera autónoma tomar decisiones sin interferencias políticas o del sector vigilado es crucial. Por ello se han identificado una serie de ele-mentos claves para que su actividad pueda realizar-se de una manera técnica y eficiente. Haciendo un parangón con los bancos centrales, los supervisores financieros también requieren independencia insti-tucional, operacional, administrativa y presupuestal.

El primer aspecto es la independencia institucional que se refiere a las relaciones del supervisor con las otras ramas del poder público. Las reformas intro-

ducidas a los bancos centrales en la década de los noventa buscaron que las autoridades monetarias pudieran fijar políticas de largo plazo que llevaran a la estabilidad de la moneda y así evitar que políticas monetarias expansivas de corto plazo, con efectos temporales en la reducción del desempleo y motiva-das por razones políticas, pudieran comprometer la moneda sana. Para lograr ese objetivo se estableció que el banco central fuera un organismo autónomo de las otras ramas del poder público.

Con igual razonamiento en el caso de la regulación y supervisión financiera puede presentarse un con-flicto en el corto plazo para no intervenir a determi-nadas entidades financieras o para no establecer re-querimientos prudenciales necesarios, poniendo en riesgo la estabilidad financiera. La historia es prodiga de ejemplos en los cuales la demora en la actuación del supervisor bancario o la interferencia política en sus actuaciones tiene costos mayores para la estabi-lidad financiera.

La independencia es fundamental, la pregunta es cómo lograrla. Por ello, como se indica en varios tra-bajos “ hay un consenso creciente en que los organismos reguladores y supervisores deben ser independientes y no formar parte de la jerarquía del poder ejecutivo, lo cual los expondría a presiones políticas. Teóricamente, cuando son independientes, los reguladores pueden intervenir en el mercado, a resguardo de cualquier interferencia políti-ca; de esa manera se logra mayor transparencia, estabi-lidad y pericia para la regulación y supervisión. De hecho, hay cada vez más pruebas de que la independencia de los reguladores que acrecienta la eficacia de la regulación, da lugar al desarrollo de mercados más eficaces y eficien-tes y constituye una mejora considerable en comparación con la situación que se crea cuando la función reguladora está en manos de un ministerio del gobierno.”12

A pesar de lo anterior, la literatura también reconoce la dificultad de que esos organismos sean realmen-te independientes pudiendo caer en el riesgo de “captura reguladora” por parte de los sectores que regulan y en donde las decisiones no encuentren un equilibrio adecuado entre el beneficio público y los intereses de la industria. Adicionalmente se cuestio-na que se debilita la rendición de cuentas y la respon-sabilidad política en temas que tienen un impacto muy grande para la sociedad en general.

12 Quintyn Marc y Taylor Michael. ¿Deben ser independientes los regu-ladores del sector financiero? Temas de economía 32. Fondo Monetario Internacional. 2004. Página 6.


A nivel internacional existen tres modelos generalmen-te aceptados: (i) una agencia totalmente independien-te de las ramas del poder público que reúna caracte-rísticas de independencia similares a las de los bancos centrales; (ii) una agencia que si bien depende del eje-cutivo tiene en su estructura institucional elementos que permiten que actúen de manera independiente; y (iii) que la supervisión dependa del banco central.

Los argumentos para recomendar que la supervi-sión esté en el banco central se fundamentan en las ventajas que ello tiene para el banco central en su misión de garante del sistema de pagos y de la es-tabilidad financiera. La supervisión micro prudencial daría mayor información al banco central para adop-tar políticas macro prudenciales. Adicionalmente, se argumenta que el supervisor se beneficiaría de la ganada reputación de independencia de los bancos centrales en las últimas décadas.

Los argumentos en contra apuntan a que los bancos centrales pueden terminar acomodando las políti-cas a su cargo para resolver problemas específicos de determinadas instituciones financieras. Otro ar-gumento importante es que en bancos centrales en donde aún no se ha logrado la estabilidad de precios, la labor de supervisión financiera puede distraer el logro de ese objetivo fundamental. Igualmente, se menciona el riesgo reputacional del banco central

ante una quiebra de una de las entidades vigiladas, que puede tener como consecuencia demandas y críticas por la no intervención de las autoridades a tiempo, situación que se presenta siempre en todas las jurisdicciones. Un último argumento es que dada la tendencia del modelo de supervisor unificado no es clara la relación de las funciones del banco central con alguna industrias como es el caso de seguros.

La creación de entidades independientes a semejan-za de los bancos centrales es más difícil de estruc-turar. En la gran mayoría de jurisdicciones requieren reformas de orden constitucional e institucional de gran calado. Ahora bien, el modelo en el cual las agencias hacen parte del ejecutivo pero tienen de iure independencia es justificado principalmente porque la intervención y liquidación de una entidad financiera tiene efectos muy importantes en otros ámbitos de la política pública, normalmente con cos-tos fiscales apreciables. Además, los gobiernos res-ponden mejor a la presión política y a los intereses privados de los dueños de las entidades intervenidas y de los mismos ahorradores e inversionistas.

Naturalmente, la discusión de cúal modelo aplicar depende de aspectos idiosincráticos de cada juris-dicción. Trabajos como los de Masciandaro, Vega y Quintyn (2011) muestran que al realizar una revisión de los resultados de varios países frente a la crisis financiera global se encontró que muchos de ellos fueron afectados por la crisis a pesar de que los su-pervisores tenían una fuerte independencia de iure. En otros casos, como en Canadá en donde no se en-contraban características fuertes de independencia legal para el supervisor, la crisis tuvo efectos meno-res. Lo anterior destaca la importancia de la inde-pendencia de facto por parte del supervisor como un elemento clave.

Como se señaló, la misión Kemmerer no podía abor-dar esta discusión propia de la modernidad pero reconocía la importancia de que el supervisor fuera independiente. En la exposición de motivos de la ley 45 de 1923 señaló que el Superintendente estaría bajo la dependencia del Ministerio del Tesoro “y algu-nas de sus facultades deberán ser ejercidas mediante la aprobación de dicho Ministerio pero sería un grave error que el Superintendente tuviera indebidas restricciones por parte del Ministerio del Tesoro en ejercicio de las atri-buciones que se le confieren.” 13

Los argumentos para recomendar que la

supervisión esté en el banco central

se fundamentan en las ventajas que ello

tiene para el banco central en su misión de garante

del sistema de pagos y de la estabilidad

financiera.

13 La regulación financiera actual da plena independencia al Superin-tendente para adoptar las medidas a su cargo sin que sean necesarias aprobaciones previas del Ministro de Hacienda.



Independencia institucional: designación del Superintendente y término fijo

Kemmerer tenía muy clara la importancia que ten-dría en el futuro de la nueva organización el nombra-miento de un superintendente competente. En sus recomendaciones señala de manera expresa que “el superintendente bancario debe ser un hombre de incon-testable habilidad e integridad. Tendrá que reunir la ener-gía y el tacto; pero se requiere también indispensable-mente que posea una gran experiencia en los relativo a la supervigilancia e inspección bancarias. Es dudoso que hombre tan experimentado pueda hallarse hoy en Co-lombia, y la Misión recomienda, en tal virtud, que se con-trate un extranjero muy competente y de gran experien-cia para servir por primera vez dicha superintendencia; que se conserve en su empleo por un período no menor de tres años.” Kemmerer también previó un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades que li-mitaba al superintendente para ser empleado, direc-tivo y accionista de entidades vigiladas o propietario directa o indirectamente de las mismas.

La necesidad de seleccionar funcionarios idóneos para el Banco de la República, la Superintendencia Bancaria, la Contraloría y la Recaudación de Renta Nacionales era una preocupación recurrente de Kem-merer, así lo hizo saber al Ministro del Tesoro en un banquete que fue ofrecido a la misión el 19 de agos-to de 192314 en donde abogó para que fueran desig-nadas personas con altas capacidades técnicas, altas condiciones morales y un gran valor civil en cumpli-miento de sus deberes, las cuales deberían ser bien remuneradas y con total independencia para desig-nar a sus subalternos.

Las preocupaciones de Kemmerer reflejan lo que hoy en día es considerado como una de las mejores prác-ticas: la existencia de un periodo fijo para el superin-tendente. La misión del FMI que realizó en 2013 el Fi-nancial System Stability Assesment (conocido como el FSAP) incluyó dentro de sus recomendaciones la de designar al Superintendente Financiero por un térmi-no fijo para así aislarlo del ciclo político incluyendo la obligación del jefe del Estado de dar una explicación pública en el caso en que el superintendente fuera removido de su cargo. En igual sentido se manifes-taron algunos de los comités técnicos de la OECD que sugirieron una reforma de esa naturaleza para fortalecer la independencia del supervisor.

El Gobierno Nacional mediante el decreto 1817 de 2015 estableció un término fijo para el Superinten-dente igual al periodo presidencial y señaló que si

se presenta el retiro del servicio antes del respec-tivo período presidencial, el acto de insubsistencia deberá ser motivado. De esta manera el Presidente de la República adquiere un compromiso público de estabilidad en la cabeza del Superintendente y de explicar las razones por las cuales se ordena su reti-ro si eso sucediera.

El mismo decreto reforzó las calidades exigidas para el nombramiento del Superintendente y consagró un proceso de meritocracia en su selección, todo lo cual apunta a una mayor independencia y facilita el traba-jo de largo plazo fuera de los intereses políticos.

Independencia administrativa

Como lo señaló Kemmerer en distintas intervencio-nes públicas y en sus recomendaciones, el éxito de las nueva dependencia era que tuviera una personal competente y entrenado en la supervisión. También que el superintendente tuviera libertad para selec-cionar personal idóneo para la nueva institución.

En ese sentido se dejaba claro que: “el Superintenden-te será el único que tiene autoridad para el nombramien-to de los dos Delegados y de los demás empleados de esta sección (refiriéndose a la sección bancaria) y ten-drá plena facultad para removerlos cuando a su juicio no cumplan fiel y eficientemente las obligaciones que se les impongan”. Al igual que en el caso del superinten-dente, se establecían reglas precisas que impedían a los funcionarios de la superintendencia obtener cré-ditos sin autorización previa y que prohibían la prác-tica de que los funcionarios de la superintendencia recibieran dádivas de los vigilados. El Superintenden-te también tenía la facultad de definir el número de empleados y sus remuneraciones de acuerdo con las necesidades del servicio lo que daba flexibilidad ne-cesaria a la institución para realizar las funciones que le habían sido encomendadas.

De esta manera, Kemmerer consideraba otra de las mejores prácticas para fortalecer la independencia e integridad del supervisor “la provisión de incenti-vos económicos que permitan a los organismos de su-pervisión mantener personal competente y desalentar el soborno”15.

14 Ver El banquete de anoche a la Misión Financiera, El Tiempo 19 de agosto de 1923 en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República.

15 Op.Cit. Quintyn Marc y Taylor Michael. Página 8.




Afortunadamente estas recomendaciones de Kem-merer se han mantenido durante los años. La Super-intendencia Financiera de Colombia es reconocida como una entidad técnica guidada por el objetivo de largo plazo de procurar la estabilidad financiera. Su personal cuenta con un amplio conocimiento de las prácticas de supervisión en un marco de estabi-lidad laboral.

Independencia presupuestal

La independencia presupuestal está asociada a la fuente de recursos que financia las actividades del supervisor. En la medida que la financiación de la entidad dependa menos de los recursos ordinarios del presupuesto tendrá una mayor libertad para fi-jar y ejecutar sus gastos y, de esta manera, liberarse de las presiones políticas propias de la discusión de aprobación del presupuesto en el Congreso.

La idea de que el presupuesto de una entidad públi-ca no sea aprobado y discutido por el Congreso rom-pe el principio de que no debe haber gasto público que no haya sido discutido y aprobado previamente por el legislativo. En el caso colombiano es una ex-cepción que requiere de una dispensa constitucio-nal como ocurre con el Banco de la República. Reco-nociendo esa limitación común en la gran mayoría de estados democráticos, se recomienda que si la financiación debe ser aprobada, la superintendencia pueda de manera autónoma proponer y justificar el presupuesto de acuerdo a sus necesidades.

Kemmerer desde un principio resolvió este tema de la independencia presupuestal recomendando en el artículo 23 del proyecto de ley que “en razón de los servicios prestados a los establecimientos bancarios, por la sección bancaria por medio de revisiones, super-vigilancia y otros, todos los fondos necesarios para los gastos de dicha sección se obtendrán mediante una con-tribución exigida por el Superintendente a los estableci-mientos bancarios del país, con la aprobación del Minis-terio del Tesoro. El monto de la contribución impuesto a los diferentes establecimientos bancarios guardará equi-tativa proporción con los respectivos activos de estos”. Desde el año veintitrés hasta la fecha la actividad de la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera, se ha financiado con la contribución de las entidades vigiladas. Esta práctica, se reconoce a nivel global, reduce la interferencia política. Dado que las entida-des sujetas al control reconocen la importancia de una buena supervisión no se presentan discusiones sobre los montos de las contribuciones cobradas. Debe destacarse que conforme a las reglas vigentes

las contribuciones pueden utilizarse para cubrir gas-tos generales o de inversión.

Independencia operacional

Se asocia la independencia operacional del supervi-sor a las facultades que este tiene para ejercer las funciones de vigilancia y control sobre las entidades vigiladas que están dentro de su perímetro de super-visión. Las decisiones del supervisor deben ser de su estricta órbita sin que exista interferencia de otras autoridades. Normalmente tienen que ver con deci-siones para conceder o revocar la licencia de funcio-namiento de las entidades vigiladas, ordenar el plan de supervisión, realizar visitas in situ o extra situ, san-cionar a los vigilados y hacer efectivas las sanciones. En la medida que esas funciones estén claramente delimitadas y los procedimientos reglamentados se evita la discrecionalidad del supervisor y se le blinda de la presión política.

Uno de los presupuestos de una independencia ope-racional es la protección legal al supervisor. La posibi-lidad de que el supervisor pueda ser demandado per-sonalmente por el ejercicio de sus funciones puede limitar su independencia haciendo que nos solo sean razones técnicas las que guíen sus decisiones. La ame-naza de demandas puede llevar a que las decisiones no se tomen de manera oportuna o que se intente no co-rrer riesgos legales esperando a que se presenten cau-sales de intervención objetivas, como por ejemplo la cesación de pagos. Quintyn, Ramírez y Taylor (2007) muestran que para ese año y tomando una muestra de 23 países, el 78% de estos tenían en la regulación normas de inmunidad legal para los supervisores.

Kemmerer no previó esta dificultad y no hace reco-mendaciones en esta materia. Hasta la fecha poco se ha avanzado en este campo por las implicaciones constitucionales y legales, resolviéndose el tema por la vía de la contratación de seguros para direc-tores y oficiales que cubren las costas legales de los funcionarios. Esta solución es insuficiente dadas las enormes responsabilidades de los supervisores y los antecedentes de estos frente a situaciones de crisis.

Un segundo elemento de la independencia operacio-nal está asociado con la facultad del supervisor para tomar libremente sus decisiones para la aprobación o revocatoria de licencias, la toma de medidas de intervención o la adopción del plan de supervisión. Bajo la estructura jurídica definida por Kemmerer, el superintendente tenía plena autonomía para tomar estas decisiones, situación que ocurre hoy en día en



donde se consulta el Consejo Asesor de la Superin-tendencia sin que su concepto sea obligatorio.

Un tercer elemento se relaciona con que el super-visor cuente con los instrumentos necesarios para cumplir sus funciones y que exista claridad y trans-parencia en la forma de implementarlos. En la me-dida que estas facultades sean más precisas menor será la discrecionalidad del supervisor y por lo tanto menores riesgos de demandas posteriores. Kem-merer en la ley financiera da pleno cumplimiento a este principio ya que establece una amplia gama de facultades para el superintendente como las de : (i) ordenar visitas; (ii) solicitar informes; (iii) suspender prácticas inseguras o no autorizadas; (iv) conceder o revocar licencias de funcionamiento; (v) ordenar capitalizaciones; (vi) ordenar la restitución de los en-cajes legales y; (vii) ordenar la intervención de una entidad vigilada y su consecuente liquidación. Los procedimientos, en todos los casos, están cuidado-samente reglamentados, lo que refleja la preocupa-ción de Misión de Consejeros en asegurar el debido proceso y facilitar las labores de supervisión.

Un cuarto elemento de independencia operacional es la facultad del supervisor para imponer sanciones y, más importante aún, para hacerlas coercitivas. Como se mencionó anteriormente, este era uno de los prin-cipales defectos que tenía regulación ya que existía una enorme percepción de debilidad por parte de los mismos interesados. Kemmerer se preocupó de ma-nera importante en regular las sanciones y establecer el procedimiento para su imposición o cobro.

Finalmente debe destacarse que Kemmerer introdu-jo la idea, hoy en día en boga, de que la supervisión debe mirar de manera integral la situación de la en-tidad financiera y sus riesgos y no solo depender de los controles de ley como eran los montos de capital exigidos y la reserva legal. A este respecto se lee en la exposición de motivos lo siguiente: “No debe ol-vidarse que los bancos son instituciones cuasi públicas. Si un banco quiebra, los depositantes pierden su dinero y toda la comunidad sufre. Es deber del Gobierno velar porque los bancos estén administrados de manera ho-norable y eficiente”.

Rendición de Cuentas

Como contrapartida de la independencia está la ren-dición de cuentas. “La independencia, correctamente diseñada, comprende mecanismos que obligan al orga-nismo a asumir responsabilidad por sus obligaciones pero al mismo tiempo lo liberan de toda interferencia

en sus operaciones. La independencia y la rendición de cuentas no son conceptos excluyentes, sino más bien complementarios”16. La rendición de cuentas se ma-nifiesta normalmente en la presentación de informes a la sociedad en general, las citaciones realizadas por las cámaras legislativas y en general el fortalecimien-to de la comunicación de los órganos supervisores.

La Misión se ocupó de manera detallada de la informa-ción que debería ser publicada por la nueva superinten-dencia bancaria. La nueva ley incluyó la obligación del superintendente de rendir un informe anual al Ministro del Tesoro, que contendría un resumen del estado y situación de todos los establecimientos bancarios con un extracto del monto de capital y fondo de reserva, el monto total de sus depósitos y otros pasivos y el mon-to total de sus recursos, discriminando lo que tuvieran en oro amonedado y en barras.

Igualmente debía informar los establecimientos ban-carios autorizados con los nombres y lugares donde funcionaban y la fecha en que se expidieron los respec-tivos certificados de autorización. También una rela-ción de los establecimientos bancarios cuyos negocios hubieran quedado terminados durante el año, volun-taria o forzadamente, con expresión del monto de su activo, de los depósitos y otras obligaciones, según el último informe presentado por aquellos, de los depósi-tos no reclamados o no cubiertos y de los intereses y dividendos que el Superintendente tenga en su poder por cuenta de cada uno de ellos.

Respecto al funcionamiento de la Superintendencia era obligatoria la publicación de los nombres y remu-neraciones de los delegados, oficiales, inspectores, agentes especiales y otras personas empleadas por él. Así mismo, el monto total de los gastos de su de-partamento durante el año fiscal anterior, las sumas apropiadas por el Congreso para dichos gastos en el año expresado y el monto, si lo hubiera, de la suma que no se hubiera reembolsado al Tesoro Público en la fecha del informe. También se exigía una relación de las contribuciones recaudadas a los estableci-mientos bancarios sometidos a su supervigilancia, y también de las multas y penas que pudieran haber sido percibidas por conducto de esa oficina.

El informe se complementaba con una relación del monto de intereses devengados por los depósitos no reclamados, dividendos e intereses que estaban en su poder de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley

16 Ibid. Quintyn Marc y Taylor Michael. Página 14.



y de los tipos mensuales del cambio entre las ciu-dades de Colombia y otros centros importantes del Exterior, con expresión del tipo más bajo, del más alto y del promedio mensual.

Conclusiones

Difícilmente Kemmerer pudo haber pensado que las misiones de expertos que dirigió con tanto éxito iban

a tener un legado tan importante y tan perdurable en Colombia. Las reformas propuestas en materia de la creación del Banco de la República y de la Super-intendencia Bancaria establecieron los cimientos de lo que sería su desarrollo institucional a lo largo de su historia. Los principios de la regulación 95 años después son compatibles en buena medida con los mejores prácticas en supervisión que hoy en día ade-lanta la Superfinanciera.

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José Antonio Ocampo y Juan David Torres *

El largo período de altos precios del petróleo que se inició en 2003 y, con una interrupción durante la cri-sis del Atlántico Norte1, se prolongó hasta mediados de 2014 constituyó una coyuntura externa excep-cional para Colombia. De hecho, representó el auge más fuerte y prolongado de los términos de inter-cambio que haya registrado el país en su historia, es decir, más fuerte y prologando que todas las bonan-zas cafeteras del siglo XX.2 Debido a su interrupción por unos diez o doce meses a partir del colapso del banco de inversión Lehman Brothers en septiembre de 2008 (el punto más crítico de la crisis del Atlán-tico Norte), la bonanza se dio en dos fases, que cu-bren los años de altos precios (2003-08 y 2010-14), sucedidos por sus descensos posteriores (corto en el primer caso y más prolongado en el segundo). Estos dos ciclos correspondieron, además, con las administraciones Uribe y Santos, respectivamente.

* Codirector y asistente de investigación del Banco de la Repúbli-ca, respectivamente.

1 Nos referimos aquí a lo que se conoce como crisis financiera global. Sin embargo, como sus epicentros fueron Estados Unidos y Europa Occidental, algunos autores han preferido referirse a ella como la crisis del Atlántico Norte, un apelativo más apropiado.

2 Véase Ocampo (2015a), Gráfico 5. Esto es aún más significativo si se agregan los años 2013 y 2014, que no estaban incluidos en dicho gráfico.

Este análisis sobre el manejo que le dio el país a la bonanza petrolera entre 2003 y 2014, compara lo que fueron dos ciclos de auge diferen-tes: el primero en la Administración de Álvaro Uribe y el segundo en la Administración de Juan Manuel Santos. Concluye que se desaprovechó la bonanza para fortalecer las cuentas fiscales y reducir la deuda exter-na, pero sirvió para aumentar el empleo y disminuir la pobreza.

Bonanza petrolera

La bonanza petrolera ha estado, por lo tanto, en el centro de la historia económica del país en lo corri-do del siglo XXI. Este ensayo analiza las caracterís-ticas y manejo de los dos ciclos que caracterizaron la bonanza. Después de unos breves antecedentes sobre la política petrolera, explora las principales características de dichos ciclos y la participación del petróleo en la economía nacional. Las secciones

Manejos y resultados de la



siguientes analizan las características de la política macroeconómica para manejarlos y sus resultados económicos y sociales. El ensayo termina con unas cortas conclusiones.

La política petrolera de Colombia: antecedentes

Estos ciclos se dieron en el marco de cambios im-portantes de la política petrolera del país que se remontan a 1974, cuando la Administración López Michelsen sustituyó el viejo sistema de concesiones introducido a comienzos del siglo XX por contratos de asociación entre Ecopetrol y empresas petroleras privadas, un sistema que ya se había adoptado en parte en 1969. La reforma también aumentó la par-ticipación de Ecopetrol en los nuevos contratos, au-mentó las exigencias de exploración para las empre-sas privadas y liberó los precios internos del crudo. Este cambio, cabe recordarlo, fue una respuesta a la transformación del país de exportador a importador neto de petróleo a comienzos de los años setenta, en medio de una coyuntura internacional de altos precios de los hidrocarburos que se había desenca-denado a fines de 1973 por la reacción de los países árabes productores a la guerra de Yom Kipur, entre ellas la activación de la restricción a la oferta del cru-do por parte de la Organización de Países Exporta-dores de Petróleo (OPEP). La Administración López Michelsen consideró que la transición hacia una si-tuación de importador neto de hidrocarburos era el resultado del fracaso de la política de concesiones en garantizar suficientes inversiones en el sector (Perry et al., 2010).

Gracias al descubrimiento de Caño Limón en 1983, el país volvió a ser exportador neto de petróleo ha-cia 1986. A esto se sumó el descubrimiento de los campos de Cusiana y Cupiaga en 1988 y 1990. Sin embargo, hacia el final de la década de los noventa y el inicio del nuevo milenio, tanto las reservas como la producción tendieron a decrecer nuevamente. Por este motivo, se introdujeron nuevas regulacio-nes desde mediados de los años ochenta: autorizar a Ecopetrol a utilizar parte de sus utilidades para hacer exploración directa a cambio de liberar áreas de reserva, permitir reducir la participación de Eco-petrol en los contratos, incentivar la recuperación secundaria y modificar las regalías en áreas con menor prospectiva. No obstante, estas reformas no tuvieron éxito en aumentar la exploración, en parte importante por los menores precios internacionales

del crudo desde mediados de los años ochenta, por lo cual las reservas tendieron también a disminuir. Esta situación dio lugar a nuevos cambios en la po-lítica petrolera (Perry et al., 2010; Echeverry et al., 2009).

En efecto, en 2003 se realizaron modificaciones es-tructurales en la política petrolera: se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), obligando a Ecope-trol a competir con las empresas privadas por conce-siones y se capitalizó a la empresa estatal en el mer-cado bursátil. La ANH ha sido muy activa en promover nuevas concesiones a través de rondas de promoción y adjudicación de diferentes cuencas. Estos cambios aceleraron la exploración y la llegada de inversión ex-tranjera directa (IED) al sector (Perilla, 2010). Según Gómez Cuenca (2015), la producción de petróleo adquirió un nuevo impulso gracias a estas reformas, a las técnicas de recuperación secundaria de los cam-pos ya existentes y a “pequeñas pero permanentes incorporaciones de reservas”. En síntesis, este perio-do se caracterizó por altos niveles de IED, un régimen contractual y normativo favorable y altas rentabilida-des (Goda y Torres García, 2015).

Gracias al descubrimiento de Caño Limón en 1983,

el país volvió a ser exportador neto de

petróleo hacia 1986. A esto se sumó el descubrimiento de los campos de Cusiana y Cupiaga en 1988 y 1990. Sin embargo, hacia el final

de la década de los noventa y el inicio del nuevo milenio, tanto las reservas como la

producción tendieron a decrecer nuevamente.



Los dos ciclos petroleros

Como se señaló al comienzo de este ensayo, la bonanza petrolera se dio en la forma de dos auges de precios, separados por la crisis del Atlántico Norte: el primero entre 2003 y 2008, y el segun-do entre 2010 y 2014. Esto se puede observar en el Gráfico 1, que presenta el precio del petróleo WTI corriente y deflactado por un indicador de precios de productos manufactureros exportados por países desarrollados. Se observa que el precio real del petróleo fue relativamente estable duran-te los años noventa y comienzos del nuevo siglo, en torno a los US$28 por barril (precios de 2010, como todos los que siguen). Durante la fase as-cendente del primer ciclo, el precio constante au-mentó de US$39 a US$97 con un promedio de US$66. Con la crisis del Atlántico Norte disminu-yó a US$63. Por su parte, durante el segundo ci-clo, el precio pasó de US$79 en 2010 a US$87 en 2014 con un precio promedio de US$87, el cual cayó fuertemente y alcanzó un mínimo de US$46 en 2016 antes de iniciar la recuperación que se aceleró desde fines de 2017. Ahora bien, al obser-var datos mensuales promedio, se destaca que el precio alcanzó picos de US$140 en julio de 2008, durante el primer ciclo, y de US$113 en mayo de 2011, durante el segundo.

El buen comportamiento de los precios del cru-do se reflejó en los términos de intercambio del país (Gráfico 1 nuevamente), dando lugar, como se señaló en la introducción, al mejor comporta-miento de dicha variable en la historia económi-ca del país. El aumento fue fuerte entre 2003 y 2011, con una caída pequeña en 2009 (la caída de los precios de exportación fue amortiguada por la disminución de los de importación). Aun-que los términos de intercambio disminuyeron entre 2011 y 2014, permanecieron en niveles altos, y de hecho el nivel promedio que alcanzó dicha variable fue mucho más favorable durante el segundo que durante el primer auge: 64% su-periores en 2010-14 en comparación con los nive-les de comienzos del siglo (2000-02) vs. 25% en 2003-08. Además, es interesante observar que, aunque tanto los precios reales del crudo como los términos de intercambio cayeron fuertemente durante la fase descendente del segundo ciclo, estos se mantuvieron en niveles superiores a los que habían caracterizado dichas variables duran-te los años noventa y comienzos del siglo XXI.

La bonanza petrolera se dio en la forma de dos auges de precios,

separados por la crisis del Atlántico Norte:

el primero entre 2003 y 2008, y el segundo entre 2010 y 2014.

Durante la fase ascendente del

primer ciclo, el precio constante aumentó

de US$39 a US$97.

Durante el segundo ciclo, el precio pasó de US$79 en 2010 a

US$87 en 2014.



Al observar la producción en el Gráfico 2, se en-cuentra un comportamiento muy diferente al de los precios internacionales. Durante el primer auge, a pesar de los altos precios y los cambios instituciona-les que experimentó el sector, la producción creció poco (1,7% anual) pasando de 540,4 miles de ba-rriles diarios en 2003 a 587,3 en 2008. Por su par-te, durante el segundo periodo se experimentó un auge de producción (un crecimiento del 6,0% anual) pasando de 785,8 miles de barriles diarios en 2010 a 990,5 en 2014. Como la producción ya había co-menzado a aumentar en 2009, su nivel promedio fue muy superior en el segundo auge: 927,8 miles de barriles diarios en 2010-14 vs. 540,0 en 2003-

Fuente: U.S. Energy Information Administration, Cepal.

1990 20051993 20081996 20111999 20142002 2017

180

170

150

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120

110

(200

0=10

0)

80

B. Índice de términos de intercambio

WTI deflactado por precios de manufacturas WTI corriente

Gráfico 1 La bonanza petrolera en Colombia

1990 20051993 20081996 20111999 20142002 2017

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40

100

60

20

0

A. Precios del petróleo

08. De esta manera, la primera fase de la bonanza fue más de precios que de producción, en tanto que la segunda combinó ambos factores favorables. El contraste es aún mayor durante las crisis: en efecto, al final del primer ciclo, el aumento de la producción amortiguó el efecto de la caída de los precios; por el contrario, durante el final del segundo, la fuerte caída de la producción (de 54,2% entre el promedio de 2010-14 y 2017) profundizó la disminución del valor de las exportaciones de crudo.

El comportamiento de la producción fue obviamen-te similar al de la tendencia de las reservas. Durante el segundo auge las reservas crecieron casi dos ve-ces más que durante el primero: 2,9% vs. 1,6%, res-



pectivamente (véase también en el Gráfico 2). Ade-más, durante el primero, las reservas presentaron un comportamiento levemente decreciente mientras que durante el segundo tendieron a aumentar, al-canzando su máximo de 2,445 millones de barriles en 2013. Al igual que la producción, las reservas crecieron durante la crisis del Atlántico Norte, pero se redujeron durante el desplome de los precios a partir de 2014, cayendo a 1,665 millones de barri-

les en 2016. No obstante, los niveles de reservas no llegaron a superar los de 1992 (3,212 millones de barriles), por lo cual se podría pensar que fueron las mejoras en eficiencia las que permitieron dar cabida a los niveles históricos de producción. De esta ma-nera, se puede caracterizar al primer ciclo como uno de precios y al segundo como uno de precios —ma-yores— y cantidades, las cuales ya venían creciendo desde la crisis.

Producción (miles de barriles diarios) Reservas (10 millones de barriles) (eje der.)

Gráfico 2 Producción y reservas de petróleo

Fuente: Asociación Colombiana del Petróleo.

1990 20051993 20081996 20111999 20142002 2017

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0

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50

0

Si bien, como veremos más adelante, el PIB creció más durante el primer auge, fue durante el segun-do cuando el petróleo consolidó una mayor par-ticipación en la producción agregada y las expor-taciones del país. De hecho, la participación en el PIB venía cayendo desde el año 2000 y continuó haciéndolo durante el primer ciclo: entre 2003 y 2008, bajó en 0,8 puntos porcentuales y prome-dió un 3,9% del PIB. En contraste, entre 2010 y 2014, aumentó a un promedio de 5,3% del PIB (Gráfico 3). Esto refleja obviamente las tenden-cias de la producción y las reservas del crudo. A su vez, la participación en las exportaciones tota-les de bienes y servicios se duplicó de un periodo a otro: del 23% de las exportaciones totales en 2003-08 (a excepción de 2008, cuando llegaron al 29%) al 45% en 2010-14, con un máximo del 49% en el 2013.

Estos comportamientos estuvieron acompañados por un auge de la inversión extranjera directa (IED) en el país y en el sector petrolero en particular. Aun-que esta última aumentó más durante el primer período, su nivel promedio fue mayor durante el se-gundo: el equivalente al 1,3% del PIB (35% de la IED total) vs. 0,9% (24%) durante el primero.

Esta mayor participación en la economía implicó mayores ingresos petroleros para la nación (Gráfico 4). Durante la primera fase de la bonanza, los apor-tes del sector petrolero al gobierno central (impues-tos de renta, dividendos de Ecopetrol y derechos económicos por contratos otorgados por la ANH representaron el 12% de los ingresos corrientes del gobierno central. Por su parte, el segundo auge permitió una participación aún más elevada, por el orden del 20%, en promedio, de estos ingresos, respaldando la idea de la consolidación del sector



en este periodo. En cuanto a su composición, entre 2003 y 2008, dos terceras partes correspondieron a impuestos de renta, mientras que, entre 2010 y 2014, los dividendos de la estatal petrolera adquirie-ron mayor importancia, especialmente desde 2012.

Igualmente lo hicieron los derechos económicos por los contratos de la ANH, los cuales alcanzaron el 4% de los ingresos durante la segunda fase de la bonanza, mientras que durante la primera fueron marginales.

Exportaciones PIB (eje der.)

Gráfico 3 Participación del petróleo en el PIB y en las exportaciones de bienes y servicios

Fuente: Banco de la República, Dane.

60%

40%

20%

50%

30%

10%

0%

7%

3%

5%

1%

6%

2%

4%

0%2000 20082004 20122002 20102006 2014 20162001 20092005 20132003 20112007 2015 2017

ImpoRenta/PIB

Contratos ANH/PIB Aportes GNC sobre ingresos % (eje derecho)

Dividendos Ecopetrol

Gráfico 4 Aportes al GNC (billones) y participación en ingresos corrientes

Fuente: Asociación Colombiana del Petróleo

4,0%

2,0%

3,0%

1,0%

3,5%

1,5%

2,5%

0,5%

0,0%1999 20072003 20112001 20092005 2013 20152000 20082004 20122002 20102006 2014 2016

30%

15%

25%

10%

20%

5%

0%



En síntesis, el primer auge petrolero tomó por sor-presa al sector, el cual se encontraba realizando ajustes institucionales ante su desaceleración de fi-nal del siglo. Estos ajustes, así como los niveles per-sistentes de altos precios, le permitieron consolidar-se en el ciclo posterior a la crisis del Atlántico Norte con una mayor respuesta en términos de produc-ción. Todo ello permitió aumentar su participación en la economía, el comercio exterior y los ingresos públicos del país.

El manejo de los ciclos petroleros

Política monetaria y cambiaria Colombia había experimentado un proceso de des-inflación gradual durante la década de los noven-ta, de guarismos ligeramente superiores al 30% a poco menos de 17% en 1998. Este proceso se ace-leró como resultado de la crisis de fin de siglo (la crisis de 1999-2001), especialmente con la fuerte recesión que experimentó el país en 1999 y que llevó a niveles de inflación de un dígito. Esta era la situación cuando el Banco de la República adoptó el esquema de inflación objetivo en dicho año, en el marco del cual se estableció una meta inicial del 10% para el año 2000, la cual se redujo durante los años siguientes hasta alcanzar 5,5% en 2003, al ini-cio del primer auge, y 4% en el 2007 (Gráfico 5.A). De igual manera, se impuso un rango de 10 puntos base alrededor de la meta. La inflación logró entrar en este rango durante el 2003 y mantener la senda decreciente de los objetivos de política hasta 2006. En 2007-08 se elevó, sin embargo, al 8%, 4 puntos porcentuales por encima de la meta, como resulta-do del recalentamiento de la economía, en el marco de igual proceso a nivel global; los principales refle-jos de esto último fueron el aumento vertiginoso del precio del petróleo ya mencionado, así como de otros productos básicos, entre ellos los alimentos.

Al igual que durante la crisis de fin de siglo, la de 2008-09 redujo la inflación del 7,7% al 2%, lo cual permitió que el segundo auge petrolero recibiera una inflación por debajo de la meta. El Banco de la República redujo a su vez la meta, que desde 2010 ha sido del 3%, con un rango más amplio, entre 2 y el 4%; esta meta y rango se han mantenido constan-tes desde entonces. La inflación se mantuvo dentro del rango hasta el final del segundo auge petrole-ro, cuando el rápido crecimiento de la demanda, primero, y la sucesión de tres choques de oferta

Colombia había experimentado un

proceso de desinflación gradual durante la década de los

noventa, de guarismos ligeramente

superiores al 30% a poco menos de 17% en 1998. Este proceso

se aceleró como resultado de la crisis

de fin de siglo (la crisis de 1999-2001),

especialmente con la fuerte recesión que

experimentó el país en 1999 y que llevó a niveles de inflación

de un dígito.

adversos (la fuerte devaluación del peso en 2014-15, el fenómeno del Niño que aceleró la inflación de alimentos en 2016 y el aumento del IVA en la reforma tributaria de ese mismo año, que se hizo efectiva a comienzos de 2017) la elevó por encima de la meta. La inflación comenzó a reducirse nue-vamente desde los últimos meses de 2016 y entró de nuevo al rango en torno a la meta de inflación en los primeros meses de 2018.



En el marco del esquema de inflación objetivo, la tasa de interés ha sido el principal instrumento de la política monetaria. La política se adopta en función de la brecha de inflación (con respecto a la meta), pero teniendo en cuenta también la brecha del pro-ducto (la desviación con respecto a la capacidad

productiva del país) (véanse las Gráficas 5.B y 5.C). Esto último tiene en cuenta la norma constitucional según la cual la política monetaria debe ser adopta-da en el marco de la política económica general, un mandato ratificado por la Corte Constitucional en una sentencia de 1999.

Inflación

Nominal

Meta de inflación

Real (eje derecho)

Rango

Gráfico 5 Indicadores de política monetaria:

A. Inflación y metas del Banco Central

B. Tasa de interés nominal y real

12%

4%

8%

0%

10%

2%

6%

2000

2000

2008

2008

2017

2017

2004

2004

2012

2012

2002

2002

2010

2010

2006

2006

2015

2015

2001

2001

2009

2009

2005

2005

2013

2013

2014

2014

2003

2003

2011

2011

2007

2007

2016

2016

14%

6%

10%

2%

12%

4%

8%

0%

6%

2%

4%

0%

5%

1%

3%



La política monetaria fue claramente anticíclica du-rante el primer ciclo petrolero y durante el segun-do auge. En efecto, la tasa de interés de interven-ción fue estable en 6,5% durante la primera mitad del primer auge petrolero y se elevó durante la fase final del mismo hasta alcanzar un 10% en julio de 2008 y se redujo fuertemente durante la desacele-ración de 2008-09, a tal punto que alcanzó el 3% en mayo de 2010. La tasa se incrementó de nuevo, aunque moderadamente, cuando la economía co-menzó a reactivarse, se redujo durante la desace-leración que experimentó la economía en 2012-13 y se elevó de nuevo con el repunte de la demanda al final del auge.

Este comportamiento anticíclico de la política mo-netaria se rompió, sin embargo, con el repunte de la inflación generado por los choques de oferta ad-versos que experimentó la economía al final del se-gundo auge petrolero, especialmente el generado por el fenómeno del Niño en 2016. La brecha de la inflación prevaleció, por lo tanto, sobre la tenden-cia negativa que comenzó a mostrar la brecha del PIB y la política monetaria se tornó contraccionis-ta. La tasa de interés de intervención, que se había mantenido en 3,25% durante gran parte de 2013 y comienzos de 2014, se elevó moderadamente durante los últimos meses del auge, pero especial-mente durante 2015 y 2016, hasta alcanzar 7,75% en agosto de 2016. Una vez controlada la inflación

Fuente: Banco de la República

Brecha de inflación Brecha de PIB (función de producción

C. Brecha de inflación y del PIB

2000 2008 20172004 20122002 20102006 20152001 20092005 2013 20142003 20112007 2016

5%

-3%

1%

-7%

3%

-5%

-1%

-9%

y sus expectativas, pudo responder de nuevo a ob-jetivos anticíclicos, los cuales comenzaron a domi-nar las decisiones de la política monetaria desde diciembre de 2016. Para fines de 2017 la política monetaria se había tornado, así, ligeramente ex-pansionista, de acuerdo con la visión de la Junta del Banco de la República.

En contra del comportamiento anticíclico de la política monetaria, la política cambiaria ha permi-tido un comportamiento fuertemente procíclico del tipo de cambio. El índice de tasa de cambio real se revaluó considerablemente durante am-bas fases de auge y se depreció durante ambas crisis, especialmente durante la segunda (Gráfi-co 6). La magnitud de la revaluación en relación con el año inicial de la bonanza, 2003, fue mucho mayor durante el segundo auge, cuando alcanzó niveles promedio del 37% vs. 18% en promedio durante el primero. De hecho, si se tiene en cuen-ta la revaluación acumulada durante la primera fase de la bonanza, puede decirse que el período 2007-14 es el periodo más prolongado con una tasa de cambio real baja y, a nuestro juicio, de clara sobrevaluación.

3 Se utiliza el ITCR para exportaciones no tradicionales deflactado por el índice de precios al consumidor de los países incluidos en el indicador.



La magnitud de la sobrevaluación durante el se-gundo auge estuvo asociada a la combinación de mayores exportaciones de petróleo y la entrada de capitales (Ocampo et al., 2015). Ambos factores alcanzaron, en efecto, magnitudes muy superiores durante estos años, como vimos en una sección an-terior con respecto a las exportaciones de petróleo y se muestra en el Gráfico 7 en relación con los in-gresos de capitales. Estos últimos estuvieron aso-ciados en gran medida a la IED y en menor medida al endeudamiento externo durante el primer ciclo, pero a ello se agregaron magnitudes sin preceden-tes de ingresos de capitales de portafolio durante el segundo. Los altos niveles de IED provenían de

ITCR IPC No tradicionales (2003=100)

Gráfico 6 Tasa de cambio real


110

90

70

100

80

60

501990 1999 20081993 2002 20111996 2005 2014 2017

mediados de los años noventa, pero a ello se agre-garon las mayores inversiones en el sector petrolero como producto de la bonanza petrolera. Los ma-yores flujos de portafolio fueron una característica común al mundo emergente después de la crisis del Atlántico Norte, y estuvieron asociados a la alta li-quidez internacional y las bajas tasas de interés en los países desarrollados, que impulsaron a muchos fondos de portafolio de países desarrollados a inver-tir en economías emergentes. El fuerte incremento que se experimentó en 2014 estuvo asociado, a su vez, al aumento de la ponderación de Colombia en el índice de mercados soberanos de deuda local de JPMorgan en dicho año.

Si se tiene en cuenta la revaluación acumulada durante la primera fase

de la bonanza, puede decirse que el período 2007-14 es el periodo más prolongado

con una tasa de cambio real baja y de clara sobrevaluación.



Nótese, sin embargo, que la devaluación real que se produjo con el colapso de precios de petróleo de mediados de 2014 se dio pese a que las entradas de capitales siguieron siendo cuantiosas. Lo que en la práctica aconteció es que dichos flujos vinieron a financiar el elevado déficit en cuenta corriente que se produjo como resultado de los menores ingresos de petróleo (véase más adelante), permitiendo, de hecho, el ajuste externo gradual que se produjo en 2015-17.

El esfuerzo por contener la revaluación fue también mayor durante la primera fase de la bonanza. El Ban-co de la República utilizó con tal propósito dos ti-pos de instrumentos: intervenciones en el mercado cambiario y regulaciones a las entradas de capitales. En contraste con las magnitudes mucho mayores de ingresos de capitales durante el segundo auge, las intervenciones fueron relativamente más impor-tantes durante el primero, como surge de comparar los datos de los Gráficos 7 y 8. Las formas de inter-vención fueron, además, diferentes durante ambos periodos, como se observa en el segundo de estos gráficos. Durante el primero se utilizaron operacio-nes de acumulación de reservas (particularmente en 2004) y de control de volatilidad. Durante el segun-do (y, de hecho, desde 2008) las subastas de com-pra directa fueron el instrumento preferido.

La devaluación real que se

produjo con el colapso de

precios de petróleo de mediados

de 2014 se dio pese a que las

entradas de capitales siguieron

siendo cuantiosas.

Lo que en la práctica aconteció

es que dichos flujos vinieron a

financiar el elevado déficit en

cuenta corriente que se produjo

como resultado de los menores

ingresos de petróleo

permitiendo, de hecho, el ajuste

externo gradual que se produjo en 2015-17.


IED Portafolio OtrosCrédito Externo

Gráfico 7 Cuenta financiera (% del PIB)

2000 2008 20172004 20122002 20102006 20152001 20092005 2013 20142003 20112007 2016

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

-2%

-4%



Por su parte, las regulaciones a la entrada de capitales (el principal instrumento “macroprudencial” que uti-liza el país en este campo) se utilizaron activamente durante la primera fase de la bonanza. Entre 2004 y 2008 se establecieron plazos mínimos para las inver-siones de portafolio de corto plazo y en 2007 se impu-

sieron depósitos no remunerados al endeudamiento externo y a la inversión de portafolio de corto plazo, regresando a mecanismos que se habían utilizado in-tensamente durante los años noventa (Ocampo et al., 2015). Una y otra formas de intervención estuvie-ron ausentes durante el segundo auge.


Reservas Volatilidad Subasta de Compra DirectaIntervención Discrecional

Gráfico 8 Intervención cambiaria (% del PIB)

2000 20082004 20122002 20102006 20152001 20092005 2013 20142003 20112007 2016

Visto como un todo, la política monetaria anticícli-ca que prevaleció durante la bonanza petrolera tuvo como contraparte el comportamiento fuertemente procíclico de la tasa de cambio real. El intento por conciliar una política monetaria anticíclica con un tipo de cambio más competitivo a través de interven-ciones en el mercado cambiario y regulaciones a los flujos de capital fue, a su vez, más importante duran-te el primer auge. La magnitud mucho mayor de los factores que afectaron la disponibilidad de divisas, unido a la mayor renuencia a intervenir el mercado cambiario ayudan a explicar, sin duda, la mayor mag-nitud de la revaluación durante el segundo.

Política fiscal

La conversión de Colombia en exportador neto de petróleo en los años ochenta generó un aumento de los ingresos fiscales, una situación que obviamente se mantuvo durante las dos décadas siguientes y, como vimos en una sección anterior, especialmente durante el segundo auge petrolero analizado aquí.

Sin embargo, la inestabilidad de estos ingresos, tan-to a nivel nacional como en los departamentos y municipios que reciben regalías, llevó al gobierno nacional a crear el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) mediante la Ley 209 de 1995, el cual establecía una fórmula de ahorro de recursos de los departamentos y municipios receptores de regalías, del Fondo Nacional de Regalías y de Ecope-trol. Las inversiones del Fondo deberían hacerse en moneda extranjera o títulos expedidos en el exte-rior (González y Zapata, 2005; Perry et al., 2010).

En este sentido, el Fondo se sintonizaba con los principios de manejo anticíclico de las bonanzas de recursos naturales, según los cuales se debe evitar que estos recursos, volátiles por excelencia, afecten la estabilidad de las variables macroeconómicas y se irriguen, por el contrario, de manera gradual y eficientemente en la economía (López et al., 2013). Esta era, por lo demás, una lección que el país había aprendido en el manejo de las bonanzas cafeteras, y que se había utilizado de manera muy activa du-

3,5%

1,5%

2,5%

0,5%

-0,5%

3,0%

1,0%

2,0%

0,0%

-1,0%



rante los auges de precios del grano, especialmen-te los que tuvieron lugar durante la segunda mitad de los años setenta y la llamada “minibonanza” de 1986 (Ocampo, 2015b).

Sin embargo, estos principios de manejo de los re-cursos petroleros no se mantuvieron en los años si-guientes. La Ley 633 de 2000 abrió la posibilidad para que los municipios y departamentos dispusieran de un porcentaje de sus saldos ahorrados de manera ex-traordinaria y permitió que el gobierno nacional usa-ra los recursos del Fondo Nacional de Regalías en el FAEP para asignarlos a municipios y departamentos no productores de hidrocarburos. Con la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos en 2003 se le entregó la función de solicitar retiros y hacer los pa-gos de los participantes. A su vez, con la decisión de permitir una participación de capital privado en Eco-petrol, en 2006 se liberó a Ecopetrol de ahorrar en FAEP y se estableció que los recursos acumulados de esta fuente fueran destinados al gobierno nacional entre 2008 y 2010 (Rincón Castro et al., 2008).

Con la reforma a las regalías en 2011 y el Decreto 1074 de 2012, se determinó que los recursos del FAEP se irían gastando gradualmente entre 2012 y 2019. Esta reforma, adoptada en el Acto legislativo 05 de julio de 2011, buscó distribuir las regalías con un conjunto más amplio de objetivos y en forma más equitativa entre los departamentos y municipios del país. Al mismo tiempo destinó una parte de dichos recursos a un nuevo fondo, el Fondo de Ahorro y Es-tabilización, FAE. De acuerdo con las nuevas normas, durante el primer año de operación del nuevo Sistema General de Regalías, se destinaría un 25% de sus recur-sos al FAE y posteriormente el 30%, estableciendo al mismo tiempo reglas para desahorro extraordinario.4

El Gráfico 9 muestra que los ahorros en estos fondos fueron mínimos durante la bonanza petrolera. Los re-cursos acumulados en el FAEP alcanzaron su máximo en el 2001 (1,4% del PIB), es decir mucho antes de la bonanza, y comenzaron a disminuir desde entonces, con excepción del año 2006. Por su parte, el FAE co-menzó a acumular recursos en 2012, pero los mon-tos correspondientes fueron muy reducidos durante los años finales del segundo auge y, de hecho, más

bien aumentaron más rápidamente cuando se inició el ciclo descendente de precios del crudo. Como un todo, no se cumplió el objetivo inicial, establecido en 1995, de ahorrar directamente una parte importante de los recursos petroleros. Puede decirse, en contra de este propósito, que en el caso del gobierno na-cional no tenía sentido ahorrar en estos fondos una parte de los recursos que recibía de Ecopetrol cuando al mismo tiempo se estaba incurriendo en déficits fis-cales sustanciales, y que había que exonerar de Eco-petrol de dicha obligación cuando se puso a competir a esta empresa para conseguir concesiones. En todo caso, esto contrasta con los grandes recursos ahorra-dos en el Fondo Nacional del Café durante las bonan-zas cafeteras, especialmente en 1978-80 (1,3% del PIB anual) y 1986 (3,0% del PIB); sin embargo, cabe anotar que este manejo anticíclico no caracterizó la bonanza cafetera de mediados de los años cincuen-ta (Ocampo, 2015b, Gráfico VII.4.A).

4 Estrictamente se estableció que hasta un 30% de los ingresos se-rían para el FAE, pero no impuso un mínimo, ya que la consignación al fondo solo se da si hay excedentes luego de pagar al ahorro pen-sional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional y las asignaciones directas, es decir, los otros usos de las regalías.

El Gráfico 9 muestra que los ahorros en estos fondos fueron mínimos durante la bonanza petrolera. Como un todo, no se cumplió el objetivo inicial, establecido en 1995, de ahorrar directamente una parte importante de los recursos petroleros.



Más importante que el ahorro anticíclico de los re-cursos petroleros fue la adopción de la regla fiscal mediante la Ley 1473 de 2011, la cual comenzó a aplicarse en 2012, ya avanzado el segundo auge. Con ella se estableció una trayectoria para el balan-ce estructural de las finanzas del gobierno nacional con algunos criterios anticíclicos y con el apoyo de un comité consultivo de expertos que recomienda la trayectoria de ajuste. Dado el déficit inicial, la trayectoria fijada desde un comienzo fue de ajus-te moderado, especialmente durante los primeros años. Su componente anticíclico permitió, además, moderar el ajuste durante la fuerte caída de los in-gresos petroleros que se produjo muy pronto. La senda de ajuste fue moderada recientemente (en mayo de 2018), suavizando la trayectoria diseñada


Gráfico 9 Fondos de ahorro y estabilización (fideicomiso como % del PIB)

FAEP FAE

1,6%

0,8%

1,2%

0,4%

1,4%

0,6%

1,0%

0,2%

0,0%1996 2000 2006 20121998 2004 20102001 2008 20141997 2001 2007 20131999 2005 20112003 2009 2015 2016

inicialmente, que recaía con fuerza sobre el próximo gobierno.

Más en general, no se logró el objetivo de ahorrar una parte sustancial de los ingresos públicos prove-nientes de la bonanza petrolera que ingresaban al presupuesto nacional. Estos ingresos, que alcanza-ron grandes montos (Gráfico 4), incluían, según vi-mos, los impuestos de renta de las empresas petro-leras, la participación del gobierno nacional en las utilidades de Ecopetrol y los derechos por contra-tos otorgados por la ANH. Los gastos del gobierno nacional aumentaron durante ambos auges, espe-cialmente el gasto primario (es decir, sin pagos de intereses), en especial durante el segundo (1,6 y 1,9 puntos del PIB, respectivamente) (Gráfico 10.A).

Los gastos del gobierno nacional aumentaron durante ambos auges, especialmente el gasto primario (es decir, sin pagos de intereses), en especial durante el segundo (1,6 y 1,9

puntos del PIB, respectivamente).


Gráfico 10 Indicadores de política fiscal

Ingresos/PIB Gasto/PIB Gasto Primario/PIB

A. Ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

21%

17%

13%

9%

19%

15%

11%

7%1996 2004 20122000 2008 20161998 2006 20142002 20101997 2005 20132001 2009 20171999 2007 20152003 2011

Déficit sin ingresos petroleros/PIB Déficit con ingresos petroleros/PIB

B. Déficit del Gobierno Nacional Central, con y sin ingresos petroleros (% del PIB)

1999 2004 20122000 2008 20162006 20142002 20102005 20132001 20092007 20152003 2011

0%

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%

-6%

-7%


El ahorro anticíclico de los recursos petroleros fue la adopción de la regla fiscal

mediante la Ley 1473 de 2011, la cual comenzó a aplicarse en 2012, ya avanzado

el segundo auge.


El aumento de los gastos fue algo inferior al aumen-to de los ingresos, con lo cual el déficit se redujo en ambos auges, y en forma más marcada durante el primero, pero siguió siendo sustancial en ambos casos. Esto es especialmente cierto si se excluyen los ingresos petroleros, ya que los déficits así esti-mados alcanzaron 5,1 y 5,5% del PIB, respectiva-mente (Gráfico 10.B). Esto hizo muy sensible las finanzas del gobierno nacional a la disminución de los ingresos petroleros que se produjo desde 2015, generando un déficit creciente de las finanzas pú-blicas nacionales que obligó a adoptar un programa de austeridad, es decir una política fiscal procíclica. Esto no aconteció en la fase descendente del primer periodo, cuando el gobierno aumentó los gastos en 2009, como parte de las políticas expansionistas adoptadas durante la crisis del Atlántico Norte a nivel mundial. Sin embargo, el aumento del déficit obligó al gobierno a revertir esta política en 2010. Cabe anotar, en cualquier caso, que los déficits del sector público consolidado fueron mucho más mo-derados que los del gobierno nacional, especialmen-te durante el primer auge (Gráfico l0.C).

Como un todo, la política fiscal fue, por lo tanto, moderadamente procíclica durante los dos ciclos de auge que caracterizaron la bonanza petrolera y, con excepción del año 2009, durante las crisis. La ausencia de una política orientada a moderar el gasto durante ambas fases de la bonanza generó márgenes muy reducidos para adoptar políticas

Déficit SPC/PIB Déficit GNC/PIB

C. Déficit del Gobierno Nacional Central y del Sector Público consolidado (% del PIB)

2004 20122008 2016 20172006 20142002 20102005 20132001 20092007 20152003 2011

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%

-6%

-7%

0%

1%

Fuente: Banco de la República, ACP, MinHacienda.

anticíclicas durante las crisis. Esto contrasta nue-vamente con la política fiscal durante las bonanzas cafeteras de los años ochenta y noventa, cuando la política fiscal estuvo orientada a mantener défi-cits fiscales moderados (1976-78, no así 1979-80, cuando el gasto público se expandió) o en descenso (1986). En las palabras de Perry et al. (2010), mien-tras durante las bonanzas pasadas, la política fiscal fue conservadora, ese mismo criterio no se cum-plió durante la bonanza petrolera de la década del 2000, que incluyó el virtual desmantelamiento del FAEP. En las palabras más duras de Echeverry et al. (2009), la mejora del sector petrolero desembocó en un “espiral de gasto público, acompañado de altos déficit y deuda pública, cambiando drásticamente un récord de siete décadas de estabilidad fiscal”. Ambas evaluaciones se refieren al primer auge petrolero; según hemos visto, la situación no mejoró, e incluso se deterioró durante el segundo.

Esto se confirma en la evolución de la deuda pública del gobierno nacional, que se reproduce en el Gráfi-co 11. Dentro de una tendencia descendente de la deuda externa y un aumento relativo de la interna, la deuda total se redujo del 44,6% del PIB en 2003 al 35,4% en 2008. Una parte importante de esa reduc-ción estuvo asociada a los efectos de la revaluación del peso, que disminuyó el valor en pesos de la deu-da externa. Durante el segundo ciclo, la deuda total se mantuvo relativamente constante, con una caída inicial sucedida por un aumento posterior. En todo



caso, aún en el punto más bajo durante el segundo auge (en 2012), la deuda pública fue superior a lo que había sido típico durante los años noventa. Esta es quizás la mejor demostración del poco avance que se hizo para reducir la deuda pública utilizando los ingresos extraordinarios de origen petrolero. Por otra parte, con el aumento del déficit que se produ-jo con la caída de dichos ingresos, la deuda públi-

ca retornó rápidamente a niveles similares a los de la crisis del fin del siglo, aunque a tasas de interés mucho más bajas que entonces. La devaluación del peso generó un aumento del valor en pesos de la deuda externa, aunque en magnitudes mucho más moderadas que durante la crisis de fin de siglo, de-bido al mayor peso relativo que ya había adquirido la deuda interna.

Fuente: MinHacienda.

Gráfico 11 Deuda neta del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

Interna Externa

1993 20141996 20052002 2008 2017

En síntesis, se puede decir que la política fiscal si-guió un patrón moderadamente procíclico. Se des-aprovechó, por lo tanto, la bonanza petrolera para fortalecer las cuentas fiscales y reducir la deuda ex-terna. En su conjunto, la política fiscal fue algo más procíclica durante el segundo ciclo, tanto durante su fase de auge como de crisis.

Resultados económicos y sociales

Efectos sociales El efecto positivo más favorable de la bonanza petrolera fue, sin duda, el mejoramiento de los in-dicadores sociales. En este sentido, el crecimiento económico se tradujo en un aumento del empleo y una disminución del desempleo y de la informa-lidad laboral (Gráfico 12). En el caso del desempleo y la informalidad, la caída fue sustancial en relación con los niveles muy elevados alcanzados por ambas variables durante la crisis de fin del siglo, pero en

50%

30%

40%

20%

5%

45%

25%

10%

35%

15%

0%1990 1999 2011

ninguno de los dos casos se logró retornar a los ni-veles de estas variables hasta mediados de los años noventa.

Durante el primer auge, el desempleo pasó del 14,1% al 11,3% (según la serie más reciente del DANE), se elevó un poco durante la crisis del Atlán-tico Norte y volvió a caer durante el segundo ciclo, del 11,8% al 9,1%, ubicándose por primera vez des-de mediados de los noventa en niveles de un dígi-to. Por su parte, la informalidad tuvo también una caída notoria durante ambos auges, interrumpida brevemente durante la crisis del Atlántico Norte. Durante el primer periodo, la reducción (del 54,2% al 49,6%) estuvo asociada esencialmente al creci-miento económico; durante el segundo (del 51,6% al 48,1%) estuvo posiblemente asociada también a las reformas adoptadas para reducir el costo de la formalidad laboral, en especial la reducción en las contribuciones empresariales a la salud, el ICBF y el SENA adoptadas en la reforma tributaria de 2012.




TO

TD Dane

TGP

TD Cepal

Gráfico 12 Indicadores laborales

1991 1997 1999 2001 2007 20091993 2003 20111995 2005 2013 2015 2017

A. Tasa general de participación y tasa de ocupación

B. Tasa de desempleo

67%

62%

57%

52%

47%

20%

16%

12%

8%

6%

18%

14%

10%

1990 1996 20082002 2014 20171993 20051999 2011

El efecto positivo más favorable de la bonanza petrolera fue, sin duda, el mejoramiento de los indicadores

sociales. En este sentido, el crecimiento económico se tradujo en un aumento del empleo y una disminución

del desempleo y de la informalidad laboral.



Informalidad (13 ciudades) Informalidad (7 ciudades) Cepal

Fuente: Dane, Cepal.

Por su parte, las tasas de participación y ocupación no tuvieron un comportamiento homogéneo du-rante ambos ciclos. De hecho, durante el primero ambos indicadores tuvieron una tendencia a la baja, mientras que durante el segundo aumentaron has-ta alcanzar máximos históricos. La reducción de la participación laboral durante el primer auge puede ser entendida como la reversión del fuerte aumen-to que había tenido esta variable durante la crisis de fin de siglo, cuando los hogares lanzaron a un mayor número de miembros a buscar empleo. La re-ducción de la tasa de ocupación, en conjunto con la mejora en su calidad, tal como se refleja en la fuerte reducción de la informalidad, indica que lo que se redujo fue el empleo de baja calificación. Durante el segundo auge la participación laboral tuvo, por el contrario, una tendencia ascendente y coincidió con una nueva caída en la informalidad, con lo cual la generación de empleo fue positiva en ambas di-mensiones. La mejoría en la tasa de ocupación pudo haberse favorecido también por el menor crecimien-to de la fuerza de trabajo, de un ritmo del 1,8% anual durante la primera fase de la bonanza al 1,5% durante la segunda, y una tendencia descendente durante ambas.

Otro éxito social de la bonanza petrolera fue la fuer-te reducción de la pobreza, tanto monetaria como multidimensional. La disminución de la pobreza mo-netaria fue espectacular, del 48,0% 2003 al 28,5% en 2014, superando en este caso, y por amplio

C. Tasa de informalidad

56%

48%

54%

46%

52%

44%

50%

42%1992 1997 2002 2007 2012 2017

margen, los registro de mediados de los años no-venta, durante los cuales no hubo en realidad una tendencia clara a la reducción de la pobreza mone-taria (Gráfico 13). La fuerte reducción de la pobreza monetaria durante el conjunto de la bonanza tuvo como contrapartida un importante aumento del ta-maño de la clase media.

La reducción fue un poco mayor durante el segun-do auge (8,7 puntos porcentuales vs. 6,0 durante el primero). Ello refleja la disminución en la desigual-dad que tuvo lugar durante estos años, una ten-dencia que no se dio durante la primera fase de la bonanza y había tenido el signo contrario durante los años noventa. En todo caso, la disminución de la desigualdad ha sido moderada y no es evidente que haya compensado el aumento que experimentó esta variable durante los años noventa. Sigue sien-do, además, extremadamente elevada, entre las más altas de América Latina y del mundo, y quizás toda-vía más alta que la que alcanzó el país a comienzos de los años ochenta.

La pobreza multidimensional se redujo en propor-ción aún mayor, del 49,2% en 2003 al 21,9% en 2014, y en este caso a un ritmo un poco más rá-pido durante el primer auge (14,5 puntos porcen-tuales vs. 8,5 durante el segundo). Esto refleja, aparte de la mejora en los indicadores de empleo e ingresos, la expansión de varios servicios socia-les del Estado, en materia de educación, salud,



acceso a servicios públicos y vivienda. De hecho, es parte de una tendencia que se había iniciado en los años noventa y que se mantuvo aún durante la crisis del fin de siglo. Sin duda, debe considerarse como un resultado del aumento del gasto públi-co social. La expansión de dicho gasto durante la

Pobreza por ingresos (Mesep) Pobreza por ingresos (Merdp) Índice de probreza multidimensional

Gráfico 13 Pobreza

70%

30%

50%

10%

60%

20%

40%

0%1991 1997 1999 2001 2007 20091993 2003 20111995 2005 2013 2015 2017

Fuente: Dane, DNP.

bonanza petrolera tuvo, así, esta dimensión posi-tiva. El reto es, por supuesto, garantizar los ingre-sos públicos adecuados para ello, en un contexto en el cual los recaudos tributarios siguen siendo relativamente moderados, y de hecho inferiores al promedio latinoamericano.5

5 Así, por ejemplo, de acuerdo con CEPAL (2017), Cuadro A1.28, los recaudos tributarios del gobierno nacional fueron del 14,2% del PIB en Colombia en 2017 vs. un promedio latinoamericano de 15,6% y de América Latina y el Caribe de 18,2%. La comparación sería aún más adversa contra los promedios de la OCDE.

Crecimiento económico e inversión

La bonanza petrolera se tradujo en ritmos rápidos de crecimiento económico, los más altos desde los años ochenta, aunque inferiores a los ritmos más altos al-canzados por la economía colombiana en el pasado (especialmente en 1967-74). Durante el primer auge, el PIB creció, en promedio, a un ritmo del 5,2% anual, con una tendencia al alza que presentó un pico de 6,9% en el 2007. Durante el segundo, el crecimiento promedio fue algo inferior, 4,8% anual, con un sub-ci-clo particular: un máximo relativamente temprano, del 6,6% en 2011, una desaceleración en 2012 que dio lugar a algunas medidas de reactivación, las cua-les tuvieron éxito en acelerar el crecimiento en 2013, antes de que comenzara a ser afectado negativamen-te por la caída de los precios del petróleo a mediados de 2014. La estructura del crecimiento fue también mejor durante la primera fase de la bonanza, como veremos en la sección siguiente.

Conviene anotar que durante las fases descenden-tes de los ciclos el comportamiento fue relativamen-

te favorable. Esto es especialmente cierto en 2009, cuando la economía estuvo apoyada por políticas monetarias y fiscales anticíclicas (esta última, como vimos, de corta duración). Durante la fase descen-dente del segundo ciclo, el comportamiento fue más débil, debido a la fuerte y prolongada caída de los precios del crudo y a las políticas monetarias y fiscales procíclicas; la monetaria cambió de signo, hacia una política anticíclica, en 2017, y la fiscal adoptó, en cualquier caso, una trayectoria gradual y moderada de ajuste, gracias a la regla fiscal. Según vimos, la amplia disponibilidad de financiamiento externo también ha contribuido a la gradualidad del ajuste. El comportamiento de la economía colom-biana ha sido, de hecho, superior al promedio lati-noamericano y, especialmente, sudamericano, y ha iniciado ya un proceso de reactivación.



Gráfico 14 Crecimiento del PIB (%)

Fuente: Banco de la República.

8,0%

4,0%

0%

-4,0%

6,0%

2,0%

-2,0%

-6,0%1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

Un resultado aún más favorable fue el que se obtu-vo en materia de inversión. El Gráfico 15 muestra la formación bruta de capital fijo como porcentaje del PIB, tanto en términos corrientes como constantes. Ambas variables aumentaron fuertemente durante las dos fases de la bonanza petrolera, luego de la fuerte caída que se había presentado durante la cri-sis de fin de siglo. Durante el primer auge, el aumen-to de la inversión fue mayor (del 17,2% al 24,7% del PIB en precios constantes del 2005), pero durante el segundo continuó la tendencia al alza (a un pico del 29,1% del PIB en 2014) y alcanzó los niveles más altos de la historia económica del país desde el auge de mediados de los años cincuenta, que curiosa-mente coincidió con una de las principales bonan-zas cafeteras. La tasa de inversión de Colombia ha sido, además, muy superior a los promedios latinoa-mericanos, especialmente durante el segundo auge (CEPAL, 2017, Cuadro A1.14).

El comportamiento de las tasas de inversión a pre-cios constantes y corrientes comenzó a divergir, sin embargo, en 2006. La tasa de inversión a precios corrientes representa el esfuerzo de ahorro (inter-no y externo) necesario para financiar la inversión, en tanto que la tasa a precios constantes refleja también el precio relativo de los bienes de capital. Como un todo, la primera aumentó durante la bo-nanza a un ritmo superior a la segunda (7,7 vs. 11,9 puntos porcentuales entre 2003 y 2014) y tuvo un ciclo más moderado. Esto indica que la inversión a precios constantes se vio favorecida desde el final

del primer ciclo por el abaratamiento relativo de los bienes de capital, sin duda favorecido por la reva-luación real del peso, dado el alto contenido impor-tado de la maquinaria y equipo. Curiosamente, este fue el patrón que caracterizó también el gran auge de la inversión en los años cincuenta.

Una mirada desagregada de los ciclos de la inversión a precios constantes nos arroja luces adicionales so-bre los efectos de la bonanza. En este sentido, casi todos los rubros experimentaron un fuerte aumento. Esto fue cierto con respecto a la inversión en maqui-naria y equipo y en equipo de transporte, favorecida por el abaratamiento generado por la revaluación real, así como de construcción y obras civiles, favo-recidas por el auge de la demanda y por la inversión en el sector petrolero. Las excepciones fueron la in-versión en agricultura y servicios, cuyas tasas de in-versión permanecieron relativamente constantes en torno al 0,6% y 0,4% del PIB, respectivamente.

La inversión en maquinaria y equipo fue mayor duran-te el segundo auge, del 5,8% vs. 8,8% del PIB, al igual que en equipo de transporte, la cual aumentó del 2,1% al 3,4% y en obras civiles, de 5,7% a 7,9%. La inversión en construcción se mantuvo estable pero elevada, en un 6,4% del PIB. La fase descendente del ciclo reciente afectó con mayor fuerza relativa la in-versión en maquinaria y equipo y en equipo de trans-porte, así como en construcción de edificaciones. La inversión en obras civiles estuvo más protegida, en gran medida por la expansión de obras públicas.



FBCF/PIB corriente

Agropecuario, silvicultura, caza y pesca

Servicios

Maquinaria y equipo

Equipo de transporte

Construcción edificaciones

Obras civiles

FBCF/PIB constante

Gráfico 15 Formación bruta de capital fijo

A. Inversión corriente y constante (% del PIB)

B. Inversión por sectores (% del PIB constante)

Diversificación sectorialDurante los años de la bonanza petrolera, el aparato productivo de la economía colombiana se modificó sustancialmente. Esto fue especialmente cierto du-rante su segunda fase. Tal como lo reflejan las cifras de crecimiento sectorial (Gráfico 16), el gran gana-dor fue el sector de construcción durante ambos au-ges y el transporte durante el primero. Según vimos en una sección anterior, la producción petrolera

35%

30%

25%

20%

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1994

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2017

30%

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20%

5%

0%2000 20082004 20122002 20102006 2014 20162001 20092005 20132003 20112007 2015 2017

Fuente: Dane.

tuvo aumentos sustanciales solo durante el segun-do auge y, de hecho, perdió participación en el PIB durante el primero. Como resultado de ello, el PIB minero creció al doble durante el segundo auge. Lo contrario aconteció con la industria manufacturera, la cual se expandió a un ritmo del 5,4% anual du-rante el primer auge, muy similar al crecimiento del PIB total, pero solo al 1,7% durante el segundo. A



su vez, la agricultura creció por debajo del PIB total, aunque a un ritmo algo más alto durante el segundo auge. De esta manera, la participación descendente de la agricultura en el PIB se mantuvo, acompaña-da durante la segunda fase de la bonanza por un fuerte proceso de desindustrialización y un cre-cimiento rápido de la minería. Este cambio en la composición del sector transable es un reflejo de la “enfermedad holandesa” que el país experimen-tó durante la segunda fase de la bonanza, aunque no durante la primera. Por su parte, sectores como los servicios públicos, el sector financiero y los ser-vicios sociales crecieron a tasas similares durante ambos ciclos y el sector comercio algo más rápido durante el primero.

Estos cambios tuvieron su paralelo en la composición de la canasta exportadora del país. Durante los años noven-ta, las exportaciones del país estuvieron muy diversifica-das. Las industriales representaban una tercera parte de esta canasta, con una tendencia creciente. Las agrícolas no cafeteras constituían una décima parte y el café una proporción algo más alta inicialmente, pero con una ten-dencia a la baja, que se aceleró a la vuelta del siglo. Por su parte, las exportaciones de petróleo tendieron a caer durante la primera mitad de la década, pero se recupe-raron durante la segunda, alcanzando participaciones de en torno a una cuarta parte de las exportaciones. Las mineras representaron en torno a la décima parte. Finalmente, las de servicios representaban una quinta parte, pero con una tendencia a la baja (Gráfico 17).

Gráfico 16

Gráfico 17

Crecimiento sectorial anual (%)

Participación en las exportaciones de bienes y servicios

Fuente: Dane.


Agropecuario

Construcción

Industria manufacturera

Transporte

Servicios sociales

Minería

Comercio

Servicios públicos

Sector financiero

PIB

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%

2003-2008

Petroleo y derivados

2010-2014

Minería Café Agro Industria manufacturera Servicios

100%

60%

80%

40%

10%

90%

50%

20%

70%

30%

0%1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017



Durante el primer auge petrolero, no se alteró mu-cho la composición. De hecho, según vimos, debido al escaso dinamismo de la producción del crudo, la participación del petróleo en las exportaciones de bienes y servicios se mantuvo en cerca de una cuar-ta parte. Lo más importante fue la fuerte caída del café, a un 5% de las exportaciones, y el aumento de la participación de las exportaciones mineras a cer-ca de una quinta parte. La de productos industriales tendieron a reducirse hacia el final del auge, debido a los enfrentamientos políticos con Venezuela.

Los cambios mayores se experimentaron durante el segundo auge. El petróleo vino a representar, en promedio, el 45% de las exportaciones y las mine-ras poco menos de una quinta parte. Por lo tanto, el resto de los bienes y servicios vinieron a repre-sentar apenas un poco más de la tercera parte de la canasta exportadora. En particular, los productos agrícolas perdieron la mitad de su participación y las industriales redujeron la suya a un promedio del 18%, la mitad del alcanzado a comienzos del siglo. Las de servicios también la redujeron, aunque en menor proporción. La fuerte caída de las exporta-ciones agrícolas e industriales fue la manifestación, en el frente de las exportaciones, de la enfermedad holandesa que el país vivió durante la segunda fase de la bonanza petrolera.

Con la fuerte caída en los precios del petróleo des-de mediados de 2014, las únicas exportaciones que han mostrado un dinamismo importante son las de servicios (especialmente turismo), pero en 2017 comenzó a vislumbrarse una nueva tendencia a la diversificación, con aumentos importantes de las exportaciones mineras, agropecuarias no cafetera y algunos renglones industriales. Sin embargo, mu-chos sectores siguen experimentando los efectos de la enfermedad holandesa sobre la disponibilidad de una oferta exportable adecuada.

Una de las paradojas de la bonanza petrolera es que, a pesar de haber presenciado el auge más prolon-gado de términos de intercambio de la historia, el país padeció un deterioro sustancial de su cuenta corriente (Ocampo et al., 2015). Esto se observa en el Gráfico 18: el déficit en cuenta corriente au-mentó del 1,0% del PIB en 2003 al 5,2% en 2014, y de un promedio del 1,7% del PIB durante la prime-ra fase de la bonanza al 3,5% durante la segunda. Esto fue el resultado del fuerte deterioro del déficit en cuenta corriente de los sectores no petroleros ni mineros, que aumentó del 4,5% al 9,1% del PIB en promedio entre uno y otro período y que más que superó la mejoría del balance del superávit de los sectores petrolero y minero. El fuerte deterioro de la cuenta corriente no petrolera ni minera fue dra-mático en el caso del sector industrial, y explica sin duda la fuerte desindustrialización que el país vivió durante la segunda fase de la bonanza petrolera. Dicho deterioro fue, además, el efecto directo del largo período de fuerte revaluación del peso que se vivió desde el final del primer auge petrolero (véase nuevamente el Gráfico 6). Un aspecto positivo fue-ron las altas importaciones de bienes de capital que caracterizaron este período.

El comportamiento contrasta también con los pa-trones que el país vivió durante las bonanzas cafete-ras de los años setenta y ochenta, durante los cua-les tuvo superávits en cuenta corriente (en 1976-79 y 1986); es similar, sin embargo, al patrón de la bo-nanza cafetera de mediados de los años cincuenta, cuando el país arrojó déficits en cuenta corriente. Los fuertes desequilibrios de la cuenta corriente no petrolera ni minera obligaron, por supuesto, a un fuerte ajuste cuando colapsaron los precios del cru-do. Pese al abundante financiamiento externo, este proceso estuvo acompañado por una fuerte deva-luación del peso, pero también por una desacelera-ción del crecimiento económico.

La fuerte caída de las exportaciones

agrícolas e industriales fue la manifestación,

en el frente de las exportaciones, de la

enfermedad holandesa que el país vivió durante

la segunda fase de la bonanza petrolera.



Conclusiones

La bonanza petrolera que el país experimentó entre 2003 y 2014, con una interrupción durante la crisis del Atlántico Norte, generó el auge más fuerte y pro-longado de los términos de intercambio de la historia del país, acompañado de un período de abundante fi-nanciamiento externo. La primera fase de auge, entre 2003 y 2008, coincidió con la Administración Uribe, y la segunda con la Administración Santos. Ambas administraciones tuvieron que manejar también las fases descendentes de ambos ciclos.

En términos de política económica, estos ciclos fue-ron manejados con una combinación de: (i) una polí-tica monetaria anticíclica (salvo durante los primeros años de la fase descendente del segundo ciclo, debi-do en particular a un choque severo de la oferta de alimentos en 2016); (ii) una política fiscal moderada-mente procíclica (salvo en 2009, cuando se adoptó un fuerte paquete de gasto); y (iii) una política cam-biaria procíclica, con intervenciones en el mercado cambiario mucho más marcadas durante el primer auge; esta política produjo un largo período de fuerte apreciación real del peso, cuyos efectos se sintieron en particular durante el segundo auge.

Los resultados fueron positivos en varias dimen-siones. Los más importantes se dieron en el frente social: una fuerte mejoría en los indicadores de em-pleo (mayor ocupación, menor informalidad y me-

Resto de la economía/PIB CC sector público/PIB Sector minero y petróleo/PIB CC/PIB

Gráfico 18 Cuenta corriente sectorial (% del PIB)

Fuente: Banco de la República.

6%

1%

-4%

-9%

-14%2000 2004 2008 20122002 2006 2010 2014 20162001 2005 2009 20132003 2007 2011 2015 2017

nor desempleo) y en la acentuada reducción de la pobreza por ingresos y, aún más, multidimensional, acompañada durante el segundo auge por una me-joría moderada de la desigualdad en la distribución del ingreso. En el frente económico, el crecimiento del PIB alcanzó los niveles más altos de las cuatro últimas décadas y la inversión experimentó un auge cuyo único antecedente se remonta a la bonanza cafetera de los años cincuenta.

Por el lado negativo, el resultado más destacado fue la enfermedad holandesa que se produjo durante el segundo auge (no durante el primero) y, en parti-cular, el fuerte proceso de desindustrialización que se vivió durante esos años y la acentuada pérdida de la diversificación de la canasta exportadora. Un segundo efecto negativo fue el mantenimiento de elevados déficits fiscales y en cuenta corriente no petroleros, que obligaron a fuertes ajustes en am-bas dimensiones una vez colapsaron los precios del crudo en 2014.

La experiencia de la bonanza muestra también algu-nas disyuntivas que enfrenta la política económica, y que son difíciles de manejar. La primera es en el manejo de la política monetaria y cambiaria, en par-ticular cómo hacer compatible el manejo anticíclico de la política monetaria con intervenciones en el mercado cambiario que eviten el comportamiento fuertemente procíclico de la tasa de cambio y, en particular, fuertes apreciaciones de la tasa de cam-


bio real con efectos negativos sobre la estructura económica. La segunda es cómo financiar un cre-ciente gasto social, cuyos efectos sociales han sido ampliamente positivos, pero evitando la dependen-cia de los ingresos fiscales volátiles, en este caso pe-

troleros. La respuesta a este dilema es, por supues-to, una estructura tributaria más fuerte y el manejo de ingresos volátiles con fondos de estabilización y/o con el buen uso de la regla fiscal, incluyendo sus elementos anticíclicos.


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Un segundo efecto negativo fue el mantenimiento de elevados déficits fiscales y en cuenta corriente no petroleros,

que obligaron a fuertes ajustes en ambas dimensiones una vez colapsaron los precios del crudo en 2014.


Informe de una gestión


I N F O R M E D E U N A G E S T I Ó N

En momentos en que los ciudadanos observan, inermes y desconsolados, cómo la acción del Es-tado es desbordada por los procederes de los co-rruptos, la defensa de lo público se constituye en valor supremo.

Por ello los servidores públicos estamos obligados, hoy más que nunca, a enfrentar y combatir a quie-nes se apropian de los recursos del erario y a quienes lesionan el bienestar colectivo. Compromiso que, además de ser parte sustantiva del cumplimiento del

* Contralor General de la República.

Este artículo contó con la colaboración de Pedro Medellín, asesor exter-no de la Contraloría General de la República.

deber de los funcionarios, debería ser la expresión constante de su vocación de servicio.

Bajo esos predicamentos la lucha contra la corrup-ción implica perseguir no sólo las conductas de quienes se apropian, para sí o para terceros, de los dineros o de los bienes que nos pertenecen a todos, sino también las de quienes se niegan a cumplir sus deberes como servidores públicos, propiciando con ello ineficiencias o ineficacias en las decisiones de las autoridades.

“Hay dos temas que son importantes en la vida: la honra, que es el concepto que tengan de uno los demás,

y el honor, el más importante, que es el concepto que uno tenga de uno mismo.

Eso es lo que queda, nada más”.

Edgardo José Maya Villazón*

CGR 2014 - 2018: fundamentos y resultados de la gestión


Entendido ello así, resulta claro que la corrupción es un fenómeno de múltiples caras, con profundos efectos sobre la crisis de valores que hoy vivimos los ciudadanos colombianos. Debiéndose subrayar, con especial énfasis, que en nuestra sociedad ha impera-do de tiempo atrás la cultura de la desobediencia y el desprecio de las normas básicas, o el acatamiento condicionado de la ley, como explica Mauricio García Villegas en su libro titulado El orden de la libertad.

Además de mi formación académica, estas reflexio-nes de orden general se nutrieron con la experien-cia vivida durante mi ejercicio como magistrado del Consejo Superior de la Judicatura y como Procurador General de la Nación. Entidad esta última en donde pude evidenciar las fortalezas que tiene el Ministerio Público para defender la legalidad y por ende para combatir la corrupción.

Bajo esos principios, y con esa experiencia, postulé mi nombre para ejercer el cargo de Contralor Gene-ral de la República, convencido además de que es fundamental que en el país se genere un amplio con-senso sobre la finalidad última del control fiscal.

En mi opinión este debe ser concebido como ins-trumento eficaz para mejorar la gerencia pública, y el diseño y ejecución de las políticas estatales y sólo complementariamente como medio sancionatorio de las conductas indebidas de quienes tienen la respon-sabilidad de su dirección y de la ejecución del gasto.

Ello porque la legitimidad y la confianza en la Con-traloría General de la República no deben derivarse sólo de su capacidad para procurar que los dineros públicos se gasten de acuerdo a lo establecido en la ley, sino principalmente porque se le reconoce como un órgano que contribuye al buen funcionamiento del Estado. Es decir, la tradicional función policiva de la auditoría, del hallazgo, del juicio de responsabili-dad fiscal y del resarcimiento de los daños, debería jerarquizarse como la última de sus actuaciones.

La primera de ellas debe ser que la Contraloría llegue a las entidades gubernamentales a identificar cómo ellas están cumpliendo sus funciones misionales. Si lo están haciendo bien podrían sugerirse ajustes que contribuyan a hacerlo todavía mejor. Y si no se deben proponer los correctivos que aseguren los buenos re-sultados. Sin duda, para los servidores públicos, esa labor de apoyo y acompañamiento, puede resultar más útil y beneficiosa para todos, en la medida en que garantice la implementación de los planes de mejoramiento para lograr la eficacia, la eficiencia y la calidad del gasto.

Parte del ejercicio ejemplar del control fiscal sería llegar al Consejo de Ministros y decirle a la jerarquía del Estado cuáles son las labores que se deberían co-rregir para obtener mejores resultados de la gestión.

De lo cual se desprende que el fin último del control fiscal no debe ser la sanción sino elevar el bienestar de la población. Así las cosas, no se trata de vigilar y controlar para ver dónde están los delincuentes, sino de auditar para ayudar a mejorar la calidad de las políticas y del gasto público.

De ello se deduce que, como deber ser del control fiscal, es necesario privilegiar las acciones proactivas en beneficio de los colombianos más que las accio-nes policivas del mismo. Ahora bien, si dentro de esa misión se identifica a quienes quebrantan las nor-mas, pues se debe proceder a imponer las sanciones pertinentes y al respectivo traslado a las instancias judiciales que deban juzgar tales conductas.

El fin último del control fiscal no debe ser

la sanción sino elevar el bienestar

de la población.Así las cosas, no se

trata de vigilar y controlar para ver

dónde están los delincuentes, sino de auditar para ayudar a mejorar la calidad

de las políticas y del gasto público.



Es decir, en mi sentir se requiere un acuerdo sobre la finalidad última del control fiscal con miras a que, hacia futuro, se cumpla plenamente el objetivo de recaudar eficientemente los tributos y los demás re-cursos pertenecientes al Estado, y de asignar y eje-cutar con transparencia y eficacia el gasto público. Lo cual equivale a que la corrupción sea un evento esporádico y no un hecho generalizado, como ha ve-nido sucediendo en las últimas décadas.

Por fortuna, en repuesta a mi postulación, el Congre-so de la República me eligió mediante una amplísima mayoría, lo cual interpreté como el primer peldaño del acuerdo necesario para construir el nuevo mode-lo de control fiscal y como validación de la necesidad que tiene el país de que se les dé un vuelco a los organismos de control, en particular a la Contraloría.

La dimensión de ese desafío era enorme, porque se reconocía que mi principal deber era trabajar para corregir las debilidades que tenía el modelo de con-trol fiscal, manifestadas, entre otras, en el bajo nivel de efectividad de los procesos fiscales, la falta de oportunidad de ellos, su escasa eficiencia y eficacia en defensa de lo público, y en lo precario de algunas de las funciones misionales de la Contraloría.

2. La carta de navegación

El desafío no era de poca monta. Asumir el manejo de una organización integrada por miles de hom-bres y mujeres, regidos algunos de ellos por unas convicciones y unas prácticas culturales que los hacen resistentes al cambio, le imponía unas condi-ciones particulares al propósito de darle una salida real y consistente a la necesaria transformación de la Contraloría.

Se trataba de retomar esfuerzos pasados que le die-ran un giro de fondo a lo que tradicionalmente se entendía como las funciones de la CGR. Esto es, su-perar la órbita exclusiva y limitada del control fiscal posterior y el control fiscal preventivo, para abordar como elemento esencial de la calidad del gasto pú-blico, para lo cual era necesario examinar la estruc-turación de las políticas públicas, la manera como se orientaban las entidades al cumplimiento de sus compromisos misionales y la forma en que se asig-naban los recursos para el desarrollo de los planes y proyectos gubernamentales. Este enfoque exigía una nueva lectura de las labores que era necesario desa-rrollar para llevar a cabo el control fiscal. Además de la observación de las cuentas fiscales y de los controles de legalidad, el nuevo enfoque exigía –como objeti-

vo crucial- la evaluación de la gestión de los sujetos de control fiscal, de sus prioridades y decisiones, sus prácticas y resultados, y por ende a la manera como se asignaba y ejecutaba el gasto público.

Con este enfoque, la CGR no sólo se proponía promo-ver formas eficientes de gestión pública, caracteriza-das por los principios de gerencia pública y el derecho de los ciudadanos a un buen gobierno. También se trataba de mejorar la calidad de la discusión pública, en la medida en que fortalece la evaluación de los pla-nes, programas y proyectos gubernamentales y sus respectivos impactos, así como el mejoramiento de las fuentes de información. Todo ello entre muchos otros efectos positivos que se pueden derivar de la evaluación macro que realiza el control fiscal.

En este contexto la planeación del control fiscal, ma-cro y micro, debía asumir un liderazgo fundamental en la tarea de disponer de una visión transformado-ra de largo plazo, que incidiera en el mejoramiento de la gestión pública de las entidades vigiladas. Por tanto, era necesario establecer un sistema institu-cional de información idónea y relevante para crear en la CGR las líneas de base sobre las cuales se pue-den evaluar de manera precisa los mejoramientos, beneficios e impactos positivos que resultan de la labor fiscalizadora.

Así las cosas, para fortalecer el modelo de control fiscal, nos comprometimos a impulsar una metodo-logía basada tanto en estándares internacionales, como en la recuperación de buenas prácticas reco-gidas de distintas experiencias. Esto implicó hacer uso de las TICs, de la gestión del conocimiento y del fortalecimiento de las competencias y habilidades del recurso humano de la Contraloría.

Propósitos y técnicas que supuso tomar en perma-nente consideración las tres limitaciones fundamen-tales que tenía la Contraloría para el desempeño de sus funciones: la confusión normativa, la calidad de la vida laboral y el modelo de gestión.

2.1 La normatividad Una de las mayores dificultades que enfrentaba el sistema de control fiscal radicaba en la gran canti-dad de procesos de responsabilidad fiscal que pres-cribían, o se estaban fallando al borde de la prescrip-ción (normalmente cinco años a partir del auto de imputación de cargos).

El problema estaba, en la inmensa mayoría de los ca-sos, en la falta de la solidez del hallazgo. Se trataba



de un asunto de eficacia y eficiencia pública y no necesariamente de responsabilidad del operador. En su parte más fundamental, todo se originaba en las normas aplicables.

En el proceso auditor y en el juicio de responsabi-lidad fiscal la Contraloría es juez y parte. Hace la auditoría y también es responsable del juicio fiscal, lo cual no es procedente. ¿Por qué? Simplemente porque podría no ofrecer las debidas garantías al procesado. Considero que hay una garantía que es inviolable y que debemos y tenemos la obligación de cumplir a toda costa, como es la del debido pro-ceso. Además de todo lo anterior, las actuaciones dilatorias y obstruccionistas de los apoderados en los juicios de responsabilidad fiscal retardan la toma de las decisiones.

Por eso como principios orientadores de mi gestión me propuse e impulsé que las auditorías se tecnifi-caran, de tal suerte que los hallazgos reportados en ellas fueran sólidos y muy bien sustentados. Y, en segundo lugar, orienté las tareas a que el juicio de responsabilidad fiscal tiene que tener un carácter judicial para que las decisiones sean verdaderas sen-tencias que tengan los efectos de la cosa juzgada material. Desde luego, el logro pleno de ese propó-sito supone una reforma constitucional que no se pudo surtir durante mi gestión, pero promovimos el debate bajo el convencimiento de que allá tendre-mos que llegar pronto.

En lo que si pudimos avanzar de manera notoria fue en la concepción y desarrollo de las auditorías. El convenio suscrito por la Contraloría con la Orga-nización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores, OLACEFS, plantea que el nuevo enfoque del control fiscal debe adecuar la en-tidad a la nueva realidad del mundo en esta materia. Para ello el proceso auditor debe adelantarse me-diante tres modalidades fundamentales: la auditoría financiera, la auditoría de cumplimiento, y la audito-ría de desempeño.

A fin de profundizar y tener mayor claridad sobre las diferencias y complementariedades entre esas tres modalidades del proceso auditor, en noviembre de 2016, realizamos en Bogotá el Seminario Internacio-nal “Evaluación de las Políticas Públicas: hacia una gestión eficiente y eficaz del gasto público”, en el cual participó el profesor Harry Hatry, uno de los ex-pertos mundiales más reconocidos y pionero en la medición y evaluación de desempeño en el sector público.

En su intervención el profesor Hatry puso un ejemplo gráfico que resume, en esencia, la razón de ser de las tres modalidades del proceso auditor al señalar que: “cuando se audita el contrato de aseo de una ciudad cualquiera, deben hacerse tres preguntas básicas. La primera versa sobre su ejecución financiera: ¿se está haciendo ella correctamente? La segunda inda-ga si el contrato está cumpliendo con la ley, y a ella debe dar respuesta la auditoría de cumplimiento. Y finalmente, cuando preguntamos si como efecto del contrato ¿la ciudad está limpia?, estamos entrando a la fase de evaluación de desempeño. Esa debe ser la piedra angular del trabajo”.

Esto último es lo fundamental. Puede haber un ma-nejo financiero adecuado y la aplicación correcta de las normas, pero el objetivo que debe lograr la asig-

En el proceso auditor y en el juicio de

responsabilidad fiscal la Contraloría es juez y parte.

Hace la auditoría y también es

responsable del juicio fiscal, lo cual no es

procedente. ¿Por qué? Simplemente porque

podría no ofrecer las debidas garantías

al procesado.



nación y ejecución del gasto público, en ese ejem-plo, tiene que conducir a que la ciudad esté limpia, porque para eso se gastaron los recursos del erario.

2.2 La calidad de la vida laboralLa segunda debilidad de la Contraloría para el de-sarrollo de sus ideas misionales radicaba en la cali-dad de la de la vida laboral de sus funcionarios, al no entenderse cabalmente que el ambiente donde trabajen los funcionarios es fundamental para elevar la productividad y determinar la calidad de los resul-tados de su trabajo, como lo son también la creación de estímulos para fortalecer la autoestima y el sano orgullo de pertenecer a la institución.

Ello supuso valorar apropiadamente las funciones y el desempeño de los funcionarios de carrera adminis-trativa y, por el contrario, minimizar la contratación de asesores externos evitando que ellos asumieran las tareas más relevantes de la organización. Así las cosas, era importante trazar una política de dignifi-cación de las tareas de los funcionarios de la CGR en procura de elevar su capacidad productiva y garanti-zarles un espacio de trabajo digno.

Premisas elementales cuyo cumplimiento enfrenta-ba una dura realidad, ya que el contrato de arren-damiento del edificio en el que la entidad operaba debía terminar el 30 de agosto de 2014 y, para evitar que la institución se quedara sin sede, la administra-ción saliente firmó una prórroga del mismo hasta el 31 de diciembre de 2014.

La evidente ilegalidad de una de las cláusulas1 del contrato, y otras dificultades administrativas, me lle-varon a decidir no extenderlo más allá de esa última fecha. En esas circunstancias, la Contraloría General de la República amanecería sin sede de funciona-miento el primer día de 2015.

Como desde esa fecha estaríamos en la calle el Con-tralor General de la República y los 2.300 funciona-rios de la sede de Bogotá, inicialmente aceptamos la colaboración de CAFAM que nos cedió, a título de préstamo, las instalaciones del club de empleados que tiene en el norte de Bogotá para llevar allí a to-dos los funcionarios.

Ello nos dio un breve respiro y progresivamente fui-mos encontrando sitios donde ubicarnos. Fue así como la entidad terminó funcionando en el edificio en donde antes estuvo el Ministerio de Justicia en la Avenida Jiménez con la carrera novena; en una sede en el barrio Puente Aranda; en un edificio cercano

1 El problema radicaba en que, ya estando al frente de la Contraloría, los arrendadores plantean una única alternativa: “nos prorroga el contrato o nos entrega la sede”. Argumentaban que en una de las cláusulas del contrato se establecía, entre otras cosas, que al ser a un compromiso a término fijo, si la Contraloría entregaba el edificio antes de los diez años, se debía pagar a título de indemnización la suma de 4 mil 800 millones de pesos por cada año que hiciera falta para cumplir el plazo estipulado de 10 años..

a la sede principal del Banco Agrario; y, en un piso del edificio COLSEGUROS, situado en la calle 17 con carrera séptima.

En fin, tuvimos que dispersarnos por la ciudad, en condiciones muy precarias y nos acomodamos como pudimos. Hechos que me llevan a reiterar mis agradecimientos a todos los funcionarios, quienes con entereza nos acompañaron en este proceso. No hubo una sola protesta, a pesar de que en una de esas sedes no existían siquiera adecuadas condi-ciones de higiene. A pesar de ello los funcionarios fueron completamente solidarios y cumplieron con su deber ejemplarmente, empezando con la estricta asistencia al trabajo y su comportamiento ejemplar.

Pese a las incomodidades de toda índole los servido-res de la Contraloría empezaron a trabajar con miras a lograr los propósitos institucionales que nos había-mos fijado. Funcionábamos en cinco sedes, pero la entidad laboraba como si estuviéramos en una sola. Fue una experiencia hermosa registrar ese comporta-miento intachable de los servidores de la CGR.

2.3. El modelo de gestión En el propósito de superar las debilidades del control fiscal, además de la confusión normativa y la preca-riedad de las condiciones para el desempeño laboral, existía un tercer factor que se erigía como obstáculo para el cumplimiento de las tareas fundamentales que en mi sentir debía desarrollar la CGR.

Consistía el mismo en hacer viable, en la vida diaria de la entidad, el nuevo modelo de gestión que de-bía implementarse. La dificultad radicaba en cómo hacer para que los funcionarios interiorizaran ese nuevo enfoque. Para ello era necesario reorientar las labores del equipo de la Contraloría General de la República de un modelo que privilegiaba la llamada auditoría integral hacia uno más especializado, en el cual se distinguiera entre la auditoría financiera, la de cumplimiento y la de desempeño. Dificultad que era más notoria respecto de esta última, pues sobre ella se tenía escasa experiencia en la institución.



El esfuerzo inicial se concentró entonces tanto en la identificación de los contenidos de cada una de esas modalidades de auditorías, como en los programas de capacitación de los servidores de la entidad que habrían de aplicar el nuevo enfoque.

Para ello inicialmente se conformó un equipo de 50 funcionarios, quienes, con el apoyo de consultores del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, fue-ron guiando el trabajo de los demás servidores de la CGR, en particular en las Contralorías Delegadas de Gestión Pública; en la del Sector Agropecuario; y, en la de Justicia, Defensa y Seguridad. Con ellos se iniciaron los ejercicios piloto en las tres modalidades de auditoría (financiera, de cumplimiento y de des-empeño), que se realizaron en el mes de marzo de 2016.

Esos ejercicios piloto sirvieron como base para pre-parar y redactar las resoluciones que pondrían en marcha, de manera formal, el nuevo modelo de ges-tión de auditorías en la Contraloría.

En el proceso se pudo constatar que es más fácil y productivo capacitar y formar a su interior los miem-bros de la entidad para el cumplimiento de tareas como esas, que apoyarse para ello en asesores exter-nos, ya que los funcionarios de la Contraloría son un grupo integrado por profesionales que lleva largos años al servicio de la entidad y sus aportes pueden ser muy valiosos.

Hecho que me lleva a señalar que en la Contraloría la instauración de la carrera administrativa ha sido po-sitiva. El 96% de los funcionarios pertenecen a dicha carrera y sólo 160 cargos de la planta de personal son de libre nombramiento y remoción. Creo que ello es bueno para la entidad, porque da continuidad y garantiza el cumplimiento de las actividades misio-nales de manera eficiente y eficaz.

Los funcionarios ingresan a la carrera administrati-va mediante un riguroso sistema de selección. Esa es una fortaleza que lleva a que la CGR cuente con un personal muy profesionalizado con un alto nivel de especialización. Dentro de ellos un buen núme-ro de funcionarios han obtenido su maestría y otros han accedido al doctorado. A lo que se debe añadir que un muy alto porcentaje de los trabajadores de la Contraloría tienen un profundo sentido de pertenen-cia, lo cual fue de gran ayuda para implementar las transformaciones institucionales que he señalado.

No obstante, desde mi experiencia, creo que la carre-ra administrativa podría elevar sus bondades si, pre-

vias las capacitaciones, se realizaran evaluaciones periódicas del conocimiento de los funcionarios, de forma tal que sostenerse y, principalmente, ascen-der en ella no sea producto del simple transcurso del tiempo. Ese examen permitiría mantener en la organización funcionarios capacitados y competen-tes, en beneficio del cumplimiento de la misión ins-titucional y del logro de avances en la mejora de sus remuneraciones.

3. El complejo desafío de gobernar el órgano de control

No hay duda, que uno de los principales problemas que enfrenta la gestión de un organismo como la CGR tiene que ver con el modelo de gobierno que se logre estructurar. El primer gran desafío radica en cómo traducir las intenciones programáticas de la alta dirección para que ellas se reflejen en las deci-siones diarias de la organización.

Digo traducción, porque no se trata sólo de lograr que el mensaje programático llegue a todos los fun-cionarios, sino que además la esencia del mismo sea percibida de manera similar por todos ellos, de tal manera que no se produzcan distorsiones que con-duzcan a malas interpretaciones o a controversias inútiles a la hora de adoptar las decisiones.

De allí mi empeño, y mi desvelo, por lograr que se en-tendiera a cabalidad cuáles eran los rasgos básicos del nuevo modelo de gestión de las auditorías tan-to por los funcionarios como por la ciudadanía. Soy consciente de que aún no se ha logrado plenamente ese objetivo, pero de igual manera destaco lo mucho que logramos avanzar.

3.1 De la carta de navegación al Plan EstratégicoEl otro gran desafío estribaba en cómo adecuar la gestión de la organización a los distintos problemas que se iban presentando a medida que se empezó a concretar el proyecto programático.

Uno de los mayores desafíos de toda organización, quizá el mayor, es el que consiste en traducir las in-tenciones de gobierno de la alta dirección en hechos y resultados. Y el paso previo para el logro de ello supone convertir las intenciones de la alta dirección en la carta de navegación que seguirá la institución con el apoyo entusiasta de sus funcionarios. Este ejercicio tuvo en la Contraloría un ámbito de expre-sión concreto y real.



El proceso de estructuración del Plan

Estratégico, fundamentado en la carta de navegación

institucional que propuse al Congreso para

ser elegido Contralor General de la República,

pudo concretarse gracias al diseño y

puesta en marcha del Programa de

Fortalecimiento Institucional.

Para asumir la lucha frontal y efectiva contra la co-rrupción y la puesta en marcha de mejores prácticas y formas eficientes de gestión y gerencia de lo público se asumió el reto de emprender un proceso de pla-neación institucional serio y participativo. Se trataba de propiciar la transformación de un modelo de con-trol fiscal con evidentes debilidades, y rasgos críticos, en uno orientado al logro eficiente y eficaz de mejo-ras tangibles de la gestión pública que vigila la CGR.

Fue con ese marco conceptual como guía que se concibió el Direccionamiento Estratégico para el período 2014- 2018, con la participación del equi-po directivo, de los directores de Vigilancia Fiscal y de Estudios Sectoriales, funcionarios estos de ca-rrera administrativa. Con ellos directamente, con la orientación y directrices del Contralor General como uno más del equipo de trabajo, y sin la mediación de consultores externos, se concibió la Plataforma y Plan Estratégico para el cuatrienio de mi gestión y se definieron los cinco objetivos, las estrategias y las metas medibles, en el marco de la misión y visión que he dejado descrita.

Los cinco objetivos estratégicos fueron:

• Fortalecer el modelo de vigilancia y control fiscal orientado a resultados efectivos y a la mejora de la gestión pública;

• Ejercer el control fiscal a las políticas públicas con énfasis en cuáles serían sus logros respectos a sus objetivos de mediano y largo plazo;

• Luchar frontal y decididamente contra la corrup-ción y la inadecuada gestión de los recursos pú-blicos;

• Construir una ciudadanía solidaria, incluyente y activa en el control fiscal de la gestión pública, y

• Asegurar el funcionamiento eficiente de la orga-nización de la CGR para lograr esos resultados.

Con ese direccionamiento estratégico se buscó un fortalecimiento institucional basado en la adop-ción de estándares y normas internacionales y de buenas prácticas de control fiscal macro y micro; el uso de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, como herramientas fundamenta-les para el acceso oportuno y el aprovechamiento eficaz en la gestión sistematizada y automatizada de la información; la gestión del conocimiento del ejercicio del control fiscal macro y micro; el forta-lecimiento de las competencias y habilidades del talento humano; la participación ciudadana en el ejercicio del control social, como estrategia de control fiscal; el fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal para lograr un efectivo resar-cimiento del patrimonio público cuando el mismo se deteriore por prácticas indebidas; y, el oportuno apoyo técnico al Congreso de la República para un eficaz ejercicio del control político.

El proceso de estructuración del Plan Estratégico, fundamentado en la carta de navegación institu-cional que propuse al Congreso para ser elegido Contralor General de la República, pudo concretar-se gracias al diseño y puesta en marcha del Progra-ma de Fortalecimiento Institucional, hoy conocido como FOCO.

Programa que se financió con recursos de un crédito externo por US$30 millones, gestionado con el Ban-co Interamericano de Desarrollo. Proyecto de finan-ciamiento que presentamos luego de realizar una evaluación de desempeño institucional, aplicando el Marco de Medición para entidades Fiscalizadoras Superiores de la Organización Internacional de Enti-dades Fiscalizadoras Superiores, INTOSAI. Dicha eva-



luación complementó el diagnostico institucional y a partir de ella se definió el plan de acción que se seguiría durante el cuatrienio de mi gestión.

Con los recursos de ese crédito externo se han ma-terializado importantes metas del Plan Estratégico, como por ejemplo la adaptación de Normas Interna-cionales de Auditoría, dejando atrás, como ya señalé, las auditorías integrales y fomentando la especiali-zación del ejercicio auditor en busca de un control fiscal más eficiente y eficaz.

Igualmente, se han fortalecido los procesos del con-trol fiscal macro, lo cual incluye el análisis y la eva-luación de las políticas públicas, en general, y del Plan Nacional de Desarrollo, en particular, el examen razonado de las finanzas públicas, de los recursos

de las regalías, de los Objetivos de Desarrollo Sos-tenible y de los recursos destinados al posconflicto, para mencionar sólo las materias más destacadas en este campo.

Especial énfasis merecen los estudios de las políti-cas públicas, pues mediante ellos se puede llegar a establecer con mayor precisión si los problemas de inestabilidad económica, incertidumbre política y descontento social, se originan en choques exter-nos fuera del control gubernamental; en deficientes manejos de los responsables de la conducción de las políticas o el control de las organizaciones; o si más bien son consecuencia del escaso grado de consoli-dación de las reformas institucionales en el país. De allí, se impone una exigencia cada vez mayor para que nuestros estudios aporten elementos que no sólo permitan al gobierno una mejor y más segura conducción de los procesos de crisis, sino también a los demás observadores tener mejores elementos de información y análisis para anticipar situaciones de quiebre sobre las que se pierde de control, o por lo menos reducir su impacto.

Al ejercicio sobre la evaluación de las políticas públi-cas le dedicamos una importante parte de nuestro tiempo al frente de la Contraloría en estos cuatro años, como se refleja en la preparación y publicación del libro titulado “Una Mirada a las Políticas Públi-cas”, texto que empezó a circular el pasado primero de agosto.

Además del énfasis en la evaluación de las políticas públicas y la dedicación a los otros temas que señale atrás, apoyados en los recursos crediticios del BID hemos fortalecido también la gestión de la entidad en el uso y articulación de los sistemas de informa-ción e infraestructura tecnológica y de las comunica-ciones, creando un gobierno de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TICs) al inte-rior de la CGR. Fortalecimos igualmente el sistema de control interno y la gestión de la calidad.

El Plan Estratégico ha sido monitoreado por el BID, contándose hoy para ello con una herramienta tec-nológica de seguimiento y medición de la gestión, con la que no contaba antes la entidad.

Por todo ello podemos decir que el Plan Estratégico se ha cumplido, aun cuando se debe subrayar que todavía queda por ejecutar cerca del 40% del valor crédito. Monto que queda a disposición de la nueva administración de la entidad para que ella disponga de la misma dentro de las finalidades y condiciones pactadas con el BID.

Se han fortalecido los procesos del control fiscal macro, lo cual

incluye el análisis y la evaluación de las

políticas públicas, en general, y del Plan

Nacional de Desarrollo, en particular, el

examen razonado de las finanzas públicas,

de los recursos de las regalías,

de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.



3.2 Límites a la función de advertencia. Como tuve oportunidad de señalar en las palabras que pronuncié el pasado 10 de junio con ocasión de la conmemoración de los 95 años de la Misión Kemmerer, que organizamos conjuntamente con el Banco de la República y la Superintendencia Financiera, precepto fundacional de la CGR fue la oportunidad del control que ella debía ejercer, para lo cual la ley 42 de 1923 estableció el con-trol previo.

Facultad esa que, contrariando las disposiciones constitucionales y legales que le prohibían a la Contraloría ejercer funciones administrativas dis-tintas a las de su propia organización, se desfiguró con el correr de los años y llevó a aberrantes actua-ciones de corrupción, sancionadas ejemplarmente en condenas penales proferidas en ese entonces por nuestra Corte Suprema de Justicia, y a inefi-ciencias del control al quedar como casi la única función de la Contraloría el visado de las cuentas, en detrimento del examen de los ingresos del era-rio y de la calidad del gasto y las políticas públicas.

Como consecuencia de esos hechos el control pre-vio fue suprimido por la Constitución de 1991. Ha-biéndose previsto en la reglamentación legal que, para evitar la inoportunidad de sus actuaciones, la Contraloría podría ejercer la función de advertencia. Norma de la Ley 267 de 2000 que fue declarada in-constitucional en providencia de 2015, a pesar de que se tratara de un pronunciamiento de carácter preventivo, sobre operaciones o procesos en ejecu-ción. En este sentido la función de advertencia:

• Era de carácter excepcional, porque sólo proce-día en aquellos eventos en los que la vigilancia en tiempo real obtenía sólidos elementos de juicio que revelaran inminentes riesgos que compro-metiesen la integridad del patrimonio público. En stricto sensu, no era posible hacer uso de la función de advertencia en ningún caso distinto a los de prevenir la inminente ocurrencia de daños al patrimonio público.

• Emitido el pronunciamiento de esta naturaleza, la Contraloría quedaba obligada a realizar un segui-miento con sus atribuciones de control posterior.

• Era un pronunciamiento que no tenía carácter obligatorio para el Ente o Sujeto vigilado, por lo tanto, en nuestro sentir, no era un instrumento de coadministración.

No obstante, la Corte Constitucional concluyó que:

“Es esta posibilidad de intervención ex ante la que permite catalogar tal facultad como un ejercicio no de mera vigilancia sino de control y, por tanto, en-tender que, la función de advertencia desconoce el límite en virtud del cual el control fiscal externo que se atribuye a la Contraloría sólo puede operar a pos-teriori.”

Es la conclusión a la que llega el alto tribunal, lue-go de delimitar los conceptos de vigilancia fiscal y de control fiscal, y de considerar que la vigilancia es mera observación mientras que el control supone una intervención o incidencia activa.

Desafortunadamente, esa decisión limitó grande-mente las funciones de la CGR, pues considerar de manera tan restrictiva la función de advertencia hace que la Contraloría sólo pueda verificar hechos cumplidos, así tenga evidencia incontrastable de que ciertas decisiones aún por cumplirse le producirán daño al patrimonio público. Para decirlo coloquial-mente, esa decisión conduce a que la Contraloría no pueda advertir los daños que producirán la planea-ción y provocación de un incendio y deba limitarse a constatar la magnitud y efecto del siniestro después de que las llamas se hayan apagado, lo cual no tiene ninguna lógica.

Por ejemplo, en el caso del Túnel de La Línea, (un contrato cuyo valor inicial fue de 600 mil millones de pesos) terminó decretándose la caducidad del mis-mo cuando se habían gastado dos billones de pesos y se estima que aún falta un billón más para termi-nar la obra), la Contraloría hubiese podido ejercer la función de advertencia y evitar el daño al patrimonio público porque tenía información sobre la debacle desde el año 2015.

Este y otros ejemplos que se pueden documentar du-rante el ejercicio de esta administración, al igual que otros casos paradigmáticos del pasado, demuestran que es preciso encontrar la fórmula jurídica que per-mita restablecer la función de advertencia.

4. Los resultados

4.1 Nueva y digna sedeAnte la carencia de sede y la dispersión de los funcio-narios, que dejé reseñadas atrás, los directivos de la Contraloría emprendimos la búsqueda de un nuevo sitio para la entidad que ofreciera todas las facilida-des de albergue de manera digna y decorosa a sus trabajadores.



Aparentemente esa debería ser una tarea sencilla, y sin embargo demandó, literalmente, miles de horas de dedicación del equipo directivo a cuya cabeza, además del suscrito, estuvo con especial dedicación la señora Vice contralora, doctora Gloria Alonso.

Lo arduo que resultó ese trabajo se explica porque además de la búsqueda de la oferta inmobiliaria que cumpliera con nuestros requerimientos, de las aprobaciones presupuestales del gobierno nacional, del estudio cuidadoso de las normas legales perti-nentes para que ellas fueran aplicadas con todo ri-gor, hubo que planear y supervisar cuidadosamente todos los aspectos logísticos que supone adecuar 2,300 sitios de trabajo.

Como la Contraloría no tiene entre sus roles la com-pra de edificios, luego de una convocatoria privada con las firmas especializadas más importantes de Bogotá, fue seleccionada Cavelier y Asociados, para que nos asesorara en el proceso de la negociación.

Superados los avatares jurídicos, financieros y ad-ministrativos del proceso de selección y compra del edificio, y previas las autorizaciones financieras por parte del gobierno nacional, fue adquirida la nueva sede para la Contraloría mediante la com-pra de un edificio en la Calle 26, al occidente de la carrera 68.

El proceso de adquisición del inmueble tomó más de dos años ya que lo recibimos en octubre de 2016. Tan arduo esfuerzo valió sin embargo la pena porque además de que la Contraloría Gene-ral de la Republica no podía vivir en arriendo, esa decisión le significó un cuantioso ahorro al Estado. En efecto, como el canon mensual era de $3.000 millones, al término de diez años quedará cubierto el valor que costó la nueva sede y el edificio será propiedad a la Nación para hacer uso de él durante, por lo menos, 30 años más.

Desde luego, tan importante como la racionali-dad económica de esa decisión es que hoy en día, después de un inicio de labores traumático por la diversidad de las sedes en que nos tocó ejercer ini-cialmente las funciones, es motivo de sano orgullo haber dotado a la Contraloría de una sede que re-fleja la dignidad y respetabilidad de las funciones que debe cumplir.

4.2 Un buen pleitoTomada la decisión de no prorrogar el contrato de arriendo más allá del 31 de diciembre de 2014, la entrega del inmueble en donde hasta ese momento venía funcionando la CGR debía producirse el 1 de enero de 2015. Sin embargo, los propietarios se ne-garon a recibirlo a menos que la entidad les pagara 110 mil millones de pesos.

Ante tan exorbitantes pretensiones juzgamos que la mejor decisión era recurrir a lo que señalara el Tribunal de Arbitramento previsto en las cláusulas del contrato de arrendamiento. Esa fue una deci-sión no exenta de riesgos puesto que el tribunal podría condenar a la CGR a pagar una cuantiosa suma, a pesar de la solidez de nuestros argumen-tos jurídicos.

Convencidos de esto último y de la obligación de ha-cer la defensa de los intereses de la Nación, frente a las pretensiones de unos particulares que eran, a mi parecer, totalmente ilegales, esperamos durante casi año y medio el fallo del Tribunal, que al final nos dio la razón puesto que según su decisión la CGR sólo debía reconocerles el 8% de sus pretensiones.


Superados los avatares jurídicos, financieros y

administrativos del pro-ceso de selección

y compra del edificio, y previas las

autorizaciones financieras por parte

del gobierno nacional, fue adquirida

la nueva sede para la Contraloría

mediante la compra de un edificio.


4.3 Capacitación y fortalecimiento institucional La implementación del nuevo enfoque de control fiscal hizo necesario fortalecer los programas de ca-pacitación de los profesionales de la Contraloría, fa-miliarizándolos con las técnicas y los conocimientos que sobre la materia practican las mejores Entidades Superiores de Control Fiscal en el mundo.

Esa capacitación, acorde con la importancia que el tema tuvo en la visión programática, dio prioridad al fortalecimiento de las capacidades de los funciona-rios para fiscalizar con mayor rigor técnico la calidad de las políticas públicas, y para examinar su eficacia, su eficiencia y el efecto que ellas tienen sobre la cali-dad y el monto del gasto público.

Fue ese convencimiento el que nos llevó a destinar el 75% de los recursos del crédito BID al fortaleci-miento del desarrollo tecnológico y la misión institu-cional, con el fin de profesionalizar cada vez más la institución, pues si una organización tiene recursos humanos más capacitados, aptos para cumplir sus tareas y con vocación de servicio público se legitima ante la opinión pública y se acrecienta la confianza que en ella tiene la ciudadanía.

Aquí destaco la creación del Centro de Estudios Fis-cales, mediante la ley 1807 de 2016, el cual contri-buirá a la capacitación no solo de los funcionarios de la CGR, sino de los servidores de todas las entidades oficiales de Colombia.

4.4 Recuperación del daño al patrimonio público A pesar del convencimiento de que las tareas puniti-vas no deben ser las primeras en el orden jerárquico de las tareas de la CGR, ello no significa que el cum-plimiento de esa responsabilidad se haya descuidado.

En estos cuatro años hemos alertado al país sobre la precariedad de algunas políticas públicas, informado sobre el uso indebido o cuestionable de los recursos públicos, e impuesto condenas fiscales las cuales han permitido el recaudo de más de 300.000 mil mi-llones de pesos en resarcimiento al daño causado a nuestro erario. Una suma que es cuatro veces supe-rior al monto recaudado en el período anterior.

4.5 Legitimidad y respetoLos resultados que menciono en la sección anterior son todos indicativos de la importante tarea cumpli-da por la CGR en los últimos cuatro años como se detalla en mi Informe de Gestión final,

A pesar de su significación cualitativa y cuantitativa, ellos no recogen plenamente el más importante lo-gro de la entidad durante mi gestión porque no dan cuenta cabal de las ganancias que en legitimidad y en respeto ha obtenido la Contraloría General de la Republica en estos cuatro años.

Hace unas décadas hubiese resultado impensable que la Contraloría fuera invitada por el Banco de la República a organizar un evento académico que con-gregase a los más doctos expositores de las Ciencias Económicas y del saber jurídico. Ese hecho ocurrió a principios de junio de este año cuando nos unimos además con la Superintendencia Financiera para conmemorar los 95 años de la Misión Kemmerer.


En estos cuatro años hemos alertado al país sobre la precariedad de algunas políticas públicas, informado sobre el uso indebido o cuestionable de los recursos públicos, e impuesto condenas fiscales las cuales han permitido el recaudo de más de 300.000 mil millones de pesos en resarcimiento al daño causado a nuestro erario.


En tiempos aún más recientes hubiese resultado impensable que el gobierno entrante escogiese a la Contraloría General de la República como la pri-mera de sus fuentes para valorar la situación de las finanzas públicas y las evaluaciones que hemos he-cho a lo largo de estos años sobre distintas políticas estatales. El presidente electo, doctor Iván Duque, y sus más cercanos colaboradores se acercaron re-cientemente a nuestras instalaciones para obtener información sobre esas materias. Requerimiento que gustosa y orgullosamente atendimos.

Hago estas menciones para significar que esos lo-gros no son fruto del trabajo de un día sino de la incansable labor para posicionar a la Contraloría General de la República como un órgano que tiene legitimidad ante la opinión pública y que de manera continua y creciente se ha venido ganando el respe-to de la ciudadanía.

En estos campos, desde luego, queda mucho por hacer pero dos tareas acrecentarán estas ganancias de la Contraloría General para bien de la ciudadanía. La primera de ellas se pondrá a disposición de los ciudadanos cuando se den a conocer las tareas que cumplirá el Observatorio de Control y Vigilancia de la Finanzas y las Políticas Públicas, lanzado a fina-les del mes de agosto este instrumento pondrá a disposición de la ciudadanía y el Congreso toda la información fiscal y presupuestal de la que es fuen-te oficial la Contraloría. Además, mostrará todos los documentos de análisis y evaluación de las finanzas y las políticas públicas desarrollados en el ejercicio del control fiscal. Todo este conocimiento facilitará el control ciudadano y esperamos que sirva como retroalimentación para los formuladores de política pública.

En estos campos, desde luego, queda mucho por hacer pero dos tareas acrecentarán estas ganancias de la Contraloría General para bien de la ciudadanía.

La primera de ellas se pondrá a disposición de los ciudadanos cuando se den a conocer las tareas que cumplirá el Observatorio de Control y Vigilancia de la Finanzas y las Políticas Públicas, lanzado a finales del mes de agosto de es

La segunda requiere una reforma constitucional que establezca la unificación del Control fiscal en cabe-za de la Contraloría General de la República. Como también tuve oportunidad de decir en el Seminario Conmemorativo de los 95 años de la Misión Kemme-rer, para avanzar en la efectividad del control fiscal en Colombia, es preciso unificar el ejercicio del Control fiscal en cabeza de una sola Institución, de lo cual se sigue la supresión de las 62 contralorías departa-mentales y municipales hoy existentes donde cada de ellas actúa en forma autónoma e independiente y con criterio propio en la aplicación de las normas que rigen el control fiscal. Esa reforma encuentra su mayor virtud en el fortalecimiento del Control, con la creación de una contraloría única con una estructura nacional, regional y provincial. Además esta trans-formación servirá para un control oportuno sobre el erario que es uno solo. También significaría una sustancial rebaja de sus costos de funcionamiento puesto que las Contralorías Territoriales ejecutan un presupuesto conjunto que asciende al 95% del pre-supuesto de la Contraloría General y sólo auditan un 10% del gasto público que ellas realizan.

Beneficio económico este último que se acrecenta-rá si la precariedad institucionalidad que hoy tienen las Contralorías Territoriales es remplazada por la legitimidad y el respeto que, con tesón y esfuerzo, nos hemos ganado en la Contraloría General de la República.

Mi eterno agradecimiento con todos los que parti-ciparon y contribuyeron durante este periodo cons-titucional, en el desarrollo de las actuaciones de la Contraloría General de la República.


En tiempos aún más recientes hubiese resultado impensable que el gobierno entrante escogiese a

la Contraloría General de la República como la primera de sus fuentes para valorar la situación de las finanzas públicas.


C O O P E R A N T E S

Embajadora Patricia Llombart Cussac

Unión Europea

Informe de Gestión del Contralor General de la República

La gestión de las finanzas públicas es un compo-nente fundamental del proceso de desarrollo de un país. Esta contribuye al uso eficiente y responsable de los recursos del Estado, ayuda a respaldar la es-tabilidad fiscal y macroeconómica y orienta la asig-nación de fondos destinados a abordar las priori-dades nacionales. El fortalecimiento de la gestión financiera pública ha sido a nivel global uno de los principales objetivos de la cooperación de la Unión Europea durante más de un decenio. Es por ello que en acuerdo con el gobierno de Colombia, la Unión Europea lanzó en 2016 un programa dotado de más de 3 mil millones de pesos con el objeti-vo de acompañar a las instituciones colombianas, entre ellas, la Contraloría General de la República (CGR), para respaldar el proceso de reforma de las finanzas publicas

Una de las áreas que consideramos más significati-vas en el marco de esta cooperación ha sido nuestro

apoyo para el desarrollo de capacidades técnicas y metodologías de la Contraloría para la priorización, análisis y evaluación de políticas. Estamos convenci-dos de que evaluaciones sectoriales tan relevantes como las del sistema general de regalías, de la pro-tección y conservación de los páramos, la política de tierras, y del aprovechamiento de los acuerdos comerciales se constituirán en insumos fundamen-tales para la toma de decisiones a futuro sobre el uso eficiente de los recursos del Estado.

Deseo igualmente compartir la satisfacción de la Unión Europea por haber podido contribuir a la construcción del nuevo enfoque de control fiscal promovido por el Contralor General de la Republica, el Señor Edgardo Maya Villazón, que basado en los mejores estándares internacionales busca reforzar la calidad del gasto público y velar por que las políti-cas contribuyan de manera determínate a los objeti-vos de desarrollo del país.



Apoyo de la Embajada de Suiza- Cooperación Económica y Desarrollo de Suiza (SECO)

Programa para el fortalecimiento

de la gestión de las finanzas públicas

Colombia es uno de los siete países prioritarios para la Cooperación Económica y Desarrollo de Sui-za (SECO). La Estrategia de Cooperación Suiza en Colombia 2017 – 2020 busca promover un desa-rrollo económico inclusivo a partir de, entre otros, fortalecer instituciones públicas del nivel nacional y subnacional. Dentro de este objetivo, se encuentra el Programa de Fortalecimiento de la Gestión de las Finanzas Públicas financiado por Suiza y que apoya a las entidades rectoras de las finanzas públicas, a saber, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Conta-duría General de la Nación y la Contraloría General de la República (CGR). Este programa ha buscado apoyar mejoras a la gestión de las finanzas públicas, ente otros, a través de la adopción de estándares internacionales. Específicamente, se ha logrado la armonización de la información presupuestal y con-table, el modelo revisado de tesorería y una hoja de ruta para mejorar la calidad de información para las

estadísticas fiscales. Lo anterior, en el marco de una gran reforma de la Gestión Financiera Pública (GFP) que se espera materializar en un Sistema Integrado de la Gestión de la Información Financiera Pública (SIGFP). La coordinación entre las instituciones na-cionales rectoras de la gestión de finanzas públicas, ha sido un logro adicional muy importante de este Programa.

El apoyo proporcionado por la Cooperación Suiza (SECO) en el marco de este programa está enfoca-do en proveer asistencia técnica mediante estudios de consultoría para la conformación de metodolo-gías, diseños de soluciones tecnológicas y portales, capacitaciones presenciales y virtuales, entre otros, en temáticas de gran impacto, pero en ocasiones de difícil medición. Asimismo, para la Cooperación Suiza, es de gran importancia que las entidades so-cias puedan asegurar la sostenibilidad de las acti-vidades apoyadas, es decir, que sean herramientas



para futuras reformas o iniciativas propias. Los es-tudios realizados fueron socializados con todas las entidades socias de este Programa, así como con otras entidades relacionadas, promoviendo vínculos y complementos entre las mismas. En este sentido, para lograr la ejecución efectiva de las actividades, ha sido de gran ayuda contar con la empresa consul-tora AECOM como agencia de implementación de este programa.

Concretamente, la Contraloría General de la Repú-blica (CGR) desde su rol de máxima autoridad de seguimiento y control del uso del recurso público ha sido un socio fundamental para los esfuerzos del Programa de Fortalecimiento de la Gestión de las Fi-nanzas Públicas. En lo relacionado al mejoramiento de las estadísticas fiscales, la CGR ha tenido un rol muy activo en la definición de un catálogo único de cuentas presupuestales del nivel nacional, territorial y descentralizado. Adicionalmente, con el fin de for-talecer la transparencia y mejorar la efectividad de las auditorías que la Contraloría realiza, se ha apoyado la construcción de una metodología para la evalua-ción de los sistemas de Control interno con base en estándares internacionales. En cuanto a la mejora de los instrumentos de control de los recursos públicos ejecutados en el territorio, el programa ha apoyado el desarrollo de una metodología que permita hacer mejor seguimiento y control fiscal territorial.

Adicionalmente, ha sido importante fomentar la coordinación con la banca multilateral y los coope-

rantes, como el Banco Mundial, el Banco Inter-Ame-ricano de Desarrollo, y la cooperación de la Unión Europea, entre otros. Suiza ha asumido un rol de liderazgo, fomentando el intercambio técnico entre dichas entidades, permitiendo orientar esfuerzos y recursos hacia un propósito común en torno al for-talecimiento de la gestión de las finanzas pública en Colombia.

La Cooperación Suiza (SECO) se ha constituido por tanto como el principal donante en gestión fi-nanciera en Colombia en términos de aportación de recursos y se distingue por ser una cooperación activa, que busca el diálogo entre las partes y por la calidad técnica de su apoyo. Una segunda fase de este programa de fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas está en etapa de diseño. El ingreso de Colombia a la OCDE es un gran paso en la dirección de seguir buenas prácticas internacio-nales, sin embargo, aún quedan varias áreas a for-talecer como sugerido en las evaluaciones interna-cionales de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, del Banco Mundial) y de Transparencia fiscal (FTE, del Fondo Monetario Internacional), así como las recomendaciones de la Comisión del Gasto y del Estudio de la Institucionalidad Fiscal, todo lo anterior también apoyado por la Cooperación Sui-za (SECO). Contar con un socio tan comprometido como la Contraloría General de la República ha sido sin lugar a dudas un factor de éxito fundamental para el desarrollo de este programa de finanzas pú-blicas financiado por Suiza.

El ingreso de Colombia a la OCDE es un gran paso en la dirección de seguir buenas prácticas internacionales, sin

embargo, aún quedan varias áreas a fortalecer como suge-rido en las evaluaciones internacionales de Gasto

Público y Rendición de Cuentas (PEFA, del Banco Mundial) y de Transparencia fiscal (FTE,

del Fondo Monetario Internacional)



Programa Fortalecimiento Institucional de la Contraloría General de la República.

Banco Interamericano de Desarrollo

Préstamo BID

Teniendo en cuenta que la CGR cumple un papel fun-damental en la lucha contra la corrupción y la mejora de la gestión pública, contribuyendo en la relación entre el Estado y sus instituciones con los ciudada-nos, y que su labor debe permitir mejoras sustancia-les en la rentabilidad social de los productos a cargo de los sujetos de control y vigilancia, es decir, verificar cuáles son los productos que reciben efectivamente los ciudadanos y si estos les dan garantías en el goce efectivo de sus derechos, se incorporó en el Plan Es-tratégico Institucional para el periodo 2014-2018, denominado “Nuevo Enfoque del Control Fiscal”, la realización de actividades para contar con los ele-mentos que pudieran servir para adelantar un ejerci-cio de fortalecimiento institucional.

Así las cosas, para revisar el cumplimiento de di-chos estándares, entre el mes de diciembre del año 2014 y el mes de marzo del año 2015 se adelantó en la entidad un diagnóstico de capacidades insti-tucionales basado en la metodología aplicada para

evaluar el desempeño de entidades fiscalizadoras superiores (MMD EFS) desarrollada por la Organi-zación Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, INTOSAI. El mencionado diagnóstico se orientó a identificar el desempeño de la entidad respecto a los estándares internacionales y las me-jores prácticas en el desarrollo de sus funciones, y a establecer las brechas existentes frente a dichos estándares, y con base a ello determinar las opor-tunidades de mejora.

Los resultados permitieron establecer oportunida-des de mejora en la calidad de los procesos y re-sultados de las auditorías, en la eficiencia de las acciones del control fiscal, en la capacidad para gestionar un control fiscal transparente y partici-pativo, y en general, en la efectividad del sistema de control fiscal, por lo que se consideró necesario construir una propuesta para financiar el desarrollo de un conjunto de acciones para que contribuyan al fortalecimiento institucional la entidad.



Programa Fortalecimiento Institucional de la Contraloría General de la República.

En esa medida, durante el año 2015 se movili-zaron los esfuerzos para soportar técnica, eco-nómica, social y financieramente una propuesta de fortalecimiento institucional ante el DNP, el CONPES, el CONFIS, el MHCP y el Congreso de la República que permitirá contar con la autori-zación para que la Nación suscribiera un contra-to de préstamo con la banca multilateral para su financiamiento. Finalmente, luego de surtir los procedimientos correspondientes se suscribió el 17 de febrero de 2016 un contrato de préstamo por USD 30 millones con el Banco Interamerica-no de Desarrollo con el propósito de financiar la ejecución del Programa de Fortalecimiento Insti-tucional.

A partir de dicho momento, se adelantaron las ges-tiones necesarias para poner en marcha la opera-ción de préstamo, cumplimiento las condiciones necesarias para el primer desembolso, y desde en-tonces se ha ejecutado cerca del 60% de los recur-sos de la operación a través de 100 contratos.

El desarrollo del Programa ha sido considerado exi-toso tanto por la entidad como por el BID teniendo en cuenta cuatro razones principales:

i) Se han alcanzado ejecuciones anuales en prome-dio del 93% sobre los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación.

ii) Por segundo año consecutivo (2016 y 2017) la auditoría externa del programa ha calificado como satisfactorio el desempeño de la opera-ción de crédito en términos financieros, contrac-tuales y de control.

iii) El pasado 3 de mayo, mediante el Documento CONPES 3922, se declaró la importancia estraté-gica para el país del Programa teniendo en cuen-ta la importancia del ejercicio de fortalecimiento para el cumplimiento de las labores de la CGR.

iv) Se ha fortalecido la planeación, ejecución y se-guimiento de las acciones de control fiscal; la gestión de la información; y la promoción de la transparencia y participación ciudadana, alcan-zando los resultados esperados de acuerdo con la planeación del Programa enfocados especial-mente en la consolidación de un nuevo enfoque del control fiscal cumpliendo con las normas internacionales aplicables a la labor de las enti-dades de fiscalización superior; la definición de alcance y competencias del control fiscal macro; aplicación de las estrategias generales y espe-cíficas de gestión del cambio; la aplicación de estrategias de comunicación interna y externas que permiten una mejor difusión y divulgación de las actividades realizadas por la CGR; un nue-vo enfoque de control fiscal participativo; un ejercicio integral de arquitectura empresarial sobre los procesos misionales de la entidad; el fortalecimiento de la gestión de la información incluyendo la aplicación de un modelo de gobier-no de tecnologías de la información y de inteli-gencia del negocio; y un robustecer el sistema de participación ciudadana y de transparencia, incluyendo el rediseño de la página web y la in-tranet institucional, así como el levantamiento de la línea base para la medición de la percep-ción ciudadana y de los entes sujetos de control frente a la gestión de la CGR.

Durante el año 2015 se movilizaron los esfuerzos para soportar técnica, económica, social y financieramente una propuesta de fortalecimiento institucional ante el DNP, el CONPES, el CONFIS, el MHCP y el Congreso de la República que permitirá contar con la autorización para que la Nación suscribiera un contrato de préstamo con la banca multilateral para su financiamiento.


Histórico

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H I S T Ó R I C O

Óscar Alarcón Núñez*

La Contraloría General de la República nació cuando llegó a Colombia una gran cantidad de dinero. Era el gobierno de Pedro Nel Ospina que contó con la fortuna de recibir los 25 millones de dólares de la

* Editor General de la Revista Economía Colombiana.

La historia política de cómo nació la Contraloría General de la República bajo la presidencia de Pedro Nel Ospina. Se cuenta cómo fue la elección de Ospina, miembro de una familia que ha elegido tres mandatarios. Nació en el Palacio Presidencial y su padre Mariano Ospina Rodríguez, además de ser fundador del Partido Conservador, fue víctima de la guerra de 1860 que lo destituyó, puso fin a la Confederación Granadina y dio inicio a los Estados Unidos de Colombia.

La Contraloría

Pedro NelOspina

indemnización norteamericana por la separación de Panamá; el aumento y buen precio del café en los mercados internacionales, así como un empréstito por cinco millones de dólares que el nuevo gobierno consiguió con un banco estadounidense.

y el General


H I S T Ó R I C O

Ospina era de noble cuna. Nacido en el propio Pa-lacio Presidencial (Palacio de San Carlos, entonces) cuando su padre, Mariano Ospina Rodríguez, funda-dor del Partido Conservador, ejercía la Presidencia durante la vigencia de la Constitución de la Con-federación Granadina. A su padre le tocó sufrir la derrota en la guerra de 1860, a manos del general Tomas Cipriano de Mosquera, e irse con su familia al destierro a Jamaica, Puerto Rico y Guatemala.

Ospina Rodríguez fue un político controvertido. Conspirador contra el Libertador en la noche sep-tembrina. Participó en la elección de José Hilario López, el 7 de marzo de 1849, cuando en el Conven-to de Santo Domingo se enfrentaban quienes ya se llamaban liberales y quienes fundarían con Ospina Rodríguez el Partido Conservador. Estos apoyaban a Rufino José Cuervo pero en la tercera votación, an-tes de emitir su voto, Ospina Rodríguez frente a la urna declaró:

“Voto por José Hilario López, para que no asesinen al Congreso”.

A López lo apoyaban los liberales y los artesanos. Días después, el 23 de agosto, Ospina Rodríguez y José Eusebio Caro redactaron el programa de lo que se llamaría el Partido Conservador.

Pero Ospina Rodríguez, repito, era un hombre controvertido. A pesar de que su partido era ami-go del estado centralista, patrocinó la creación de la Confederación Granadina (Constitución de 1858), vanagloriándose de que era “católico, apostólico, romano… y federalista”. No contento con eso acompañó al procurador de la época, Florentino González, en una iniciativa de reforma constitucional calcada de la Constitución federal norteamericana, en donde proponía que “en caso de que no se adoptara el proyecto en referencia, se decretase la anexión del territorio granadino a los Es-tados Unidos de América”1.

A Ospina Rodríguez, siendo presidente, le corres-pondió la guerra de 1860 cuando fue derrotado por el general Tomás Cipriano de Mosquera y desapareció la Confederación Granadina, en la que ha sido la única revolución que ha triunfa-do en nuestro país; luego de la cual se aprobó en Rionegro la nueva Constitución que llamó a nuestra nación Estados Unidos de Colombia. Ésta era federal y desapareció con la batalla de la Hu-mareda, después de la cual el presidente Rafael Núñez, desde los balcones de Palacio declaró: “La Constitución de 1863 ha dejado de existir”.

Mariano Ospina Rodríguez fue condenado a muerte pero Mosquera le perdonó la vida y se vio obligado a irse al exilio con su familia y su hermano Pastor.

El General Ospina

Pedro Nel Ospina, uno de los hijos de Ospina Rodrí-guez, estuvo en el exilio con su padre en Centroamé-rica. Luego de estudiar en el exterior regresó al país y participó en la guerra de los Mil Días y después fue ministro del vicepresidente José Manuel Marroquín quien, ante rumores de que participaba en un gol-pe de estado contra su gobierno, lo destituyó y le tocó tomar el camino del exilio, como hizo su padre, en esta ocasión a México y Estados Unidos. A su regreso, cuando en noviembre de 1903 llegaron a Bogotá los primeros rumores de la separación de Pa-namá, y a pesar de que sus relaciones con el vicepre-sidente Marroquín estaban rotas desde cuando fue destituido, creyó deber suyo ofrecer sus servicios al jefe del Ejecutivo. En las horas de la tarde del 5 de noviembre acudió al palacio de San Carlos. Primero le llamó su atención la soledad de la casa. Avanzó por los salones desiertos. En una habitación retirada se hallaba el señor Marroquín entregado a la lectu-ra. Cuando el Mandatario notó que alguien llegaba, se dirigió a su encuentro, con el índice de la mano izquierda entre las páginas del libro para marcar el sitio donde llevaba la lectura, y sombreando con la diestra los cristales de los anteojos. Al reconocerlo, exclamó:

--Oh, Pedro Nel, no hay mal que por bien no venga. Se nos ha separado Panamá, pero tengo el gusto de volverlo a ver en casa.

El general Ospina sintió curiosidad por saber qué libro embargaba la atención del presidente de Co-lombia en aquella hora de angustia mortal. Era una novela de Bourget.2

Elección de Ospina

En 1921 el gobierno del presidente Marco Fidel Suárez defendía en el Congreso el tratado Urru-tia-Thomson, cuyo primer artículo establecía una reparación moral del gobierno y del pueblo nortea-mericano a Colombia por la pérdida de Panamá. La propuesta encontró en la Cámara el rechazo no

1 De la Vega, José. La federación en Colombia. Biblioteca de Autores Colombinos. Editorial ABC. Bogotá. 1952. p.170

2 Gómez, Laureano. El carácter del general Ospina. Ediciones Colom-bia. Bogotá, 1928. p. 39.


H I S T Ó R I C O

solo por lo que se disponía allí contra la soberanía nacional sino por actuaciones particulares del presi-dente Suárez quien había vendido anticipadamente su sueldo a un banco norteamericano, acto que era contrario a la dignidad de la República, según afir-mación de sus críticos.

La negociación se había hecho con un banco, cuyo ge-rente, Frank O. Koppel, había acudido al gerente de la United Fruit, para que la compañía bananera adelanta-ra el préstamo solicitado por el presidente. Ni siquiera el mismo Suárez sabía que los dineros que recibió pro-venían de un depósito de la empresa extranjera.

Dirigía la artillería parlamentaria contra Suárez un jo-ven político, Laureano Gómez, quien con ese debate inició su carrera pública. Luego de las acusaciones, en un hecho insólito, el jefe del Estado se presentó al recinto con la banda presidencial al pecho, acom-pañado de todos sus ministros vestidos de etiqueta, y con voz tenue, casi imperceptible, confesó que lo que se había dicho era cierto pero que según su cri-terio moral no había cometido ninguna falta porque los préstamos pedidos a individuos o compañías que tenían negocios con el Estado, o aspiraban a tenerlos, habían sido garantizados con propiedades particulares suyas que de sobra alcanzaban para re-embolsar los dineros recibidos. Garantizó que eso era así y que lo juraba ante Dios.

Consecuencia de lo anterior Suárez pidió licencia, no renunció, y asumió el designado Jorge Holguín. A pesar del cambio en la dirección del Estado, el de-bate sobre el tratado Urrutia-Thomson siguió con la férrea oposición de Laureano Gómez y del ex presi-dente José Vicente Concha, quien con ese propósito regresó al país desde su embajada en el Vaticano. Pero tan de malas, por una afección bronquial no pudo concurrir al Capitolio y gracias a esa ausencia se aprobó el tan aplazado tratado.

Según el presidente López Michelsen, Suárez era “un hombre del medioevo, de un beato que sincera-mente estaba convencido que dándole cuenta al cielo de sus intenciones quedaba garantizada la pureza de sus propósitos”.

Y agregaba López: “La nieta de don Marco Fidel, Tere-sa Morales de Gómez, me comentaba alguna vez que había que entender que su abuelo era un hombre mís-tico, más cercano a la mentalidad del siglo XV que a la del siglo XX, ajeno a las cuestiones de la vida prác-tica y que creía que a quien debía darle cuenta de sus intenciones era a Dios. Y por eso dijo en el Congreso: ´Juro ante Dios´”3

Dirigía la artillería parlamentaria contra

Suárez un joven político, Laureano Gómez, quien

con ese debate inició su carrera pública.

Luego de las acusaciones, en un hecho insólito, el jefe del Estado se

presentó al recinto con la banda presidencial

al pecho, acompañado de todos sus ministros vestidos de etiqueta, y con voz tenue, casi

imperceptible, confesó que lo que se había dicho

era cierto.

Para las elecciones de 1922, el designado Holguín impulsaba la candidatura del general Pedro Nel Os-pina mientras que el presidente titular, Suárez, tra-tó infructuosamente de combatirla. El Liberalismo, que estaba huérfano de poder, se atrevió a lanzar al general Benjamín Herrera, a pesar de que sabía que el gobierno acudiría a cualquier argucia para sacar adelante al general Ospina.

“Verif icadas las votaciones –cuenta Pedro Juan Navarro--, el general Benjamín Herrera obtuvo cien mil votos más, no obstante todos los fraudes del adversario. El terror del conservatismo fue tan grande que lo obligó a quitarse la careta, atrope-

3 López Michelsen, Alfonso. Palabras pendientes. Conversaciones con Enrique Santos Calderón. El Áncora Editores. Bogotá. 2001. pp 137, 138


H I S T Ó R I C O

llándolo todo. Se cerró el telégrafo por tres días; y bajo la dirección personal de los respectivos jefes, se falsif icaron los registros electorales, aumentan-do fraudulentamente en más de ciento cincuenta mil los que favorecían al general Ospina. El doctor Alfonso Villegas Restrepo, quien con valor temerario había forzado la consigna y se había entrado a las of icinas del telégrafo, sorprendió a los lideres con-servadores en la maniobra y la denunció al país en su periódico La República. Consumado el delito, se reanudó el servicio telegráf ico y se avisó altanera-mente a la nación el triunfo de Ospina y la decisión del gobierno de respaldarlo por la fuerza”.4

Según el presidente López Michelsen fue un “fraude monstruoso” lo que se cometió contra el Liberalis-mo y su candidato Benjamín Herrera, lo cual mante-nía al partido desmoralizado y contrito.5

Los resultados oficiales fueron 413.699 del general Ospina contra 256.231 del liberal Benjamín Herrera. Era el segundo mandatario de una familia que ha lo-grado elegir a tres presidentes, siendo el último de ellos su primo Mariano Ospina Pérez quien lo fue en los controvertidos años de 1946 a 1950.

El gobierno del general Pedro Nel Ospina dio para dos juicios extremos. De una parte, don Marco Fi-del Suárez, que era un hombre prudente, delicado, lo calificó como el régimen de la farándula y de la vil trapacería (engaño), pero, muchos historiado-res, muchos políticos y muchos colombianos que conocen la historia del país, lo calificaron como un gobierno progresista, no solo desde el punto de vista del desarrollo físico del país sino desde el punto de vista del desarrollo de la administración, de la comprensión de la administración pública, de su extensión, de los servicios que se le prestaban al ciudadano.6

En esos años, el país era distinto a como lo es hoy. Así lo describía Eduardo Zuleta Ángel en un libro bio-gráfico sobre Alfonso López Pumarejo:

“La tranquilidad y la calma eran completas. En Colom-bia no podía pasar nada. El gobierno no necesitaba de servicio de inteligencia y los presidentes salían a la calle solos, a pie, sin guardaespaldas. A las cinco de la tarde terminaban su tarea, sin dejar sobre su escritorio asun-tos pendientes”.

“El doctor José Vicente Concha dejaba su despacho a esa hora. De levita y chistera se dirigía a tomar té a casa de su señora suegra.

“A don Marco Fidel Suárez me lo encontraba yo todas las mañanas cuando salía por la carrera séptima hacia el Colegio del Rosario a seguir el curso de derecho públi-co que dictaba a las siete a.m. el doctor Abadía. El regre-saba solo a Palacio después de oír misa y comulgar en la iglesia de San Ignacio”.

“Con el general Ospina viajé varias veces a caballo por la sabana de Bogotá, sin escolta, sin una pistola, sin guardia, sin más protección que la del respeto que el Presidente de la República infundía”.

“Al ascender a la Presidencia, el doctor Abadía siguió dictando su clase de derecho constitucional”.

Muchos colombianos que conocen la historia del país, lo calificaron

como un gobierno progresista, no solo

desde el punto de vista del desarrollo físico del país sino desde el punto de vista del desarrollo de la administración,

de la comprensión de la administración

pública, de su extensión, de los servicios

que se le prestaban al ciudadano

4 Navarro, Pedro Juan. El parlamento en pijama. Talleres Mundo al Día. Bogotá, pp. 45, 46

5 López Michelsen, Alfonso. Mis memorias. Editorial Oveja Negra. Bogotá. 2009. p.121

6 Villalba Bustillo, Carlos. Conferencia en Cartagena, 2013


H I S T Ó R I C O

“La Presidencia de la República era un destino público que requería abnegación y sacrif icio, completamente extraño a todo ambiente de fanfarria”7.

El general Pedro Nel Ospina fue el primer presi-dente en hacer giras por el país y también el pri-mero en utilizar el avión. Tuvo la suerte de encon-trar una tesorería llena de dinero que le permitió poner en ejecución una serie de obras públicas que estuvieran dirigidas por el ministro del ramo, Laureano Gómez, el controvertido político con-servador que tumbó al presidente Suárez y quien mucho daría de qué hablar en los años siguientes.

Paradojas de la política. Gracias a la robustecida tesorería de la nación, Laureano Gómez, quien combatió en la Cámara el tratado con los EE.UU., se benefició de la indemnización norteamericana y pudo hacer obras como ministro del ramo en el gobierno de Pedro Nel Ospina. Él mismo las deta-lla: se construyó una longitud férrea igual a la eje-cutada en los cincuenta años anteriores, es decir, más de quinientos kilómetros; se emprendieron y organizaron obras de grande aliento, como la apertura de las Bocas de Ceniza y la canalización del rio Magdalena; se abrió a la circulación la ca-rretera de Cambao; se impulsó considerablemen-te la central del norte; en Nariño, en la Costa At-lántica, en Antioquia, en el Tolima y en el Cauca se adelantaron las carreteras que permitieron el notable aumento del tráfico inmobiliario; se ter-minó en Bogotá el capitolio nacional, el palacio de Justicia, el laboratorio de higiene; se constru-yeron las grandes estaciones del ferrocarril del sur, en Chiquinquirá, el salto de Tequendama y el hotel estación de Buenaventura; se iniciaron y construyeron en gran parte los palacios naciona-les de Medellín, Manizales y Cali.8

Se mostró así Laureano Gómez como gran eje-cutor y comenzó a construir su camino hacia la Presidencia de la República. Por su parte, José Vicente Concha, quien regresó al país para com-batir el tratado Urrutia-Thomson y buscar infruc-tuosamente la reelección presidencial, le tocó conformarse con aceptar la propuesta del desig-nado Jorge Holguín de volver a la Embajada en el Vaticano. La gripa que lo afectó para impedir el hundimiento del tratado le permitió regresar a su querida ciudad eterna. En esa sede diplomática murió y tuvo la misma suerte del expresidente Enrique Olaya Herrera, fallecido también en olor de santidad. Fue padre del cardenal Luis Concha Córdoba.

Era mucha plata los veinticinco millones de dólares que recibió la Nación por la indemnización por la se-paración de Panamá. Equivalía en su época a diez veces más que todas las reservas bancarias colom-bianas en aquel momento.

A lo anterior se sumó el incremento de un 300 por ciento en las exportaciones de café entre 1913 y 1929 y en ese mismo lapso los precios del producto aumentaron en un cincuenta por ciento.

Creación de la Contraloría

Tan pronto asumió Ospina la Presidencia y contan-do con la colaboración de nuestro embajador en Washington, Enrique Olaya Herrera, contrataron los servicios del economista de la Universidad de Princenton, Edward Kemmerer, quien junto con una comisión que él presidía asesoró al gobierno para la creación del Banco Central. Coincidió la llegada de la Comisión con la quiebra, decretada por el Gobier-no, del banco más grande del país, el Banco López, cuyo dueño principal era Pedro A. López, uno de los hombres más ricos de entonces, padre de López Pu-marejo y abuelo de López Michelsen. El Ejecutivo se vio obligado a prolongar durante tres días la fiesta nacional de la independencia, hasta el 23 de julio, para implementar las nuevas políticas económicas.

Varias fueron las leyes que se aprobaron en 1923 por recomendación de la Misión Kemmerer, una de ellas la que permitió la creación de la Contralo-ría General de la República, así como otras que en su momento introdujeron nuevas y sanas prácticas bancarias y comerciales, organizaron la función del crédito delimitando la órbita de sus actividades, encausándola por rumbos benéficos para los aso-ciados y bajo la vigilancia del Estado, ejercida por la Superintendencia Bancaria, así como la creación del Banco de la República. La ley de la Contraloría sustituyó la llamada Corte de Cuentas, un organis-mo menor que no llevaba libros de contabilidad ni producía balances. El organismo estaba integrado por diez magistrados, elegidos para un período de cuatro años por el Senado y la Cámara.

Cuenta Pedro Juan Navarro, parlamentario de la época, que las leyes recomendadas por la Misión fueron expe-didas sin discusión por exigencia del general Ospina, “de ahí que consagraran errores de tanta magnitud”.

7 Zuleta Ángel, Eduardo. El presidente López. Ediciones Albon. Me-dellín. 1966. p. 63

8 Gómez, Laureano. op.cit., pp 66, 67.


“El Banco de la República –precisa—fue fundado en los momentos de pánico producido por la sus-pensión de pagos del Banco López, se consumó la insalvable equivocación de haberle dado mayoría en la junta directiva de la institución, que tiene el privilegio de emitir billetes, a los intereses particu-lares, que solo contribuyeron con medio millón de pesos al capital inicial, contra cinco millones que aportó la Nación”9

El presidente Ospina, cuando se tramitaba esa ley, pretendía que el contralor no necesariamente fuera colombiano porque su interés era que quien ejer-ciera el cargo fuera Thomas Russell Lill, quien había hecho parte de la Misión, pero la bancada liberal de oposición se resistió a que así quedara en la ley y por consiguiente esa responsabilidad se reservara a los nacionales.

A pesar de que hubo recomendaciones en materia tributaria, el Congreso no las adoptó sino en 1935, durante el gobierno de López Pumarejo. Así lo reco-noce Enrique Caballero Escobar quien sostiene que en esa administración se aprobó una reforma tribu-taria en donde el fisco descansaba primordialmente sobre impuestos directos, poniendo a funcionar el impuesto progresivo sobre la renta y el complemen-tario sobre el patrimonio.

Caballero Escobar, quien fue crítico acérrimo del segundo gobierno de López Pumarejo, le hace sin embargo ese reconocimiento señalando que asistió a la gestación de esa reforma tributaria en la que colaboró Jorge Soto del Corral.10

Contra el gobierno del general Ospina se fraguaron dos conspiraciones: la llamada de la Regadera, por el sitio en que se verificó la reunión de los posibles revolucionarios y que no fue sino un delirio alcohóli-co de alguno de los oficiales, ninguno de los cuales llegaba a capitán; y la otra en la que participó el se-gundo designado presidencial, Miguel Arroyo Díez.

Esta se planeó aprovechando un viaje a Medellín del presidente Ospina en noviembre de 1925, para asis-tir al festejo de los doscientos cincuenta años de la fundación de la ciudad. El plan consistía en que el primer mandatario sería secuestrado por la guardia entre Girardot y Bogotá, durante su regreso; el pri-mer designado José Joaquín Casas sería apresado en

la capital, mientras que el segundo designado, Mi-guel Arroyo Díez, se posesionaría de la Presidencia, lanzando un manifiesto al país con diversas prome-sas y ofreciendo entre ellas algunas prerrogativas para el liberalismo. La conspiración abortó porque el Presidente, enterado de la situación, regresó precipitadamente a Bogotá y se presentó de im-proviso a Palacio.11

Luego no la tuvo fácil el general Ospina en los años de su gobierno.

Constitución del 91

Para concluir la historia de la Contraloría General de la República que estuvo tan ligada a los hechos políticos de la época, bueno es anotar que la Cons-titución de 1991 se ocupó del control fiscal y de la función pública que ejerce la entidad en el artículo 267. Sin embargo en la primera versión de la Car-ta publicada en la Gaceta Constitucional 114 del 7 de julio de 1991 aparecen solo los cuatro primeros incisos, “comiéndose” los cinco subsiguientes que se referían a la elección del contralor. Igual sucedió con el artículo siguiente, el 268, que enumera las 13 funciones del contralor, “comiéndose” el inciso final: “Presentar a la Cámara de Representantes la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro y cer-tificar el balance de la Hacienda presentado al Con-greso por el contador general”.

Como consecuencia de estas y de otras omisio-nes que se detectaron en la primera publicación, el secretario general de la Constituyente, Jacobo Pérez Escobar, ordenó una segunda en la Gace-ta Constitucional número 116 del 20 de julio de 1991, en donde aparecieron las disposiciones que se habían “comido”. 12

9 Navarro, Pedro Juan. op.cit. p. 63.

10 Caballero Escobar, Enrique. La revolución tributaria de López. Pu-blicada en Noguera Mendoza, Aníbal. Aproximación a Alfonso López. Banco de la República. Bogotá. Tomo I, pp. 310, 311

11 Aguilera Peña, Mario. La designatura presidencial. Una genui-na institución colombiana. Credencial Historia, edición 94, octubre 1997.

12 Alarcón Núñez, Óscar. La cara oculta de la Constitución del 91. Planeta. Bogotá, 2011. pp. 196, 197, 216, 217, 218..

contralor general de la república

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