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Informe de la IGAE de 6 de octubre de 2005 por el que se resuelve consulta sobre los efectos que tiene el mandato contenido en una orden ministerial y dirigido a la Intervención a los efectos del ejercicio por la misma de la función interventora........................................................ 3

Informe de la IGAE de 24 de noviembre de 2005, por el que se resuelve consulta sobre si los trienios devengados por un funcionario como consecuencia de los servicios prestados en el Cuerpo de Agentes Judiciales han de sufrir variación en su cuantía como consecuencia del reconocimiento de servicios previos efectuado por la Resolución de 22 de octubre de 2004.......... 8

Informe de la IGAE de 29 de noviembre de 2005 por el que se confirma el reparo formulado por un Interventor Delegado de la IGAE en el acto de reconocimiento y comprobación de unas obras que se consideran un modificado de la obra principal................................................12

Informe de la IGAE de 30 de noviembre de 2005 por el que se resuelve cuestión que se centra en determinar qué Ministerio (Justicia o Interior) debe hacer frente a los gastos generados por las diligencias o actuaciones de investigación que en el ámbito de un proceso penal lleve a cabo la Policía Judicial............................................................................................19

Informe de la IGAE de 30 de noviembre de 2005 por el que se resuelven diversas cuestiones relacionadas con un expediente tramitado para proceder al abono de la cantidad que un auto judicial ha acordado sean pagadas por la Administración.............................................................23

Informe de la IGAE de 19 de diciembre de 2005 por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada relativa a la acreditación del cumplimiento por los beneficiarios de subvenciones de sus obligaciones tributarias, a través de documentos electrónicos emitidos por la AEAT, como requisito previo al cobro de aquéllas...........................34

Informe de la IGAE de 21 de diciembre de 2005 por el que se resuelve discrepancia planteada en relación con el informe emitido por una Intervención Delegada de omisión de fiscalización en los expedientes relativos al abono de subvenciones destinadas a compensar a determinados municipios por la existencia en su territorio de grandes instalaciones militares. .....42

Informe de la IGAE de 29 de diciembre de 2005 por el que se resuelve consulta relativa a la posibilidad de incluir en nómina el abono de un anticipo reintegrable..........................................47

CONSULTA Nº 1/2006 DE 13 DE FEBRERO DE 2006 FORMULADA POR UN AYUNTAMIENTO, EN RELACIÓN CON EL ÓRGANO COMPETENTE PARA LA EXPEDICIÓN DE LA CERTIFICACIÓN DE EXISTENCIA DE CRÉDITO Y DEL DOCUMENTO DE RETENCIÓN DE CRÉDITOS ....................................................................49

INFORME DE 22 DE FEBRERO DE 2006 SOBRE EL CRITERIO ADOPTADO PARA CALCULAR LA DEPRECIACIÓN DE LOS BIENES DE INMOVILIZADO. ..........................51

Informe de la IGAE de 22 de febrero de 2006 por el que se resuelve discrepancia planteada al reparo formulado por una Intervención Delegada al expediente de gasto relativo a la propuesta de autorización y compromiso de gasto para la encomienda de gestión a una Sociedad de los trabajos de redacción del proyecto modificado de ejecución de las obras de construcción de un centro de internamiento para extranjeros .......................................................55

Informe de la IGAE de 24-3-2006 por el que se resuelve discrepancia con el reparo formulado por una Intervención Delegada con ocasión de la intervención previa del reconocimiento de obligaciones generadas en ejercicios anteriores y que se proponen imputar a diversos conceptos del estado de gastos del presupuesto para el año 2006 asignado a ese Departamento..............................................................................................................................64

Informe de la IGAE de 24-3-2006 por el que se resuelven cuestiones relacionadas con la gestión de los gastos y pagos derivados de la celebración de procesos electorales........................82

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ESCRITO CIRCULAR DE LA IGAE de 28-3-2006, por el que se resuelve consulta en relación con la interpretación a dar a la expresión “término municipal”, contenida en la disposición adicional octava del R.D. 462/2002, de indemnizaciones por razón del servicio, relativa al régimen de indemnización a los conductores de altos cargos. ......................................91

Informe de la IGAE de 7-4-2006 por el que se resuelve discrepancia con el reparo formulado por una Intervención Delegada Territorial en relación con la intervención previa de la propuesta de reconocimiento de la obligación correspondiente al gasto derivado de la mensualidad de diciembre de 2005 por un servicio de limpieza prestado en ese período en la Subdelegación del Gobierno........................................................................................................95

Informe de la IGAE de 5-5-2006 por el que se resuelve consulta sobre determinadascuestiones surgidas en relación con el apartado cuarto del artº 146 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ...................................................................102

Informe circularizado de la IGAE de 5 de junio de 2006 por el que se resuelven consultas acerca de la interpretación del art.3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en su redacción dada por el RD de 5/2005, de 11 de marzo,de Reformas Urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública. .....................................................................................................................................108

Informe de la IGAE de 7-6-2006 por el que se resuelve consulta en relación con la inclusión en nómina de un Departamento de 5 trabajadores marroquíes que prestan servicios en el consulado General de España en Tánger....................................................................................126

Informe de la IGAE de 11-7-2006 por el que se resuelve consulta en relación con la posibilidad de que un Organismo Autónomo encomiende a una empresa, en su calidad de medio propio instrumental, un servicio de apoyo técnico...........................................................129

Informe de la IGAE de 11-7-2006 por el que se resuelve consulta sobre la posiblidad de conceder a una empresa anticipos por acopio de material y utilización de instalaciones y equipos en relación con las actuaciones que se le encomienden .................................................137

Informe de la IGAE de 11-7-2006 por el que se resuelve consulta sobre dos cuestiones relativas al devengo de las retribuciones de funcionarios de un determinado Departamento.......143

Informe de la I.G.A.E. de 20 de septiembre de 2006, por el que se resuelve consulta en relación a la posibilidad de abonar la indemnización por residencia eventual al personal de la Guardia Civil por los días que disfrute de permiso ordinario durante el desempeño de una comisión de servicio de larga duración ......................................................................................149

INFORME de 2 de octubre de 2006 sobre la forma de justificar los gastos de viaje realizados con motivo de una comisión de servicio, cuando el billete ha sido emitido electrónicamente y el medio de transporte utilizado sea el avión..............................................................................152

COMUNICACIÓN DE 5 DE OCTUBRE DE 2006, DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, SOBRE APLICACIÓN D E L O S A R T I C U L O S 5 8 Y 6 3 D E L R E G L A M E N T O D E L A L E Y G E N E R A L D E SUBVENCIONES ....................................................................................................................155

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FECHA 6-10-2005

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE num.84 año 2005

TITULO

Informe de la IGAE de 6 de octubre de 2005 por el que se resuelve consulta sobre los efectos que tiene el mandato contenido en una orden ministerial y dirigido a la Intervención a los efectos del ejercicio por la misma de la función interventora.

VOCESFunción Interventora

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta formulada por esa Intervención Delegada en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en relación con el alcance y efectos que sobre el ejercicio de la función interventora tiene el mandato realizado a la Intervención en la Orden ITC/334/2005, de 14 de febrero, por la que se regula la Comisión Asesora de Publicaciones de dicho Ministerio.

En concreto, el apartado Octavo, párrafo primero de la citada Orden, al regular los “Requisitos para la realización de publicaciones oficiales” dispone que “La Intervención Delegada exigirá que, en todo expediente de gasto para la realización, edición y distribución de publicaciones oficiales, se incorpore la ficha de concesión del NIPO, así como la certificación de la Secretaría de la Comisión Asesora de Publicaciones del departamento acreditativa de la inclusión de la publicación en el programa editorial”.

A la vista del contenido de la citada disposición, se eleva a este Centro Directivo consulta sobre su alcance “especialmente, en conexión con la normativa específica de fiscalización previa limitada.”

Con el fin de dar respuesta a la cuestión planteada, se estima oportuno formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Dado que la consulta se refiere a los efectos que tiene el mandato contenido en una Orden ministerial y dirigido a la Intervención a los efectos del ejercicio por la misma de la función interventora, se estima necesario analizar previamente la naturaleza y régimen jurídico de dicha función.

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En este sentido, conviene recordar que la función interventora se configura como uno de los tipos de control de la gestión económico financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado conforme a los principios de autonomía, ejercicio desconcentrado y jerarquía interna, definidos expresamente en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, norma legal a partir de la cual se ordenan un conjunto de disposiciones que integran el marco jurídico específico que regula el contenido, caracteres y alcance de esta función cuyo objeto es, según el artículo 148 de la referida Ley, “controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”.

El desarrollo de los preceptos de la Ley General Presupuestaria, entre los que hay que citar, de una parte, los artículos 140 a 147, aplicables a las distintos tipos de control realizados por la IGAE y, de otra, los artículos 148 a 156, específicos de la función interventora, se encuentra en las disposiciones reglamentarias del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado y en los Acuerdos de Consejo de Ministros dictados al amparo de la remisión legal que a dicho instrumento jurídico realiza la Ley General Presupuestaria (actualmente en los artículos 149 y 152).

Por tanto, entre las fuentes jurídicas que regulan el ejercicio de la función interventora no tienen cabida las Ordenes Ministeriales, forma que adoptan, de acuerdo con el artículo 25, apartado f) del Ley 50/1997, del Gobierno, “las disposiciones y resoluciones de los Ministros” cuya competencia se limita a la materia departamental que le es propia, no pudiendo entrar a regular aspectos relativos al ejercicio de la función interventora, control ejercido por la Intervención General de la Administración de Estado y sus interventores delegados sobre los órganos que integran el sector público estatal, entre los cuales se encuentran los Ministerios. Lo contrario, supondría vaciar de contenido el principio de autonomía recogido expresamente en el artículo 144 de la Ley General Presupuestaria en los siguientes términos: “El control a que se refiere este título se ejercerá con plena autonomía respecto al órgano o entidad cuya gestión sea objeto de control. A tales, efectos, los funcionarios que lo realicen gozarán de independencia funcional respecto de los titulares de los órganos cuya gestión controlen y ajustarán su actuación a la normativa vigente y a las instrucciones impartidas por la Intervención General de la Administración del Estado”.

La aplicación de las consideraciones anteriores al caso concreto que se plantea, permite concluir la falta de competencia del Ministro de Industria, Turismo y Comercio para incluir en la Orden ITC/334/2005, de 14 de febrero, el mandato dirigido a la Intervención sobre los requisitos que ha de exigir en la fiscalización o intervención previa de todo expediente de gasto para la realización, edición y distribución de publicaciones oficiales, habida cuenta que la

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actuación del órgano de control en la fiscalización e intervención previa de este tipo de expedientes habrá de ajustarse a la normativa específica que configura el régimen jurídico de dicha función y a la cual, según se desprende de lo señalado anteriormente, una Orden Ministerial no puede modificar.

En este sentido, ha de tenerse en cuenta que para la fiscalización o intervención previa de todo expediente de gasto, “la Intervención recibirá el expediente original completo, una vez reunidos todos los justificantes y emitidos todos los informes preceptivos y cuando esté en disposición de que se dicte el acuerdo por quien corresponda”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13.1 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre. Por tanto, en los expedientes objeto de consulta, los órganos gestores competentes en su tramitación deberán remitir a la Intervención toda la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos y trámites a que se sujeta la actuación administrativa dirigida a la contratación de la realización, edición y distribución de publicaciones oficiales, con el fin de que por el órgano de control se verifique que el procedimiento seguido “se ajuste a las disposiciones aplicables”.

Entre las citadas disposiciones hay que citar, en este caso, el artículo 9 del Real Decreto 118/2001, de 9 de febrero, de Ordenación de Publicaciones Oficiales, que al regular los requisitos para la realización de las publicaciones oficiales, dispone, entre otros extremos, lo siguiente: “Las propuestas de autorización de gasto para la realización de las publicaciones oficiales irán acompañadas del número de identificación y de la certificación de la Secretaría de la Comisión Asesora del Departamento, acreditativa de su inclusión en el programa editorial del mismo. Sin el cumplimiento de estos requisitos no podrá aprobarse el gasto correspondiente”.

En virtud de los preceptos citados- de una parte, el que, incluidoentre las normas que disciplinan el ejercicio de la función interventora, establece la forma en que han de remitirse los expedientes a efectos de su control previo; y de otra, el comprendido en la norma reglamentaria que establece los requisitos a los que ha de sujetarse la actuación de los órganos gestores competentes para la realización de las publicaciones oficiales- puede afirmarse la obligación del órgano gestor de incluir en todo expediente de gasto para la realización, edición y distribución de publicaciones oficiales, “el número de identificación y de la certificación de la Secretaría de la Comisión Asesora del Departamento, acreditativa de su inclusión en el programa editorial del mismo”.

De acuerdo con lo anterior, la acreditación del cumplimiento de los citados requisitos en los expedientes de gastos que se remitan a la Intervención para su preceptiva fiscalización o intervención, no deriva del mandato contenido en el apartado Octavo de la Orden ITC/334/2005, de 14 de febrero, sino de las normas que regulan el ejercicio de la función interventora, que imponen al órgano gestor competente en la tramitación de los correspondientes expedientes de gasto sujetos a control la obligación de remitir al órgano de control el expediente original y completo, a fin de que por éste se pueda

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verificar el cumplimiento de las disposiciones aplicables en cada caso.

II

Sentado que en todos los expedientes de gasto para la realización de publicaciones oficiales que se remitan a la Intervención para su fiscalización o intervención previa, ha de acreditarse, entre otros extremos, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 9 del Real Decreto 118/2001, de 9 de febrero, procede a continuación analizar los efectos que sobre el procedimiento de control implica su incumplimiento.

Para ello, es preciso recordar los dos regímenes en los que puede desarrollarse la función interventora: el régimen general o el especial de requisitos básicos en el cual, el Gobierno, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, puede acordar que la fiscalización e intervención previas se limiten a comprobar los extremos señalados en el artículo 152 de la Ley General Presupuestaria, así como aquellos otros que determine taxativamente el Consejo de Ministros.

La diferencia principal entre ambos regímenes se encuentra en los extremos de necesaria comprobación y los motivos de reparo suspensivo. Así, cuando se aplique el régimen general de fiscalización e intervención previa, procederá la formulación del reparo en los casos señalados en el apartado 2 del artículo 154 de la LGP. Asimismo, cuando la Intervención considere que se han dado otros defectos, la intervención podrá emitir informe favorable condicionado a la subsanación de dichos defectos con anterioridad a la aprobación del expediente de forma que sólo en el caso de no solventarse por el órgano gestor los condicionamientos indicados, se considerará formulado el reparo.

Por su parte, en la modalidad de fiscalización limitada o de requisitos básicos, sólo podrán ser objeto de reparo suspensivo aquellos expedientes en los que se aprecie un incumplimiento de alguno de los extremos de necesaria comprobación establecidos en el apartado 1 del artículo 152 de la LGP, no pudiéndose formular en cuanto a otras deficiencias que la Intervención aprecie en el expediente más que observaciones complementarias, que en ningún caso tienen efectos suspensivos en su tramitación.

En la actualidad, este sistema de fiscalización de requisitos básicos se aplica a todos los tipos de gastos incluidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, que es la norma vigente por la que se dio cumplimiento a la previsión del artículo 95.3 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, antecedente inmediato del artículo 152 de la LGP.

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Aplicando lo anterior al caso concreto examinado, procede recordar que los expedientes de gastos que se tramiten para la realización, edición y distribución de publicaciones oficiales están incluidos dentro de la categoría de contratos de servicios que enumera el artículo 206 del TRLCAP, figurando este tipo de gasto en el apartado Décimo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, siendo, por tanto, expedientes sujetos al régimen de fiscalización de requisitos básicos. Ello implica que respecto de los mismos sólo resultan de preceptiva comprobación los extremos previstos en el artículo 152 de la LGP y en los apartados Primero, Segundo y Décimo del citado Acuerdo. Sólo el incumplimiento de alguno de ellos podrá originar la formulación de reparos suspensivos.

Cualquier otra deficiencia en la tramitación del expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 154.3 de la LGP, sólo podrá ser puesta de manifiesto por el Interventor a través de la correspondiente observación complementaria, observación que, como se ha indicado, en ningún caso tendrá carácter suspensivo en la tramitación del expediente.

Por tanto, habida cuenta que los extremos a que se refiere el artículo 9 del Real Decreto 118/2001, de 9 de febrero, no se incluyen entre los extremos de necesaria comprobación cuyo incumplimiento motiva la formulación de un reparo suspensivo, dicho incumplimiento únicamente puede ser objeto, en su caso, de una observación complementaria puesto que no se corresponde con ninguno de los extremos contenidos en el apartado 1 del artículo 152 de la LGP ni en los apartados Primero y Segundo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, para todo tipo de expedientes de gasto, como tampoco en el apartado Décimo del referido Acuerdo, para este tipo de expedientes de gasto.

Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro Directivo concreta su parecer en las siguientes

CONCLUSIONES

El mandato a la Intervención contenido en la Orden ITC/334/2005, de 14 de febrero, no puede considerarse vinculante para el órgano de control, habida cuenta que los órganos de la Intervención General de la Administración del Estado desarrollan sus funciones con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades incluidas en su ámbito de aplicación.

El sometimiento al régimen de fiscalización previa de requisitos básicos de los expedientes de gasto para la realización, edición y distribución de publicaciones oficiales, implica que sólo son de preceptiva comprobación los extremos previstos en el apartado 1 del artículo 152 de la LGP y en los apartados Primero y Segundo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, para todo tipo

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de expedientes de gasto, así como los establecidos en el apartado Décimo del referido Acuerdo para este tipo de gastos. Sólo el incumplimiento de alguno de estos extremos tasados, entre los que no se encuentran la verificación de la ficha de concesión del NIPO ni la certificación de la Secretaría de la Comisión Asesora de Publicaciones del Departamento acreditativa de la inclusión de la publicación en el programa editorial, puede ser motivo de reparo suspensivo. Por tanto, el incumplimiento de los citados requisitos únicamente podría ser objeto, en su caso, de una observación complementaria.

Lo anterior se entiende sin perjuicio de la vinculación del órgano gestor a lo dispuesto en el artículo 9 del Real Decreto 118/2001, de 9 de febrero y en el artículo 13 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre. El primero exige, entre los requisitos para la realización de publicaciones oficiales, que “las propuestas de autorización de gasto (...) vayan acompañadas del número de identificación y de la certificación de la Secretaría de la Comisión Asesora del Departamento, acreditativa de su inclusión en el programa editorial del mismo”. El segundo obliga al órgano gestor a remitir al órgano de control “el expediente original completo una vez reunidos todos los informes preceptivos y cuando esté en disposición de que se dicte el acuerdo por quien corresponda...”

FECHA 24-11-2005

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE num.84 año 2005

TITULO

Informe de la IGAE de 24 de noviembre de 2005, por el que se resuelve consulta sobre si los trienios devengados por un funcionario como consecuencia de los servicios prestados en el Cuerpo de Agentes Judiciales han de sufrir variación en su cuantía como consecuencia del reconocimiento de servicios previos efectuado por la Resolución de 22 de octubre de 2004.

VOCESFuncionarioTrieniosServicios Previos

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Territorial de Cádiz mediante el cual se plantea consulta en relación con la cuantía a abonar por dos trienios correspondientes a los servicios prestados como Agente Judicial, a un funcionario que actualmente pertenece al Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias y presta servicios en el Centro Penitenciario de

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Algeciras.

Del examen del expediente se deducen los siguientes

ANTECEDENTES

1º.- Por resolución de 22 de octubre de 2004 la Dirección General de Instituciones Penitenciarias reconoció, a efectos de trienios, a D. J.A.A.A. el periodo de un 1 año, 8 meses y 25 días, en concepto de funcionario en prácticas del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias con carácter previo a su ingreso en dicho Cuerpo como funcionario de carrera. Como consecuencia del reconocimiento de los servicios prestados como funcionario en prácticas, el Sr. J.A.A.A. totalizaba en dicha fecha un tiempo de servicios de 9 años y 21 días, con arreglo al siguiente detalle:

- Por servicios prestados en el Cuerpo de Agentes Judiciales: 6 años 11 meses y 28 días.

- Como funcionario en prácticas del Cuerpo de Ayudante de Instituciones Penitenciarias: 1 año, 8 meses y 25 días.

- Como funcionario de carrera del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias: 3 meses y 28 días.

En la liquidación de trienios practicada en el Anexo de la resolución se acredita, de acuerdo con lo anterior, el perfeccionamiento de tres trienios: dos por los servicios prestados como Agente Judicial y uno por los que ha prestado en el Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias.

2º.- Según se expone en el escrito de consulta, “el Centro Penitenciario de Algeciras comenzó a abonarle dichos trienios (correspondientes al tiempo de servicios prestados en el Cuerpo de Agentes Judiciales) en el mes de diciembre de 2004, con los importes correspondientes al grupo D de la Administración General del Estado, cantidad que es inferior a la indicada para la Administración de Justicia como agente judicial”.

3º.- La Intervención Territorial de la Delegación de Economía y Hacienda en Cádiz, pone de manifiesto en su escrito que “el funcionario afectado ha presentado escrito de reclamación, en el que solicita se le abonen los dos trienios que tiene reconocidos con las cantidades correspondientes a agente judicial, que es por un importe superior al que le corresponde a los funcionarios del grupo D”.

4º.- En opinión de la Intervención Territorial, surgen dudas en cuanto al importe a abonar teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, el cual establece que el devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponde a los del cuerpo, escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

CONSIDERACIONES

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La cuestión objeto de consulta se centra en determinar si los trienios devengados por el funcionario como consecuencia de los servicios prestados en el Cuerpo de Agentes Judiciales han de sufrir variación en su cuantía como consecuencia del reconocimiento de servicios previos efectuado por la resolución de 22 de octubre de 2004.

A este respecto, cabe señalar que el artículo 1.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública establece:

“Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración Pública.”

En cuanto a los efectos del reconocimiento de servicios previos, se producirá para el funcionario una modificación en el cómputo de sus trienios, al tenerse en cuenta el periodo de tiempo en que prestó los servicios que se le reconocen. Así, en el caso planteado se anula el vencimiento del tercer trienio y se señala una nueva fecha para el vencimiento del cuarto trienio, ya que el tercero queda perfeccionado como consecuencia del reconocimiento de servicios previos efectuado por al resolución de 22 de octubre de 2004.

Por su parte, el artículo 2.1 de dicha Ley establece: “Que el devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponde a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior”.

La aplicación de lo dispuesto en este último apartado debe entenderse referido, en el caso concreto planteado, al tiempo de servicios prestados que se reconocen en la resolución de 22 de octubre de 2004, ya que, como se ha señalado anteriormente, el acto de reconocimiento de servicios sólo produce, a efectos de trienios, una modificación en las fechas de vencimiento y, por lo tanto, un nuevo cómputo de los mismos, sin que pueda deducirse de la norma anterior que los trienios perfeccionados en un Cuerpo hayan de sufrir variación en su cuantía cuando el funcionario accede a un Cuerpo distinto de la Administración.

Hechas las consideraciones anteriores, corresponde traer a colación las normas que sobre trienios se contienen en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

En concreto, el artículo 23.2 b) de la Ley contempla, entre las retribuciones básicas, “Los trienios, consistentes en una cantidad

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igual para cada grupo, por cada tres años de servicio en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría.”

La Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, en su disposición adicional 7ª añadió los siguientes párrafos al artículo 23.2.b) de la Ley 30/1984:

“En el caso de que un funcionario preste sus servicios sucesivamente en diferentes Cuerpos, Escalas, Clases o Categorías de distinto grupo de clasificación, tendrá derecho a seguir percibiendo los trienios devengados en los grupos anteriores.

Cuando un funcionario cambie de adscripción a grupo antes de completar un trienio, la fracción de tiempo transcurrido se considerará como tiempo de servicios prestados en el nuevo grupo.”

La Ley 30/1984 regula, pues, el supuesto de cambio de Cuerpo, Escala, Clase o Categoría de distinto grupo de clasificación, lo cual parece que acontece en el presente caso, dado que los Cuerpos en los que el funcionario de referencia ha prestado sucesivamente servicios tenían un índice de proporcionalidad distinto, en concreto el 4 en el caso de los Agentes judiciales y el 6 para los Ayudantes de Instituciones Penitenciarias.

Por consiguiente, a tenor de la regulación anterior hay que entender que los trienios perfeccionados por el Sr. J.A.A.A. durante el tiempo en que prestó servicios como Agente Judicial se conservan al ingresar como funcionario de carrera en el Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, y lo harán en la misma cuantía que corresponde al Cuerpo en que se perfeccionaron. En este sentido se ha pronunciado el 25 de julio de 1996 la Dirección General de la Función Pública, que a la pregunta de si procede abonar los trienios devengados por un funcionario de una Universidad en otra Administración en la cuantía que dichos trienios tenían en la Administración de origen donde fueron perfeccionados, resolvió, al amparo de los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, lo siguiente:

“En el caso planteado cambia de Cuerpo, lo que también lleva consigo un paralelo cambio de la Administración Pública, que además tienen un régimen retributivo distinto (…)

En consecuencia, los trienios perfeccionados en otro Cuerpo de otra Administración por este funcionario con anterioridad a prestar servicios en la Universidad, deben seguir percibiéndose en número y valor según el régimen retributivo de origen, en tanto que los trienios que se perfeccionen tras el acceso al nuevo Cuerpo deben seguir percibiéndose según las cuantías correspondientes al Cuerpo a que accedido.”

Para finalizar, cabe señalar que la conclusión anterior no se altera por el reconocimiento de servicios previos que se realiza por

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resolución de 22 de octubre de 2004, según se ha argumentado anteriormente, como tampoco lo hace por el hecho de que los funcionarios del Cuerpo de Agentes Judiciales se hayan integrado con efectos 1 de enero de 2004 en el Cuerpo de Auxilio Judicial, a tenor de lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, ya que la cuantía mensual actualizada de los trienios devengados con anterioridad al 1 de enero de 2004 por el Cuerpo de Agentes Judiciales se recoge en la Resolución de 28 de diciembre de 2004, de la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se dictan instrucciones en relación con las nóminas de los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y actualizan para el año 2005 las cuantías de las retribuciones del personal a que se refieren los correspondientes artículos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio.

A la vista de las consideraciones anteriores, esta Intervención General concreta su parecer en la siguiente

CONCLUSIÓN

La cuantía a abonar por los trienios perfeccionados durante el periodo de prestación de servicios en el Cuerpo de Agentes Judiciales por el funcionario que posteriormente ingresa en el Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, será la correspondiente al cuerpo funcionarial en el que se prestaron los servicios que dieron origen a los citados trienios, es decir, el de Agentes Judiciales.

FECHA 29-11-2005

ORGANO INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº

TITULO

Informe de la IGAE de 29 de noviembre de 2005 por el que se confirma el reparo formulado por un Interventor Delegado de la IGAE en el acto de reconocimiento y comprobación de unas obras que se consideran un modificado de la obra principal.

VOCESPAGOS A JUSTIFICAR

TEXTO

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Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Dirección General de Ferrocarriles en relación con los informes desfavorables emitidos por la Intervención Delegada en el Departamento sobre dos cuentas justificativas de las obligaciones satisfechas con cargo a sendas órdenes de pago a justificar derivadas de las “obras de emergencia de las actuaciones para la estabilización de las laderas y emboquilles de la boca Norte y boca Sur del nuevo túnel de La Molina en Trubia” por importe total de 5.081.897,28 euros.

Se acompañan los expedientes de las cuentas justificativas, así como los informes emitidos por la Intervención Delegada, ambos de fecha 10 de junio de 2005, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.4 del Real Decreto 640/1987, de 8 de mayo, que realizan la siguiente observación: “No se acompaña a la cuenta comprobación de la inversión conforme a lo dispuesto en el artículo nº 179 del Reglamento Gral de Contratación de las Administraciones Públicas.”

En el citado escrito de la Dirección General de Ferrocarriles, de fecha 14 de septiembre de 2005, se ponen de manifiesto los siguientes antecedentes:

“(...)

En diciembre de 2001 la Dirección General inició la construcción de la obra Nuevo Túnel de La Molina en Trubia (Asturias). Concluida la excavación de los taludes para el emboquille de la boca Sur y, durante la excavación de la boca Norte se produjeron movimientos del terreno en los taludes de ambas boquillas, tal como se indica a continuación:

Una vez realizada la excavación del emboquille de la boca Sur, aparecieron una serie de grietas en la gunita del sostenimiento del talud que reflejaban movimientos diferenciales que representaban un problema de estabilidad tanto para la propia obra en sí como para el entorno próximo, en el que se encuentra la vía actual de FEVE, en servicio y, algo más alejadas, varias viviendas.

En la boca Norte durante la excavación aparecieron derrumbes en la parte superior de la misma naturaleza que los producidos en el desvío provisional N-634 que produjeron cortes de carril en la misma. Estos derrumbes son consecuencia de los fenómenos de reptación de la ladera ocasionados al efectuar la excavación para la boquilla del túnel.

Estos hechos obligaron a realizar con carácter de emergencia una serie de actuaciones encaminadas hacia la seguridad, protección de las personas, líneas férreas y equipos del entorno.

En consecuencia, se produjo una situación de grave peligro de un corrimiento de talud que afectaría a la línea de FEVE, en funcionamiento, y a viviendas próximas a la zona. Para afrontar esta situación de peligro se requirió una acción inmediata y la puesta a disposición de unos medios extraordinarios, bien en sí mismos o por la urgencia de su disposición a pie de obra, que no cabía ser valorados en las condiciones establecidas en el proyecto para una actuación ordinaria. Cada decisión a tomar durante las obras no puede ser objeto de negociación en estas circunstancias.

A la vista de las circunstancias mencionadas, por Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 31 de octubre de 2003 se ordenó la tramitación por el procedimiento de emergencia de las actuaciones para la estabilización de las laderas y emboquilles de la

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boca norte y la boca sur del nuevo túnel de la Molina, con un presupuesto estimado de 3.101.400,12 €. De dicha Resolución se dio cuenta al Consejo de Ministros que tomó razón por Acuerdo de fecha 12 de diciembre de 2003, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 72 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

En aplicación de lo dispuesto en el apartado a) del artículo 72, el órgano de contratación encargó con fecha 31 de octubre de 2003 a la empresa Construcción Hispánica y Cavosa (UTE Trubia) la ejecución de los trabajos.

Ejecutados los trabajos, la valoración definitiva de los mismos supuso un adicional sobre el importe estimado de 1.980.497,17 €. Adicional del que se dio cuenta a Consejo de Ministros que tomó razón por Acuerdo de 10 de diciembre de 2004.

Solicitado representante para la recepción de las obras, el Interventor Delegado designado para la recepción señala en informe de fecha 26 de enero de 2005 “...que las obras ejecutadas no lo han sido por Administración (artículos 152 y 153 TRLCAP), siendo más bien un verdadero modificado del primitivo adjudicado a la misma UTE...”. En consecuencia “...al tratarse de un modificado, que se integra en el contrato primitivo, la recepción de dichas obras deberá efectuarse cuando, finalizadas la totalidad de las obras, se encuentren en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas (art. 147.2)”.

Concluye el informe señalando “Por todo ello, el Delegado de la Intervención General de la Administración del Estado, designado para la comprobación material de la inversión (art. 28 R.D. 2188/1995) interviene de disconformidad el acto de referencia por los motivos más arriba expresados, por lo que de no estar conforme con el reparo formulado el órgano gestor deberá elevarse en discrepancia (art. 155 LGP) (art. 16 R.D. 2188/1995) a la Intervención General de la Administración del Estado para que resuelva sobre la misma”.

En informe de fecha 3 de febrero de 2005 de la Inspección General del Ministerio de Fomento sobre el acta de reconocimiento y comprobación de las obras de emergencia, se señala en las conclusiones:

1) En el informe del Interventor se afirma (apartado a del punto 2), que, al ser un modificado, su importe debe integrarse en el presupuesto primitivo del contrato adjudicado, con idéntica estructura del presupuesto y siéndole aplicable la baja de licitación inmediata y la revisión de precios. Sin embargo, la obra de emergencia requiere una acción inmediata y la puesta en juego de unos medios extraordinarios, bien en sí mismos o por la urgencia de su disposición a p i e d e obra, que no cabe sean valorados en las condiciones establecidas en el proyecto para una actuación ordinaria.

2) La obra de emergencia no da lugar a la redacción de un proyecto debidamente elaborado. Al trabajar sin proyecto, lo normal es que las previsiones y necesidades se vean alteradas a lo largo de la obra, sin que pueda precisarse el importe final anticipadamente. Esta situación impediría al contratista de la obra principal su derecho a la rescisión del contrato que permite el art. 149 TRLCAP cuando su precio se incrementa en más del 20%.

3) En el caso de su consideración como proyecto modificado, el contratista podría rechazar los precios contradictorios fijados por la Administración, teniendo entonces ésta que ejecutar la obra

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directamente (con lo que estaríamos ante una obra por administración) o contratarlas con otro empresario. En esta segunda opción, la obra, aun siendo modificación de otra, habría de ser considerada como independiente y recibida en un acto distinto del de recepción de la obra principal.

Respecto a los citados informes es de señalar:

Las citadas obras se han ejecutado en aplicación de lo dispuesto en el artículo 72 del TRLCAP que al regular la tramitación de emergencia señala: 1. Cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional se estará al siguiente régimen excepcional:

El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente administrativo, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido, satisfacer la necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de existencia de crédito suficiente.

Las obras fueron encargadas por el órgano de contratación a la empresa Constructora Hispánica y CAVOSA en UTE por ser adjudicataria de la obra LÍNEA OVIEDO-PRAVIA-SAN ESTEBAN. NUEVO TÚNEL DE LA MOLINA EN TRUBIA (ASTURIAS).

Al tratarse de obras de emergencia se libraron fondos A JUSTIFICAR a la Pagaduría de la Dirección General, que una vez ejecutadas las obras, realizó pagos a favor de la empresa por importe de 3.101.100,12 € con fecha 7-01-2004 y 1.980.497,16 € con fecha 29-12-2004.

Es en la fiscalización de la justificación de las cuentas donde surge la observación sobre comprobación de la inversión.

A la vista de lo anterior se remiten a esa Intervención General las cuentas justificativas con su documentación, así como el informe de la Inspección General del Ministerio de Fomento a los efectos de su fiscalización y, en su caso, de la designación de representante para la recepción de las obras de emergencia.”

Con el fin de resolver la cuestión planteada, se estima procedente realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Con carácter previo al análisis de las cuestiones de fondo que motivan este escrito, debe aclararse la imposibilidad de formular discrepancia por parte de los órganos gestores ante las observaciones que se hagan constar en los informes emitidos por las Intervenciones Delegadas a las cuentas justificativas de pagos a justificar, cuestión que ha sido tratada por esta Intervención General en su informe de 29 de julio de 2004. Dicho informe señala lo siguiente:

“El informe emitido por el Interventor a las cuentas justificativas de pagos a justificar constituye un informe preceptivo en el que el órgano de control emite una declaración de juicio, manifestando su

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opinión, favorable o desfavorable, respecto a la justificación de la cuenta y a su ajuste al derecho aplicable en cada caso concreto, sin que el citado informe tenga efectos suspensivos respecto de la aprobación de la cuenta, por lo que el órgano gestor puede decidir aprobar la cuenta, a pesar del informe desfavorable del Interventor si bien la cuenta que se remita al Tribunal de Cuentas deberá ir acompañada del citado informe.

En consecuencia, las observaciones formuladas por el Interventor a las cuentas justificativas no constituyen un reparo, en el sentido y con los efectos que vienen a darse a este término en el artículo 97 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, y por lo tanto no procede acudir a la vía de la discrepancia que, para resolver aquél, prevé el artículo 98 del citado texto legal.(...)”.

No obstante lo anterior, entiende este Centro Fiscal que el escrito remitido tiene por objeto plantear discrepancia en relación con el reparo formulado por el Interventor Delegado de esta Intervención General de la Administración del Estado en el acto de reconocimiento y comprobación de la obra de referencia de fecha 26 de enero de 2005.

En el acta levantada al efecto se expresa lo siguiente:

“El representante de la Intervención General de la Administración del Estado, que asiste en sus funciones de fiscalización para efectuar la comprobación material de la inversión, asesorado por el correspondiente facultativo, designados ambos por resolución de la Intervención General de fecha 6 de septiembre de 2004, manifiesta que al ser la obra ejecutada un modificado de emergencia del proyecto inicialmente adjudicado al mismo contratista, no procede, en este momento, efectuar ninguna actuación en orden a la recepción o reconocimiento y comprobación de las obras, debiéndose efectuar el trámite de la recepción junto a la de la obra principal, de la que es parte inseparable, de cuya justificación adjunta informe”.

Al acta de comprobación y reconocimiento acompaña un informe complementario, también de fecha 26 de enero de 2005, en el que el Interventor fundamenta su afirmación en la distinción entre modificación y obras complementarias y concluye de la siguiente manera: “Por todo ello, el Delegado de la Intervención General de la Administración del Estado, designado para la comprobación material de la inversión (art. 28 R.D. 2188/1995) interviene de disconformidad el acto de referencia por los motivos más arriba expresados, por lo que de no estar conforme con el reparo formulado el órgano gestor deberá elevarse en discrepancia (art. 155 LGP) (art. 16 R.D. 2188/1995) a la Intervención General de la Administración del Estado para que resuelva sobre la misma”.

En relación con dicho reparo, y con carácter previo a entrar en el fondo del asunto, conviene determinar si la observación del Interventor Regional de Asturias puede ser motivo de reparo y por tanto susceptible de discrepancia por parte de esa Dirección General.

A este respecto, el artículo 150.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que el ejercicio de la función interventora comprenderá “ (...) b) la intervención de (...) la comprobación de la inversión”. Por su parte, el artículo 28.1 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, bajo la rúbrica “De la comprobación material de la inversión” dispone que “Antes de liquidar el gasto o reconocer la obligación se verificará materialmente la efectiva

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realización de las obras, servicios y adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato”.

Por tanto, es objeto de la comprobación material verificar la efectiva realización de todo el objeto del contrato, no pudiendo referirse únicamente a una parte del mismo, salvo en el supuesto de estar previstas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato recepciones parciales. En consecuencia, al considerar el Interventor Regional de Asturias que las obras de emergencia objeto de la presente discrepancia no son un contrato independiente y distinto del principal sino un modificado del mismo, resulta adecuada la formulación de un reparo basado en tal apreciación puesto que afecta a la comprobación material.

Admitido lo anterior, procede ahora el análisis de la cuestión de fondo.

A este respecto, conviene señalar que la Resolución del Director General de Ferrocarriles de 31 de Octubre de 2003, por la que se declara la emergencia de las obras, establece lo siguiente “ Las características geotécnicas del terreno de las bocas Norte y Sur del nuevo túnel de la Molina puesta de manifiesto al efectuar las excavaciones difieren sensiblemente de las previstas. La principal diferencia estriba (...). Estos factores implican que la estabilidad y el comportamiento del terreno son bastantes inferiores a los previstos en el proyecto.

Al realizar la excavación del emboquille de la boca Sur, han aparecido una serie de grietas en la gunita de sostenimiento reflejando movimientos diferenciales en el talud que representan un problema e estabilidad (probablemente producido por fenómenos de deslizamiento entre capas y de vuelvo) que ocasionan un grave riesgo tanto para la propia obra como para el entorno próximo, (...)”

Esta situación parece tener cabida en el supuesto de hecho del artículo 101 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que regula los modificados en los contratos administrativos. En efecto, dicho precepto establece que “Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación, solo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente”.

Es decir, que habiendo sido adjudicadas las obras “Línea Oviedo-Pavia-San Sebastián. Nuevo túnel de la Molina en Trubia (Asturias)”, al iniciarse su ejecución se pone de manifiesto una serie de factores nuevos e imprevistos que no se tuvieron en cuenta al elaborarse el proyecto de la obra principal y que, consecuentemente, motivan la necesidad de su modificación. Tal modifiación del proyecto, de no haber concurrido una situación de emergencia, se hubiese tramitado conforme a las previsiones del art. 146 TRLCAP.

Concurriendo una situación de emergencia, resulta de aplicación la cláusula 62 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales, cuyo párrafo cuarto dispone:

“En caso de emergencia, el Director podrá ordenar la realización de aquellas unidades de obra que sean imprescindibles o indispensables para salvaguardar la permanencia de las partes de obra ya ejecutadas

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anteriormente, o para evitar daños inmediatos a terceros.

La Dirección debería dar cuenta inmediata de tales órdenes a la Administración contratante, a fin de que ésta incoe el expediente de autorización del gasto correspondiente”.

En consecuencia, de dicha cláusula, incluida en el capitulo relativo a la modificación del contrato, se desprende que la necesidad de tramitar un modificado por razones de emergencia exceptúa el cumplimiento de los trámites formales, pero no priva al modificado de su condición de tal.

Por otra parte, en cuanto a los requisitos formales a atender en tales casos, y habida cuenta de la coincidencia, en cuanto a la situación extraordinaria a cubrir, entre la cláusula 62 y el art. 72 TRLCAP, debe entenderse que habrán de cumplimentarse los tramites previstos en este último precepto.

La conclusión expuesta, esto es, la aplicación de la cláusula 62 del PCAG en relación con el art. 72 TRLCAP cuando se aprecia la necesidad de introducir modificaciones en el proyecto a ejecutar por el contratista concurriendo razones de emergencia, no resulta, por otra parte, ajena a esa Dirección General, habiendo sido aplicada en situaciones similares. Así, a titulo de ejemplo, las obras de “Infraestructura de la penetración Sur de Valencia. Tramo: Soriano-RENFE del F.C Metropolitano de Valencia” y las obras “Infraestructura y vía del tramo Villaseca-Mascaraque del nuevo acceso ferroviario a Andalucía” en las que, como en el presente supuesto, el modificado de emergencia implicaba una alteración del precio del contrato en cuantía superior al 20%, circunstancia conocida por el contratista desde el inicio sin que por ello optara por solicitar la resolución del contrato. En dichos expedientes se siguió la tramitación expuesta (cláusula 62 y el entonces vigente art. 27 de la Ley de Contratos del Estado), señalándose, en ambos casos, que los precios aplicados tomaron como base los del proyecto primitivo.

Por tanto, y en virtud de las consideraciones expuestas, esta Intervención General, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria

RESUELVE

Confirmar el reparo formulado por el Interventor Delegado de la Intervención General de la Administración del Estado en el acto de reconocimiento y comprobación de las “Obras de emergencia de las actuaciones para la estabilización de las laderas y emboquilles de la boca Norte y la boca Sur del nuevo túnel de la Molina”, en el sentido de que, al ser consideradas dichas obras un modificado de la obra principal, la recepción de las mismas deberá efectuarse conjuntamente con aquélla, es decir, cuando la totalidad de las obras estén finalizadas y se encuentren en buen estado y con arreglo a las prescripciones del contrato.

FECHA 30-11-2005

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

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PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE num.84, año 2005

TITULO

Informe de la IGAE de 30 de noviembre de 2005 por el que se resuelve cuestión que se centra en determinar qué Ministerio (Justicia o Interior) debe hacer frente a los gastos generados por las diligencias o actuaciones de investigación que en el ámbito de un proceso penal lleve a cabo la Policía Judicial.

VOCESFunción interventoraGastos de traducción

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, escrito procedente del Ministerio de Justicia -Gerencia de Órganos Centrales de la Administración de Justicia- en el que se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en dicho Ministerio, en relación con el abono de gastos derivados de los trabajos de traducción del árabe al castellano de las transcripciones telefónicas seguidas en las diligencias previas 131/2002-6 del Juzgado Central de Instrucción nº 1 de Madrid.

Del escrito de discrepancia y de la documentación aportada, se desprenden los siguientes

ANTECEDENTES

1º) Por el Juzgado Central de Instrucción nº 1 de Madrid, en el curso de las diligencias previas 131/2002-6, se solicitó del Juzgado de Instrucción Decano de Almería la práctica de diligencias consistentes en escuchas telefónicas, siendo necesario su traducción del árabe al castellano. Los trabajos de traducción fueron realizados por D. A.O.H., una vez que prestó juramento y aceptó el cargo como intérprete en las precitadas diligencias previas.

2º) Consta en el expediente minuta de los honorarios devengados por los servicios de traducción, por un importe bruto de 11.126,67 euros, así como certificación del Capitán Jefe del Grupo de Información de la Comandancia de la Guardia Civil de Almería acreditativa de la realidad de los trabajos.

3º) Remitido el expediente a la Intervención Delegada en el Departamento, ésta formula el siguiente reparo el 4 de agosto de 2005:

“El crédito propuesto (clasificación orgánica) no es adecuado a la naturaleza del gasto que se pretende contraer, ya que la atención de los gastos que realiza la Policía Judicial en el ejercicio de sus funciones no corresponde al Ministerio de Justicia.”

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El crédito presupuestario al que se pretende imputar el gasto es el 13.02.60.112A.227.06

4º) El 30 de agosto de 2005 la Gerencia de Órganos Centrales de la Administración de Justicia remite nuevamente el expediente a la Intervención Delegada haciendo constar lo siguiente:

“El gasto realizado si es adecuado al crédito que se imputa ya que son trabajos que se realizan dentro de un procedimiento judicial que ha sido ya incoado por la Audiencia Nacional, y a tenor de lo dispuesto en el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado en el Ministerio de Justicia, el gasto se abonará por Interior si las actuaciones son anteriores a la apertura del procedimiento judicial, pero en caso contrario se abonará con cargo al Ministerio de Justicia. Se adjunta el mencionado informe.”

5º) La Intervención Delegada, a la vista de las alegaciones del Órgano gestor, confirma el reparo en escrito de 5 de septiembre de 2005, ya que “no se aprecian en el mismo motivos para el levantamiento del reparo, permaneciendo por tanto el formulado en su día.”

6º) Disconforme la Gerencia de Órganos Centrales de la Administración de Justicia, plantea discrepancia ante esta Intervención General mediante escrito en el que pone de manifiesto:

- Que la discrepancia con la Intervención Delegada se concreta en quién debe pagar estos gastos si el Ministerio de Interior o el Ministerio de Justicia.

- Que en fecha 30 de agosto, esta Gerencia remitió Informe del DirectorGeneral del Servicio Jurídico del Estado de fecha 12 de marzo de 1997 a esa Intervención Delegada.

- Que el informe de fecha 12-3-1997 es aplicable al supuesto que se eleva a discrepancia. Nos encontramos ante un procedimiento penal en el que es imprescindible en aplicación de nuestra Constitución la actuación de un intérprete y tal y como determina el exhorto del Juzgado Central de Instrucción nº 1 de la Audiencia Nacional, se exige un intérprete de árabe en relación a las diligencias telefónicas.

- Que la actuación del intérprete se ha desenvuelto en el marco de un procedimiento judicial, por tanto al ser órgano de esta Gerencia, el gasto debe imputarse a la Administración de Justicia.

- Que se entiende por esta Gerencia que de no existir un procedimientojudicial abierto, el gasto sería imputable a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por todo ello, al existir unas Diligencias Previas, y concretamente las 131/2002-6 del Juzgado Central de Instrucción nº 1 de la Audiencia Nacional, las transcripciones de cintas telefónicas de árabe al castellano deben abonarse por la Administración de Justicia y no por el Ministerio del Interior.

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Con el fin de resolver la discrepancia planteada, este Centro fiscal estima necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

La cuestión objeto de discrepancia se centra en determinar qué Ministerio -Justicia o Interior- debe hacer frente a los gastos generados por las diligencias o actuaciones de investigación que, en el ámbito de un proceso penal, lleve a cabo la Policía Judicial. Por tanto, la resolución de la discrepancia requiere determinar la naturaleza de esas actuaciones, es decir, si se trata de actuaciones judiciales o, por el contrario, deben considerarse como actuaciones propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuyos miembros integran la Policía Judicial.

El Real Decreto 769/1987, de 24 de junio, de regulación de la Policía Judicial, distingue entre funciones generales de policía judicial y Policía Judicial en sentido estricto, estableciendo al respecto:

Artículo 1.

Las funciones generales de policía judicial corresponden a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cualquiera que sea su naturaleza y dependencia, en la medida en que deben prestar la colaboración requerida por la Autoridad Judicial o el Ministerio fiscal en actuaciones encaminadas a la averiguación de los delitos o descubrimiento o aseguramiento de los delincuentes (…)

Artículo 7

Constituyen la Policía Judicial en sentido estricto las Unidades Orgánicas previstas en el artículo 30.1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad integradas por miembros del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil.

En cuanto a la dependencia funcional de las Unidades Orgánicas de la Policía Judicial, señala el artículo 10 del citado Real Decreto que en la ejecución de sus cometidos referentes a la averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, las Unidades Orgánicas de la Policía Judicial y los funcionarios a ellas adscritas dependen funcionalmente de los Jueces, Tribunales o miembros del Ministerio Fiscal que estén conociendo del asunto objeto de su investigación.

De la regulación anterior se desprende, por tanto, que las actuaciones de investigación que lleve a cabo la Policía Judicial tienen el carácter de diligencias judiciales y, en consecuencia, pueden incluirse en el concepto de Administración de Justicia. En este sentido se ha

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pronunciado el Consejo General del Poder Judicial, con ocasión de los informes que preceptivamente emite en los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y en los que se hace referencia a unos criterios que, para la emisión de esos informes, se adoptaron por Acuerdos del Pleno de 16 de abril de 1986 y 26 de febrero de 1992. De los citados criterios interesa destacar el siguiente:

“A tales efectos, extensión del concepto de Administración de Justicia no sólo al ejercicio de la potestad jurisdiccional por parte de Jueces y Magistrados, sino también a las conductas realizadas por cuantos colaboran a que aquélla cumpla sus fines, incluyendo, por tanto, la actuación de Secretarios Judiciales, funcionarios y Policía Judicial”.

A la vista de lo anterior, cabe concluir, con carácter general, que en la medida que el concepto de Administración de Justicia se extiende a la actuación de la Policía Judicial, los gastos generados por la práctica de las actuaciones que se lleven a cabo por la misma, por encargo y bajo la supervisión de los Jueces, Tribunales o Fiscales competentes, deberán sufragarse con cargo a los créditos del Ministerio de Justicia.

La misma conclusión se desprende del dictamen de 12 de marzo de 1997, emitido por la Abogacía General del Estado sobre los criterios que deben seguirse para el abono de los gastos generados por la utilización de intérpretes en las diligencias penales, supuesto que concurre en el expediente que motiva la discrepancia. A tales efectos, se señala que “La labor del intérprete no puede calificarse en esta regulación que de la misma hace la Ley de Enjuiciamiento Criminal como una diligencia propia e independiente (…) sino como un medio para que las diligencias, que sí se regulan en el procedimiento penal, puedan llevarse a efecto y sean útiles a la finalidad del proceso garantizando los derechos de los intervinientes en esas diligencias penales.”

Continua “Lo mismo podrá decirse cuando la interpretación es necesaria para realizar alguna actuación judicial o para comprender el resultado de alguna diligencia judicial llevada a cabo en el seno de un procedimiento (p. ej. traducción de un documento hallado en un registro).

Y esta conclusión es válida aún cuando las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad sean las que recaben los medios externos al actuar como ejecutores de la diligencia judicial ya que si es necesario recabar medios externos para esa colaboración porque no se cuente con ellos, carece de todo sentido cargar con el gasto de esos medios externos al colaborador y no a la Administración de Justicia que dirige el procedimiento.”

Concluyendo que “los servicios prestados por un intérprete para traducir una cintas magnetofónicas resultado de una intervención telefónica ordenada por una autoridad judicial en el marco de un procedimiento concreto, deben considerarse diligencias estrictamente judiciales en las cuales las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad actúan tan sólo como meros ejecutores de la orden judicial y, por tanto, cualquier

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gasto en que se incurra fuera de sus propios medios deberá considerarse como gasto de la Administración de Justicia.”

A la vista de las consideraciones anteriores, esta Intervención General llega a la siguiente

CONCLUSIÓN

Debe resolverse la discrepancia a favor del criterio mantenido por la Gerencia de Órganos Centrales de la Administración de Justicia, entendiendo que los gastos de traducción, en la medida en que han recaído sobre intervenciones telefónicas ordenadas por el Órgano Judicial, deben considerarse como actuaciones de la Administración de Justicia.

En consecuencia, deberá remitirse nuevamente el expediente a la Intervención Delegada para su fiscalización, de acuerdo con el criterio mantenido por esta Intervención General.

FECHA 30-11-2005

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE num. 84 año 2005

TITULO

Informe de la IGAE de 30 de noviembre de 2005 por el que se resuelven diversas cuestiones relacionadas con un expediente tramitado para proceder al abono de la cantidad que un auto judicial ha acordado sean pagadas por la Administración.

VOCESFunción InterventoraGastos Administración

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Justicia, por el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con un expediente tramitado para proceder al abono de la cantidad que el Auto judicial dictado por el Juzgado Central de Instrucción nº X de M, en diligencias previas XXX/XX, blanqueo de capitales, ha acordado sean pagadas por la Administración.

Del escrito de consulta y de la documentación que le acompaña interesa destacar los siguientes

ANTECEDENTES

El 13 de abril de 2005, el Juzgado Central de Instrucción nº X de la Audiencia Nacional dicta Auto en diligencias previas XXX/XX-M, del que se estima oportuno reproducir su contenido, que señala textualmente:

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“HECHOS

ÚNICO.- Por resolución de fecha 12.11.03 se acordó la Administración Judicial de todas las empresas y bienes que han sido trabados o en depósito en la causa de referencia.

En fecha 22.03.04 se ha acordado designar Administrador Judicial a un funcionario del Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, con todas las facultades propias del cargo para ostentar la representación de las empresas y bienes relacionados en las Diligencias Previas XXX/XX, a quien se le ha dado formalmente identidad protegida, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley Orgánica 19/94, de 23 de diciembre; para el buen desarrollo de las labores propias del cargo para el que ha sido designado. En fecha 25.03.04 ha aceptado el cargo para el que había sido nombrado.

Mediante escritos de 21.04.05 y 12.01.05, previo requerimiento de este órgano judicial, el Sr. Administrador Judicial ha presentado declaración jurada justificativa de los gastos de administración para los cuales solicita el correspondiente abono.

De dicho escrito se dio traslado al Ministerio Fiscal y al Interventor designado por una de las partes personadas; siendo ambos favorables a las pretensiones del Sr. Administrador Judicial.

RAZONAMIENTOS JURIDICOS

UNICO.- Visto el informe de Ministerio Fiscal, así como la conformidad del Interventor designado por una de las partes personadas y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4º, en relación con el art. 465 de la LECrim; procede acordar el abono de los gastos justificados y relacionados mediante declaración jurada prestada por el Sr. Administrador Judicial en su escrito de 12.01.05.

Por lo expuesto, vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

DISPONGO

ACORDAR el abono de los gastos justificados y relacionados mediante declaración jurada prestada por el Sr. Administrador Judicial en su escrito de 12.01.05, por un importe total de VEINTE MIL CIENTO VIENTICUATRO CON TREINTA Y UN CÉNTIMO DE EUROS (20.124,31 EUROS).

Líbrese oficio, con testimonio de la presente resolución, a la Gerencia de Órganos Centrales del Ministerio de Justicia, al objeto de que se proceda al pago del importe referenciado en el párrafo anterior, al Sr. Administrador Judicial D. X con DNI XX.XXX.XXX-X.

Notifíquese esta resolución al Ministerio Fiscal

Así lo acuerda, manda y firma D. X, MAGISTRADO-JUEZ del Juzgado Central de Instrucción Número X Doy fe."

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El Magistrado-Juez que dictó el citado Auto, dio traslado del mismo a la Gerencia de Órganos Centrales del Ministerio de Justicia mediante escrito de 13 de abril de 2005, “al objeto de ordenar lo necesario para el cumplimiento de lo acordado en el dispongo de la resolución que por testimonio se acompaña".

El 26 de abril de 2005, la Gerencia de Órganos Centrales de la Administración de Justicia comunica al Juzgado Central de Instrucción nº X de M, en relación al pago por importe de 20.124,31 euros, lo siguiente:

“- El interesado, deberá remitir a esta Gerencia una factura original y en forma, por el importe indicado para poder proceder a su pago.

- Igualmente, deberá darse de alta en el fichero de Terceros, del Ministerio de Hacienda, para poder efectuar la transferencia.”

Ambos documentos, Auto judicial y comunicación de la Gerencia, junto con el certificado de existencia de crédito por importe de 20.124,31 € en la aplicación 13.02.112A.226.03 y el documento contable ADOK de imputación al presupuesto de gastos del ejercicio corriente de la obligación cuyo reconocimiento se propone, configuran el expediente de gasto que fue remitido a la Intervención Delegada en el Ministerio de Justicia.

Recibido el expediente en la Intervención Delegada a efectos de su preceptiva fiscalización, el órgano de control eleva consulta a este Centro directivo indicando, en primer término, que el expediente recibido, en tanto no tiene acomodo en ninguna de las categorías establecidas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, debe ser objeto de fiscalización en régimen ordinario de fiscalización plena.

A continuación, se exponen por esa Intervención Delegada algunas consideraciones sobre el tipo de gasto que constituye el objeto del expediente señalando que “aunque tanto la exposición de HECHOS como en la parte dispositiva del Auto se refieren a gastos de administración, el razonamiento jurídico utilizado para acordar que dichos gastos sean soportados por el Estado (artículo 241.4º y 465 LECrim) se refiere al pago de honorarios e indemnizaciones a peritos que actúan en virtud de orden judicial, lo que genera la duda sobre si el objeto del expediente es pagar unos gastos de administración o unos honorarios periciales".

Entiende esa Intervención Delegada que “si fuera este último el caso, podría resultar contradictorio el pago de honorarios a quien ha sido designado administrador por su condición de funcionario, tal y como se desprende de la exposición de HECHOS del propio Auto”. Asimismo, considera que “nos encontramos ante la figura de un administrador

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judicial al que se le está dando tratamiento de perito, como se desprende no solamente de la referencia que el Magistrado hace a los artículos 241.4º y 464 de la LECrim, sino también por el hecho de que la protección de su identidad se ha acordado conforme a una norma, la Ley Orgánica 19/94, establecida para testigos y peritos, pero que no menciona a los Administradores Judiciales".

A juicio de esa Intervención Delegada, los argumentos expuestos “llevarían a fiscalizar desfavorablemente el expediente por no identificarse el gasto realizado ni aportarse la documentación justificativa del mismo”. Sin embargo, frente a dichas consideraciones, el órgano consultante “destaca el hecho de que el derecho a la percepción de estos “gastos de administración” ha sido establecido mediante un auto judicial", lo que le lleva a concluir que “no le cabe duda de que los gastos se han realizado y están acreditados”.

A la vista de los antecedentes expuestos y consideraciones efectuadas, la Intervención Delegada plantea a este Centro directivo las siguientes:

CUESTIONES

1º.- Si el reconocimiento de una deuda a cargo del Estado mediante Auto judicial tiene la misma eficacia que el reconocimiento de una deuda en virtud de sentencia judicial firme, a efectos de lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

2º.- Si los gastos de administración de bienes y empresas por parte de un administrador judicial corren a cargo del Estado o deben atenderse con cargo al rendimiento de los bienes administrados.

3º.- Si procede el pago de honorarios periciales a favor de un administrador judicial que ostente la condición de funcionario público.

4º.- En el caso de que el Estado deba atender los gastos de administración y/o los honorarios de un administrador judicial, si debe presentarse cuenta justificativa de los gastos realizados y, en su caso, liquidación de honorarios, o es suficiente la aportación del auto judicial en el que se da por buenos dichos gastos.

Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, se estima necesario efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en el apartado 1 del artículo 21, dispone:

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“Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas."

A este respecto, y en relación con la cuestión planteada, conviene analizar el alcance de la expresión “sentencia judicial firme”. En este sentido, según la definición legal contenida en el artículo 245 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), adoptan la forma de sentencia aquellas resoluciones judiciales que “decidan definitivamente el pleito o causa en cualquier instancia o recurso, o cuando, según las leyes procesales deban revestir esta forma”, precisando a continuación, el apartado 3 del mismo precepto legal, que “son sentencias firmes aquellas contra las que no quepa recurso alguno, salvo el de revisión u otros extraordinarios que establezca la ley”.

Del tenor literal del artículo 21.1 de la LGP anteriormente trascrito, cabría interpretar que solamente serían exigibles a la Administración las obligaciones económicas a cuyo pago hubiese sido condenada en virtud de “sentencia judicial firme”, excluyendo de la citada exigibilidad aquellas otras obligaciones económicas derivadas de cualquier otro tipo de resolución judicial, en concreto, providencias y autos, que son los otros dos tipos de resoluciones judiciales según lo dispuesto en el artículo 245 de la LOPJ. Siguiendo la argumentación anterior, respecto de estos dos tipos de resoluciones habría que entender, a sensu contrario, que la Administración no se encuentra vinculada al pronunciamiento judicial en ellas contenido, lo que implicaría atribuir a la Administración la competencia para decidir sobre la suspensión o inejecución de las mismas.

El razonamiento expuesto, basado únicamente en una interpretación literal del término “sentencia judicial firme” a los efectos del artículo 21.1 de la LGP, llevaría a reconocer a la Administración cierta potestad de revisión sobre las resoluciones adoptadas por órganos judiciales que, como el caso que motiva la consulta, no adoptasen la forma de sentencia. Conclusión que, en modo alguno, se considera ajustada al ordenamiento jurídico vigente ni a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En este sentido, señala la STC 61/1984, de 16 de mayo, FJ 3: “la Administración Pública, (…) está sometida a la Ley y al Derecho según dispone el artículo 103 de la Constitución y está obligada por ello al cumplimiento de las resoluciones judiciales”.

Por tanto, se hace necesaria una revisión de la interpretación realizada teniendo en cuenta únicamente el tenor literal de los términos empleados, a partir de otros criterios interpretativos que, de acuerdo con el artículo 3 del CC, han de orientar la aplicación de las normas.

Con el fin de determinar el significado del término “sentencia judicial firme” a los efectos del artículo 21 de la LGP, se estima necesario ponerlo en relación con otras disposiciones de la misma Ley referidas al cumplimiento de las obligaciones económicas que tengan su

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origen en pronunciamientos de un órgano judicial. La aplicación de este criterio interpretativo, exige tener en cuenta el artículo 23 de la LGP que en sus apartados 2 y 3 dispone:

“2. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal corresponderá al órgano administrativo que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. El órgano administrativo encargado del cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial."

De un análisis comparado entre los dos preceptos de la LGP, cabe destacar que mientras el artículo 21 reconoce como fuente de exigibilidad de las obligaciones económicas de la Hacienda Pública las que deriven de “sentencias judiciales firmes”, el artículo 23 al regular el órgano competente y el procedimiento a seguir para su cumplimiento utiliza el término “resolución judicial” realizando un llamamiento a “la Constitución y las leyes” para dejar a salvo lo dispuesto en las mismas sobre otras modalidades de ejecución.

Por tanto, para concretar el alcance de los preceptos de la LGP se hace preciso analizar las normas a las que se remite, es decir, los preceptos constitucionales y legales relativos a la ejecución de resoluciones judiciales, entre los que merecen especial atención, a los efectos de la cuestión analizada, el artículo 118 de la Constitución y los artículos 17 y 18 de la LOPJ, cuyo tenor literal se estima oportuno reproducir a continuación.

Así, establece el artículo 118: “Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto".

Por su parte, el apartado 2 del artículo 17 de la LOPJ dispone:“Las Administraciones Públicas, las Autoridades y funcionarios, las Corporaciones y todas las entidades públicas y privadas y los particulares, respetarán y, en su caso, cumplirán las sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes".

Finalmente, el artículo 18 de la LOPJ prevé que “las resoluciones judiciales sólo podrán dejarse sin efecto en virtud de los recursos previstos en las leyes".

Del conjunto de estas disposiciones se deduce una equiparación, a los

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efectos que nos ocupan, entre las sentencias y las demás resoluciones judiciales, providencias y autos, que vinculan de igual forma siempre y cuando hayan ganado firmeza, alcanzando dicha vinculación, entre otros, a las Administraciones Pública, tal y como afirma la STC 206/1993 en su FJ 2 al señalar que “las resoluciones judiciales a todos obligan por igual, sin excepción alguna, y vinculan por tanto, a los poderes públicos (art. 118 CE)”. Sólo en los casos en que una resolución judicial no sea firme, podrá dejarse sin efecto mediante la interposición del correspondiente recurso previsto en las leyes.

Dicha equiparación, entiende esta Intervención General, se ajusta a la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de ejecución de resoluciones judiciales. En concreto, a partir de los preceptos anteriormente trascritos, así como del artículo 24 de la CE, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos, en el que, según reiterada jurisprudencia, se incluye el derecho a ejecución y a la no modificación de las resoluciones firmes, señalaba el Alto Tribunal en la Sentencia 167/1987, FJ 2: “Desde la STC 32/1982, de 7 de junio, hasta la más reciente STC 125/1987, de 15 de julio, es doctrina consolidada de este Tribunal que la ejecución de las Sentencias en sus propios términos forma parte del derecho fundamental a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, ya que en caso contrario las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconozcan o declaren no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna. De ahí que el Tribunal se haya ocupado de destacar el lugar central que el respeto a los fallos judiciales y su efectivo cumplimiento por los poderes públicos ocupa en un Estado de Derecho como el que la Constitución proclama en su art. 1, advirtiendo a este propósito que cualquier eventual infracción del deber de cumplir las Sentencias y resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales (artículo 118 de la Constitución) no puede redundar en ningún caso en una pérdida de la efectividad de las mismas (STC 67/1984, de 7 de junio)"..

Esta jurisprudencia fue elaborada por el Tribunal Constitucional a partir de la necesidad surgida con la aprobación de la Constitución de adaptar la normativa preconstitucional en materia de ejecución de sentencias que afectaban a las Administraciones Públicas, dentro de las que hay que destacar la Ley General Presupuestaria de 1977 y la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 1956 que otorgaban a aquellas una serie de potestades en materia de ejecución de sentencias. En concreto, disponía el tenor literal del artículo 44 de la Ley General Presupuestaria de 1977:

“2. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo del Estado o de sus Organismos Autónomos corresponderá exclusivamente a la Autoridad administrativa que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la facultad de suspensión o inejecución de sentencias previstas en las leyes.

3. La Autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse de las Cortes uno u otro dentro de los tres meses siguiente al día de notificación de la resolución judicial."

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La doctrina jurisprudencial produjo no sólo un cambio en la aplicación de las normas preconstitucionales citadas sino que, además, orientó las modificaciones legislativas operadas en las Leyes jurisdiccionales y en la Ley General Presupuestaria. En esta última, el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, en su apartado 2, antecedente inmediato del vigente artículo 23.2 de la LGP, señalaba: “El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo del Estado o de sus Organismos Autónomos corresponderá exclusivamente a la Autoridad administrativa que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

Como se deduce de un análisis comparado de los antecedentes legislativos, el privilegio de inexigilidad de las obligaciones generadas por sentencia judicial recogido en el apartado 2 del artículo 44 de la Ley de 1977, se eliminó en el apartado 2 del artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, al sustituirse la expresión “de la facultad de suspensión o inejecución de sentencias previstas en las leyes” por el inciso “de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes”, con el fin de ajustar el contenido del precepto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, en concreto, a la Sentencia 67/1984, de 7 de junio en la que había señalado que la competencia para ejecutar las resoluciones judiciales que el artículo 44 de la Ley de 1977 atribuía al órgano administrativo debía interpretarse “no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por las sentencias y resoluciones firmes –que constituye en cada caso una obligación para la Administración-, y de prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en sus resoluciones firmes dictadas en ejecución de sentencias (artículo 118 de la Constitución).

De acuerdo con lo hasta ahora expuesto, cabe concluir que, a efectos de lo dispuesto en el artículo 21.1 de la LGP, en la expresión “sentencia judicial firme” hay que entender incluidas no sólo las resoluciones judiciales que de acuerdo con la definición legal contenida en el artículo 245 de la LOPJ adopten la forma de sentencia, sino también las demás resoluciones judiciales definidas en el citado precepto legal, autos y providencias, cuando sean firmes, habida cuenta que “el principio de la inalterabilidad de las resoluciones judiciales firmes, que es una exigencia del concepto mismo del poder jurisdiccional, concebido como el que los Jueces y Tribunales ejercen en el marco establecido por las Leyes -art. 117.3 de la CE-, entre las que se incluyen las de orden procesal (...), constituye la garantía mediante la cual el derecho a la tutela judicial, en conexión con el principio de seguridad jurídica, consagrada en el art. 9.3 de la Constitución, asegura a los que son o han sido partes en un proceso, que las resoluciones judiciales dictadas en el mismo que hayan alcanzado firmeza no serán alteradas o modificadas al margen de los cauces legales previstos” (STC 231/1991, de 10 de diciembre, fundamento jurídico 5).

La aplicación de esta conclusión al caso concreto que ha motivado la

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consulta en el que, como ha quedado reflejado en los antecedentes, la obligación económica impuesta a la Administración deriva de un Auto judicial, permite afirmar que dicha obligación será exigible, siempre y cuando el Auto haya adquirido firmeza.

No obstante, a la vista de la documentación remitida, esta Intervención General no puede pronunciarse sobre la concurrencia del citado requisito en el caso examinado, en el que la resolución judicial no señala de forma expresa su firmeza. A este respecto, cabe señalar que, de acuerdo con el artículo 28 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico, “Las Abogacías del Estado en los distintos departamentos ministeriales, organismos autónomos y demás organismos y entidades públicas estatales, actuarán, en la forma que disponga la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, como medio de comunicación de las actuaciones contenciosas que afecten al respectivo ministerio”, por lo que debería solicitarse de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Justicia, Departamento afectado por el pronunciamiento judicial, información sobre el estado en que se encuentran las actuaciones y, en concreto, si el Auto judicial que motiva la consulta ha adquirido firmeza o, por el contrario, contra el mismo se ha interpuesto algún recurso que estuviera pendiente de resolver y que tuviese como efecto la suspensión de la ejecución de la resolución recurrida en tanto se resuelva aquel.

II

Analizada la cuestión del alcance que ha de darse a la expresión “sentencia judicial firme” contenida en el artículo 21.1 de la LGP, y concluido que en la misma hay que entender incluidas no sólo las sentencias sino también las demás “resoluciones judiciales firmes”, a juicio de esta Intervención General, se hace innecesario estudiar las cuestiones planteadas en segundo y tercer lugar, dado que, de una parte, su planteamiento parece tener como presupuesto una respuesta a la primera en sentido contrario a los términos en que ha quedado resuelta y, de otra, su resolución no afectaría a la tramitación del expediente que ha motivado la consulta.

No obstante lo anterior, si lo que subyace en el fondo del planteamiento de las citadas cuestiones fuera la adecuación a Derecho del pronunciamiento judicial, se estima oportuno recordar que tal y como se deduce de los preceptos constitucionales, de las leyes de orden judicial y de la doctrina jurisprudencial anteriormente analizadas, dictada una resolución por el órgano jurisdiccional, caben dos posibilidades: que la misma sea inatacable y resulte imposible su anulación o sustitución por otra porque haya ganado firmeza, o que quepa interponer contra ella algún recurso, de los previstos en las leyes, único supuesto que puede llegar a justificar dejar sin efecto la resolución judicial en tanto se resuelva, salvo que la interposición del recurso no tenga como efecto la suspensión de la ejecutividad de la resolución recurrida.

Tal como resulta de la consideración I, firme el Auto, el órgano administrativo obligado a su cumplimiento no tiene competencia para

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revisar la adecuación a Derecho de su contenido.

Por el contrario, si el Auto no fuera firme o contra el mismo pudiera plantearse algún recurso, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 31 del Real Decreto 997/2003, de 26 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, “la representación y defensa de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, los restantes organismos y entidades públicos y órganos constitucionales, ante cualesquiera jurisdicciones y órganos integrados en el Servicio Jurídico del Estado, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la Ley se Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en las leyes procesales aplicables en cada caso y en este reglamento”. Como contenido de esta función contenciosa, el artículo 42 del citado Reglamento dispone que “la interposición o preparación de recursos contra resoluciones judiciales se regirá por lo que en cada caso disponga, con carácter general o para los supuestos particulares, la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado. A falta de éstas, el Abogado del Estado anunciará, preparará o interpondrá los recursos procedentes contra las resoluciones judiciales desfavorables”. A cuyo efecto, el artículo 34, entre las obligaciones generales de los Abogados del Estado en el desempeño de la función contenciosa deberán “realizar cuantas actuaciones sean precisas para la mejor defensa de los derechos que representen y recabar cuantos datos y antecedentes sean necesarios".

Por último, si lo que subyace en el planteamiento de las cuestiones segunda y tercera son dudas en la interpretación que ha de darse al pronunciamiento contenido en el Auto o la existencia de posibles errores en sus razonamientos jurídicos y disposiciones, se estima oportuno recordar que, según el artículo 267 de la LOPJ:

“1. Los Jueces y Tribunales no podrán variar las sentencias y autos definitivos que pronuncien después de firmadas pero sí aclarar algún concepto oscuro o suplir cualquier omisión que contengan.

2. Los errores materiales manifiestos y los aritméticos podrán ser rectificados en cualquier momento."

En conclusión, habida cuenta que ante una resolución judicial sólo cabe cumplirla en sus propios términos o recurrirla, siendo competencia exclusiva de los Jueces y Tribunales aclarar su contenido o suplir las omisiones que contenga, así como corregir los errores materiales, esta Intervención General no considera oportuno entrar en el análisis jurídico de las cuestiones segunda y tercera planteadas por esa Intervención Delegada cuyas conclusiones en nada afectarían a la tramitación del expediente tanto si el auto es firme como si es susceptible de recurso. En ambos casos, excede de las competencias de este Centro directivo, como ha quedado justificado, la adopción de cualquier medida para subsanar, en su caso, posibles errores, aclarar términos o interponer recursos.

III

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Siguiendo el orden expositivo indicado en el apartado de CUESTIONES del presente informe, una vez resuelta la primera de las cuestiones y justificada la improcedencia de examinar la segunda y la tercera, queda por analizar la cuarta cuestión planteada por esa Intervención Delegada relativa a la documentación justificativa del expediente que se tramite para el cumplimiento del Auto judicial una vez quede acreditada su firmeza. En concreto, si es necesario presentar los justificantes de gasto o es suficiente el Auto judicial a los efectos de entender acreditado el derecho del acreedor.

Como se ha señalado, el artículo 23 de la LGP es el artículo que modula el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen un gasto a cargo de la Hacienda Pública estatal, con la finalidad de ordenar el gasto público y proveer los fondos necesarios para hacer frente a él.

Cuando una resolución judicial firme impone a la Administración una obligación económica, determinando además la cuantía líquida que ha de abonarse a la persona favorecida por el pronunciamiento judicial, dicha resolución judicial dota de exigibilidad a la obligación que deberá ser cumplida por la autoridad administrativa competente, “en la forma y con los límites del respectivo presupuestos” (artículo 23 LGP), cumpliendo “los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las Finanzas públicas” (SSTC 61/1984, 294/1994).

En estos casos, el procedimiento administrativo y financiero que se tramite tiene como objeto exclusivo el desarrollo de los actos necesarios para la efectividad de la obligación económica nacida fuera del procedimiento administrativo por derivar de una resoluciónjudicial que ha de cumplirse en sus propios términos. Cuando la resolución judicial reconoce el derecho al abono de una cantidad líquida a favor de una persona concreta y determinada, las actuaciones administrativas serán las precisas para afectar los créditos presupuestarios por cuantía suficiente para el cumplimento de la obligación impuesta a la Administración. Es decir, como ha señalado la STC 61/1984, de 16 de mayo, FJ 3: “cuando en un litigio el condenado es el Estado, bajo una u otra personalidad, y la condena es de carácter pecuniario, el pago no puede hacerse sin dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las finanzas públicas, entre las que debe destacarse el artículo 44 de la Ley General Presupuestaria (Ley 11/1977, de 4 de enero) (actual artículo 23 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre), que modula el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen gasto a cargo del Estado o de los organismos autónomos, pero que lo hace con la finalidad, constitucionalmente plausible, de ordenar el gasto público y proveer los fondos necesarios para hacer frente a él”.

Por tanto en el caso analizado, el Auto judicial firme es el documento justificativo del derecho del acreedor, el Sr. Administrador Judicial, y d e l a c antidad líquida a pagar, constituyendo documento justificativo suficiente de la obligación que se propone reconocer, sin necesidad de aportar los documentos justificativos de gasto que han servido de fundamento a la decisión judicial, según se desprende del propio Auto que en los razonamientos jurídicos señala “procede

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acordar el abono de los gastos justificados y relacionados mediante declaración jurada...”

Realizadas las consideraciones anteriores, esta Intervención General concreta su parecer en las siguientes

CONCLUSIONES

En la expresión “sentencia judicial firme” del apartado 1 del artículo 21 de la LGP hay que entender incluidas “las sentencias y demás resoluciones judiciales firmes”, tal y como se deduce de una interpretación del precepto en conexión con lo dispuesto en el artículo 23 de la misma Ley, de su integración en el conjunto del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia construida en torno al sistema de ejecución de resoluciones judiciales. Por ello, la cantidad señalada en el Auto judicial que ha motivo la consulta será exigible de la Administración una vez quede acreditada su firmeza.

Una vez se tenga constancia de la firmeza del Auto judicial que ha motivado la consulta, la documentación justificativa de la obligación que habrá de incorporarse al expediente de gasto que se tramite para su cumplimiento será el propio Auto judicial que impone a la Administración la obligación de pagar una cantidad líquida (20.124,31 €) a favor de la persona favorecida por el pronunciamiento judicial.

FECHA 19-12-2005

ORGANO INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE num. 85 año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 19 de diciembre de 2005 por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada relativa a la acreditación del cumplimiento por los beneficiarios de subvenciones de sus obligaciones tributarias, a través de documentos electrónicos emitidos por la AEAT, como requisito previo al cobro de aquéllas.

VOCESOBLIGACIONES TRIBUTARIAS SUBVENCIONES

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta planteada por la Intervención Delegada en el Organismo Autónomo Parques Nacionales, relativa a la acreditación del cumplimiento por los beneficiarios de subvenciones de sus obligaciones tributarias, a través de documentos electrónicos emitidos por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, como requisito previo al cobro de aquéllas.

Del escrito por el que se plantea la consulta, se desprenden los

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siguientes

ANTECEDENTES

Los expedientes que han suscitado la presente consulta han sido recibidos en la Intervención Delegada a efectos de proceder a la intervención del reconocimiento de la obligación correspondiente a subvenciones concedidas por el Organismo Parques Nacionales a distintos Ayuntamientos. En los mismos se propone reconocer la obligación de pago de anticipos de las ayudas concedidas en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales convocadas para el año 2004, por Resolución de la Presidencia del Organismo de 28 de enero de 2004.

Según consta en el texto de la consulta, “Se unen a esos expedientes, para acreditar que los beneficiarios se encuentran al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, un papel impreso de lo que parece ser un documento electrónico de cesión de datos de la Agencia Tributaria. En ese papel constan el NIF del interesado y su denominación, el NIF del organismo que lo ha solicitado, el NIF del responsable, unos datos del envío y unos datos tributarios en los que sólo se dice “interesado identificado” y “Código certificado: positivo”.

(...)

Para poder comprobar que el beneficiario de la subvención se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, es preciso que la certificación o documento que se una al expediente permita a esta Intervención verificar que el beneficiario cumple con sus obligaciones tributarias en los términos exigidos en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de abril de 1986 (...) en la que se determina la manera en que se debe justificar el cumplimiento de esas obligaciones y el alcance que debe tener dicho cumplimiento.”

En opinión de esa Intervención Delegada, teniendo en cuenta lo dispuesto por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que regula los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos, “para admitir la certificación electrónica que se une a estos expedientes, es necesario que se dé traslado al expediente del resultado obtenido de la consulta telemática realizada a la Agencia Tributaria, y que se indique la finalidad y el alcance de esa consulta”. Y añade a lo anterior que “en el ejercicio de su función interventora, no puede limitarse a comprobar meras declaraciones de que se cumple la legalidad, sino que necesita poder comprobar directamente los datos remitidos por la Agencia Tributaria. Por tanto, se opina que se podrán admitir esas certificaciones en la medida en que este órgano de control pueda acceder técnica y materialmente a los archivos telemáticos de la Agencia Tributaria”.

Esa Intervención Delegada estima que “no obtiene una clara evidencia de que la Agencia Tributaria esté certificando que el beneficiario se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias en los términos y con el alcance que señala la Orden de 26 de abril de 1986”, y por tanto, plantea las siguientes

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CUESTIONES

Si este órgano de control debe admitir, en el ejercicio de la función interventora, los documentos telemáticos que han sido enviados en los expedientes de reconocimiento de la obligación, tal y como se muestran en el documento remitido a esa Intervención General.

Si esos documentos tienen la misma validez que una certificación emitida por la Agencia Tributaria en soporte papel, acreditativa de la situación tributaria de un beneficiario de una subvención pública.

Si esa Intervención debe comprobar la autenticidad de la certificación telemática, accediendo a los archivos informáticos de la Agencia Tributaria, en el ejercicio de su función interventora.

Finalmente, si el resultado obtenido de esa comprobación, tal y como se muestra en el documento remitido a esa Intervención General, acredita que el beneficiario de la subvención se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias conforme dispone la Orden de 26 de abril de 1986.

Con el fin de responder a las cuestiones planteadas, se estima procedente realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Con carácter previo al análisis de los documentos que han dado lugar a la presente consulta, debe recordarse el criterio manifestado por esta Intervención General, en su informe de fecha 19 de febrero de 1998, respecto a la admisibilidad de los certificados emitidos por la AEAT, para acreditar el cumplimiento por los beneficiarios de subvenciones de sus obligaciones tributarias.

A estos efectos, se señaló en el citado informe:

“(...) aunque la Orden Ministerial de 28 de abril de 1986 es taxativa en cuanto a la forma de realizar la acreditación del cumplimiento de las obligaciones tributarias, esta acreditación habitualmente viene realizándose mediante la presentación de certificaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que han sustituido en la práctica a la presentación de todas las declaraciones y documentos de ingreso correspondientes por parte de los beneficiarios de subvenciones públicas.

Dada la competencia de dicha Agencia en materia tributaria, y huyendo de un formalismo riguroso, esta Intervención General entiende que debe admitirse dicha forma alternativa de acreditación, máxime cuando la Orden Ministerial de 25 de noviembre de 1987 admite expresamente que la acreditación de las obligaciones de Seguridad Social se puede efectuar mediante certificación de la Tesorería de la Seguridad Social.

Esto no obstante, la posibilidad de admitir esta certificación no significa que (...) se admitan los certificados previstos en la legislación de contratos (...).

(...) se puede admitir como acreditación del cumplimiento de

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obligaciones tributarias en materia de subvenciones la certificación de la AEAT, pero no se admitirá en el caso de que dicha certificación se haya expedido a los efectos de contratación y figure en la misma su texto.”

II

Tomando como punto de partida la posibilidad de sustituir la forma de acreditación del cumplimiento de obligaciones tributarias prevista en la Orden de 28 de abril de 1986 por los certificados emitidos por la AEAT a estos efectos y con la matización expuesta, el paso siguiente debe dirigirse al análisis de la admisibilidad y requisitos de los documentos electrónicos expedidos por dicha Agencia, a través de medios telemáticos, con la misma finalidad.

De acuerdo con el artículo 45.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:

“Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos y telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantía y requisitos exigidos por éstas u otras leyes”.

Por su parte, el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, vino a regular los requisitos, condiciones y características técnicas que han de regir la utilización por la Administración del Estado de medios y aplicaciones informáticas y telemáticas, tanto en su actividad interna como en lo relativo a sus relaciones con personas físicas y jurídicas, siendo modificado por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que añadió dos nuevos capítulos en los que se regulan las notificaciones telemáticas (Capítulo IV) y los certificados y transmisiones telemáticas (Capítulo V), así como dos nuevas disposiciones adicionales.

De acuerdo con el artículo 13 del Real Decreto 263/1996, “Siempre que el interesado así lo autorice o una norma de rango legal lo disponga, los certificados administrativos en soporte papel serán sustituidos por certificados telemáticos o por transmisiones de datos”, disponiendo el artículo 14 en relación con los certificados telemáticos:

El certificado telemático contendrá los datos objeto de certificación y la firma electrónica de la autoridad competente para expedirlos.

La expedición de un certificado telemático se realizará:

A solicitud del interesado, a quien le será enviado o puesto a disposición para su remisión al órgano que lo requiere.

A instancia del órgano requirente, bien a iniciativa del interesado, o del propio órgano requirente, siempre que cuente con el expreso consentimiento de aquél, salvo que el acceso esté autorizado por una ley. En este supuesto, la petición de certificado identificará el trámite o procedimiento para el que se requiere y hará constar que se dispone del consentimiento expreso del interesado o norma que lo

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exceptúe.

A estos efectos, el consentimiento del interesado para que el certificado sea requerido por el órgano tramitador del procedimiento habrá de constar en la solicitud de iniciación del procedimiento o en cualquier otra comunicación posterior, sirviendo el recibo de presentación de ésta como acreditación del cumplimiento del requisito de presentación del certificado.

Los certificados telemáticos producirán idénticos efectos a los expedidos en soporte papel. A tal efecto, su contenido deberá poder ser impreso en soporte papel, en el que la firma manuscrita será sustituida por un código de verificación generado electrónicamente que permita en su caso contrastar su autenticidad accediendo por medios telemáticos a los archivos del órgano u organismo emisor.

En lo que respecta a la acreditación del cumplimiento de obligaciones tributarias, en aplicación de los principios contenidos en el Real Decreto 263/1996, y de lo dispuesto en el artículo 9 del mismo, la AEAT, mediante Resolución de su Dirección General de 3 de mayo de 2000, aprobó los programas y aplicaciones que permiten el tratamiento de la información necesario para la expedición por los órganos competentes de la AEAT de certificaciones electrónicas acreditativas de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de cualquier otra circunstancia de carácter tributario. A esta misma cuestión se refiere la Disposición Final Primera, apartado 2, del Real Decreto 209/2003, la cual prevé que “Los protocolos y criterios técnicos para la solicitud y recepción de los certificados telemáticos y las transmisiones de datos regulados en los artículos 13, 14 y 15 del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, (...) serán los establecidos en cada caso por el órgano certificante o titular de los correspondientes datos por medio de lascorrespondientes resoluciones o instrucciones (...).”

De acuerdo con el apartado Tercero de la citada Resolución, el interesado, salvo que una disposición establezca lo contrario, podrá, a su elección, solicitar la expedición de una certificación por medios telemáticos o en soporte papel, disponiendo su apartado Cuarto el procedimiento para efectuar la solicitud a través de Internet o cualquier otra vía equivalente que permita la conexión. En este caso, se procederá a la autenticación de la identidad del solicitante mediante un certificado de usuario determinado, antes de que éste cumplimente los datos de la solicitud en el formulario facilitado por pantalla, tras lo cual, transmitirá la solicitud a la AEAT, que en caso de aceptarla, devolverá un recibo en pantalla, que podrá ser impreso por el solicitante. Dicho recibo consistirá en copia de la solicitud validada con el sello del registro, manifestado en un código electrónico de 16 caracteres, y en la cual figurará además, fecha y hora de la presentación.

El apartado Quinto dispone que en el supuesto de expedición de certificaciones electrónicas, el certificado electrónico expedido quedará a disposición del solicitante por medios telemáticos durante un tiempo no inferior a su vigencia, de conformidad con la normativa sectorial aplicable en cada caso. Para la recogida de la certificación, el apartado Sexto prevé que el solicitante, una vez autenticada su identidad, cumplimentará los datos del formulario que aparece en pantalla y los transmitirá a la AEAT, la cual, si ha expedido la certificación, la remitirá con el código de verificación al interesado, que podrá imprimirla.

Finalmente, para la comprobación de la certificación electrónica, el

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apartado Séptimo de la Resolución de la AEAT de 3 de mayo de 2000 establece que será necesario acceder a la página WEB de la AEAT, elegir la opción “certificaciones tributarias” y a continuación la de “comprobación de certificaciones expedidas”, teclear el número de identificación fiscal (NIF) y el código seguro de verificación que figura en la certificación que se desee comprobar, así como en su caso la información complementaria que se solicite para la adecuada comprobación. Se transmitirán los datos a la AEAT, tras lo que se exhibirá en pantalla la certificación electrónica que se encuentre disponible y responda a la información recibida.

III

Atendiendo a las anteriores consideraciones, se debe constatar que el documento electrónico objeto de la presente consulta cumple las previsiones contenidas en las normas citadas.

A estos efectos, en el texto del documento figuran como “Datos del certificado”, el N.I.F. del interesado y su denominación, el N.I.F. del organismo solicitante, y el del responsable del mismo, acreditado para efectuar la solicitud de información a la AEAT. En cuanto a los “Datos del envío”, figura como “tipo de certificado”, el “103. Ayudas y Subvenciones”, lo que identifica el tipo de expediente en el marco del cual se expide el documento. Además, se indica una referencia que, según nota a pie de página, “permite la verificación de la integridad de una copia de este documento electrónico en la dirección "https://aeat.es" (Oficina Virtual). En la ruta: Oficina Virtual, Suministros AAPP, Comprobación de Datos Suministrados.” Finalmente, en el apartado de “Datos tributarios”, se indica “Interesado Identificado”, y el “Código de certificado”, que es “positivo”.

Del contenido expuesto, y de la verificación llevada a cabo siguiendo la ruta virtual actualizada indicada a pie de página, según consta en la documentación que se acompaña al texto de consulta, se puede deducir que este documento acredita válidamente el cumplimiento por el beneficiario de sus obligaciones tributarias, dado que reúne los requisitos anteriormente expuestos en la normativa de aplicación.

En primer lugar, porque la finalidad de la certificación es acreditar el cumplimiento de las obligaciones tributarias en relación con un expediente de “Ayudas y Subvenciones”, según figura en el documento electrónico remitido, así como en los documentos impresos correspondientes a la comprobación efectuada, en los que además, se puede constatar que responden a la finalidad de “poder tramitar pagos con cargo a subvenciones concedidas por el Organismo Autónomo Parques Nacionales (...)”.

En segundo lugar, porque se identifican tanto el interesado en el expediente (“solicitante”), respecto del cual debe efectuarse la acreditación de estar al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, como el órgano que formula la solicitud de certificación (“peticionario”) y el responsable de la petición.

Asimismo, en la fotocopia aportada que, según se indica, corresponde a la “pantalla que se obtiene como Envío”, y que parece contener el recibo telemático impreso de la presentación de la solicitud, se constata que figuran la fecha y hora de la solicitud, así como el código de verificación de 16 caracteres a que hace referencia el apartado Cuarto de la Resolución de 3 de mayo de 2000, junto con el resto de los datos relativos a la identificación del interesado,

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peticionario, responsable, tipo de certificado y finalidad del mismo.

Por último, en la fotocopia correspondiente a la “pantalla que se obtiene como Respuesta”, se observa que figura, además de los datos de identificación anteriores, el “código de certificado”, que es “P: Positivo”, de lo cual se deduce directamente que la certificación de la AEAT tiene precisamente ese carácter: acredita que, según dicho órgano, que es el competente para declararlo, el beneficiario de la subvención identificado, se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

IV

Por consiguiente, respecto a las dos primeras cuestiones planteadas, es decir, si ese órgano de control debe admitir, en el ejercicio de la función interventora, los documentos telemáticos que han sido enviados en los expedientes de reconocimiento de la obligación, tal y como se muestra en el documento remitido a esta Intervención General, y si tienen la misma validez que una certificación emitida por la Agencia Tributaria en soporte papel, acreditativa de la situación tributaria de un beneficiario de la subvención, la respuesta debe ser afirmativa en ambos casos.

A estos efectos, según establece el párrafo segundo del artículo13.1 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, en su redacción dada por el artículo Único.Uno del Real Decreto 686/2005, de 10 de junio:

“Los documentos electrónicos que formen parte del expediente original tendrán el mismo valor que aquéllos en soporte papel cuando incorporen la firma electrónica reconocida de su autor. Su remisión a la Intervención se efectuará de acuerdo con lo previsto en los artículos 13 bis y 13 ter siguientes. Lo anterior se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo V del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, y su modificación por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero.”

Dado que según se ha expuesto, el documento remitido se ajusta a las previsiones contenidas en el citado capítulo V del Real Decreto 263/1996 (artículos 13 a 15), y a su normativa de desarrollo, debe entenderse que su autenticidad, una vez efectuada la verificación prevenida en el mismo, queda acreditada, y por tanto, tiene el mismo valor que el documento en soporte papel. Por tanto, debe admitirse en los mismos términos que se admitiría de tratarse de un certificado de la AEAT en soporte papel, esto es, atendiendo al criterio de esta Intervención General que se formuló en su informe de 19 de febrero de 1998, ya expuesto.

En cuanto a la tercera cuestión suscitada, en la que se plantea si esa Intervención Delegada debe comprobar la autenticidad de la certificación telemática, accediendo a los archivos informáticos de la Agencia Tributaria, en el ejercicio de su función interventora, la respuesta es asimismo afirmativa.

En este sentido, cabe recordar que el artículo 14.4 del Real Decreto 263/1996, dispone que “Los certificados telemáticos producirán idénticos efectos a los expedidos en soporte papel. A tal efecto, su contenido deberá poder ser impreso en soporte papel, en el que la firma manuscrita será sustituida por un código de verificación

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generado electrónicamente que permita en su caso contrastar su autenticidad accediendo por medios telemáticos a los archivos del órgano u organismo emisor.”

Por tanto, en el ejercicio de la función interventora, podrá verificarse la constancia en soporte papel en el expediente de la certificación positiva, pero para completar dicha constatación, debe comprobarse además la autenticidad de aquélla a través de la utilización del código de verificación que figura en el documento electrónico que ha sido impreso, lo cual, en el presente caso, ha podido tener lugar a través de la “Referencia” que consta en el documento remitido, siguiendo la ruta virtual indicada en el mismo.

Por lo que respecta a la última cuestión planteada, esto es, si el resultado de esa comprobación, tal y como se muestra en el documento remitido a esta Intervención General, acredita que el beneficiario de la subvención se encuentra al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias conforme dispone la Orden de 28 de abril de 1986, si bien no se hace remisión expresa a la citada Orden en el documento remitido, debe deducirse que el carácter positivo de la certificación obedece a la manifestación del criterio del órgano competente para acreditar esta circunstancia en el marco de un concreto procedimiento, en ese sentido.

Es decir, puesto que la solicitud de una certificación electrónica debe identificar, según prevé el artículo 14.2 del Real Decreto 263/1996, “el trámite o procedimiento para el que se requiere”, una vez que el solicitante lo ha hecho constar así en el formulario electrónico que aparece en pantalla, y lo transmite al órgano competente para expedir la certificación. éste puede conocer el ámbito normativo dentro del cual debe efectuar la verificación que dará lugar a la emisión de su opinión, la cual se trasladará después, con carácter positivo o negativo, a la certificación que emita.

En el ejercicio de la función interventora, no debe entrarse a enjuiciar si la AEAT, en ejercicio de sus competencias, ha acreditado correctamente o no, atendiendo a la normativa de aplicación, en este caso, la Orden de 28 de abril de 1986, que el beneficiario de la subvención se encuentra al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, siendo suficiente con constatar la existencia de una certificación auténtica de ese cumplimiento con carácter positivo.

A la vista de las consideraciones expuestas, en relación con las cuestiones planteadas se llega a la siguiente

CONCLUSIÓNEn materia de subvenciones públicas, en el ejercicio de la función interventora, serán admisibles para entender acreditado el cumplimiento de las obligaciones tributarias por los beneficiarios, los documentos remitidos a esa Intervención Delegada en los expedientes de reconocimiento de la obligación de referencia, en la medida en que contienen el contenido impreso de la certificación telemática positiva expedida por la AEAT, una vez comprobada la autenticidad de los mismos mediante el procedimiento previsto para su verificación en el soporte papel en que el contenido del certificado telemático ha sido impreso.

Es todo cuanto le comunico en relación con el objeto de su consulta, a los efectos procedentes.

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FECHA 21-12-2005

ORGANO INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 85 año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 21 de diciembre de 2005 por el que se resuelve discrepancia planteada en relación con el informe emitido por una Intervención Delegada de omisión de fiscalización en los expedientes relativos al abono de subvenciones destinadas a compensar a determinados municipios por la existencia en su territorio de grandes instalaciones militares.

VOCESSUBVENCIONES

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Secretaria de Estado de Cooperación Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, se plantea discrepancia en relación con el informe emitido por la Intervención Delegada en ese Departamento de omisión de fiscalización en los expedientes relativos al abono de subvenciones destinadas a compensar a determinados municipios por grandes instalaciones militares.

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes

antecedentes

El 23 de septiembre de 2005 la Secretaria de Estado de Cooperación Territorial dicta resolución de concesión de subvenciones a los municipios de Barbate, Rota, Ferrol, El Arahal, Cartagena y San Fernando, por importe de 500.000 euros con cargo a la aplicación presupuestaria 22.03.942A.460.01 “Compensación a los Municipios de San Fernando, Rota, Barbate, El Arahal-Morón, Ferrol y Cartagena por la existencia en su territorio de grandes instalaciones Militares”.

Aceptada la subvención por los citados municipios, se remiten a la Intervención Delegada en el Ministerio de Administraciones Públicas los expedientes correspondientes al abono de las subvenciones de referencia, para su preceptiva fiscalización previa.

En escrito de fecha 5 de diciembre de 2005 la Intervención Delegada establece “Una vez examinado se fiscaliza desfavorablemente en base a lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 47/2003, de 26 de

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noviembre, General Presupuestaria, al estar ante un supuesto de omisión de fiscalización”.

En dicho informe la Intervención Delegada manifiesta “En este caso la concesión de la subvención está prevista para una pluralidad de Ayuntamientos por un importe global para compensar la existencia en su territorio de grandes instalaciones militares, por lo que, en aplicación de los criterios anteriores, no pueden considerarsenominativas siendo por tanto objeto de fiscalización.

Como consecuencia de la no consideración de estas subvenciones como subvenciones nominativas, se ha incumplido lo prevenido en el Título I de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de Subvenciones,Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones. Es relevante en este sentido el establecimiento de criterios de distribución del importe total de la subvención entre los distintos perceptores en base al parámetro previsto en la Ley de presupuestos: existencia de grandes instalaciones militares en los territorios municipales.

c) Actuaciones llevadas a cabo.- La concesión de las subvenciones se ha realizado sin tener en cuenta el procedimiento establecido en la ley general de subvenciones, en particular el criterio de distribución del importe de la subvención, toda vez que el importe total del crédito no se distribuye entre todos los municipios relacionados en la Ley de Presupuestos, habiendo sido excluido el Ayuntamiento de Morón. Por otro lado, en opinión de esta Intervención delegada, la distribución lineal de la subvención entre los distintos perceptores es también un criterio de distribución que debería justificarse, de acuerdo con el parámetro establecido en la Ley de presupuestos.

...

e) Revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento jurídico.- Con base en lo anteriormente expuesto, en atención a la inexistencia de procedimiento de concesión de las subvenciones analizadas y, particularmente, en razón a la exclusión de uno de los Municipios relacionados en la Ley de presupuestos, esta oficina considera la procedencia de la revisión de la Resolución concedente de la subvención”

Posteriormente, habiendo recibido documentación adicional en relación con los expedientes de las subvenciones de referencia, en concreto dos certificaciones de septiembre de 2005 del Subdirector General de Patrimonio de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa en las que se hace constar “Que el Ministerio de Defensa tiene afectada la propiedad conocida como Base aérea de Morón, con una superficie de 14.026.775 m2, que está ubicada en su totalidad en el termino municipal de Arahal (Sevilla)” y “Que el Ministerio de Defensa no tiene ninguna gran instalación militar en el término municipal de Morón de la Frontera (Sevilla)”, la Intervención Delegada emite con fecha 14 de diciembre de 2005, informe complementario al de fecha 5 de diciembre de 2005, estableciendo “Por todo lo anterior, esta Intervención delegada estima justificada suficientemente la exclusión del municipio de Morón por no reunir los requisitos acreditativos que le configurarían como beneficiario y en consecuencia no procede la revisión de la Resolución concedente, debiendo continuarse la tramitación de acuerdo con lo establecido en el artículo 156 de la Ley general presupuestaria.”

No estando de acuerdo ese Ministerio con el criterio de la

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Intervención Delegada, al entender que las subvenciones concedidas a los ya citados municipios como compensación a la existencia en sus territorios de grandes instalaciones militares tienen la consideración de subvenciones nominativas y que, por tanto, de conformidad con el artículo 151 de la Ley General Presupuestaria, están exentas de fiscalización previa, por lo que no procede la emisión del informe de omisión de fiscalización del artículo 156 de la citada Ley, se formula discrepancia mediante escrito de la Secretaria de Estado de Cooperación Territorial de fecha 16 de diciembre de 2005.

CONSIDERACIONES

El informe de omisión de fiscalización que al amparo de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 47/2003, de 27 de noviembre, suscribe la Intervención Delegada en el Ministerio de Administraciones Públicas con fecha 5 de diciembre de 2005, gira en torno a la consideración de que las subvenciones concedidas a los Ayuntamientos de Barbate, Rota, Cartagena, Ferrol, El Arahal y San Fernando por la existencia en su territorio de grandes instalaciones militares, no pueden ser consideradas como subvenciones nominativas y, por tanto, no les es de aplicación el artículo 151 de la Ley General Presupuestaria que establece que no estarán sometidos a fiscalización previa “(...) e) las subvenciones con asignación nominativa”, consideración ésta que, por su parte, no es compartida por la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, que entiende aquellas subvenciones como nominativas y, en consecuencias, exentas de fiscalización previa.

Por ello , y en orden a la resolución de la presente discrepancia, será necesario determinar si la subvenciones de referencia pueden ser consideradas efectivamente como subvenciones con asignación nominativa y en consecuencia, su concesión está exenta de fiscalización previa.

En relación con lo anterior, conviene señalar, en primer lugar, que no existe una definición legal de qué deba entenderse por subvención con asignación nominativa, siendo, por tanto, necesario acudir a las disposiciones tanto de rango legal como reglamentario que aluden a este tipo de subvenciones con el fin de examinar el concepto que de las mismas proporciona nuestro ordenamiento jurídico, para después determinar si las subvenciones concretas de referencia son de tal naturaleza.

Así, hay que señalar el contenido del artículo 22.2 de la Ley General de Subvenciones, que dispone que podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones “a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado(...)”. Por su parte, el artículo 28.1 de la misma ley establece “(...) Los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado”. A su vez, el artículo 2.3 del Real Decreto 2225/93, de 17 de diciembre, por el que fue aprobado el Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas que, en virtud de la disposición derogatoria única de la Ley 38/2003, estará en vigor en todo lo que no se oponga o contradiga a la misma, excluye de su aplicación, entre otras, a las concesiones de ayudas y subvenciones que resulten de una asignación nominativa contenida en las normas de rango legal.

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A la vista de lo anterior, las subvenciones con asignación nominativa, exentas de fiscalización previa, se caracterizan porque, tanto su perceptor o beneficiario, como su cuantía máxima, están determinados en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado o en otras normas con rango de ley. Así lo estableció esta Intervención General de la Administración del Estado en sus informes de de fecha 30 de abril y 14 de noviembre de 2002.

En cuanto a la forma en que dicho perceptor o beneficiario ha de estar identificado, ya ha tenido ocasión este Centro de manifestarse, así en su informe de fecha 16 de mayo de 2001 dispuso “(...)Ante la inexistencia de un concepto legal expreso de subvención nominativa, la doctrina y la práctica administrativa llevan a considerar que el mismo debe restringirse y aplicarse únicamente a aquellas subvenciones en las que aparece perfectamente identificado el beneficiario o receptor de los fondos, ya sea una persona física o una persona jurídica, pública o privada (...)

(...)

En consecuencia, la partida “becas de formación de funcionarios de Oficinas Iberoamericanas de Propiedad Industrial” (aplicación 20.102.722B.481), que la Oficina Española de Patentes y Marcas tiene consignada en su presupuesto, no se trata de una subvención nominativa ya que en dicha rúbrica no se designa el nombre y apellidos de la persona física o la denominación o razón social de una persona jurídica, es decir, no se identifica singularmente a los beneficiarios, rasgo esencial que, como se ha mencionado, caracteriza a las subvenciones de este tipo (...)”.

Es decir, que para que una subvención sea considerada nominativa lo decisivo es que se produzca la individualización expresa del destinatario y no una identificación genérica del mismo, siendo precisamente esa individualización la que justifica la ausencia de un procedimiento de concurrencia competitiva para el otorgamiento de estas subvenciones, pues los beneficiarios ya han sido previamente determinados por la Ley General de Presupuestos o por otra norma de rango legal.

Establecidos los elementos que, a juicio de este Centro Fiscal, caracterizan las subvenciones con asignación nominativa, (determinación del beneficiario y de la cuantía máxima de la subvención por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por otra norma de rango legal), procede ahora analizar si la subvenciones cuya concesión motiva la presente discrepancia, reúnen dichos elementos, para lo cual es necesario tener en cuenta la rúbrica de la partida presupuestaria a la que se pretende imputar la concesión de las citadas subvenciones: 22.03.942A.460.01 “Compensación a los Municipios de San Fernando, Rota, Barbate, El Arahal-Morón, Ferrol y Cartagena por la existencia en su territorio de grandes instalaciones Militares”.

Respecto a la determinación de los beneficiarios, en el sentido de que éstos queden perfectamente identificados, no parece existir problema en relación a los Municipios de San Fernando, Rota, Barbate, Ferrol y Cartagena, siendo necesario analizar la referencia que en la partida presupuestaria se realiza al municipio de Arahal-Morón.

A juicio de esta Intervención General, la referencia al Municipio de El Arahal-Morón, no ha de ser entendida como una referencia a dos municipios distintos, sino única y exclusivamente al municipio de Arahal y ello por diversos motivos. En primer lugar, teniendo en

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cuenta la dicción literal de la partida presupuestaria, conviene señalar que, a diferencia del resto de municipios cuya enumeración se realiza poniendo una coma entre sus denominaciones, el nombre de El Arahal y Morón aparece unido por un guión. Si las Cortes Generales hubiesen querido consignar subvenciones nominativas a favor de estos dos municipios, por coherencia con la forma de enumerar el resto, hubiesen separado su denominación con la correspondiente coma. Por otra parte, la diferente forma de nombrar el Municipio de Arahal parece tener una adecuada justificación y es que, tal y como se manifiesta en el certificado de fecha 16 de septiembre de 2005 expedido por el Subdirector General de Infraestructuras del Ministerio de Defensa, en el término municipal de El Arahal es donde se encuentra la Base Aérea conocida como Base Aérea de Morón, por lo que, con esta forma de identificar el municipio de El Arahal, seguido con un guión y el término Morón, se podría estar haciendo referencia al hecho de que, si bien la base militar se encuentra en el término municipal de El Arahal, ésta se denomina Base aérea de Morón. Dicha interpretación se corrobora teniendo en cuenta otro certificado de 26 de septiembre de 2005 en el que el Subdirector General de Infraestructuras del Ministerio de Defensa manifiesta que “Que el Ministerio de Defensa no tiene ninguna gran instalación militar en el término municipal de Morón de la Frontera (Sevilla)”, ya que si el objeto de la subvención es compensar a determinados municipios por la existencia en su territorio de grandes instalaciones militares, no tendría sentido que las Cortes Generales hubiesen incluido como beneficiario de la citada subvención a un municipio que careciese de dichas instalaciones militares.

El segundo de los requisitos para que las subvenciones de referencia sean consideradas como subvenciones nominativas es que venga determinada su cuantía máxima. A este respecto, entiende la Intervención Delegada en el Ministerio, que la Ley de Presupuestos Generales del Estado no establece ningún parámetro que justifique la distribución lineal de la subvención entre los distintos perceptores y que, por tanto, no se cumple el requisito de cuantía máxima al que hacíamos referencia. En relación con lo anterior conviene de nuevo analizar el tenor literal de la partida presupuestaria a la que se imputan las subvenciones que motivan la presente discrepancia. El objeto de la subvención es compensar a los municipios específicamente designados en la partida presupuestaria por la existencia en su territorio de grandes instalaciones militares. Por tanto, y salvo que del literal de la propia partida presupuestaria se pudiese deducir que fue intención de las Cortes Generales que la distribución del crédito se hiciese de otra forma, parece lógico pensar que la misma se haga de forma lineal. Teniendo en cuenta que la citada compensación tiene por fundamento, tal y como se puso de manifiestoen la Comisión de Presupuestos del 11 de noviembre de 2004, el reconocimiento de las limitaciones que para el desarrollo de dichos municipios supone la existencia de ese tipo de instalaciones en su territorio, entiende este Centro Fiscal, que la distribución lineal es la única que se adapta a dicha finalidad y, por ello, no se recogió ningún otro criterio de distribución del crédito en la propia partida presupuestaria.

A la vista de las consideraciones realizadas, esta Intervención General llega a la siguiente

CONCLUSIóN

Debe resolverse la discrepancia planteada a favor del criterio

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mantenido por el Ministerio de Administraciones Públicas, al entenderse que las subvenciones concedidas con cargo a la aplicación presupuestaria 22.03.942A.460.01 “Compensación a los Municipios de San Fernando, Rota, Barbate, El Arahal-Morón, Ferrol y Cartagena por la existencia en su territorio de grandes instalaciones Militares” deben considerarse subvenciones con asignación nominativa y, por tanto, de conformidad con el artículo 151 de la Ley General Presupuestaria, exentas de fiscalización previa. En consecuencia, no procede el trámite previsto en el artículo 156 de la citada Ley, en relación con su concesión.

Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.

FECHA 29-12-2005

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 85 año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 29 de diciembre de 2005 por el que se resuelve consulta relativa a la posibilidad de incluir en nómina el abono de un anticipo reintegrable.

VOCESNóminaAnticipos

TEXTO Se ha recibido en esta Intervención General consulta de la Intervención Regional de La Rioja, relativa a la posibilidad de incluir en la nómina el abono de un anticipo reintegrable.

Del texto de la consulta se desprende que el abono del citado anticipo se incluyó en la nómina del mes de febrero de la Dirección Territorial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con cargo a la aplicación presupuestaria 19.01.291M.831.08, habiendo sido aprobado por la Subdirectora General de Recursos Humanos, con competencia delegada para ello y previa fiscalización conforme por la Intervención Delegada en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

Se añade que la duda se plantea al no contemplarse en la normativa reguladora si el abono de estos anticipos puede incluirse en la nómina, así como que “por parte de esta Intervención Regional se ha procedido a fiscalizar de conformidad la propuesta señalada, por entender es de aplicación al caso la excepcionalidad a la que hace referencia el criterio de esa Intervención General respecto a las ayudas sociales, de 15 de diciembre de 1998.”

A la vista de lo expuesto, esta Intervención estima necesario formular las siguientes

CONSIDERACIONES

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I

Como cuestión previa, cabe señalar que en el escrito por el que se plantea la consulta no se determina si el anticipo reintegrable se concede en el marco del Plan de Acción Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, o antes bien, se trata del anticipo del importe de una o dos mensualidades de los haberes líquidos correspondientes al personal al servicio de la Administración.

En el primer caso, la posibilidad de otorgar préstamos y anticipos al personal al servicio de la Administración puede quedar encuadrada en el ámbito de la acción social, en tanto en cuanto el artículo 67.1 del texto articulado de la Ley de funcionarios Civiles del Estado impone al mismo la obligación de facilitar a sus funcionarios la adecuada asistencia social, fomentando cuanto contribuya al mejoramiento de su nivel de vida, condiciones de trabajo y formación profesional y social. Como puso de manifiesto esta Intervención General en informe de fecha 31 de octubre de 2000, “La acción social es un concepto muy amplio, que comprende un conjunto de actividades encaminadas a la consecución de un sistema general de bienestar social, entendido como un valor social que persigue la disponibilidad a favor de todos los empleados públicos, de aquellos medios que sean precisos para satisfacer las demandas comúnmente aceptadas como necesidades, siempre que no se encuentren recogidas dentro de los sistemas mutualistas o de Seguridad Social, teniendo como objetivos fundamentales los principios de igualdad, globalidad y universalidad. Es pues, en este ámbito donde puede situarse la concesión de los préstamos y anticipos (...), que puede ser considerada como una prestación o servicio de carácter social, incluida dentro de la actividad de asistencia o acción social que corresponde efectuar a la Administración.”

En este sentido, la respuesta a la consulta planteada no ofrece dudas en cuanto a aplicar la excepcionalidad relativa a las ayudas de acción social mencionada en aquella. Dicha excepcionalidad consiste en admitir, transitoriamente y sólo por razones operativas, pese a carecer dichas ayudas de carácter retributivo, que su pago se realice por el procedimiento y a través de las cuentas previstas en el Decreto 680/1974, sobre pago de retribuciones a personal en activo, como consta en los informes de esta Intervención General de 15 de diciembre de 1998 y 20 de julio de 1999.

II

Respecto a la segunda alternativa, es decir, que la consulta se refiera a los anticipos de haberes líquidos al personal al servicio de la Administración, posibilidad ésta recogida en el Real Decreto-Ley de 16 de diciembre de 1929 para el personal funcionario, y en la Disposición Adicional Novena del Convenio Colectivo Único del Personal Laboral de la Administración del Estado, publicado por Resolución de 24 de noviembre de 1998, no se trata en este caso de establecer ninguna excepcionalidad para poder utilizar el mecanismo de la nómina, como ocurría con la acción social, dado que ésta no tiene carácter retributivo. Antes bien, los anticipos reintegrables en nómina constituyen retribuciones “anticipadas”, participando por tanto del mismo carácter que se predica del resto de las retribuciones que se abonan a través de las correspondientes nóminas, por más que su imputación presupuestaria se aplique al Capítulo VIII

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de los Presupuestos Generales del Estado, en cuanto suponen un préstamo concedido al personal al servicio de la Administración.

De acuerdo con las consideraciones expuestas, esta Intervención General formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Los anticipos reintegrables concedidos al personal al servicio de la Administración se incluirán en nómina, bien a través de la excepcionalidad prevista para las ayudas de acción social, en el caso de que se concedan en el marco de la misma, bien directamente, a tenor de su carácter de retribución “anticipada”, en caso de tratarse de anticipos de retribuciones básicas líquidas concedidas a dicho personal.

FECHA 13-2-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

TITULO

CONSULTA Nº 1/2006 DE 13 DE FEBRERO DE 2006 FORMULADA POR UN AYUNTAMIENTO, EN RELACIÓN CON EL ÓRGANO COMPETENTE PARA LA EXPEDICIÓN DE LA CERTIFICACIÓN DE EXISTENCIA DE CRÉDITO Y DEL DOCUMENTO DE RETENCIÓN DE CRÉDITOS

VOCESAdministración Local Crédito PresupuestarioContabilidad

TEXTO

En virtud de las atribuciones interpretativas que le asigna a la Intervención General de la Administración del Estado la Regla 9 de la Orden EHA/ 4041 12004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la INSTRUCCIÓN DEL MODELO NORMAL DE CONTABILIDAD LOCAL (BOE de 9 de diciembre de 2004), se eleva consulta sobre las siguientes cuestiones:

El artículo 67.2 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), dice textualmente en relación con los expedientes de contratación:

“Al expediente se incorporarán, siempre que el contrato origine gastos para la Administración, el certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya, la fiscalización de la Intervención y la aprobación del gasto, salvo en el supuesto excepcional previsto en el artículo 85, párrafo a), en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria o en las correspondientes normas presupuestarias de las restantes Administraciones públicas

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sujetas a esta Ley.”

El artículo 32.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, dice textualmente:

“Corresponderá la expedición de certificaciones de existencia de crédito al Interventor.”

El artículo 133.b) del Capítulo III, del Título X, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dice textualmente:

“La gestión económico financiera se ajustará a los siguientes criterios:

... Separación de las funciones de contabilidad y de fiscalización de la gestión económico financiera.”

Asimismo, la Disposición Derogatoria única (Derogación normativa) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dice textualmente:

“Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan, contradigan o resulten incompatibles con las disposiciones de esta Ley, excepto la disposición adicional sexta, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición transitoria cuarta.”

A la vista de lo expuesto, se solicita pronunciamiento de ese centro directivo acerca de qué órgano de la corporación local, si el titular de la función de contabilidad o el titular de la función de fiscalización de la gestión económico financiera, cuyo ejercicio se reserva en ambos casos a funcionarios de habilitación nacional, deberá ser responsable de certificar la existencia de crédito presupuestario a que se refiere el citado artículo 67.2 de la LCAP.

Asimismo, también se solicita conocer qué órgano/s deberá/n suscribir el documento contable del tipo retención de crédito, en el supuesto de que la entidad acordase atribuir a éste la finalidad del certificado de existencia de crédito anteriormente citado.

CONTESTACIÓN

En la consulta planteada por V.I. se formulan diversas cuestiones relacionadas con el inicio del proceso de gasto presupuestario y en concreto con la de existencia de crédito adecuado y suficiente para la realización de dichos gastos.

Con la aprobación de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local se introducen cambios sustanciales en la distribución de competencias que tenían los órganos que desempeñan las funciones de control, contabilidad y asesoramiento legal. Con esta ley se introduce, tal y como el preámbulo de la misma manifiesta: “un régimen orgánico específico para los municipios con población superior a los 250.000 habitantes, las capitales de provincia de población superior a 175.000 habitantes, los municipios capitales de provincia, capitales

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autonómicas o sede de instituciones autonómicas y los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, si bien en los dos últimos casos se exige que así lo decidan las Asambleas legislativas correspondientes. Las normas contenidas en los capítulos II y III del título X, serán también de aplicación a los Cabildos Insulares Canarios de Islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes, y a los restantes Cabildos Insulares de Islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos.”

Esta norma, como se cita en la consulta, separa en estas entidades locales la función de fiscalización de la gestión económico-financiera (que sigue recayendo en el Interventor general) de la función de contabilidad que se atribuye a otro órgano distinto.

El certificado de existencia de crédito tiene la función de acreditar que para la aplicación/es e importe/s que figura/n en el documento de retención de créditos para gastar, existe saldo de crédito disponible y que se procede a su retención.

El artículo 32.2 del Real Decreto 500/1990, de abril, por el que se desarrolla el Capítulo Primero del Título Sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales hace recaer en el Interventor la responsabilidad de emitir este certificado en el ejercicio de su función de responsable de la contabilidad, por ello en aquellas entidades locales antes citadas en que la función de contabilidad queda fuera de las competencias del Interventor y recae en otro órgano, será este último a quien le competa la función de emitir el citado certificado de existencia de crédito.

Esta certificación servirá a la Intervención para realizar, con posterioridad, su función fiscalizadora en cuanto a la comprobación de la existencia de crédito y de que el crédito es adecuado y suficiente para el gasto que se propone.

Por último, con independencia de que el documento contable “Retención de créditos” sustituya o no al certificado de existencia de crédito, aquel deberá ser suscrito por el órgano autorizante (quien propone la retención de los créditos) de acuerdo con lo establecido en la regla 90 de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, aprobada por Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, y también por el órgano de la entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad por lo que se refiere a la toma de razón, tal y como prescribe la regla 91 de la misma Instrucción.

FECHA 22-2-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

TITULO

INFORME DE 22 DE FEBRERO DE 2006 SOBRE EL CRITERIO ADOPTADO PARA CALCULAR LA DEPRECIACIÓN DE LOS BIENES DE INMOVILIZADO.

VOCES

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ContabilidadInmovilizado Material

TEXTO

Se ha recibido en esta Subdirección General consulta relativa a la calificación y el cálculo de la depreciación de los bienes de inmovilizado de acuerdo con lo establecido en la Resolución de 14 de diciembre de 1999, de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), por la que se regulan determinadas operaciones contables a realizar a fin de ejercicio: amortizaciones de inmovilizado, provisiones y periodificación de gastos e ingresos.

En primer lugar es conveniente destacar, en relación con el cálculo de las cuotas de amortización, que se puede utilizar un método de cálculo distinto al propuesto en la Resolución antes mencionada, siempre y cuando exista un informe técnico que lo justifique y se facilite en la Memoria de las cuentas anuales la información prevista en dicha Resolución.

En relación con la calificación de los bienes de inmovilizado, es necesario destacar lo siguiente:

Esta Subdirección General considera que los video proyectores, fotocopiadoras u otros análogos contabilizados en la cuenta 223 “Maquinaria”, deberían incluirse en la cuenta 226 “Mobiliario” que, de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) recoge “el mobiliario, material y equipos de oficina, con excepción de los que deban figurar en la cuenta 227 “Equipos para proceso de la información”. Tal reclasificación implicaría una modificación en el cálculo de las amortizaciones que pasarían a dotarse en base a una vida útil de 14 años, de acuerdo con lo establecido en el apartado b) Máquinas copiadoras y reproductoras, equipos de dibujo industrial y comercial, del epígrafe 4 “Mobiliario y enseres” del anexo de la Resolución de la IGAE antes mencionada, salvo que exista un informe técnico que justifique la utilización de otro método de cálculo, en cuyo caso sería necesario aportar en Memoria la información adicional prevista en la Resolución.

El ajuste contable a realizar en relación con estos bienes será el siguiente: Se cargará la cuenta 226 “Mobiliario” por su saldo, con abono a la cuenta 223 “Maquinaria”. Simultáneamente se cargará la cuenta 282 “Amortización acumulada del inmovilizado material” con abono a la cuenta 779 “Ingresos y beneficios de ejercicios anteriores” por la diferencia entre la amortización que se debería haber practicado, y la que se ha practicado en realidad.

Por otro lado, los trabajos de investigación y derechos de edición se están contabilizando en la cuenta 219 “Otro inmovilizado inmaterial“ que es una cuenta que no está prevista en el Plan General de contabilidad Pública. La Regla nº 3 de la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado, aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, establece que “las anotaciones contables se realizarán utilizando el desarrollo en cuentas de primer orden (tres dígitos) previsto en el cuadro de cuentas contenido en la parte segunda del PGCP. La utilización de cuentas de primer orden no recogidas en el PGCP requerirá autorización expresa de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE)”, por lo que, si fuera necesaria la utilización de dicha cuenta, se debería solicitar la correspondiente autorización.

Por tanto, es necesario valorar si los derechos de edición y los trabajos de investigación pueden calificarse como inmovilizado

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inmaterial.

El Plan General de Contabilidad Pública establece que el inmovilizado inmaterial recoge “el conjunto de bienes intangibles y derechos, susceptibles de valoración económica que cumplen, además, las características de permanencia en el tiempo y utilización en la producción de bienes y servicios públicos o constituyen una fuente de recursos del sujeto contable.”

En todo caso, es necesario tener en cuenta que la calificación de un bien como inmovilizado inmaterial es muy restrictiva. En concreto, el Documento nº 6 de Principios contables públicos “Inmovilizado no financiero”, clasifica el inmovilizado inmaterial en gastos de investigación y desarrollo, propiedad intelectual e industrial, aplicaciones informáticas, derechos en régimen de arrendamiento financiero y otros activos inmateriales y define esta última agrupación indicando que “Otros activos inmateriales tales como las concesiones administrativas, el fondo de comercio o los derechos de traspaso son poco usuales en las Administraciones públicas. En el supuesto excepcional de que una Administración Pública fuera titular de alguno de estos activos inmateriales se le dará un tratamiento acorde a lo establecido con carácter general para el inmovilizado inmaterial”. De acuerdo con este criterio, la cuenta “Otro inmovilizado inmaterial” no está contemplada en el Plan General de contabilidad pública.

En relación con los derechos de edición, esta Subdirección General considera que sí deben formar parte del inmovilizado inmaterial, si bien deberían contabilizarse en una subcuenta de la cuenta 216 “Propiedad intelectual” que, de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública, recoge “el importe satisfecho por la propiedad, o por el derecho al uso, o a la concesión del uso de las distintas manifestaciones de la propiedad intelectual”.

En este caso no sería necesaria la autorización de una cuenta por la IGAE ya que, de acuerdo con la Regla nº 3 de la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado, antes mencionada “El desarrollo en cuentas de segundo orden previsto en el PGCP tendrá carácter orientativo, por lo que se podrán utilizar dichas cuentas u otras que resulten más adecuadas a las necesidades de gestión e información del ente sujeto de contabilidad sin que, en ningún caso, sea necesaria autorización expresa de la intervención General de la Administración del Estado”.

De acuerdo con lo anterior, el ajuste contable a realizar en relación con los derechos de edición es el siguiente: Se cargará la subcuenta 216.x “Derechos de edición” con abono a la cuenta 219 “Otro inmovilizado inmaterial” por el saldo de dichos derechos de edición sin que si, tal y como establece la consulta, está debidamente justificada la utilización de un porcentaje del amortización del 8%, sea necesario realizar ningún ajuste en el cálculo de las amortizaciones.

En relación con la calificación de los trabajos de investigación como inmovilizado inmaterial, esta Subdirección General considera que es necesario tener en cuenta la Norma de valoración nº 5 del PGCP relativa a los gastos de investigación y desarrollo que establece lo siguiente: “En aplicación del principio de prudencia, estos gastos han de considerarse gastos del ejercicio. No obstante, al cierre del ejercicio, podrán activarse cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

que exista un proyecto específico perfectamente individualizado y

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concreto;

que se dé una asignación, imputación y distribución temporal de los costes claramente establecida;

que, además, existan motivos fundados del éxito técnico del proyecto.

que la rentabilidad económico comercial del mismo esté razonablemente asegurada;

que se encuentre asegurada la financiación del proyecto.

Una vez se haya considerado la razonabilidad de la capitalización de los gastos de investigación y desarrollo, los costes del proyecto se amortizarán de manera sistemática y a la mayor brevedad posible, sin que en ningún caso sobrepase el plazo de 5 años desde que concluya el proyecto de investigación y desarrollo que haya sido capitalizado. Cuando las condiciones del párrafo anterior, que justifican la capitalización, dejen de cumplirse, el saldo que permanezca sin amortizar deberá llevarse a pérdidas”.

Por tanto, los trabajos de investigación que cumplan todas las condiciones anteriores deberán traspasarse a la cuenta 210 “Gastos de investigación y desarrollo”, debiéndose amortizar de manera sistemática y a la mayor brevedad posible, sin que en ningún caso se sobrepase el plazo de 5 años desde que concluya el proyecto que haya sido capitalizado. Cuando las condiciones que justifican la capitalización dejen de cumplirse, el saldo que permanezca sin amortizar deberá llevarse a pérdidas.

En cambio, los trabajos que actualmente están contabilizados como inmovilizado inmaterial y que no cumplen todas las condiciones anteriores se darán de baja con cargo a la cuenta 679 “Gastos y pérdidas de ejercicios anteriores”.

Por tanto, una vez realizados todos los ajustes anteriores, la cuenta 219 “Otro inmovilizado inmaterial” ha de quedar saldada.

Por último, sería conveniente que se incorporase en la Memoria de sus cuentas anuales información adicional sobre las reclasificaciones y los ajustes contables realizados.

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FECHA 22-2-2006

ORGANO INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 85 año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 22 de febrero de 2006 por el que se resuelve discrepancia planteada al reparo formulado por una Intervención Delegada al expediente de gasto relativo a la propuesta de autorización y compromiso de gasto para la encomienda de gestión a una Sociedad de los trabajos de redacción del proyecto modificado de ejecución de las obras de construcción de un centro de internamiento para extranjeros.

VOCESCONTRATACIÓN CONVENIO COLABORACIÓN

TEXTO

Ha tenido entrada nuevamente en esta Intervención General escrito de la Dirección de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado del Ministerio del Interior mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el departamento relativo a la propuesta de autorización y compromiso de gasto para la encomienda de gestión a la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. (SEGIPSA) de los trabajos de redacción del proyecto modificado de ejecución de las obras de construcción de un centro de internamiento de extranjeros en Barcelona.

Del examen de la nueva documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes

ANTECEDENTES

El 10 de noviembre de 2005, el Director de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado resolvió iniciar las actuaciones necesarias para encargar los trabajos de “Redacción del Proyecto Modificado de remodelación de las instalaciones policiales en la Zona Franca de BARCELONA donde se ubicará el Centro de Internamiento de Extranjeros” a SEGIPSA, al amparo de la Disposición Adicional Décima de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

A este respecto, fue remitido a la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior para su fiscalización previa un expediente de encomienda de gestión de los trabajos de consultoría y asistencia para la redacción del Proyecto Modificado de Ejecución de las obras de construcción de un Centro de Internamiento de Extranjeros en Barcelona. Al expediente acompañaban la propuesta de aprobación y compromiso de gasto por importe de 28.916,45 euros, el certificado contable de retención de crédito y el proyecto de encomienda de gestión.

Con fecha 2 de diciembre de 2005, la Intervención Delegada emite informe fiscal desfavorable señalando lo siguiente:

“(…) El Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, por el que se modifica

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el Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas introduce en el artículo 3.1 de la misma un nuevo apartado l, por el que resultan excluidas de la ley “las encomiendas de gestión que se realicen a las entidades y a las sociedades cuyo capital pertenezca totalmente a la propia Administración Pública.”

La Instrucción Nº 2/2005, de 21 de julio, de la Abogacía General de Estado, sobre régimen jurídico aplicable a los convenios de colaboración y a los acuerdos de encomienda de gestión celebrados por la Administración General de Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales y restantes Entidades Públicas y Privadas del Sector Público Estatal, determina los requisitos que han de darse para que concurra la exclusión prevista en el citado apartado 1.

De acuerdo con esta Instrucción, será posible la encomienda a favor de una Sociedad Mercantil Estatal, “cuando su capital pertenezca totalmente a …Organismo … que realiza la encomienda de gestión a su favor, …, siempre y cuando concurran cumulativamente las siguientes circunstancias:

- Que … Organismo que realiza la encomienda de gestión ejerza sobre al sociedad … que la recibe un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios.

- Y además, que esa sociedad… en cuyo favor se realice la encomienda de gestión realice la parte esencial de su actividad con… organismo que la otorga.”

A juicio de esta Intervención Delegada estas circunstancias no se dan en la relación entre la GIESE y SEGIPSA.

Por lo tanto, y dado que no consta en el expediente el informe de la Abogacía del Estado en el Departamento sobre el proyecto de encomienda pronunciándose sobre este aspecto, se emite informe fiscal desfavorable. (…)”

Disconforme con el reparo formulado, el Director de la GIESE eleva el asunto en discrepancia ante esta Intervención General, conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, acompañando un informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio del Interior de 30 de enero de 2006, que no consta que fuese remitido a la Intervención Delegada, y en el que se concluye que resulta posible que la GIESE realice encomiendas de gestión a SEGIPSA. Dicho informe, tras reproducir la disposición adicional décima de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que regula el régimen jurídico de SEGIPSA, recoge las siguientes consideraciones:

“(...) Debe destacarse que el régimen jurídico recogido en la Disposición adicional décima no permite a SEGIPSA ejercer su autonomía sobre la decisión de prestar o no un servicio, sino que está “obligadaa realizar los trabajos, servicios, estudios, proyectos, asistencias técnicas, obras y cuantas actuaciones le encomiende directamente la Administración General del Estado y sus organismos y entidades de derecho público, en la forma establecida en la presente disposición”.

Esta “carencia de libertad” a la hora de realizar un trabajo o servicio impide hablar de contrato, que en términos del artículo 1254 del Código Civil “existe desde que una o varias personas consientan en obligarse, respecto de otras u otras, a dar alguna cosa o prestar algún servicio”. De acuerdo con su régimen jurídico SEGIPSA no está “consintiendo en obligarse”, sino que la obligación de realizar un servicio le viene

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impuesta. (…)

El citado informe considera que esta relación jurídica encaja perfectamente en la figura de la encomienda, prevista en el artículo 3.1 l) Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas al excluir de su ámbito de aplicación “las encomiendas de gestión que se realicen a las entidades y a las sociedades cuyo capital pertenezca totalmente a la propia Administración Pública”. A este respecto, el informe señala lo siguiente:

“Si bien, en sentido literal podría argumentarse que las encomiendas que realiza un Organismo Autónomo a SEGIPSA no encajaría en el supuesto previsto, al no pertenecer el capital de la sociedad al propio organismo, no puede olvidarse el control absoluto que ejerce la Administración General del Estado sobre el Organismo Autónomo y sobre la propia SEGIPSA.

Conforme a la doctrina establecida por el TJCE en la Sentencia Teckal, reproducida en la Sentencia de 13 de enero de 2005 para cuyo cumplimiento se dicta el Real Decreto Ley 5/2005, quedarán sujetos a la normativa comunitaria todos los contratos cuyo objeto sea alguno de los contemplados en las correspondientes Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos, cuando se celebren a título oneroso y por escrito, entre una entidad adjudicataria y un contratista o proveedor que sea una persona jurídicamente distinta de aquella entidad y autónoma respecto de ellas desde el punto de vista de la adopción de sus decisiones.

Admitiendo a efectos dialécticos que la relación que nos ocupa es contractual y admitiendo que SEGIPSA y GIESE son personas jurídicas independientes, no puede olvidarse el control que sobre ambas ejerce la Administración General del Estado.

Siguiendo con la doctrina establecida por el TJCE, no quedarán sujetas a la normativa comunitaria sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos, aquellas relaciones de colaboración que, aún reuniendo esas características en cuanto a su objeto, carácter oneroso y forma escrita, se celebren entre una entidad adjudicataria y una persona que, aun siendo jurídicamente distinta de aquella, se encuentre bajo el pleno control de esa entidad adjudicataria y realice respecto de ella la parte esencial de su actividad.

En el caso que nos ocupa, si bien SEGIPSA no se encuentra bajo el control de GIESE, en la realización de encomiendas, la Administración General del Estado está ejerciendo un control, que de alguna manera transfiere a su Organismo Autónomo a la hora de autorizar la encomienda. Así, la propia disposición adicional décima exige informe previo favorable del Director General del Patrimonio del Estado en aquellos supuestos en que el otorgamiento de la encomienda corresponde a un órgano que no sea el Ministerio de Hacienda.

Configurados los organismos autónomos como personas jurídicas independientes, no puede olvidarse que su adscripción a los distintos departamentos, y su control por el Ministerio en cuestión, determina una situación similar a la denominada “in house providing”. Si bien, los entes que convenían ostentar personalidades jurídicas propias e independientes, en última instancia, es la Administración General del Estado la que se sirve de sus entes instrumentales, sujeto a su control, para realizar funciones originariamente propias. En el caso que nos ocupa, ese control que sobre la encomienda ejerce la Administración General del Estado se manifiesta en el hecho que al

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firmante de la encomienda por parte del Organismo Autónomo – su Director General – sea asimismo, Director General de la Administración General del Estado.

Todo lo anterior conduce a entender aplicable lo dispuesto en la Disposición adicional décima de la Ley de Patrimonio de la Administración Pública, permitiendo que GIESE realice encomiendas de gestión a SEGIPSA.”

En la misma línea que el anterior informe, el escrito del Director de la GIESE planteando la discrepancia concluye igualmente que se dan las circunstancias que la normativa vigente prevé para excluir las encomiendas de gestión que realice la GIESE a SEGIPSA de los procedimientos de contratación previstos en el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y ello de conformidad con los criterios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la interpretación recogida en la Instrucción 2/2005 de la Abogacía General del Estado.

En primer término, el escrito alega que la GIESE es un organismo instrumental, dependiente del Ministerio del Interior y plenamente integrado en el entramado administrativo del departamento, constituyendo una de las piezas esenciales en la ejecución de las políticas de infraestructuras de Seguridad que gestiona el Ministerio.

En segundo término, en relación con la posición de SEGIPSA, se afirma lo siguiente:

“(…) cabe deducir que se cumplen plenamente los criterios trasladados por la Abogacía General del Estado en su Instrucción 2/2005, para considerar excluidas del ámbito de aplicación de las normas relativas a contratación del TRLCAP, las encomiendas de gestión que se formalicen por la Administración del Estado y sus organismos de derecho público a SEGIPSA, por cuanto se trata de un tipo de relación en que una de las partes, SEGIPSA, es definida en su norma reguladora como “medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado y sus organismos y entidades de derecho público”; y dicha parte (SEGIPSA) no puede negarse a acceder a la demanda de prestación de servicios que la otra, la Administración y los demás organismos de derecho público, formulen. Asimismo, tampoco puede negociar un precio por sus servicios, sino que este precio está determinado por la propia Administración que le encomienda los trabajos. Una relación de este tipo no puede calificarse en modo alguno de relación contractual (falta absolutamente el principio de libertad de pacto), sino de plenamente instrumental, pues SEGIPSA está sometida al mismo control, por parte de la Administración, que el resto de los organismos que integran aquélla, si bien se ejerce de manera disimilar, dada su distinta naturaleza jurídica.

Por otra parte, de mantenerse el criterio de la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior contenido en el Informe Fiscal Desfavorable frente al que se plantea la discrepancia, esta Gerencia entiende que afectaría a la totalidad de los organismos autónomos y demás entes públicos dependientes de la Administración, ninguno de los cuales, siguiendo dicho criterio, estaría en disposición de dirigir encomiendas de gestión a SEGIPSA; lo que dejaría a esta última muy probablemente sin carga de trabajo suficiente como para justificar su propia existencia; circunstancia ésta en todo caso contraria a las previsiones del legislador, cuando dispuso la regulación de dicha Sociedad Estatal mediante un instrumento con fuerza de Ley.”

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A la vista de lo expuesto, esta Intervención General estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Tal y como se deduce de los antecedentes anteriormente expuestos, el expediente que motiva la presente discrepancia tiene por objeto una encomienda de GIESE a SEGIPSA para la redacción del proyecto modificado del Centro de Internamiento de Extranjeros en Barcelona.

Con carácter previo al pronunciamiento de esta Intervención General sobre el fondo de la cuestión planteada se considera oportuno poner de manifiesto lo siguiente:

En relación con el expediente de referencia, la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior en su escrito de fecha 2 de diciembre de 2005, dada la nueva redacción del artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en particular su apartado l) relativo a las encomiendas de gestión y la interpretación que sobre dicho precepto realiza la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico en la instrucción 2/2005, de 21 de julio, plantea dudas sobre la posibilidad de que el organismo autónomo GIESE pueda realizar una encomienda de gestión a SEGIPSA.

Del citado informe parece deducirse que, ante las dudas que el expediente suscita al Interventor Delegado, éste considera necesario que se solicite “informe de la Abogacía del Estado en el Departamento sobre el proyecto de encomienda pronunciándose sobre este aspecto”.

A este respecto, según consta en la documentación remitida, con fecha 24 de enero de 2006, el Director General de GIESE solicita informe al Servicio Jurídico en el Misterio del Interior, con el objeto de que éste se pronuncie sobre la viabilidad jurídica y el régimen jurídico de las encomiendas que, con fundamento en la disposición adicional décima de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, viene realizando de forma habitual GIESE a SEGIPSA.

En contestación a dichas cuestiones el Servicio Jurídico del Estado en el Ministerio del Interior emite informe con fecha 30 de enero de 2006, en el que concluye “Todo lo anterior, conduce a entender aplicable lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley de Patrimonio de la Administración Pública, permitiendo que GIESE realice encomiendas de gestión a SEGIPSA”.

En relación con lo anterior, entiende este Centro Fiscal que con carácter previo a la formulación de la presente discrepancia, debió de remitirse el citado informe del servicio jurídico a la Intervención Delegada del Ministerio del Interior, de manera que ésta pudiese pronunciarse sobre el expediente de referencia teniendo toda la documentación y los informes relativos al mismo, y ello de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

Expuesto lo anterior, procede ahora entrar a valorar la cuestión de fondo, esto es, si las encomiendas que GIESE realiza a SEGIPSA entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 3.1l) del TRLCAP en virtud

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del cual “Quedan fuera del ámbito de la presente Ley (...) l) las encomiendas de gestión que se realicen a las entidades y a las sociedades cuyo capital pertenezca totalmente a la propia Administración”.

El Real Decreto Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso de la productividad y para la mejora de la contratación pública, da nueva redacción a determinados preceptos de la Ley de Contratos de las Administraciones Pública, entre ellos, el artículo 3, relativo a los negocios jurídicos que quedan fuera del ámbito de aplicación de dicho texto refundido.

La modificación de este precepto tiene su origen en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 13 de enero de 2005, dictada en resolución de un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión, la cual consideró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, entre otros motivos, “al excluir de forma absoluta del ámbito de aplicación del texto Refundido y, en concreto, en el artículo 3, apartado 1, letra c), de éste, los convenios de colaboración que celebren las Administraciones Públicas con las demás entidades públicas y, por tanto, también los convenios que constituyan contratos públicos a efectos de dichas Directivas”.

A la vista de la nueva regulación contenida en el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicos, y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Abogacía General del Estado – Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha elaborado la Instrucción nº 2/2005, de 21 de julio, sobre el régimen jurídico aplicable a los convenios de colaboración y a los acuerdos de encomienda de gestión celebrados por la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades públicas empresariales y restantes entidades públicas y privadas del sector público estatal.

De acuerdo con lo establecido en la citada instrucción, cuyos criterios hace suyos esta Intervención General, el nuevo apartado 3.1 l) del TRLCAP, en virtud del cual quedan excluidos del ámbito de aplicación de dicho texto normativo las encomiendas de gestión que se realicen a las entidades y a las sociedades cuyo capital pertenezca totalmente a la propia Administración Pública, tiene por objeto incorporar a nuestro ordenamiento jurídico los denominados supuestos de “In House Providing”, cuyos requisitos han sido establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal (C-107/98), de conformidad con la cual, no quedarán sujetas a la normativa comunitaria sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos aquellas relaciones que aun reuniendo las características propias de los contratos públicos en cuanto a su objeto, carácter oneroso y forma escrita, se formalicen entre una entidad y otra persona jurídicamente distinta siempre que “a la vez, el ente territorial ejerza sobre la persona de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o los entes que la controlan”.

Esta misma doctrina ha sido mantenida por El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en otros pronunciamientos posteriores, como en la sentencia de 7 de diciembre de 2000, ARGE Gewässerschutz (C-94/99), la de 8 de mayo de 2003, el Reino de España contra la Comisión (C-349/97), o la más reciente de 11 de enero de 2005 (C-26/03). .

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Por esta razón, la Instrucción considera que, a pesar de la escueta redacción del apartado 3.1 l), para que pueda darse el supuesto de la encomienda de gestión en él referido, deben concurrir todos los elementos establecido por dicha jurisprudencia como definidores de los supuestos de “in house providing”:

- que la Administración, Organismo o entidad pública que realiza la encomienda de gestión ejerza sobre el Organismo o Entidad pública que la recibe un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y

- que ese Organismo o Entidad en cuyo favor se acuerda la encomienda de gestión realice la parte esencial de su actividad con la Administración, Organismo o Entidad pública que la otorga.

La Instrucción argumenta esta exigencia señalando que aun cuando estos dos requisitos establecidos por la doctrina del TJCE anteriormente expuesta no figuren recogidos explícitamente en la redacción del nuevo párrafo l) del artículo 3.1 del TRLCAP (únicamente puede considerarse que se alude a uno de ellos, el relativo al control análogo al ejercicio sobre los propios servicios, al mencionar, en el caso de las sociedades públicas, que su capital debe ser íntegramente de titularidad de al Administración encomendante), se considera imprescindible que concurran en todo caso para poder considerar que las encomiendas de gestión a que se refiere ese precepto quedan excluidas de la aplicación del TRLCAP, lo que no sería posible, de acuerdo con esa doctrina jurisprudencial, en los supuestos en que faltara cualquiera de esos requisitos.

En consecuencia, y a la vista de lo anteriormente expuesto, entiende este Centro Fiscal que todos las relaciones jurídicas que puedan ser calificadas como supuestos de “in house providing” podrían considerarse como encomiendas de gestión de las referidas en el artículo 3.1 l) del TRLCAP.

Se trata ahora de determinar si las encomiendas realizadas a SEGIPSA por GIESE pueden ser consideradas como un supuestos de los calificados por la jurisprudencia comunitaria como de “in house providing”.

En relación a esta cuestión, resulta particularmente relevante la sentencia de 8 de mayo de 2003, en cuyos considerandos 203 a 207, el Tribunal concluye que las autoridades españolas podían encomendar legítimamente a la sociedad estatal TRAGSA los trabajos relativos a la implantación del registro oleícola sin recurrir al procedimiento de licitación, al tratarse de un supuesto excluido de la aplicación de las directivas en materia de adjudicación de contratos públicos (“In House Providing”). El Tribunal consideró que este encargo a TRAGSA se encontraba dentro de los límites de la exclusión detallados en la sentencia Teckal, a estos efectos estableció “Por lo que se refiere a las consecuencias de considerar a TRAGSA como parte de la Administración Pública, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha admitido una excepción a la aplicación de las directivas en materia de adjudicación de contratos públicos llamada “In House Providing”, relativa a los contratos celebrados por una entidad adjudicadora con determinados organismos públicos vinculados a ella.(...) Esto es lo que sucede en el presente asunto. En efecto, a tenor del artículo 88 apartado 4 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, TRAGSA, en tanto que medio propio instrumental y servicio técnico de la administración española, está obligada a realizar con carácter exclusivo, por sí misma o sus filiales, los trabajos que le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos

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dependientes de ellas. (...)”.

Dicha conclusión parece del todo lógica puesto que los supuestos de “in house providing” tienen como fundamento último la falta absoluta de autonomía de voluntad de una entidad en sus relaciones con otra entidad que, por tanto, ejerce un control total y efectivo sobre aquella. Pues bien, en el supuesto de TRAGSA, que, como ya se ha indicado, ha sido declarada expresamente por la jurisprudencia comunitaria como un supuesto de “in house providing”, varias son las manifestaciones relativas a su carácter instrumental y falta de autonomía. En primer lugar, en el apartado Cuatro artículo 88 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. se señala que “TRAGSA, como medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración, está obligada a realizar con carácter exclusivo, por sí misma o sus filiales, los trabajos que le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos de ellas dependientes, en las materias que constituyen el objeto social de la empresa y, especialmente, aquellos que sean urgentes o que se ordenen como consecuencia de las situaciones de emergencia que se declaren”.

Asimismo, la ausencia de autonomía de TRAGSA y sus filiales en sus relaciones con las Administraciones de las que es medio propio queda patente en los apartados Cinco y Seis del mismo precepto, al señalar, respectivamente, que no podrán participar en los procedimientos para la adjudicación de contratos convocados por dichas Administraciones, así como que el importe de los trabajos realizados por medio de TRAGSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas correspondientes, que deberán ser objeto de aprobación por la Administración.

Falta finalmente por añadir que la consideración de TRAGSA como medio propio instrumental únicamente opera cuando se le encomienden trabajos que estén dentro de su objeto social, puesto que así expresamente se establece en su normativa reguladora.

En relación con SEGIPSA, no existe pronunciamiento expreso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, un análisis de la normativa relativa a dicha sociedad estatal permite admitir que, de acuerdo con la citada jurisprudencia, siempre que se le encomienden trabajos que entren dentro de su objeto social, también SEGIPSA constituye un supuesto de “in house providing”. En efecto, los tres elementos establecidos en relación a TRAGSA para determinar su falta de autonomía de voluntad- obligatoriedad de realizar los encargos, prohibición de participar en los procedimientos de licitación convocados por las administraciones que pueden realizar dichos encargos y aprobación por la propia Administración de las tarifas a aplicar por SEGIPSA- concurren en el régimen jurídico de esta sociedad. Así, la disposición adicional décima de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en la que se establece el régimen jurídico de la citada sociedad establece expresamente.

“1.La «Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, Sociedad Anónima» (SEGIPSA), cuyo capital social deberá ser de titularidad pública, tendrá la consideración de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado y sus organismos y entidades de derecho público para la gestión, administración, explotación, mantenimiento y conservación, vigilancia, investigación, inventario, regularización, mejora y optimización, valoración, tasación, adquisición y enajenación de los bienes y derechos integrantes o susceptibles de integración en el Patrimonio del Estado o en otros patrimonios públicos, así como para la construcción y

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reforma de inmuebles patrimoniales o de uso administrativo.

2.En virtud de dicho carácter, SEGIPSA estará obligada a realizar los trabajos, servicios, estudios, proyectos, asistencias técnicas, obras y cuantas actuaciones le encomiende directamente la Administración General del Estado y sus organismos y entidades de derecho público, en la forma establecida en la presente disposición. La actuación de SEGIPSA no podrá suponer el ejercicio de potestades administrativas.

(...)

4.El importe a pagar por los trabajos, servicios, estudios, proyectos y demás actuaciones realizadas por medio de SEGIPSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas que hayan sido aprobadas por resolución del Subsecretario de Hacienda, a propuesta de la Dirección General de Patrimonio del Estado. Dichas tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de realización. La compensación que proceda en los casos en los que no exista tarifa se establecerá, asimismo, por resolución del Subsecretario de Hacienda.

El pago, que tendrá la consideración de inversión, se efectuará previa certificación de conformidad expedida por el órgano que hubiera encomendado los trabajos.

5.Respecto de las materias señaladas en el apartado 1 de esta disposición adicional, SEGIPSA no podrá participar en los procedimientos para la adjudicación de contratos convocados por la Administración, organismos o entidades de las que sea medio propio. No obstante, cuando no concurra ningún licitador, podrá encargarse a SEGIPSA la actividad objeto de licitación pública.”

Por tanto, habida cuenta que el objeto de la encomienda que motiva la presente discrepancia entra dentro del objeto social en el que SEGIPSA es calificada legalmente como propio medio instrumental, por lo que puede ser considerada como un supuesto de “in house providing”, le resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 3.1 l) del TRLCAP

A la vista de las consideraciones realizadas esta Intervención General llega a la siguiente

CONCLUSIóN

Debe resolverse la discrepancia planteada en el expediente de gasto relativo a la encomienda a la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. (SEGIPSA) de los trabajos de redacción del proyecto modificado de ejecución de las obras de construcción de un centro de internamiento de extranjeros en Barcelona. a favor del criterio mantenido por el Ministerio del Interior, al entenderse que dicha encomienda reúne los requisitos de las encomiendas de gestión a que se refiere el artículo 3.1 l) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Lo que, con devolución del expediente, se comunica para su conocimiento y efectos.

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FECHA 24-3-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006.

TITULO

In forme de la IGAE de 24 -3-2006 por e l que se resuelve discrepancia con el reparo formulado por una Intervención Delegada con ocasión de la intervención previa del reconocimiento de obligaciones generadas en ejercicios anteriores y que se proponen imputar a diversos conceptos del estado de gastos del presupuesto para el año 2006 asignado a ese Departamento.

VOCESFunción InterventoraPresupuestoObligaciones

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, escrito procedente de la Subsecretaría del Ministerio del Interior en el que se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en ese Ministerio con ocasión de la intervención previa del reconocimiento de obligaciones generadas en ejercicios anteriores y que se proponen imputar a diversos conceptos del estado de gastos del Presupuesto para el año 2006 asignado a ese Departamento, en cuyos títulos se incluye el literal “obligaciones de ejercicios anteriores”.

Del citado escrito y de la documentación que le acompaña interesa destacar los siguientes

ANTECEDENTES

Los expedientes objeto de discrepancia se encuentran en el supuesto previsto en el artículo 34.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), habida cuenta que se trata de obligaciones generadas en el año 2003 correspondientes a gastos de transporte por el traslado de inmigrantes a sus países de origen o a centros de internamiento para su posterior devolución, expulsión o retorno, para los que no había crédito en el citado ejercicio y que se proponen imputar en el Presupuesto corriente del año 2006, en el crédito presupuestario 16.02.132A.229: “Obligaciones de ejercicios anteriores”.

Remitida la propuesta de reconocimiento de obligación para su preceptiva fiscalización a la Intervención Delegada, ésta, en fecha 24 de enero del corriente, manifiesta que al tratarse “de actos incluidos en el supuesto contemplado en el párrafo cuarto del citado artículo 34, la imputación de los mismos al presupuesto corriente requiere de una norma con rango de ley que la autorice de forma

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expresa y concreta para todas y cada una de las obligaciones (facturas) contraídas”, añadiendo a continuación, que “estas autorizaciones no constan en los expedientes, ni tampoco en la Ley de Presupuestos, sin que pueda considerarse como tal la mera consignación de un crédito con el literal citado”, por lo que concluye que al “carecer de regulación expresa las obligaciones que han de imputarse a este crédito, deberán imputarse con cargo al mismo las obligaciones a las que hace referencia el apartado tercero del mismo artículo, en las que también será necesaria la tramitación de un expediente de imputación pero no exige norma con rango de ley”.

Asimismo, formula un segundo motivo de reparo al considerar que “las resoluciones de aprobación del gasto que acompañan a los expedientes son extemporáneas y no están justificadas con los correspondientes certificados de existencia de crédito adecuado y suficiente” por lo que entiende que no queda acreditado el extremo establecido en el apartado Segundo 3 del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, en virtud del cual, “en los expedientes de reconocimiento de obligaciones deberá comprobarse que corresponden a gastos aprobados ...”

La Subsecretaría del Ministerio del Interior, no conforme con el reparo formulado, plantea discrepancia ante esta Intervención General, en escrito de 30 de enero de 2006, al considerar que “la habilitación de créditos realizada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006, bajo la consignación de “obligaciones de ejercicios anteriores”, cumple suficientemente el requisito del artículo 34.4 de la Ley General Presupuestaria, para poder imputar las obligaciones objeto de reparo”, y entiende que no pueden imputarse a este tipo de conceptos las obligaciones a las que hace referencia el apartado 3 del mismo precepto legal, argumentando que dicha imputación sería “contraria a lo dispuesto en el propio artículo 34 de la Ley General Presupuestaria y a la ejecución presupuestaria realizada hasta ahora, ya que la imputación al ejercicio corriente de obligaciones de ejercicios anteriores que hubieran tenido crédito disponible en el ejercicio de procedencia, no requiere que exista una consignación presupuestaria específica para ello, sino tramitar un expediente, cuya autorización corresponde al Ministro del Departamento, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, imputándose, según la naturaleza económica de cada tipo de gasto, al crédito ordinario que corresponda del Presupuesto vigente.”

Por otra parte, respecto del segundo motivo de reparo formulado por la Intervención Delegada, el Centro gestor entiende que “la inclusión en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006 de este conjunto de créditos vinculantes “para atender obligaciones de ejercicios anteriores”, con el fin de permitir el abono de todas las deudas contraídas sin crédito, habilita a financiar obligaciones asumidas al margen del procedimiento establecido en cada caso, convalidando todas las actuaciones realizadas al margen del mismo, a los efectos de no demorar su pago por el correspondiente perjuicio económico que supone para los terceros acreedores y el enriquecimiento injusto para la Administración”, concluyendo que “la propia disciplina presupuestaria exige que no se demore su aplicación

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a presupuesto”.

Finalmente, se estima oportuno destacar que las cuestiones derivadas de los antecedentes expuestos no parece que sean un problema aislado de los expedientes concretos objeto de la presente discrepancia, habida cuenta que entre la documentación que acompaña a la misma se incluye una relación de conceptos presupuestarios específicos habilitados en el estado de gastos del Presupuesto asignado al Ministerio del Interior con los siguientes literales:

168. Formación y Perfeccionamiento del personal. Obligaciones de ejercicios anteriores.

169. Seguridad social. Obligaciones de ejercicios anteriores.

207. Arrendamientos y cánones. Obligaciones de ejercicios anteriores.

217. Reparaciones, mantenimiento y conservación. Obligaciones de ejercicios anteriores.

229. Material, suministros y otros. Obligaciones de ejercicios anteriores

239. Indemnizaciones por razón del servicio. Obligaciones de ejercicios anteriores

258. Conciertos de asistencia sanitaria. Obligaciones de ejercicios anteriores.

358. Intereses de demora correspondientes a liquidaciones de ejercicios anteriores

449. A la A.E.A Tributaria por las obligaciones de ejercicios anteriores de los gastos comunes del edificio de la c/ Plomo en Madrid.

A la vista de los antecedentes expuestos, los aspectos sobre los que se manifiesta una divergencia de criterios entre el Centro gestor y la Intervención Delegada, se refieren a los efectos que produce la consignación en los estados de gastos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de créditos específicos para atender “obligaciones de ejercicios anteriores”, pudiendo estructurarlos en el análisis de las siguientes

CUESTIONES

1.- Si la mera consignación de los referidos créditos permite entender cumplidas las exigencias del artículo 34.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).

2.- Si pueden imputarse a los mismos las obligaciones de ejercicios anteriores que hubieran tenido crédito en el ejercicio de procedencia, esto es, las previstas en el apartado 3 del artículo 34

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de la LGP, sin necesidad de autorización previa del titular del Departamento Ministerial ni de ningún trámite adicional a los efectos de la imputación.

3.- Si además de habilitar la financiación de obligaciones de ejercicios anteriores, las consignaciones de los referidos créditos específicos convalidan todas las actuaciones realizadas al margen de los procedimientos establecidos para cada tipo de gasto en la correspondiente norma reguladora.

Con el fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

El artículo 34 de la LGP dispone lo siguiente:

“1. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán:

a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.

b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.

3. Los titulares de los departamentos ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos, de conformidad con el ordenamiento jurídico, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia. La decisión del departamento ministerial dejará constancia, en cualquier caso, de las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio en que se generó la obligación.

(...)

Una vez autorizada la imputación se remitirá copia a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para su toma de razón.

4. En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputación

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requerirá norma con rango de ley que la autorice.”

Como ha quedado expuesto en los antecedentes, la Intervención Delegada entiende que el apartado 4 del referido artículo 34 requiere para la imputación “una norma con rango de ley que la autorice de forma expresa y concreta para todas y cada una de las obligaciones (facturas) contraídas. (...), sin que pueda considerarse como tal la mera consignación de un crédito con el literal citado”, al no constar las autorizaciones en los expedientes ni en la Ley de Presupuestos.

Por el contrario, el Ministerio del Interior considera que “la habilitación de créditos realizada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006, bajo la consignación de “obligaciones de ejercicios anteriores”, cumple suficientemente el requisito del artículo 34.4 de la Ley General Presupuestaria, para poder imputar las obligaciones objeto de reparo” argumentando, en primer lugar, que en el precepto legal no se establece expresamente que la autorización haya de hacerse de forma individualizada para todas y cada una de las obligaciones (facturas) contraídas; y en segundo término, que en las Leyes y Reales Decretos -Leyes de concesión de créditos extraordinarios aprobados en el pasado para atender este tipo de obligaciones, es decir, deudas contraídas sin crédito, “no se incluía una relación individualizada de las facturas (...) En dichos textos legales se incluían únicamente, lo mismo que en la vigente Ley de Presupuestos, los créditos para atender estas obligaciones, situados, también, en el artículo 29 bajo la rúbrica “obligaciones de ejercicios anteriores”.

A juicio de esta Intervención General, la cuestión se centra en analizar el alcance de la expresión “norma con rango de ley que autorice la imputación”.

Atendiendo al sentido propio de los términos, el artículo 34.4 exige, de una parte, una norma con rango ley, por lo que sería necesario que los estados cifrados de gastos en los que se incluyen los conceptos específicos a los que se pretenden imputar las obligaciones generadas en ejercicios anteriores tuvieran naturaleza y fuerza de ley, cuestión que ha sido estudiada de forma expresa por el Tribunal Constitucional, señalando al respecto que “el contenido de los Presupuestos Generales del Estado integra, junto con su articulado la Ley de Presupuestos Generales y (...), por lo que se refiere a los estados de autorización de gastos, cada una de las Secciones presupuestarias –que contiene los créditos destinados a hacer frente a las correspondientes obligaciones del Estado- adquiere fuerza de ley a través de la norma de aprobación incluida en el artículo 1º de las respectivas Leyes de Presupuestos. Y no pierde tal carácter por el hecho de que para su comprensión, interpretación e incluso integración, sea preciso acudir a otros preceptos, tal como ocurre con muchas normas jurídicas” (STC 63/1986).

Por lo que se refiere a la autorización de la imputación ha de tenerse en cuenta que en los casos que motivan la discrepancia, la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2006, recoge en su estado de gastos, esto es, en una norma con

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rango de ley, créditos presupuestarios con el literal “obligaciones de ejercicios anteriores”, disponiendo respecto de los mismos, en el apartado Uno del artículo 9 de la misma Ley, lo siguiente: “Con vigencia exclusiva durante el año 2006, se considerarán vinculantes, con el nivel de desagregación económica con que aparezcan en los estados de gastos, los créditos consignados para atender obligaciones de ejercicios anteriores”.

De acuerdo con lo anterior y dado que los créditos presupuestarios se definen en el artículo 35 de la LGP como “cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figura n e n l o s presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados”, puede concluirse que los créditos presupuestarios consignados en el estado cifrado de gastos con el literal “obligaciones de ejercicios anteriores” en cuanto gozan de la naturaleza y carácter de normas con rango de ley, cuyo objeto es la habilitación de medios a la Administración y la fijación de límites a la disposición de los mismos, produce el efecto de “autorizar la imputación” al ejercicio corriente de obligaciones de ejercicios anteriores incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 34.4 de la LGP puesto que, como ha señalado el Alto Tribunal “los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales (...) constituyen autorizaciones legislativas para que, dentro de unos determinados límites, la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones”(STC 146/1986).

Por tanto, del mismo modo que los créditos presupuestarios asignados para actuaciones del propio ejercicio, no incluyen una relación individualizada de cada uno de los gastos concretos y determinados a realizar por la Administración con cargo a los mismos, las dotaciones de créditos específicos para atender obligaciones de ejercicios anteriores no requieren dicha especificidad sin que por ello pierdan su naturaleza de “autorizaciones legislativas” p a r a q u e l a Administración pueda imputar al Presupuesto corriente las citadas obligaciones.

La anterior conclusión –no exigencia de una autorización individual-deriva no sólo de la literalidad del precepto, sino también de otros criterios interpretativos que, junto con el sentido propio de las palabras empleadas en el precepto y el contexto en el que se enmarcan, han de orientar la aplicación de las normas, entre ellos y de acuerdo con el artículo 3 del Cc, “los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”.

El antecedente inmediato de la disposición analizada, se encuentra en el artículo 63 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, en su redacción dada por la Ley 11/1996, de 27 de diciembre, de medidas de disciplina presupuestaria, que junto a la regla general de que con cargo a los créditos de cada Presupuesto sólo pueden

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contraerse obligaciones por gastos que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, contemplaba dos excepciones, una de carácter automático, actualmente recogida en el apartado 2 del artículo 34; y la segunda, previa tramitación del procedimiento de imputación en ella establecido y desarrollado en el Real Decreto 612/1997, actualmente prevista en el apartado 3 con algunas modificaciones. Por tanto, no se contemplaba el supuesto recogido en el apartado 4 del vigente artículo 34, al que sin embargo, si se hacía referencia en la exposición de motivos del Real Decreto 612/1997, de 25 de abril, al señalar que aquellas obligaciones que quedaban fuera de su ámbito de aplicación, es decir, aquellas que no hubieran contado con crédito disponible en el ejercicio de procedencia y no se hubieran adquirido de conformidad con el ordenamiento, “se atiendan, en su caso, a través de la tramitación de un crédito extraordinario mediante norma con rango de ley”.

De un análisis comparativo entre la literalidad actual de la Ley y la trascrita exposición de motivos se deducen diferencias y similitudes. Entre estas últimas, la necesidad de una norma con rango de ley, mientras que, entre las primeras, destaca la desaparición de la necesidad de crédito extraordinario que se sustituye por la expresión “autorización de la imputación”.

Llegados a este punto conviene analizar las Leyes de concesión de créditos extraordinarios tramitadas al amparo del precedente normativo, entre las cuales cabe citar el Real Decreto-Ley 21/1999, de 10 de diciembre, por el que se conceden créditos extraordinarios por importe de 6.683.486.032 pesetas para atender obligaciones de ejercicios anteriores derivadas de gastos corrientes en bienes y servicios y otros gastos del Ministerio del Interior y la Ley 6/2003, d e 2 7 d e m a r z o , p o r l a q u e s e c o n c e d e n v a r ios créditos extraordinarios, por importe total de 64.283.447,91 euros, para atender obligaciones de ejercicios anteriores derivadas de gastos corrientes en bienes y servicios, gastos financieros, transferencias corrientes e inversiones reales del Ministerio del Interior.

El contenido de las referidas “normas con rango de ley” se reduce a una Exposición de Motivos y dos artículos, el primero relativo a la concesión de los créditos extraordinarios y el segundo a la financiación de los mismos, que se completan con una disposición final única relativa a la entrada en vigor y un Anexo en el que se incluye un estado de gastos, esto es, los créditos presupuestarios específicos, su denominación y el importe autorizado. Por el contrario, en ninguna de las citadas normas se contiene una relación detallada de todas y cada una de las obligaciones (facturas) contraídas para cuyo pago se conceden los créditos presupuestarios específicos con el literal “obligaciones de ejercicios anteriores”.

Podría argumentarse que esa falta de especificación respondía precisamente a que la regulación del Real Decreto 612/1997 exigía únicamente que se dotaran créditos mediante un crédito extraordinario, sin que fuera necesaria una “autorización para la imputación” entendida ésta como acto de tutela o control singular del poder legislativo sobre el órgano administrativo . No obstante,

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conviene traer a colación, a este respecto, el Dictamen del Consejo de Estado 3458/1999 al proyecto de Real Decreto-Ley por el que se concedieron créditos extraordinarios por importe de 6.386.486.032 ptas. para atender obligaciones de ejercicios anteriores derivadas de gastos corrientes en bienes y servicios y otros gastos del Ministerio del Interior, que tras considerar “a la vista de la documentación obrante en el expediente, que no parece existir obstáculo alguno de legalidad para que se proceda a la concesión de los créditos extraordinarios correspondientes”, añade: “No obstante, no puede pasarse por alto la circunstancia de que actualmente se encuentra en sede parlamentaria el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000; y que, en aras de hacer plenamente efectivo el principio de unidad presupuestaria, hubiera sido más adecuado incluir en tales presupuestos las correspondientes dotaciones para dar cobertura a las obligaciones financieras de las que trae causa el presente expediente, que hacerlo por la vía excepcional de los créditos extraordinarios”. En similares términos se pronuncia el Alto órgano consultivo en el Dictamen 1611/2002, emitido con ocasión de la tramitación de la segunda de las normas citadas.

De lo anteriormente expuesto y a la vista de los pronunciamientos del Consejo de Estado, cabe deducir que la modificación operada en la literalidad de las normas analizadas, sustituyendo la expresión “créditos extraordinarios” por “autorización de la imputación”, no tiene su causa en la exigencia de un requisito adicional al de consignación de créditos específicos y que consista en una autorización de imputación individual para cada una de las obligaciones concretas de ejercicios anteriores que la Administración tiene asumidas frente a terceros, sino que obedece a la necesidad de reconocer en la Ley, mediante una expresión más amplia que la que deriva del concepto de “créditos extraordinarios”, otros mecanismos que, teniendo en común con aquél su instrumentación en una norma con rango de ley, impliquen igualmente una habilitación de créditos específicos, distintos de los créditos presupuestarios autorizados para actuaciones del propio ejercicio, que permita a la Administración imputar al Presupuesto corriente obligaciones generadas en ejercicios anteriores para las que no existía crédito en el ejercicio de procedencia.

En este sentido, especial importancia adquiere, asimismo, paraentender el alcance que pretendía darse al apartado 4 del artículo 34 de la LGP, conocer “el espíritu y finalidad” que el legislador perseguía con la norma analizada.

Así, entre las observaciones formuladas al apartado 4 del artículo 34 durante el proceso de elaboración del anteproyecto de Ley, se estima oportuno destacar la formulada por el Ministerio Sanidad y Consumo en los siguientes términos:

“... en lo que respecta a las posibles deudas que puedan surgir en cada ejercicio, como consecuencia del proceso de liquidación de obligaciones pendientes de aplicar al Presupuesto a 31-12-2001 de los centros correspondientes al extinto INSALUD, así como aquellas otras que se originen en los centros dependientes del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) no contempladas en los apartados 2 y 3 de este artículo, la redacción establecida en el apartado 4 requiere de

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una norma de rango de Ley que autorice la correspondiente imputación al Presupuesto. Este requisito se estima poco operativo, de cara a la resolución del problema planteado, salvo que la forma de resolverlo sea a través de la introducción de una disposición específica en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año, en la que se contemple la especificidad de la Entidad para que pueda proceder a la imputación, en los créditos del presupuesto correspondiente, de aquellas obligaciones generadas en ejercicios anteriores.

El fundamento de lo anterior se justifica por la necesidad de ofrecer un marco operativo al proceso de liquidación de deudas del extinto INSALUD a 31-12-2001, así como las que se puedan generar en el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, que al requerir de una norma con rango de Ley para su imputación, este proceso resultaría excesivamente complejo para el volumen de la Entidad y las obligaciones que puedan generarse en la misma.”

En respuesta a la citada observación, se señaló lo siguiente:

“El presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria se financia prácticamente en su totalidad por aportación del Estado, por lo que la aplicación de la regulación del régimen de imputaciones de obligaciones de ejercicios anteriores habrá de tener las mismas consecuencias para su gestión que las que tiene para cualquier Organismo Autónomo a los que ya se aplica.

En el caso de que quedaran pendientes al inicio de 2005 obligaciones del extinto INSALUD o del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, se podría proceder a incorporar en la elaboración de sus presupuestos conceptos específicos para atender dichas obligaciones.”

Igualmente, se estima oportuno resaltar las observaciones realizadas por el Ministerio de Economía al mismo precepto, con el siguiente tenor literal:

“Por lo que se refiere al 34.4, al igual que en el apartado anterior, debería considerarse la existencia o no de causa imputable al acreedor. De concurrir el segundo supuesto, se considera riguroso la exigencia de norma con rango de ley para realizar la imputación al presupuesto vigente de aquella obligación generada en ejercicios anteriores”

En respuesta a la anterior consideración, la justificación dada para el mantenimiento del precepto legal en los términos en los que finalmente se aprobó fue la siguiente:

“En lo que se refiere al artículo 34.4 la exigencia de una norma con rango de Ley deriva de que no hubiese habido crédito en el ejercicio. En este supuesto, tanto si la obligación es por causa imputable al acreedor como a la Administración, no se hubiese podido aplicar al

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presupuesto vigente por insuficiencia de crédito.

El hecho de que haya transcurrido el propio ejercicio presupuestario al que debiere haberse imputado no puede considerarse justificación para su imputación al ejercicio siguiente.

Es esta situación la que originó la aprobación de la Ley de Disciplina Presupuestaria, como forma de evitar que la posibilidad de imputar a un ejercicio obligaciones sin crédito en del ejercicio anterior ocasionara la existencia de un elevado volumen de estas obligaciones que se aplicaban al ejercicio siguiente y que, en consecuencia, agotaban los créditos presupuestarios para actuaciones del propio ejercicio.”

En conclusión, puede afirmarse que la autorización a que se refiere el apartado 4 del artículo 34 de la LGP puede realizarse en cualquier norma que tenga rango legal, incluida una Ley de Presupuestos, y se manifiesta en la incorporación en los estados de gastos de créditos presupuestarios específicos para atender obligaciones de ejercicios anteriores.

II

La segunda de las cuestiones que se deriva de la presente discrepancia se centra en la posibilidad de imputar a los créditos específicos que son objeto de análisis, obligaciones de ejercicios anteriores que hubieran tenido crédito disponible en el ejercicio de procedencia, esto es, las previstas en el apartado 3 del artículo 34 de la LGP inicialmente trascrito.

Frente al criterio de la Intervención Delegada, que considera que es precisamente este tipo de obligaciones el que debe imputarse con cargo a estos créditos específicos habilitados para atender obligaciones de ejercicios anteriores, entendiendo “también (...) necesaria la tramitación de un expediente de imputación pero que no exige norma con rango de ley”, el centro gestor estima que “esta interpretación es contraria a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley General Presupuestaria y a la ejecución presupuestaria realizada hasta ahora, ya que la imputación al ejercicio corriente de obligaciones de ejercicios anteriores que hubieran tenido crédito disponible en el ejercicio de procedencia, no requiere que exista una consignación presupuestaria específica para ello, sino tramitar un expediente, cuya autorización corresponde al Ministro del Departamento, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, imputándose, según la naturaleza económica de cada tipo de gasto, al crédito ordinario que corresponda del Presupuesto vigente.” Añade a continuación el centro gestor, que la interpretación de la Intervención Delegada “conduciría a un tratamiento desigual, según los casos, de las imputaciones a corriente de las obligaciones con crédito en el ejercicio de procedencia (obligaciones del artículo 34.3 de la LGP), ya que cuando hubiera un crédito abierto en el epígrafe de “obligaciones de ejercicios anteriores” se imputarían al mismo, sin embargo, en caso contrario, cuando no se hubiera abierto dicho concepto específico,

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estas obligaciones se imputarían al crédito ordinario correspondiente del presupuesto corriente, según su naturaleza económico, con lo que un mismo supuestos tendría en cada caso un tratamiento diferente”.

Respecto de la cuestión ahora debatida, a juicio de este Centro fiscal, la imputación al ejercicio corriente de obligaciones a que se refiere el apartado 3 del artículo 34 de la LGP, esto es, las generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para las que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia, puede realizarse de dos formas, a diferencia de las analizadas en la anterior consideración cuya imputación al Presupuesto corriente únicamente puede efectuarse si una Ley ha habilitado los créditos específicos para ello. Los referidos mecanismos serían: en unos casos mediante la aplicación de dichas obligaciones a los respectivos créditos presupuestarios habilitados en el estado de gastos para atender obligaciones correspondientes a gastos de la misma naturaleza económica realizados dentro del ejercicio presupuestario, previa decisión del titular del Departamento ministerial en el marco del procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 34 de la LGP; y en otros, la aplicación a créditos específicos habilitados en los estados de gastos de los Presupuestos para atender obligaciones de ejercicios anteriores, en cuyo caso no sería preceptiva la tramitación del expediente de imputación regulado en el citado precepto legal, por las razones que se exponen a continuación y que se encuentran en línea con el criterio que esta Intervención General mantuvo con anterioridad en un caso análogo.

Habida cuenta que en aquella ocasión, la norma vigente en materia de imputación al presupuesto corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores era el artículo 63 del TRLGP, conviene partir de las previsiones recogidas en el mismo en los siguientes términos:

“1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada Presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios, y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del Presupuesto vigente, en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de atrasos a favor del personal que reciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.

El Ministro de Economía y Hacienda podrá determinar, a iniciativa del Departamento ministerial correspondiente, la imputación a créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores, como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia.

En este último caso, la petición del Departamento ministerial irá acompañada del oportuno informe en el que se hará constar, en cualquier caos, las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio de procedencia”.

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Dicho precepto se desarrollaba en el Real Decreto 612/1997, de 25 de abril, anteriormente referenciado, en cuyo artículo 2 se especificaban los trámites a seguir en el procedimiento de imputación.

Del análisis conjunto de las citadas disposiciones se desprendía que la decisión del Ministro de Economía y Hacienda exigida en el artículo 63.2 del TRLGP constituía una autorización singular configurada como mecanismo de tutela o control para cuya adopción era necesario el conocimiento detallado de todas y cada una de las obligaciones que, generadas en ejercicios anteriores, no se habíanimputado en el ejercicio de procedencia y se proponían imputar al corriente.

A la vista de tales previsiones y teniendo en cuenta el procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, este Centro directivo, con ocasión de una consulta sobre si era necesaria la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda para imputar determinados gastos generados en ejercicios anteriores a conceptos específicos (609, 619, 629, 639 y 649) del Presupuesto del año 1998 asignado a la Dirección General de Carreteras, que incluían el literal para cubrir diversas incidencias de “inversiones de ejercicios anteriores a 1997”, mediante escrito de 17 de marzo de 1998, manifestó lo siguiente:

“En el procedimiento de tramitación de los Presupuestos Generales del Estado, está previsto que los Departamentos ministeriales remitan al Ministerio de Economía y Hacienda sus estados de ingresos y gastos y, en base a los mismos, este Departamento someterá al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. En consecuencia, podemos entender que, previamente a su aprobación por el Parlamento, el Ministerio de Economía y Hacienda ha manifestado una opinión favorable sobre los estados de gastos del Ministerio de Fomento, que supone la concesión implícita de la autorización prevista en el artículo 63.2 de la Ley General Presupuestaria, respecto de los gastos imputables a los referidos créditos presupuestarios.

En definitiva, el Parlamento ha aprobado la Ley 65/1997 de Presupuestos Generales del Estado para 1998 con la idea de que los gastos que se imputen a determinados conceptos señalados expresamente no precisarán la referida autorización del Ministro de Economía y Hacienda, pues la misma se entiende implícita por el hecho de haber sido aprobados con esa denominación”.

Como se desprende de un análisis comparativo entre el artículo 63.2 del TRLGP y el vigente artículo 34.3 de la LGP, dos son las diferencias en el procedimiento regulado por ambos preceptos: la competencia para acordar la imputación, que ahora se atribuye a los titulares de los departamentos ministeriales, en lugar del Ministro de Economía y Hacienda; y la exigencia en la norma legal del informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, que con anterioridad se limitaba a elevar la propuesta al Ministro de

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Economía y Hacienda, según la norma reglamentaria.

No obstante las modificaciones en las competencias atribuidas a los distintos órganos que intervienen en el procedimiento, se mantiene la naturaleza del acto por el que se autoriza la imputación al ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores para las que hubiera crédito en el ejercicio de procedencia que, como se ha señalado anteriormente al analizar el precedente normativo, constituye un acto de tutela singular para cuya adopción se requiere el conocimiento singular de cada una de las citadas obligaciones que se proponen imputar al corriente.

A tales efectos, en relación a la autorización del titular del departamento ministerial, ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 12.2.c) de la LOFAGE, corresponde a los Ministros la competencia para “aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Economía y Hacienda”, por lo que teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, en el marco normativo actual podemos entender que el titular del Departamento con carácter previo a la aprobación de las propuestas de los estados de gastos en los que se incluyen estos conceptos específicos, puede efectuar las actuaciones de examen y comprobación de los datos que justifican las propuesta que eleva al Ministerio de Economía y Hacienda, por lo que al remitírselas implícitamente está autorizando la imputación prevista en el artículo 34.3 de la LGP.

Por lo que se refiere al informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, como ya se indicó y como establece el actual artículo 36 de la LGP, “en el procedimiento de tramitación de los Presupuestos Generales del Estado, está previsto que los Departamentos ministeriales remitan al Ministerio de Economía y Hacienda sus estados de ingresos y gastos y, en base a los mismos, este Departamento someterá al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley d e Presupuestos Generales del Estado”. En concreto, dentro del Ministerio de Economía y Hacienda, las órdenes del Ministro de Economía y Hacienda que anualmente se aprueban, en virtud del artículo 36.2 de la LGP, dictando las normas de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (entre ellas, la Orden EHA/857/2005, de 5 de abril), atribuyen a la Dirección General de Presupuestos un papel destacado en la elaboración del anteproyecto que se elevará al Gobierno para su aprobación, por lo que cabe entender que con la incorporación al anteproyecto de los créditos específicos solicitados por el centro gestor para el cumplimiento de obligaciones de ejercicios anteriores, la Dirección General de Presupuestos ha manifestado una opinión favorable sobre los mismos, lo que equivaldría al informe favorable que exige el artículo 34.3 de la LGP, respecto de los gastos imputables a los referidos créditos presupuestarios.

En consecuencia, entiende esta Intervención General que las obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de

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procedencia, podrán imputarse a los créditos presupuestarios consignados específicamente con el literal “obligaciones de ejercicios anteriores”, sin necesidad de autorización expresa del titular del Departamento ministerial.

III

A la vista de las consideraciones realizadas hasta el momento, puede concluirse, a juicio de esta Intervención General, que con cargo a los créditos específicos consignados en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado para 2006 para atender “obligaciones de ejercicios anteriores”, pueden aplicarse las obligaciones incursas en cualquiera de los supuestos previstos en los apartados 3 y 4 del artículo 34, entendiendo que la inclusión en el estado de gastos de Presupuestos de los indicados créditos específicos para atender obligaciones de ejercicios anteriores, implica:

a) respecto de las obligaciones generadas como consecuencia de compromisos adquiridos de conformidad con el ordenamiento, para las que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia, la autorización del titular del Departamento Ministerial sin necesidad de ningún trámite adicional a efectos de la imputación

b) y en relación a las demás obligaciones no comprendidas en el supuesto anterior, la autorización de la imputación al Presupuesto corriente en norma con rango de ley.

No obstante lo anterior, habida cuenta de la incidencia de laproblemática planteada en materia de disciplina presupuestaria y en el principio de anualidad que rige con carácter general la ejecución de los créditos presupuestos, esta Intervención General estimó necesario recabar el parecer de la Dirección General de Presupuestos sobre las consideraciones expuestas que fundamentan la conclusión anterior.

La Dirección General de Presupuestos, en informe de 21 de marzo de 2006, tras considerar “válidos los argumentos aducidos en el planteamiento de la consulta” formulada por este Centro confirma las consecuencias derivadas de los mismos al señalar, de una parte que “pueden aplicarse al presupuesto corriente obligaciones de ejercicios anteriores, sin necesidad de que se cumpla el requisito de existencia de crédito en el ejercicio al que hubiera correspondido su imputación (...), de forma similar a cuando se habilitan mediante un crédito extraordinario aprobado por Ley”; y de otra, que también “pueden aplicarse a dichos créditos (...), las obligaciones de ejercicios anteriores para las que se cumpliera el requisito de existencia de crédito en el ejercicio correspondiente, (...) sin necesidad, en estos casos, “de la autorización previa del titular del Departamento” .

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IV

Analizadas las dos primeras cuestiones que derivan de la discrepancia planteada, resta por examinar la que tiene su causa en el segundo motivo de reparo relativo, a la falta de aprobación de gasto y justificado por la Intervención Delegada en el hecho de incluirse en los expedientes resoluciones de aprobación del gasto extemporáneas respecto de las cuales no se acompañan los correspondientes certificados de existencia de crédito adecuado y suficiente.

Por el contrario, como se indicó en los antecedentes, la Subsecretaría del Ministerio del Interior entiende que no concurre el citado motivo de reparo al considerar que “la inclusión en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006 de este conjunto de créditos vinculantes “para atender obligaciones de ejercicios anteriores”, con el fin de permitir el abono de todas las deudas contraídas sin crédito, habilita a financiar obligaciones asumidas al margen del procedimiento establecido en cada supuesto, convalidando todas las actuaciones realizadas al margen del mismo, a los efectos de no demorar su pago por el correspondiente perjuicio económico que supone para los terceros acreedores y el enriquecimiento injusto para la Administración” concluyendo que “la propia disciplina presupuestaria exige que no se demore su aplicación al presupuesto”.

Por tanto, la cuestión a dilucidar consiste en determinar si la consignación en las Leyes anuales de Presupuestos Generales de créditos específicos para atender “obligaciones de ejercicios anteriores”, convalida o subsana todos y cada uno de los defectos o irregularidades que se hayan producido en la tramitación del procedimiento aplicable en función del tipo de gasto de que se trate.

A tales efectos, es necesario acudir nuevamente a la jurisprudencia constitucional elaborada sobre la configuración jurídica de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y, en concreto, a la que señala la necesidad de diferenciar entre la fuente jurídica del gasto público y la fuente de las obligaciones. Entre los pronunciamientos a invocar podemos citar el contenido en la STC 63/1986 en los siguientes términos:

“Los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales no son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la ley, ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que, según Derecho, las generen, tal como señala el art. 42 de la Ley General Presupuestaria” (actual art. 20 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre).

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Es precisamente la citada jurisprudencia, junto con la consideración del conjunto del ordenamiento jurídico aplicable a las actuaciones desarrolladas por la Administración que dan lugar a la realización de un gasto público, las que constituyen el fundamento de la distinción entre los denominados principios de legalidad administrativa y de legalidad financiera que rigen en todos los actos que generen obligaciones económicas a cargo de la Administración General del Estado, tal y como ha puso de manifiesto la Abogacía General del Estado, en informe de 15 de octubre de 2003. De acuerdo con el citado dictamen: “el principio de legalidad financiera comporta, en su aspecto material, la necesidad de que en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado exista crédito suficiente para la obligación económica que contraiga la Administración del Estado, y ello como condición de validez del acto jurídico por el que se contraiga dicha obligación (art. 60 del TRLGP). Ahora bien, la consignación de crédito suficiente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado no supone por sí sola que surja la obligación económica. Para que surja la obligación económica es necesario, y es aquí donde actúa el principio de legalidad administrativa, que se dicte el acto o realice el negocio jurídico del que resulte esa obligación, acto o negocio que habrá de ajustarse en su contenido a la correspondiente norma legal o reglamentaria que lo ampare y que habrá de dictarse u otorgarse siguiendo el procedimiento administrativo sustantivo legalmente establecido para ello”.

Conforme a este criterio, para la realización del gasto público ha de atenderse a dos procedimientos distintos pero vinculados entre sí. Un procedimiento administrativo que da lugar al nacimiento de la obligación del Estado y que habrá de ajustarse a la norma sustantiva que lo regule. Un segundo procedimiento, el procedimiento financiero de ordenación del gasto que tiene como finalidad disponer de los créditos presupuestarios para el cumplimiento de la obligación económica nacida como consecuencia del acto o negocio jurídico correspondiente dictado o formalizado a través de aquel, sin que de dicha consignación presupuestaria resulte directamente la obligación de la Administración.

En coherencia con lo anterior, cabe afirmar que en caso de producirse irregularidades en la tramitación de los correspondientes procedimientos, administrativo y financiero, habrá que estar a lo dispuesto en la correspondiente norma sin que pueda concluirse, a priori, que la subsanación de los defectos cometidos en uno de ellos convalide los que se produzcan en la tramitación del otro. Ello implica que, a efectos de la subsanación de las infracciones cometidas en una actuación concreta generadora de una obligación económica, habrá que estar a lo dispuesto en las normas aplicables al concreto procedimiento en el que se haya cometido la infracción, esto e s , a l a norma sectorial correspondiente cuando se trate de irregularidades en el procedimiento administrativo sustantivo y a la Ley General Presupuestaria cuando se trate de incumplimiento de requisitos exigidos en el aspecto financiero.

De acuerdo con el razonamiento expuesto puede concluirse que la consignación en los estados de gastos de los Presupuestos de un

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crédito específico para atender obligaciones de ejercicios anteriores, subsana el vicio de nulidad de las obligaciones establecido en el artículo 46 de la LGP derivado de la falta de crédito en el presupuesto del año en que se asumió la obligación, pero no supone por sí la convalidación de cualquier otra irregularidad cometida en el marco del procedimiento aplicable en función del tipo de gasto concreto del que derive. Esta última se entenderá que subsiste en tanto no se convalide o subsane de acuerdo con lo previsto en la normativa específica, (sin perjuicio de las previsiones de carácter general establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Alcanzada la anterior conclusión de carácter general, deben examinarse a continuación las dos irregularidades señaladas por la Intervención Delegada y que según el centro gestor se entienden convalidadas por “la inclusión de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006 de este conjunto de créditos vinculantes “para atender obligaciones de ejercicios anteriores”, que se concretan, en términos del órgano de control, en resoluciones de aprobación de gasto, en primer lugar, extemporáneas y, en segundo término, no justificadas con los correspondientes certificados de existencia de crédito adecuado y suficiente.

Para ello, debemos partir de las normas que regulan la referida resolución de aprobación de gasto. Así, de acuerdo con el artículo 73.2 de la LGP, la aprobación del gasto “es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos”.

Por su parte, el artículo 73 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, en el que se regulan los contratos para el traslado de extranjeros por razones de expulsión, devolución o retorno y para el traslado de presos entre centros penitenciarios por razones de política penitencia, dispone en cuanto al procedimiento lo siguiente en cuanto al procedimiento administrativo:

“Excepcionalmente, y por causas que habrán de justificarse debidamente en el expediente, para aquellos contratos cuyo objeto sea el traslado de presos entre centros penitenciarios por razones de política penitenciaria o el transporte de ciudadanos extranjeros a sus países de origen cuando existan las correspondientes órdenes de devolución, expulsión o retorno, la tramitación del expediente de contratación sólo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente.

El régimen de intervención de los gastos derivados de estos contratos será el establecido en el artículo 95.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (actual artículo 151 de la Ley 47/2003) para los contratos menores”.

De la conjunción de ambos preceptos, se desprende que la resolución

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de aprobación de gasto de cada uno de los expedientes tramitados al amparo de los mismos debe ser el primer acto con individualidad propia dentro del procedimiento por el que el órgano competente adopta la decisión de destinar parte del crédito presupuestario asignado a los gastos derivados del traslado de presos entre centros penitenciarios o el transporte de extranjeros a sus países de origen. Sin embargo, en los expedientes objeto de discrepancia, las resoluciones de aprobación del gasto se han dictado en la misma fecha o posterior a la de la última de las facturas relacionadas en la misma y correspondientes a servicios prestados con anterioridad.

Por tanto, si bien es cierto que se trata de resoluciones extemporáneas, no por ello cabe concluir que en los expedientes falta la aprobación de gasto, habida cuenta que este vicio existente en el momento en que se realizó el gasto correspondiente, esto es, cuando se prestó el correspondiente servicio de transporte fue convalidado posteriormente, no en el momento de la consignación de créditos específicos en el Presupuesto del ejercicio 2006, sino cuando se dictó el acuerdo por el órgano competente aprobando el gasto realizado.

En cuanto al segundo de los fundamentos citados por la Intervención Delegada para considerar que falta la correspondiente aprobación de gasto por no estar justificadas las resoluciones extemporáneas “con los correspondientes certificados de existencia de crédito adecuado y suficiente”, debe señalarse que efectivamente en el momento de dictarse, en los ejercicios 2003 y 2004, no queda acreditada la existencia de crédito lo que implica un vicio de nulidad de acuerdo con el artículo 46 de la LGP, pero es precisamente la consignación de créditos específicos en los estados de gastos del Presupuesto del ejercicio corriente al que se proponen imputar y los correspondientes certificados de existencia y retención de crédito efectuados en el año 2006 con cargo al crédito presupuestario 16.02.132A.229 y que se incluyen en cada uno de los expedientes, lo que convalida el referido vicio.

En virtud de lo expuesto, puede afirmarse que las irregularidades señaladas por la Intervención Delegada en relación a las resoluciones de aprobación de gasto que se incluyen en los expedientes han sido subsanadas, de una parte, mediante la autorización de gasto realizada posteriormente por el órgano competente y, de otra, mediante los certificados de existencia y retención de crédito con cargo a los conceptos específicos consignados en los Presupuestos del ejercicio 2006 al que se proponen imputar la obligaciones de ejercicios anteriores.

A la vista de las consideraciones realizadas, esta Intervención General concreta su parecer en la siguiente

CONCLUSIÓN

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Debe resolverse la discrepancia a favor del criterio mantenido por la Subsecretaría del Ministerio del Interior, entendiendo:

1.- Que con cargo a los créditos específicos consignados en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado para 2006 para atender obligaciones de ejercicios anteriores pueden aplicarse las obligaciones incursas en los supuestos previstos el apartado 4 del artículo 34 de la LGP, implicando dicha consignación, la autorización de la imputación al Presupuesto corriente en norma con rango de ley

2.- Que si bien la mera consignación de créditos específicos “para atender obligaciones de ejercicios anteriores”, no convalida todas las actuaciones realizadas al margen de los procedimientos establecidos para cada tipo de gasto en su normativa reguladora, en el caso concreto de los expedientes objeto de discrepancia, la falta de aprobación previa de gasto en el momento de realizarse los gastos invocada por el órgano de control, ha sido subsanada, de una parte, mediante la autorización de gasto realizada posteriormente por el órgano competente y, de otra, mediante los certificados de existencia y retención de crédito con cargo a los conceptos específicos consignados enlos Presupuestos del ejercicio 2006 al que se proponen imputar la obligaciones de ejercicios anteriores.

En consecuencia, deberán remitirse nuevamente los expedientes a la Intervención Delegada para su preceptiva fiscalización, de acuerdo con el criterio mantenido por esta Intervención General.

Lo que con devolución de los expedientes remitidos, le comunico para su conocimiento y efectos.

FECHA 24-3-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006.

TITULO

Informe de la IGAE de 24-3-2006 por el que se resuelven cuestiones relacionadas con la gestión de los gastos y pagos derivados de lacelebración de procesos electorales.

VOCES

Gestión Presupuestaria

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Proceso Electoral

TEXTO

Se ha recibido en este Centro directivo escrito de la Intervención Delegada Regional en la Delegación de Economía y Hacienda en Madrid en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la gestión de los gastos y pagos derivados de la celebración de procesos electorales.

En concreto las cuestiones que se plantean tienen su origen en los siguientes

ANTECEDENTES

Por Real Decreto 561/2004, de 19 de abril, fueron convocadas las Elecciones al Parlamento Europeo, que se celebraron el día 13 de junio de 2004.

La gestión de los gastos de funcionamiento que debía asumir el Estado como consecuencia de la celebración del proceso electoral así como los pagos derivados de los mismos, se realizó mediante el procedimiento específico previsto en el artículo 18 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 (antecedente inmediato de la Disposición adicional sexta de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria).

El desarrollo del citado precepto legal y, por tanto, del procedimiento específico a seguir en la gestión de gastos electorales, se encuentra en el Real Decreto 562/1993, de 16 de abril (modificado por Real Decreto 332/1999, de 26 de febrero), que atribuye al Ministerio del Interior la competencia para la aprobación de las Instrucciones Económico-Administrativas que han de regular la ejecución de los Presupuestos de Gastos Electorales por los respectivos Centros intervinientes (o centros de gasto) en cada proceso electoral, así como la competencia en la distribución de cantidades correspondientes a cada uno de ellos que se pondrán a su disposición mediante libramientos de fondos específicos con aplicación definitiva al crédito presupuestario específico existente en el Ministerio del Interior para los gastos derivados de procesos electorales.

El 28 de abril de 2004 fueron aprobadas, por la Sra. Subsecretaria del Ministerio del Interior, las Instrucciones Económico-Administrativas que incluían el Presupuesto de Gastos correspondiente a las Elecciones al Parlamento Europeo que se celebraron el 13 de junio de 2004, en base al cual el Ministerio del Interior, mediante libramientos con aplicación definitiva al concepto específico 227.05 del Presupuesto de Gastos del Ministerio del Interior, puso a disposición de los diferentes centros de gasto, entre ellos, las Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno, los fondos asignados a cada uno. La aplicación de estos fondos a los gastos concretos de funcionamiento necesarios para el desarrollo del proceso electoral correspondió a los titulares de los citados órganos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 7 del Real Decreto 562/1993.

Una vez efectuados los gastos así como los pagos a los acreedores, los perceptores de estos fondos, es decir, las Cajas Pagadoras de cada uno de los centros de gasto, debían formar la cuenta justificativa en la que se debían incluir todos los expedientes, facturas y demás justificantes de gasto y pago así como, en su caso, el resguardo acreditativo del reintegro en el Tesoro Público del sobrante no invertido.

En este contexto, entre los gastos electorales realizados por la Delegación del Gobierno en Madrid con ocasión de las referidas Elecciones al Parlamento Europeo celebradas el 13 de junio de 2004, se encontraron los derivados del contrato de arrendamiento de los inmuebles ubicados en el Recinto Ferial

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de la Casa de Campo. Del escrito de consulta y documentación remitida, se estima oportuno destacar las siguientes actuaciones relacionadas con este contrato:

- Orden Ministerial dictada el 17 de junio de 2004 por la que se autoriza la contratación en arrendamiento mediante gestión directa de unos inmuebles sitos en el Recinto Ferial de la Casa de Campo de Madrid, Pabellón XII y Pabellón IX con destino al Centro de recogida de información y almacén de material electoral para las Elecciones Europeas a celebrar el 13 de junio de 2004 siendo propietaria la EMPRESA MUNICIPAL CAMPO DE LAS NACIONES, S.A. En dicha Orden se concretan las condiciones de la contratación tales como el importe de la renta total y de los gastos complementarios así como la duración del contrato.

- Formalización del contrato por el Delegado de Economía y Hacienda de Madrid el 20 de septiembre de 2005.

- Facturas núm. 1000/2005 y 1001/2005, emitidas en octubre y correspondientes al alquiler de los Espacios y Servicios solicitados de los Pabellones IX y XII, con motivo de la celebración de las Elecciones al Parlamento Europeo 2004, por importe de 75.773,52 € y 94.451,28 €, respectivamente.

El 23 de mayo de 2005, el Delegado del Gobierno en Madrid aprobó la Cuenta justificativa correspondiente a los gastos generados en las Elecciones al Parlamento Europeo de 13 de junio de 2004, previo reintegro al Tesoro, en fecha 21 de febrero de 2005, de la cantidad de 180.931,71 euros correspondientes al importe no invertido.

Sin embargo, el reconocimiento de la obligación y pago a favor del acreedor de la cantidad correspondiente al arrendamiento de los Pabellones IX y XII, por el importe total del gasto acreditado en las facturas anteriormente relacionadas, esto es, 170.224,8 €, no se efectuó con carácter previo a la rendición de la cuenta justificativa y reintegro del sobrante, estando aun pendientes de efectuar.

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Intervención Delegada Regional formula las siguientes

CUESTIONES

1ª. Determinar si el reconocimiento de la obligación y el pago correspondiente al gasto derivado del arrendamiento de los Pabellones IX y XII, ocasionado con motivo de las Elecciones al Parlamento Europeo de 13 de junio de 2004, debe realizarse conforme al procedimiento específico regulado en el Real Decreto 562/1993 o, por el contrario, debe efectuarse conforme al procedimiento de pago en firme y si, en este último caso, los actos estarían sujetos a fiscalización previa.

2ª. Qué órgano es el competente para efectuar el reconocimiento de la obligación y el pago.

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3ª. Subconcepto presupuestario al que debe imputarse el gasto derivado del contrato de arrendamiento pendiente de pagar.

Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Como quiera que las cuestiones objeto de consulta vienen motivadas por las dudas que suscita la aplicación del procedimiento específico regulado en el Real Decreto 562/1993, de 16 de abril, por el que se desarrolla el artículo 18 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, relativo al procedimiento especial de gestión de gastos electorales, procede examinar, con carácter previo, la naturaleza y ámbito de aplicación del citado procedimiento.

La disposición adicional sexta de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, prevé, en los mismos términos que su antecedente el artículo 18 de la Ley 31/1991, lo siguiente:

“1. La gestión de los gastos de funcionamiento que ha de asumir el Estado como consecuencia de la celebración de procesos electorales, en el ámbito de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, se realizará mediante un procedimiento específico que, a fin de asegurar su agilidad y el control individualizado de cada proceso electoral por parte del Tribunal de Cuentas, se ajustará a los siguientes principios:

a) La imputación de dichos gastos se realizará a concepto presupuestario específico existente en el Ministerio del Interior, que recogerá tanto los efectuados por este departamento como por otros ministerios u organismos autónomos.

b) El Ministerio del Interior distribuirá mediante provisiones específicas las cantidades correspondientes a las distintas autoridades estatales, que podrán ponerse a su disposición a través de libramientos con aplicación definitiva a la indicada imputación presupuestaria.

c) Los órganos gestores han de rendir cuentas de su gestión que incluirá expresión de los gastos realizados con cargo a los fondos recibidos. La cuenta a presentar por cada órgano gestor será única para cada proceso electoral y será remitida al Tribunal de Cuentas por conducto del Ministerio del Interior.

d) En sustitución de la función interventora, la gestión de estos gastos quedará sometida al control financiero permanente realizado por el interventor delegado. Como resultado de este control, dicho interventor formulará un informe a la cuenta justificativa, que será remitido junto a ésta al Tribunal de Cuentas.

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2. Se autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de este procedimiento.”

El Real Decreto 562/1993 señala en su exposición de motivos que el procedimiento en él desarrollado persigue, entre otros aspectos, “asegurar la agilidad y el control individualizado de cada proceso electoral por parte del Tribunal de Cuentas, en base a los siguientes principios:

1º. Mantenimiento de la centralización de recursos en un concepto específico del presupuesto de gastos del Ministerio del Interior, a efectos de elaboración y aprobación de un presupuesto único para cada proceso electoral y unidad de información.

2º. Desconcentración de las facultades de autorización del gasto y aprobación de cuentas justificativas en cada centro gestor interviniente.

3º. Control del gasto por la Intervención General de la Administración del Estado, en la modalidad de control financiero permanente a cargo de los Interventores Delegados Territoriales que correspondan según la autoridad que apruebe el gasto.

4º. Transferencia de fondos en firme que se situarán en concepto no presupuestario de operaciones del Tesoro, a disposición de la respectiva autoridad.”

De un análisis de las disposiciones trascritas, se deducen los dos objetivos pretendidos con la configuración del procedimiento específico de gestión de gastos electorales: de un lado, “asegurar la agilidad” en su gestión, y de otro, garantizar “el control individualizado de cada proceso electoral por parte del Tribunal de Cuentas”.

El primero de los objetivos citados, la agilización de la gestión de los gastos de funcionamiento que ha de asumir el Estado como consecuencia de la celebración de procesos electorales, se concreta, entre otras medidas, en la articulación de un procedimiento basado en la creación, en cada uno de los centros de gasto intervinientes, de una Caja pagadora a cuyo favor se efectúa una provisión de fondos; en la desconcentración de las competencias de gasto en los titulares de los citados centros de gasto y en la sustitución, respecto de los gastos derivados del proceso electoral, de la función interventora por lo que la Ley y el Real Decreto denominan control financiero permanente.

En relación al segundo de los objetivos que persigue el procedimiento específico analizado, “asegurar el control individualizado de cada proceso electoral por parte del Tribunal de Cuentas ”, podemos enunciar entre las medidas articuladas, la imputación de los gastos electorales a un concepto presupuestario específico existente en el Ministerio del Interior y la remisión al Tribunal de Cuentas de la cuenta justificativa junto con el informe del Interventor Delegado.

De la combinación de todas las notas señaladas, resulta un procedimiento que, estructurado sobre la base

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de una provisión de fondos a favor de los centros de gasto, se configura como procedimiento excepcional respecto de la sistemática normal del proceso de ejecución del gasto público que, consecuentemente, se debe traducir en un criterio restrictivo en cuanto a su aplicación que debe circunscribirse a aquellos gastos que incluidos dentro del concepto de gastos electorales, reúnan las condiciones legales que fundamentan su empleo.

Caracterizado en los términos expuestos el procedimiento previsto en la Disposición adicional sexta de la LGP y desarrollado en el Real Decreto 562/1993, procede examinar ya la cuestión de si es aplicable al reconocimiento de la obligación y pago del gasto derivado del arrendamiento de los Pabellones XI, por importe de 75.773 euros, y XII por importe de 94.451 euros del Recinto Ferial de la Casa de Campo, al haberse producido el 23 de mayo de 2005 la aprobación de la cuenta justificativa correspondiente a los gastos generados en las Elecciones al Parlamento Europeo de 13 de junio de 2004, previo reintegro al Tesoro, el 21 de febrero de 2005, de 180.931,71 euros correspondientes a la cantidad no invertida.

A tales efectos, se estima necesario efectuar el siguiente análisis comparativo entre el procedimiento excepcional de gestión de gastos electorales descrito anteriormente y las circunstancias concurrentes en el caso que motiva la consulta.

Así, dado que ya fue rendida la respectiva cuenta justificativa en la que debió incluirse el citado gasto y reintegrado el sobrante, la aplicación del procedimiento específico para el pago de las facturas pendientes exigiría un nuevo libramiento a favor de la Caja Pagadora de la Delegación que, a diferencia de lo previsto en el Real Decreto, no se basaría en el Presupuesto de Gasto aprobado para un proceso electoral en el que se determina para cada centro de gasto el importe máximo de los distintos gastos que pueden realizar con ocasión del mismo, ni tendría por finalidad agilizar la gestión de los gas tos a realizar, sino dotar los medios financieros necesarios para dar cumplimiento a un obligación exigible derivada de un gasto concreto previamente realizado. Por tanto, no concurre la necesidad de agilizar ningún procedimiento de gestión, habida cuenta que el mismo ya está realizado, por lo que, a juicio de esta Intervención General, no tiene sentido su aplicación.

En consecuencia, procede desarrollar conforme al procedimiento general de ejecución del gasto público, las actuaciones necesarias en orden a reconocer la obligación derivada del contrato de arrendamiento objeto de consulta e imputar al Presupuesto del ejercicio 2006 los gastos derivados del mismo y ocasionados en el proceso electoral de las Elecciones al Parlamento Europeo celebradas el pasado 13 de junio de 2004, con el fin de poder dar cumplimiento a la obligación exigible mediante el correspondiente pago en firme a favor del acreedor.

Por lo que respecta a las actuaciones de control, al no aplicarse el procedimiento específico sino el procedimiento de pago en firme en el que será necesario un acto formal de reconocimiento de la obligación y propuesta de pago que se producirá “previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto”, a juicio de este Centro fiscal, las actuaciones de verificación que se realizan sobre el conjunto de justificantes de todos los gastos incluidos en una cuenta, deben sustituirse, en este caso concreto, por las que se realizan en el ejercicio de la intervención previa del reconocimiento de la obligación y de la ordenación de pago.

Debe precisarse a este respecto que el sometimiento a la función interventora se predica de las actuaciones pendientes de desarrollar, no de las ya ejecutadas, puesto que los actos de aprobación y compromiso de gasto se efectuaron en un momento amparado por el marco del procedimiento específico de gestión de gastos electorales.

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II

Analizada la cuestión del procedimiento a seguir para hacer efectivo el pago de los gastos pendientes, procede determinar, en segundo lugar, qué órgano es el competente para efectuar el reconocimiento de la obligación y el pago.

A juicio del órgano consultante, “en el supuesto de que el procedimiento de pago fuese el específico regulado en el Real Decreto 562/1993, el órgano competente sería, de acuerdo con sus artículos 3 y 7, el Delegado del Gobierno” mientras que “en el supuesto de que el procedimiento de pago a seguir fuese el de pagos en firme, el órgano competente sería el Ministro del Interior, salvo que acordara, atendiendo a lo dispuesto en el apartado Sexto de la Orden INT/985/2005, de 7 de abril, de delegación de competencias, desconcentrar el correspondiente crédito en el Delegado de Gobierno.”

Efectivamente, teniendo en cuenta que las consideraciones anteriormente desarrolladas han permitido concluir la aplicación del procedimiento general de pago en firme a favor del acreedor, en lugar del procedimiento específico previsto en el Real Decreto 563/1993, se llega a la conclusión de la inaplicabilidad de las normas de atribución de competencias contenidas en los artículos 3 y 7 de la referida disposición reglamentaria en las cuales se contiene la desconcentración de competencias, señalada anteriormente como medida para asegurar la agilidad en la gestión de los gastos derivados del proceso electoral.

Como consecuencia obligada del razonamiento anterior, las normas que determinarán el órgano competente para reconocer la obligación y ordenar el pago serán las aplicables a dichas actuaciones cuando las mismas se desarrollan en el marco del procedimiento general de ejecución del gasto público. En concreto, según el artículo 74 de la LGP corresponderá al Ministro del Interior reconocer la obligación y proponer el correspondiente pago a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera que, como Ordenador General de pagos del Estado, de acuerdo con el artículo 75 de la LGP, desarrollará las actuaciones relativas a la ordenación del pago a favor del acreedor.

No obstante lo anterior, y como señala la Intervención Delegada en su escrito de consulta, el artículo 74 de la LGP regula competencias originarias por lo que cabe la posibilidad de una delegación o desconcentración de competencias, al amparo de lo dispuesto en el apartado 4 del citado precepto legal.

En concreto, y por lo que afecta al gasto que motiva la consulta, la Orden INT/985/2005, de 7 de abril, por la que se delegan determinadas atribuciones y se aprueban las delegaciones efectuadas por otras autoridades, dispone en su apartado sexto:

“Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, en las ciudades de Ceuta y Melilla y los Subdelegados del Gobierno ejercerán en su respectivo ámbito territorial por delegación de las autoridades que se expresan, las siguientes atribuciones:

1. Ministro del Interior

1.1. “La aprobación y compromisos de los gastos del Departamento, dentro de las consignaciones presupuestarias que se reserven, con la correspondiente facultad de contratación, el reconocimiento de

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las obligaciones que de ellos se deriven, así como la propuesta al Ministro de Economía y Hacienda de la ordenación de los pagos correspondientes”.

A tales efectos, conviene recordar que la Regla 11 de la IOC, permite al órgano con competencias originarias (en este caso, Ministro) que hubiera realizado una delegación de competencias de gestión de gastos a favor de los servicios periféricos del Ministerio, distribuir entre dichos servicios los correspondientes créditos presupuestarios.

III

Se recaba, por último, el parecer de este Centro directivo sobre el crédito presupuestario al que debe imputarse el gasto derivado del contrato de arrendamiento pendiente de pagar y que fue ocasionado con motivo de las Elecciones al Parlamento Europeo, celebradas el 13 de junio de 2004.

Según el apartado 1.a) de la disposición adicional sexta de la LGP y el artículo 1 del Real Decreto 562/1993, de 16 de abril, “la imputación de dichos gastos se realizará a concepto presupuestario específico existente en el Ministerio del Interior, que recogerá tanto los gastos efectuados por este departamento como por otros ministerios u organismos autónomos”

La Resolución de la Dirección General de Presupuestos, de 18 de julio de 2001, por la que se establecen los códigos que definen la estructura económica de los gastos e ingresos de los Presupuestos Generales del Estado distingue dentro del concepto 227 relativo a “Gastos derivados de trabajos realizados por otras empresas y profesionales”, el subconcepto 227.05 “Procesos electorales”.

En los Presupuestos del Ministerio de Interior del año 2004 figuraba en el servicio 01 correspondiente a la Subsecretaría y Servicios Generales, dentro del Programa 463A “Elecciones y Partidos”, el subconcepto 227.05 Procesos electorales.

De una interpretación conjunta de las referidas disposiciones, se deduce que el requisito que ha de concurrir para incluir en el subconcepto 227.05 los gastos que correspondan a actividades ejecutadas o servicios prestados mediante contrato por empresas externas o profesionales independientes, cualquiera que sea su naturaleza económica, será que se trate de gastos de funcionamiento que deba asumir el Estado con ocasión de la celebración de un proceso electoral.

Como señalábamos al inicio, el fundamento de esta regla especial se encuentra en el objetivo de “asegurar el control individualizado de cada proceso electoral” que, a juicio de este Centro fiscal, persiste con independencia del momento en que se efectúe su pago y del procedimiento seguido para el cumplimiento de las obligaciones exigibles a la Administración que tengan su causa en los citados gastos.

En consecuencia, en la medida en que el contrato de arrendamiento de los Pabellones IX y XII del Recinto Ferial de la Casa de Campo, tiene su causa en las necesidades a cubrir con motivo de la celebración de las Elecciones al Parlamento Europeo del pasado 13 de junio de 2004, procede concluir la imputación del gasto derivado del contrato de arrendamiento y justificado en las facturas por un importe total de 170.224,8 euros, al crédito presupuestario 16.01.924M.227.05: “Procesos electorales”

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previsto en los Presupuestos de Gastos del Ministerio del Interior para el ejercicio 2006, previo cumplimiento de los trámites que procedan a tales efectos, de acuerdo con las disposiciones de la LGP.

En este mismo sentido, habida cuenta que el objetivo de “asegurar el control individualizado por el Tribunal de Cuentas” persiste, se estima oportuno recordar que deberán aplicarse las demás medidas orientadas a tal finalidad, en concreto, la remisión al Tribunal de Cuentas del expediente formalizado en el que se incluyan todas las actuaciones relativas al contrato de arrendamiento que ha motivado la consulta con el fin de completar con el mismo la documentación remitida en su momento y relacionada con las Elecciones al Parlamento Europeo celebradas el 13 de junio de 2004.

A la vista de las consideraciones realizadas, esta Intervención General concreta su parecer en las siguientes

CONCLUSIONES

1ª. Las actuaciones a seguir para el reconocimiento de obligación y pago de los gastos derivados del contrato de arrendamiento de los Pabellones IX y XII del Recinto Ferial de la Casa de Campo realizado con ocasión de las Elecciones al Parlamento Europeo del pasado 13 de junio de 2004, deberán desarrollarse conforme al procedimiento general de ejecución de gastos públicos que finalizará con el pago en firme a favor del acreedor.

En cuanto al régimen de control aplicable, los actos de reconocimiento de obligación y pago estarán sujetos a intervención previa.

2ª. Será competente para dictar los actos de reconocimiento de la obligación y propuesta de pago, el Ministro del Interior, salvo que los citados actos de ordenación de gasto se acuerden en el ejercicio de competencias delegadas, en los términos previstos en el apartado Sexto de la Orden INT/985/2005. Por lo que respecta a las actuaciones relativas a la ordenación de pago y pago material a favor del acreedor será competente la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, como Ordenador General de pagos del Estado.

3ª. El crédito presupuestario al que deberá imputarse el gasto pendiente de pago será el 16.01.924M.227.05: “Procesos electorales” del Presupuesto de Gastos del Ministerio del Interior, al tratarse de un gasto ocasionado con motivo de la celebración de un proceso electoral.

REFERENCIAS

INF./SENT.

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FECHA 28-3-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 85, año 2006

TITULO

ESCRITO CIRCULAR DE LA IGAE de 28-3-2006, por el que se resuelve consulta en relación con la interpretación a dar a la expresión “término municipal”, contenida en la disposición adicional octava del R.D. 462/2002, de indemnizaciones por razón del servicio, re lat iva al régimen de indemnización a los conductores de altos cargos.

VOCESPersonalIndemnización servicio

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta en relación con la interpretación que la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, en informe de fecha 20 de noviembre de 2003, da a la expresión "término municipal", contenida en la disposición adicional octava del Real Decreto 462/2002, de indemnizaciones por razón de servicio, relativa al régimen de indemnización a los conductores de altos cargos.

En dicho informe, la citada Dirección General concluyó que esta disposición adicional "debe entenderse en el sentido amplio, máxime en el caso de Madrid en el que términos municipales distintos están ubicados uno junto a otro. Por lo tanto, procede entender dicha expresión en términos de área metropolitana, con lo que los desplazamientos a Ayuntamientos adyacentes a Madrid les sería de aplicación dicha Disposición, (...) "

La cuestión se plantea a raíz del examen de cuentas justificativas de anticipos de caja fija, en las que se observa que "en algunos casos se imputan gastos de comidas de conductores adscritos al servicio de altos cargos, que han sido realizados en establecimientos ubicados fuera del término municipal de la residencia oficial", en contra de lo establecido en la disposición adicional octava del Real Decreto 462/2002 sobre indemnizaciones por razón el servicio que circunscribe dicho régimen indemnizatorio a los desplazamientos de los altos cargos dentro del término municipal de su residencia oficial.

En el escrito de consulta se añade que, "Teniendo en cuenta que el "término municipal" es la porción de territorio sometido a la autoridad de un Ayuntamiento, esta Intervención Delegada viene considerando como término municipal de la residencia oficial de los altos cargos del Departamento, el territorio que abarcan los 21 distritos municipales que forman el Ayuntamiento de Madrid”.

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Del examen de la consulta remitida se desprende que la cuestión se concreta en determinar si la expresión "término municipal", contenida en la disposición adicional octava del Real Decreto 462/2002, sobre indemnizaciones por razón del servicio, debe circunscribirse en el caso de Madrid, únicamente a los distritos correspondientes del Ayuntamiento de la Capital, o si de acuerdo con el criterio de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas puede ampliarse dicha expresión al de su "área metropolitana".

Al respecto esta Intervención General considera procedente hacer las siguientes consideraciones

En primer lugar, conviene analizar el régimen indemnizatorio que, para los conductores de altos cargos, prevé el Real Decreto 462/2002, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Según la disposición adicional octava del mismo:

"1. El personal que desempeñe cometidos especiales como conductores al servicio de altos cargos con motivo de los desplazamientos de éstos, dentro del término municipal en el que radica su residencia oficial, tendrá derecho a percibir la correspondiente indemnización por gastos de manutención, una vez justificados documentalmente con factura expedida por el establecimiento que preste los correspondientes servicios, que deberá ser firmada de conformidad por el propio alto cargo al que esté adscrito el personal de referencia en cada caso, acreditando además, que los gastos se han realizado como consecuencia del ejercicio de su labor de conductor.

2. El importe de los gastos que hayan de ser indemnizados según dicho régimen de resarcimiento, será como máximo, el equivalente al 50 por 100 de la cuantía establecida como dieta de manutención del grupo de clasificación correspondiente, que excepcionalmente, podrá elevarse al 100 por 100 cuando la prolongada duración de los desplazamientos exija efectuar almuerzo y cena.

3 (…)”.

De lo dispuesto en este precepto, se desprende, por un lado, que cuando los conductores, cumpliendo cometidos que pudiéramos llamar "ordinarios", propios del desempeño habitual de su puesto de trabajo, incurran en gastos de manutención con motivo de los desplazamientos de los altos cargos dentro del término municipal en que radica su residencia oficial, tendrán derecho a ser indemnizados conforme establece esta disposición adicional octava. A estos efectos, se entiende que se trata de cometidos ordinarios, pese a la calificación de los mismos como "especiales", porque la propia disposición adicional, al exigir como requisito para que opere este régimen indemnizatorio, la acreditación de que "los gastos se han realizado como consecuencia del ejercicio de su labor de conductor", parece

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considerar que la especialidad se deriva del hecho mismo de ejercer estas labores, sin ninguna circunstancia adicional.

Por otro lado, a sensu contrario, y de conformidad con el artículo 3 del Real Decreto 462/2002, debe entenderse que, en el caso de que se trate de cometidos "circunstanciales", no ordinarios, y desempeñados como consecuencia de los desplazamientos de los altos cargos fuera del término municipal, los gastos de manutención en que pudieran incurrir los conductores habrían de ser indemnizados conforme al régimen general de las comisiones de servicio con derecho a indemnización.

Por tanto, se barajan, al analizar la cuestión, dos perspectivas:

- la distinción entre el carácter circunstancial u ordinario de los servicios que prestan los conductores de altos cargos; carácter que se manifiesta en la necesidad de designación de la comisión de servicios con derecho a indemnización a través de la correspondiente "orden de comisión de servicios", en el primer caso, formalidad no exigida para el segundo.

- el diferente régimen aplicable en función de que esos servicios se presten dentro o fuera del término municipal.

Atendiendo a las previsiones del Real Decreto 462/2002, éste parece dar por supuesto que los cometidos ordinarios, habituales del puesto de trabajo, tienen lugar siempre dentro del término municipal en que radica la residencia oficial del alto cargo.

Sin embargo, la realidad permite constatar que no sucede siempre así. No es infrecuente, especialmente en el caso de Madrid, que dichos desplazamientos, considerados incluidos en la actividad ordinaria de los conductores, tengan lugar entre términos municipales muy próximos entre sí, y cerca nos también al municipio correspondiente al de la residencia oficial, dadas las facilidades actuales en las vías de comunicación. Estas situaciones no figuran pues, contempladas en el Real Decreto 462/2002, lo que origina un vacío normativo.

Así, por una parte, por tratarse de cometidos ordinarios, no circunstanciales, no serían indemnizables con arreglo al régimen general de las comisiones de servicio con derecho a indemnización. En este sentido se pronunció esta Intervención General en informe de fecha 19 de septiembre de 1994, de acuerdo con el informe de la Abogacía General del Estado de fecha 11 de octubre de 1993, al considerar que los servicios a los que se hacía referencia en la consulta formulada, no reunían dos de las características exigidas por el Real Decreto 236/1988 (precedente inmediato del Real Decreto

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462/2002) para ello: por un lado "el servicio realizado por los antedichos conductores no puede calificarse como cometido especial, puesto que es el propio que les corresponde por razón de las características del puesto de trabajo que ocupan (...) "; por otro "tampoco cabe calificar dicho cometido como circunstancial, a la vista de que los conductores en cuestión se desplazan siempre al mismo sitio para realizar idéntico trabajo dentro de un mismo horario".

Por otra parte, por no desarrollarse estos servicios dentro del término municipal, tampoco sería de aplicación el régimen resarcitorio previsto en la Disposición adicional octava, ya que, efectivamente, la dicción literal de este precepto es clara en este sentido, y del contexto de todo el Real Decreto se desprende lo mismo.

A este respecto, la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, órgano al cual, dadas las competencias que ostenta sobre la materia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 1552/2004, de 24 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Hacienda, le competen las funciones normativas y las de estudio, informe y control en materia de retribuciones, indemnizaciones y de otras medidas de las que se puedan derivar consecuencias económicas para el personal funcionario y laboral del sector público estatal, ha interpretado que en la Disposición adicional octava, la expresión "término municipal" debe entenderse en sentido amplio, como "área metropolitana".

Este Centro Directivo, si bien entiende que tal interpretación no se deduce ni de la literalidad ni del contexto en que se encuadra la citada expresión, por lo que no se puede ser trasladada al resto de preceptos contenidos en el Real Decreto 462/2002 que aluden a la misma, estima oportuno asumir tal interpretación, ya que, en efecto, considera que existen cometidos ordinarios propios de la labor de conductor de alto cargo que ocasionan gastos de manutención, y que se pueden producir tanto dentro como fuera del término municipal en que radica la residencia oficial de aquél, y resultaría contrario a la equidad indemnizar los citados gastos exclusivamente en el caso de que se produzcan en el término municipal, dejando de resarcir aquéllos que se devenguen fuera del mismo.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta Intervención General concreta su criterio entendiendo que la expresión "término municipal", contenida en la Disposición Adicional Octava del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, puede interpretarse, como ha señalado la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, en el sentido de "área metropolitana", a los solos y exclusivos efectos de la citada disposición adicional, atendiendo a la especial naturaleza de los cometidos desempeñados por los conductores de altos cargos. Por consiguiente, el régimen de resarcimiento previsto en dicha disposición será aplicable tanto en el cas o d e q u e l o s desplazamientos que realicen habitualmente en ejercicio de sus

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funciones se produzcan dentro del término municipal correspondiente a la residencia oficial como cuando se produzcan entre términos municipales integrados en el área metropolitana a la que pertenezca el término municipal correspondiente a la residencia oficial.

Lo que ponemos en su conocimiento a efectos de la unificación de criterios en el ejercicio de las funciones de control encomendadas por la legislación vigente.

FECHA 7-4-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 7-4-2006 por el que se resuelve discrepancia con el reparo formulado por una Intervención Delegada Territorial en re lac ión con la in te rvenc ión prev ia de la p ropuesta de reconocimiento de la obligación correspondiente al gasto derivado de la mensualidad de diciembre de 2005 por un servicio de limpieza prestado en ese período en la Subdelegación del Gobierno.

VOCESFunción InterventoraContrataciónReconocimiento Obligación

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito procedente de la Subdelegación del Gobierno en Segovia, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada Territorial en Segovia en relación con la intervención previa de la propuesta de reconocimiento de una obligación por importe de 1.783,58 euros correspondiente al gasto derivado de la mensualidad de diciembre de 2005 por el servicio de limpieza prestado en dicho período en las dependencias de la Subdelegación del Gobierno.

Del citado escrito y de la documentación que le acompaña interesa destacar los siguientes

ANTECEDENTES

Con fecha 31 de mayo de 2005, se inicia por la Subdelegación del Gobierno en Segovia, expediente de prórroga del contrato de limpieza para un período de vigencia comprendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2005, por un importe total de 10.701,49 €.

Entre la documentación acreditativa de las actuaciones realizadas a tal fin se incluyen, entre otros, los siguientes documentos:

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- Certificado de retención de crédito por importe de 8.917,91€ para hacer frente al cumplimiento de la obligación derivada del servicio prestado por el contratista durante los meses de julio a noviembre de 2005, ambos inclusive.

- Certificado de cumplimiento de los límites establecidos en el artículo 47 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, para el ejercicio 2006 por importe de 1.783,58 €, correspondiente al gasto derivado del servicio que se prestará durante el mes de diciembre de 2005.

El 9 de junio de 2005 se emite informe favorable del Servicio Jurídico a la prórroga del contrato y el 20 de junio de 2005 se somete la propuesta de aprobación de gasto a la preceptiva fiscalización previa por parte de la Intervención Delegada Territorial que fiscalizó de conformidad la citada propuesta en la que figuraba la siguiente distribución de anualidades:

- Anualidad 2005 8.971,91 €

- Anualidad 2006 1.783,58 €

Durante el año 2005 se tramitaron los respectivos expedientes de reconocimiento de obligación con objeto de proceder al abono de los pagos parciales, previa aportación de la factura correspondiente al servicio prestado durante los meses de julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2005, de conformidad con lo establecido en la cláusula 11.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.

Finalmente, el 2 de enero de 2006, la propuesta de reconocimiento de obligación derivada del servicio prestado durante el mes de diciembre de 2005 se somete a la preceptiva intervención previa por parte de la Intervención Territorial quien, a la vista del contenido de la misma y de la documentación justificativa que la acompaña, mediante escrito de 18 de enero de 2006, formula reparo suspensivo por considerar que no se cumple el requisito de “existencia de crédito adecuado y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza de la obligación”, argumentando los siguientes motivos:

“Si bien el expediente de autorización y compromiso del que se deriva la generación de la obligación que se propone reconocer, se aprobó con la fiscalización favorable como un contrato plurianual, certificándose el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 47 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, el plazo de ejecución del mismo finalizaba el 31/12/2005, la obligación que se propone reconocer se corresponde con servicio realizado en el mes de diciembre de 2005.

A este respecto y para el acto que se ha remitido a intervenir habría que estar a lo establecido en el artículo 34.1.b) de la citada Ley General Presupuestaria que establece que las obligaciones se imputarían al ejercicio presupuestario de su reconocimiento siempre que correspondan, entre otros casos, a servicios realizados dentro del ejercicio presupuestario al que se pretende imputar y con cargo a los respectivos créditos.

En consecuencia la obligación que se propone reconocer e imputar al ejercicio presupuestario 2006 en la consideración de certificación de no superación de los límites establecidos para compromisos de gastos a extenderse a ejercicios futuros (artículo 47), no se corresponde con los servicios prestados en dicho ejercicio (2006) y por lo cual habría que estar a lo dispuesto en el apartado 3 del citado artículo 34

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“Ámbito temporal de los Presupuestos Generales del Estado”.

Disconforme la Subdelegación de Gobierno en Segovia con el criterio manifestado por el órgano de control, remite a esta Intervención General escrito por el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada Territorial en Segovia.

En dicho escrito se pone de manifiesto lo siguiente:

“El artículo 73.4, punto segundo de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, dice textualmente: “El reconocimiento de las obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto”.

De acuerdo con tales previsiones, dado que los períodos mensuales previstos en el contrato a efectos de pagos parciales finalizan el último día de cada mes (mes vencido) la emisión del certificado de conformidad con la ejecución del servicio y la exigibilidad del pago no se producirá hasta el mes siguiente.

En el caso del servicio prestado durante el último mes del ejercicio presupuestario, esta circunstancia determinará que la obligación correspondiente se impute al ejercicio siguiente en el que resultará exigible, circunstancia a la que corresponde la distribución de anualidades recogida en los documentos RC y Propuesta de Gasto correspondiente.

Por todo lo anteriormente citado y teniendo en cuenta que se ha cumplido el procedimiento, se solicita se proceda al abono del mes de diciembre con cargo a los presupuestos del año 2006.”

Con el fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

La divergencia de criterios se centra en determinar la procedencia de imputar al Presupuesto del ejercicio 2006 la obligación derivada del servicio prestado durante el mes de diciembre de 2005 bien mediante el correspondiente acto de reconocimiento de la obligación acordado por el órgano competente, según el centro gestor; o previa autorización del titular del Departamento ministerial en aplicación de lo dispuesto en el artículo 34.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, de acuerdo con el criterio del órgano de control.

Por tanto, procede analizar en primer lugar el ámbito de aplicación del citado artículo 34.3 de la LGP que dispone:

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“Los titulares de los departamentos ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos, de conformidad con el ordenamiento jurídico, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia. La decisión del departamento ministerial dejará constancia, en cualquier caso, de las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio en que se generó la obligación.

(...)

Una vez autorizada la imputación se remitirá copia a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para su toma de razón.”

La cuestión objeto de análisis se concreta en la determinación del criterio aplicable para determinar cuándo estamos ante “obligaciones generadas en ejercicios anteriores”.

En la argumentación desarrollada por la Intervención Delegada Territorial, trascrita en los antecedentes, subyace la aplicación del principio de devengo, según el cual debe atenderse al momento en que tiene lugar la corriente real de bienes y servicios, habida cuenta que, de una parte, invoca como único fundamento jurídico de tal consideración lo dispuesto en el artículo 34.1.b) de la LGP, según el cual, a cada ejercicio presupuestario se imputarán “las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos”; y de otra, concluye respecto de la obligación que se propone reconocer en el expediente objeto de discrepancia, que al no corresponder a servicios prestados en el ejercicio 2006, su imputación al presupuesto vigente en el mismo exige la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 34.3 de la LGP.

Por el contrario, la Subdelegación de Gobierno aplica, a los efectos de delimitar el concepto de “obligación generada en ejercicios anteriores”, el criterio de exigibilidad entendiendo que esta circunstancia se da cuando una vez prestado el servicio o realizada la entrega del bien, se acredita documentalmente su realización y se emite el certificado de conformidad por el órgano competente, lo que, en el caso concreto, al haberse establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que los períodos mensuales de prestación de servicios que dan lugar a pagos parciales finalizan el último día de cada mes, implicará que la obligación no será exigible hasta el mes siguiente.

Expuestos los argumentos del órgano de control y del centro gestor, con el fin de resolver la cuestión planteada, el ámbito de aplicación de aplicación del artículo 34.3 de la LGP a partir de la delimitación del concepto de “obligación generada en ejercicios anteriores”, procede traer a colación lo dispuesto al respecto en el Real Decreto 612/1997, de 25 de abril, de desarrollo del artículo 63 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, antecedente inmediato del vigente artículo 34 de la LGP y que continúa en vigor en lo que no se oponga a su contenido.

En concreto, el artículo 1 del citado Real Decreto delimita el ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 63 del TRLGP que al igual que el actual artículo 34.3 de la LGP era aplicable a las “obligaciones generadas en ejercicios anteriores”. En este sentido, señala el precepto que “se consideran obligaciones de ejercicios anteriores susceptibles de imputación a créditos del corriente aquellas que, resultandoexigibles en el ejercicio de procedencia de acuerdo con el artículo 43 del texto refundido de la Ley

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General Presupuestaria (actual artículo 21 LGP), no han sido reconocidas a 31 de diciembre del correspondiente año (...)”.

De acuerdo con esta definición reglamentaria, puede afirmarse que el criterio aplicable para determinar cuando una obligación se entiende generada en ejercicios anteriores es el de exigibilidad, de forma que cuando se produce una disociación en los ejercicios en los que tiene lugar la exigibilidad y su imputación al Presupuesto a través del acto de reconocimiento, será necesaria la previa autorización del titular del Departamento en los términos previstos en el artículo 34.3 de la LGP, configurado como excepción a la regla general, según la cual, “las obligaciones se imputarán al ejercicio en el que, de conformidad con lo previsto en el artículo 43 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria (actual artículo 21 de la LGP), resulten exigibles. Es decir, en el supuesto de obligaciones recíprocas cuando el acreedor haya cumplido o garantizado la obligación a su cargo y, en el de las obligaciones unilaterales, cuando se hubiera dictado el acto administrativo o la ley que reconozca el derecho del acreedor” (artículo 1.2 del Real Decreto 612/1997).

Esta misma conclusión, que confirmaría el criterio defendido por la Subdelegación del Gobierno frente al sostenido por la Intervención Delegada en lo que respecta a la delimitación del concepto de “obligaciones generadas en ejercicios anteriores”, se alcanza de un análisis conjunto de los artículos 21, 34, y 73 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

El artículo 21 de la LGP es el precepto regulador de la exigibilidad de las obligaciones y del que se desprende que en el supuesto de obligaciones recíprocas, esto es, aquellas que tengan por causa prestaciones o servicios a la Administración por parte de terceros, la contraprestación a cargo de la Hacienda Pública únicamente resultará exigible cuando el acreedor haya cumplido o garantizado su correlativa obligación.

Por su parte, el artículo 73.4 de la LGP define el acto de reconocimiento de la obligación como “el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública Estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente”. A continuación, dispone el mismo precepto que “el reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto”.

De la conjunción de los preceptos citados, cabe concluir que realizada la prestación por parte del tercero, la obligación económica devengada sólo se tornará exigible una vez que se hayan aportado los documentos justificativos del cumplimiento de la prestación, momento a partir del cual podrá y deberá dictarse el acto administrativo de reconocimiento de la obligación dirigido a imputar al Presupuesto vigente en ese momento la citada obligación.

En consecuencia, el procedimiento previsto en el apartado 34.3 de la LGP que, como se ha señalado anteriormente, tiene como presupuesto la existencia de una obligación exigible en un ejercicio anterior a aquel en que se acuerda el acto de reconocimiento, sólo será aplicable, en el caso de obligaciones bilaterales, cuando estemos ante obligaciones que tengan su causa en prestaciones, servicios realizados por el tercero en el ejercicio anterior siempre y cuando en el mismo también se haya producido la acreditación documental del cumplimiento de tal prestación, habida cuenta que para que una obligación sea exigible es necesaria, no sólo la realización de la prestación por parte del tercero sino, además, la aportación de los documentos justificativos de la prestación realizada de conformidad con los acuerdos

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que en su día aprobaron y comprometieron el gasto.

Conclusión que sigue el criterio que este Centro fiscal ha señalado en reiteradas ocasiones en relación a la determinación del momento en que una obligación es exigible y, por tanto, imputable a un ejercicio presupuestario determinado (vid. entre otros, informes de 7 de marzo de 2001 y 19 de julio de 2004).

II

Concretado el ámbito de aplicación del artículo 34.3 de la LGP, obligaciones que siendo exigibles en el ejercicio anterior no fueron imputadas al mismo mediante el correspondiente acto de reconocimiento, y que, como se ha indicado, confirma el criterio sostenido por la Subdelegación de Gobierno, se estima necesario analizar, a continuación, el momento en que ha devenido exigible la obligación que tiene su causa en el servicio de limpieza prestado durante el mes de diciembre.

Para ello, además de la normativa presupuestaria anteriormente analizada debemos tener en cuenta lo dispuesto al respecto en el ámbito contractual y, en concreto, en el artículo 110 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al disponer que “el contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de su objeto”, exigiendo en todo caso su constatación por la Administración mediante un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato.

De acuerdo con la normativa analizada, se observa que la cláusula 11.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rige el contrato que motiva la discrepancia establece que “el pago se realizará a favor del adjudicatario, en firme, según lo establecido en la cláusula I) del cuadro de características”, apartado que fija el pago “en firme, por meses vencidos, previa presentación de factura”. Asimismo, añade la referida cláusula, como requisito previo para el pago la necesidad de expedición de “la oportuna certificación de conformidad por la autoridad competente”.

Al igual que ocurriera en un supuesto análogo que motivó el informe de esta Intervención General de 19 de julio de 2004, de acuerdo con tales previsiones, dado que los períodos mensuales previstos en el contrato a efectos de los pagos parciales finalizan el último día de cada mes (mes vencido), la aportación de la factura y la emisión del certificado de conformidad con la ejecución del servicio y la correspondiente exigibilidad del pago no se producirá hasta el mes siguiente.

En el caso del servicio prestado durante el mes de diciembre de 2005, si bien no consta la fecha en que fue aportada la factura ante la Administración ni la fecha del certificado de conformidad, debemos entender que la misma debió tener lugar después del 31 de diciembre de 2005, último día del período, habida cuenta que de haberse producido con anterioridad, habría implicado la expedición de un certificado de conformidad con un servicio cuya prestación debía abarcar un período que aún no habría concluido, lo que, como señaló esta Intervención General en escrito de 2 de diciembre de 2001, supone una actuación irregular “ya que no es posible manifestar una conformidad en relación con servicios aún no prestados”, concluyéndose que en estos casos “debería formularse el correspondiente reparo en base a la irregularidad de la acreditación de uno de los extremos, el relativo a la certificación o acta de conformidad con la prestación de los servicios, que debe ser objeto de comprobación en el marco de la

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fiscalización limitada”.

Por tanto, si bien deberían haberse hecho constar expresamente las fechas de aportación de la factura y de la certificación de conformidad, dado que nada se objeta por el órgano de control en este sentido, cabe entender que las mismas se efectuaron al inicio del mes de enero del 2006, de conformidad con lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

En consecuencia, esta circunstancia determina que el momento en el que ha de entenderse exigible la obligación correspondiente al mes de diciembre es posterior al 31 de diciembre de 2005, por lo que, de acuerdo con las consideraciones anteriormente realizadas, cabe concluir que no resulta aplicable lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 34 de la LGP, habida cuenta que en este caso es aplicable la regla general según la cual exigibilidad y reconocimiento tendrán lugar en el mismo ejercicio presupuestario.

Lo anterior resulta, por otra parte, acorde con la distribución de anualidades realizada en el momento de la aprobación y compromiso del gasto derivado de la prórroga del contrato de limpieza para el período comprendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2005, que fueron fiscalizados de conformidad el 23 de junio de 2005. En las citadas fases de aprobación y compromiso, la documentación administrativa, técnica y financiera contenía una distribución del gasto en dos ejercicios presupuestarios (2005 y 2006) que respondía al momento en que, de acuerdo con las condiciones establecidas en los pliegos, se preveían dictar los correspondientes actos de reconocimiento de obligación con el fin de que llegado el momento de cumplimiento por parte de la Administración exista crédito para hacerla efectiva.

Por tanto, si la ejecución del objeto del contrato se ha realizado según lo establecido al respecto en los pliegos y así queda acreditado en la documentación justificativa del servicio prestado, habrá que concluir que la propuesta de reconocimiento realizada en los mismos términos es conforme con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto.

A la vista de los antecedentes expuestos y de acuerdo con las consideraciones realizadas, esta Intervención General concreta su parecer en la siguiente

CONCLUSION

Debe resolverse la discrepancia a favor del criterio mantenido por la Subdelegación del Gobierno en Segovia, entendiendo que la obligación correspondiente al servicio prestado durante el mes de diciembre del ejercicio 2005 no resulta exigible hasta que, de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto, se aporte el documento justificativo de la prestación realizada (factura) ante el órgano competente y se emita por éste el certificado de conformidad con la ejecución del servicio, circunstancias respecto de las cuales si bien no hay constancia expresa de la fecha en que se han producido, sólo pueden haber tenido lugar, según lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, una vez finalizado el último día del mes de diciembre, es decir, a partir del primer día del mes siguiente (1 de enero de 2006) que coincide con un nuevo ejercicio presupuestario. Por tanto, el acto de reconocimiento de la obligación e imputación al Presupuesto de 2006 no requerirá la previa aplicación de lo dispuesto en el artículo 34.3 de la LGP, al tener lugar en el mismo ejercicio en que la obligación ha devenido exigible.

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En consecuencia, deberá remitirse nuevamente el expediente a la Intervención Delegada Territorial en Segovia para su preceptiva intervención previa, de acuerdo con el criterio manifestado por esta Intervención General.

Es todo cuanto, con devolución del expediente remitido, le comunico para su conocimiento y efectos.

REFERENCIAS

FECHA 5-5-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006.

TITULO

Informe de la IGAE de 5-5-2006 por el que se resuelve consulta sobre determinadas cuestiones surgidas en relación con el apartado cuarto del artº 146 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

VOCESFunción InterventoraContrataciónModificaciónObra

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General su escrito por el que formula consulta sobre determinadas cuestiones surgidas en relación con el apartado cuarto del artículo 146 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

ANTECEDENTES

El apartado 4 del artículo 146 del TRLCAP prevé que el titular del Departamento Ministerial acuerde la continuación provisional de la ejecución de las obras objeto de la tramitación de un modificado cuando dicha tramitación exija la suspensión temporal parcial o total de las mismas y ello ocasione graves perjuicios para el interés público.

Tal y como cita en su escrito de consulta la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente, la citada norma ha sido objeto de interpretación en diversos informes emitidos tanto por este Centro directivo (Informe de 8 de marzo de 2002) como por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (Informes 8/98 y 49/01), en particular referidos a la exigencia de que estos expedientes sean informados por el Servicio Jurídico correspondiente, tal y como establece la Ley para las modificaciones de los contratos en general. En dichos informes se ha distinguido en la tramitación de estos expedientes dos fases:

- Una primera fase de autorización por el Ministro de la continuación provisional de las obras, en la que deberán cumplimentarse únicamente las actuaciones previstas expresamente en el artículo 146.4 del

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TRLCAP a estos efectos;

- una segunda fase, de aprobación del expediente del modificado, que tendrá lugar en el plazo máximo de ocho meses, en la que deberán incorporarse todos los documentos propios del mismo.

En relación con la tramitación descrita contemplada en el artículo 146.4, la Intervención Delegada formula algunas dudas relativas a la fiscalización de estos expedientes.

1º) En primer lugar, se cuestiona el momento en que debe ser ejercida la función interventora, puesto que se han diferenciado las dos fases a las que hemos aludido anteriormente.

La cuestión no ofrece duda alguna en cuanto a que la denominada segunda fase deba ser objeto de fiscalización, puesto que, de acuerdo con el criterio establecido en los Informes citados uno de los extremos a fiscalizar en esta fase será la existencia del preceptivo informe del servicio jurídico.

No queda claro, sin embargo, si además debería verificarse por la Intervención Delegada de alguna forma la concurrencia de los requisitos establecidos en la primera fase. En particular se argumenta:

“Si bien es cierto que la autorización del Ministro se soporta en aspectos de carácter eminentemente técnicos, cabría considerar la conveniencia de que se emitiera un informe de la intervención relativo a ciertos aspectos de la modificación de trascendencia económica.

Merecería especialmente la pena considerar dos circunstancias a este respecto, por un lado la existencia en la primera fase de una autorización del Ministro que se entiende, a salvo del criterio de la Intervención General, que implicaría autorización de gasto requiriendo retención previa y, por otro lado, el establecimiento de una limitación cuantitativa a la autorización inicial de continuación en la ejecución de las obras, el 20% como importe máximo del modificado en relación con el precio primitivo del contrato”.

2º) Asimismo se cuestionan los efectos que pudieran derivarse del incumplimiento del plazo de ocho meses contemplado en el artículo 146.4 del TRLCAP en cuanto a la tramitación del expediente de modificado.

En opinión de la Intervención Delegada cabrían dos posibilidades:

- Una primera posibilidad supondría considerar que, transcurrido el plazo de ocho meses sin que el expediente se hubiera completado y, consecuentemente, este haya sido fiscalizado, cabría iniciar el procedimiento de convalidación establecido en el artículo 32 del RD 2188/1995.

- Una segunda posibilidad sería la de considerar que la convalidación sólo procedería con respecto a aquellas actuaciones que se realicen con posterioridad al transcurso de los ocho meses y antes de que se

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apruebe el modificado. Por el contrario, sería admisible la tramitación de pagos referidos a obra ejecutada dentro del período de los ocho meses.

A la vista de las consideraciones efectuadas, se plantean ante esta Intervención General las siguientes

CUESTIONES

1. Momento en que debe efectuarse la fiscalización de los expedientes de modificado tramitados al amparo del artículo 146.4 del TRLCAP.

2. Efectos que deben atribuirse al incumplimiento del plazo de ocho meses para la tramitación y aprobación de los expedientes de modificado a los que nos venimos refiriendo previsto en la norma.

A efectos de resolver las cuestiones planteadas se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

El artículo 146 del TRLCAP regula la modificación del contrato de obras, contemplando en su apartado 4 un supuesto específico en el que se permite acordar la continuación provisional de las obras durante la tramitación del modificado en los siguientes términos:

“4. Cuando la tramitación de un modificado exija la suspensión temporal parcial o total de la ejecución de las obras y ello ocasiones graves perjuicios para el interés público, el Ministro, si se trata de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás Entidades públicas estatales, podrá acordar que continúen provisionalmente las mismas tal y como esté previsto en la propuesta técnica que elabore la dirección facultativa, siempre que el importe máximo previsto no supere el 20 por 100 del precio primitivo del contrato y exista crédito adecuado y suficiente para su financiación.

El expediente a tramitar al efecto exigirá exclusivamente las siguientes actuaciones:

a) Propuesta técnica motivada efectuada por el director facultativo de la obra, donde figurará el importe aproximado de la modificación, así como la descripción básica de las obras a efectuar.

b) Audiencia del contratista.

c) Conformidad del órgano de contratación.

d) Certificado de existencia de crédito.

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En el plazo de seis meses deberá estar aprobado técnicamente el proyecto y en el de ocho meses el expediente del modificado.

Dentro del citado plazo de ocho meses se ejecutarán preferentemente, de las unidades de obra previstas en el contrato, aquellas partes que no hayan de quedar posterior y definitivamente ocultas. La autorización del Ministro para iniciar provisionalmente las obras, que no podrá ser objeto de delegación, implicará en el ámbito de la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos y Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social la aprobación del gasto, sin perjuicio de los ajustes que deban efectuarse en el momento de la aprobación del expediente del gasto.”

En relación con la interpretación de este precepto se pronunció la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su dictamen 8/98, de 11 de junio de 1998. A la vista de los criterios expuestos por el citado órgano consultivo y con la finalidad de precisar diversas cuestiones planteadas en dicho pronunciamiento, esta Intervención General remitió, con fecha 20 de noviembre de 2002, consulta a dicho órgano manifestando su criterio al respecto y solicitando su parecer.

En el citado escrito remitido, esta Intervención General distingue dos fases o momentos en la tramitación de tales modificaciones, como queda expuesto en los antecedentes a los que nos remitimos. Asimismo se ponen de manifiesto los siguientes criterios: “Como se señala en el propio artículo 146.4, en un primer momento, en el que se autoriza la continuación provisional de las obras, no es necesario cumplimentar sino los trámites que específicamente se señalan y entre los que no figura el informe del Servicio Jurídico. Sin embargo, dado que se establece la necesidad posterior de aprobar técnicamente el proyecto y el propio expediente modificado dentro de los plazos a tal efecto previstos, en una segunda fase debe ser completado el expediente tanto técnico como económico con los requisitos generales propios de los mismos (proyecto, supervisión, replanteo, informe del servicio jurídico...); necesidad que parece corroborar asimismo la posibilidad a que hace referencia expresamente el artículo 146.4 en su último inciso de que deban realizarse ajustes en el momento de aprobar el expediente respecto de las previsiones contenidas inicialmente en la propuesta técnica, donde figura un “importe aproximado de la modificación” y una “descripción básica de las obras a realizar”. Así, hasta que no se completa y se aprueba el expediente del modificado se estaría actuando conforme a unas actuaciones previas provisionales.

En tal sentido, la identificación del expediente del modificado exclusivamente con las actuaciones del expediente inicial (propuesta técnica motivada, audiencia del contratista, conformidad del órgano de contratación y certificado de existencia de crédito), privaría de sentido el diferimiento de la aprobación del expediente del modificado al plazo de ocho meses, pues en tal caso realmente parece que ya se habría producido la aprobación del expediente por el Ministro en el momento de autorizar la continuación provisional de las obras. Dicha identificación haría incluso cuestionable la utilidad de tal aprobación del proyecto una vez que el expediente de modificado “simplificado” se hubiese aprobado por el Ministro."

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su informe 49/01, de 30 de enero de 2002, expresamente se pronuncia en cuanto a que comparte el criterio reproducido expuesto por la Intervención General respecto a la interpretación del artículo 146.4.

Por tanto, la primera cuestión planteada ya ha sido resuelta por este Centro en dicha consulta al manifestar que en la primera fase sólo se cumplimentan los trámites que se señalan específicamente en el primer párrafo del artículo 146.4 del TRLCAP.

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Ello es así en la medida en que en esa primera fase no existe un proyecto en torno al cual pueda tramitarse un expediente de gasto. En efecto, los expedientes de gasto de contratos de obras y, por tanto su fiscalización, aparecen siempre vinculados al proyecto cuya aprobación se pretende. Es por ello que los expedientes de modificación de obras de “saldo cero” o incluso de “saldo negativo”, son objeto de fiscalización, puesto que en ellos se produce una modificación o cambio del proyecto que en su día, y como parte integrante del expediente administrativo del contrato de obras y fundamento del gasto, se fiscalizó. Así ha tenido ocasión de manifestarse esta Intervención General en su informe de fecha 15 de diciembre de 2003, en el que estableció “De estos preceptos se deduce que la modificación de un contrato, al suponer la alteración de las condiciones en que se producirá la prestación del contratista, supone igualmente la alteración de los actos administrativos de contenido económico que hubieron de ser fiscalizados en su día con motivo de la autorización del gasto; por tanto, aunque la modificación no implique aumento del gasto, o incluso suponga una disminución del mismo, deberá constituir igualmente objeto de fiscalización previa su aprobación.

De este modo, la fiscalización previa en el ámbito de las modificaciones contractuales no se limita a examinar el adicional de gasto al que eventualmente pueda darse lugar, sino que se extiende a la totalidad del gasto, que difiere del gasto originario fiscalizado en la medida en que se pretende modificar la prestación a cargo del contratista.”, prestación ésta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 del TRLCAP viene definida en los contratos de obras en el proyecto.

En relación con lo anteriormente expuesto, esto es la falta de un proyecto de obras en la primera de las fases de este tipo de modificado y su aprobación en la segunda, debe destacarse la diferencia entre las expresiones “aprobación del gasto” que conlleva la autorización del Ministro para iniciar provisionalmente las obras y que tiene lugar en la primera fase y “aprobación del expediente de gasto”que tiene lugar en la segunda fase, lo que da a entender que las actuaciones de control ligadas siempre a la formalización de un expediente de gasto se difieren a un momento posterior.

Así debe considerarse dado que el expediente tramitado en la primera fase es, por una parte, un expediente provisional, sujeto por tanto a ajustes y, por otra, sumario, en el que se prescinde de trámites que, aún de evidente importancia desde el punto de vista técnico, jurídico y financiero (carece, entre otros aspectos, de proyecto, fiscalización previa e informe del servicio jurídico), pueden demorar la actuación inmediata que se requiere por razones de interés público.

Situación similar se produce en los contratos tramitados por el procedimiento de emergencia contemplados en el artículo 72 del TRLCAP, en los que razones de interés público habilitan al órgano de contratación para ordenar, sin obligación de tramitar expediente administrativo, la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido, sin que se lleve a cabo, por tanto, la fiscalización del expediente administrativo de contratación vinculado al gasto que en ese momento se aprueba. Cabe recordar que, aunque el referido artículo 72 no se pronuncia expresamente sobre la aprobación del gasto por el órgano de contratación, este Centro directivo en informe de 11 de diciembre de 1995 sobre la interpretación del apartado c) del artículo 73 del la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, cuya redacción coincide con la del actual artículo 72.1 c) del TRLCAP ya señaló que “la aprobación del gasto… se realizó por el órgano de contratación de manera verbal al acordar la contratación”. En consecuencia, en el momento en que el órgano de contratación ordena ejecutar lo necesario en la tramitación de emergencia, se está aprobando el gasto sin la correspondiente fiscalización previa, del mismo modo que, en el supuesto planteado del artículo 146.4, la autorización del Ministro para continuar provisionalmente las obras, implicando una aprobación del gasto, no se fiscaliza previamente en ese momento.

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II

En segundo lugar se plantea la cuestión relativa a la determinación de los efectos del incumplimiento del plazo fijado por la Ley para la tramitación de estos expedientes.

A este respecto, cabe señalar que el supuesto previsto en el artículo 146.4 no es sino un caso de modificación contractual que presenta cierta especialidad, la cual se concreta en la concesión de un plazo de ocho meses para llevar a cabo la tramitación del expediente de modificado, permitiendo que durante ese plazo continúe la ejecución de las obras. Ello supone que, al postponerse la tramitación del expediente, se postpone también la fiscalización del gasto que conlleva, si bien condicionado al plazo de los ocho meses que se concede para ello. Agotado ese plazo, si el expediente no se hubiera concluido y, por tanto, no se hubiera ejercido la función interventora, se produciría una omisión de la fiscalización que exigiría la correspondiente convalidación. En este sentido debe precisarse que el objeto del expediente que se tramita es la modificación en su conjunto y en modo alguno cabría entenderlo referido únicamente a las actuaciones que vayan a tener lugar con posterioridad al transcurso de los ocho meses. De ello se desprende que si la fiscalización debe comprender, como se ha señalado, la totalidad del gasto que implica la modificación y se ha omitido, la omisión hay que entenderla referida respecto del total y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley General Presupuestaria, procedería la convalidación respecto de la totalidad del gasto efectuado.

Cabe recordar que resulta similar la situación regulada en el artículo 160 del Reglamento de la Ley que contempla los denominados “adicionales de obra”. En efecto, este precepto establece la posibilidad de que se introduzcan variaciones sobre las unidades de obra ejecutadas sin previa aprobación cuando consistan en “la alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen un incremento del gasto superior al 10 por 100 del precio primitivo del contrato”. Estas variaciones serán recogidas y abonadas en las certificaciones mensuales o bien en la certificación final, procediendo la fiscalización de conformidad en tanto no se supere el porcentaje señalado. Superado este porcentaje, será necesaria la convalidación por el Consejo de Ministros del total de gasto correspondiente al adicional de obra, por entenderse que al superarse el 10 % del precio primitivo del contrato nos encontramos ante un modificado del contrato de obras que no se ha tramitado con arreglo al procedimiento legalmente establecido y que, en consecuencia, no ha sido objeto de la preceptiva fiscalización previa. Tanto en este supuesto como en el contemplado en el artículo 146.4 del TRLCAP se trata de modificaciones que se tramitan al margen del procedimiento general, sujetas en ambos caso a unos límites concretos. El matiz diferencial entre ambos casos viene determinado por la naturaleza del límite que opera en cada supuesto: cuantitativo en el supuesto previsto en el artículo 160 del Reglamento y temporal en el del artículo 146.4 del TRLCAP, pero en ambos casos, sobrepasados los límites que para la “tramitación especial” del modificado establece la normativa, serán de aplicación las normas generales relativas a los modificados, cuyo incumplimiento motiva la necesidad de emitir el informe del artículo 156 de la Ley General Presupuestaria con la extensión arriba determinada.

Efectuadas las anteriores consideraciones, esta Intervención General concreta su parecer en las siguientes

CONCLUSIONES

1ª) Los expedientes de modificación de los contratos de obras tramitados al amparo de lo dispuesto en el artículo 146.4 del TRLCAP serán fiscalizados en la fase correspondiente a la aprobación del expediente de modificado y del expediente de gasto, no estando sujeta a fiscalización la fase de autorización de la continuación provisional de las obras por el Ministro.

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2ª) Si transcurrido el plazo previsto en la norma citada no se hubiera concluido la tramitación del expediente de modificado, se entiende omitida la función interventora, por lo que procedería la convalidación de la totalidad del gasto efectuado, tanto el realizado en el periodo de ocho meses como el realizado con posterioridad.

FECHA 5-6-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletin Informativo de la IGAE Nº 86, año 2006

TITULO

Informe circularizado de la IGAE de 5 de junio de 2006 por el que se resuelven consultas acerca de la interpretación del art.3.1 del texto refundido de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas, en su redacción dada por el RD de 5/2005, de 11 de marzo,de Reformas Urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública.

VOCESCONTRATACIÓNCONVENIO COLABORACIÓN FISCALIZACIÓN PREVIA

TEXTO

Se han recibido en esta Intervención General escritos planteando consulta acerca de la interpretación del artículo 3.1, del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante TRLCAP), en su redacción dada por el Real Decreto Ley 5/2005, de 11 de marzo, de Reformas Urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública, distinguiéndose algunas cuestiones de carácter general y otras de índole particular referidas a convenios concretos.

Como cuestiones de carácter general se plantean las siguientes:

1. Delimitación de los supuestos de hecho contemplados en los apartados c), d) y l) del artículo 3.1 del TRLCAP.

2. Análisis de los requisitos configuradores de la encomienda de gestión.

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3. El régimen jurídico de las encomiendas de gestión: competencia para acordarlas y régimen de fiscalización e intervención previa.

Como cuestiones particulares, se someten a consideración sendos convenios, con la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA y con el INIA, planteándose su posible instrumentación a través de una encomienda de gestión de las referidas en el artículo 3.1 l) del TRLCAP.

Con la finalidad de precisar las referidas cuestiones, este Centro fiscal estima conveniente realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

El artículo 3 del TRLCAP, tras la modificación introducida por el Real Decreto Ley 5/2005, dispone:

“Artículo 3. Negocios y contratos excluidos.- Quedan fuera del ámbito de la presente Ley:

(...)

c) Los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cualquiera de ellos entre si, siempre que la materia sobre la que versen no sea objeto de un contrato de obras, de suministro, de consultoría y asistencia o de servicios, o que siendo objeto de tales contratos su importe sea inferior, respectivamente, a las cuantías que se especifican en los artículos 135.1, 177.2 y 203.2.

d) Los convenios de colaboración que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al

derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales. Quedarán asimismo excluidos de la presente Ley los

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convenios que sen consecuencia del artículo 296 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

(...)

l) Las encomiendas de gestión que se realicen a las entidades y a las Sociedades cuyo capital pertenezca totalmente a la propia Administración Pública.”

La modificación de este precepto tiene su origen en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 13 de enero de 2005, dictada en resolución de un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión, la cual consideró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, entre otros motivos, “al excluir de forma absoluta del ámbito de aplicación del texto refundido y, en concreto, en el artículo 3, apartado 1, letra c), de éste, los convenios de colaboración que celebren las Administraciones Públicas con las demás entidades públicas y, por tanto, también los convenios que

constituyan contratos públicos a efectos de dichas Directivas”.

En relación con dicho incumplimiento el Tribunal efectúa las siguientes apreciaciones:

“Según las definiciones contenidas en el artículo 1, letra a), de las Directivas 93/36 y 93/37, un contrato público de suministro o de obras supone la existencia de un contrato a título oneroso celebrado por escrito entre, por una parte, un proveedor o un contratista y, por otra, una entidad adjudicadora en el sentido del artículo 1, letra b), de dichas Directivas y que tenga por objeto la compra de productos o la ejecución de determinado tipo de obras.

Conforme al artículo 1, letra a), de la directiva 93/36, basta, en principio, con que el contrato haya sido celebrado entre, por una parte, un ente territorial y,por otra, una persona jurídicamente distinta de éste. Sólo puede ser de otra manera en

el supuesto de que, a la vez, el ente territorial ejerza sobre la persona de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o entes que la controlan (sentencia Teckal, apartado 50).

Habida cuenta de la identidad de los elementos constitutivos de la definición de contrato en las Directivas 93/36 y 93/37, a excepción del objeto del contrato considerado, procede aplicar la solución adoptada así en la sentencia Teckal, antes citada, a los acuerdos

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interadministrativos a los que se aplica la Directiva 93/37.

En consecuencia, dado que excluye a priori del ámbito de aplicación del Texto Refundido las relaciones entre las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y, en general, las entidades de Derecho público no mercantiles, sea cual sea la naturaleza de estas relaciones, la normativa española de que se trata en el

caso de autos constituye una adaptación incorrecta del Derecho interno a las Directivas 93/36 y 93/37”.

La citada sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal (C-107/98), vino a configurar los requisitos que han de concurrir para encontrarnos ante un supuesto de “in house providing”, supuesto que implica la exclusión de la aplicación de los

procedimientos de licitación establecidos en las directivas sobre contratación pública. A este respecto se establecía que la directiva 93/63/CEE, del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, entonces vigente, “(...) es aplicable cuando una entidad adjudicadora, como un ente territorial, proyecta celebrar por escrito, con una entidad formalmente distinta de ella y autónoma respecto a ella desde el punto de vista decisorio, un contrato a título oneroso que tiene por objeto el suministro de productos, independientemente de que dicha entidad sea o no, en sí misma, una entidad adjudicadora, añadiendo que sólo puede ser de otra manera en el supuesto de que, a la vez, el ente territorial ejerza sobre la persona de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o los entes que la controlan”.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha mantenido este criterio en otros pronunciamientos posteriores, como en la sentencia de 7 de diciembre de 2000 (C-94/99), la de 8 de mayo de 2003 (C-349/97), la de 11 de enero de 2005 (C-26/03) y la mas reciente de 11 de mayo de 2006 (C-340/04).

A la vista de la nueva regulación contenida en el artículo 3.1 del TRLCAP, y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Abogacía General del Estado – Dirección del Servicio Jurídico del Estado elaboró la Instrucción nº 2/2005, de 21 de julio, sobre el régimen jurídico aplicable a los convenios de colaboración y a los acuerdos de encomienda de gestión celebrados por la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades públicas empresariales y restantes entidades públicas y privadas del sector público estatal, cuyos criterios hace suyos esta Intervención General.

Dicha Instrucción dispone, en relación con los convenios a que se refiere el artículo 3.1 c) del TRLCAP, esto es los celebrados entre

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la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cualquiera de ellos entre sí, que deberán sujetarse al citado texto refundido aquéllos en los que concurran

acumulativamente dos circunstancias: que la materia sobre la que versen constituya el objeto de un contrato de obras, de suministro, de consultoría y asistencia o de servicios; y que su importe sea igual o superior a las cuantías especificadas en los artículos 135.1, 177.2 y 203.2 del ya citado texto refundido.

Por lo que se refiere a los convenios de colaboración con entidades de derecho privado, a que se refiere el artículo 3.1 d) del TRLCAP, éstos deberán sujetarse a la normativa contractual pública, independientemente de su cuantía, siempre que su objeto esté comprendido en los contratos que regula el TRLCAP o en otras normas administrativas especiales.

No obstante lo anterior, que debe configurarse como un principio de carácter general, según los criterios establecidos por la citada Instrucción 2/2005 de la Abogacía General del Estado, los convenios que de acuerdo con lo arriba señalado estarían sujetos al TRLCAP, podrán quedar excluidos de su ámbito de aplicación en el supuesto de que deba instrumentarse la relación de que se trate a través de una encomienda de gestión, en virtud del nuevo apartado 3.1 l) del TRLCAP, que se refiere a las encomiendas de gestión que se realicen a las entidades y a las sociedades cuyo capital pertenezca totalmente a la propia Administración Pública.

Tal y como señala la Instrucción de la Abogacía General del Estado, este apartado pretende contemplar los supuestos de “In house providing” que ha delimitado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en las sentencias antes señaladas.

Por esta razón, la Instrucción considera que, a pesar de la escueta redacción del artículo 3.1 l), para que pueda darse el supuesto de la encomienda de gestión en él previsto, deben concurrir los siguientes elementos definidos por dicha jurisprudencia:

- que la Administración, Organismo o entidad pública que realiza la encomienda de gestión ejerza sobre la Entidad o Sociedad que la recibe un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y

- que esa Entidad o Sociedad en cuyo favor se acuerda la encomienda de gestión realice la parte esencial de su actividad con la Administración, Organismo o Entidad pública que la otorga.

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La Instrucción argumenta esta exigencia señalando que “aun cuando estos dos requisitos establecidos por la doctrina del TUCE anteriormente expuesta no figuren recogidos explícitamente en la redacción del nuevo párrafo l) del artículo 3.1 del TRLCAP (únicamente puede considerarse que se alude a uno de ellos, el relativo al control análogo al ejercicio sobre los propios servicios, al mencionar, en el caso de las sociedades públicas, que su capital debe ser íntegramente de titularidad de al Administración encomendarte), se considera imprescindible que concurran en todo caso para poder considerar que las encomiendas de gestión a que se refiere ese precepto quedan excluidas de la aplicación del TRLCAP, lo que no sería posible, de acuerdo con esa doctrina jurisprudencial,en los supuestos en que faltará cualquiera de esos requisitos".

Por otro lado, la Instrucción de la Abogacía General del Estado a la que venimos haciendo referencia, entiende que tampoco procede una interpretación literal del apartado l) del ya citado artículo 3, en relación con las entidades que pueden ser destinatarias de la encomienda de gestión. En este sentido y haciendo una interpretación extensiva del termino “entidad” utilizado por el precepto considera que también podrían incluirse las fundaciones públicas. Por otro lado, y respecto a las sociedades mercantiles estatales y la exigencia de que su capital pertenezca totalmente a la propia Administración Pública, la Instrucción establece que no es necesario que la entidad encomendante posea la totalidad del capital de la sociedad que recibe la encomienda, sino que (...) también es admisible la encomienda de gestión a una entidad o sociedad cuyo capital, siempre que sea exclusivamente público, pertenezca a varias Administraciones Públicas con competencia o fines concurrentes (sea mediante participación directa de esas Administraciones Públicas en el capital de la entidad o sociedad, sea mediante participación indirecta de las mismas en dicho capital) y sometida al control único y exclusivo, bien que conjunto, de dichas Administraciones Públicas. En todo caso, y también en estos supuestos, deberán darse, además, el resto de los requisitos consagrados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para los supuesto de “In house providing”.

II

Delimitados los supuestos contemplados en los apartados c) y d) y l) del artículo 3.1 del TRLCAP, y admitido que este último supuesto implica la traslación a nuestro Derecho del “in house prodiving” a que se refiere la jurisprudencia comunitaria, conviene analizar los requisitos para que pueda operar dicha exclusión de la normativa contractual y nada mejor para ello que traer a colación las propias sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en las que, en definitiva, se excluyen aquellos supuestos que, gozando de las mismas características de un contrato público, se celebran entre una entidad y otra jurídicamente distinta pero que se constituye como medio instrumental del contratan-te, completamente dependiente de él y sin una verdadera capacidad decisoria.

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Así, la sentencia Teckal, de 18 de noviembre de 1999,antes citada, concretó los requisitos en:

- que el ente adjudicador ejerza sobre la persona con la que celebra el contrato un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios.

- que esa persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o entes que la controlen.

Posteriormente, la sentencia de 8 de mayo de 2003 resulta particularmente relevante a nuestros efectos puesto que en sus considerandos 203 a 207, el Tribunal concluye que las autoridades españolas podían encomendar legítimamente a la sociedad estatal TRAGSA los trabajos relativos a la implantación del registro oleícola sin recurrir al procedimiento de licitación, al tratarse de un supuesto excluido de la aplicación de las directivas en materia de adjudicación de contratos públicos (“In House Providing”). El Tribunal consideró que este encargo a TRAGSA se encontraba dentro de los límites de la exclusión detallados en la sentencia Teckal, y señaló “Por lo que se refiere a las consecuencias de considerar a TRAGSA como parte de la Administración Pública, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha admitido una excepción a la aplicación de las directivas en materia de adjudicación de contratos públicos llamada “In House Providing”, relativa a los contratos celebrados por una entidad adjudicadora con determinados organismos públicos vinculados a ella.(...) Esto es lo que sucede en el presente asunto. En efecto, a tenor del artículo 88 apartado 4 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, TRAGSA, en tanto que medio propio instrumental y servicio técnico de la administración española, está obligada a realizar con carácter exclusivo, por sí misma o sus filiales, los trabajos que le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos dependientes de ellas. (...)”.

Dicha conclusión parece del todo lógica puesto que los supuestos de “in house providing” tienen como fundamento último la falta absoluta de autonomía de voluntad de una entidad en sus relaciones con otra entidad que, por tanto, ejerce un control total y efectivo sobre aquella. Pues bien, en el supuesto de TRAGSA, que, como ya se ha indicado, ha sido declarada expresamente por la jurisprudencia comunitaria como un supuesto de “in house providing”, varias son las manifestaciones relativas a su carácter instrumental y falta de autonomía. En primer lugar, en el apartado Cuatro artículo 88 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,

Administrativas y del Orden Social. se señala que “TRAGSA, como medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración, está obligada a realizar con carácter exclusivo, por sí misma o sus filiales, los trabajos que le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos de ellas dependientes, en las materias que constituyen el objeto social

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de la empresa y, especialmente, aquellos que sean urgentes o que se ordenen como consecuencia de las situaciones de emergencia que se declaren”.

Asimismo, la ausencia de autonomía de TRAGSA y sus filiales en sus relaciones con las Administraciones de las que es medio propio queda patente en los apartados Cinco y Seis del mismo precepto, al señalar, respectivamente, que no podrán participar en los procedimientos para la adjudicación de contratos convocados por dichas Administraciones, así como que el importe de los trabajos realizados por medio de TRAGSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas correspondientes, que deberán ser objeto de aprobación por laAdministración.

En consecuencia, en el caso concreto de TRAGSA, el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea la ha calificado como supuesto de “in house prodiving”, por lo que, entiende esta Intervención General, cabría extender tal calificación a aquellos entes instrumentales que tienen una regulación similar a la de la citada sociedad, como así se ha manifestado expresamente este Centro respecto a SEGIPSA en escrito de 27 de febrero de 2006.

Por lo que concierne a los supuestos en que no hay una calificación expresa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de las relaciones entre la entidad encomendarte y encomendada, en los que, por tanto, deberá hacerse un análisis caso por caso de la concurrencia de los requisitos, resulta oportuno transcribir las consideraciones efectuadas en la reciente sentencia de 11 de mayo de 2006 (asunto C-340/04) en las que se aportan ciertas pautas interpretativas.

El supuesto de hecho que en dicha sentencia se analiza, es el de un contrato adjudicado sin licitación por un municipio italiano a favor de una sociedad anónima participada al 100% por otra sociedad anónima holding en cuyo capital social participa en un 99,98% el municipio adjudicador y en el 0,02% restante otros municipios.

Así, por lo que se refiere al primer requisito, el Tribunal considera que “para apreciar si el poder adjudicador ejerce un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios… ha de resultar que la sociedad adjudicataria está sometida a un control que permite que el poder adjudicador influya en sus decisiones. Debe tratarse de una influencia potencialmente determinante, tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes de dicha sociedad…”.

“El hecho de que el poder adjudicador posea, por sí solo o junto con otros entes públicos, la totalidad del capital de una sociedad adjudicataria tiende a indicar, sin ser un indicio decisivo, que

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dicho poder adjudicador ejerce sobre dicha sociedad un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios”.

En el análisis del caso concreto planteado, el Tribunal observa que ni los estatutos de la sociedad holding ni los de la adjudicataria reservan al municipio adjudicador “ninguna facultad de control ni le atribuyen ningún derecho de voto especial para restringir la libertad de acción reconocida a ambos consejos de

administración…”.

Además, observa el Tribunal que la eventual influencia del municipio adjudicador sobre la sociedad adjudicataria se ejerce a través de una sociedad holding y afirma que “según las circunstancias del caso, la intervención de un intermediario de este tipo puede debilitar el eventual control ejercido…”.

Teniendo en cuenta ambas circunstancias, el Tribunal aprecia que en el caso concreto planteado no concurre el requisito del control efectivo.

Por lo que respecta al segundo requisito configurado del “in house prodiving”, esto es, que el adjudicatario realice la parte esencial de su actividad con el ente o entes que la controlan, el Tribunal recuerda que “el objetivo principal de las normas comunitarias en materia de contratos públicos es la libre circulación de las mercancías y los servicios y su apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros”, por lo que el requisito analizado tiene por objeto garantizar que la normativa contractual siga siendo aplicable “en el caso de que una empresa controlada por uno o varios de estos entes opere en el mercado y pueda competir, por tanto, con otras empresas”. Por ello, se afirma en la sentencia, es preciso para entender cumplido el requisito analizado, que la actividad del adjudicatario “esté destinada principalmente a dicho ente territorial, de modo que el resto de su actividad tiene un carácter meramente marginal (…).

Para apreciar si concurre este supuesto, el juez competente debe tomar en consideración todas las circunstancias del caso, tanto cualitativas como cuantitativas (…) Las actividades de la empresa adjudicataria que procede tomar en consideración son todas las que dicha empresa realiza en el marco de una adjudicación efectuada por el poder adjudicador, y ello con independencia de la identidad del beneficiario, ya sea el propio poder adjudicador, ya el usuario de los servicios.

Carece de importancia la cuestión de quién remunera a la mencionada empresa, ya sea el ente territorial que la controla, ya los terceros usuarios de los servicios prestados en virtud de concesiones o de

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otras relaciones jurídicas establecidas por dicho ente territorial. También resulta irrelevante la cuestión de en qué territorio se prestan dichos servicios. (…). Puede resultar conveniente analizar la cuestión de si la actividad que debe tomarse en consideración es la que la empresa adjudicataria realiza con todos los entes territoriales que la controlan o únicamente la actividad realizada con el ente territorial que actúe en cada caso como poder adjudicador. (…) Cuando son varios los entes territoriales que controlan una empresa, el requisito relativo a lo esencial de la actividad de ésta puede considerarse satisfecho si dicha empresa realiza lo esencial de su actividad, no necesariamente con uno u otro de estos entes territoriales, sino con dichos entes territoriales considerados en conjunto”

Continuando con el análisis de los requisitos configuradores de la encomienda de gestión, plantea la Intervención Delegada la necesidad de que, por un lado, el objeto de la encomienda de gestión entre dentro del ámbito de los fines o funciones de la entidad encomendada o en el supuesto de sociedades mercantiles, dentro de su objeto social y, por otro lado, que las entidades encomendadas tengan necesariamente medios propios suficientes para realizar la actividad encomendada.

En relación con la primera exigencia, esta Intervención General comparte la apreciación hecha por la Intervención Delegada y en numerosos informes ha destacado que la consideración de medio propio instrumental de sociedades como TRAGSA o SEGIPSA sólo se predica en relación con las actividades incluidas en el objeto social para el que han sido configuradas como medio propio.

Por otra parte, y por lo que a los organismos públicos se refiere, la necesidad de

que cualquier actividad que se les encomiende entre en sus fines y funciones deriva de la propia LOFAGE, cuyo artículo 2.4 señala que “las potestades y competencias administrativas que en cada momento, tengan atribuidas la Administración General del Estado y sus Organismos públicos por el ordenamiento jurídico, determinan la capacidad de obrar de unos y otros”.

En cuanto a la necesidad de que las entidades receptoras de la encomienda tengan medios propios suficientes para realizar la actividad encomendada, entiende esta Intervención General que, no contemplándose tal requisito por la jurisprudencia comunitaria, no procede su exigencia, salvo que la normativa específica de la entidad encomendada así lo disponga, como es el caso de TRAGSA, que tiene limitada su facultad de requerir la colaboración de empresarios particulares por el artículo 88.4 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, y por el artículo 6 del Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo.

Para los supuestos en que la normativa específica no lo prevea, no

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cabe imponer limitación similar a la posibilidad de contratar con terceros, ya que ésta no deriva ni del apartado l) del artículo 3.1 del TRLCAP ni de la jurisprudencia comunitaria.

Así, resulta significativa la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de mayo de 2003, que al calificar a TRAGSA como un caso de “in house providing” cita como fundamento algunos aspectos de su regulación en el antes citado artículo 88, sin mencionar como elemento a tener en cuenta en dicha calificación la limitación a la contratación con terceros para las actuaciones que se le encomienden.

Asimismo, cabe mencionar la sentencia de 11 de mayo de 2006: de los hechos en ella descritos resulta que el objeto de la encomienda fue, a su vez, licitado y adjudicado en su totalidad a terceras empresas por la sociedad encomendada. Pues bien, tal circunstancia no es destacada ni considerada por el Tribunal como obstáculo para apreciar el supuesto de “in house prodiving”, en contraposición a otros datos fácticos que sí se traen a colación por el Tribunal para fundamentar la no concurrencia de alguno de los dos requisitos configuradores de tal supuesto.

III

En relación con la última de las cuestiones generales planteadas en los escritos de consulta, relativa al régimen jurídico aplicable a los expedientes de encomienda de gestión tramitados al amparo del artículo 3.1 l) del TRLCAP, cabe señalar que, de conformidad con el citado precepto, las encomiendas de gestión quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo cual debe interpretarse como una exclusión de la aplicación de las normas de dicho texto reguladoras de los contratos administrativos, siéndoles de aplicación, sin embargo, las normas que la Ley y el Reglamento de Contratos de las Administraciones Públicas establecen para la ejecución de obras, fabricación de bienes y prestación de servicios por la propia Administración, por entenderse que estas figuras jurídicas se constituyen como un verdadero supuesto de “in house providing”.

En efecto, la ejecución de trabajos por la propia Administración, figura jurídica que, aun no teniendo naturaleza contractual, ha estado tradicionalmente regulada en la normativa contractual, (así, ya en la Ley de Contratos del Estado se regulaba la ejecución de obras por la propia Administración en sus artículos 60 y 61), tiene como principal característica que la ejecución de la obra, fabricación del bien o prestación del servicio es asumida directamente por la Administración, es decir, por sus propias estructuras o servicios con sus propios medios materiales y personales.

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Tradicionalmente la utilización de esta figura jurídica afectaba fundamentalmente a casos de ejecución de trabajos por órganos o dependencias especiales no personificadas de la propia Administración. Sin embargo, esta situación ha ido evolucionando y hoy está consagrada y admitida la utilización de esta figura para realizar encargos a entes con personalidad jurídica distinta de la administración encomendarte. Un caso paradigmático lo encontramos en la creación de sociedades mercantiles que, aun teniendo personalidad jurídica propia, son calificadas por el legislador como medios propios instrumentales, de forma que su actuación se fundamenta en un encargo que la Administración le realiza para la ejecución de un determinado trabajo, trabajo cuya ejecución no acepta voluntariamente el ente instrumental sino que ha de ejecutar obligatoriamente. Vemos, por tanto, un gran paralelismo entre la esencia de la figura jurídica de “la ejecución de trabajos por la propia administración” y la de los supuestos de “in house providing”, hasta el punto de poder afirmarse que estos últimos no son más que una categoría de aquellos,en el sentido de que los supuestos de “in house providing” se producirán cuando a los medios y estructuras con los que cuenta la Administración para ejecutar un determinado trabajo se les dota de personalidad jurídica, pero la Administración sigue teniendo sobre dicha persona un control efectivo análogo al que tiene sobre sus propios servicios y aquella realiza la mayor parte de su actividad para la administración de quien depende. En este sentido, este Centro ya se ha pronunciado en anteriores informes (14 de julio de 1999, 5 de febrero de 2001, entre otros) sobre la calificación de las relaciones de TRAGSA con la Administración General del Estado como de ejecución de trabajos por la propia Administración.

En consecuencia, a juicio de este Centro Fiscal, a las encomiendas de gestión a que se refiere el artículo 3.1 l) del TRLCAP, les será de aplicación, además de, en su caso, su normativa específica, las normas que sobre la ejecución de trabajos por la propia Administración se recogen en el citado texto refundido y en el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que resulten compatibles con la jurisprudencia comunitaria. Asimismo, y desde un punto de vista formal, les será de aplicación, de conformidad con la instrucción 2/2005 de la Abogacía General del Estado las normas que sobre la encomienda de gestión se establecen en el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

En concreto, en relación con el régimen jurídico aplicable a las encomiendas de gestión, se plantea la cuestión de cuál es el órgano competente para realizar dicho encargo.

A este respecto, y salvo lo que pudiera señalar la normativa específica que, en su caso, exista, de conformidad con los artículos 153 y 195 del texto refundido de la Ley de Contratos de Administraciones Públicas, la competencia corresponderá al órgano competente para la aprobación del gasto.

Al hilo de lo anterior se cuestiona necesidad de que las relaciones

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jurídicas que se instrumenten a través de encomiendas de gestión se eleven a la autorización del Consejo de Ministros en virtud de lo dispuesto en el artículo 74.5 de la Ley General Presupuestaria, en tanto en cuanto la reforma operada por el Real Decreto Ley 2/2005 en el texto refundido de la Ley de Contrato de las Administraciones Públicas, en particular el apartado c) y l) del citado precepto, ha tenido como efecto la exclusión del universo de los convenios de colaboración de determinadas relaciones jurídicas, en concreto aquellas que ahora deben instrumentarse o bien como contratos o bien como encomiendas de gestión.

El citado precepto dispone “Los órganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripción de convenios de colaboración o contratos-programas con otras Administraciones públicas o con entidades públicas o privadas necesitarán autorización del Consejo de Ministros cuando el gasto que de ellos se derive sea de cuantía indeterminada o haya de extenderse a ejercicios posteriores.

Con carácter previo a la suscripción se tramitará el oportuno expediente de gasto, en el cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir y, en caso de gastos de carácter plurianual, la correspondiente distribución de anualidades”.

En este sentido, habida cuenta que las encomiendas de gestión no pueden ser calificadas como convenios de colaboración de los previstos en las letras c) y d) del artículo 3.1 del TRLCAP, tal y como expresamente establece la Abogacía General del Estado en la ya citada Instrucción 2/2005, a juicio de esta Intervención General el órgano competente para acordar la encomienda no precisará la autorización de Consejo de Ministros prevista en el artículo 74.5 de la Ley General Presupuestaria

Tal enfoque que, en definitiva, consiste en aplicar la disciplina de los convenios de colaboración únicamente a aquellos acuerdos de voluntades que, además de tener tal denominación, no tienen encaje en otras figuras jurídicas, concuerda, por otra parte, con el enfoque que se desprende del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, sobre fiscalización e intervención previa de requisitos básicos.

Así, el apartado decimotercero, partiendo de la distinción entre los convenios del artículo 3.1c) y del artículo 3.1d) del TRLCAP, remite a las comprobaciones propias de los negocios jurídicos con naturaleza específica Contratos, subvenciones- cuando los convenios, aún con tal denominación, encierran esos otros negocios, lo cual da a entender que la categoría convenio de colaboración se diseña con un carácter residual.

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Lo anteriormente expuesto permite responder a la última de las cuestiones planteadas en los escritos de consulta y que es la relativa al régimen de fiscalización de los acuerdos de la encomienda de gestión.

A este respecto, el artículo 152 de la Ley General Presupuestaria determina en su apartado primero que, para ciertos tipos de gasto que determina el Gobierno a propuesta de la IGEA, el régimen de fiscalización e intervención previa será el de requisitos básicos, sin perjuicio de lo señalado por su apartado segundo. Para los restantes tipos de gasto, el régimen de fiscalización e intervención previa será el general.

Habrá de acudirse, por tanto, al vigente Acuerdo de Consejo de Ministros, de 1 de marzo de 2002, antes citado, que no contempla como tipo de gasto sujeto al régimen de requisitos básicos el derivado de las encomiendas de gestión previstas en el artículo 3.1 l) del TRLCAP como tales, puesto que es una denominación que, al menos con el alcance que se le ha dotado, resulta novedosa en nuestra legislación. Sin embargo, y como se ha señalado anteriormente, esta Intervención General considera que dichas encomiendas de gestión, al configurarse como supuestos de “in house providing”, ya estaban contempladas en la legislación española bajo la denominación de ejecución de trabajos por la propia Administración.

En este sentido, el apartado undécimo del citado Acuerdo de Consejo de ministros se refiere a la ejecución de obras, fabricación de bienes y prestación de servicios por la propia Administración, por lo que las encomiendas de gestión deberán someterse a la fiscalización e intervención previa de acuerdo con lo establecido en este apartado.

Así pues, en relación con cualquier expediente relacionado con una encomienda de gestión, la Intervención correspondiente deberá verificar los extremos generales previstos en el artículo 152 de la LGP y en los apartados primero y segundo del Acuerdo, así como los extremos adicionales que el apartado undécimo haya podido prever. Este apartado prevé únicamente la verificación de extremos adicionales en los expedientes de aprobación y compromiso del gasto derivados del encargo y en los de reconocimiento de la obligación derivada de los abonos durante la ejecución de los trabajos o de la liquidación.

En consecuencia, y en relación con la cuestión planteada acerca del régimen de fiscalización e intervención previa de las modificaciones y prórrogas de las encomiendas de gestión, debe concluirse que, puesto que el Acuerdo no prevé ningún extremo adicional a verificar al respecto, deberán comprobarse únicamente los extremos previstos en los apartados primero y segundo.

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IV

A continuación, y teniendo en cuenta lo que con carácter general se ha expuesto en los apartados anteriores, procede analizar los dos expedientes concretos para determinar si pueden instrumentarse a través de una encomienda de gestión.

El primero de ellos afecta a la suscripción de un convenio para la prestación de servicios postales y telegráficos por parte de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A.

En relación con el mismo conviene destacar que la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, se ha pronunciado en su informe 71/05, de 10 de noviembre de 2005, sobre la posibilidad de que tras la promulgación del Real Decreto Ley 5/2005, de 1 de marzo, la sociedad estatal “Correos y Telégrafos, SA” continúe celebrando con v e n i o s d e c o l a b o r a c i ó n c o n l a s Administraciones Públicas con el objeto de prestar a las mismas servicios postales, estableciendo en la conclusión de dicho informe que “Tras la reforma del artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio) operada por el Real Decreto Ley 5/2005, subsiste la posibilidad de que la sociedad estatal “Correos y Telégrafos, SA” siga celebrando con las Administraciones Públicas los convenios de colaboración a que se refiere el artículo 58 de la Ley 14/2000 para la prestación de todos los servicios relacionados con su objeto social que le encomienden y que deba asumir obligatoriamente de acuerdo con su objeto social, quedando tales convenios de colaboración excluidos del ámbito de aplicación del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de acuerdo con la letra d) del artículo 3.1 del mismo, no modificado por el citado real Decreto Ley 5/2005, y sin que sea de aplicación a los mismos la exclusión prevista en la nueva letra l) que la citada reforma legislativa ha introducido en aquel artículo.”

Considera la Abogacía General del Estado que “siendo Correos una sociedad instrumental de la Administración del Estado cuyas relaciones con ésta no son contractuales, sino instrumentales, por razón del servicio público cuya prestación tiene legalmente encomendado, las mismas razones abonan la configuración como instrumentales, de las relaciones jurídicas que mantiene Correos con la propia Administración del Estado y las demás Administraciones Públicas a las que presta obligatoriamente los servicios que le encomienden relacionados con su objeto social también por imperativo legal. Esta obligatoriedad excluye, (…) el carácter contractual de la relación y, por ello, la aplicación del TRLCAP, a lo que se suma la exclusividad de las condiciones de prestación por Correos de los servicios necesarios para la práctica de las notificaciones administrativas, (…) exclusividad que determina la imposibilidad de que otros operadores presten los mismos servicios en idénticas condiciones y excluye, en consecuencia, la aplicación del TRLCAP (…).

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En definitiva, al no tratarse de una relación contractual ni, aunque lo fuera, ser susceptible de adjudicación en concurrencia por no poder estar el objeto comprendido en el de un contrato administrativo, la prestación por Correos a las Administraciones Públicas de los servicios que le encomienden relacionados con su objeto social puede y debe articularse a través de los convenios de colaboración a que se refiere el artículo 58 de la Ley 14/2000, que quedan excluidos del ámbito de aplicación del TRLCAP de conformidad con el apartado 1, letra d) del artículo 3 del mismo a que se remite aquel precepto, y sin que sea aplicable la nueva letra I) introducida en este artículo por el Real Decreto-Ley 5/2005.”

En consecuencia, a la vista de la anterior conclusión, que este Centro asume, el convenio para la prestación de servicios postales y telegráficos por parte de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. referido en la consulta de la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente, deberá articularse como un convenio de colaboración excluido del TRLCAP y no como encomienda de gestión.

El segundo expediente concreto que plantea el escrito de consulta es el relativo a la celebración de un convenio de colaboración con el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (MÍA), organismo público de investigación con el carácter de organismo autónomo, adscrito al Ministerio de Educación y Ciencia.

La cláusula primera del citado convenio dispone que su objeto “es la realización de un estudio para determinar los efectos del glifosato empleado en el cultivo del maíz transgénico en la flora adventicia y ruderal y en los artrópodos relacionados con el cultivo”, siendo responsable de la realización del proyecto, conforme a la cláusula segunda del convenio, el INIA, y correspondiendo el pago de las actuaciones realizadas por el Organismo Autónomo a la Dirección General. Por tanto, el objeto de este convenio sería de naturaleza contractual, en particular equiparable al contenido de la prestación de un contrato de consultoría y asistencia, previsto en el artículo 196.2 de la CAP.

Por su parte, de conformidad con la cláusula tercera del proyecto de convenio, la contribución de la Dirección General comprende una serie de pagos al INIA cuyo importe total asciende a 632.132 euros.

Así pues, teniendo en cuenta que esta cuantía supera las establecidas por el artículo 203.2 del TRLCAP, si el objeto del convenio se corresponde efectivamente con el de un contrato de consultoría y asistencia, el Ministerio no puede suscribir un convenio de colaboración de estas características con el INIA al amparo del artículo 3.1 c) del TRLCAP.

Procede analizar si la anterior relación jurídica podría

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instrumentarse a través de una encomienda de gestión de las previstas en la letra l) del artículo 3.1 del TRLCAP, o lo que es lo mismo, determinar si el INIA, puede ser considerado como un supuesto de “in house providing” por concurrir en el mismo los dos requisitos que para ello exige la jurisprudencia comunitaria, esto es, si la Administración General del Estado ejerce sobre el MÍA un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y que el INIA realice la parte esencial de su actividad con la Administración General del Estado.

En relación al primero de los requisitos, conviene destacar que el INIA es un organismo público de investigación con el carácter de organismo autónomo, siéndole, por tanto, de aplicación lo que respecto al objeto, fines y control de los organismos públicos y, en concreto, de los organismos autónomos, establece la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE en adelante).

A este respecto, el artículo 1 de la LOFAGE establece “Los Organismos públicos son las Entidades de derecho público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta”. Por su parte, el artículo 2.3 de la citada Ley dispone “Los Organismos públicos previstos en el Título III de esta Ley tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a la Administración General del Estado; dependen de ésta y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo público, al Ministerio competente por razón de la materia, a través del órgano que en cada caso se determine”. Asimismo, el artículo 41 establece “Son Organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del artículo 2, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional”. Todos estos preceptos declaran con carácter general, la dependencia, o lo que es lo mismo, el control que sobre estas entidades ejerce la Administración General del Estado, control cuyas manifestaciones o concreciones aparecen previstas en otros preceptos de la Ley. Así, y a modo de ejemplo en relación con los Organismos Autónomos, podría citarse como manifestaciones concretas del control efectivo que sobre los mismos ejerce la Administración General del Estado las siguientes:

- La dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad corresponden al Ministerio al que están adscritos (artículo 43.2 de la LOFAGE). En el caso del INIA, de acuerdo con el artículo 1 de sus estatutos, aprobados por Real Decreto 1951/2000, de 1 de diciembre, está adscrito actualmente al Ministerio de Educación y Ciencia al que corresponde su dirección estratégica, evaluación y el control de los resultados de su actividad.

- Por otra parte, el artículo 51 de la LOFAGE determina que “Los

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Organismos autónomos están sometidos al control de eficacia, que será ejercido por el Ministerio al que estén adscritos, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria. Dicho control tendrá por finalidad comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados”.

- Finalmente, debe destacarse que, de conformidad con lo prevenido en los artículos 4 a 12 de los estatutos del INIA, sus órganos de gobierno son ocupados o por personas que desempeñan determinados cargos en la Administración General del Estado o bien son designados por éstas.

Todo lo anterior acredita, a juicio de esta Intervención General, la concurrencia del requisito del “control efectivo” de la Administración General del Estado sobre el INIA.

Por su parte, el segundo de los requisitos que ha de concurrir paraque pueda darse el supuesto de la encomienda de gestión es que la entidad encomendada realice la parte esencial de su actividad con la entidad encomendarte.

En este sentido, para determinar si se puede considerar que el INIA realiza la parte esencial de su actividad con el ente encomendarte (la Administración General del Estado), debe acudirse con carácter previo a la definición sus funciones contenida en el artículo 3 de los Estatutos:

Son funciones del INIA las siguientes:

a) Gestionar y ejecutar las competencias de la Administración General del Estado en el área de investigación científica e innovación tecnológica en materia agraria y alimentaria, sin perjuicio de las competencias de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica del Ministerio de Ciencia y Tecnología.

b) Representar al Departamento ante los órganos y organismos de carácter científico y tecnológico de ámbito nacional e internacional en materia de investigación agraria y alimentaria, sin perjuicio de las competencias de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica y del Ministerio de Asuntos Exteriores.

c) Impulsar la cooperación nacional e internacional en el área de investigación agraria y alimentaria, en particular con las Comunidades Autónomas, a través de la Comisión Coordinadora de

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Investigación Agraria, y sin perjuicio de las competencias de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica.

d) Elaborar, coordinar y gestionar las acciones estratégicas que le correspondan, en relación con el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, de acuerdo con las directrices formuladas por la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica.

e) Ejercer aquellas otras competencias que legalmente tenga atribuidas.

De la enumeración de las anteriores funciones se desprende que la actuación del INIA va dirigida a cumplir funciones que, de no existir, corresponderían a la Administración General del Estado, con lo cual, puede afirmarse que es ésta la destinataria de su actividad por lo que el convenio planteado, en tanto que referido al área de investigación científica e innovación tecnológica en materia agraria y alimentaria, debe considerarse, al concurrir también el requisito del control efectivo, reconducible al supuesto de encomienda de gestión, para lo cual será necesario el cumplimiento de los trámites referidos en el considerando tercero del presente escrito.

FECHA 7-6-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 7-6-2006 por el que se resuelve consulta en relación con la inclusión en nómina de un Departamento de 5 trabajadores marroquíes que prestan servicios en el consulado General de España en Tánger.

VOCESPersonalPersonal LaboralRetribucionesNóminaContratación

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en el que se plantea consulta en relación con la inclusión en la nómina del Departamento de cinco trabajadores marroquíes que prestan servicios en el Consulado General de España en Tánger.

Del escrito de consulta y de los antecedentes remitidos se desprende los siguientes

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ANTECEDENTES

En el Consulado General de Tánger vienen prestando servicio de apoyo cinco personas (un ordenanza, un guarda nocturno y tres jardineros) con una antigüedad superior a doce años, cuya nómina se viene pagando con cargo a los ingresos que se generan en la cuenta de “Administración de bienes del Estado español en Tánger”.

El Departamento acredita una relación contractual entre esos trabajadores y el Consulado, por lo que solicitó de la CECIR autorización para proceder a su regularización en el marco de la plantilla laboral del Consulado.

La CECIR acordó, el 12 de noviembre de 2004, informar favorablemente la modificación del catálogo del personal laboral de ese Departamento, en el sentido de dar de alta un puesto de guarda nocturno, un ordenanza y tres jardineros, con efectos de 1 de diciembre de 2004 y las retribuciones expresadas en el anexo de la resolución adoptada. Además, se señala el carácter de “a amortizar” de los puestos citados, por lo que el Departamento deberá instar su supresión cuando queden vacantes.

Con fundamento en los anteriores antecedentes, se plantea si a la vista del acuerdo de la CECIR es posible la inclusión en la nómina del Departamento de dicho personal y, en caso contrario, cuales serían los trámites y documentos necesarios para dicha inclusión.

CONSIDERACIONES

Para resolver la cuestión planteada, es preciso analizar la normativa vigente para la confección de nóminas de retribuciones del personal al servicio de la Administración del Estado, comprendido en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que hayan de ser satisfechas con cargo a créditos consignados en el Presupuesto del Estado. Concretamente, el apartado 2. de la Orden de 30 de julio de 1992 establece lo siguiente:

“Se considerará como alta la inclusión en la nómina de un perceptor que no figuraba en la del mes anterior”.

A continuación, la Orden detalla la forma de justificar las altas en nómina en función de la causa que origina la misma. En el supuesto de contratados laborales de nuevo ingreso, el epígrafe 2.10. exige los

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siguientes documentos:

a) Copia de la hoja de servicios.

b) Contrato laboral.

c) Copia del plan, propuesta o expediente de contratación sobre el que fue ejercida la fiscalización del gasto.”

De acuerdo con lo anterior, para que las retribuciones de los cinco trabajadores marroquíes puedan acreditarse en la nómina del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación es preciso que se formalicen los correspondientes contratos de trabajo, teniendo en cuenta que, aunque resulte acreditada su relación contractual con el Consulado, no se habían observado en su constitución los trámites exigibles para la contratación de personal laboral en el exterior. Procede, en consecuencia, analizar esos trámites y determinar cuáles deben cumplimentarse en el proceso de regularización.

Con carácter general, cabe señalar que la contratación de personal laboral fijo en el exterior ha de ir precedida de las siguientes actuaciones previas:

1. La convocatoria por el órgano competente del correspondiente proceso selectivo, que deberá ajustarse a los criterios establecidos en la Resolución de 30 de julio de 2002 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública.

2. La existencia del puesto de trabajo vacante.

3. Que exista dotación presupuestaria de las plazas vacantes.

4.Por último, las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado vienen exigiendo para la contratación de personal fijo o temporal en el extranjero con arreglo a la legislación local o, en su caso, la española, en el ámbito de la Administración Civil del Estado y sus Organismos autónomos, la previa autorización conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda (artículo 20. Cuatro. de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre).

Ahora bien, aunque estemos ante una contratación laboral hay que tener en cuenta que en el expediente que motiva la consulta no se trata de una “contratación externa o de nuevo ingreso” de cinco trabajadores, sino de regularizar la situación de los afectados en el marco de la plantilla laboral del Consulado, tal y como se ha puesto de manifiesto en el expediente tramitado ante la CECIR, lo cual hace innecesario el desarrollo de un proceso selectivo, pero no exime del cumplimiento de las restantes actuaciones.

En definitiva, y dejando aparte los requisitos de legalidad presupuestaria, la regularización de los cinco trabajadores requerirá,

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con carácter previo a la formalización de sus respectivos contratos, por un lado, la modificación del catálogo de personal laboral en el exterior, ya acordada por la CECIR mediante resolución de 12 de noviembre de 2004, en virtud de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, y, por otro, la preceptiva autorización conjunta para contratar de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.

Una vez establecido que lo que justifica la inclusión de los cinco trabajadores en la nómina del Departamento es la formalización de los correspondientes contratos, queda por señalar que la contratación de personal laboral en el exterior está sujeta al régimen de fiscalización previa de requisitos básicos, comprobándose los extremos previstos en el artículo 152 de la Ley General Presupuestaria y los adicionales que se contemplan en el apartado Tercero 3. del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002.

Expuesto lo anterior, esta Intervención General concreta su parecer en la siguiente

CONCLUSION

Procede la inclusión en la nómina del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de los cinco trabajadores afectados, una vez formalizados los correspondientes contratos, los cuales deberán ir precedidos de las actuaciones que la normativa vigente exige para la contratación de personal laboral en el exterior, con la única excepción de la exigencia de desarrollo de un proceso selectivo, y con remisión de las propuestas de contratación a la Intervención Delegada, a efectos de su fiscalización previa.

FECHA 11-7-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 11-7-2006 por el que se resuelve consulta en relación con la posibilidad de que un Organismo Autónomo encomiende a una empresa, en su calidad de medio propio instrumental, un servicio de apoyo técnico.

VOCESContratación

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TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Organismo Autónomo Parques Nacionales, mediante el que se plantea consulta en relación con la posibilidad de que dicho organismo encomiende a la Empresa de Transformación Agraria S.A. (en adelante, TRAGSA), en su calidad de medio propio instrumental, un servicio de apoyo técnico.

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes

ANTECEDENTES

El citado organismo pretende encargar a TRAGSA la prestación de un “servicio de apoyo técnico a la ejecución del Plan de Inversiones Centralizadas del Organismo Autónomo Parques Nacionales. 2005 – 2006”, con un plazo de duración de seis meses.

A la vista del pliego de prescripciones técnicas del servicio, la Intervención Delegada en el organismo plantea las siguientes cuestiones en su escrito de consulta:

“(…) Como se desprende de la documentación técnica que ha unido a su consulta el Organismo, lo que éste pretende es encargar a la empresa TRAGSA como medio propio de la administración la realización de un servicio de apoyo técnico continuado en el tiempo (aunque en el pliego de condiciones técnicas del encargo consta un período de seis meses, la intención que el órgano gestor ha comunicado a esta intervención es la de extender este servicios durante al menos dos años) al Área de Planificación y Programas técnicos de la Red del Organismo Parques Nacionales. De esta Jefatura de Área dependen el Servicio de Arquitectura y Proyectos, la Oficina de Supervisión de Proyectos, y los servicios de Planificación y Uso Público.

Dicho encargo se configura como un apoyo técnico continuado a las obras que prepara, dirige y controla dicho Área, obras públicas que, en su mayoría, están relacionadas con los centros de interpretación o de visitantes de los Parques Nacionales y con actuaciones de conservación de los parques, que pueden encontrarse en diversas fases de ejecución: Obras que pueden estar ya adjudicadas a empresas o a la propia TRAGSA, en ejecución o en “cartera”.

No se concretan las obras a las que debe apoyar técnicamente TRAGSA, pues lo que se persigue es disponer de un equipo de especialistas que cubra las necesidades de personal que tiene actualmente dicho Área, que permita desarrollar las actuaciones que conlleva la preparación, dirección, ejecución, seguimiento de una obra, muchas de ellas habituales para un servicio de arquitectura, una oficina de

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supervisión de proyectos y un servicio de planificación.

La definición de esas actuaciones de apoyo técnico es genérica, incluye trabajos que pueden calificarse de asistencias técnicas (los relacionados con la redacción de proyectos, las direcciones de obras o el diseño de contenidos interpretativos); otros son servicios (la difusión y divulgación de los proyectos, mantenimiento de un archivo documental, realización de publicaciones); algunas actuaciones pueden considerarse trabajos ordinarios y habituales de la administración en las labores relacionadas con las obras (revisión de presupuestos, seguimiento de certificaciones, elaboración de escritos, informes, comunicaciones relacionados con las obras…).

Dado el carácter genérico con el que se definen estas actuaciones no es posible discernir la componente técnica de los mismos o el carácter complementario que los mismos puedan tener para los trabajos de la administración.

Por otro lado, para que la Administración pueda encomendar a TRAGSA trabajos en calidad de medio propio es preciso que su contenido esté incluido en su objeto social, y que dicho contenido esté vinculado a la finalidad de conseguir un mejor uso y gestión de los recursos naturales o a la conservación, mejora y protección de la naturaleza, el medio ambiente y el desarrollo rural; TRAGSA cumple servicios esenciales en materia de desarrollo rural y conservación del medio ambiente.

Esta Intervención considera que el objeto del encargo que se proyecta encomendar a TRAGSA no puede entenderse que esté referido a la conservación del medio ambiente o al desarrollo rural. No cabe hacer una interpretación finalista tan amplia que permita considerar que cualquier actividad, por el hecho de estar dirigida a diversas actuaciones de apoyo a la planificación, preparación de expedientes de obra, dirección y seguimiento de la ejecución de obras y difusión de las mismas, puedan considerarse incluidas en el objeto social de TRAGSA, aunque se trate de obras relacionadas con las infraestructuras de los Parques Nacionales o con su conservación, que obviamente, mantienen una relación con la naturaleza y el medio ambiente. Una consideración marcadamente finalista que prescinda del carácter concreto del objeto que se pretende realizar conduciría a que la generalidad de las actividades realizadas por el Organismo Parques Nacionales, que por propia definición van dirigidas a la conservación de los parques nacionales, se englobasen en el objeto social de TRAGSA o en el de sus filiales.

Esta Intervención Delegada considera que para que las actuaciones y trabajos técnicos se puedan encomendar a TRAGSA han de concretarse para obras determinadas y mantener una relación directa, de manera indubitada, con la conservación, mejora y protección de la naturaleza, el medio ambiente y el desarrollo rural.

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Esa misma concreción se exigiría en un expediente de contratación que fuera a ser objeto de licitación pública, en el que, además, la definición de los trabajos permitiera concluir que no se pretende atender mediante un contrato administrativo servicios y actuaciones que son habituales y propias de la Administración, pues, en tal caso, deberían cubrirse con personal funcionario o laboral”.

Se acompaña asimismo un documento denominado Plan Ordinario de Inversiones del Organismo Autónomo Parques Nacionales y un escrito del Presidente del mismo de 25 de marzo de 2006.

A fin de resolver la consulta planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes

Consideraciones

I

En primer lugar, procede examinar la cuestión acerca de si el contenido de los trabajos que el Organismo Autónomo Parques Nacionales pretende encargar a TRAGSA en su condición de medio propio instrumental puede entenderse incluido dentro del objeto social de TRAGSA, tal y como se encuentra establecido por el artículo 88 de la ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, precepto que regula el régimen jurídico de esta sociedad.

Esta necesaria comprobación se deriva del apartado Cuatro del citado artículo 88 de la Ley 66/1997, que señala que “TRAGSA, como medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración, está obligada a realizar con carácter exclusivo, por sí misma o sus filiales, los trabajos que le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos de ellas dependientes, en las materias que constituyen el objeto social de la empresa y, especialmente, aquellos que sean urgentes o que se ordenen como consecuencia de las situaciones de emergencia que se declaren”.

Igualmente, el artículo 3.2 del Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen de la “Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima” (TRAGSA), señala lo siguiente: “TRAGSA y sus filiales están obligadas a realizar los trabajos y actividades que le sean encomendados por la Administración. Dicha obligación se refiere, con carácter exclusivo, a los encargos que les formule como su medio propio instrumental y servicio técnico, en las materias que constituyen su objeto social”.

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De lo establecido en ambos preceptos se desprende que, a efectos de determinar si un determinado trabajo puede ser encomendado por parte de la Administración a TRAGSA o a una de sus filiales, en su condición de medio propio instrumental, debe atenderse a las materias que de acuerdo con el referido artículo 88 de la Ley 66/1997 (apartado tres) constituyen el objeto social de TRAGSA.

Tal circunstancia es consecuencia de la voluntad del legislador de crear una sociedad estatal con carácter de medio propio instrumental con el objeto de cumplir, en los términos del apartado Uno del artículo 88, servicios esenciales en materia de desarrollo rural y conservación del medio ambiente, con independencia de que la propia Ley prevea que TRAGSA pueda actuar por sí misma o a través de filiales, las cuales, no obstante, solamente podrán actuar en su condición de medio propio instrumental para el cumplimiento de los mismos fines y en el marco del objeto social previsto por la norma.

Esta Intervención General ya ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con otros supuestos en los que se ha planteado cuestiones relativas al objeto social de TRAGSA (así en sus informes de 29 de julio de 2005, de 9 de septiembre de 2002, de 5 de febrero de 2001, de 28 de febrero de 2000, de 10 de diciembre de 1999 y de 14 de julio de 1999).

Concretamente, en el informe de 9 de septiembre de 2002, por el que se resolvió la discrepancia relativa a si pueden entenderse incluidas dentro del objeto social de TRAGSA la realización de determinadas obras, se realizaban las siguientes consideraciones:

“Con la finalidad de determinar si una serie de trabajos de naturaleza diversa pueden ser adjudicados a la empresa TRAGSA como medio propio de la Administración, esta Intervención General ha abordado reiteradamente el tema relativo al objeto social de la empresa partiendo para ello de la interpretación del artículo 88 de la ley 66/1997, de 30 de diciembre, donde se establece el nuevo régimen jurídico de TRAGSA, y de un análisis de cada caso concreto.

Así, este Centro Fiscal en diversos informes ha puesto de manifiesto que el objeto social de la empresa, desde su creación por el Decreto 379/1997, de 21 de enero, se ha venido ampliando sucesivamente, de tal manera que en la actualidad se extiende a casi todos los tipos contractuales, tanto de obras, como suministros, asistencias o servicios. No obstante, a los efectos de poder considerar TRAGSA como medio propio de la Administración, la característica específica que deben reunir los trabajos o servicios concretos cuyo encargo se le proponga, debe ser la de que tengan fines de desarrollo rural, conservación o protección del medio natural y medioambiental.”(...)

Asimismo, en el informe de 14 de julio de 1999 se afirmaba que “la

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delimitación de los trabajos que se encarguen a TRAGSA debe realizarse bajo la consideración de que, con los mismos, se promueva un mejor desarrollo rural y conservación del medio ambiente. Así, no debe atenderse tanto al carácter puntual o permanente de la actividad encargada, como al cumplimiento con ella de alguna de las finalidades mencionadas… En definitiva, tendrá que ser el análisis concreto del contenido de cada trabajo… el que determinará si las actividades pueden encomendarse a TRAGSA”.

A este respecto, esta Intervención General entiende que para que el objeto del servicio de apoyo técnico objeto de la consulta pueda entenderse incluido dentro del objeto social de TRAGSA, hay que analizar su posible incardinación en lo previsto en la letra b) del apartado Tercero del artículo 88 de la Ley 66/1997, que contempla como parte de dicho objeto social “la elaboración de estudios, planes, proyectos y cualquier tipo de consultoría y asistencia técnica y formativa en materia agraria, forestal, de desarrollo rural, de protección y mejora del medio ambiente, de acuicultura y pesca y de conservación de la naturaleza, así como para el uso y gestión de los recursos naturales”.

Habida cuenta que el objeto del servicio se describe como de apoyo técnico a la ejecución del plan de inversiones centralizadas del Organismo autónomo, cabe afirmar, en una primera aproximación, que la conexión de dichos servicios con los fines de la conservación o protección del medio natural o medioambiental, dado el carácter accesorio con que se configuran, vendrá dado por la conexión o no de dichas inversiones con los fines mencionados.

A este respecto, deberá analizarse por esa Intervención Delegada, solicitando del órgano gestor, si se estima preciso, las aclaraciones oportunas, el contenido y finalidad de las inversiones incluidas en el citado Plan del Organismo, a efectos de determinar si esas concretas inversiones guardan una relación directa con la conservación, mejora y protección de la naturaleza, el medio ambiente y el desarrollo rural.

De este modo, una vez determinadas las inversiones que pueden considerarse comprendidas en el objeto social de TRAGSA, para lo cual esa Intervención Delegada puede servirse de los numerosos antecedentes procedentes de su experiencia y de los escritos emanados de este Centro, procederá plantearse si las actuaciones de apoyo técnico a dichas inversiones mantienen esa vinculación directa e inequívoca con la conservación de la naturaleza.

En este sentido, y como segunda fase del análisis, debe acudirse a la descripción que del objeto del servicio se realiza en el pliego de prescripciones técnicas que se acompaña. De acuerdo con el mismo, en el contenido de la prestación pueden distinguirse tres bloques de actividades:

1. En primer lugar, el establecimiento de un servicio de apoyo técnico a la ejecución del programa de inversiones centralizadas del

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Organismo, con el siguiente alcance:

- Por un lado, el desarrollo de actividades de contenido técnico directamente relacionadas con la planificación, supervisión, dirección y ejecución de las obras del organismo, como son: el análisis de la viabilidad de los proyectos atendiendo a su naturaleza y especialidad; el análisis de las diferentes propuestas técnicas presentadas; el apoyo en la redacción de proyectos en relación con las mediciones, los planos, los replanteos, los presupuestos y los pliegos; la revisión de presupuestos; el seguimiento de obras en campo y apoyo técnico a las direcciones de obra; y el seguimiento de certificaciones.

- Por otro, el desarrollo de actividades complementarias a la ejecución de cualquier actuación incluida en el programa de inversiones centralizadas, como son: la propuesta y elaboración de cuantos informes y comunicaciones se requieran respecto del programa; el apoyo en la elaboración de presentaciones y en cualquier actividad relacionada con la difusión, la imagen y la proyección exterior de las actuaciones incluidas en el programa; la coordinación y el diseño de las publicaciones que se elaboren como consecuencia de la ejecución del mismo; la elaboración y el mantenimiento actualizado del archivo documental ligado a la ejecución del programa; el diseño y definición de los contenidos interpretativos a desarrollar en las diferentes actuaciones incluidas, etc…

2. En segundo lugar, el desarrollo de las actuaciones de presentación de carácter institucional que se determinen, incluyendo la elaboración de documentación y materiales precisos, así como la elaboración de paneles explicativos, folletos y presentaciones informáticas.

3. Por último, la realización de los viajes y desplazamientos que sea preciso realizar en el marco de la ejecución del servicio.

Por lo que se refiere a las actividades del primer bloque directamente relacionadas con la planificación, supervisión, dirección y ejecución de las obras contenidas en el Programa Centralizado de Inversiones del organismo, esta Intervención General entiende que, en la medida en que están íntimamente ligadas a las obras a que apoyan, cabe entenderlas comprendidas en el objeto social de TRAGSA, siempre y cuando las citadas obras, según el primer análisis a que antes nos hemos referido, puedan entenderse incluidas en tal objeto.

En cuanto a las actividades también incluidas en ese primer bloque, que hemos denominado “complementarias” a la ejecución del programa de inversiones, y las actividades de presentación de carácter institucional, cabe afirmar que no se aprecia una vinculación directa de las mismas con la protección del medio ambiente sino que mas parecen responder a actuaciones administrativas propias del funcionamiento ordinario del Organismo que, aunque, evidentemente, deben guardar alguna relación con la conservación de la naturaleza ya que, de lo contrario, no cabrían en las funciones encomendadas al Organismo gestor de la red de parques nacionales, no se identifican

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con el objeto social de TRAGSA.

En este sentido, como señala el escrito de la Intervención Delegada, no cabe hacer una interpretación finalista tan amplia que permita considerar que cualquier actividad, por el hecho de estar dirigida al cumplimiento genérico de las funciones del organismo autónomo Parques Nacionales, se encuentre incluida dentro del objeto social de TRAGSA, habiéndose pronunciado el informe de esta Intervención General de 9 de septiembre de 2002 en idénticos términos.

Adicionalmente, conviene reproducir ciertas consideraciones del informe de este centro de 5 de febrero de 2001: “(…) Las actuaciones relativas a tareas administrativas, tal y como se puso de manifiesto por esta Intervención General en relación con la realización de trabajos de tratamiento documental y de un servicio de información y asistencia al ciudadano en los servicios centrales del Organismo autónomo Parques Nacionales en sus informes de 14 de julio y 10 de diciembre de 1999 y de 28 de febrero de 2000, han de ser desarrolladas por el personal y los medios de que dispongan las Unidades y Dependencias integradas en los Centros directivos de los Ministerios de Medio Ambiente y de Agricultura, Pesca y Alimentación que tengan atribuidas las respectivas competencias, sin que pueda utilizarse a TRAGSA, en su condición de “medio instrumental”, como mero intermediario para la contratación de ese personal, ya que se trata de una actividad relativa al funcionamiento y organización interna de la Administración que en principio no puede entenderse incluida en el objeto social de TRAGSA”.

El último bloque de actividades contempladas en el pliego de prescripciones técnicas es el de la realización de viajes y desplazamientos que sea preciso realizar en el marco de la ejecución del servicio. Dado que se trata de actividades meramente auxiliares e instrumentales, necesarias para llevar a cabo el resto de trabajos contemplados, su inclusión o no en el objeto social de TRAGSA dependerá por tanto de la naturaleza de tales trabajos, a cuyo fin se ordenan.

A la vista de las consideraciones efectuadas, esta Intervención General llega a la siguiente

conclusión

Pueden entenderse incluidos dentro del objeto social de TRAGSA en los términos previstos en el artículo 88 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, cuyo ámbito es el que determina las actuaciones de TRAGSA en su condición de medio propio instrumental de la Administración, los trabajos de apoyo técnico a la ejecución del Plan de Inversiones Centralizadas del Organismo Autónomo Parques Nacionales que se refieran a actuaciones de carácter técnico dirigidas a la

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planificación, supervisión, dirección y ejecución de las inversiones contenidas en dicho Plan que tengan una relación directa con la protección del medio natural y medioambiental, lo cual requerirá el análisis individualizado de dichas inversiones a efectos de determinar cuáles de ellas pueden entenderse vinculadas a dichos fines.

Asimismo, los viajes y desplazamientos ligados a los trabajos antes referidos, en cuanto accesorios a los mismos, pueden incluirse en el encargo a realizar, en su caso, a TRAGSA.

En consecuencia, en la medida en que únicamente determinadas actuaciones incluidas en los pliegos de prescripciones técnicas pueden considerarse incluidas dentro del objeto social de TRAGSA, no es posible realizar un encargo a esta sociedad con la amplitud pretendida en dichos pliegos.

Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.

FECHA 11-7-2006

ORGANO INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006.

TITULO

Informe de la IGAE de 11-7-2006 por el que se resuelve consulta sobre la posiblidad de conceder a una empresa anticipos por acopio de material y utilización de instalaciones y equipos en relación con las actuaciones que se le encomienden.

VOCESAnticiposContrato Obras

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General su escrito por el que formula consulta acerca de la posibilidad de conceder a la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima (TRAGSA), anticipos por acopio de materiales y utilización de instalaciones y equipos en relación con las actuaciones que se le encomienden.

En relación con la consulta formulada cabe citar los siguientes

ANTECEDENTES

El artículo 99.3 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece con carácter general el derecho del contratista a percibir abonos a cuenta por el importe de las actuaciones preparatorias de la ejecución del contrato y que estén

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comprendidas en el objeto del mismo, en las condiciones señaladas en los respectivos pliegos, debiendo asegurarse los referidos pagos mediante la prestación de garantía.

El artículo 145.2 del TRLCAP y los artículos 155 a 157 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas desarrollan esta previsión respecto al contrato de obras.

Sin embargo, esta posibilidad no está prevista expresamente en el supuesto de obras que son realizadas por la Administración a través de sus medios propios a que se refieren los artículos 152 y 153 del TRLCAP.

Con respecto a TRAGSA, su régimen jurídico se encuentra regulado en el artículo 88 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre y el Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo. Asimismo, los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y Medio Ambiente elaboraron la Instrucción conjunta de 27 de julio de 1998, por la que se establece el procedimiento interno de gestión financiera para las actuaciones que realicen TRAGSA y sus filiales como medio propio y servicio técnico de la Administración General del Estado.

A la vista de la normativa citada, la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente manifiesta que la misma únicamente prevé la satisfacción de los trabajos realmente ejecutados, sin considerar la financiación de la ejecución de actuaciones preparatorias a través de anticipos. Por el contrario, sí se consideran de forma específica algunas incidencias que pudieran surgir con motivo de la ejecución de las obras, como es la tramitación de modificados, sin efectuarse una remisión genérica a las normas contractuales generales, por lo que se plantea si sería posible el abono de cantidades por este tipo de actuaciones, tal y como se prevé en la normativa de contratación administrativa, haciendo hincapié en el hecho de que, dada la titularidad pública del capital de esta sociedad, podría no resultar adecuada la concesión de anticipos a la misma, equiparándola de este modo a los contratistas ordinarios, poniendo de manifiesto que “los contratistas únicamente gozan de esta posibilidad con el fin de compensar los costes financieros que hayan de soportar en el curso de la ejecución de las obras, sin contar, a diferencia de las sociedades estatales, con el respaldo financiero que suponen las aportaciones de capital”.

A la vista de los anteriores antecedentes, se plantea ante esta Intervención la siguiente

CUESTIÓN

Determinar si es posible abonar a TRAGSA y a sus empresas filiales importes en concepto de anticipos por acopio de materiales y utilización de instalaciones y equipos.

A efectos de resolver la cuestión planteada se estima oportuno

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realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

El régimen jurídico de la Empresa Nacional de Transformación Agraria, Sociedad Anónima se regula en el artículo 88 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, desarrollado por el Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo.

Dichas normas atribuyen a TRAGSA la condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas que así lo dispongan.

Tal y como dispone el artículo 3.2 del Real Decreto citado, TRAGSA y sus filiales están obligadas a realizar los trabajos y actividades que le sean encomendados por la Administración, en las materias que constituyen su objeto social. Asimismo se define la naturaleza de las relaciones de TRAGSA con la Administración en los términos siguientes: “Las relaciones de TRAGSA y sus filiales con las Administraciones Públicas en su condición de medio propio y servicio técnico tienen naturaleza instrumental y no contractual, por lo que, a todos los efectos, son de carácter interno, dependiente y subordinado” (artículo 4.6).

De acuerdo con lo anterior y como ha manifestado este Centro anteriormente (informes de 24 de septiembre de 1997 y 5 de febrero de 2001), careciendo TRAGSA de voluntad propia y fines autónomos ya que asume los de la Administración, las relaciones entre la misma y las Administraciones públicas no son de carácter contractual, sino jerárquicas y, por tanto, no están sujetas a las normas de contratación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas tal y como expresamente declaró este Centro en Informes de fecha 22 de febrero de 2006 y 24 de marzo del mismo año.

En este sentido, la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente señala que si bien el TRLCAP contempla la posibilidad de conceder al contratista abonos a cuenta por las operaciones preparatorias realizadas, esta posibilidad no está prevista para el supuesto de obras realizadas por la Administración a través de sus propios medios, siendo por tanto necesario analizar si esta posibilidad resulta conforme a nuestro ordenamiento jurídico.

A este respecto, conviene destacar que la Ley General Presupuestaria en su artículo 21.2 consagra la denominada regla general del servicio hecho en cuanto a la exigibilidad de las obligaciones de la Hacienda Pública estatal, en virtud de la cual cuando las mismas tuvieren por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá hacerse efectivo si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación. Cualquier excepción a este principio debería estar, por tanto, prevista normativamente.

Esta regla, que con carácter general se establece en la LGP, ha sido incorporada en la regulación específica de determinadas obligaciones de la Hacienda Pública, regulación que a su vez recoge las posibles excepciones a la misma.

Así, en materia contractual, el artículo 99 del TRLCAP en su apartado

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primero establece el derecho del contratista al abono de la prestación realizada en los términos previstos en la Ley y en el contrato y en su apartado tercero prevé el abono de cantidades a cuenta por el importe de las operaciones preparatorias de la ejecución del contrato.

Por su parte, en materia subvencional, el artículo 34.3 de la Ley General de Subvenciones dispone con carácter general que el pago de la subvención se realizará previa justificación por el beneficiario de la realización de la actividad. No obstante lo anterior, el apartado 4 de este precepto prevé la posibilidad de realizar en determinadas condiciones pagos anticipados.

Finalmente, en relación con la enajenación de bienes y derechos de la Administración Pública, el artículo 134 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas permite, de forma excepcional, el pago aplazado en la venta de bienes y derechos de la Administración en las condiciones que en el mismo se señalan.

Trasladando las consideraciones anteriores al caso concreto que nos ocupa, y dado que la legislación de contratos no es aplicable a este tipo de relaciones como se ha señalado, la determinación de si cabría la concesión de tales abonos a cuenta en estos supuestos particulares de relación Administración-TRAGSA, o lo que es lo mismo, si en estas relaciones es admisible la excepción a la regla general del servicio hecho, habría de buscarse en la normativa que define su régimen jurídico-económico.

El artículo 1 del Real Decreto 371/1999, bajo la rúbrica “Objeto”, dispone:

“El objeto del presente Real Decreto es regular el régimen jurídico, económico y administrativo de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima (TRAGSA), y sus filiales en sus relaciones con las Administraciones Públicas, en el ámbito de la acción administrativa dentro o fuera del territorio nacional, en su condición de medio propio instrumental y servicio técnico de las mismas. El resto de las actuaciones empresariales de TRAGSA y sus filiales se regirán por las normas de general aplicación a las sociedades mercantiles”.

El artículo 4 relativo al régimen económico, establece:

“1. TRAGSA y sus filiales percibirán por la realización de las obras, trabajos, asistencias técnicas, consultorías, suministros y prestación de servicios que se les encomienden, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 del presente Real Decreto, el importe de los costes en que hubieren incurrido, mediante la aplicación del sistema de tarifas regulado en el presente artículo. Este mismo sistema de tarifas también será aplicable para presupuestar dichas actuaciones.

...

4. Cuando determinadas unidades no tengan aprobada una tarifa, su coste podrá valorarse a partir del correspondiente al de los elementos que integren otras unidades con tarifa aprobada y que también formen parte de la unidad de que se trate. En el supuesto de que tampoco pudiera aplicarse el procedimiento descrito anteriormente, su coste será el que figure en el presupuesto aprobado por la Administración. En ambos casos, los costes así determinados tendrán el carácter de tarifa, pero con validez solamente para la actuación concreta a que se refiera el encargo...”.

A continuación, la norma establece una serie de disposiciones en

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cuanto a la aplicación de dichas tarifas, aprobación de nuevas tarifas, modificación de las existentes, su actualización...etc.

Por su parte, el artículo 5 regula el régimen administrativo de actuación, estableciendo:

“1. Las actuaciones obligatorias que le sean encargadas a TRAGSA o a sus filiales estarán definidas, según los casos, en proyectos, memorias u otros documentos técnicos y valoradas en su correspondiente presupuesto, conforme al sistema de tarifas a que se refiere el artículo precedente.

2. Antes de formular el encargo, los órganos competentes aprobarán dichos documentos y realizarán los preceptivos trámites técnicos, jurídicos, presupuestarios y de control y aprobación del gasto.

3. El encargo de cada actuación obligatoria se comunicará formalmente por la Administración a TRAGSA o a sus filiales, haciendo constar, además de los antecedentes que procedan, la denominación de la misma, el plazo de realización, su importe, la partida presupuestaria correspondiente y, en su caso, las anualidades en que se financie con sus respectivas cuantías, así como el Director designado para la actuación a realizar. También le será facilitado el documento en que se defina dicha actuación, con su presupuesto detallado.

4. La comunicación encargando una actuación a TRAGSA o a sus filiales supondrá la orden para iniciarla.

5. TRAGSA y sus filiales realizarán sus actuaciones conforme al documento de definición que el órgano ordenante le facilite y siguiendo las indicaciones del Director designado para cada actuación.

6. Mensualmente, el Director de la actuación extenderá la certificación o el documento acreditativo que corresponda del avance de los trabajos con expresión de las unidades realizadas desde su comienzo y su correspondiente valoración, de acuerdo con las tarifas aplicables. El importe de los trabajos realizados en cada período, una vez se apruebe su valoración, será abonado por el órgano pagador a TRAGSA o a sus filiales en el plazo de los dos meses siguientes a la fecha de la aprobación de la certificación o documento que acredite la realización total o parcial de la actuación de que se trate.

7. Finalizada la actuación se realizará su reconocimiento y comprobación en los términos legalmente establecidos, extendiéndose el documento correspondiente y procediendo a su liquidación en el plazo de los seis meses siguientes”.

Examinada la normativa de referencia, la misma no contempla expresamente el abono de cantidades a cuenta por la realización de actuaciones preparatorias sino que, por el contrario, en todo caso se prevé el abono de cantidades a TRAGSA en función de las actuaciones realizadas: en particular, el artículo 4 se refiere a la cobertura de los costes en que se hubiere incurrido por la realización de las obras, trabajos, asistencias técnicas, consultorías...y el artículo 5 prevé la emisión mensual de certificaciones o documentos acreditativos del avance de los trabajos con expresión de las unidades realizadas, debiendo efectuarse el abono de los trabajos realizados en el plazo de los dos meses siguientes a la fecha de la aprobación de la certificación o documento que acredite la realización total o parcial

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de la actuación de que se trate.

En consonancia con lo anterior, la Instrucción conjunta de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y Medio Ambiente por la que se establece el procedimiento interno de gestión financiera para las actuaciones que realicen TRAGSA y sus filiales como medio propio y servicio técnico de la Administración General del Estado, de 27 de julio de 1998, prevé para las distintas actuaciones a encomendar a TRAGSA y sus filiales el abono periódico de los trabajos realizados en los siguientes términos:

- En las obras ordinarias a realizar por la Administración, según se vaya ejecutando la obra se irán emitiendo las correspondientes certificaciones y OK, que tendrán carácter mensual, y que originarán previa fiscalización y aprobación por el órgano competente los pagos pertinentes. En dichas certificaciones se valorará la obra realizada.

- Cuando se trate de servicios ejecutados por la propia Administración, una vez iniciada la prestación de servicio, se realizarán en caso de que estuviesen previstos, pagos parciales, previa certificación de la prestación de servicio realizada y presentación de factura por la empresa. En dichas certificaciones se valorará el servicio realizado.

- Trabajos de consultoría, asistencias técnicas y trabajos específicos: una vez iniciada la ejecución del trabajo, se realizarán en caso de que estuviesen previstos, pagos parciales, previa certificación de la prestación de la ejecución realizada y presentación de factura por la empresa. En dichas certificaciones se valorará el trabajo realizado.

Conforme a lo expuesto y en aplicación de la regla del servicio hecho consagrada en la LGP, la normativa referida únicamente contempla el abono de cantidades en base a la prestación realmente ejecutada por TRAGSA, sin que en ningún momento esté previsto en cuanto régimen excepcional, de forma similar a la contemplada en el TRLCAP y demás normativa citada anteriormente, el abono de cantidades a cuenta por cualquier tipo de actuaciones preparatorias. Por el contrario, sí encontramos en las normas una regulación muy pormenorizada de algunos aspectos concretos a los que se ha querido tratar con detalle y dar cobertura normativa, como es la forma en que debe tramitarse el encargo en cada tipo de actuación, o la elaboración de modificados o reformados.

En consecuencia, la regla general del servicio hecho consagrada en la LGP en relación a la exigibilidad de las obligaciones de la Hacienda Pública estatal condiciona el pago de tales obligaciones a la previa realización (o garantía) por el acreedor de su correlativa obligación. Por ello, entiende este Centro fiscal que la posibilidad de efectuar abonos no sustentados en una obligación cumplida o garantizada deberá estar prevista expresamente en la normativa que resulte de aplicación. Así, ante la ausencia de previsión al respecto en la normativa reguladora de TRAGSA y sus relaciones con la Administración y no siendo de aplicación la normativa contractual prevista en los artículos 99 y 145 del TRLCAP, esta Intervención General considera que no es admisible la realización de abonos a cuenta a TRAGSA y sus filiales por el acopio de materiales y utilización de instalaciones y equipos en cuanto actuaciones preparatorias, por no preverlo expresamente la normativa vigente.

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Efectuadas las anteriores consideraciones, esta Intervención General concreta su parecer en la siguiente

CONCLUSIÓN

En aplicación de la regla general del servicio hecho consagrada en el artículo 21.2 de la Ley General Presupuestaria y ante la ausencia de previsión especifica al respecto en la normativa reguladora de TRAGSA, se estima que no resulta procedente el abono a dicha entidad y sus filiales de cantidades a cuenta por el importe de las actuaciones preparatorias de los encargos que le sean encomendados por la Administración.

FECHA 11-7-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 88, año 2006

TITULO

Informe de la IGAE de 11-7-2006 por el que se resuelve consulta sobre dos cuestiones relativas al devengo de las retribuciones de funcionarios de un determinado Departamento.

VOCESPersonalRetribuciones

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, mediante el cual se someten a consulta dos cuestiones relativas al devengo de las retribuciones de funcionarios de ese Departamento.

Del escrito de consulta y de la documentación remitida se desprenden los siguientes

ANTECEDENTES

I

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Por lo que respecta a la primera cuestión planteada:

1º.- D . “ X ” desempeñó el puesto de Consejero de Agricultura en Bruselas desde el 1 de marzo de 1996 hasta el 22 de julio de 2002, fecha en la que cesó para pasar a la situación de servicios especiales al ser nombrado Director General de .........

2º.- Mediante escrito de noviembre de 2002, la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación de Bélgica solicitó el abono de una gratificación para todos los funcionarios destinados en la Representación Permanente ante la Unión Europea durante la Presidencia española del primer semestre de 2002, que se hizo efectiva en febrero de 2003 a todos los funcionarios propuestos, excepto a D. “X”, quedando en estudio la situación especial que acaecía en el citado funcionario al tener la condición de alto cargo en ese momento.

3º.- Estudiada la situación especial, se consideró que aunque era en esos momentos Director General, tenía pleno derecho a percibir la gratificación extraordinaria, puesto que su cese al frente de la Consejería tuvo lugar con posterioridad a la Presidencia española y su preparación, periodo que retribuía la citada gratificación.

4º.- En 16 de junio de 2003, se fiscaliza de conformidad por la Intervención Delegada de dicho Departamento, la nómina de incidencias relativa al abono de la citada gratificación a D. “X” haciendo la siguiente observación complementaria:

“No obstante, esta Intervención Delegada observa que se incumple lo establecido en el artículo 23.Dos de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 2003, ya que el perceptor de la gratificación es actualmente Director General de estructuras y Mercados Pesqueros. Por lo que si la propuesta se hubiera realizado con anterioridad al nombramiento del puesto que ocupa actualmente y al no tener la consideración de alto cargo, por esta Intervención no se habría puesto ninguna observación a la tramitación de dicha propuesta.”

5º) En febrero de 2004 con motivo del ejercicio del control financiero 2003 del área de personal, se solicitó por la Intervención Delegada información sobre la situación en la que se encontraban las retribuciones indebidamente abonadas a un alto cargo, según informe de 16 de junio de 2003, manifestando al respecto la Subdirección General de Recursos Humanos y Gestión de Personal, en escritos de 19 de febrero y 18 de marzo de 2004, que la cantidad abonada a Don “X” se realizó por su colaboración durante la Presidencia española de la Unión Europea, momento en el que no tenía la condición de alto cargo del Departamento, así como que “de no habérsele abonado la citada cantidad en concepto de gratificación, se podría haber incurrido en un grave agravio comparativo con respecto a los demás funcionarios, puesto que él desempeñó los servicios extraordinarios que la gratificación propuesta venía a abonar, a pesar de que en estos momentos sea Director General y, como tal, no pueda recibir cantidad alguna por este concepto, según la legislación vigente.”

Como se sigue solicitando el reintegro de la gratificación, se eleva consulta por la Intervención Delegada sobre si un alto cargo puede percibir una gratificación por los servicios prestados antes de

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adquirir tal condición.

II

Por lo que respecta a la segunda cuestión planteada:

1º.- Por Resolución del titular del Departamento de 25 de abril de 2005, se dispone el cese de Don “Y” como Jefe de Área de Seguridad, siendo la causa “cese discrecional en puesto de libre designación”, de acuerdo con el artículo 58 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, formalizándose el cese por resolución de 4 de mayo de 2005, primer día hábil del mes en la Comunidad de Madrid.

2º.- En la fiscalización de la nómina del mes de junio se realizó la siguiente observación: D. “Y”. Cese discrecional en puesto de libre designación el 4-5-05. Tiene que reintegrar los días correspondientes al mes de mayo.”

3º.- La Subdirección General de Recursos Humanos alega a las observaciones formuladas lo siguiente: “Según el artículo 2.3 de la Resolución de 28 de diciembre de 2004 (B.O.E. 3 de enero de 2005), las retribuciones básicas y complementarias que se devenguen con carácter fijo y periodicidad mensual, se harán efectivas por mensualidades completas y con referencia a la situación y derechos del funcionario referidos al primer día hábil del mes a que corresponda; por lo tanto al cesar el día 4 de mayo de 2005, no tiene que reintegrar ninguna cantidad.”

4º.- La Intervención Delegada sostiene “que por cesar el primer día hábil del mes, debe percibir las retribuciones en su nuevo destino”por lo que somete a consulta la cuestión de a qué Centro le corresponde el abono de las retribuciones de un funcionario al que se le formaliza el cese el primer día hábil del mes.

CONSIDERACIONES

I

La primera cuestión objeto de consulta se centra en determinar si la cantidad abonada en junio de 2003 a D.”X”, en concepto de gratificación por los servicios extraordinarios prestados durante el primer semestre de 2002, infringe la normativa vigente en materia de retribuciones de altos cargos, al ostentar tal condición en el momento de su percepción.

La cuestión planteada supone el análisis, por un lado, del concepto retributivo “gratificaciones extraordinarias”, y, por otro, del régimen retributivo de los Directores Generales.

Por lo que respecta al primer aspecto, el artículo 23.3.d) de la Ley 30/1984 incluye entre las retribuciones complementarias a “Las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal, que en ningún caso pueden ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo”.

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Sobre el régimen retributivo de los Directores Generales, ya se pronunció la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Publicas en informe de 9 de mayo de 1996 en los siguientes términos:

“Aunque el correspondiente artículo de las sucesivas Leyes de Presupuestos en que se establece como régimen retributivo de los Directores Generales el de los funcionarios públicos no excluye de forma expresa, entre los conceptos retributivos aplicables, el de gratificaciones por servicios extraordinarios, el espíritu de la norma es evidentemente de transparencia en cuanto a las cuantías de las retribuciones a percibir por todos los altos cargos, lo que resultaría de imposible cumplimiento si se reconocieran dichas gratificaciones, al no tener las cantidades que se abonen por este concepto retributivo la exigencia de su publicidad ni figurar tampoco cuantía alguna para esta retribución en las citada Leyes.”

Hechas las precisiones anteriores, el juicio sobre la legalidad de la gratificación percibida requiere considerar únicamente los condicionantes que para el abono de la misma establece el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, no los que se derivan del régimen retributivo de los altos cargos, pues aunque su perceptor ostentara esta condición en el momento de su percepción, los servicios extraordinarios que se le retribuyeron fueron prestados durante el primer semestre del año 2002, periodo en que desempeñaba el puesto de Consejero de Agricultura en Bruselas y no tenía la consideración de alto cargo.

En definitiva, evaluar la procedencia de la gratificación extraordinaria atendiendo a la situación del perceptor en el momento en que se acuerda por el órgano competente su abono, supone obviar un elemento fundamental a tener en cuenta, como es el momento en que se produce el devengo de las retribuciones. Así, para el concepto retributivo que nos ocupa, el devengo se producirá con la prestación de los servicios que se retribuyen, independientemente de cuando se acuerde su abono, puesto que no sería aceptable considerar que un retraso en su reconocimiento pudiera suponer la pérdida del derecho a su percepción.

II

Entrando en el análisis de la segunda cuestión, este Centro fiscal interpreta de los datos aportados, primero, que el cese del funcionario se produce por cambio de puesto de trabajo y, segundo, que no se produce variación en su situación administrativa de servicio activo, planteándose entonces a qué Centro corresponde la liquidación y abono de las retribuciones cuando el cese del funcionario se formaliza el primer día hábil del mes de mayo.

El artículo 34 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998, según modificación de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, estableció el criterio a seguir respecto al devengo de retribuciones de los funcionarios en los siguientes

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términos:

“Las retribuciones básicas y complementarias de los funcionarios del Estado que se devenguen con carácter fijo y periodicidad mensual se harán efectivas por mensualidades completas y de acuerdo con la situación y derechos del funcionario referidos al primer día hábil del mes a que corresponden, salvo en los siguientes casos, en que se liquidarán por días:

(…)

El citado artículo determina, por un lado, el momento en que se produce el devengo de las referidas retribuciones, que coincidirá con el primer día hábil de mes correspondiente y, por otro, el importe de las mismas, extremo éste que resulta del término “derechos” que utiliza dicho artículo. Este importe no es otro que el determinado por las cuantías de las retribuciones básicas y complementarias correspondientes al puesto de trabajo que se está desempeñando ese día. Por tanto, la aplicación de lo dispuesto en al artículo 34 sobre devengo de retribuciones lleva a concluir que las mismas se harán efectivas por el Departamento al que esté adscrito el funcionario en el momento en que el devengo tenga lugar (primer día hábil) y en el importe correspondiente al puesto de trabajo que está desempeñando ese día.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa el cese se formaliza el primer día hábil del mes de mayo, surgiendo entonces la disparidad de criterios entre la Intervención Delegada y el Órgano gestor respecto a si es o no el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el Departamento al que está adscrito el funcionario ese día, pues sólo si l o e s t á l e c o r r e s p o n d e r á e l a b o n o d e l a s retribuciones correspondientes al mes de mayo.

Para resolver la cuestión planteada, este Centro fiscal considera necesario realizar, con carácter previo, un análisis conjunto de las normas que regulan el plazo posesorio y el devengo de retribuciones de los funcionarios públicos, ya que el cese en un puesto de trabajo por cambio de destino, como es el caso que nos ocupa, se produce como consecuencia de un acto de nombramiento que llevará consigo un plazo para la toma de posesión del nuevo destino.

El plazo posesorio se encuentra regulado en el artículo 48 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, estableciendo el párrafo segundo del apartado 2 “que el plazo de toma de posesión se computará a partir del día siguiente al de cese” y, en el apartado 4, que “efectuada la toma de posesión el plazo posesorio se considera como de servicio activo a todos los efectos.”

Por ello, como ha manifestado la Dirección General de la Función Pública en diversos informes (5 de octubre de 1998 y 6 de septiembre de 2001), una vez efectuado el cese el funcionario queda desvinculado del puesto de origen y debe entenderse destinado en el Centro del que depende el puesto al que accede, siendo la toma de posesión la que valida como servicio activo el tiempo correspondiente al plazo posesorio y, en consecuencia, la que confiere al funcionario en el nuevo puesto todos los derechos que la ley reconoce en dicha situación.

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Consecuencia lógica de lo anterior es que el plazo posesorio ha de computarse como servicio prestado en el puesto de destino, si bien a efectos retributivos se aplicarán las previsiones contenidas en el artículo 32.3 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, norma que regula el devengo de retribuciones durante el plazo posesorio.

Una vez establecido que el plazo posesorio se computa partir del día siguiente al del cese y que el citado plazo se considera como de servicio prestado en el puesto al que se accede, no puede concluirse otra cosa, respecto al día de cese, sino que ha de computarse como día de servicio prestado en el puesto en el que se cesa, por lo que el funcionario tendrá ese día una situación y unos derechos que serán los correspondientes a ese puesto.

En el supuesto que motiva la consulta, el acuerdo de cese del funcionario se dicta el 25 de abril de 2005, formalizándose mediante resolución de 4 de mayo, primer día hábil en la Comunidad de Madrid, lo que significa que sus efectos económico-administrativos se producen a partir de ese día, por no fijar la resolución una fecha distinta de efectividad. En consecuencia, de acuerdo con las consideraciones anteriormente realizadas, el 4 de mayo ha de computarse como el ultimo día de servicio prestado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que liquidará la mensualidad completa del mes de mayo, por aplicación de la regla general sobre devengo de retribuciones del artículo 34, con referencia a los derechos del funcionario ese primer día hábil, derechos que, como se ha señalado anteriormente, son los del puesto de trabajo en el que se cesa.

A la vista de las anteriores consideraciones, esta Intervención General concreta su parecer en las siguientes

CONCLUSIONES

1ª. Las gratificaciones pueden retribuir servicios que, reuniendo las condiciones del artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, se hubieran prestado antes de ser nombrado para el cargo de Director General.

2ª. La liquidación y pago de las retribuciones de un funcionario que cesa en su puesto de trabajo el primer día hábil de un mes corresponde al órgano administrativo al que está adscrito dicho puesto.

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FECHA 20-9-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 90

TITULO

Informe de la I.G.A.E. de 20 de septiembre de 2006, por el que se resuelve consulta en relación a la posibilidad de abonar la indemnización por residencia eventual al personal de la Guardia Civil por los días que disfrute de permiso ordinario durante el desempeño de una comisión de servicio de larga duración.

VOCESComisiones ServicioIndemnización Residencia Eventual

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta en relación a la posibilidad de abonar la indemnización por residencia eventual al personal de la Guardia Civil por los días que disfruta de permiso ordinario durante el desempeño de una comisión de servicio de larga duración.

Concretamente, existe una instrucción interna de la Dirección General de la Guardia Civil - Subdirección General de Operaciones-de fecha 7 de marzo de 2005, que textualmente señala en su apartado sexto:

“El personal comisionado que disfrute de permiso ordinario percibirá en el periodo concedido el porcentaje de IRE correspondiente aplicado solamente al tramo de alojamiento de la dieta entera, circunstancia esta que deberá indicarse cuando se oferte una comisión de servicio superior a tres meses y en el nombramiento de la misma.”

En relación a la cuestión planteada, esta Intervención General estima conveniente efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

El Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, exige para que resulte procedente el abono de la indemnización, el desarrollo de un cometido especial a desempeñar fuera del término municipal donde radica la residencia oficial de la persona a la que se encarga dicho cometido, y, en la misma línea, el artículo 9 señala que la indemnización por residencia eventual es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial en los casos previstos en los artículos 6 y 7 del Real Decreto.

En consecuencia, el percibo de la indemnización viene justificado por la necesidad de resarcir al funcionario los gastos que éste se ve obligado a realizar por tener que residir, por necesidades del servicio, fuera del domicilio en el que tiene su destino y, por tanto, su residencia oficial. Así , es el mantenimiento del

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domicilio en el lugar de destino y la “estancia” fuera del término municipal en el que radica aquél el que da sentido al percibo de dietas y en su caso al cobro de la indemnización por residencia eventual (Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de noviembre y 17 de diciembre de 1991).

Establecidos el carácter y finalidad de las indemnizaciones por razón del servicio, corresponde analizar si se ajusta a la normativa vigente en la materia el apartado sexto de la Instrucción reproducida anteriormente, en la medida en que mientras se disfruta de permiso ordinario (periodo de vacación anual retribuida de acuerdo con la Orden General de la Guardia Civil nº 39, de 19 de junio de 1984, sobre clasificación, concesión y regulación de permisos al personal del Cuerpo) no existe, lógicamente, obligación de permanecer en el lugar de destino de la comisión.

Ante la ausencia de previsión específica al respecto, cabría interpretar que en liquidación de la indemnización por residencia eventual procede deducir la parte correspondiente a los días de permiso ordinario disfrutados, dado el carácter indemnizatorio y no retributivo del concepto analizado; por consiguiente, si no hay estancia en el lugar de destino de la comisión, motivada por necesidades del servicio, no pueden generarse gastos por este motivo para el personal comisionado, al no cumplirse los requisitos que, de acuerdo con los artículo 3 y 6 del Real Decreto, definen las comisiones de servicio que tiene la consideración de residencia eventual

Ahora bien, también resulta coherente interpretar que la indemnización por residencia eventual se devenga durante todo el tiempo de duración de la misma, con el argumento de que determinados gastos que se originan al funcionario durante una comisión de larga duración (derivados de algunos tipos de alojamiento) pueden no interrumpirse durante los días en que el comisionado, ejercitando su derecho a disfrutar de vacaciones, no tiene la obligación de permanecer en el lugar de destino de la comisión. En definitiva, se trataría de compatibilizar el desempeño de una comisión de servicio de larga duración con el derecho a disfrutar de vacaciones, de forma que no suponga un perjuicio económico al comisionado.

Teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión planteada, esta Intervención General estimó oportuno recabar el parecer de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas antes de resolver la misma, mediante escrito en el que, además del planteamiento general anteriormente expuesto, se ponía de manifiesto lo siguiente:

- En primer lugar, el apartado 16.2 del Real Decreto reconoce la procedencia de la indemnización por residencia eventual en el caso de ausencia temporal del lugar de destino de la comisión, si bien motivada por necesidades del servicio, señalando al respecto que “Cuando en las comisiones de servicio el personal en situación de residencia eventual tuviera que desplazarse de la misma, además de la cuantía prevista en el apartado anterior, percibirá durante los días que dure dicho desplazamiento dietas exclusivamente por alojamiento y los correspondientes gastos de viaje, en las condiciones establecidas para las comisiones de servicio en general.”

- En segundo lugar, como precedente legislativo sobre la cuestión

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planteada se citaba el Real Decreto 163/1980, de 23 de enero, sobre régimen de los que presten servicio en Guinea Ecuatorial (derogado por el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo), que en su artículo 2 textualmente establecía:

1. Los funcionarios a que se refiere el artículo anterior devengarán las indemnizaciones reglamentarias a que tuvieran derecho, de conformidad con lo establecido en el Decreto 176/1975, de 30 de enero.

2. No obstante, cuando la comisión de servicio se prevea sin término expreso y en todo caso supere los tres meses, los funcionarios percibirán la indemnización de residencia eventual durante todo el tiempo que dure la comisión de servicio, fijándose en todo caso, a estos efectos, la cuantía de dicha indemnización en un cien por cien de la dieta entera correspondiente a país extranjero de la zona A, de acuerdo con el Real Decreto 1374/1979, de 4 de abril.

Este Real Decreto fue interpretado por la Orden de 13 de marzo de 1981, señalando al respecto que también durante los días de vacaciones se percibiría tal indemnización. La Orden citada se dictó con un alcance meramente aclaratorio del Real Decreto 163/1980, que vinculaba la percepción de la indemnización por residencia eventual a todo el tiempo de duración de la misma, pero no con la finalidad, a juicio de esta Intervención General, de derogar expresamente, y por lo que respecta al periodo de vacaciones, el régimen establecido para el cálculo de la indemnización por residencia eventual.

La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas ha manifestado su criterio, que este Centro asume, en informe de 6 de julio de 2006, a través de una serie de consideraciones que pueden sintetizarse en la forma siguiente:

Respecto a la previsión del artículo 16.2 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, señala: “En el caso anterior no existe prestación de servicios en el lugar de la comisión inicial y sin embargo se reconoce el derecho a la indemnización correspondiente al alojamiento, por lo tanto, el criterio de reconocer la indemnización exclusivamente cuando existe prestación de servicios no siempre resulta de aplicación.

Continúa “La consideración de que los días de permiso reglamentario, al no existir prestación de servicios, no devengan derecho al percibo de la indemnización por residencia eventual supondría la interrupción de la comisión de servicios. Al interrumpirse la comisión se tendría derecho a la compensación de los gastos de viaje de retorno al lugar de residencia oficial y posterior vuelta al lugar de residencia de la comisión de servicios. Además, al interrumpirse tal comisión, se tendría que contemplar la posibilidad de que ésta no cumpliese el requisito del periodo mínimo para considerarla como residencia eventual, ya que ésta es un caso especial, por su extensión en el tiempo, de las comisiones de servicios previstas en el artículo 5 del mismo Real Decreto.”

Además, el hecho de que durante la comisión haya días en los que no exista prestación de servicios, no es indicador de la inexistencia de gastos dada la previsible necesidad de mantener un alojamiento en término municipal distinto al de la residencia oficia;, una interpretación extrema en este sentido llevaría al

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descuento de las cuantías correspondientes a los días de descanso semanal. Y siendo posible la existencia de gastos, éstos deberán compensarse de acuerdo con lo previsto en la orden de comisión de servicios y sin descontar, en la liquidación que finalmente se efectúe, los días en que no existe prestación de servicios por tratarse de días de libre disposición, de días festivos o de vacaciones. Por lo tanto, este Centro Directivo considera que en los periodos de permisos ordinarios se mantiene la situación de comisión de servicios y se sigue devengando la indemnización pòr residencia eventual.”

Por otra parte, y en relación con la cuestión de la cuantía que procederá abonar señala que “El artículo 16.1 del referido Real Decreto 462/2002, establece que la cuantía de la indemnización por residencia eventual será fijada por la misma autoridad que confiera la comisión dentro del límite máximo, sin que se necesite justificación documental, del 80% del importe de las dietas enteras (…). De acuerdo con lo anterior, la determinación del porcentaje, dentro del máximo previsto, es discrecional, lo que habilita a la autoridad correspondiente para fijar dicho porcentaje en los términos que se considere oportunos a la vista de las circunstancias de dicha comisión, pudiéndose establecer distintos porcentajes según las circunstancias de prestación, o no, de servicios, e incluso determinando tal porcentaje en función de la dieta por alojamiento y no por manutención.”

FECHA 2-10-2006

ORGANO INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 89, año 2006

TITULO

INFORME de 2 de octubre de 2006 sobre la forma de justificar los gastos de viaje realizados con motivo de una comisión de servicio, cuando el billete ha sido emitido electrónicamente y el medio de transporte utilizado sea el avión.

VOCESGASTOS VIAJECOMISIONES SERVICIO

TEXTO

Se ha elevado a esta Intervención General consulta sobre la forma de justificar los gastos de viaje realizados con motivo de una comisión de servicio, cuando el billete ha sido emitido electrónicamente y el medio de transporte utilizado sea el avión.

Esta Intervención General, a la vista del objeto de la consulta y

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dadas las competencias que el artículo 10.1, epígrafes a) y b), del Real Decreto 1552/2004, de 25 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Hacienda, atribuye a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, solicitó su parecer acerca de la determinación y requisitos de la documentación que deberá incluirse en la cuenta justificativa de la correspondiente comisión de servicio, en orden a justificar las cantidades invertidas en gastos de viaje, en sustitución de los billetes o pasajes originales a que se refiere el apartado 2.2.2 a) de la Orden de 8 de noviembre de 1994.

Debido al interés general de la cuestión y en aras de lograr una actuación homogénea en el ejercicio de la función de control, este Centro directivo estima conveniente dar a conocer el criterio manifestado por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas en informes de fecha 29 de marzo y 3 de mayo de 2006, en los que se pronuncia sobre la insuficiencia del correo electrónico en el que constan la identificación del pasajero, número de reserva (código localizador), itinerario del viaje y el precio del billete, ya sea reenviado o impreso en papel, como documento que aisladamente justifica las cantidades invertidas. Así:

“3º.- El billete electrónico con un código de localizador, cuando la Compañía aérea confirma la reserva, (...) no constituye un billete original, al que se refiere la letra a) del apartado 2.2.2 de la Orden de 8 de noviembre de 1994 antes referida.

4º.- No obstante, el propio apartado 2.2.2 a) de la citada Orden recoge que en caso de extravío, deberá justificarse con una certificación de la correspondiente empresa de transporte aéreo, en que se acredite el precio del billete y la fecha de realización efectiva del viaje. Por ello, es posible justificar el importe del viaje con una certificación de la compañía aérea en la que conste la identidad del pasajero, itinerario, tarifa abonada y código localizador.

Se entiende que es, asimismo, suficiente justificación el correo electrónico de la citada compañía enviado al comisionado en el que se señalan los conceptos antes reseñados, siempre que el citado medio electrónico tenga las suficientes garantías, conjuntamente con la tarjeta de embarque, donde constan los datos identificativos del vuelo y la factura correspondiente de la agencia de viajes o compañía aéreas donde conste el importe abonado. Por otra parte, deberá tenerse constancia de que la comisión de servicios ha sido realizada debiendo adoptarse las comprobaciones que a este respecto correspondan.”

De lo anterior se desprende que en los supuestos de utilización de billete electrónico la justificación a aportar en la cuenta será o bien la certificación de la correspondiente empresa de transporte aéreo, en que se acredite el precio del billete y la fecha de realización; o bien el correo electrónico más la tarjeta de embarque y la factura correspondiente de la agencia de viajes o compañía aérea

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donde conste el importe abonado.

Así puso de manifiesto la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, en los términos transcritos, su criterio ante la cuestión planteada. Lo que ponemos en su conocimiento a efectos de la unificación de criterio en el ejercicio de las funciones de control encomendadas por la legislación vigente.

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FECHA 5-10-2006

ORGANO INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 89, año 2006

TITULO

COMUNICACIÓN DE 5 D E O C T U B R E D E 2 0 0 6 , D E L A INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, S O B R E A P L I C A C I Ó N D E L O S A R T I C U L O S 5 8 Y 6 3 D E L REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES

VOCESSubvenciones Concesión

TEXTO

La Ley General de Subvenciones (LGS) establece que en el procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva la convocatoria deberá contemplar la “cuantía total máxima de las subvenciones convocadas dentro de los créditos disponibles o, en su defecto, cuantía estimada de las subvenciones”, así como que “no podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria”.

En desarrollo de tales previsiones y con el objetivo de lograr una mas eficaz gestión de las subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, el Reglamento de la citada Ley, aprobado el pasado 21 de julio (RGS), contiene algunas medidas que cobran especial relevancia en relación con el fenómeno comúnmente conocido como de “overbooking” o “lista de espera” en la concesión de subvenciones y que consiste en la existencia de solicitantes que cumplen las condiciones para ser beneficiarios de la subvención y que han sido evaluados y objeto de prelación por el órgano colegiado competente para ello entre todas las solicitudes presentadas y aceptadas, pero a los que no puede concederse la subvención por hallarse cubierto el límite de crédito fijado en la convocatoria por otros solicitantes mejor evaluados, circunstancia ésta conocida por los solicitantes excluidos, ya sea antes de la concesión de la subvención (propuesta de resolución provisional o definitiva), ya sea después de la resolución de concesión. En concreto, las medidas a que se ha hecho referencia se encuentran contempladas en los artículos 58 y 63 del RGS.

a) Fase anterior a la concesión de la subvención (artículo 58 del RGS)

El artículo 58 del RGS establece que, excepcionalmente, la convocatoria podrá fijar, además de la cuantía total máxima dentro de los créditos disponibles, una cuantía adicional cuya aplicación a la concesión de subvenciones no requerirá de nueva convocatoria, siempre y cuando se prevea obtener la financiación necesaria para cubrir dicha cuantía suplementaria en cualquier momento anterior a la resolución de concesión y dicha financiación provenga de sobrantes de convocatorias anteriores, cuyos créditos se puedan transferir por el Ministerio convocante, o de generaciones, incorporaciones o ampliaciones de crédito.

La efectividad, por tanto, de dicha cuantía adicional, que permite que el límite cuantitativo por el que inicialmente se aprobó el gasto se incremente, depende de que se obtenga la financiación adicional antes

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de la concesión, condición ésta que deberá hacerse constar expresamente en la convocatoria y cuyo cumplimiento se deberá publicar, asimismo, con carácter previo a la concesión.

De lo expuesto se desprende que a través del mecanismo diseñado en el artículo 58 del RGS se puede disminuir el impacto del overbooking puesto de manifiesto antes de la resolución de concesión.

b) Fase posterior a la concesión de la subvención (artículo 63 del RGS)

La resolución de concesión, de conformidad con la LGS, deberá contener, además de los solicitantes a los que se concede la subvención, la desestimación expresa del resto de las solicitudes, creando la notificación de la resolución el correspondiente derecho a favor de los primeros.

En este aspecto, el artículo 63 del Reglamento introduce una precisión con incidencia en el tema que nos ocupa. Así, dicho precepto contempla la posibilidad de que las bases reguladoras prevean que la resolución de concesión, además del contenido antes descrito, incluya una relación ordenada, con su correspondiente puntuación, de las solicitudes que, cumpliendo las condiciones administrativas y técnicas para adquirir la condición de beneficiario, hayan sido desestimadas por rebasarse la cuantía fijada en la convocatoria, para que, en el supuesto de renuncia de alguno de los beneficiarios, el órgano concedente acuerde la concesión de la subvención, siempre y cuando se haya liberado crédito en la cuantía necesaria, al solicitante o solicitantes que se encuentren mejor posicionados en la lista de espera, y ello sin necesidad de nueva convocatoria, con la agilización del procedimiento que ello implica.

De lo anterior se desprende que, así como la virtualidad del artículo 58 se despliega antes de la resolución de concesión, la del artículo 63 se plasma después de dicha resolución, lo cual permite que en una misma convocatoria puedan operar ambos artículos.

c) Efectos de la posible concurrencia de los artículos 58 y 63 del RGS

Sin perjuicio de lo anterior, esto es, la compatibilidad de la previsión en una misma convocatoria de los artículos 58 y 63, parece oportuno apuntar algunas matizaciones sobre el juego simultáneo de ambos preceptos en otros supuestos, todo ello en el interés, como se verá, de evitar eventuales reclamaciones concurrentes sobre un mismo crédito, por lo que resultaría conveniente que el órgano de control, al informar las bases reguladoras o conocer la convocatoria, advirtiera al correspondiente órgano gestor con el fin de introducir en las mismas las oportunas cautelas.

En este sentido, ya se ha señalado antes que, establecida la aplicación del artículo 63 en una determinada convocatoria -que denominaremos convocatoria A-, la renuncia de un beneficiario al que se hubiese concedido una subvención, con la consiguiente liberación de crédito suficiente, obliga al órgano concedente a dictar resolución en favor del solicitante o solicitantes que quedaron en la “lista deespera” mejor situados.

A su vez, la aplicación del artículo 58 en otra convocatoria -que

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denominaremos convocatoria B- implica que la obtención de financiación adicional procedente, por ejemplo, de la renuncia a una subvención concedida en el marco de una convocatoria anterior, acrezca la cuantía máxima a conceder en la convocatoria B y obligue al órgano concedente a resolver a favor de los solicitantes mejor posicionados en la “lista de espera”. A este respecto, debe precisarse que en ningún caso cabría computar a estos efectos como crédito liberado que acrezca a la convocatoria B el procedente de la convocatoria A, antes referido, pues sus correspondientes solicitantes en “lista de espera” gozan de preferencia, tal como se desprende de la interpretación conjunta de los preceptos analizados.

Cabe señalar que el artículo 63 no prevé un plazo durante el cual las renuncias de los beneficiarios obligan a la concesión a los solicitantes en lista de espera, por lo que, de no establecerse ningún plazo en las bases reguladoras o la convocatoria, las eventuales renuncias estarían afectas sine die a dicha “lista de espera”, lo cual podría mermar la eficaz gestión de los créditos.

Por lo anterior, sería conveniente que los órganos de control recomendaran a los órganos gestores la introducción de un plazo durante el cual despliegue su virtualidad el artículo 63 en la correspondiente convocatoria, con la cautela expresa de que durante dicho plazo los créditos que eventualmente se liberen no podrán financiar las cuantías adicionales que en otras convocatorias se hayan podido contemplar al amparo del artículo 58.

Asimismo, similares matizaciones cabe realizar cuando la previsión de aplicación del artículo 58 se contempla en más de una convocatoria a fin de evitar que la obtención de financiación adicional (por ejemplo, el sobrante de una convocatoria anterior) permita invocar hipotéticos derechos excluyentes sobre la misma.

Por ello, sería conveniente que el órgano de control advirtiera al órgano gestor que en el supuesto de que se establezca el procedimiento del artículo 58 en varias convocatorias, las mismas especifiquen el orden de prelación o sistema de distribución entre ellas de la financiación suplementaria, o, de resultar imposible fijar en tal momento las prioridades, señalar que la determinación de la convocatoria o convocatorias a las que acrecerán los créditos adicionales obtenidos se producirá posteriormente, cuando se dé publicidad a la declaración de disponibilidad de los mismos, sin que pueda entenderse generado derecho alguno con anterioridad y al margen de dicha determinación.

Desde la perspectiva de la función interventora, cabe realizar las siguientes consideraciones sobre las particularidades que implica la aplicación en una convocatoria de las previsiones contenidas en los artículos 58 y 63 del RLGS analizados anteriormente.

a) Fiscalización previa del gasto derivado de convocatorias en las que se haya previsto la cuantía adicional del artículo 58.

En las convocatorias que hayan fijado, además de la cuantía total máxima, una cuantía adicional al amparo de lo previsto en el artículo 58, la fiscalización previa de la aprobación del gasto se realizará en dos momentos, atendiendo al desglose que se produce en la citada fase

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del procedimiento de ejecución del gasto público.

Así, habida cuenta que “con carácter previo a la convocatoria de la subvención deberá tramitarse el oportuno expediente de gasto por la cuantía total máxima en ella fijada”, el expediente deberá ser remitido a la Intervención para su fiscalización previa en el momento inmediatamente anterior a la aprobación de la convocatoria y del gasto por la cuantía total máxima. Los aspectos a verificar serán, además de los establecidos en el artículo 152 de la LGP y apartado Segundo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, los requisitos establecidos en el apartado Decimocuarto del citado Acuerdo en los términos señalados en la Comunicación de 29 de julio de 2004, de la Intervención General de la Administración del Estado, sobre aplicación del régimen transitorio previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. El único matiz será la circunstancia de que los requisitos de carácter financiero, en concreto, la existencia de crédito adecuado y suficiente y la competencia para la aprobación del gasto, se limitarán a la “cuantía total máxima”.

Posteriormente, una vez obtenida la financiación adicional y previamente al acto de aprobación del gasto complementario en el que se declara la existencia de crédito disponible y su afectación a la convocatoria (y que, según el artículo 58.5 RLGS debe ser objeto de publicación), se fiscalizará el correspondiente expediente de gasto por la cuantía suplementaria mediante la verificación de los siguientes extremos:

La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto que se propone.

La competencia del órgano al que se eleva la aprobación del gasto.

Las demás fases del procedimiento, compromiso del gasto derivado de la resolución de concesión y reconocimiento de la obligación, no se ven afectadas por el hecho de que la convocatoria haya previsto la aplicación del artículo 58. En consecuencia, la fiscalización previa de cada una de estas fases no reviste especialidad, por lo que resultan aplicables las indicaciones realizadas al respecto en la Comunicación de 29 de julio de 2004, antes citada.

b) Fiscalización previa del compromiso del gasto derivado de convocatorias en las que se haya previsto la aplicación del artículo 63.

Las peculiaridades en este caso se centran en la fase de fiscalización previa del compromiso. Así, con carácter previo a la resolución de concesión deberá procederse a su preceptiva fiscalización, comprobando, además de los extremos establecidos en el artículo 152 de la LGP y en el apartado Segundo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, los requisitos previstos en el apartado Decimocuarto del citado Acuerdo en relación a la fase correspondiente al acuerdo de concesión, en los términos que se expusieron en la Comunicación de 29 de julio de 2004, con las siguientes particularidades:

Al verificar si la propuesta de resolución expresa el solicitante o la relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención y su cuantía, deberá asegurarse que quedan debidamente

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diferenciadas, de una parte, el solicitante o la relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención así como su cuantía y, de otra, la relación ordenada y ponderada de todas las solicitudes respecto de las cuales, a pesar de cumplir las condiciones administrativas y técnicas establecidas en las bases reguladas, se propone su desestimación por rebasarse la cuantía fijada en la convocatoria.

En la comprobación del informe del órgano colegiado correspondiente, habrá que analizar que el mismo recoge no sólo la valoración del solicitante o solicitantes propuestos sino también la correspondiente a los solicitantes incluidos en la “lista de espera”.

Si posteriormente a la resolución de concesión, alguno de los beneficiarios renunciase a la subvención concedida, previamente a que el órgano concedente, al amparo de lo dispuesto en la convocatoria por aplicación del artículo 63, acuerde la concesión de la subvención al solicitante o solicitantes siguientes que quedaron en la “lista de espera” mejor situados, deberá remitirse el expediente a la Intervención para su preceptiva fiscalización. En este momento, el examen de los extremos establecidos en el artículo 152 de la LGP y en el apartado Segundo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, así como de los requisitos recogidos en el apartado Decimocuarto, en los términos analizados en la Comunicación de 29 de julio de 2004, se realizará teniendo en cuenta las siguientes particularidades:

Al examinar que el compromiso que se propone corresponde a un gasto aprobado y fiscalizado previamente, deberá analizarse, entre otros aspectos, que el expediente contiene la oportuna liberación de crédito por el importe de la renuncia, el cual habrá de ser suficiente para atender las solicitudes de la “lista de espera” respecto de las que se propone su concesión, lo que se acreditará mediante el documento contable D/ (de signo negativo) registrado en el sistema de información contable a efectos de la toma de razón de la precitada renuncia.

La comprobación de que la propuesta de resolución expresa el solicitante o la relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención y su cuantía, deberá realizarse analizando comparativamente la resolución de concesión anterior y la nueva propuesta que deberá respetar el orden de prelación de la “lista de espera” que figuraba en aquella.

Desde la perspectiva del procedimiento contable derivado de estas actuaciones cabe señalar lo siguiente:

a) Procedimiento contable derivado del artículo 58.

El procedimiento contable estará en función de cuál sea el origen de la financiación adicional, ya se derive de sobrantes de convocatorias anteriores ya provenga de generaciones, incorporaciones o ampliaciones de crédito:

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1. Sobrantes de convocatorias anteriores

Si se trata de sobrantes de convocatorias anteriores generados en los mismos créditos presupuestarios con cargo a los que se hace la convocatoria receptora, se tendrán que realizar las actuaciones necesarias para transformar esos sobrantes en créditos disponibles. Es decir, si se encontraban, por ejemplo, en fase D, pendientes de reconocimiento de obligación, la declaración de disponibilidad de dichos sobrantes debe implicar la cancelación de las fases D, A y de la retención de crédito RC que se efectuó al inicio del expediente en el que se produjo el sobrante.

Si el sobrante se ha producido en créditos que se encontraban pendientes de concesión de la subvención pero aprobado el gasto, es decir en la fase A, para poder declarar su disponibilidad habrá de cancelarse dicha fase y la previa retención de crédito RC que se realizara al inicio del expediente.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la cancelación de dichos sobrantes se registrará en el SIC con base en los documentos contables de signo negativo que correspondan en función de la situación en la que se encontrasen los créditos cuyo sobrantes se pretende incorporar que irán acompañados de los justificantes establecidos en la Instrucción de operatoria a seguir en la ejecución del gasto del Estado. Pudiéndose distinguir los siguientes supuestos:

Cuando la financiación adicional provenga del supuesto previsto en el apartado

2.a).1º del art. 58 (presentación de solicitudes por importe inferior al gasto inicialmente previsto) será preciso expedir los documentos contables A/ y RC/ (de signo negativo) en relación con la convocatoria en la que se produce el sobrante, justificándose ambos con el certificado del órgano designado para la instrucción del procedimiento a que se refiere dicho precepto. Ya que dicho certificado quedará unido al documento contable A/ (negativo) anterior, se expresará en el texto libre del RC/ (negativo) una referencia a la contabilización de aquél.

Cuando la financiación adicional provenga del supuesto contemplado en el apartado 2.a).2º del art. 58 (resolución de convocatorias por importe inferior al previsto), será preciso expedir los documentos contables A/ y RC/ (de signo negativo) en relación con la convocatoria en la que se produce el sobrante, aportándose como justificante de los mismos la resolución de la concesión de la que resulta un importe inferior al inicialmente convocado. Como la resolución de la concesión quedará unida al documento contable D (positivo) se expresará en el texto libre del A/ (negativo) una referencia a la contabilización de aquél y en el texto libre del RC/ (negativo) una referencia a la contabilización del A/ (negativo).

Cuando la financiación adicional provenga del supuesto previsto en el apartado 2.a).3º del art. 58 (haberse reconocido obligaciones por importe inferior a la subvención concedida) será preciso expedir los documentos contables D/, A/ y RC/ (de signo negativo) en relación a la convocatoria en la que se produce el sobrante, lo que debería justificarse, según los casos, con la renuncia del beneficiario unida a la resolución del servicio gestor en la que se da por presentada dicha renuncia, con la resolución por la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención, con la resolución por la que se declara la invalidez del acto de concesión de la subvención o con la resolución en la que se acuerda un reajuste de anualidades. La

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resolución que corresponda quedará unida al D/ (de signo negativo) por lo que se expresará en el texto libre del A/ (negativo) una referencia a la contabilización de aquél y en el texto libre del RC/ (negativo) una referencia a la contabilización del A/ (negativo).

Si el sobrante no se produce en los mismos créditos presupuestarios sino en otros créditos cuya transferencia pueda acordar el Ministro que gestiona la subvención, además de las actuaciones anteriores deberá tramitarse la correspondiente modificación presupuestaria que permita la aplicación del crédito disponible a los créditos presupuestarios a los que se refiere la convocatoria receptora. Una vez aprobada la transferencia de crédito se expedirán dos documentos contables MC: un MC/ (de signo negativo) en los créditos en los que se ha producido el sobrante de convocatorias anteriores y un MC de signo positivo para los créditos presupuestarios a que se refiere la convocatoria receptora. La justificación de la transferencia de crédito estará constituida por la resolución aprobatoria de la misma.

2. Generaciones, ampliaciones o incorporaciones de crédito

Cuando la financiación adicional provenga de las fuentes contempladas en el apartado 2.a).4º del art. 58 (generaciones, ampliaciones o incorporaciones de crédito), deberá tramitarse la correspondiente modificación presupuestaria. Una vez aprobada esta, se expedirá el documento contable MC de signo positivo que se justificará con la resolución aprobatoria de la misma.

Una vez registradas en el Sistema de Información Contable las actuaciones de los apartados anteriores, mediante la captura de los documentos contables a los que se ha hecho referencia en los mismos, se habrá incrementado el saldo de crédito relativo a la convocatoria receptora, con lo que podrán tramitarse con cargo al mismo la retención de crédito disponible y la correspondiente aprobación del gasto adicional (Documentos contables positivos RC y A).

b) Procedimiento contable derivado del artículo 63.

Cuando se produzca la renuncia a la subvención por alguno de los beneficiarios y con el fin de justificar la liberación de crédito suficiente para acordar la concesión de la subvención al solicitante siguiente de la lista, se expedirá el documento D/ (negativo) con base en la renuncia del beneficiario y la resolución del servicio gestor en la que se da por presentada dicha renuncia, por el importe de la misma.

Una vez aprobado el nuevo acto de concesión a favor del siguiente o siguientes solicitantes de la lista y con base en el mismo se expedirá el correspondiente documento D de compromiso de gasto para su registro en el Sistema de Información Contable.