construyendo la democracia con sus protagonistas

Colombia

Colección Gobernabilidad Democrática

Sistematización delProyecto Fortalecimiento DemocráticoFASE I (2007-2009)

con sus Protagonistas

Construyendola Democracia

Representante Residente, PNUD ColombiaBruno Moro

Directora PaísSilvia Rucks

Directora País AdjuntaMaría del Carmen Sacasa

Coordinador Área de Gobernabilidad DemocráticaJosé Ricardo Puyana

Oficial de programaBlanca Cardona

Elaborado porJuan Fernando Londoño

Asesor de ComunicacionesGerardo Ferro

Diseño e impresiónwww.codice.com.co

DOCUMENTO DE SISTEMATIZACIÓN PROYECTO FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO.CONSTRUYENDO LA DEMOCRACIA CON SUS PROTAGONISTAS Abril, 2011ISBN 978-958-8447-55-1Fotos: Borja Paladini Adell, Emiro Marín Carvajal

Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD)Todos los derechos reservados. Queda prohibido reproducir, transmitir o almacenar de cualquier manera o medio esta publicación sin previa autorización del PNUD.

Las posiciones consignadas en el presente documento solo comprometen a los autores y no constituyen ni comprometen la posición oficial del PNUD Colombia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD ColombiaAvenida 82 No. 10-62, Piso 3. Bogotá D.C.

www.pnud.org.co

ContenidoPrólogo 4

Introducción 7

1. Problema, contexto y resultados del programa 9

1.1. Problema 9

1.2 Contexto 11

1.3 Resultados 12

2. Estrategia de participación 24

2.1 Identificación de los Skateholders 24

2.2 Generación de espacios e incentivos para la discusión 25

2.3 Elaboración de soportes técnicos 26

2.4 Publicidad y difusión 27

2.5 Conformación del comité asesor o consultivo 27

2.6 Trabajo multipartidario con estrategias diferenciadas 27

3. Pasos para la ejecución 29

3.1 Diagnósticos y mapeos 29

3.2 Ejecución del plan de trabajo 30

3.3 Valoraciones y ajustes 31

4. Lecciones aprendidas 32

4.1 Realismo conceptual: objetivos prácticos y estrategias creativas 32

4.2 Sentido de la oportunidad y capacidad de adaptación 33

4.3 Importancia de las alianzas 33

4.4 Evitar los sesgos y garantizar imparcialidad 33

5. Desafíos 35

5.1 En materia de reformas institucionales 35

5.2 En materia de fortalecimiento institucional 36

6. Recomendaciones 38

6.1 Manejo de riesgo político 38

6.2 Manejo transparente de la gestión diferenciada con partido 39

6.3 Perfeccionamiento de las estrategias de participación 39

6.4 Mecanismos de retroalimentación y seguimiento 39

4 Prólogo

Prólogo

En la actualidad, parece haber consenso en que la función de la democracia en una sociedad trasciende la selección de sus gobernantes y debe pasar por la creación de espacios de diálogo e interrelación entre representantes y re-presentados. En ese sentido, hablar hoy de democracia es sustancialmente diferente a lo que hubiera sido hace tan sólo una o dos décadas, teniendo en cuenta que en la región, a partir de la tercera ola democratizadora, este régi-men político ha dado pruebas manifiestas de sostenibilidad. No en vano, a partir de este proceso tanto los gobiernos nacionales como la cooperación internacional han transformado sustancialmente sus priorida-des y preocupaciones, ocasionando que la transición y consolidación demo-crática, estén siendo reemplazados por la urgencia de mejorar la calidad del régimen y consolidar una democracia de ciudadanos y ciudadanas en la que se cumplan los derechos civiles, políticos y sociales.

En este escenario, se hace evidente que la realización de elecciones constan-tes y transparentes, aunque es un elemento necesario, no es una condición única de la democracia; esta, para ser de calidad, debe caracterizarse por te-ner procedimientos y condiciones claras para que los ciudadanos puedan in-cidir en las decisiones políticas y exigir responsabilidad a sus gobernantes.

5Prólogo

Éstos, a su vez, están llamados a entregar los resultados de su gestión de manera transparente, responsable y acorde con el sentido de una ciudadanía integral, en cuyo marco, la resolución de los más importantes desafíos se debe traducir en una mayor garantía de derechos y en una mayor legitimidad del sistema político.

En este contexto, el papel de la cooperación internacional debe estar orien-tado a ejercer un trabajo decidido y sostenido hacia el fortalecimiento de una democracia de ciudadanía, esto es, un sistema político que cuente con procedimientos claros para que los ciudadanos y las ciudadanas puedan inci-dir en las decisiones políticas y exigir responsabilidad a sus gobernantes. Lo anterior, inevitablemente, incide en la calidad de las políticas públicas y, por lo tanto, en las soluciones de fondo de muchos de los problemas que aquejan al país y cuya solución le apunta al urgente proceso de construcción de ciuda-danía que ha sido priorizado por el PNUD en América Latina y el Caribe.

Abordar el fortalecimiento de la democracia colombiana no es sólo oportuno y pertinente, sino una necesidad inaplazable si se tiene en mente que por allí pasa la solución de los principales problemas del país. La calidad de la democracia en Colombia afecta de manera medular la priorización y el con-tenido de las políticas públicas que permitirían superar dichos desafíos. De hecho, resulta ingenuo creer que es posible avanzar en temas críticos como la construcción de paz, la tenencia de la tierra, la superación de la pobreza y de la inequidad, la promoción de la convivencia y la protección de los dere-chos humanos, entre otros temas, sin considerar las variables políticas y los conflictos de poder que ello implica, y sin pasar por el debido fortalecimiento de las instituciones democráticas y de la ciudadanía que permitan una supe-ración pacífica y constructiva de estos conflictos.

Es por ello que desde 2007 el Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo (PNUD) y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), han aunado esfuerzos para contribuir en el campo de la calidad de la democracia colombiana mediante el Proyecto For-talecimiento Democrático, iniciativa que estuvo vigente hasta fines de 2009. El Proyecto facilitó y enriqueció la discusión entre organizaciones sociales, al tiempo que posibilitó una sana interlocución con los partidos políticos, el

6 Prólogo

Congreso de la República y el Gobierno Nacional, contribuyendo a que las voces de la sociedad civil tuvieran eco. Así mismo, logró que se incorporaran temáticas importantes para avanzar en una concepción más integral de la reforma política, en la que la inclusión de género y el voto nominal y público, por mencionar dos ejemplos, tuvieron un lugar preponderante.

La presente publicación recoge el trabajo realizado por el proyecto, convir-tiéndolo de esta forma en un importante documento, no sólo para entender la realidad política del país en el período 2007-2009, sino también para sentar un precedente de trabajos futuros en esta materia, en procura de continuar buscando metodologías que permitan el trabajo conjunto entre instituciones democráticas y la ciudadanía. Partiendo de las lecciones aprendidas y buenas prácticas que dejó esta ex-periencia, y conscientes de la necesidad de ampliar su alcance e impacto, el PNUD e IDEA Internacional, y de acuerdo con sus contrapartes nacionales de Estado y de Gobierno, han decidido poner en marcha una segunda fase del proyecto, a la cual se ha sumado como socio el Instituto Neerlandés para la Democracia Multipartidista (NIMD), organización de partidos políticos en los Países Bajos, con presencia en 17 países alrededor del mundo, dirigida a fortalecer las organizaciones políticas en las democracias jóvenes. De igual forma, contaremos con el apoyo fundamental de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI).

Estamos seguros que continuando con el Proyecto Fortalecimiento Demo-crático se podrán proveer incentivos y generar dinámicas que favorezcan de-sarrollos políticos que de otro modo podrían verse truncados. En ese sentido, la cooperación internacional puede facilitar el dialogo, empoderar actores, generar escenarios de deliberación y concertación y prestar asistencia técni-ca con uso de recursos internacionales que de otro modo no serían accesibles a los actores nacionales.

BRUNO MORORepresentante Residente, PNUD Colombia

7Introducción

IntroducciónLa primera década del siglo XXI se convirtió en una prueba de fuego para la democracia colombiana. Luego de alcanzar los más altos niveles de vio-lencia e inseguridad, el país consiguió avanzar hacia la paz mediante pasos certeros en la recuperación del monopolio del uso legítimo de la fuerza por parte del Estado y la disolución de fuerzas ilegales que se acogieron a proce-sos de negociación mientras que las fuerzas subversivas fueron combatidas con firmeza. La desintegración de las organizaciones paramilitares reveló un fenómeno del cual no existía conciencia previa: los vínculos entre las fuerzas de la ilegalidad y los partidos políticos.

La investigación judicial sobre una tercera parte del congreso por sus pre-suntos vínculos con las organizaciones paramilitares mostró que el sistema político no era inmune al avance de las organizaciones armadas al margen de la ley. Por el contrario mostró cuan profundos eran los nexos entre la guerra irregular y aquellos que se suponían representan y defendían el es-tado de derecho.

Las revelaciones de pactos políticos entre las llamadas Autodefensas Uni-das de Colombia (AUC) y los representantes electos para el congreso evi-

8 Introducción

denciaron la profundidad de un problema que Colombia no había querido reconocer y obligó a buscar maneras de enfrentarlo. El camino que el país escogió fue de doble carril, por una parte permitir que la justicia avanzara en el juzgamiento y sanción de quienes resultaron implicados y por el otro, diseñar nuevas instituciones capaces de impedir que la situación se repitiera en el futuro.

Este segundo carril de esfuerzos se conoció como la reforma política y de-rivó en la aprobación de una reforma constitucional que incorporó el con-cepto de responsabilidad política de los partidos y estableció mecanismos sancionatorios para quienes resultaren implicados en este tipo de acciones. El nuevo diseño institucional buscaba evitar que estas situaciones se repi-tieran en el futuro.

Durante el trámite de la reforma constitucional, la presencia de mecanismos de apoyo por parte de la cooperación internacional, en este caso el PNUD e IDEA Internacional, probó ser fructífero para mejorar el clima de dialogo, el contenido de la propuestas y las posibilidades de aprobación y divulgación de la misma. El apoyo prestado evitó que la iniciativa fuese una cuenta de cobro entre grupos políticos rivales y al mismo tiempo prevenir que se con-virtiese en un mecanismo de impunidad.

Aunque insuficiente para resolver los complejos problemas derivados de la vida democrática en escenarios con trasfondos ilegales y violentos, el proce-so de aprobación de la reforma constitucional de 2009 mostró la importan-cia de blindar las instituciones políticas para enfrentar la criminalidad y la validez del acompañamiento internacional para conseguir dicho propósito.

9Problema, contexto y resultados del programa

1. Problema, contextoy resultados del programa

1.1 Problema

A partir del año 2006 Colombia descubrió una realidad que se había negado a reconocer: los profundos vínculos de miembros de los partidos con organi-zaciones armadas ilegales.

Colombia se ha caracterizado por un prolongado conflicto armado interno, una violencia enquistada históricamente y una economía ilegal enorme. Pese a este trasfondo institucional, el país siempre creyó tener una democracia sólida e incluso inmune a dicho trasfondo. Dicha creencia era realmente sólo una ilusión, tal como se advirtió primero en el informe sobre Democracia en América Latina elaborado por PNUD donde Colombia ocupaba el último lugar en el índice de democracia electoral1.

Las investigaciones judiciales –en el marco del proceso de justicia y paz que permitió la negociación con grupos paramilitares– revelaron las alianzas

1. PNUD. La democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004.

10 Problema, contexto y resultados del programa

entre esas organizaciones y políticos regionales. La judicialización de una tercera parte del congreso electo puso de manifiesto la gravedad del proble-ma y la complacencia con que los partidos políticos habían actuado frente a políticos cuyas trayectorias habían sido ampliamente cuestionadas.

El problema que el país enfrentó radicaba en cómo castigar y evitar que se tejieran este tipo de relaciones entre el poder político regional y los grupos armados ilegales. La existencia de esas alianzas había permitido la acción del paramilitarismo que produjo execrables violaciones de derechos humanos incluidas numerosas masacres y mostraba el tamaño de la captura del Esta-do que fue puesto al servicio de intereses ilegítimos.

El problema para el PFD radicaba en convertir la acción de la cooperación internacional en un catalizador que facilitara el dialogo político y la adopción de reformas. Las alternativas que se intentaba evitar fueron las de transfor-marse en una acción irrelevante y totalmente desconectada de las necesida-des del país coyuntura, por un lado y, por otro, ser una gestión puramente coyuntural.

El problema se enfrentó con un doble desafío: actuar de forma relevante y sustantiva para contribuir a superar la situación de crisis (viendo en ella una oportunidad que aprovechar para incorporar temas de fondo y no meramen-te respuestas circunstanciales) al tiempo que diseñando estrategias de parti-cipación en materia de fortalecimiento institucional que no dependiesen de los resultados políticos del momento.

En ese sentido, el PFD buscó mejorar cualitativamente tanto el contenido de la propuesta de reforma constitucional como el proceso de deliberación en torno a la misma. Para ello el PFD implementó una estrategia de delibera-ción pública amplia y participativa en busca de consensos entre los actores y del dialogo con la ciudadanía. Igualmente, el PFD buscó crear mecanismos prácticos, útiles y operativos para fortalecer la capacidad de las instituciones representativas.


1.2 Contexto

La democracia colombiana se caracteriza por haber gozado de gobiernos ci-viles electos durante la mayor parte de su historia, un sistema de separación de poderes y partidos políticos centenarios. Estas características formales de la democracia colombiana contrastan con la permanente violencia, las agu-das violaciones de derechos humanos y la incapacidad de sus instituciones para resolver los agudos problemas del país. Colombia goza de las caracterís-ticas formales de la democracia pero tiene grandes déficits en sus contenidos sustantivos.

Durante muchos años ambas características convivieron en carriles separa-dos, pero cada vez resultaba más incomprensible que Colombia se preciara de una democracia sólida mientras persistían asesinatos de líderes políticos, fraudes electorales y violaciones sistemáticas de derechos humanos.

La realidad de las imbricaciones entre el conflicto, con todas sus aristas, y la clase política se puso en evidencia cuando estalló el escándalo de la lla-mada “para política” que demostró las relaciones entre dirigentes políticos con los mandos de las organizaciones paramilitares. La revelación de dichos vínculos generó la investigación judicial de una tercera parte del congreso elegido en el año 2006 (37 senadores investigados y 25 condenas hasta julio de 2010).

La discusión de los mecanismos que permitieran un castigo a los partidos que avalaron estos parlamentarios y la búsqueda de instrumentos que asegu-raran lo no repetición de estas interrelaciones provocó un ambiente de aguda polarizacion. El agrietamiento de la confianza entre los grupos políticos se ahondó con intento del Presidente de conseguir un tercer periodo de gobier-no. Este telón de fondo generó un clima de enorme sospecha mutua en torno a las verdaderas intenciones del gobierno y de la oposición en la discusión de la reforma política. Las investigaciones a los parlamentarios por la para política afectaban en primer lugar a la coalición de gobierno y por ello las propuestas de castigo consistentes en la pérdida de la curul generaron un ácido enfrentamiento sobre su aplicación inmediata, retroactiva o futura. La oposición, que manifestó su desacuerdo con la reforma, pasó a impulsarla


cuando descubrió que la aplicación de la misma provocaría una posible pér-dida de las mayorías que acompañaban al gobierno. Como respuesta a esa situación el gobierno hundió la iniciativa en mayo de 2008 y la reintrodujo en julio de ese mismo año cuando su trámite no afectaría la gobernabilidad del Presidente. La falta de participación de la oposición hizo que las ma-yorías que acompañaban al gobierno aprobaran la reforma con normas de aplicación futura.

Para cumplir una labor significativa y conseguir tener relevancia e impacto, el PFD trabajó con imparcialidad e independencia, incluso del propio go-bierno, puesto que era evidente que el Ejecutivo se había convertido en un actor que jugaba con cartas marcadas pues sus acciones estaban motivadas por su intento de continuar en el poder buscando un tercer periodo para el Presidente en ejercicio mediante procedimientos controversiales y que luego determinaron su hundimiento en la revisión realizada por la Corte Consti-tucional.

1.3 Resultados

Los resultados del PFD fueron variados y de distinta naturaleza. A conti-nuación se intenta sistematizar los principales resultados en función de las líneas de gestión del proyecto y los logros conseguidos como subproductos de dicha gestión.

1.3.1 Reforma política:mejores contenidos y deliberación más ampliaMediante insumos técnicos y la provisión de escenarios de discusión de la reforma política, el PFD logró incidir en los contenidos del Acto Legislativo para reformar la Constitución. Durante el periodo en el cual fue discutida y aprobada la reforma política (segundo semestre del 2007 al primer semestre del 2009) el proyecto cumplió diversas funciones orientadas a mejorar la calidad y legitimidad de la nueva normatividad constitucional.

1.3.1.1 Asistencia técnicaEl primer producto importante fue la redacción de un documento de análisis técnico solicitado por el Ministro del Interior y de Justicia y en el cual se re-velaron varios problemas del proyecto que había sido aprobado en primera


vuelta. La asistencia técnica mostró, por ejemplo, inconsistencias en las nor-mas, contradicciones entre ellas y dificultad para entender los textos debido a su apresurado trámite de aprobación.

Como consecuencia de ello, este Ministerio solicitó al PFD acompañar la pre-paración de una nueva versión del texto, que recogiera lo aprobado en pri-mera vuelta con mayor técnica constitucional. Se obtuvo así un segundo gran resultado, cual fue incluir en el texto de la discusión elementos centrales que lograron generar gran impacto y que fueron publicados como el Documento de Trabajo No. 12 del proyecto. Dicho documento se convirtió en el insumo principal para el debate (las reformas constitucionales en Colombia requie-ren dos vueltas en el Congreso de la República) y cuyos principales avances vale la pena reseñar a continuación.

a. Incorporación de la equidad de géneroEl proyecto de reforma señalaba que los partidos se organizarían democráti-camente. Así, en el documento preparado por el PFD se incorporó una pro-puesta encaminada a que los partidos garantizaran la equidad de género. Como suele suceder con este tipo de discusiones, a los defensores y las defen-soras de la equidad de género les parecía muy poco porque no desarrollaba las cuotas y, a los opositores, muy osado porque no creían que la equidad de género fuese parte del principio democrático. En el proceso de discusión se presentaron permanentemente productos analíticos en torno al tema de género, especialmente con énfasis en visiones comparativas.

El tema de la equidad de género se instaló en la agenda de discusión y en el Acto Legislativo 01 de 2009 se incorporó finalmente el texto de la siguiente forma: “Los partidos políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equi-dad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos”3.

2. IDEA y PNUD. Propuesta de modificación al articulado aprobado en la primera vuelta. Documentos de trabajo. Bogotá D.C.: Proyecto de Reforma Política PNUD-IDEA Internacional, 2008.

3. Acto legislativo 01 de 2009, artículo 1°.


El resultado en este frente fue la inclusión de la equidad de género en la reforma y el empoderamiento de las propias mujeres en el congreso para defender la iniciativa con los insumos técnicos provistos por el PFD. El ver-dadero alcance de esta medida, sin embargo, no será evidenciado sino des-pués de que se apruebe e implemente la ley estatutaria que reglamentará la reforma constitucional.

b. UmbralesEn el texto inicialmente aprobado, se incorporó un umbral del 5% para obte-ner el reconocimiento jurídico como partido o movimiento político. Como se advirtió, este umbral era incongruente con el umbral para acceder a curules en el Congreso de la República, que permanecía en el 2%. A ese respecto, el proyecto elaboró un nuevo documento de trabajo sobre el tema de los um-brales, preparado por el observatorio de procesos electorales de la Universi-dad del Rosario, mostrando en forma comparativa la existencia de distintos umbrales en América Latina4.Se identificaba allí que los umbrales eran más propios de sistemas parlamentarios, dada la necesidad de reducir el número de partidos en el Congreso.

Los aportes expuestos por el proyecto permitieron favorecer un acuerdo para mantener el umbral previamente existente, es decir de un 2%, e incorporar su aumento a un 3% a partir del 2014, tal como quedó consagrado en el Acto Legislativo 1 de 2009.

Gracias a los insumos técnicos del PFD se consiguió un acuerdo que no vulneró el derecho de las minorías a participar en política, manteniendo la naturaleza de la reforma de avanzar hacia el fortalecimiento del sistema de partidos colombiano.

c. Voto nominal y públicoLa iniciativa de reforma propuesta contemplaba originalmente que las

4. OBSERVATORIO DE PROCESOS ELECTORALES, FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y GOBIERNO, UNIVERSIDAD DEL ROSARIO. Estudio Comparado de las Barreras o Umbrales Electorales. Documento de trabajo N° 2. Bogotá D.C.: Proyecto de Fortalecimiento de la Democracia en Colombia PNUD-IDEA Internacional, 2008.


votaciones de último debate de proyectos de ley y de acto legislativo serían en forma nominal y pública. De esta manera quedaban excluidas no sólo todas las demás actuaciones de los congresistas sino todos los miembros de otras corporaciones de elección popular.

El insumo técnico preparado por el PFD5 propuso el voto nominal y público como la regla de actuación en el congreso, la cual fue acogida con la posibili-dad de que la ley regulara determinadas excepciones.

La incorporación de esta norma implica un gran avance en materia de trans-parencia de la acción de los representantes elegidos popularmente y de po-sibilidades de rendición de cuentas ante los ciudadanos. La democracia re-quiere transparencia para conseguir que haya rendición de cuentas frente a los ciudadanos.

d. Financiación anticipadaEl proyecto originalmente presentado por el Gobierno no contemplaba mo-dificaciones al régimen de financiamiento político, pero en la discusión que tuvo lugar en primera vuelta se adoptó un sistema de financiamiento total-mente proveniente de recursos estatales. Los insumos técnicos proponían mantener un régimen mixto con anticipo de recursos públicos con cargo a la reposición de votos, similar al mecanismo existente para la elección presi-dencial. Tal propuesta fue acogida y se incorporó la posibilidad de anticipos para todas las campañas.

La modificación del sistema de financiamiento político resulta un paso muy importante en la búsqueda de un sistema de partidos que se construya sobre tres pilares: primero, condiciones de equidad en la competencia; segundo, transparencia en el financiamiento de los candidatos, y tercero, mayor rele-vancia del partido en el proceso electoral.

5. PALACIOS TORRES, Alfonso. Voto público y nominal: Ventajas de su (hipotética) ejecución y obstáculos para su adopción en el ordenamiento congresual colombiano. Documento de trabajo N° 6. Bogotá D.C.: Proyecto de Fortalecimiento de la Democracia en Colombia PNUD-IDEA Internacional, 2008.


e. Responsabilidad política para delitos electoralesEl tema central de la reforma fue la incorporación de la responsabilidad po-lítica para los partidos cuyos miembros resultaran implicados en relaciones con organizaciones armadas ilegales. La controversia radicó en el carácter retroactivo de las sanciones, la extensión de las mismas para los familiares y el momento de vigencia de la misma (antes o después de las condenas), temas sobre los cuales no se logró consenso. El insumo técnico preparado por el PFD6 y acogido en el debate propuso ampliar las causales de respon-sabilidad política a los delitos electorales, dado que era importante castigar también la obtención de la representación con medios ilegales así no hubiese relación con organizaciones armadas ilegales. La norma que finalmente fue aprobada consagró lo siguiente:

“No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuan-do se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar

a reemplazos”.7

Esta norma constituye un gran avance no solo para la democracia colombia-na, sino en términos del derecho comparado pues establece la responsabili-dad política de los partidos con respecto a las actividades de sus miembros. Esta norma puede constituirse en un modelo para que países con problemas de conflicto o de criminalidad similares introduzcan mecanismos para blin-dar el proceso electoral.

6. VANEGAS GIL, Pedro Pablo. Análisis normativos del régimen de adquisición y pérdida jurídica de los partidos políticos en Colom-bia. Documento de trabajo N° 8. Bogotá D.C.: Proyecto Fortalecimiento Democrático PNUD-IDEA Internacional, 2009.

7. Acto legislativo 01 de 2009, artículo 6°.


1.3.1.2 Deliberación pública ampliaMediante la organización permanente de actividades de análisis y discusión de la reforma tales como audiencias públicas, talleres, foros y conversatorios se logró sacar el debate del ámbito puramente parlamentario e interesar a la ciudadanía sobre la suerte de la propuesta de reforma política. Las metodo-logías de deliberación fueron variadas, desde las audiencias regionales hasta las audiencias parlamentarias pasando por los foros, talleres y seminarios.

La discusión también se dividió entre análisis generales sobre el contenido e implicaciones de la reforma hasta talleres mucho más especializados sobre aspectos más puntuales que permitieran un mayor grado de profundidad. El proyecto ayudó a una mejor cobertura periodística y se volvió un referente para el análisis de la discusión del texto legislativo.

La organización de estas reuniones tuvo además un efecto catalizador amplio pues permitió que la clase política tuviera escenarios de análisis fuera del ámbito congresual y que la sociedad civil contara con mecanismos concretos de dialogo e interlocución sobre las perspectivas e implicaciones de la refor-ma. El PFD consiguió avanzar en una concepción de la reforma en la cual los ciudadanos fuesen protagonistas activos y no sólo espectadores.

1.3.1.3 Sin resultado: consensos políticosEn el marco de un proceso de sistematización es necesario incorporar tanto los aspectos positivos como aquellos vacíos y problemas pues de ambos es posible aprender. En este sentido, vale la pena resaltar en este documento aquellos aspectos en los cuales no se pudieron obtener resultados, dado que sobre ello es posible también sacar fructíferas lecciones sobre los al-cances y limitaciones de un proyecto de esta naturaleza.

El PFD esperaba ayudar a conseguir consensos sobre la reforma que se debía aprobar, objetivo que no se pudo alcanzar. La razón principal estuvo en la ya señalada polarización entre el Gobierno Nacional y la oposición. Es muy fácil pensar que las reformas deben diseñarse con perspectiva de largo plazo, pero en la práctica es imposible separar los contenidos de los cálculos políticos de los actores. Tal como se señalará en las lecciones aprendidas,


las responsabilidades de la cooperación deben estar acotadas a sus posibi-lidades reales: construir consensos es deseable, pero no es responsabilidad de la cooperación conseguirlos, sólo promoverlos.

1.3.2 Resultados en fortalecimiento de los partidos políticosEl trabajo con partidos tiene que entenderse con clara relación a la natura-leza y contexto de los partidos mismos. No es lo mismo trabajar con orga-nizaciones políticas altamente institucionalizadas pero con poca democra-cia interna que con partidos con gran anomia organizacional y bajo nivel de institucionalización. Más grave aún, la necesidad de realizar un trabajo multipartidista y pluralista conllevó una situación gravemente paradójica: ¿qué hacer con aquellos partidos vinculados íntimamente a la parapolítica, esto es, partidos cuyos principales representantes se habían aliado con los principales responsables de violaciones a los derechos humanos? ¿También estos partidos debían fortalecerse? ¿No sería esta una forma de hacer más fuerte aquello que se buscaba cambiar, esto es, la relación entre criminalidad y política? Preguntas nada fáciles, pero que merecerán mayor profundidad en la próxima sección (estrategias de participación).

El PFD realizó una convocatoria abierta y pluralista a todos los partidos con personería jurídica, pero sólo se hizo seguimiento a aquellos partidos que no tenían implicaciones ostensibles con la criminalidad. Dicha invitación fue aceptada principalmente por aquellos partidos con mayor capacidad institu-cional y mayor vocación de permanencia, con lo cual prácticamente se pro-dujo un proceso de autoselección natural. Con ellos se constituyó una mesa de partidos que tuvo como objetivo tener un espacio de interlocución perma-nente acerca de las acciones del proyecto y las necesidades de los partidos. Los resultados prácticos más importantes en materia de partidos pueden re-sumirse de la siguiente manera:

1.3.2.1 Fortalecimiento del compromiso de géneroLa búsqueda de mayor equidad de género fue un eje transversal del trabajo del proyecto y se expresó con resultados en todas sus líneas de trabajo. El diagnóstico inicial señalaba que Colombia es uno de los países más retrasa-dos de América Latina en esta área. El PFD elaboró un ranking de género


que permitió no sólo establecer una línea de base con respecto al nivel de compromiso de los partidos con la equidad de género en diferentes ámbitos (organizacional, programático y representación política8).

Este producto fue formulado de manera concertada con los propios partidos para que tuviese legitimidad y adicionalmente fue ampliamente difundido dado que con el mismo se buscaba afectar su reputación de tal forma que se generarán incentivos para adoptar procesos de cambio.

El resultado conseguido fue que todos los partidos adoptaron planes de tra-bajo específicos enfocados en mejorar su compromiso de género. La ejecu-ción de dichos planes fue acompañada por el proyecto mediante actividades de capacitación y de asistencia técnica.

1.3.2.2 Fortalecimiento de la capacidad programáticaUn segundo resultado en torno al trabajo con los partidos políticos se logró en materia de fortalecimiento programático. Los diagnósticos sobre el siste-ma de partidos en Colombia muestran que hay algunos avances en la institu-cionalidad, pero un gran retraso en el carácter programático de los partidos. El PFD apoyó el trabajo de los centros de pensamiento de los partidos, bus-cando aumentar su relevancia y capacidad técnica.

Varios de estos centros consiguieron formular documentos y planes que fue-ron aprobados en los congresos de sus partidos e incorporados en las pla-taformas programáticas de los candidatos presidenciales. Asimismo, los centros empezaron a tomar más relevancia en la discusión de la agenda le-gislativa de las bancadas de los partidos políticos. Adicionalmente, gracias a esta relación con los think tanks partidarios, el PNUD e IDEA se encontraron en mayor capacidad de poner sobre la mesa la agenda de temas que quie-ren posicionar en el país y agenciar así mejor la voluntad política en torno aestos temas, en particular se consiguió elevar la capacidad conceptual de los partidos para responder programáticamente a temas como la pobreza, la equi-dad de género, la sostenibilidad ambiental y por supuesto, la gobernabilidad.

8 CAMPAÑA MÁS MUJERES MÁS POLÍTICA. Ranking de igualdad de mujeres y hombres en los partidos y movimientos políticos colombianos. Edit.: Diana Espinosa Martínez: Bogotá D.C., 2008.


1.3.3 Resultados en fortalecimiento del congresoEl interlocutor natural del trabajo del proyecto fue el Congreso de la Repú-blica, dado que allí se tramitó la reforma política, se radicaron los proyectos de ley y sobre todo, dado el carácter parlamentario de los partidos políticos en Colombia. En otras palabras, el Congreso se convirtió en escenario del trabajo del proyecto y sus miembros en los interlocutores principales de las diferentes iniciativas. Esta situación hizo un poco más difícil los resultados diferenciados para el fortalecimiento del congreso pues la mayor parte de las acciones del proyecto implicaban mejorar su capacidad de deliberación y consecuentemente avanzar en su legitimidad. Dos productos específicos ameritan ser resaltados.

a. Intercambios de experiencias internacionalesEl PFD organizó varias visitas a España con el objetivo de conocer mejor experiencias internacionales en temas críticos para el congreso. La primera visita permitió conocer el funcionamiento del congreso español y el régimen de bancadas (grupos parlamentarios en la denominación española) y pro-dujo como resultado una mejor adaptación de las bancadas de los partidos al nuevo régimen constitucional y legal. Un segundo intercambio permitió conocer el funcionamiento y organización de los partidos, así como los me-canismos de sanción jurídica para los mismos en caso de relación con orga-nizaciones terroristas, en este caso el resultado fue la firma del “Acuerdo de Madrid” mediante el cual los representantes de los principales partidos se

comprometieron a trabajar en sacar adelante un nuevo régimen de partidos,

de financiamiento de campañas y de sanciones jurídicas. En desarrollo de

este acuerdo se pidió al proyecto que elaborará un borrador de proyecto de

ley, que posteriormente fue radicado y sirvió como base para el estudio de la

reglamentación de la reforma política.

b. Manuales legislativosEl Proyecto buscó generar herramientas prácticas para mejorar la gestión parlamentaria. Se identificó la necesidad de producir un instrumento que mejorara la calidad de la técnica legislativa con base en una investigación, sistematización y divulgación pedagógica de las profusas sentencias de la


corte constitucional que afectan el funcionamiento del congreso, sus com-petencias y el trámite legislativo de las iniciativas de ley y de reforma cons-titucional. Se recopilaron, sistematizaron, publicaron y difundieron las sen-tencias de la corte constitucional organizadas en manuales que abarcaron los más importantes temas que afectan la función legislativa.

c. Reglamento para las corporaciones territorialesComo extensión del trabajo con el congreso se abordó un esfuerzo para mo-dernizar el funcionamiento de las corporaciones de elección popular de ca-rácter territorial con énfasis en la ejecución de la ley de bancadas. Se decidió trabajar con el Concejo de Bogotá dado el impacto que dicha labor tendría sobre el resto de los concejos municipales del país. El proceso fue amplia-mente participativo y produjo como resultado un nuevo reglamento del con-cejo distrital, que se convirtió en el modelo para otras corporaciones públicas y una cartilla que recogía la metodología y procedimientos claves para que otros concejos del país adoptaran un nuevo reglamento y emprendieran un

proceso de modernización institucional.

1.3.4 Resultados en relación con la modernización electoralEn la reforma política, la organización electoral resultó fortalecida gracias a la garantía de autonomía administrativa y financiera que se le otorgó al Consejo Nacional Electoral, a quien además se le fortalecieron sus funciones preventivas y de control.

El PFD realizó la secretaría técnica de la comisión para la reforma electo-ral, órgano constituido por la Presidencia del Senado de la República para construir un consenso en torno a reforma del código electoral. La comisión estuvo conformada por representantes de todas las fuerzas políticas y contó con el acompañamiento del PFD. De su trabajo resultó un proyecto que reco-gía consensos mínimos sobre las modificaciones a la legislación electoral. El proyecto de ley, sin embargo, pasó a un segundo plano ante la importancia de la reforma constitucional. El PFD demostró ser capaz de convertirse en una instancia técnica que operara como garante del dialogo y la búsqueda de consenso entre los partidos políticos presentes en el congreso.


1.3.5 Resultados en relación con el fortalecimientode la sociedad civilUn logro muy importante del proyecto fue el proceso de empoderamiento de organizaciones de la sociedad civil, especialmente organizaciones no gu-bernamentales y centros académicos con enfoque en temas de democracia, que permanentemente fueron invitadas a participar en las actividades del proyecto y gracias a ello se convirtieron en interlocutores permanentes de los partidos en torno a este tema. Gracias a este reconocimiento de la ciudadanía como actor central en la deliberación sobre la reforma se crearon varias redes de trabajo que muestran la importancia de este emprendimiento.

a. Grupo de interés por la Reforma PolíticaLa invitación permanente de representantes de distintas organizaciones no gubernamentales permitió que se fuese forjando un interés común y la ne-cesidad de tener una vocería conjunta para pronunciarse en torno a los con-tenidos y transformaciones de la reforma política. Su aparición permanente en talleres, audiencias y otras actividades permitió a la sociedad civil ganar protagonismo y reconocimiento en la discusión y convertirse en una red au-tónoma denominada Grupo de Interés por la Reforma Política, el cual realizó pronunciamientos constantes desde la perspectiva de defensa del interés pú-blico, las cuales fueron registradas por los medios de comunicación.

b. Red de expertos en partidos políticosLa necesidad de producir conocimiento técnico cualificado llevó a acercar a diferentes grupos de trabajo e investigación a la labor que desde el PFD bus-caba alimentar el debate político. Esta acción permitió que varios investiga-dores de distintas universidades entraran en contacto entre sí y se fuera con-figurando la creación de una red de investigadores sobre partidos políticos. Dicha red se forjó de manera autónoma, aunque con el apoyo institucional del PFD, con el propósito de mejorar la interlocución y el intercambio de los académicos en torno al análisis de los partidos políticos en Colombia. La red tuvo su primera reunión y sus primeros trabajos con el auspicio del proyecto, pero tuvo la capacidad de convertirse en una red sostenible gracias al impul-so conseguido inicialmente y al compromiso de los miembros de la red.


c. Red de periodistas políticosUna importante área de trabajo tiene que ver con la labor de los medios de comunicación en democracia dado que los mismos se volvieron receptores permanentes de la acción del PFD. Este proceso de interacción con los me-dios se transformó en una línea de acción específica en torno al mejoramiento de la calidad del análisis periodístico de la realidad política y su relación con los valores democráticos. El PFD ayudó a dar origen a una red de periodistas políticos y propiciar su primer encuentro, la sostenibilidad de este esfuerzo dependía en gran parte de los socios que acompañaban la misma.

24 Estrategias de participación

2. Estrategias de participaciónLa estrategia general de participación del proyecto tuvo los siguientes pila-res: identificación de stakeholders, generación de espacios e incentivos para la discusión, elaboración de soportes técnicos y publicidad y difusión del desarrollo de los proyectos. A continuación se buscará ampliar cada uno de ellos.

2.1 Identificación de stakeholders

Un elemento central de todo el trabajo desarrollado por el proyecto consis-tió en identificar actores (institucionales e individuales) que contaran con interés y capacidad de movilizar su capital político en torno a los temas que fueron desarrollados en el transcurso del proyecto.

Como es bien sabido, la transformación de las instituciones genera fuertes resistencias entre quienes se ven afectados por las nuevas reglas y débiles defensas por aquellos que resultarían beneficiados, mientras los primeros perciben una amenaza real los segundos solo tienen una expectativa. Para compensar esta situación resulta fundamental incrementar el valor de los reformadores y disminuir el peso de los opositores. Esto se logra mediante

25Estrategias de participación

mayor protagonismo a los defensores de las transformaciones en medios de comunicación y otros escenarios en los cuales su aparición tenga valor en términos políticos.

Al mismo tiempo, esta estrategia buscó generar interlocuciones estables, válidas y legítimas. La validez está dada por la capacidad de los interlocu-tores de tomar decisiones que afectaban el desarrollo de las iniciativas (por ejemplo, los miembros de las comisiones primeras encargadas de discutir las reformas) y la legitimidad por su papel dentro de la institución que re-presentaban (por ejemplo, los voceros de los partidos que representaban las posiciones de los mismos).

Una herramienta concreta de esta estrategia fue la convocatoria que se rea-lizó a los voceros de las bancadas de los partidos para participar en las au-diencias regionales de discusión de la misma. Por una parte, los voceros de los partidos tenían incentivos para participar en la discusión de la reforma y exponer ante la ciudadanía sus posiciones, al mismo tiempo, los ciudadanos encontraban en la presencia de dichos parlamentarios la oportunidad de ex-presar sus opiniones ante quienes tenían en sus manos la aprobación de la reforma.

Un segundo mecanismo fue la constitución de una mesa interpartidaria que tenía como propósito la interlocución permanente con los partidos y la gene-ración de un espacio transparente de coordinación de la gestión del PFD con respecto al fortalecimiento institucional. Este mesa estuvo conformada por los secretarios generales de los partidos, quienes tenían a su cargo la gestión organizacional de los partidos.

2.2 Generación de espacios e incentivos para la discusión

Una segunda estrategia de participación consistió en generar espacios que permitieran la discusión y el diálogo pero en los cuales los actores relevantes tuviesen interés real en participar. Se buscaba evitar que estos espacios se tornaran en discusiones de tipo teórico que son más propias de los escena-


rios académicos. Para ello se generaron incentivos de exposición mediática y reconocimiento ciudadano para los actores políticos, el proyecto logró una importante cobertura periodística de sus actividades. Esta descripción mues-tra la importancia de los incentivos para los políticos, una vez se lograba que políticos de peso participaran resultaba mucho más fácil conseguir que otros sectores de la sociedad civil y de la propia academia se hicieran presentes con el ánimo de influir.

Una herramienta usada para mejorar la calidad de estas discusiones fueron cuadros comparativos con las propuestas presentadas a discusión, los resú-menes pedagógicos y las actas de otras sesiones de trabajo los cuales se con-virtieron en insumos permanentes de consulta por parte de políticos, perio-distas y organizaciones. Demostrando que el enfoque del PNUD y de IDEA es el de crear capacidades en los países, estos cuadros (con una metodología similar) son ahora trabajados por organizaciones de la sociedad civil organi-zadas bajo el GIREPO.

2.3 Elaboración de soportes técnicos

Una estrategia de participación fue la de lograr un reconocimiento técnico para la labor realizada desde el PFD. Este era un elemento fundamental para conseguir que las opiniones y recomendaciones fuesen valoradas y apreciadas por su valor intrínseco. Desde el principio el PFD formuló so-portes analíticos, comparativos y conceptuales que nutrieron la discusión. El PFD elaboró sistematizaciones de las propuestas presentadas por los dis-tintos partidos y actualizó la información incluso online con los avances y transformaciones del Acto legislativo de reforma constitucional. Asimismo, se produjeron documentos técnicos y análisis por parte de expertos inde-pendientes que contribuyeron a aportar elementos a la discusión y a ge-nerar valor agregado que fue ampliamente apreciado. Finalmente, el uso de información permanente de productos de conocimiento elaborados por IDEA internacional contribuyó enormemente a forjar una reputación de co-nocimiento técnico sólido que resultó fundamental para todo el proceso de interlocución con los actores políticos.

27Estrategias de participación

2.4 Publicidad y difusión

Una estrategia importante fue lograr difusión y cubrimiento periodísti-co para las actividades del proyecto. Una herramienta específica de esto lo constituyó la alianza con medios regionales, por ejemplo, para las audiencias fuera de Bogotá, permitió no sólo publicidad para la actividad sino difusión de sus actividades y resultados. Asimismo, la organización de la serie de fo-ros “La reforma política que el país necesita” se hizo con apoyo directo de los medios de comunicación y gozaron de amplia cobertura en los mismos. Por último, mediante la página web y la elaboración de una lista de distribución el proyecto se convirtió en fuente permanente de información para todos los interesados en el proceso de la reforma política.

2.5 Conformación del comité asesor o consultivo

Con el propósito de contar con información y análisis independiente que aportara elementos de juicio sobre la mejor forma de intervenir en la com-pleja coyuntura política, se conformó un comité asesor de carácter plural donde estuviesen representadas diferentes visiones políticas sobre el país. Este comité contó con la presencia de destacados ex ministros y académicos prominentes, representantes de una pluralidad de visiones políticas, y cuyos aportes recurrentes ayudaron a entender y valorar mejor las opciones de ac-tuación del proyecto.

2.6 Trabajo multipartidario con estrategias diferenciadas

El PFD estableció sus bases de trabajo con los partidos con un esquema de participación amplia de todos los partidos. El desarrollo de los acuerdos que se diseñaron en forma transparente y concertada tanto en la mesa interpar-tidaria como en la mesa interpartidaria de género ofrecieron a los partidos la posibilidad de desarrollar acciones diferenciadas y evitar una oferta ho-mogénea e indiscriminada que no respondiese a las reales necesidades de cada partido. Estas acciones diferenciadas parten de un hecho sumamente


relevante para este trabajo que consiste en reconocer el carácter de competi-dores de los partidos políticos y por tanto la necesidad de que las capacitacio-nes y ofertas programáticas obedezcan al enfoque específico de cada partido. Estas diferencias entre los partidos reconocen las diferencias programáticas y también las diferencias de grado en materia de desarrollo institucional.

29Pasos para la ejecución

3. Pasos para la ejecuciónLas principales fases de ejecución del proyecto pueden sistematizarse de la siguiente manera. Elaboración de mapeos institucionales, diagnósticos in-ternos y análisis de coyuntura; adaptación de las intervenciones a las coyun-turas; realización de ajustes, valoraciones y evaluaciones permanentes.

3.1 Diagnósticos y mapeos

El proyecto realizó su trabajo con base en valoraciones permanentes de la situación política para determinar el grado de relevancia, impacto y riesgo de sus acciones. Dichos diagnósticos eran testeados con actores externos, en particular el comité consultivo. Asimismo se contó con un mapeo inicial de los interlocutores, tanto individuales (congresistas, expertos, analistas) como institucionales (partidos y organizaciones de la sociedad civil). Las va-loraciones iniciales contaron con el diagnóstico que el PNUD había desarro-llado sobre la organización electoral en Colombia y como marco teórico con el informe sobre la democracia en América Latina elaborado por el PNUD en 2004. Igualmente, los análisis de IDEA sobre la situación política regio-nal y del sistema de partidos en la región andina fueron fundamentales para

30 Pasos para la ejecución

la elaboración de un diagnóstico inicial. Este diagnóstico permanente fue actualizado a través de análisis de coyuntura, en los cuales se registraba la situación de avance o retroceso político y a través de informes de gestión que fueron elaborados en forma recurrente para IDEA y para PNUD.

3.2 Ejecución del plan de trabajo

El diseño de diagnósticos llevó a la formulación técnica de planes de traba-jo que fueron socializados en escenarios de interlocución, especialmente el consejo consultivo y la mesa interpartidaria. Se definieron dos grandes áreas de trabajo: gestión de reformas y fortalecimiento institucional, así como un tema transversal, la equidad de género. Cada una de estas líneas se subdivi-dió en líneas de acción específica.

La gestión de reformas se subdividió en los cuatro elementos legislativos cla-ves. Primero, la reforma constitucional o reforma política propiamente dicha en la cual se centraron las mayores energías, pues el país estaba volcado en dicha discusión. Segundo, ley de partidos, la cual se elaboró particularmente a partir del impulso del “Acuerdo de Madrid”. Tercero, el código electoral, que se desarrolló en torno a la comisión parlamentaria para la reforma elec-toral. Cuarto, modernización del reglamento del Congreso, el cual se trabajó en un grupo técnico del cual hacían parte el Ministerio del Interior, el Senado de la República y la Fundación Konrad Adenauer. En cada una de estas pro-puestas legislativas se incorporó la perspectiva de género.

En la segunda área, relativa al fortalecimiento institucional se diseñaron las siguientes líneas: (i) fortalecimiento del congreso, (ii) fortalecimiento de los partidos políticos y (iii) fortalecimiento de la bancada de género. Cada una de estas contó con mecanismos de interlocución con los actores mismos y con estrategias diferenciadas, tal como se ha explicado en secciones anterio-res. En estas líneas de acción se privilegió el trabajo con la sociedad civil de tal forma que las organizaciones no desarrollaran estrategias autorreferidas, sino de respuestas claras a las expectativas ciudadanas y a las necesidades más sentidas encontradas en los diagnósticos.

31Pasos para la ejecución

3.3 Valoraciones y ajustes

En la medida que la coyuntura política fue cambiando también lo hicieron las prioridades del proyecto. El apoyo a la organización electoral y a la sociedad civil en sus esfuerzos para garantizar la transparencia en el proceso electoral de 2007 marcó el inicio de las actividades del proyecto. Posteriormente, la discusión en torno a la reforma constitucional se convirtió en el eje de la vida política colombiana y el proyecto ajustó su plan de trabajo para acompañar en forma relevante dicho proceso. Finalmente, el periodo final de gestión del proyecto estuvo marcado tanto por la polarización y desconfianza entre los actores ante la perspectiva de reelección del Presidente Uribe y se optó por una labor mucho más técnica y menos centrada en los temas coyunturales sobre los cuales no era posible ya ni siquiera acompañar el dialogo, dado que dicho dialogo se había roto.

32 Lecciones aprendidas

4. Lecciones aprendidasQuizás el aspecto más difícil para sistematizar en una iniciativa de esta na-turaleza sea la de elaborar las lecciones aprendidas, no por falta de ellas sino porque las mismas suelen ser incorporadas intuitivamente. So pena de que no se haga un análisis exhaustivo, vale la pena resaltar las principales.

4.1. Realismo conceptual: objetivos prácticos y estrategias creativas

El diseño de un proyecto de esta naturaleza debe ser realista sobre las posi-bilidades de acción y el margen de maniobra con que se cuenta. Mientras la asistencia técnica depende exclusivamente del proyecto, el logro de consen-sos depende de los actores mismos. Más importante aún, existe un momento en la discusión de estos asuntos donde difícilmente los argumentos técnicos pueden sobrepasar las consideraciones políticas, el cálculo de los actores so-bre los efectos de las propuestas. En un momento así es necesario retirarse un poco de la controversia pública para evitar ser utilizado o acusado por alguno de los bandos en controversia. Los alcances de un proyecto para in-tervenir en debates de esta naturaleza sólo pueden llegar hasta la generación

33Lecciones aprendidas

de insumos (técnicos o de deliberación) relacionados con el proceso mismo, pero no con los resultados finales. La bondad o deficiencia de la reforma así como el grado de consenso con el que se produjo es responsabilidad exclusi-va de quienes tienen a su cargo la responsabilidad política.

4.2. Sentido de la oportunidad y capacidad de adaptación

Cuando se diseñó la primera fase del proyecto, la propuesta de diálogo de-mocrático concebida por el PNUD Colombia buscaba ayudar a desarrollar los contenidos de la reforma aprobada en el año 2003. Sin embargo, el pri-mer momento de la iniciativa coincidió con el surgimiento del escándalo de la parapolítica y el país encontró una nueva prioridad. El supo adaptarse conceptual y metodológicamente para realizar un aporte significativo en la coyuntura histórica específico y conseguir impactar el proceso real de la po-lítica nacional.

4.3 Importancia de las alianzas

La alianza entre el PNUD e IDEA mostró ser una alianza con gran valor agre-gado para ambas instituciones y para el país. De forma resumida se puede resaltar que el PNUD aportó su capacidad para conocer y manejar la reali-dad nacional e IDEA el conocimiento comparado y la capacidad técnica in-ternacional. Esta alianza logró apalancar el interés de otros miembros de la cooperación internacional que realizaron aportes sustanciales en términos de diseño, conceptualización y desarrollo de las actividades; en particular, nos referimos a la cooperación española y la cooperación sueca. Estas alian-zas tejieron una importante red de socios con organizaciones de la sociedad civil, las cuales se vieron empoderadas durante el proceso de gestión misma lo cual, por demás, ha sido ya destacado como uno de los resultados más importantes del proyecto pues dichas alianzas garantizan la sostenibilidad de los esfuerzos.

4.4 Evitar los sesgos y garantizar imparcialidad

La participación en procesos políticos implica un gran riesgo, cual es el de ser percibido como aliado de determinados sectores políticos. Este riesgo

34 Lecciones aprendidas

aumenta cuando la polarización se incrementa. Esta situación fue evidente en el transcurso de la discusión de la reforma política y el Proyecto logró es-tablecer dos estrategias principales de mitigación del riesgo, por una parte, la generación de escenarios institucionales para el dialogo multipartidario, y por otra, la elaboración de insumos técnicos por parte de expertos in-ternacionales que mitiga la percepción de que sus contenidos obedecen a intereses locales.

35Desafíos

5. DesafíosLa democracia implica una labor de perfeccionamiento permanente pues es en sí misma un proyecto permanentemente inacabado. Por una parte, las so-luciones a los problemas suelen generar nuevos desafíos, incluso como conse-cuencia de efectos inesperados de las decisiones. Por otra, porque la evolución permanente de la sociedad plantea nuevos retos y nuevas oportunidades. Así pues, las tareas de la democracia requieren esfuerzos constantes y sostenidos pero al mismo tiempo identificar las ventanas de oportunidad para avanzar en forma significativa cuando las coyunturas políticas lo permiten.

En cuanto a algunos de los desafíos que se abordarían en una segunda fase de este Proyecto, teniendo en cuenta algunas de las debilidades de la democra-cia colombiana identificadas en este documento y como producto del trabajo realizado por PNUD e IDEA desde 2007, podríamos resaltar los siguientes:

5.1. En materia de reformas institucionales

Reformas constitucionales. Dada la tradición histórica del país es pro-bable que el nuevo gobierno y sectores parlamentarios alienten la discusión de una nueva reforma constitucional que se centre principalmente en temas

36 Desafíos

como las circunscripciones (nacional para senado y territoriales para Cáma-ra) la organización de listas (abiertas y cerradas) o la selección de autorida-des electorales (registrador y consejo electoral), entre otras. El problema con este tipo de iniciativas es que consumen mucho capital político y tiempo de gestión, una opción clara para una nueva fase del proyecto debe ser des-alentar las reformas constitucionales y promover un enfoque centrado en los desarrollos legislativos.

Desarrollos legales. La atención en discusiones constitucionales ha impe-dido que se avance en temas de gran relevancia que son materia legal, entre otros se pueden identificar tres grandes iniciativas legales: Ley Estatutaria de Partidos, Código electoral, Reglamento del Congreso. Dentro de ellas a su vez existen temas que impactarían el funcionamiento de las instituciones democráticas, tales como, Estatuto de Oposición, reglamentación de la res-ponsabilidad política de los partidos y procedimientos de sanción, estable-cidos en la reforma política de 2009, al igual que los cambios en materia de financiamiento político y democratización interna de los partidos.

5.2. En materia de fortalecimiento institucional

Partidos políticos. La reconfiguración de los partidos ha generado un nuevo mapa político electoral con partidos nuevos conviviendo con parti-dos tradicionales pero todos con grandes desafíos en términos de institu-cionalización, democracia interna y fortalecimiento programático. La debi-lidad institucional facilita la infiltración de sectores ilegales en la financia-ción de sus campañas y bajos niveles de responsabilidad política frente a sus electores. Una democracia fuerte necesita partidos capaces de cumplir las funciones de dirección política que los ciudadanos les reclaman en un marco de transparencia.

Congreso. La gestión del órgano legislativo es el reflejo de los problemas y desajustes generales del sistema político. El trabajo parlamentario se centra en el trámite de leyes, la mayoría de las cuales son de origen gubernamental y con escasa capacidad de control político. Las leyes a su vez carecen de sufi-ciente debate y publicidad, pese a la aprobación reciente del voto nominal y

37Desafíos

público, lo cual facilita la incorporación de normas que refuerzan un régimen de privilegios indebidos. Asimismo, el Congreso carece de capacidad técnica suficiente para garantizar la calidad legislativa adecuada. Es necesario recu-perar el Congreso como escenario de representación, deliberación política y la toma de decisiones que favorezcan a las mayorías del país.

Organización Electoral. El proceso electoral adolece de serias falencias relacionadas con la transparencia en el proceso de conteo, legitimidad e in-dependencia de las autoridades electorales y facilidad para que los ciuda-danos comprendan el proceso. El fraude sigue presente y deslegitima toda la institucionalidad democrática. Resulta necesario avanzar en el fortale-cimiento técnico de los órganos electorales, en la profesionalización de los funcionarios, en la actualización y descomplejización de las normas y en el involucramiento activo de los ciudadanos en tareas de control y veeduría so-bre la gestión electoral.

Equilibrio de poderes. La Constitución Política de 1991 significó para Colombia el inicio de un nuevo esquema de organización que buscaba, en-tre otras cosas, fortalecer a la ciudadanía y mejorar la calidad de la repre-sentación. Por lo anterior, se buscó equilibrar las relaciones entre las ramas del poder y especialmente una relación más balanceada entre el Ejecutivo y el Legislativo, luego de más de un siglo de preeminencia del primero bajo el marco constitucional de 1886. El diseño normativo aprobado por la Asam-blea Nacional Constituyente en 1991, sin embargo, se vio alterado por la reforma aprobada en 2004 que permitió, por una vez, la reelección inme-diata del Jefe de Estado. Esta modificación exige una profunda discusión sobre los caminos a seguir para recuperar el equilibrio de poderes pensado hace casi veinte años.

38 Recomendaciones

6. RecomendacionesEl presento documento cierra con una serie de recomendaciones que se con-sideran importante para el diseño e ejecución de una nueva fase de acción en el marco de Proyectos de Fortalecimiento Democrático, tanto en Colombia como en otros países.

6.1. Manejo del riesgo político

Es necesario reconocer que una iniciativa de esta naturaleza no puede ser una iniciativa neutral ni los actores lo ven así, cualquier participación, por ejemplo, propiciar una discusión sobre una iniciativa, puede ser interpretada como un aval a la misma. De hecho, vale la pena resaltar que el proyecto se abstuvo deliberadamente de participar en modo alguno de la discusión sobre el tercer periodo de gobierno del Presidente Uribe porque consideró que su nivel de aporte en torno a ello no compensaba el riesgo y el costo de discutir una iniciativa en la cual las partes no estaban dispuestas a escuchar o ceder en sus argumentos. La medición del nivel de riesgo depende de las valoracio-nes internas y del acompañamiento de expertos independientes (tales como un comité asesor independiente).

39Recomendaciones

6.2. Manejo transparente de la gestión diferenciadacon partidos

Cuando se adoptan estrategias conocidas como “one size fits all” es posible desarrollar intervenciones anodinas que se nivelan por lo bajo para satisfa-cer necesidades comunes para actores con niveles de desarrollo institucional muy diferente. Un ejemplo concreto se desarrolló con ocasión del trabajo de género, mientras algunos partidos contaban con secretarías de mujer que permitían el diseño de actividades mucho más acotadas, otros partidos ni siquiera contaban con un esquema organizativo mínimo. Para generar estra-tegias que tengan verdadero impacto es fundamental ajustar las mismas a las necesidades reales en un escenario de transparencia para todos (en este caso la mesa interpartidaria de género).

6.3. Perfeccionamiento de las estrategias de participación

En este tipo de proyectos es muy fácil tener consensos sobre afirmaciones genéricas, tales como el fortalecimiento institucional, sin embargo, es ne-cesario refinar las acciones que llevan a conseguir ese objetivo y mirar en cuales de ellas la cooperación internacional puede producir un impacto sig-nificativo. Un ejemplo de este tipo de intervenciones puede ser el diseño de programas para mejorar el gerenciamiento político de las campañas. Este es sin duda un tema de gran relevancia para los políticos y un campo donde los mecanismos de mercado funcionan relativamente pues los partidos pueden pagar con dineros propios dichas capacitaciones, sin embargo, por otra parte los partidos desarrollan pocas acciones para empoderar a las mujeres en su seno dado que esto afecta el estatus quo del poder partidario. Una estrategia de participación refinada debe reconocer que frente a recursos escasos, una participación en la segunda área tiene más impacto y está más acorde con los valores de equidad de género que la cooperación promueve.

6.4. Mecanismos de retroalimentación y seguimiento

Es común que el frenesí de la coyuntura política lleve al desarrollo de ac-ciones que posteriormente carecen de mecanismos de seguimiento, con

40 Recomendaciones

lo cual es posible incluso perder activos valiosos para la gestión misma de iniciativas posteriores. Esto incluye desde bases de datos que se actualicen permanentemente hasta indicadores mucho más refinados en relación con los propósitos de fortalecimiento institucional. El desafío metodológico es grande para definir que es exactamente un partido más fuerte, por ejemplo, pues un indicador simple podría ser que un partido más fuerte es aquel que obtiene más votos, esta noción puede llevar a una trampa y es entonces creer que el propósito de construir partidos más fuertes implica ayudar a que los partidos consigan más votos, lo cual es claramente ajeno al interés de la co-operación internacional. Los objetivos de fortalecimiento en este caso deben ser definidos de manera distinta y contar con los mecanismos apropiados de evaluación.

Los cambios democráticos no son fáciles de conseguir porque afectan las es-tructuras de poder de la sociedad, por ello resulta de gran importancia actuar con sentido de oportunidad y conveniencia. En un país cuya ciudadanía re-clama reformas y cuya democracia requiere transformaciones para cumplir las promesas incumplidas y superar sus déficits, la acción de la cooperación internacional puede marcar la diferencia y ser un verdadero catalizador de avances que de otro modo serían más difíciles de conseguir.

construyendo la democracia con sus protagonistas

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