Consideraciones para el Diseño de un Marco Regulatorio en el Sector Downstream – Experiencia con ANP en Brasil

Rodolfo GuzmánDirector Asociado

Taller de Abastecimiento de la ANHBogotá, 9 de Diciembre de 2004

Comercialización minorista

Comercialización minorista

Distribución Primaria

Distribución Primaria

Distribución y comercio mayorista

Distribución y comercio mayorista

CL

IEN

TE

FIN

AL

E&PE&P RefinaciónRefinación

Importación(Crudo)

Importación(Crudo)

Importación(Producto)

Importación(Producto)

CADENA DE VALOR EN LA INDUSTRIA PETROLERA

ELEMENTOS DEL MARCO REGULATORIO

POLITICAS

PRINCIPIOS

PRACTICAS

Objetivos fundamentales del modelo regulatorio

Reglas que definen la forma general de operación de la industria

Determinan como los actoresimplementan y honran los principiosy políticas

PRINCIPALES ASPECTOS DE LAS PRACTICAS REGULATORIAS EN EL SECTOR DOWNSTREAM

PROPIEDAD DE LOS ACTIVOS

LIBERTAD DE PARTICIPACION EN LOS SEGMENTOS

ACCESO A SUMINISTRO

ACCESO A INFRAESTRUCTURA

MECANISMOS DE FIJACION DE PRECIOS

SUBSIDIOS

REGIMEN TRIBUTARIO

CALIDAD DE PRODUCTOS Y SERVICIOS

GRADO DE FISCALIZACION Y PROTECCION AL CONSUMIDOR

DESMONOPOLIZACION

REESTRUCTURACION Y PRIVATIZACION

DESREGULACION

• Eliminación de los monopolios nacionales

• Reducción de las barreras al ingreso de nuevos competidores y al comercio internacional

TENDENCIAS EN LA INDUSTRIA INTERNACIONAL DE PETROLEO Y GAS EN LA DECADA DE LOS 90

• Operación como compañías comerciales, orientadas a la rentabilidad

• Desprendimiento de actividades periféricas

• Alineamiento de la estructura de precios con las paridades internacionales

• Reducción/eliminación de los subsidios cruzados

IMPACTO EN EL ENTORNO COMPETITIVO EN LATINOAMERICA

ESTIMULOS A LA PRODUCCION DE CRUDO

CRECIMIENTO DE LA DEMANDA

INTENSIFICACION DEL COMERCIO REGIONAL

MAYORES INVERSIONES EN DOWNSTREAM

INTENSIFICACION DE LA COMPETENCIA

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA LEGISLACION PETROLERA EN BRASIL

1938: PRIMERA LEY DE PETROLEO Y CREACION DEL

CONSEJO NACIONAL DE PETROLEO

1953: LEY PETROLERA QUE OTORGA MONOPOLIO A

PETROBRAS

1995: ENMIENDA CONSTITUCIONAL PERMITE

PARTICIPACION PRIVADA EN LA INDUSTRIA PETROLERA

1997: NUEVA LEY DE PETROLEO CREA LA ANP

1998: DESARROLLO DE NUEVOS MARCOS REGULATORIOS

1999: PRIMERA RONDA DE LICENCIAS DE E&P

CREACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE PETROLEO (ANP)

REGLAMENTACION

FISCALIZACION

MONITOREO

PROMOCION

INFORMACION

Agencia Autónoma de la Administración Pública Federal vinculadaal Ministerio de Minas y Energía creada por la ley No. 9.478 de 06/08/97 con la finalidad de promover la regulación, contratación y fiscalización de las actividades económicas integrantes de la industria de petróleo

SITUACION SECTOR DOWNSTREAM EN BRASIL (DECADA DE LOS 90): SUMINISTRO CONTROLADO POR PETROBRAS

REFINACIONREFINACION SUMINISTROSUMINISTRO

Cuasi-Monopolio de Petrobras (solo dos pequeñas refinerías privadas con 20 MBD de capacidad)

Precios ex-refinería regulados

Cuasi-Monopolio de Petrobras (solo dos pequeñas refinerías privadas con 20 MBD de capacidad)

Precios ex-refinería regulados

Petrobras realiza todas las importaciones de crudo y productos refinados

Volúmenes entregados a mayoristas en base a nominaciones

Petrobras realiza todas las importaciones de crudo y productos refinados

Volúmenes entregados a mayoristas en base a nominaciones

DISTRIBUCION PRIMARIA CONTROLADA POR PETROBRAS

DISTRIBUCION PRIMARIA

DISTRIBUCION PRIMARIA

DISTRIBUCION MAYORISTA Y

MINORISTA

DISTRIBUCION MAYORISTA Y

MINORISTA

Terminales primarios propiedad de Petrobras, pero conectados por ductos a almacenamiento de mayoristas privados

Petrobras es dueño y operador de todos los poliductos

Terminales primarios propiedad de Petrobras, pero conectados por ductos a almacenamiento de mayoristas privados

Petrobras es dueño y operador de todos los poliductos

Segmentos abiertos a la participación privada, pero con control de precios máximos

Red altamente desarrollada de EESS con participación de distintos jugadores

Segmentos abiertos a la participación privada, pero con control de precios máximos

Red altamente desarrollada de EESS con participación de distintos jugadores

Refinerías

Importaciones

Distribuidora EESS

TRRs

Cliente Automotor

Consumidor Mediano

ConsumidorGrande

Precios Máximos

Aranceles deImportación

CONTROLES DE PRECIOS

PRECIOS DE PRODUCTOS CONTROLADOS A DISTINTOS NIVELES

Precios de Diesel y Fuel Oil Tabulados

Precios Fijados por el gobierno

PRINCIPIOSREGULATORIOS

PRINCIPIOSREGULATORIOS

Benchmarking InternacionalBenchmarking Internacional

Modelos Regulatorios

Posibles

Modelos Regulatorios

Posibles

PRACTICAS REGULATORIAS

PRACTICAS REGULATORIAS

Modelo IdealModelo Ideal

Precios y Subsidios

Acceso a suministro e infraestructura

Participación en los segmentos de la industria

Protección al consumidor

Fiscalización

.

.

.

.

.

RE

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POLITICA ENERGETICA

POLITICA ENERGETICA

STAKEHOLDERS

ENFOQUE METODOLOGICO PARA EL DISEÑO DEL NUEVO MARCO REGULATORIO

PRINCIPALES GRUPOS DE STAKEHOLDERS

Entidades Gubernamentales

Necesidades de losStakeholders

Necesidades de losStakeholders

Comunidades

Consumidores Automotores

Suplidores de Productos

EESS

Traders

Distribuidores

ClientesIndustriales

Co

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Precios Competitivos

Excelente Servicio

Confiabilidad del Suministro

Eficiencia

Cobertura Extensa

Apoyo a Sectores Especiales

NECESIDADES DE LOS STAKEHOLDERS

Seguridad y Protección Ambiental

PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA POLITICA ENERGETICA NACIONAL

Preservar los intereses nacionales

Promover el desarrollo del sector

Ampliar el mercado de trabajo

Valorizar los recursos energéticos

Proteger los intereses de los consumidores

Proteger el medio ambiente

Promover la conservación de energía

Garantizar el suministro de derivados del petróleo

Promover la libre competencia

Atraer inversiones

AustraliaArgentina Colombia España E.U.A. Francia Brasil

Acesso a Infraestructura

Participación en sectores

Precios

Acceso a Suministro

Grado de Fiscalización

Subsidios

Controles/Alta Intervención Fuerzas de Mercado/Baja Intervención

BENCHMARKING DE MODELOS REGULATORIOS

ALGUNOS APRENDIZAJES RELEVANTES

El dominio sobre el mercado doméstico de una empresa estatal grande puede permanecer por largo tiempo, aún después de su privatización y liberación del mercado, tal como lo demuestran las experiencias de Argentina y España

La liberación de precios y márgenes generalmente conlleva a una mejora importante en el nivel de inversiones y calidad de los servicios

Los requerimientos de libre acceso a la infraestructura de distribución resultan en mayores niveles de competencia

Mientras existan barreras comerciales y logísticas para la entrada de productos importados será difícil evitar el desarrollo de prácticas oligopólicas

Históricamente los nuevos entrantes han sido un catalizador importante para incrementar los niveles de competencia tal como lo demuestra el caso de los hipermercados en Europa

Controles para asegurar la protección del consumidor Garantizar el suministro de productos en todo el territorio nacional

Controles para asegurar la protección del consumidor Garantizar el suministro de productos en todo el territorio nacional

Filosofía de libre mercado Nivel creciente de atracción de inversiones

Filosofía de libre mercado Nivel creciente de atracción de inversiones

1ATRIBUTOS DEL MODELO REGULATORIO PROPUESTO PARA BRASIL

Transición ordenada del marco regulatorio

Asegurar a todos los agentes amplias alternativas de acceso a múltiples fuentes de abastecimiento primario, y garantizar mayor acceso al suministro a través de fuentes secundarias

Suministro

Asegurar una máxima utilización de la capacidad de infraestructura existente a todos los agentes interesados, y atraer las inversiones necesarias para la adecuación de la infraestructura

Infra-estrutura

Asegurar plena competitividad del sector a través de diferentes agentes ejerciendo múltiples papeles de forma competitiva y/o complementaria

Participación en Sectores

CARACTERISTICAS DEL MODELO PROPUESTO

Asegurar precios resultantes de la libre competencia del mercado de acuerdo con las políticas nacionalesPrecios

Asegurar una amplia protección al consumidor a través de responsabilidades claras para cada agente en la atención de los requisitos de operación y comercialización y el servicio a los consumidores

Protección al Consumidor

Políticas de subsidios directos para segmentos clave determinados por el gobierno y eliminación de mecanismos artificiales

Subsidios

CARACTERISTICAS DEL MODELO PROPUESTO

Importadores

Refinerías

Modelo Propuesto

Distribuidoras

TRRs

EESS

Operador de Instalaciones

Consumidores

LA DIVERSIDAD DE AGENTES BUSCA INCREMENTAR LOS NIVELES DE COMPETENCIA

Refinación

Importaciones

Reventa

Tabulados Semi-Libres Libres

Condiciones de

Competencia

Nuevo Régimen

FiscalLibres

Liberación GradualLibres

Eliminación de

Reintegro de Fletes

LIBERACION GRADUAL DE CONTROLES DE PRECIOS

Distribuidores

Distribuidores

SIN RESTRICCIONES DE PROPIEDAD

$Precios de

Libre Mercado

Libertad de Importación

Bidding por Volumen

. Vol.

Condiciones Iguales

Operador de Infrastructura

Common carrier con prioridad hasta

volúmenes históricos

Relaciones Comerciales

Libres (Progresivo)

Flexibilización Progresiva

ESQUEMA DE TRANSICION REGULATORIA EN BRASIL

EVOLUCION RECIENTE DEL SECTOR DOWNSTREAM EN BRASIL

Petrobras mantiene un control dominante sobre la infraestructura de refinación y distribución primaria donde se ha dado muy poca inversión privada

A pesar de la libertad para importación de crudos y productos, estas actividades todavía son llevadas a cabo principalmente por Petrobras quien mantiene precios ex-refinería por debajo de la paridad de importación

Los grandes distribuidores privados prefieren competir solo en los segmentos de ventas mayoristas y en retail, ya que es difícil justificar nuevas inversiones en distribución primaria, y Petrobras mantiene preferencia sobre la infraestructura existente

La liberación de precios ha conllevado a un proceso de recuperación de márgenes en el segmento de retail, donde sin embargo también existen problemas importantes de adulteración de combustibles

ALGUNAS CONCLUSIONES RELEVANTES PARA LA ANH EN COLOMBIA

La preservación y fortalecimiento de una empresa nacional integrada puede ser deseable para contar con una fuerte industria nacional y enfrentar las amenazas de jugadores regionales

Sin embargo, en un eventual modelo de libre mercado es importante incluir mecanismos que aseguren un adecuado nivel de competencia en el mecado doméstico para evitar que el jugador nacional pueda ejercer un dominio excesivo y controle los niveles de precios

Al mismo tiempo, es importante que la regulación exija estándares mínimos de inversión y calidad a los distribuidores de combustibles para garantizar la calidad de los productos, la seguridad industrial y la protección del ambiente