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Aportes a la estrategia para el enfrentamiento a la realidad de las drogas en el marco del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas,UNASUR
por el buen vivir
Introducción
Aportes a la estrategia para el enfrentamiento a la realidad delas drogas en el marco del Consejo Suramericano sobre elProblema Mundial de las Drogas surge en el proceso de ges-tación de una nueva política regional que revisa las políticas ylas estrategias antidrogas luego de un decenio de su implemen-tación. La declaración latinoamericana sobre drogas y demo-cracia (febrero 2009) advierte de los pocos resultados de unapolítica criminalista y prohibicionista para la superación delfenómeno.
El mundo y, especialmente, los países en vías de desarrollo hansido afectados por una política cuya visión represiva y puniti-va de las drogas se ha hecho extensiva a la población. Estaposición ha degradado la política antidroga y la ha distanciadode sus objetivos, con el riesgo de convertirla en un instrumen-to para desencadenar otras guerras en nombre de las drogas.
Se reconoce que los grandes capitales del narcotráfico conso-lidan su progresión geométrica en las economías de los paísesdesarrollados y no en las economías de los países pequeños enlas que difícilmente pueden mimetizarse.
En consecuencia, la persecución al delito debe dirigirse esen-cialmente al núcleo duro del tráfico ilícito de drogas y no a suseslabones débiles. Decenas de miles de personas que pueblanlas cárceles constituyen el escudo humano en el que se ocultauna política fallida, y decenas de miles de muertos que pueblanlos cementerios denuncian el macabro engendro de su violen-cia.
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UNASUR es un espacio histórico de integración que nuestrospueblos demandan para el desarrollo armónico de la región.Este organismo naciente no puede ser minado por la recurren-cia de una antigua y fallida política que, directa e indirecta-mente, involucra en la violencia a las naciones.
Por estas razones, el Consejo Nacional de Control deSustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, CONSEP, pone ensus manos el documento abierto elaborado a partir de nuevasvisiones que surgen del análisis nacional e internacional elfenómeno de las drogas. Su propósito es contribuir a unanueva política y estrategia que protejan los derechos humanos,las culturas y la naturaleza, así como la soberanía y la integra-ción de los Estados.
Ecuador, julio de 2010
Ing. Rodrigo Vélez ValarezoSecretario Ejecutivo del CONSEP
De la política antidroga
La política oficial antidroga ha obligado a los Estados a refle-jar la lógica del carácter empresarial en el diseño de sus polí-ticas nacionales y sus estrategias. De esta manera, se ha re-producido su noción de mercancía en la caracterización delfenómeno visto como oferta y demanda, despojándola de susmúltiples sentidos. Desde esta perspectiva, se ha excluido alos sujetos y se ha reducido la intervención del Estado al con-trol de la producción y el tráfico. Por otra parte, a los paísesse los califica a partir de las acciones de la delincuencia orga-nizada como países de cultivo, producción, de tránsito, circu-lación y de consumo de la droga-mercancía.
Se trata, pues, de una visión reduccionista que pretende dar alproblema un carácter homogéneo, como si siempre se tratasede lo mismo. De esta manera, los Estados han reducido susposibilidades de intervención para dar respuestas específicas alfenómeno.
Es indispensable la gestación de una política integral de pre-vención y control de drogas que surja del reconocimiento delas realidades nacionales. En la búsqueda de soluciones comu-nes para confrontar la problemática, los Estados pueden apor-tar al desarrollo de una política regional desde sus políticasnacionales.3
1. Declaración de la ComisiónLatinoamericana sobre Drogas y
Democracia, César Gaviria,Ernesto Zedillo, Fernando
Cardoso y otros, 2009.
Romper el Tabú, reconocer los fracasos de las políticas vigentes y sus consecuencias es una condición previa para la discusión de un nuevo paradigma de políticasmás seguras, eficientes y humanas.
Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma1
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La visión punible de la problemática
Puesto que se trata de una mercancía tipificada como ilegítimae ilícita, la visión penal de las políticas organizadas paraenfrentar a las drogas ha inundado todos los ámbitos de la pro-blemática. Así la droga-delito ha terminado condicionando alEstado y sus organizaciones tanto como a la percepción socialde la misma. En este sentido, son las drogas las que se hanimpuesto sobre los criterios y políticas del Estado. Desde estaperspectiva, ha primado el uso de políticas reactivas en desme-dro de políticas proactivas, lo cual ha provocado serias distor-siones en el rol del Estado y en su relación con la sociedad.
Sin duda, la visión penal es adecuada y necesaria en el ámbitode la interdicción. Sin embargo, extender esta postura a todala compleja problemática de las drogas impide la construcciónde políticas y legislaciones que miren la complejidad de losmúltiples actores involucrados que deberían ser siempre dife-renciados.
Desde esta visión se ha estigmatizado a quienes las usan con-denándolos a la exclusión social, en contra de los principiosuniversales de presunción de inocencia, de la seguridad jurídi-ca. La criminalización ha desnaturalizado el rol del Estado yha llenado las cárceles con usadores y pequeños traficantes,eslabón más débil del tráfico ilícito de drogas.
Transnacionalización de la política antidroga
La transnacionalización de la política antidroga tiende a igno-rar las especificidades sociales, políticas, culturales y econó-micas de cada país. Esto conduce a su homogeneización de talmanera que se pierden sus particularidades, fenómeno, que serefleja luego en los instrumentos internacionales y en los orde-namientos jurídicos nacionales.
Esta internacionalización uniforme de la política desconoce lonacional y conduce al control político y económico de los paí-ses. Por ende, la transnacionalización de la guerra contra lasdrogas podría convertirse en un intento de inmiscuir a losEstados en otras guerras en nombre de las drogas. Desde estasposiciones, se sostiene y aplica el principio de la extraterrito-rialidad del uso de la fuerza y de la intervención militar.2
Frente a la transnacionalización, es necesario limitar los con-ceptos de defensa y de seguridad interna y externa a fin dedelimitar el rol y misión de las fuerzas armadas y de la policíapara no caer en situaciones históricas determinadas por la doc-trina de seguridad nacional.
La multilateralidad de la política regional
La protección y sobrevivencia de los Estados exigen la conso-lidación de la paz, la integración, la seguridad y el desarrollodel Continente. Por ende, las políticas y las acciones sobredrogas no deben basarse en acciones extrínsecas que debiliteno condicionen su institucionalidad o afecten su desarrolloarmónico.
Para superar la univocidad de la política antidroga, es indis-pensable el reconocimiento de las diferencias históricas, socia-les, económicas y culturales de las naciones. Este reconoci-miento otorga legitimidad y eleva la ética y viabilidad de laspolíticas regionales. La igualdad soberana de los Estados es elprincipio que impulsa la multilateralidad, reconoce su existen-cia y fundamenta una perspectiva regional de reducción de lasasimetrías.3
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2. Los Miembros de laOrganización, en sus relaciones
internacionales, se abstendránde recurrir a la amenaza o al
uso de la fuerza contra la inte-gridad territorial o la indepen-
dencia política de cualquierEstado, o en cualquier otra
forma incompatible con los pro-pósitos de las Naciones Unidas.
Carta de las Naciones Unidas,26 de junio de 1945, Art. No 4.
3. Ibídem. Art. 2 No 1 LaOrganización está basada en elprincipio de la igualdad sobera-
na de todos sus Miembros.
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Perspectiva y rol social del Estado en el control de las drogas
La complejidad de las drogas exige que los Estados y sus orga-nizaciones sociales se conviertan en los referentes desde loscuales se definan las políticas para enfrentar las causas y efec-tos tanto de la producción, tráfico y lavado de activos, como delos usos de drogas.
El control de la actividad lícita debe fundamentarse en elfomento de la industria para propiciar su desarrollo y el comer-cio nacional e internacional de conformidad a las regulacionesestablecidas para el efecto. También se podría promover lasustitución de sustancias controladas por otras no lesivas parala salud.
Respeto a la naturaleza y a las culturas
Es necesario reconocer que en la naturaleza no existen plantasni buenas ni malas, ni lícitas ni ilícitas. En consecuencia, lanaturaleza no puede ser objeto de valoraciones morales o jurí-dicas.
"Toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquie-ra que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de recono-cer a los demás seres vivos su valor intrínseco, el hombre hade guiarse por un código de acción moral."4
Por consiguiente, las políticas en torno a las drogas no debe-rían implicar la erradicación y exterminio de ciertas plantassino el control de sus cultivos.5
Se impone la revisión de los criterios de medición de los logrosde la política antidrogas basados en la erradicación de cultivos.En este orden, es necesario impulsar métodos de erradicaciónmanual de la hoja de coca destinada a usos ilícitos que sustitu-yan a las aspersiones químicas ciertamente lesivas a la salud ya la naturaleza que faciliten la recuperación de la flora y la
4. Carta Mundial de laNaturaleza, Resolución aproba-da por la Asamblea General de
Naciones Unidas 48ª, SesiónPlenaria, 28 de octubre de 1982.
5. Principios Generales: 1.- Serespetará la naturaleza y no se
perturbarán sus procesos esen-ciales. 2.- No se amenazará laviabilidad genética en la tierra;
la población de todas las espe-cies, silvestres y domesticadas,se mantendrá a un nivel por lo
menos suficiente para garantizarsu pervivencia; asimismo, se
salvaguardarán los hábitatnecesarios para este fin. Ibídem.
fauna en esos lugares. Igualmente se debe impedir la introduc-ción de cultivos en otras zonas para evitar la alteración de labiota y concomitantemente su uso ilícito.
En el marco de la estrategia regional, se debe impulsar laimplementación de los avances con respecto al desarrolloalternativo y desarrollo alternativo preventivo, como un con-junto de acciones de los Estados encaminadas a la inclusiónsocial y económica de los grupos de la población expuestos aser cooptados en actividades ilícitas.
La superficie ocupada por los cultivos de coca y otras plantasrefleja la dimensión de la ausencia del Estado y de la influen-cia de las organizaciones delictivas en esos espacios. De ahíque los procesos de monitorización de cultivos no deban resig-narse a la erradicación sino a desarrollar la presencia delEstado.
La erradicación de cultivos, si bien es una finalidad vinculadacon la interdicción, es tan solo una medida inicial del rol delEstado en el control del mundo de las drogas. Sin embargo, laintervención integral es fundamental para recuperar a los gru-pos vulnerables expuestos a ser cooptados en actividades ilíci-tas y, al mismo tiempo, para rescatar las áreas afectadas.
Es necesario aplicar el principio de la responsabilidad compar-tida entre los Estados en todo el fenómeno drogas, tomando encuenta, sin embargo, que las responsabilidades deben ser asu-midas por cada país en todo lo que tiene que ver con la produc-ción, el tráfico y el consumo. La lógica de la cooperación inter-nacional debe sustentarse necesariamente en este principio.
No es suficiente basar los éxitos en la disminución de los usosde drogas exclusivamente sostenidos en la reducción de la pro-ducción y la oferta. Hay que tener siempre presente que losusos responden a dinámicas sociales, culturales, antropológi-cas y psicológicas tan distintas que no se dejan afectar necesa-riamente por los cambios que se producen en la relación entreoferta y demanda. En este contexto se observa la existencia deluso ancestral de ciertas plantas en su estado natural.6
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6. Teniendo en cuenta que unode los objetivos de UNASUR
establecido en su TratadoConstitutivo es "la promoción de
la diversidad cultural y de lasexpresiones de la memoria y delos conocimientos y saberes delos pueblos de la región, para elfortalecimiento de sus identida-des", reconocemos que el mas-
ticado de la hoja de coca esuna manifestación cultural
ancestral del pueblo de Boliviaque debe ser respetada por la
Comunidad Internacional".Declaración Presidencial de
Quito, III Reunión Ordinaria delConsejo de Jefas y Jefes deEstado y de Gobierno de la
Unión de NacionesSuramericanas (UNASUR), No
19, 10 de Agosto de 2009.La Declaración Universal de laUNESCO sobre la Diversidad
Cultural eleva la diversidad cul-tural a la categoría de patrimo-
nio común de la humanidad, tannecesaria para el género huma-no como la diversidad biológica
para los organismos vivos.
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Potenciar la cooperación y el principio de corresponsabilidad
Los Estados deben optar por una cooperación horizontal, sincondicionamientos que proteja la multilateralidad, la igualdadsoberana y la integración de los Estados.
Ante los problemas de las drogas, se requiere una cooperacióndirigida a la búsqueda de soluciones políticas y no militares,que preserve la paz y la seguridad de la región.
La cooperación circunscrita preferentemente a una política delucha contra las drogas es insuficiente para determinar elcarácter y el alcance de la cooperación internacional. Existenfactores que agravan la problemática de las drogas tales comola pobreza, el desempleo, la limitada calidad y cobertura de losservicios de salud y educación, respecto de los cuales UNASUR constituye una potencial alternativa regional para susuperación.
Es necesario, pues, que la política del Estado-receptor de lacooperación internacional tenga una presencia activa, de talmanera que esta cooperación no llegue a sustituirlo en aquelloslugares en los que su presencia es débil.
La concepción unipolar de la política antidroga no ha permiti-do desarrollar un criterio de equidad en la asunción de respon-sabilidades compartidas por los Estados.
El principio de corresponsabilidad conduce al establecimientode compromisos de cooperación diferenciados y no a unilate-rales evaluaciones que contribuyen a degradarlo y que termi-nan condicionando el comportamiento político de los Estados.
La responsabilidad compartida debe considerar la integridadde la problemática, independientemente del énfasis que tengaun ámbito del fenómeno dentro de un Estado.
Pertinencia de la política regional de drogas
Es necesario formular una política regional que parta de unavisión global de la problemática de las drogas, se diferencie dela lógica del mercado y se inserte en la protección de losEstados, de las sociedades y sus culturas.
Una política regional de drogas exige se profundicen los procesos de integración y de cooperación mutua, la preserva-ción de la paz, la soberanía y el respeto a los derechos huma-nos.
La pertinencia de la represión debería circunscribirse al ámbi-to de la interdicción de las drogas para no invadir otros espa-cios sociales, culturales, políticos, económicos, ambientales yde soberanía territorial.
Esta política también supone que de manera efectiva se repri-man los delitos vinculados con el tráfico ilícito de drogas. Elloexige salvaguardar los derechos de la población y las buenasrelaciones entre los Estados.
La vigente política antidroga considera a nuestros Estadoscomo fábricas que producen drogas o como un pasillo sinnación, ruta del narcotráfico. Esta visión, que ignora la exis-tencia de nuestros pueblos y culturas, degrada el enfoque inte-gral y equilibrado, así como la responsabilidad compartida,principios ratificados por Naciones Unidas.
"La globalización de los derechos humanos es la afirmación dela soberanía de las naciones grandes y pequeñas (…) para larestauración de la dignidad de los pueblos".7
La política regional de drogas debe basarse en el principio deno agudización y no internacionalización de los conflictos.Así se consolidan la integración regional y la paz.
La efectividad de esta política de integración demanda la no militarización de la lucha contra las drogas y el fortaleci-miento de los organismos de control, interdicción e inteligen-cia.
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7. Ligia Galvis Ortiz.Comprensión de los DerechosHumanos. 4º edición. Bogotá
2008.
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El negocio de las drogas no afecta de la misma manera a todoslos implicados. Existen, por ejemplo, tráficos relacionados demanera directa con las estrategias de sobrevivencia en pobla-ciones económicamente deprimidas, igual que existen cultiva-dores que habitan zonas donde la extensión de los cultivos esla medida de la ausencia del Estado.
La política de interdicción del Estado debe afectar la basefinanciera que sostiene y fortalece el tráfico ilícito de drogas loque significa atacar el núcleo superior y organizado del nego-cio.
Las convenciones internacionales sobre drogas que se invo-quen deberán ser compatibles con la política y estrategia regio-nal y no otras como las vinculadas a la migración, a las armaslas que deben aplicarse en relación con su objeto y no en nom-bre de la política sobre drogas.
La desnarcotización de los lenguajes
El término consumo parte de la lógica del mercado ilegal quevincula a la persona que usa drogas con la droga misma. Enesa relación se criminaliza y excluye socialmente al sujeto queposee una cantidad de droga para su uso personal. De estamanera, se criminalizan los usos. Los términos no solo portansu significado sino las relaciones, las palabras presionan oliberan, las imágenes impresionan. Los sujetos, por el solohecho de usar drogas, no pertenecen a la cadena del tráfico ilí-cito.
Los Estados deben diferenciar el consumo de drogas de lasconcepciones del mercado pues las lógicas que conducen alsujeto a usar drogas se hallan relacionadas, entre otras realida-des, con la cultura.
Es indispensable reconocer que existen diferencias fundamen-tales entre los distintos usos de drogas como, por ejemplo, losocasionales, esporádicos, regulares o conflictivos. Estas dife-
rencias han sido suprimidas en los discursos oficiales y en lasinvestigaciones de carácter epidemiológico.
Estas precisiones permitirán incidir en la prevención y en lareducción real de los usos. Cuando se cambian los lenguajes, secrean nuevas relaciones de carácter social y jurídico. Es preci-so, pues, desnarcotizar los lenguajes con los que la sociedadidentifica, califica y juzga lo que tiene que ver con las drogas.
El término narcotráfico, sin definición conceptual ni delimita-ciones, se constituye en un instrumento de políticas que homo-geneizan diferentes realidades, actores y responsabilidades.
Es necesario precisar las motivaciones del tráfico ilícito dedrogas, sus grados de involucramiento, grados de jerarquía yde responsabilidad, los poderes de decisión, sus diferentesniveles de ganancia, a fin de determinar su dinámica para nodescargar la punición en los eslabones débiles que dejan intac-ta su estructura mayor.
La política antidroga concibe la problemática a partir del tráfi-co ilícito y no desde su globalidad. Es decir, que la parte defi-ne al todo. La ilegalidad ha sido el punto de partida del análi-sis de las drogas y no la complejidad del problema.
Observatorio Suramericano de Drogas
Es necesario desarrollar un espacio orgánico del saber y delconocimiento del fenómeno de las drogas en la constitucióndel Observatorio Suramericano de Drogas, que sistematice lainformación obtenida de la evolución de la problemática en laregión, que examine las nuevas tendencias en el ámbito del usode drogas, obtenga y promueva el intercambio de informaciónsobre las mejores prácticas para su enfrentamiento. De igualmanera, desarrolle investigaciones sobre nuevas sustanciaspsicoactivas y la sustitución de sustancias por otras no lesivaspara la salud.
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Un observatorio que acopie información sobre el quehacer dela cooperación internacional, su orientación y su incidencia enel tratamiento del fenómeno.
Un observatorio que aporte a la dinámica de la política y estra-tegia regional y de los Estados miembros en su planificaciónnacional.
Quito, enero de 2010
por el buen vivir
Rodrigo Vélez ValarezoSecretario Ejecutivo
Comisión de Redacción:Marta de DiagoHernán Castillo BujaseJorge Marambio ChávezRodrigo Tenorio Ambrossi
Quito, EcuadorAgosto 2010
12 de Octubre N2399 y WilsonQuito, Ecuador
Teléfonos (593 2) 2221829www.consep.gov.ecwww.drogasinfo.ec
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