Del dicho al hecho… La legislación sobre Consejos Escolares en la Provincia de Santa Fei.

Lic. Gabriela Andretich

Resumen: El texto presenta un análisis de los antecedentes e ideas fundantes contenidos en la discusión previa a la sanción de la Ley N° 10.416 de Consejos Escolares de la provincia de Santa Fe, también hace un desarrollo de lo ocurrido entre la sanción y la reglamentación de la normativa y acerca una serie de pistas para explicar la escasa o nula repercusión que la ley tuvo en las escuelas. En relación a este planteo, los principales argumentos están centrados en la influencia neoliberal-neoconservadora en las instituciones públicas y las familias.

La ley de Consejos Escolares: antecedentes y sanción.

Según especialistas, la preocupación por la democratización interna y externa del sistema educativo, expresada a partir de diciembre de 1983 e intentada a través de diferentes medidas por el gobierno de la Unión Cívica Radical, estuvo presente en el discurso y en algunas de las políticas adoptadas hasta 1988/89: campaña de alfabetización, libre ingreso a todos los niveles del sistema, libertad de cátedra y de agremiación de docentes y estudiantes expulsados por la dictadura, convocatoria al Congreso Pedagógico Nacional, Normalización de las Universidades Nacionales y la participación de la comunidad educativa en el gobierno escolar. (Vior, 1999)

La apertura a la participación social en la educación –por esos momentos- está inscripta en las constituciones y/o leyes de 20 de las 23 provincias argentina; todas ellas plantean que la conducción del sistema educativo tiene que estar en manos de órganos colegiados de gobierno, con algún tipo de participación de la comunidad educativa.

En Santa Fe, donde aún hoy no se ha sancionado una nueva ley provincial de educación, se discutía por ese entonces si era conveniente una “gran ley” o sanciones particulares. Mediando este planteo y a similitud con lo ocurrido en otras provincias en ese mismo momento, un grupo de padres que apoyaba el reclamo docente, representados por las federaciones de cooperadoras de distintos lugares de la provincia pugnó ante la legislatura por la sanción una ley que apruebe y regule la conformación de Consejos de Escuela. El proyecto original fue presentado por el diputado delatorrista Oscar Blando.

Este funcionario traería, seguramente, el mandato histórico de su partido ya que los demócrataprogresistas son los principales defensores de esta ley en la provincia. Cuando entre 1932 y 1935 asume la gobernación Luciano Molina, (aunque el impulsor y referente del partido era Lisandro de la Torre) el eje de la campaña había sido la puesta en vigencia de la Constitución de 1921, hecho que por un lado provocó un fuerte enfrentamiento con la jerarquía católica y por otro plasmó una nueva ley de educación, en agosto de 1934, que sostendría la educción laica. La obligatoriedad escolar suponía la gratuidad, pero en un concepto más extenso ya que el estado debía garantizar aprovisionamiento de alimentos, útiles, calzados, y delantales a los niños pobres.ii Este fue un período significativo para el Gobierno Escolar de la provincia de Santa Fe ya que la idea central de la postura demoprogresista giraba en torno a la elección popular y democrática de las autoridades educativas y de una absoluta autonomía con respecto al gobierno provincial. “La

descentralización a través de la constitución de Consejos Escolares con amplias atribuciones y autonomía fue una pieza clave en la reforma demoprogresista. La dirección técnica y el superior control administrativo estaba a cargo de un Director General de Escuelas, designado por elección popular. El peso de la administración escolar recaía sobre los Consejos: elegidos al tiempo que las autoridades municipales y según el padrón municipal, duraban dos años en las funciones... El porcentaje que de las rentas generales correspondía a educación según la Constitución, era entregada a los Consejos.”iii

La lectura de distintos documentos sobre la época demuestra la continuidad de las posiciones enfrentadas con respecto a los Consejos. Estos ganaron poco apoyo y grandes resistencias. En 1935, la intervención provincial deroga la ley Nº 2369 y esta idea –aunque centrada en la institución escuela y no en la localidad- vuelve efectivamente recién el 30 de noviembre de 1989 cuando se sanciona la Ley Nº 10416 autorizando la creación de Consejos de Escuela en los servicios dependientes del Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe.

La ley plantea que los Consejos son organismos representativos de los distintos sectores que componen la comunidad educativa para el logro de su rol protagónico/participativo. Los Consejos están integrados por el personal directivo del establecimiento, representantes de los docentes, de los no docentes, un representante del gabinete psicopedagógico, representantes de la cooperadora y de los estudiantes.

De la sanción a la reglamentación.

Según las expresiones de un comentarista de un diario santafesino la Ley de Consejos de Escuela soportó el tratamiento más terrible que cualquier ley haya tenido. A principios de 1990 el mismo Poder Ejecutivo provincial expresaba que los Consejos de Escuela implicaban una seria posibilidad de “atomización” bajo el pretexto de participación y se los consideraba un peligro para el sistema por lo que a pocos días de la sanción, el gobernador firmó un decreto vetándola. El documento (cuya letra era autoría del Ministro de Educación Solá) decía: “que los consejos constituían una potencia anárquica sobre el sistema educativo cuyas reglas orgánicas podrían ser reemplazadas por el activismo grupal”. Sostenía además “la ley de Consejos de Escuela, en cuanto impone formas obligatorias de participación y dispensa atribuciones multiplicadas, lesiona severamente una órbita de acción exclusiva del Poder Ejecutivo que es su deber señalar y salvaguardar”.iv

Aunque no se emitieron por esa época los Boletines Oficiales de Educación ni tuve acceso a los diarios de sesiones de las cámaras, las notas periodísticas dan cuenta de que lo ocurrido fue una verdadera estocada conservadora, una marcha atrás tanto en el discurso como en las acciones del gobernador de la provincia. El veto no sólo causó escozor en quienes lo sufrieron directamente (los legisladores que habían sancionado la ley por unanimidad, el gremio docente y los pocos cooperadores escolares que la impulsaron y que aún defendían el espíritu democratizador de la escuela pública) sino en las propias filas partidarias y concretamente en Buenos Aires, donde los consejos estaban en marcha. El artículo periodístico referenciado menciona que se desconocían documentos internos del Partido Justicialista que defendían la iniciativa. Dice además el artículo que en ese momento los cooperadores denunciaron a los sectores verticalistas y autoritarios que –según ellos- lanzaron una campaña subterránea a fin de impedir la implementación de la ley.

El 9 de enero de 1991 la Legislatura ratifica la ley en su plenitud y obliga al ejecutivo a su reglamentación. Este decreto, N° 3686 define la vía a seguir para la conformación de los

Consejos, cómo serán electos los miembros, la posibilidad que tienen de aceptar la colaboración de entidades intermedias de la zona; las condiciones mínimas para sesionar y para considerarse miembro activo del Consejo.

Entre quienes combatieron la arremetida conservadora puedo mencionar: la Alianza (UCR y FREPASO) que proponía –en contra del modelo neoliberal en curso- la sanción de una nueva ley de educación para la provincia que sustentase una transformación educativa basada en: “...- garantizar la responsabilidad del Estado provincial en materia educativa... Estructurar el gobierno de la educación a través de nuevos organismos participativos y de concertación tales como: Un Consejo Provincial de Educación que representara a los agentes y sectores vinculados a la enseñanza, integrado con miembros electos por los docentes y alumnos de establecimientos públicos y privados. ... Consejos locales...” (Documento de la Alianza, 1990). Hay que mencionar además, al gremio docente (AMSAFE), a algunos legisladores del partido gobernante (justicialismo), y a la Democracia Progresista. Todos ellos sustentaban la necesidad de descentralizar el sistema educativo santafesino legislando acerca de: el Consejo General de Educación, el Estatuto del Docente, la extensión del Cambio Curricular y la Junta de Calificacionesv.

Reflexiones en torno al momento y al contexto en el que se sancionó la ley de Consejos de Escuela.

El propósito de este texto es reconocer qué ocurrió en torno a la Ley de Consejos de Escuela (sancionada en la provincia de Santa Fe en 1989) ya que la misma – aún con el decreto de reglamentación- sólo tuvo eco en algunos casos aislados; en términos generales se la desconoce.

Dar respuestas este interrogante no es tarea sencilla, lo que se puede hacer es avanzar en algunas cuestiones referidas a los actores y su contexto de acción que podrían aportar a la respuesta.

A fines de la década del ’80, los padres se movilizaron y, representados por las federaciones de cooperadoras, comenzaron a presionar a las autoridades provinciales. Los paros docentes de la década de la época fueron el puntapié de estos reclamos, pues esto significaba “chicos sin clase” y por ende, el deterioro del proceso formativo. Ante esta situación, algunos se volcaron definitivamente al circuito privado mientras que otros reclamaron al Estado por una mejor educación pública.

Cabe preguntarse si la idea de los padres contenía la intención de recuperar aquella histórica postura de algunos sectores progresistas acerca de una genuina intención democratizadora y de preocupación por resolver los problemas de docentes y alumnos de manera cooperativa o era más bien un grito de auxilio espaldado por la preocupación individual.

Lo que ocurrió no es ajeno a lo que -por esos momentos- sucedía en otros contextos geográficos. El Estado de Bienestar había mostrado la imposibilidad de dar respuesta a las exigencias sociales y económicas para lo que había sido reclamado; esto abrió nuevas concepciones de la educación y la cultura derivadas del liberalismo e impuestas a gran parte del planeta según las cuales los servicios deben regirse por las reglas de la libre empresa, sin interferencias del Estado (Fernández Soria, 1996). Estos factores son los que han llevado a que se propaguen distintas experiencias y debates en torno a la implicación de los padres en

materia educativa entre las que bien puede encuadrarse el caso de los impulsores de la ley de Consejos Escolares en Santa Fe.

Si bien no es posible generalizar (y sería interesante para verificar este supuesto analizar el papel de los cooperadores escolares en Santa Fe, su conformación, intereses y estructura de poder), el origen de la demanda no fue el mismo para otros actores sociales que apoyaron la normativa. Mientras la postura de los padres pareciera acercarse a las posiciones conservadoras, la de los partidos políticos y el gremio intentó –por lo menos a nivel discursivo y en esa etapa de la historia del país- constituirse en un grupo de presión fundamentado en la idea de organizar democráticamente a los padres potenciando el protagonismo de la sociedad civil para el logro de un Estado responsable de lo público y apuntando a una descentralización desde una perspectiva microdesarrollista y basista según la conceptualización de Márquez.

Desde la letra de la Ley...

El tránsito de las políticas a la acción, de las decisiones a centrales a las locales, no es automático ni lineal. La comunicación y la interacción entre ellos responde a múltiples intereses que no siempre convergen en una misma dirección. Varios críticos del proceso reformista de la educación argentina de la década del ‘90 coinciden en que el mismo no contó con el apoyo de los actores involucrados directamente en la educación. Este argumento puede constituirse en una pista interesante para pensar el porqué de la no implementación de la ley 10416 en las escuelas, recordemos que no hubo consulta alguna de los legisladores más allá de la solicitud de los padres en un inicio.

Si había una intención original de pensar lo consejos de escuela como verdaderos espacios de decisión distintos miembros de la comunidad educativa, el desarrollo que siguió la ley en la legislatura santafesina fue cambiando el cauce de esta idea y la resultante no parece dar cuentas de esos ideales sino, más bien, de la ola neoconservadora que por esos tiempos ya iba instalándose no sólo en el ámbito público sino también en las instituciones públicas.

El análisis de las funciones explicitadas en la ley permite catalogarlas como funciones “de apoyo” y no de participación real en el gobierno de la educación, además resulta evidente la naturaleza jerárquica de las relaciones entre los consejos y las autoridades educativas.

i Este texto constituye una síntesis del trabajo presentado para el Seminario de Política Educativa de la Maestría en Política y Gestión de la Educación de la Universidad Nacional de Lujan. ii Osanna Edgardo y Ascolani Adrián: “Una aproximación a la educación santafesina de 1885 a 1945” en “Historia de la Educación en la Argentina”. La educación en las Provincias y Territorios Nacionales. Tomo IV dirigido por Adriana Puiggrós. Editorial Galerna. Buenos Aires, 1993.pág 456iii Idem ant. Pág. 460iv Nestor Fenoglio (1990), “Consejos de escuela a pesar de todo”. Diario El Litoral, Santa Fe.v En el documento preparado para el 1º Congreso de Educación organizado por AMSAFE en mayo de 1992 y con motivo de la discusión en torno a la forma de legislar en materia educativa aparece: “..hay quienes creen con razón que sancionados el Estatuto Docente y el Consejo General de Educación (al que se suma la ya sancionada y reglamentada ley de consejos escolares, perfectamente alineada a este proyecto: su reproducción en cada establecimiento educativo),... dejarían perfectamente a mano y visible la ley general”.

Evidentemente en el debate (1989) prevaleció la concepción neoliberal que para ese entonces se había constituido en el telón de fondo de la política nacional, en el que ya estaban en plena marcha los procesos de reforma con sus modelos normativos, los que al poco tiempo se convertirían en estilos de funcionamiento cotidiano en prácticamente todos los aspectos.

La escuela no escapó a ese modelo. Según expresiones vertidas en publicaciones oficiales, se la entendió como la unidad de cambio, e incluso base de la refundación del sistema educativo. Se propusieron nuevos modelos de organización y gestión en torno a una mayor autonomía institucional y en base a la participación de los diferentes sujetos involucrados en la vida escolar y comunitaria. Sin embargo, la participación, como principal exponente queda configurada sólo en la prescripción, es decir, sin la contención normativa para ponerla en marcha, sin la explicitación de las reglas del juego.

Muchas investigaciones confirmaron que la participación propuesta en ese momento era sólo ejecutoria en el sentido de desligar al Estado de responsabilidades y depositarlas en las escuelas y sus actores. Así, los consejos se dedicarían a resolver cuestiones de infraestructura –por ejemplo- y no a decidir temas como el qué enseñar a los alumnos de esa institución en particular. Las decisiones de esta índole eran resueltas desde el Ministerio de Educación de forma centralizada.

La despolitización, desmovilización, individualismo: claves para comprender el accionar de la sociedad a partir de los ´90.

Otra idea puede ayudar a dilucidar la cuestión que tiene que ver directamente con la posición asumida por los padres. Puede entenderse que estos –afectados por el desmoronamiento de los modos tradicionales de instituciones como la familia, el propio Estado y la escuela- presionasen para tener más injerencia en la educación de sus hijos (en algunas notas periodísticas se evidencia el descontento hacia los docentes que se adhieren a los paros y las iniciativas privatistas de algunos grupos). Sabemos que estas demandas pueden resultar peligrosas ya que sería cuestionable apoyarse en las familias para favorecer las tendencias centrípetas en materia educativa, y peligroso si ese apoyo se utiliza para justificar una dedicación menor a la educación pública o para aminorar la responsabilidad del Estado en educación y lo que es peor, aumentar la desigualdad social (Fernández Soria, 1996).

El pensamiento hegemónico ha desplazado la intención de incorporar las masas al gobierno político de la sociedad hacia el “control de las masas”. Con este propósito el mercado controla la población restableciendo la responsabilidad individual, o sea, diferenciando y atomizando la sociedad. Busca desactivar las demandas populares y desarticular los intereses organizados y en definitiva despolitizar a la población.

El Estado es visto como factor que interfiere y distorsiona el funcionamiento del mercado, también en materia educativa la subsidiariedad se pone de manifiesto, lo que genera insatisfacción de las demandas y necesidades de los usuarios del servicio público, derivación de responsabilidades dentro del propio sector público a unidades menores: provincias, municipios y organizaciones escolares que no pueden hacerse cargo del “bien común” pues estos nuevos prestadores carecen de los recursos –financieros, administrativos - para lograrlo.

Es interesante completar la idea que se viene desarrollando con los rasgos propios de la posmodernidad o modernidad inconclusa. Asistimos a una nueva fase en la historia del

individualismo occidental que constituye una verdadera revolución a nivel de las identidades sociales, a nivel ideológico y a nivel cotidiano. Esta revolución se caracteriza por: un consumo masificado tanto de objetos como de imágenes, una cultura hedonista que apunta a un confort generalizado, personalizado, la presencia de valores permisivos y light en relación a las elecciones y modos de vida personales.

Según la perspectiva de Márquez, cuando el modelo lleva a la práctica una política social en la que el gasto público se contrae notablemente se cae inexorablemente en la alineación política, al extrañamiento de los ciudadanos de las instituciones democráticas... la ideología neoconservadora fomenta el individualismo y la competencia... trae como consecuencia el debilitamiento de la “vitalidad asociativa”, la disolución del tejido social.

Márquez también plantea la injerencia de los medios de comunicación en el modelo. Dice que la mayor parte de los medios está en manos de los grupos de poder que se ven favorecidos con el modelo y ellos inciden decisivamente en la descalificación de ciertos políticos (especialmente los de izquierda) y sus propuestas y señalan que las medidas políticas adoptadas son las únicas posibles, consolidando así su hegemonía.

Los integrantes de la cátedra García Raggio de la UBAvi explican en orden al control social que la existencia de una estrategia presupone fuerzas sociales en contienda. El éxito de una de ellas significa la búsqueda del intento de normalizar un orden, esto es, transformar situaciones problemáticas o conflictivas en no problemáticas, ya sea por medio de la cooptación, la desmoralización, la exclusión, el encierro o el aniquilamiento. Al respecto, determinados individuos y sectores tienden a incorporar como “normal” su situación social en un cierto orden; orden que se realiza finalmente cuando se cumple ese objetivo.

Los mismos autores sostienen que para que se logre la normalización, se recurre a dos formas de control social que es necesario diferenciar: un control social hard que “niega y reprime lo problemático”, y un control social soft que “modifica-integrando-neutralizando-cooptando las situaciones sociales conflictivas. Las políticas de control social blandas o soft han funcionado con mayor claridad dentro del modelo del Estado de Bienestar, pero una vez sustituido este modelo por el neoliberal, los conflictos no pueden ser neutralizados con políticas asistenciales apelándose a políticas de control duras o hard.

Todo esto no lleva a preguntarnos ¿Es posible acaso la puesta en marcha de un órgano de gobierno escolar democratizador cuando la sociedad toda está hegemonizada por una postura que hasta es denominada “pensamiento único”? ¿Hasta dónde es posible si hasta las facciones de la izquierda -una vez instaladas en el gobierno nacional- no hicieron más que responder a los lineamientos y condiciones expuestos por el capital internacional o retirarse y dejar que otros lo hagan?

Para concluir:

Como muchos de los elementos que componen la política educativa, los Consejos de Escuela también pueden ser interpretados desde distintos puntos de vista.

Desde la posición neoliberal, los Consejos Escolares pueden ser una herramienta más para resolver el problema de la ingobernabilidad. Sabemos que esta posición -en sus distintos matices- ha encontrado legitimación por la vía democrática (Netto, 1995), sin embargo, esta

relación le está resultando cada vez más difícil al capitalismo; necesita implementar mecanismos de control que limiten la conflictividad social y contengan las demandas. Ahora bien, las estrategias se fundan en un Estado fuerte que toma las decisiones y delega en otros órganos de gobierno otro tipo de funciones (apoyo, elección de personal, distribución de información). Está fundado en la libertad más que en la igualdad de oportunidades y en una postura clientelística. Desde esta perspectiva los Consejos se constituyen en mecanismos de aplicación y vigilancia de la política nacional respondiendo a una reducción de la democracia sustantiva.

Si en cambio se parte de una posición donde lo que se pretende como objetivo básico y fundamental es la recuperación de la democracia como valor universal, no sólo en lo que hace a la socialización de la producción sino también la de los órganos de gobierno en forma progresiva, entonces el cometido de las instituciones –como los consejos- será otra. Esta implicará la revalorización de la participación de todos los miembros de la comunidad

vi Emiliozzi S y Flaster, G (1998): “Introducción al concepto de poder en Michael Foucault”. Cátedra García Raggio. Editorial Eudeba. Bs As. Págs. 55/56

Bibliografía

Feldfeber, Myriam: “Estado y educación en la argentina de los 90’ ”. En revista Temas de Psicopedagogía Nº 7. Fundación EPPEC. Buenos Aires. 1997

Pereyra y otros (comp.): “Globalización y Descentralización de los sistemas educativos”. Barcelona. Pomares Corregidor. 1995

Márquez, Ángel: “La quiebra del sistema Educativo argentino”. Buenos Aires. Libros del Quirquincho. 1995

Munn, Pamela: “Consejos Escolares, responsabilidad y control”. España. En Revista de Educación Nº 300. 1993

Puiggrós, Adriana (direc.): “Historia de la educación en la Argentina”. La educación en las Provincias y Territorios Nacionales. Tomo IV. Buenos Aires. Editorial Galerna. 1993

Rossi Etchelouz, Yvis: “La escuela Primaria en la Provincia de Santa Fe a través del tiempo”. Ministerio de Educación y Cultura. Santa Fe. Centro de Documentación e Información Educativa. 1966

Vior, Susana (comp.): “Educación y Estado en las Provincias”. Buenos Airess. Miño y Dávila Editores. 1999

- Ley 10.416. 19 de diciembre de 1989. Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.

- Decreto Nº 3686. Reglamento de la Ley 10416. 19 de octubre de 1990. Ministerio de Educación de Santa Fe.

educativa, procurando la implicación de estos en la enseñanza, asociándose y colaborando para proyectar un modo de educación y lograr un tipo de escuela que los beneficie a todos.

Los Consejos de Escuela permitirían desde este lugar, un cambio en la cultura política en el sentido que lo entiende Bates (1988), es decir, donde participar sea posibilitar que los ciudadanos tomen parte en las decisiones que afectan a las cuestiones públicas y, por lo tanto, evitar que los afectados por las mismas queden excluidos de ellas.

Quisiera terminar argumentando a favor de esta última posición que rescata la constitución de Consejos de Escuela como posibilidad de poner en cada actor social parte del poder de decisión. Si bien es real que la despolitización, la fragmentación de la sociedad civil, la pérdida de credibilidad en la clase política y el debilitamiento de la vitalidad asociativa son factores que explican el desaliento y la falta de reacción frente al modelo y del ejercicio de una resistencia orgánica; también es real -y comparto los argumentos presentados en distintos materiales y autores- el agotamiento del modelo neoliberal, la imposibilidad de seguir compatibilizando la democracia con el liberalismo. Los acontecimientos recrudecidos en diciembre del 2001 en nuestro país, seguidos del surgimiento de nuevos actores sociales, demuestran la presencia del juicio crítico de los ciudadanos y los inminentes problemas de gobernabilidad del sistema. Se hace urgente y necesario recrudecer la resistencia contra el neoliberalismo.

“La democracia no puede defenderse sólo apelando a su corrección formal sino que exige una justificación práctica mucho más profunda: al reformar la sociedad, al convertirla en una sociedad mejor, más humana y justa, no sólo

robustece la adhesión de las masas al régimen democrático sino que, al mismo tiempo, debilita a sus mortales adversarios.”

Atilio. A Borón. 1991.