consejo nacional de evaluación de la política de ... · 1 conapo, Índice de marginación, 2000,...

Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública

PDL. 1

C.1. Informe de resultados del Programa de Desarrollo Local (PDL)

El Programa de Desarrollo Local surge en 2003 de la integración de dos programas:

Microrregiones y Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas, ambos brindaban

una respuesta institucional a los municipios con mayores índices de marginación;1 sin

embargo, mientras el primero atendía a los municipios más marginados de toda la República

Mexicana, el segundo se concentraba en los que mostraban mayor resquebrajamiento social,

básicamente en los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca.

Durante 2002 ambos trabajaron de forma paralela2 y en 2003 se integraron en uno solo,

debido a la intersección que se observaba en su área territorial, tratando de orientar con

mayor precisión y eficacia la inversión hacia las zonas más necesitadas del país y reducir el

grado de gestión.

Las Reglas de operación (RO) se han ido modificando con la intención de adecuarlas a la

realidad operativa que requería el programa en esos momentos. Muestra de esto es que

durante 2003 se contaba con dos modalidades, “Microrregiones y Zonas de Alta

Marginación” e “Identidad Jurídica” que posteriormente se eliminaron. Los apoyos

anteriormente brindados por la segunda se incluyeron como uno de los doce tipos de apoyos

de 2005 a 2007. Esta adecuación del PDL generó una serie de afectaciones en su objetivo

general y en sus objetivos específicos.3

No obstante, en términos generales se puede decir que el PDL busca impulsar el desarrollo

integral de las microrregiones, contando con la participación de los distintos órdenes de

gobierno y de la propia población.

1 Conapo, Índice de marginación, 2000, México, diciembre 2001.

2 Para el presente trabajo se analizarán de manera conjunta para poder realizar un análisis congruente con los

años posteriores a 2002.

3 Véase el comparativo de las Reglas de operación 2003, 2005, 2007 (Anexo electrónico AE6).


PDL. 2

Las microrregiones se definen como espacios territoriales cuyos índices de marginación son

altos y muy altos, o con alto número de hablantes de lenguas indígenas o cuyo nivel de

atraso a nivel estatal sea mayor al promedio;4 además, que cuenten con similitudes

culturales, económicas y sociales, entre otras. Dentro de las microrregiones se encuentran

las localidades establecidas como centros estratégicos comunitarios5 (CEC) que son aquellas

que por sus características socioeconómicas se consideran como potenciales polos de

desarrollo.

Para generar el desarrollo en estas comunidades, el PDL contaba con doce tipos de apoyos:

Accesibilidad. Apoyo a obras en vías de comunicación.

Infraestructura social. Apoyos encaminados a obras de energía eléctrica, agua

potable y alcantarillado, mejoramiento de calles, entre otros.

Desarrollo comunitario. Obras que brindaban espacios públicos para diversas

finalidades.

Salud, educación y deporte. Apoyos que permitían ampliar la cobertura de servicios

de salud, educación y espacios deportivos.6

Vivienda. Dotación de pisos, sanitarios y, en términos generales, mejorar sus

condiciones.

Centros comunitarios de aprendizaje. Construcción y consolidación de un sitio para

facilitar procesos de capacitación.

Abasto y acopio. Establecer canales de consumo y comercialización de productos

de abasto y artesanales.7

4 “Manual de Microrregiones”, octubre de 2004.

5 Localidades con condiciones de infraestructura, servicios básicos y vocaciones económicas desde donde se

puede atender la demanda de la población de otras localidades en su área de influencia.

6 En 2007 se elimina el deporte.

7 En 2007 se establece que estos tipos de apoyos se brindarán en localidades que no cuenten con una tienda

de Diconsa.


PDL. 3

Infraestructura y fomento a la producción y productividad. Apoyos para obras que

mejoren las condiciones de las instalaciones donde se desarrollan actividades

productivas.

Telefonía. Apoyos para generar una red de telefónica.

Equipamiento intermunicipal. Apoyos para que los municipios cuenten con los

equipos necesarios para ejecutar sus labores.

Promoción social. Acciones de investigación, coordinación y organización entre los

distintos órdenes de gobierno y la comunidad.8

Legislación patrimonial rural e identidad jurídica. Acciones y actividades orientadas

a brindar identidad y certeza jurídica a la población objetivo.9

En este apartado se incluyen los resultados de la supervisión, por medio de trabajo de

campo, de la obra pública ejecutada de 2002 a 2007 del PDL, en cuanto a su planeación,

aprobación, ejecución, operación y percepción de los resultados, con el fin de que las

recomendaciones de este análisis retroalimenten las acciones del programa para el logro de

resultados y, en particular, de la puesta en marcha, la operación continúa y satisfactoria, y la

permanencia de dicha obra pública.

El enfoque principal consistió en verificar que las obras existieran y se encontraran

funcionando así como en determinar, por medio de entrevistas a informantes claves, en qué

grado la obra responde a los intereses y las necesidades de los beneficiarios. En

consecuencia, es importante destacar que el presente informe no es una evaluación al

programa -ya que éste realiza otras acciones fuera de este campo-, ni siquiera del conjunto

de acciones de obra pública apoyadas por el PDL (pues se descartaron del marco muestral

[MM], entre otros, los proyectos de equipamiento, mejoramiento y ampliación) sino -

exclusivamente- de la construcción de obra pública nueva.

8 Se integra en 2005.

9 En 2005 solamente era Identidad jurídica.


PDL. 4

Con base en una muestra de proyectos del PDL10 y considerando el análisis de la información

documental y de campo de dichos proyectos, se presenta un informe de resultados con las

respuestas a las preguntas específicas por tema de evaluación que se solicitaron en los TR.

Dicho informe considera los hallazgos obtenidos para cada uno de los proyectos y la

ponderación de dichos proyectos de acuerdo con las características del diseño de la muestra

correspondiente.

Asimismo, es importante mencionar que al interior del MM existe diversidad en el tipo de

obras seleccionadas (electrificación, agua potable, drenaje, empedrado, pavimentación,

parques, sanitarios, etc.), por lo que, para realizar un análisis detallado se agruparon según

sus características y se diseñó una cédula de verificación física distinta para cada tipo de

obra. Lo anterior implica que, dado el diseño muestral requerido en los TR- EE-MOP, solamente

los resultados referentes a la revisión de los expedientes técnicos, la verificación directa y las

preguntas generales de operación son representativos al nivel nacional por programa, debido

a que son temas transversales a todas las clasificaciones. En contrapartida, los resultados

por tipo de obra sólo son indicativos de sí mismos, lo cual significa que no reflejan el

comportamiento del universo, solamente el propio.

Las entrevistas a estos actores forman parte de la metodología cualitativa utilizada para

desarrollar el análisis. La información recabada con estos actores no es representativa, ya

que solamente se levantó en 13 entidades federativas11 y 22 municipios. De igual forma, no

es generalizable para el total de acciones realizadas por el PDL ya que solamente se refiere a

la creación de obra pública. Las opiniones de los actores clave son importantes para el

objetivo de la evaluación, ya que retroalimentan las acciones del PDL, hacia el logro de

resultados. A su vez, esta información cualitativa, como se planteó en el Informe

metodológico, es fuente para responder preguntas de los TR. Cabe precisar que por

10 Véase el Anexo I. Informe metodológico actualizado.

11 En la muestra salieron seleccionadas trece entidades federativas (Coahuila, Chiapas, Guanajuato, Guerrero,

Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Querétaro, San Luís Potosí, Sonora, Veracruz y Zacatecas).


PDL. 5

cuestiones éticas, inherentes a una investigación, se respetó el anonimato de los

entrevistados. En particular, del total de acciones apoyadas por el programa, se

seleccionaron aquellas que cumplieran con ser de interés general, de uso público y que

tuvieran las características de bienes inmuebles, con lo que se generó un universo de 5 218

proyectos, que por apertura programática podrían considerarse como obras públicas12.

Posteriormente se realizó un proceso de depuración con base en el nombre del proyecto, la

unidad de medida u otra variable que permitiera establecer con mayor precisión si el proyecto

apoyado cumplía con los criterios mencionados con lo que el MM se redujo a 3 285 proyectos

de obra pública susceptibles a ser evaluados por el presente trabajo, pero disminuyó a 2 401

debido a que se descartaron proyectos que se encuentran en municipios poco apoyados por

el programa (véase el Cuadro 1.1).

Por otra parte, el análisis presupuestario de los montos de inversión brindados por el PDL

hacia los proyectos considerados “obra pública” toma como referencia el universo de 5 218

proyectos de obra pública y el total de acciones apoyadas que asciende a 21 801. Los

recursos para gastos operativos y gastos destinados a la gestión del programa, entre otros,

no son sujetos de estudio por parte de este trabajo.

Para mostrar la importancia de la obra pública dentro del total de acciones apoyadas por el

PDL baste señalar que 43.2% del total de recursos ejercidos de 2002 a 2007 (en la ejecución

de los 21 801 proyectos) se destinó a las 5 218 acciones de obra pública (23.9% de los

12 Para mayor detalle véase el Anexo I. Informe metodológico (p. 27, sección 2.1.3 Delimitación del marco

muestral).

Cuadro 1.1 Proyectos del universo y marco muestral, PDL

Concepto Proyectos

Universo de obras y proyectos del PDL (2002-2007) 21 801

Obra pública (por apertura programática) 5 218

Obra pública (por descripción de obra) 3 285

Obra pública que cumple con criterio de muestreo 2 401

Fuente: elaboración propia.


PDL. 6

proyectos), es decir, son relativamente pocos proyectos de obra pública apoyados no

obstante que el monto de recursos destinados es elevado; con ello se confirma que los

proyectos de obra pública tienden a requerir mayores montos de inversión que el resto de los

proyectos.

A continuación se da respuesta a cada una de las preguntas establecidas en los TR-EE.MOP13

con base en la información cualitativa proveniente de las entrevistas a actores clave y el

levantamiento de información en campo de la verificación física y los expedientes de las

obras así como la encuesta a los beneficiarios.

Es importante hacer notar que, dado el diseño muestral requerido en los TR-EE.MOP, para la

cédula de verificación física solamente los resultados referentes a la revisión de los

expedientes técnicos, la verificación directa de la existencia y las preguntas generales de

operación son representativos al nivel nacional por programa,14 en tanto los resultados por

tipo de obra sólo son indicativos de sí mismos, lo cual significa que no reflejan el

comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa, solamente el

propio.

Respecto a los resultados de los beneficiarios, dado el diseño por cuotas, los mismos reflejan

solamente la percepción de los entrevistados, es decir muestran las opiniones de los

beneficiarios que fue posible localizar en cada obra, por lo que no son representativas de la

población total de beneficiarios del programa, ni puede ser generalizables al mismo, por lo

que en todos los casos en los que se presentan esos resultados sólo deben ser considerados

como información de referencia de ellos mismos. Asimismo, es importante indicar que una

vez finalizado el trabajo de campo se identificaron las obras en las cuales no fue posible

13 Para facilitar la lectura, se sustituyó el texto de cada pregunta por un subtítulo que refleje su contenido. Para

los interesados en consultar la redacción original de cada pregunta, sugerimos consultar la Tabla 3.1 del Informe metodológico (anexo al presente documento).

14 Los resultados del levantamiento en campo de las obras seleccionadas en la muestra se expandieron para

inferir el comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa.


PDL. 7

completar la cuota requerida de encuestas, con la finalidad de calcular y aplicar factores de

ajuste que subsanaran dicha pérdida de información (para que la percepción de los

beneficiarios entrevistados en esas obras no fuera subvalorada al agregar los resultados),

por lo tanto, estos resultados se encuentran ajustados por dichos factores (para mayor

detalle véase el anexo F.1 del Informe metodológico).

C.1.1. Planeación

C.1.1.1. Características de las obras y actores clave

De acuerdo con los criterios de construcción del MM presentados en el informe metodológico,

las obras consideradas para este estudio fueron las referidas como construcción de obra

nueva para agua potable, alcantarillado, electrificación, pavimentación, infraestructura

educativa, deportiva y hospitalaria, centros comunitarios de aprendizaje (CCA), así como

caminos rurales.

La mayoría de obras del MM corresponden a electrificación (32.3%), en donde las más

comunes son ampliaciones y construcciones de líneas y redes de energía eléctrica, así como

las electrificaciones o introducción de energía eléctrica en poblados. Continúa la

infraestructura educativa (23.7%) con proyectos de construcción de aulas, anexos, plazas

cívicas, baños o letrinas, laboratorios y demás instalaciones que forman parte de las

escuelas. Dentro del apartado de asistencia social y servicios comunitarios se presenta con

mayor frecuencia la construcción de centros comunitarios de aprendizaje (CCA), (14.3%).

respecto al agua potable (11.4%), se observa una mayor diversidad con referencia al tipo de

proyectos, ya que van desde la perforación de pozos, construcción de sistemas de agua

potable, instalación de tubería y líneas de construcción, entre otros. En el resto de proyectos

(10.3%) se encuentran caminos rurales, urbanización, pavimentación, infraestructura

deportiva, carreteras alimentadoras y centros de salud; todas estas clasificaciones presentan

porcentajes inferiores a 5% y debido a la diversidad de proyectos no se especifican.


PDL. 8

Con relación a las entrevistas a los responsables del programa en la Delegación (RPD) en los

estados se obtuvieron las 13 entrevistas planeadas, las cuales en general fueron aplicadas a

los coordinadores de Microrregiones en los estados15 (9 de los cuales tienen estudios a nivel

profesional y solamente una mujer ocupa ese puesto). El tiempo máximo que han estado en

ese cargo es de tres años, mientras que el mínimo es de cuatro meses; por otro lado, la

antigüedad en la institución va de uno a 15 años.

Respecto a la autoridad municipal (AM) se aplicaron 17 de las 22 entrevistas programadas,16

en las cuales se observa que la mayoría de los entrevistados (12) presentan estudios hasta

nivel profesional (70.6%). La profesión más común es la de ingeniero (6) y se entrevistó a

dos arquitectos, dos licenciados y dos profesores; es decir, la mayoría se relaciona con las

obras públicas al igual que en los puestos de coordinación de programas (dos ingenieros y

un profesor).17 Por otro lado, se observa que la mayoría de los funcionarios entrevistados en

los ayuntamientos son hombres (sólo dos son mujeres) y solamente uno contestó sobre su

antigüedad en el puesto (1 año 4 meses).

En cuanto a los beneficiarios, se entrevistaron 1 176 de los 1 200 programados (53.1%

mujeres y 46.9% hombres) y sus principales características son:

76.6% son casados o viven en unión libre y 17.3% son solteros.

15 Los responsables del programa corresponden a los estados que forman parte de la muestra, esto es:

Coahuila, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

16 Entre las razones por las que no fue posible aplicar todas las entrevistas se encuentran que el informante

estaba en periodo vacacional o en comisión o que el ayuntamiento estaba tomado, por lo que no fue posible localizarlos durante el levantamiento en campo.

17 Las personas que no proporcionaron información sobre su escolaridad son un asesor y un secretario

particular.


PDL. 9

90.2% de los encuestados ha vivido más de cinco años en la comunidad (véase la

Gráfica 1.218). Esta característica es importante debido a que es más probable que

conozca la obra o que se haya percatado de los beneficios de ésta.

18 En todas las gráficas en que se incluye, n es el número de observaciones sobre el cual se obtienen los

porcentajes.

Casado(a)61.3

Soltero(a)17.3

Unión libre15.1

Viudo(a)4.3

Divorciado(a)0.9

Separado(a)0.9

Gráfica 1.1. Estado civil de los beneficiarios, PDL(%)

Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP

n = 1 176


PDL. 10

La mayoría de los entrevistados se encuentra en el rango de 30 a 39 años (26.9%) y

en los rangos de 20 a 29 años y de 40 a 49 años (18.6% y 18.7%, respectivamente).

El promedio global de edad observado es de 41 años.

1.6

7.1 8.1

25.8

56.3

0.4 0.7

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Menos de un año

De 1 a 5 años Más de 5 años Más de 10 años Toda la vida Es jornalero(a) y radica en otro

estado

No contestó

Gráfica 1.2. Tiempo que los beneficiarios han vivido en la localidad, PDL (%)

Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP

n=1 176

6.8

18.6

26.9

18.7

13.615.2

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

Menor de 20 años 20 a 29 años 30 a 39 años 40 a 49 años 50 a 59 años 60 años y más

Gráfica 1.3. Edad de los beneficiarios, PDL (%)


n = 1 176


PDL. 11

La escolaridad de los beneficiarios entrevistados va desde analfabetas (10.5%) hasta

con estudios superiores o más (2.5%) aunque el mayor porcentaje se encuentra en la

primaria incompleta (22.9%).

C.1.1.2. Análisis de la contribución del programa a los objetivos estratégicos de la

dependencia así como a los objetivos nacionales

Respuesta a un problema o necesidad prioritaria

La mayoría de los RPD menciona que existe algún tipo de evidencia de que la obra responde

a una necesidad, aunque se diversifica el tipo de evidencia que se toma de referencia; es

decir, pueden ser los diagnósticos situacionales elaborados por el programa, la información

del Consejo Nacional de Población (Conapo) o las solicitudes identificadas por los

ayuntamientos, mismas que posteriormente se verifican o validan. Sin embargo, la siguiente

experiencia muestra un proceso más amplio que va desde la cuantificación de las

necesidades específicas por parte del programa, hasta la validación de las mismas:

Ahora trabajamos con metas que tenemos programadas desde lo que son pisos firmes, agua potable, drenaje, electrificación, estufas ecológicas, saneamiento relleno sanitario, incluso CCA y para este año vamos a volver a entrar con rehabilitación de escuelas (que ya no

10.5

13.6

22.9

18.8

4.9

18.6

7.1

2.51.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

Analfabeta Sabe leer y escribir

Primaria incompleta

Primaria completa

Secundaria incompleta

Secundaria completa

Media superior

Superior o más

No contestó

Gráfica 1.4. Escolaridad de los beneficiarios, PDL (%)


n = 1 176


PDL. 12

trabajábamos con ellas). Cada año va cambiando la estrategia ahora trabajamos únicamente con localidades estratégicas (ya no se llaman centros estratégicos comunitarios), con sitios de alta y muy alta marginación. Nuestras metas van enfocadas principalmente a esos municipios y este mecanismo de diagnóstico viene de una solicitud de una comunidad que es planteada junto al Comité de Planeación Municipal (Coplademun) quien prioriza las obras y es cuando nos envían las propuestas que deben ir priorizadas pero ahora ya no enfocadas a las metas que nosotros planteamos que son obras más que nada de infraestructura básica.

Al respecto, la información proporcionada por las autoridades municipales o locales (AM)

responde que la priorización de las obras se basa en tres tipologías de criterios,

principalmente: i) algún indicador de rezago, ii) la necesidad que establece la población y iii)

el costo-beneficio. Es decir, las obras responden a una necesidad prioritaria, sin embargo el

método con el que encuentran esa necesidad diverge entre los diferentes informantes, por lo

que se puede observar que no existe un proceso estandarizado. A continuación se muestran

las dos respuestas más representativas de este tema:

Los criterios básicos son de nuevo el costo beneficio y aquellas obras que pudieran de alguna manera reducir las estadísticas de marginación en el municipio.

Pues los criterios fundamentales son el grado de pobreza en el que se encuentra la comunidad, el tipo de demanda, el tipo de obra que se tiene que hacer. Si vamos a una comunidad y están pidiendo el agua potable, están pidiendo obras y caminos, pues obviamente vamos por la obra más importante que en este caso sería el agua, pues son intereses importantes para la comunidad que lo siente, que la gente está pidiendo una obra, una petición que se hace de alguna cosa que ellos quisieran hacer o construir y el municipio también verifica qué debe hacerse primero, o sea, priorizan las obras: primero va esto y después esto y luego lo otro. Entonces creemos que trasladarnos de lugar a lugar, platicar con la gente y explicarles cuáles obras debieran ir primero, para su propio bien, da muy buen resultado.

Respecto a las obras que más responden a una necesidad de la población, la mayoría de las

AM considera que son obras de agua potable, drenaje (letrinas o saneamiento) y

electrificación.

En la Gráfica 1.5 se aprecia que 93.1% opina que las obras son útiles y las razones

dependen del tipo de obra, pero algunas generales son: es un servicio indispensable en la

comunidad, hay mejor calidad de vida, se puede trabajar mejor, hay más seguridad en las

casas y se evitan enfermedades. Desde la perspectiva de los beneficiarios las obras son

útiles porque responden a un problema o necesidad prioritaria.


PDL. 13

Si analizamos la relación existente entre las respuestas de los tres informantes clave (RPD,

AM y beneficiarios) se deduce que las obras responden a una necesidad detectada y que son

de utilidad para la comunidad; no obstante, la metodología para establecer la necesidad de la

población varía considerablemente entre los informantes.

Forma en la que se determinó que existía necesidad de la obra realizada

Gran parte de las entrevistas realizadas a los RPD indica que se identifican las necesidades

prioritarias; sin embargo, se diversifican las respuestas en cuanto a la forma cómo se hace,

destacando la participación del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal

(Coplademun) vinculada con una secuencia natural de priorización, evidenciada por las

siguientes experiencias:

En este caso es una solicitud que manda el presidente municipal dirigida al delegado ellos priorizan desde su Coplademun indicando qué obras van a ejecutar y con qué podemos apoyarlos para hacer la mezcla de recursos.

¿Por qué primero el agua? Porque si no tenemos agua potable no funciona el drenaje sanitario, si no hay drenaje sanitario no hay una planta de tratamiento, o sea todo va priorizado. También la electrificación, pues si no tenemos electrificación no podemos tener un proyecto productivo, por ejemplo una tortillería, y nuestras prioridades van en ese orden y ya están estipuladas por espacios a partir de 2009.

Sí93.1%

No5.2%

No sabe1.7%

Gráfica 1.5. Utilidad de la obra para la comunidad, según los beneficiarios, PDL


n = 1 176


PDL. 14

En la mayoría de las respuestas proporcionadas por AM se indica que se realizan reuniones

en donde se ven las necesidades y éstas son priorizadas; en algunos casos se menciona al

Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (Coplade) o al Coplademun como parte

del proceso. También se especifican otras formas de identificar las necesidades como son

las solicitudes directas de los beneficiarios al Ayuntamiento, la visita directa de personal del

municipio a las localidades o lo establecido en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM). Dentro

de los testimonios, el que mejor explica el proceso es el siguiente:

Hay dos mecanismos básicos: uno de ellos es el recorrido que se hace cuando se es todavía candidato a la presidencia municipal; el futuro presidente va recogiendo -a lo largo de todas las comunidades del municipio- las necesidades de todas las comunidades y éstas se van recabando en un archivo que más adelante pasa a manos del Copladem.19 El otro mecanismo es una ventanilla única que existe en la presidencia municipal, donde se reciben todas las solicitudes escritas de la gente y a las cuales se le agregan las que de una manera personal van también a tramitar, a gestionar los comités o ciudadanos independientes con el presidente, entonces estas solicitudes se van acumulando en un expediente donde más adelante el Copladem -con base en los juicios de necesidad y de costo beneficio- hace una propuesta para que más tarde el Ayuntamiento apruebe el programa operativo anual, de cada uno de los años, de acuerdo con la propuesta que ellos hayan autorizado en sesión de cabildo.

Respecto a la opinión de los beneficiarios, en la gráfica 1.6 se observa que 69.1% menciona

que no sabe quién decidió realizar la obra y sólo 30.4% sí conoce quién lo hizo, de éstos,

178 (49.8%) señalan que la obra fue solicitada por la misma comunidad y 62 (17.4%), por el

líder comunitario (véase la Gráfica 1.7).

19 Denominación en algunos estados del Coplademun.


PDL. 15

El proceso de priorización de acciones, según los RPD, no siempre integra a los beneficiarios,

mientras que las AM mencionan que la comunidad es considerada, aunque no

necesariamente por medio de un proceso de planeación participativa; esta información se

refuerza con las respuestas de los beneficiarios.20

Participación de los beneficiarios en la selección de las obras

Como resultado del trabajo de revisión de los expedientes técnicos de las obras (ETO) en las

delegaciones se encontró que 55.0% de los ETO cuenta con el acta de la asamblea

comunitaria que solicita y documenta la necesidad de la acción, 53.2% contiene el acta

constitutiva del comité de obra y 53.9% cuenta con la solicitud del proyecto comunitario,

como se muestra en el cuadro 1.2 lo anterior refleja, por lo menos de manera documental,

una participación media de los beneficiarios que se corrobora con la respuesta de los

beneficiarios en el apartado anterior, ya que 49.8% de los beneficiarios que aceptaron

conocer quién decidió realizar la obra, señaló que fue la comunidad (véanse las Gráficas 1.6

y 1.7).

20 Véanse las Gráficas 1.6 y 1.7.

Sí30.4%No

69.1%

Lo desconoce0.5%

Gráfica 1.6. Conocimiento de quién decidió realizar la obra, según los beneficiarios, PDL


178

62 60

2115

21

0

40

80

120

160

200

La misma comunidad

Líder comunitario

Presidencia Municipal

Delegación de la Sedesol

El club o asociación de

migrantes o el comité de jornaleros agrícolas

Otros

Gráfica 1.7. Conocimiento de quién solicitó la obra, según los beneficiarios, PDL


n = 1 176 n = 357


PDL. 16

Por otra parte, en general la información de los RPD indica que las obras se definen en las

reuniones de beneficiarios en las comunidades, bajo la secuencia lógica mencionada

anteriormente, para posteriormente presentarla al presidente municipal y que el Coplademun

realice la priorización; en algunos casos, los beneficiarios se acercan al municipio para

realizar su petición. El proceso general de participación se puede apreciar con el siguiente

relato:

Se hacen reuniones en las que participan los beneficiarios, detectan sus necesidades por medio del diagnóstico local de su comunidad - mediante talleres de planeación participativa- y determinan el tipo de obras a realizar. Aunado a ello, también en asambleas comunitarias seleccionan a los beneficiarios directos de estos apoyos.

Sin embargo, contrasta una experiencia de un RPD que revela información diferente respecto

a la participación de los beneficiarios, pues manifiesta:

No necesariamente participan (los beneficiarios), en la mayoría de los casos quien presenta los proyectos es la Presidencia Municipal y no necesariamente tiene que estar vinculado a lo que la mayoría de la población en el municipio tiene en mente; sin embargo, la orientación que nosotros le hemos tratado de dar es que estos proyectos contribuyan al mejoramiento de los niveles de vida de la población que va a ser la que perciba el apoyo.

Por su parte, las AM en todos los casos comentan que las obras se seleccionan con

participación de la comunidad, aunque el método parece diferir ya que se habla del

Coplademun, de comités comunitarios o de recepción de solicitudes. La respuesta más

completa en cuanto al proceso es la siguiente:

Localizado (%)

Sí No NC

Acta de asamblea comunitaria 55.0 45.0 0.0

Acta constitutiva de comité de obra 53.2 36.5 10.3

Solicitud de proyecto comunitario 53.9 33.7 12.4

Fuente: Cédula de verificación física, MOP.

Documento en los ETO

Cuadro 1.2 Participación de los beneficiarios en la selección

de las obras, PDL

NC: no contestó; no es posible determinar la existencia o inexistencia del

documento.


PDL. 17

Cuando se hacen las reuniones del Coplade se invita a las personas representativas de cada una de las comunidades (el representante de la comunidad y dos o tres personas más que lo acompañen) a que formen un comité de obra que trae como encargo las obras que ellos ya concertaron dentro de su comunidad, las cuales son las más importantes a realizar para beneficio de ellos mismos, hasta ahí llega la participación ciudadana. Después, junto con las autoridades municipales, los que participamos en las diferentes mesas del Coplade presentamos la propuesta que tenemos del estado o del mismo municipio y entonces todas las mesas concluimos qué obras dentro de salud, educación, caminos, puentes y drenajes son las más importantes para el municipio en general.

Finalmente, en la opinión de los beneficiarios que conocen quién decidió realizar la obra,

70.3% acepta que la comunidad participó en decidir qué hacer y cómo empezar las obras

(véase la Gráfica 1.8).

Como se mencionó antes, se identifica claramente que la mayoría de los beneficiarios no

estuvieron o no recuerdan haber estado involucrados en la selección de la obra; no obstante

la mayor parte de los que conocen quien seleccionó la obra, mencionan a la comunidad. Esto

ratifica la posibilidad de la existencia de dos procesos de selección de obra; la primera con la

comunidad involucrada y la segunda sin la inclusión de ella; la anterior afirmación parece

estar reforzada por algunas respuestas de los RPD, aunque se contradice con las AM, quienes

comentan que los beneficiarios son parte del proceso. En este punto es importante señalar

que si bien las AM establecen la participación de la población, ésta tiene mecanismos

Sí70.3%

No19.0%

No sabe10.6%

Gráfica 1.8. Conocimiento de la participación comunitaria en la obra, según los beneficiarios,

PDL


n = 357


PDL. 18

diversos como la solicitud directa, el cual es un método que puede no involucrar a la mayoría

de los beneficiarios, por lo cual podría no ser una contradicción significativa.

C.1.2. Aprobación

Proceso de aprobación de las obras

Los lineamientos de operación de los programas de desarrollo social y humano señalan que:

A partir de la emisión de los oficios de autorización por parte de las UARP21 y de la captación

y validación de la demanda social, se inicia el proceso de aprobación y liberación de recursos para la ejecución de obras y acciones.

Las delegaciones de la Sedesol, serán responsables de emitir los oficios y anexos de aprobación, para lo cual respetarán el contenido de los formatos PDSH 02 o PDSH 06, que forman parte de estos Lineamientos.

Previo a la emisión del oficio y anexo de aprobación, las delegaciones de la Sedesol deberán contar con el expediente de las obras y acciones, de acuerdo con lo señalado en el apartado IV.16 de estos Lineamientos, con la documentación que se haya generado hasta esa etapa.

En caso de ser necesario, por su complejidad técnica, el expediente de la obra debe contar con la opinión favorable de la instancia normativa competente.

Las delegaciones de la Sedesol comunicarán mediante oficio y anexos de aprobación a las instancias ejecutoras que la obra o acción fue aprobada; el proceso de aprobación deberá quedar registrado en el Sistema Integral de Información de los Programas Sociales de la Secretaría de Desarrollo Social (Siipso).22

Con la información proporcionada por los RPD se identificó que el proceso señalado en los

lineamientos se entiende de manera general y en algunos casos, la información revelada

genera la percepción de un proceso mecanizado reflejando una comprensión heterogénea

entre los operadores, como se muestra en los siguientes testimonios:

21 Unidades administrativas responsables de programas.

22 Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, “Lineamientos de Operación de los Programas de Desarrollo

Social y Humano 2007”, México, enero de 2007.


PDL. 19

La autorización es que se valida, se ve que cumpla con las reglas de operación y entonces se emite el oficio de autorización de recursos, la aprobación es ya nada más el visto bueno para que arranque la obra.

La autorización es un oficio que nos da oficinas centrales del recurso que tenemos disponible y la aprobación es cuando la delegación le aprueba al municipio la obra que está solicitando.

La aprobación es el primer paso y entonces, ya con esa respuesta de oficinas centrales, se procede a la autorización de las obras.

Una obra autorizada para nosotros está respaldada con el techo financiero que se nos asigna por oficinas centrales y la aprobación es cuando ya la emitimos al municipio, al ejecutor en este caso, puede ser municipio, o alguna dependencia, le emitimos o le notificamos que su obra ha sido aprobada.

Yo te diría que el comité que comento hace la aprobación, pero la autorización se hace en oficinas centrales.

El proceso de autorización es sencillo, recibes el proyecto, se hace una revalidación, hay un sistema de información donde se carga la partida programática del proyecto, una vez que está en ese sistema de las oficinas centrales ya se determina si va a ser o no susceptible.

Sin embargo, es importante destacar que también se identificaron opiniones claramente

comprendidas y asimiladas para la aplicación del proceso, las cuales podrían servir de base

para desarrollar esta área de oportunidad en el programa, por lo que a continuación se

presentan:

El proceso de aprobación viene después de que se revisa la propuesta, es decir que el ejecutor (el municipio) recibe la autorización de la obra y nosotros revisamos los documentos de acuerdo con el marco normativo. Tenemos dos documentos principales del marco normativo: las RO y los LOPDSH-07 que se publican cada año en el DOF, ambos marcan las condiciones de cobertura, elegibilidad, montos, tipos de obra. Si están dentro de ese marco normativo, se revisa la parte técnica, primero se valida en campo, verificando que cumpla las necesidades de la gente, que tenga el número de beneficiarios reportado en los documentos, que sean las viviendas que dicen, que la obra se necesite realmente, etc.. Una validación con enfoque social y muy poco técnico. Luego se hace una revisión técnica del expediente entregado por el ejecutor (se verifican los costos unitarios, los precios, que no existan conceptos innecesarios y que esté bien integrado, que contenga la aprobación de la entidad normativa y todos los elementos, incluida la solicitud avalada por la comunidad). Se regresa al municipio y se sube al Siipso para que emita el oficio que ellos remiten de manera formal -con la firma del presidente municipal- y se pide la autorización a oficinas centrales.


PDL. 20

Se pide a la unidad de Micro Regiones un número que autoriza el dinero para poder aprobar esa obra, y con el elemento técnico, de campo, normativo, el recurso que autorizan de México, se ve la disponibilidad en el Siprec23 que es un sistema entre Sedesol y Hacienda, donde se deposita dinero virtual, porque nunca lo vemos. Con la autorización de México, puedo disponer del dinero porque el proceso de liberación se hace desde el Siipso y se accesa con el número del oficio de autorización y la aprobación es un oficio que se envía al ejecutor, con la inversión, los conceptos y la estructura financiera que se ha acordado previamente (cuánto dinero es federal, estatal o de los beneficiarios en cada concepto). Así se aprueba la obra, así tiene que ejecutarse.

O este otro:

Ya que se aprueba técnicamente la obra se captura en el Siipso, se siguen los pasos definidos hasta que llega el oficio de autorización de las oficinas centrales. A partir de 2009, las propuestas se mandan a México y ellos envían los oficios de autorización (el monto total de las propuestas enviadas). Se integra la aprobación y se aprueba en el mismo sistema que genera un oficio. Anteriormente era el anexo técnico de autorización y después el de aprobación. A partir de 2009 solamente quedó el anexo técnico de autorización.

La información presentada por las AM tiende a mostrar diferencias mínimas sobre el proceso

que realizan, observándose también que los informantes sólo aplican parte del proceso

general, no obstante todos mencionan alguna sección del mismo. La descripción más

completa del proceso es la siguiente:

Recibimos una solicitud por medio de la dependencia, donde nos solicitan la propuesta preliminar de los programas y acciones que queremos emprender, una vez que las revisan, piden los expedientes con los formatos y la información para solicitar la obra (beneficiarios y económica). Una vez que se tienen los expedientes, los revisan en la dependencia, autorizan los recursos mediante un oficio donde aprueban el recurso federal, solicitamos la parte estatal y se integra la parte municipal.

Si contrastamos las respuestas brindadas por los RPD con las de las AM, se aprecia que

existen diversos niveles de conocimiento respecto a este proceso, sobre todo entre los

primeros, por lo que sería conveniente realizar una capacitación en este sentido, para que el

proceso sea comprendido con mayor profundidad y homogeneidad.

23 Sistema integral de presupuesto y contabilidad.


PDL. 21

Cumplimiento de criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del programa en las obras y/o beneficiarios

En este aspecto, la mayoría de los RPD señala que los requisitos que se aplican son los

señalados en las RO y son adecuados; en específico menciona:

La solicitud por escrito y que tengan el proyecto donde manifiesten los conceptos de obras y los beneficiarios.

Que las localidades sean de alta y muy alta marginación.

Que sean muchos beneficiarios.

Montos para los tipos de proyectos

En este caso las opiniones de los RPD se dividen en dos grupos: que los montos son

suficientes y que se ajustan y cumplen con lo establecido en las RO, y quienes mencionan

que no son suficientes porque los montos son pequeños en comparación con la magnitud de

la obra o con el rezago existente. Asimismo se señaló que en algunos casos los recursos del

programa se pueden complementar con otros programas federales como en el caso de la

Comisión Nacional del Agua (Conagua).

Por su parte, las opiniones de la AM se dividieron, ya que algunos comentan que los recursos

son suficientes y otros que no. De estos últimos surgen diversas soluciones (realizar la obra

por etapas, ampliar la mezcla de recursos o recortar las metas) mientras que otros

consideran que se debe una problemática coyuntural, al periodo entre la autorización y la

iniciación de la obra o que el municipio no cuenta con los recursos para realizar su

aportación.

Los recursos no son suficientes, hay muchas obras en las que nosotros no podemos llegar a dar la aportación municipal y de alguna manera se deja fuera la posibilidad de que se pueda ejecutar. Hay otras en las que se nos apoya con 100% federal, hay otras en las que se nos apoya con una mezcla estatal y federal, sin embargo muchas de ellas si se quedan afuera porque el municipio no tiene la capacidad de aportar lo que le corresponde.

Yo creo que nos quedamos un poquito cortos y sobre todo en cuestiones de que esos montos una vez que se autorizan no te dan el total, sino que lo van dando por partes según


PDL. 22

los meses que se va a estar ejecutando. Se hace por ministraciones mensuales, muchas veces eso provoca que no inicies las obras que tenías programadas para cierto tiempo sino que las mismas autorizaciones te retrasan un poco, sobre todo al inicio de obra y al final, cuando ya tienes recursos, se te amontona todo.”

Tanto los RPD como las AM muestran respuestas divergentes respecto a la suficiencia en el

monto de los recursos, es decir, no se observa una tendencia clara que permita hacer una

recomendación en algún sentido.

Ejecución de proyectos en fases

Los RPD indican que, en general, una obra se realiza en fases cuando tiene un costo elevado,

lo que implica que la obra se lleve a cabo durante varios años, generando que la gente se

desespere al no contar con el servicio proporcionado por la obra. Esta situación

generalmente ocurre en obras de agua potable y drenaje y a las obras se les da preferencia

para el siguiente ejercicio fiscal, como puede apreciarse en las siguientes experiencias

brindadas por algunos RPD:

Pues cuando son obras con un presupuesto muy grande, por ejemplo rehabilitación o ampliación de red de agua potable de cinco mil a diez mil metros lineales, estamos hablando de presupuestos ya de cuatro, cinco o seis millones, es necesario hacerlo por etapas o cuando las administraciones municipales están por concluir, optamos por una primera etapa para que terminando esa administración no haya ningún problema y ya con la nueva administración, se haga una segunda fase. Si lo hacemos todo en una misma etapa pues nos arriesgamos a que la obra no se construya, en cierta forma, o a que salga mal la obra. Por eso cuando son obras grandes, lo mejor es por etapas.

Sí, en obras complementarias en el caso de las redes del drenaje, que primero se instala la red, las descargas de las viviendas es otro, posteriormente cuando están en algún desnivel que se tiene que construir algún cárcamo, para poder subir el agua a otra red o a su cauce, que hicimos a veces con plantas tratadoras de agua o las que son las fosas de oxidación todo ese proceso se hace a veces en etapas, pero como está en etapas, ya tenemos que darle prioridad al siguiente ejercicio fiscal, que vamos a invertir en estas localidades, en sí no es una implicación, si no que es una derivación de cómo vamos a ir trabajando por etapas pero no hay implicaciones graves. Pudiera haberlas en el caso de que cambien los ayuntamientos y si estamos hablando de tres o cuatro etapas e iniciamos a media administración de cierto alcalde, a veces cambian las prioridades de una administración a otra, por compromisos que ellos crean y ahí es donde pudiéramos tener alguna dificultad, pero no, afortunadamente ahora no la tenemos.


PDL. 23

Otra causa que también incide en la realización de una obra en fases es la autorización de

los recursos al final del año.

Por otra parte, se aprecia que las AM vincularon la pregunta con una forma de solucionar el

problema de la falta de recursos para las obras.

Los montos para la ejecución de una obra pública se determinan por medio de un proyecto, de la necesidad se realiza un proyecto y nos reporta un importe, nosotros tenemos organizado el municipio por regiones, entonces cada región tiene un importe asignado anual, si ese recurso no llegara a ser suficiente para concretar una obra, se trabaja por etapas, dándole el siguiente año la continuidad a ese proyecto para que se concluya.

El Cuadro 1.3 muestra los resultados de la revisión de los ETO en las delegaciones.

De acuerdo con la opinión de los beneficiarios, 68.5% de las obras se construyen en un año

y cerca de 12.7% en varios años, de las cuales 40.1% se construyen en dos años (véanse

las Gráficas 1.9 y 1.10).

Concepto %

Construcción por etapas

Total 100.0

Sí 21.3

No 78.7

Etapa en la que se desarrolló la obra

Total 100.0

Etapa I 65.9

Etapa II 11.8

Etapa III 12.5

Etapa IV 4.9

Etapa VIII 1.0

No contestó 3.9


Cuadro 1.3 Construcción de las obras por

etapas (fases), PDL


PDL. 24

Con la información derivada de la revisión de los ETO y la proporcionada por los informantes

claves, se observa que la mayoría de las obras se realizan en un año, con excepción de

aquellas que requieren un monto considerable de recursos y cuyas características de

construcción generan llevarse a cabo por etapas o durante dos o más años.

C.1.3. Ejecución

Contenido de los expedientes técnicos

Los Lineamientos de Operación de los Programas de Desarrollo Social y Humano24 señalan

los elementos administrativos y técnicos que deben integrar el ETO, entre ellos se

identificaron los más importantes y comunes durante el periodo de análisis, y se utilizaron en

la revisión de los ETO en las delegaciones. Cabe destacar que se localizó 86.6% de los ETO

aunque -de acuerdo con lo señalado en los lineamientos del Archivo Contable

Gubernamental- sólo es obligatorio su resguardo por cinco años (es decir que se localizaron

más expedientes de los que por ley deberían existir para revisión). El Cuadro 1.4 tabula los

porcentajes y promedio de documentos encontrados en 86.6% de las obras, (que son las que

24 Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, op. cit., p. 18.

En un año68.5%

En varios años12.7%

No sabe18.8%

Gráfica 1.9. Tiempo en el que se construyó la obra, según los beneficiarios, PDL


40.1

20.0 18.9

2.7

16.9

1.30.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

Dos Tres Cuatro Cinco No sabe Otros

Gráfica 1.10. Años en los que se realizó la obra, según los beneficiarios, PDL (%)


n = 150

n = 1 176


PDL. 25

cuentan con ETO). Cabe señalar que sólo 13.7% de éstos contaban con todos los

documentos evaluados (45.7% presentaron cinco o más documentos).

Asimismo, se identificó que 61.2% de las obras se realizan por contratación, 28.3% por

administración directa y 3.9% por medio de un proceso mixto. De las obras efectuadas por

contrato, 26.7% se lleva a cabo por adjudicación directa, seguidas por invitación restringida

(24.0%) y 13.9% mediante licitación pública.

Correspondencia de las obras con los expedientes técnicos

La verificación física del ETO se estructuró en contrastar sus datos contra la información

contenida en la base de datos (BD) entregada por parte de la Sedesol. Se concluye que entre

ambas fuentes la mayoría de variables25 coincide en porcentajes superiores a 95%, por lo

que la información contenida en el sistema es congruente con la documentación.

Cabe destacar que cuatro variables muestran similitudes menores a 95% entre la BD y el ETO:

meta programada (93.5%), meta alcanzada (89.4%) y presupuesto ejercido (82%). Aun

cuando las diferencias son pequeñas y corresponden al periodo 2002-2007, se estima que

podría ser un problema de actualización de datos por lo que sería conveniente que el PDL

25 Entidad federativa, municipio, localidad, dependencia ejecutora, descripción del proyecto, unidad de medida,

entre otros.

Documento %

Acta de entrega-recepción 83.1

Avances físicos-financieros 64.5

Acta de asamblea comunitaria 55.0

Solicitud del proyecto comunitario 53.9

Acta constitutiva del comité de obra 53.2

Informes o bitácoras de seguimiento 50.2


Cuadro 1.4. Documentos localizados en

los ETO, PDL


PDL. 26

revisara si la situación aún persiste y, en ese caso, diseñar algún mecanismo para darle

atención.

Respecto a las cifras del presupuesto ejercido, se analizaron aquellos casos donde se

detectaron diferencias y se observó que 59.4% se relaciona con un monto total del

expediente superior al monto total de la BD en tanto que 40.6%, con un monto total del

expediente inferior al monto total de la BD. Debido a que las diferencias van en ambos

sentidos, no se puede establecer puntualmente si existen problemas en la actualización de la

información del sistema del programa o si por el contrario, la información de éste es más

actualizada que la del expediente; sin embargo, dado que el periodo de estudio es muy

amplio (2002-2007) sería conveniente hacer la misma revisión con la información de la BD de

2008 o 2009 para observar si aún persiste este problema.

Finalmente, la correspondencia entre el ETO y la verificación física de la obra indican que las

obras existen y corresponden en 99.0% de las obras.

Mecanismos de ejecución

Como se señaló en el primer apartado de esta sección, la mayoría de las obras (61.2%) se

ejecutan bajo contrato y el mecanismo de ejecución usado con mayor frecuencia, según los

ETO es la adjudicación directa (26.7%), seguida por la invitación restringida (24.0%) y la

licitación pública (13.9%), el resto corresponde a la administración directa y mixto.

Con relación a los montos medios por mecanismos de ejecución en los ETO encontrados,

deflactados a precios constantes 2008 para poder compararlos, se realizó la sumatoria de

cada monto localizado por tipo de mecanismo de ejecución y se dividió entre el total de los

ETO disponible por mecanismo de ejecución, obteniendo las cifras del Cuadro 1.5. Es

importante recordar que estas cifras son descriptivas y no tienen representatividad a nivel

global, sin embargo permiten observar que la adjudicación directa es el mecanismo más

barato con un promedio de 361 mil pesos, mientras que el más caro es la licitación pública

con 1.3 millones de pesos en promedio por obra, situación que corrobora lo establecido en la


PDL. 27

Ley de Adquisiciones y normas que se derivan, respecto al tipo de proceso requerido de

acuerdo con el monto del proceso.

Seguimiento a la ejecución del proyecto

En 64.5% de los ETO localizados hay reportes de avance físico-financiero. Dentro de éstos

existe una gran variación, ya que contienen desde uno hasta siete reportes y en promedio,

dos (véase el Cuadro 1.6). El PDL podría realizar una revisión para analizar si todavía se

presenta esta problemática en la integración de los ETO, ya que durante el periodo de

evaluación era un requisito administrativo.

Asimismo, 50.2% de los ETO cuenta con la bitácora de obra o los reportes de seguimiento

pero la variabilidad es elevada ya que va de una a 17 bitácoras, mientras que los reportes en

promedio ascienden a cinco.

Pesos constantes de 2008

Mecanismo de ejecución

Monto promedio

($)

Licitación pública 1 323 833

Invitación restringida 1 004 255

Adjudicación directa 361 810


Cuadro 1.5. Monto promedio de los contratos

por mecanismo de ejecución, PDL


PDL. 28

Finalmente, en 96.6% de los avances físicos de la obra, el porcentaje de avance de la obra

era de 100% (es decir, se concluyó la obra) mientras el restante 3.4% se debe a reportes con

50 o 90 por ciento de avance (ya que no integraban el reporte final).

Por otra parte, todos los RPD entrevistados mencionan que sí se efectuaron visitas de

seguimiento a la ejecución de la obra y que es una labor que todavía se lleva a cabo: algunos

realizan tres visitas (antes, durante y al finalizar la obra), otros comentan que depende de la

obra o de la instancia ejecutora, y algunos señalan que se realiza bajo el calendario de

supervisión que se formula al inicio del año por personal de la delegación. La supervisión la

realiza el personal de las oficinas regionales o la red de supervisores y promotores del

programa.

Las entrevistas a profundidad realizadas a las AM, muestran que en todos los municipios se

realiza el seguimiento de obras, en la mayoría de los casos directamente por los propios

informantes.

Número de reportes %

Avances físico-financieros 100.0

1 33.1

2 31.9

3 18.4

4 4.1

5 2.4

Más de 5 4.4

No especificó 5.6

Seguimiento o bitácora de obra 100.0

1 28.0

2 11.7

3 8.5

4 4.3

5 6.0

Más de 5 36.3

No especificó 5.3


Cuadro 1.6. Reportes e informes

identificados en los ETO, PDL


PDL. 29

Sí, principalmente los programas con recursos federales, nos piden hacer reportes de manera mensual o bimestral o como sugiere el programa, y tenemos el seguimiento conjunto con las delegaciones de la Sedesol aquí en la cabecera, esto hace que si se le dé un seguimiento aparte de un supervisor que se asigna para cada obra pública, el área de la coordinación recibe un reporte mensual que hace llegar a la delegación estatal para manifestar los avances o los problemas que se tengan en su caso.

Al comparar las opiniones proporcionadas por los RPD y las AM, se identifica que existe

seguimiento de las obras por ambas partes, no obstante, los informes no necesariamente se

integran al expediente ya que 35.5% de los revisados no contaban con los avances físicos

financieros y 49.8% con bitácora de obra.

Tiempos de ejecución

De acuerdo con la revisión de los ETO, el tiempo de ejecución promedio de las obras es de

3.4 meses, pero presenta una varianza elevada, ya que existen obras que se concluyeron en

menos de un mes (18.5%), mientras que otras duran hasta más de un año en construcción

(5.1%), como se presenta en el siguiente cuadro:

Por otro lado, el tiempo promedio entre la terminación de la obra y la firma del acta de

entrega recepción fue de 2.6 meses.

Cuadro 1.7. Periodo entre el inicio y término de la obra, PDL

Periodo %

Total 100.0

Un mes o menos 18.5

Entre uno y dos meses 17.1

Entre dos y tres meses 18.5

Entre tres y cuatro meses 15.6

Entre cuatro y cinco meses 5.0

Entre cinco y seis meses 12.2

Entre seis meses y un año 8.0

Más de un año 5.1



PDL. 30

Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados

En la revisión de los ETO se solicitó identificar el costo total aprobado y registrar la

composición de las aportaciones de la federación, el estado, el municipio, los participantes y

otros,26 a fin de utilizarse como una variable proxy del costo solicitado. Para el costo de

ejecución se registró la estructura financiera27 del presupuesto total ejercido, contenida en el

acta de entrega recepción de la obra o en el reporte final del avance físico financiero.

Para identificar las coincidencias del costo de ejecución con el costo solicitado, se procedió a

comparar el costo total aprobado y el presupuesto total ejercido, así como cada uno de sus

componentes, obteniéndose que:

En 67.0%, el presupuesto total ejercido es igual al aprobado.

En 72.2%, el presupuesto federal ejercido coincide con el aprobado.

En 76.1%, la aportación estatal ejercida es idéntica a la aprobada

En 72.6%, la aportación municipal aprobada y ejercida concuerdan.

Lo anterior refleja que el costo total tiene variaciones que generalmente se deben a la

aportación federal, seguida por la municipal y en menor medida por la del estado.

Al respecto se investigó con los RPD si una causa de la variación del costo entre lo solicitado

y lo ejecutado puede ser provocada por un incremento de precios en los materiales. En ese

sentido señalaron que la variación en el costo puede resolverse, en general, de tres formas:

es absorbida por los ayuntamientos, se hace ajuste de metas a la baja o se solicita una

modificación presupuestaria con el programa.

Normalmente una variación se llega a dar desde diciembre que es el fin del ejercicio y enero, pero realmente cuando es un incremento mayor, se obliga a que la obra, si son 100 metros,

26 Información contenida en el formato PDSH-02.

27 También referida como composición de las aportaciones realmente efectuadas por la federación, el estado, el

municipio, los participantes y, en su caso, otros.


PDL. 31

se baje a 90 metros. Pero normalmente cada presupuesto considera una posibilidad de alza de precios de manera que no se vea afectada la obra. Si se ve afectada considerablemente, se pide que el municipio ajuste su aportación de manera que se pueda llegar a las metas, porque una vez etiquetado el recurso federal, la Sedesol difícilmente puede hacer algo, ya todo lo hace el municipio.

En marzo estamos aprobando obras con ciertos conceptos y montos, el ejecutor tiene hasta septiembre todavía antes de que termine la revisión fiscal, de decir “no me voy a gastar el dinero de este material o en éste me está saliendo más caro”, entonces se hacen ajustes en los conceptos (eso se llama modificación presupuestaria), adquieren un tiempo para hacer la modificación presupuestal. Pasa muy frecuente que en la propuesta de inversión, en el primer expediente original, que van a hacer una tubería de 1 250 metros lineales y para eso compran cierto tramo de tubo y resulta que cuando están ejecutando son 50 o 75 metros más. Eso les modifica el costo, lo tienen que ajustar, porque de otra manera cuando comprueben el gasto, no coincide. Por eso se tiene ese tipo de modificaciones presupuestarias.

Solicitan mediante un oficio que indica que el presupuesto original que nos hicieron llegar, no se ajusta a lo que está realmente ejecutando el ejecutor (el presidente municipal) nos manda un ajuste de presupuesto para poder modificarlo en el Siipso, para ver si se puede revalidar y aprobarlo; desde luego si es viable el movimiento que se quiere realizar, pero lo realiza normalmente el ejecutor porque ellos son los que están viendo en la práctica la obra física.

Asimismo, se señaló que en el proceso de ejecución se pueden identificar condiciones

geográficas que también derivan en variaciones en los costos:

Los ayuntamientos generalmente son los encargados de aportar esas diferencias, por ejemplo un terreno rocoso no permite la tubería para drenaje, entonces se debe dar vuelta al terreno.

Aportaciones adicionales

Como se mencionó en el Informe Metodológico, el periodo de estudio de la evaluación es

demasiado amplio para poder demostrar o encontrar la existencia de aportaciones

adicionales que se hubiesen realizado y que no existen mecanismos para que se hubiesen

registrado dadas las normas de ejecución. Se considera complejo identificarlas y poco

confiable apelar a la memoria de la comunidad acerca de la o las aportaciones adicionales

que se hubiesen realizado, y más complejo determinar la cantidad de recursos que, además,

no se podrían cotejar con el expediente o con alguna otra fuente.


PDL. 32

Porcentaje de la inversión entre la federación, estados, municipios y beneficiarios

Con base en las cifras de los recursos ejercidos de 2002 a 2007 del MM a precios constantes

de 2008, se obtuvo el porcentaje de aportación federal, estatal y municipal, mediante la

división del monto de recursos brindado por cada gobierno entre la cantidad de recursos

totales invertidos, obteniendo por orden de importancia que: 64.8% fue aportación federal

(340 786 pesos promedio);28 14.1%, aportación estatal (157 252 pesos promedio); 18.5%,

municipal (223 936 pesos promedio); 1.9%, la aportación registrada de los beneficiarios, con

un monto promedio de 120 715 pesos y 0.8%, otros.29

Por su parte, las opiniones de las AM varían mucho en cuanto al porcentaje de aportación del

municipio; el máximo es 50% y el mínimo, 10%, los porcentajes más mencionados van de 25

a 33 por ciento.

Con relación a la aportación de los beneficiarios, en la Gráfica 1.11 se observa que 90.9%

dice no haber aportado dinero para la construcción de la obra y 9.1% sí puso dinero.

28 Cifras a precios constantes 2008.

29 Por efectos del redondeo, la suma rebasa 100 por ciento.

Sí9.1%

No90.9%

Gráfica 1.11. Aportación económica de los beneficiarios para la obra, PDL


n = 1 176


PDL. 33

De los 106 beneficiarios que señalan haber aportado dinero para la construcción de la obra,

61.7% contribuyó con menos de 2 mil pesos, contrastando con 7.5% que pusieron entre 5 mil

y 10 mil pesos, como se aprecia en la Gráfica 1.12. El promedio de los aportes de los

beneficiarios fue de 2 170 pesos.

Asimismo, 14.0% de los beneficiarios también reconoce haber aportado mano de obra para

la construcción de las obras realizadas en sus comunidades (véase la Gráfica 1.13).

500 o menos. 29.0%

501 a mil. 8.4%

1,001 a 2 mil. 24.3%

2,001 a 3 mil. 5.6%

3,001 a 4 mil. 4.7%

4,001 a 5 mil. 7.5%

5,001 a 10 mil. 7.5%

No contestó. 13.1%

Gráfica 1.12. Aportaciones monetarias de los beneficiarios para la obra PDL (pesos)

Fuente: Encuesta a bebeficiarios, MOP

n=107

Sí14.0%

No85.9%No contestó

0.1%

Gráfica 1.13. Participación de los beneficiarios con mano de obra, PDL


n = 1 176


PDL. 34

En general, se puede observar que las opiniones de las AM y de los beneficiarios guardan

consistencia con lo observado en la revisión de los expedientes técnicos de las obras.

C.1.4. Operación

Situación actual de las obras realizadas

Derivado de la búsqueda en campo de las obras, es posible indicar que 99% existen y de

ellas 89.1% funcionan, como se observa en el Diagrama 1.1.

Diagrama 1.1. Existencia y funcionamiento de las obras, PDL

MOP-PDL

Existen:

99.0%

No operan:

10.9%

Electrificación y alumbrado: 117 obras = 43.0%

Obra hidráulica: 61 obras = 23.0%

Edificación: 44 obras = 16.0%

Vialidad pública: 32 obras = 12.0%

Obra exterior: 12 obras = 4.0%

Edificación y obra exterior: tres obras = 1.0%

Operan:

89.1%

No existe:

1.0%

Electrificación y alumbrado =

2 obras

Obra hidráulica = 1 obra

Obra hidráulica: 16 obras = 59.0%

Electrificación y alumbrado: seis obras = 22.0%

Edificación: tres obras = 11.0%

Vialidad pública: una obra = 4.0%

Edificación y obra exterior: una obra = 4.0%

Vialidad pública-obra hidráulica: una obra = 4.0%


PDL. 35

No obstante la riqueza de la información verificada en cada una de las obras, por medio de la

cédula aplicada, sólo es posible observar en términos descriptivos30 la situación que guarda

cada tipo de obra respecto a su existencia y operación. Asimismo, resulta útil incorporar

evidencia fotográfica de cada uno de los tipos de obra que muestre el buen funcionamiento

de las mismas.

De las 125 obras de electrificación y alumbrado, dos de ellas no existen, la primera es una

ampliación de energía eléctrica realizada en Escanelilla, Pinal de Amoles, Querétaro; en

donde el expediente incluye el acta de entrega-recepción y el avance de la meta a 100%

pero la obra nunca se realizó. El segundo caso es la introducción de energía eléctrica en

Atlahuilco, Atlahuilco, Veracruz en 2002 y dado que nunca se pusieron los postes de luz, la

gente decidió no firmar el oficio donde se menciona que se realizó la obra, sin embargo el

avance reportado de la meta es de 100 por ciento.

Las 123 que sí existen se distribuyen de la siguiente forma: 78 obras de electrificación, de las

cuales seis no funcionan, así como 35 de electrificación y alumbrado público y diez sólo de

alumbrado público, todas en operación, como se aprecia en el Diagrama 1.2.

30 Dado que el diseño muestral sólo permite obtener estimaciones para el nivel nacional de las secciones

transversales de la encuesta de verificación física, es decir, sólo aquellas preguntas comunes a todo tipo de obra pueden ser expandidas.


PDL. 36

Por otra parte, es importante señalar que dentro de la cédula de verificación física de

electrificación y alumbrado se incluyó una sección para investigar si la electrificación

efectivamente generaba un beneficio en la comunidad y si no existe abuso por parte de ésta,

es decir, identificar si las viviendas se conectan a la energía eléctrica por medio de la

acometida, por lo que se revisaron 369 viviendas y se encontró que la mayoría (339

viviendas) se conectan mediante la acometida, mientras siete utilizan cables colgados a la

línea (diablitos) y las restantes 23 viviendas no pudieron verificarse; lo anterior muestra que

la dotación del servicio de electricidad va en gran parte acompañado de la

corresponsabilidad por parte del beneficiario de no robarse el servicio.

Diagrama 1.2. Obras de electrificación y alumbrado, PDL

No existen: dos obras

1.6%

Obras de

electrificación y

alumbrado

CELA

Existen: 123 obras

98.4%

No operan: seis obras

4.9%

Electrificación: 72 obras = 61.5%

Electrificación y alumbrado público:

35 obras = 30.0%

Alumbrado público: diez obras = 8.5%

Operan: 117 obras

95.1%


PDL. 37

Obras de electrificación y alumbrado, PDL

Fuente. Archivo fotográfico de verificación física, MOP

Para las obras hidráulicas (agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento) se programó

la visita de 78 obras, de las cuales se encontraron 77. La obra restante era un pozo de agua

que se ubica en Landa de Matamoros, Querétaro, en cuya perforación se rompieron y

vaciaron los mantos freáticos. Según la información proporcionada por personal de la

Delegación en la entidad, no se pudo perforar en otra parte debido a que el lugar se

encuentra a espaldas de una de las misiones nombrada Patrimonio Mundial de la Humanidad

por la UNESCO y se temía que pudiera dañarse por otra excavación.


PDL. 38

Respecto a la distribución de las obras existentes, 61 operan: 19 líneas de agua potable, 17

obras de abastecimiento de agua, 17 de alcantarillado o drenaje, siete plantas de tratamiento

de aguas residuales y un cárcamo (véase el Diagrama 1.3).

A manera de ejemplo y como evidencia, se presentan algunas fotos de lugares que tienen

acceso y dotación de agua potable, así como otros con conexión al servicio de drenaje y

alcantarillado o tratamiento de aguas residuales, como resultado de las obras realizadas con

el programa.

Diagrama 1.3. Obras hidráulicas, PDL

No existe: una obra

1.3%

Obras hidráulicas

COH

Existen: 77 obras

98.7%

No operan: 16 obras

20.8%

Línea de agua potable: 19 obras = 31.1%

Abastecimiento de agua: 17 obras = 27.9%

Alcantarillado o drenaje: 17 obras = 27.9%

Plantas para tratamiento de agua: siete obras = 11.5%

Cárcamo: una obra = 1.6%

Operan: 61 obras

79.2%

Línea de agua potable: seis obras = 37.5%

Abastecimiento de agua: cuatro obras = 25.0%

Alcantarillado o drenaje: cuatro obras = 25.0%

Plantas para tratamiento de agua: una obra = 6.3%

Cárcamo: una obra = 6.3%


PDL. 39

Obras hidráulicas, PDL

Fuente. Archivo fotográfico de verificación física. MOP

De las obras de edificación se levantaron 47 cédulas (ya que todas existen) y de ellas 93.6%

(44) se encuentran operando: 22 aulas, 19 CCA,31 dos centros de atención infantil32 y un salón

de usos múltiples, como se observa en el Diagrama 1.4.

31 También identificados como centros de desarrollo comunitario o talleres de cómputo.

32 Incluye centro de atención infantil y estancia infantil.


PDL. 40

En general, las obras de edificación visitadas cuentan con equipo y materiales para llevar a

cabo sus labores y con personal para la prestación de los servicios. Asimismo, casi todas las

obras tienen energía eléctrica y aproximadamente tres de cada cuatro obras tienen agua,

drenaje, baños y barda perimetral, como se aprecia de manera ejemplificada en las

siguientes fotos.

Diagrama 1.4. Obras de edificación, PDL

Obras de edificación

CE

Existen: 47 obras

100.0%

No operan: tres obras

6.4%

Aula: 22 obras = 50.0%

Centro comunitario de aprendizaje: 19 obras

= 43.2%

Centro de atención infantil: dos obras =

4.5%

Salón de usos multiplas: una obra = 2.3%

Operan: 44 obras

83.3%

Aula: tres obras = 100.0%

Diagrama 1.4. Obras de edificación, PDL

Obras de edificación

CE

Existen: 47 obras

100.0%

No operan: tres obras

6.4%

Aula: 22 obras = 50.0%

Centro comunitario de aprendizaje: 19 obras

= 43.2%

Centro de atención infantil: dos obras =

4.5%

Salón de usos multiplas: una obra = 2.3%

Operan: 44 obras

83.3%

Aula: tres obras = 100.0%

93.6%


PDL. 41

Obras de edificación, PDL

Fuente. Archivo fotográfico de verificación física, MOP

Las 33 vialidades públicas fueron encontradas y 32 operan: 22 vialidades con concreto

hidráulico y caminos de terracería, cinco vialidades de pavimento asfáltico, cuatro de camino

con empedrado o ecológico y una banqueta o guarnición (véase el Diagrama 1.5).


PDL. 42

En las siguientes fotos se muestran ejemplos de obras de caminos de terracería,

pavimentaciones y banquetas en funcionamiento.

Diagrama 1.5. Obras de vialidades públicas, PDL

Obras de vialidad pública

CVP

Existen: 33 obras

100.0%

No opera: una obra

3.0%

Camino de terracería: 11 obras = 34.4%

Vialidad de concreto hidráulico: 11 obras = 34.4%

Vialidad de pavimento asfáltico: cinco obras = 15.6%

Camino con empedrado: cuatro obras = 12.5%

Banquetas, guarniciones y andadores: una obra =

3.1%

Operan: 32 obras

97.0%

Banquetas, guarniciones y

andadores: una obra = 100.0%


PDL. 43

Obras de vialidades públicas, PDL


Respecto a las obras exteriores se encontraron y están en operación las 12 obras

seleccionadas: cuatro muros, bardas o cercas; cuatro unidades deportivas o canchas; dos

techos; una plaza cívica y un módulo sanitario, como se observa en el Diagrama 1.6.

Diagrama 1.6. Obras exteriores, PDL

Obras exteriores

COE

Muro de contención; barda perimetral

o cerca: cuatro obras = 33.3%

Unidad deportiva o cancha deportiva:

cuatro obras = 33.3%

Techo estructural: dos obras = 16.7%

Ampliación de plaza cívica: una obra

= 8.3%

Baños para escuela: una obra = 8.3%

Operan: 12 obras

100.0%

Existen: 12 obras

100.0%


PDL. 44

A continuación se presentan fotos de muros, unidades deportivas y techos estructurales

representativos de las obras exteriores.

Obras exteriores, PDL


Recapitulando, es importante destacar el alto porcentaje de obras existentes (99%) debido a

que -como se mencionó anteriormente- sólo tres obras no existen (dos de electrificación y

alumbrado y un pozo de agua) y opera 89.1% de las primeras.

De las obras encontradas, por tipo,33 opera 100% de las vialidades públicas y de las obras

exteriores, 93.6% de las obras de edificación y 92.3% de las obras de electrificación y

alumbrado. En cuanto a las obras hidráulicas, sólo 61 de las 77 obras existentes (79.2%) se

encuentran funcionando, por lo que se recomienda realizar un estudio específico posterior

para este tipo de obra, con representatividad estadística y mayor detalle.

33 Es importante recordar que los resultados por tipo de obra sólo son representativos de sí mismos y no

pueden usarse para inferir el comportamiento de la población objeto de estudio.


PDL. 45

Causas de no funcionamiento de las obras

Este análisis se realiza por tipología de obra, siguiendo el mismo orden que en el apartado

anterior, recordando que la información referida sólo puede considerarse como estadística

descriptiva del programa y no como representativa del mismo.

El no funcionamiento de las obras de electrificación se debe a que, en la mayoría de los

casos, necesitan equipamiento, existe algún desperfecto o están destruidas, como se puede

apreciar en las fotos inferiores. Un aspecto a considerar es que no se encontró el expediente

de cuatro de las seis obras que no funcionan (63.3%).



Respecto a las obras hidráulicas se identificó que 16 de las 77 obras no operan (20.8%): diez

líneas o abastecimientos de agua potable, cuatro de alcantarillado o drenaje, una para el

tratamiento de agua y un cárcamo. Las principales razones del no funcionamiento y la

frecuencia absoluta de obras en las que se presentaron son:


PDL. 46

Existencia de algún desperfecto (8).

Falta de conexión a la red de servicios o de suministro del servicio (9).

Carencia de equipamiento, materiales o insumos de trabajo (9).

Destrucción de la obra (4).

Ausencia de responsable de su operación (3).

En construcción (1).



Con relación a la tipología de edificación, se encontró que tres de las 47 obras no funcionan

(6.4%). A continuación se detalla la problemática de cada obra:

En Acultzinapa San Miguelito (Atlahuilco, Veracruz) la obra consistía en la

construcción de tres aulas de telesecundaria y sanitarios, pero no existe expediente


PDL. 47

técnico y en campo se observó que el aula está en zona de riesgo de deslave y

desprendimiento por lo que la obra no fue terminada (falta un muro de contención).



En Atlahuilco (Atlahuilco, Veracruz) se trataba de la construcción de un aula didáctica

y un laboratorio en la escuela de telebachillerato, sin embargo el aula no funciona, le

faltan ventanas y puerta.



En el Timbiriche (Churumuco, Michoacán) se construyeron dos aulas, un muro de

contención y la rehabilitación de los sanitarios en la telesecundaria, pero los sanitarios

dejaron de funcionar desde hace varios meses por falta de mantenimiento.


PDL. 48



En las siguientes líneas se presenta la opinión de los actores clave respecto al

funcionamiento de las obras para aprovechar la riqueza de la información, ya que en algunos

casos las respuestas pueden relacionarse con la evidencia recabada de forma cualitativa,

aunque se debe recordar que el mantenimiento y por lo tanto el funcionamiento actual de la

obra no es atribuible al PDL; sin embargo, la falta de funcionamiento de las obras afecta

directamente los resultados del programa en el largo plazo, por lo que es importante analizar

qué hace que una obra funcione o no.

Las opiniones de los RPD están divididas: una parte indica que todas están funcionando, pero

otros comentan que algunas no funcionan debido a diversas causas: desde fenómenos

naturales hasta el cambio de administración municipal:

Las que no funcionan son los CCA porque con cambios de administración no interesa el proyecto, menos cuando el alcalde es de otro partido, siempre tratan de opacar las obras, del beneficio que llevaron los anteriores para hacer algo más o sea, que luzcan más las obras de ellos y no las del anterior, entonces hay algunas obras que no funcionan porque hay que pagar la conectividad satelital. Estamos trabajando para que sea por medio de actas de cabildo o compromisos ya adquiridos para que al momento que cambie la administración, sigan funcionando estos centros. En las obras de beneficio social, el municipio está obligado de manera natural a darle mantenimientos y todas están funcionando.

Sí, muchas veces son por descuido. Nosotros ya no tendríamos recursos para poder reinvertir en una obra que dejó de funcionar por alguna causa. Puede ser que por fenómenos naturales también deje de operar una obra. En la que sí se podrían volver a aprobar recursos, pero normalmente lo que sucede es esto. En las actas de entrega-recepción viene un texto que dice: “El que recibe la obra se hace responsable de su mantenimiento y operación”. En 2009 les estamos pidiendo -ya que lo especifican las reglas de operación- un


PDL. 49

programa de mantenimiento de la obra. Hay obras que lo ameritan, como por ejemplo una planta de tratamiento, si no hay un programa de mantenimiento ¿quién la va a cuidar? Eso genera costos al igual que en un pozo de agua potable. Quién los va a pagar tiene que quedar establecido antes. Es parte de los documentos que integran el expediente.

En el PDL está muy complicado que haya obras que no funcionen. Si acaso, algunos CCA no operan, ya que les han tocado malos promotores o hay casos que pertenecen a municipios que ya salieron de la alta marginación y no se les apoya como antes, pues los abandonan. A lo mejor algunas 2002, donde se metía tubo de concreto a los drenajes (se quebró o azolvó) y no funcionan. En algunas electrificaciones, donde no hubo una correcta vigilancia, se construyó donde no había viviendas y la obra no operó.

Por su parte, las AM indican como principales causas del no funcionamiento de las obras: una

mala planeación de la obra, falta de mantenimiento, que la obra realmente no era necesaria

para la comunidad o que los contratistas no realizan un buen trabajo. La siguiente respuesta

muestra la concatenación del no funcionamiento de una forma clara y concisa:

Creo que aquí tiene que ver mucho con el mantenimiento y la planeación de las obras, cuando una obra está mal planeada no va a funcionar bien, la sociedad no la va a ver bien y por lo tanto no la cuida, por eso todos esos factores provocan que la obra se descuide y al final termine por no servir.

Asimismo, la mayoría de las AM considera que el tipo de obras que presentan un buen

funcionamiento con mayor frecuencia son las de electricidad y las relacionadas con agua

(tratamiento o potable), en menor frecuencia se mencionan las pavimentaciones.

Respecto a la opinión de los beneficiarios, en la Gráfica 1.14 se observa que 91.3% afirma

que las obras actualmente funcionan y se utilizan en la localidad.


PDL. 50

Los tres informantes clave coinciden en que las obras funcionan, lo que parece mostrar que

al menos las AM están involucrados en su operación; no obstante, cuando se leen

detenidamente las entrevistas se observa que no en todos los casos existe este

conocimiento, aunque el hecho de que 89.1% de las obras se encuentre operando es un

resultado positivo.

Dado que la percepción de los beneficiarios respecto a las causas del no funcionamiento es

una información cualitativa que permite ilustrar la forma en cómo los beneficiarios observan

la obra, se presentan aquí los resultados del trabajo de campo pero es importante recordar

que no tienen nivel de representatividad: 34 beneficiarios señalan que la obra no está

terminada (33.3%); 27, que faltan cosas para que funcionen (26.5%); 23, que es por falta de

dinero (22.5%); 22, que se hizo mal la obra (21.6%) y 19 (18.6%), que las obras no están

conectadas a la red de suministros o les falta mantenimiento (véase la Gráfica 1.15).34

34 La suma total de los porcentajes es mayor a 100%, debido a que los beneficiarios podían responder más de

una opción.

Sí91.3%

No8.7%

Gráfica 1.14. Funcionamiento y uso actual de la obra, según los beneficiarios, PDL


n = 1 176


PDL. 51

Destaca que la razón más mencionada por los beneficiarios (la obra no está terminada,

33.3%), no fue señalada por las AM y los RPD, debido a que para ellos una obra realizada por

etapas se deberá terminar a futuro. Por otra parte, la mala planeación y la falta de

mantenimiento se traduce en las respuestas de los beneficiarios como: faltan cosas para que

funcionen, se hizo mal la obra, no está conectada a la red de suministros o les falta

mantenimiento; es decir, los beneficiarios observan cuestiones más específicas.

Al investigar con mayor detalle sobre las obras que no operan, 67.6% de los beneficiarios

comentó que nunca lo hicieron y 30.4% que alguna vez funcionó (de éstos, 51.6% dice que

las obras dejaron de funcionar hace unos meses). Asimismo, 25.8% está seguro que puede

volver a funcionar y 48.4% sólo considera que es posible (véanse las Gráficas 1.16 a 1.18).

33.3

26.5

22.5 21.6 18.618.6

14.7

12.7 11.8

17.6

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

No está terminada la obra

Faltan cosas para que funcione

Por falta de dinero

Se hizo mal la obra

La obra no está conectada a la

red de suministros

Falta de mantenimiento

Se encuentra en mal estado

Hubo un desastre natural

No hay alguien responsable

Otra razón

Gráfica 1.15. Razones por las que no funciona la obra, según los beneficiarios, PDL


n = 102


PDL. 52

Condiciones físicas de las obras

Esta sección presenta algunos aspectos revisados en campo de las obras que operan, pero

muestran problemas de mantenimiento que ponen en riesgo su vida útil. Es importante

recordar que la información presentada sólo constituye un análisis de tipo descriptivo y que

no ocurre en todas las obras visitadas.

En las obras de electrificación y alumbrado se observó vegetación que afecta la

instalación, postes sin luminarias y bases de postes con basura.

Sí30.4%

No67.6%

No sabe2.0%

Gráfica 1.16. Funcionamiento temporal de la obra, según los beneficiarios, PDL


Hace unos meses

51.6%

Más de un año25.8%

Varios años16.1%

No sabe6.5%


Gráfica 1.17. Tiempo sin que la obra funcione, según los beneficiarios, PDL

Está seguro25.8%

Es posible48.4%

No cree que vuelva a

funcionar12.9%

No sabe12.9%


Gráfica 1.18. Posibilidad de que la obra funcionenuevamente, según los beneficiarios, PDL

n = 102

n = 31

n = 31


PDL. 53



En las líneas de agua potable existen tuberías expuestas y grietas; en las obras de

conducción hay fugas de agua, agujeros, grietas, fracturas o estructuras dañadas, y

en el alcantarillado y drenaje existen protuberancias, hundimientos, grietas y tuberías

expuestas.



PDL. 54


Las edificaciones presentan áreas verdes descuidadas, filtraciones de agua, sanitarios

fuera de servicio, ventanas rotas, instalaciones sucias y equipamiento descuidado.




PDL. 55

Los principales problemas de las obras de pavimentación pública son baches u hoyos,

superficies desniveladas, hundimientos, grietas, material sin juntar y protuberancias.35



También se advierte material de deslaves, señalización mal pintada y vegetación que invade

la vialidad. Algunas exhiben obras complementarias que mejoran su imagen, como son

guarniciones y banquetas, alumbrado y cunetas. No obstante, en unas se observan grietas,

fracturas y partes despostilladas.



35 No se establecen medidas cuantitativas, debido a la no representatividad de las obras.


PDL. 56

Las condiciones de las obras exteriores presentadas difieren según el tipo: en general,

los muros de contención y bardas perimetrales, las áreas verdes y los sanitarios están

en condiciones aceptables; sin embargo, las canchas presentan equipamiento

despintado, grietas en el piso, falta de equipo como portería, redes, etc. y falta de

pasto.

Obras exteriores, PDL


Responsable del mantenimiento y operación de la obra

En este apartado es importante distinguir dos aspectos:

En términos generales, los lineamientos de operación de los programas de desarrollo

social y humano señalan que en el contenido del acta de entrega-recepción de la obra

“deberá precisarse que las obras están totalmente terminadas, y conforme a las

características de las obras, la comunidad o instancia que recibe, deberá hacer

explícito su compromiso de darle mantenimiento y sufragar su correcta operación a

futuro”.36 Por lo anterior, para analizar este aspecto se revisó la información contenida

en los expedientes técnicos y se investigó en las entrevistas a los RPD y a las AM.

36 Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, op. cit., p.20


PDL. 57

Por otra parte, por su naturaleza, algunas de las obras requieren personal responsable

de su operación (como en los CCA, las plantas de tratamiento y las obras de

abastecimiento de agua potable, entre otras); para ello se diseñó y aplicó una cédula

específica que indica el trabajo y las condiciones en las que se realiza éste para el

funcionamiento y operación de las obras.

Respecto al primer aspecto, los resultados de la verificación física de los ETO localizados

señalan que 83.1% tiene acta de entrega-recepción; de este porcentaje, la totalidad indica el

nombre de la persona responsable de la obra y su mantenimiento, 92.2% señala el cargo que

ocupa en alguna instancia o comité de obra y en 62.3% esta persona pertenece a una

instancia municipal, estatal o federal, como se puede observar en el Diagrama 1.7.

Lo anterior se corrobora en las entrevistas a los RPD, en las cuales todos los entrevistados

mencionaron que existe un encargado del mantenimiento y algunos claramente especifican

Diagrama 1.7. Expedientes con acta de entrega y responsable del mantenimiento, PDL

¿Se encontró el acta de entrega recepción?

Sí (83.1%)

El acta presenta el cargo del responsable del

mantenimiento (92.2%)

El cargo corresponde a la instancia municipal

(62.3%)

El cargo corresponde a la instancia estatal

(5.8%)

El cargo corresponde a la instancia federal

(4.1%)

El cargo corresponde al comité de obra

(8.1%)

No se puede establecer la instancia (19.7%)

No se puede establecer el cargo (7.8%)

No (16.9 %)


PDL. 58

el “acta de entrega recepción” como el documento en el que se puntualiza el responsable de

la obra, que generalmente es el Ayuntamiento o la instancia competente en la materia:

El mantenimiento depende del tipo de obra, se señala en el programa de mantenimiento de la obra, aunque hay muchas inconsistencias. Nosotros requerimos al municipio que nos haga un programa de mantenimiento y lo firme el Director de Obras Públicas, pero resulta que es una obra de electrificación y aunque en el acta de entrega conste lo referente al mantenimiento, requiere mano de obra y trabajo especializado y no lo va a hacer la comunidad. Las obras de electrificación se entregan en propiedad a la Comisión Federal de Electricidad, ellos son los responsables del mantenimiento, porque ellos cobran el servicio, no nosotros, ni el municipio; igual algunas de agua potable que son administradas por un órgano del gobierno del estado que se llama Comisión Estatal del Agua. Pero hay obras de agua potable operadas por la propia comunidad, hay un comité que cobra por cada casa por si se descompone, para pagar la luz, entonces sí tiene que firmar el mantenimiento el presidente del comité de la obra.

Sí existe responsable del mantenimiento, es el ejecutor, ya sea el Ayuntamiento o el gobierno del estado, aunque éste siempre deja el mantenimiento en manos del municipio.

Lo que se les pide dentro del expediente técnico es que se genere un plan de mantenimiento y conservación de las obras, esto es responsabilidad completa del ejecutor (Ayuntamientos o dependencias), ellos son los responsables de solicitarle al constructor el mantenimiento o un manual para poder mantener las obras, y eso sería lo que solicitamos.

Al respecto, casi todas las AM entrevistadas especifican que el municipio es el responsable

del mantenimiento de algunas obras, sin embargo también existen otras cuyo mantenimiento

corre a cargo de una entidad federal (CFE) o estatal y en otros casos, los comités de

beneficiarios tienen esta función. Cabe destacar que algunos informantes observan que el

municipio no cuenta con recursos suficientes para realizar esa labor ni los comités a los que

se entrega la obra.

En algunos casos sí, porque las entregan al comité y éste es el responsable de las obras. De electrificación pues se supone que la Comisión Federal de Electricidad es la responsable de darles mantenimiento.

Por otro lado, es de notar los casos en donde el informante especifica que el municipio es

responsable del mantenimiento solamente si los beneficiarios se lo solicitan y esto es debido

a la falta de recursos del municipio.

En la realidad el Ayuntamiento sería el directamente responsable de la operación y mantenimiento de los sistemas, pero no se programan por falta de recursos. Como hay


PDL. 59

requerimientos de obra pública todavía, la gente no te pide dinero o no te pide que la priorices para que puedan operar o puedan mantener esos sistemas, siguen pidiendo hacer obra pública, entonces difícilmente se puede asignar una partida para la operación. Se supone que al constituir esos patronatos, ellos se comprometen a operar y mantener el agua potable. En caminos es un poco más complicado, pero ellos se comprometen a aportar una cantidad mensual, como requisito para ser beneficiarios y garantizar su operación, esto se complica en las localidades porque son de muy bajos recursos, a veces muy mal organizados. Yo creo que ese es el principal problema, que las personas que se hacen responsables -que son los patronatos ahorita- no se organizan de la manera adecuada para garantizar tener los recursos y operar el sistema.

Por lo tanto, los RPD y las AM coinciden en que, generalmente, los municipios son los

responsables del mantenimiento.

Por ello, es importante mencionar que después del proceso de la ejecución de la obra, el PDL

no está obligado a brindar mantenimiento o algún tipo de apoyo a la obra realizada. No

obstante lo anterior, los resultados de la presente investigación reflejan que el mantenimiento

es fundamental para que la inversión realizada por el programa logre los efectos deseados

en la población objetivo en el corto, mediano y largo plazos, tal como se pudo también

confirmar con la información obtenida de los responsables de obra.

Al respecto, se aplicaron 54 entrevistas a responsables de la operación de las obras (ROO) ya

que pueden ofrecer información relevante respecto al mantenimiento de las obras, aunque

sólo es representativa de sí misma y descriptiva de estas obras. En ese sentido, se identificó

que 50 obras funcionan y cuatro nunca lo han hecho37 debido principalmente a falta de dinero

y a que la obra no está terminada, pero también mencionaron que se realizó mal la obra o no

era necesaria, que le faltan cosas o que no está conectada a la red de suministros.

Asimismo, en 44 de los 54 casos, el encargado de la obra indicó que se ha hecho algo por

tener las instalaciones en buen estado y 35 de ellos considera que es bueno; sin embargo, al

analizar el tipo de acciones desarrolladas, se encuentra que la limpieza es la más importante

(37 menciones), la cual es en sí solamente un mantenimiento de uso, es decir, aunque es

importante para la operación diaria de las obras, no incide de manera significativa en la

37 La persona entrevistada fue el responsable que aparece en el acta de entrega-recepción.


PDL. 60

prevención de daños mayores a las instalaciones. Dado lo anterior, es importante determinar

un catálogo de acciones de mantenimiento preventivo por tipo de obra que sea de

conocimiento y uso de las instancias responsables de la operación de las mismas, con el fin

de maximizar la vida útil de las acciones apoyadas.38

Respecto a las 50 obras que funcionan y cuentan con ROO, los encargados comentan que la

obra está en mal estado por falta de mantenimiento (tres), desgaste normal (dos) y, con

menor frecuencia, debido al abandono, mal uso y causas naturales (un caso cada

problemática). Asimismo, en esos casos identifican que el mal funcionamiento de la obra

puede causar molestias y en algunos casos, enfermedades.

En cuanto al deterioro, once ROO mencionaron que el salitre es el principal daño que

presentan las obras, seguido de las grietas (10) y las goteras (ocho). Los tres tipos son

susceptibles de evitarse o repararse mediante el mantenimiento correctivo o preventivo, por

lo que es necesario generar los mecanismos que incentiven que las autoridades o instancias

responsables de la operación de las obras destinen recursos suficientes a la conservación de

las mismas.

Por otra parte, como se muestra en el Cuadro 1.8,39 se identificó que las principales

funciones que reconoce el personal responsable de la obra son la de coordinar o supervisar

actividades (35.2%), seguida por el mantenimiento (24.1%), limpieza (9.3%), ponerla a

funcionar, cuidar y conservar el inmueble (7.4%) y conseguir presupuesto (3.7%).

38 De las obras a las que se les aplicó la entrevista al responsable 26 corresponden a edificación (aulas, CEC,

así como centros de desarrollo comunitario e infantil), 22 son obras hidráulicas (líneas y abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de agua), cuatro son de electrificación y alumbrado público, y las dos últimas corresponden a una pavimentación y un muro de contención.

39 Los porcentajes corresponden a las 54 entrevistas realizadas.


PDL. 61

Respecto a los esfuerzos realizados por mantener la obra en buenas condiciones, los

encargados mencionan que se limpian; se reparan desperfectos de agua, luz, equipos de

trabajo, vidrios rotos y muebles; se pintan o se impermeabilizan, finalmente se corta la

maleza y en caso de tener áreas verdes se riegan y se hacen labores de jardinería.

Cuando no se le ha dado mantenimiento a la obra, las razones, por orden de importancia

son: no hay quien sepa hacerlo (tres), no interesa (tres), no cuentan con recursos (dos), no

se ha terminado la obra (una) y no se han organizado (una) y en tres casos el responsable es

relativamente nuevo, por lo cual ignora si anteriormente la obra ha recibido mantenimiento.

Según informan los responsables de la operación (ROO), las labores de mantenimiento han

sido realizadas, por orden de frecuencia por: la comunidad, el gobierno, los beneficiarios, el

encargado y los maestros. Asimismo, la mayor parte del mantenimiento fue para arreglar un

desperfecto y con menor frecuencia para evitarlo.

Las obras con ROO que se encuentran funcionando, cuentan con la siguiente infraestructura:

77.8% electricidad (42), 70.4% agua potable (38), 50.0% drenaje (27), 18.5% servicio

telefónico (10) y 7.4% gas (4).

Cuadro 1.8. Principal responsabilidad en la obra, PDLResponsabilidad número uno %

Total 100.0

Coordinar actividades/Supervisar actividades 35.2

Dar mantenimiento 24.1

Limpieza 9.3

Ponerla a funcionar 7.4

Cuidar/Conservar el inmueble 7.4

Conseguir presupuesto 3.7

Administración 1.9

Maestro (a) 1.9

Promover 1.9

Insuficientemente especificado 1.9

Ns/Nc 5.6

Fuente: Encuesta para el responsable de operación de la obra, MOP


PDL. 62

Con referencia al servicio que ofrece la obra, calificándolo de 1 a 10, en promedio fue

calificado con ocho ya que 63% de los ROO calificó como bueno el servicio que proporciona la

obra (29.6% con diez y 33.3% con nueve), 25.9% lo calificó como regular (22.2% con ocho y

3.7% le puso siete) y 11.1% le puso calificación reprobatoria al servicio de la obra, de los

cuales tres asignaron uno de calificación que lógicamente son de las obras que no funcionan.

En contraste, los beneficiarios opinan que 89.3% de las obras se encuentran en buen estado

y 10.7% en mal estado, esto último ocasionado principalmente por causas naturales,

desgaste normal, abandono o mala calidad de los materiales (véanse las Gráficas 1.19 y

1.2040).

40 La suma total de los porcentajes es mayor a 100%, debido a que los beneficiarios respondieron más de una

opción.

Sí115

10.7%

No959

89.3%

Gráfica 1.19. Obra en mal estado, según los beneficiarios, PDL


n = 1 074


PDL. 63

Finalmente, de los beneficiarios que opinan que las obras se encuentran en mal estado,

34.7% señala que les causa molestias, 33.8% que les puede causar enfermedades o

accidentes y 23.4%, que les puede generar graves lesiones, como se observa en la Gráfica

1.21.

Por último, 57.4% de los ROO recibe su salario del ayuntamiento, 11.1% de la comunidad,

27.8% es voluntario y el resto lo recibe del estado o del gobierno federal. Asimismo, 44.4%

de los encargados ha recibido algún tipo de capacitación.

55.5 55.5

27.7

22.5

6.9

2.6

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Causas naturales (lluvias, terremoto,

derrumbe, etc.)

Desgaste normal Los materiales son de mala calidad

Abandono Mal uso Alguien lo dañó a propósito

Gráfica 1.20. Causas del mal estado de las obras, según los beneficiarios, PDL (%)


4039

27

9

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

Le causa molestias Puede causar enfermedades o

accidentes

Es muy riesgoso (puede generar graves lesiones)

Ninguno

Gráfica 1.21. Efectos del mal estado, según los beneficiarios, PDL


n = 115

n = 115


PDL. 64

Existencia de un proceso técnico y presupuesto asignado para el mantenimiento y la operación de la obra

La mayoría de los RPD entrevistado señala que el programa sí identifica necesidades de

mantenimiento, pero reconocen no tener recursos para ello, ya que la responsabilidad de PDL

brindarlo a las obras es del ejecutor. Asimismo, mencionan que las RO señalan la necesidad

de elaborar un plan de mantenimiento para las obras.

Obviamente todas las obras requieren mantenimiento y definitivamente en las reglas de operación y sus lineamientos no nos permiten aplicar más recurso para mantenimiento, aquí los responsables completos son los ejecutores.

El programa sí lo registra en las reglas de operación, pero no se tiene programado un recurso especial para el mantenimiento de la misma, nada más se tiene hasta la ejecución y que opere, ya el plan de mantenimiento se le descarga a la persona o comunidad a quien se haya designado.

No es el caso, somos una instancia normativa, y prácticamente se tiene el recurso para hacer la obra, pero el mantenimiento ya es responsabilidad de los municipios o según la obra, por dar un ejemplo, la Comisión Federal de Electricidad.

No obstante, en general reconocen que el programa puede destinar recursos para la

rehabilitación de obras cuando dejan de funcionar por algún daño ocasionado por un

fenómeno natural o porque el equipo ya es obsoleto:

En alguna obra de años anteriores o que esté sin operar adecuadamente se podría ver en qué estado está, la problemática que tiene y si se tiene recurso suficientes para hacerlo, se puede realizar una rehabilitación para que funcione adecuadamente. Se ha hecho como en 10 casos. Son incrementos en sistema de agua potable que se taponaron los tubos por x o y motivo, se hace la rehabilitación para que vuelvan a funcionar, no recuerdo ahorita muy bien en qué localidades o municipio.

Si la obra está parada porque a lo mejor el equipamiento de una planta de tratamiento ya está obsoleto, ya está dañado, entonces sí se podría hacer un requerimiento, pero si todo está bien y no funciona porque el municipio no paga algo, ya es cuestión del municipio.

Nosotros podríamos tener recursos para rehabilitar una obra que por condiciones naturales o extraordinarias se haya afectado, vamos a suponer que tenemos una electrificación o un sistema de agua potable o una planta de tratamiento y vino un huracán y se afectó, entonces si podemos rehabilitarlo. Y si se ha hecho

El programa si podría destinar recursos a los CCA cuando el equipo es obsoleto.


PDL. 65

En 2007 tuvimos una lanita para remozar los CCA de la parte federal y pues ayuda mucho.

En este sentido, también se identificó a una AM que señala que en el municipio se han

presentado reparaciones a las obras realizadas en años anteriores para continuar con su

funcionamiento:

Nos ha tocado rehabilitar obras que se hicieron en administraciones anteriores (tres plantas de tratamiento de aguas residuales) en donde dejaron de funcionar debido a la falta de mantenimiento. No hubo recursos para darle seguimiento a la operación de las plantas.

Es decir, la mayoría de las AM entrevistadas no considera la reparación de las obras, por lo

que muchas de éstas pueden dejar de funcionar en el largo plazo por falta de recursos para

este tema.

Por otra parte, la mayoría de los informantes de las AM comenta que los municipios cuentan

con dinero para el mantenimiento pero insuficiente y en varios casos carecen de recursos.

Sí identifica las necesidades pero no cuenta con una recaudación fiscal establecida

Tiene recursos para realizarlo parcialmente, no se puede realizar un mantenimiento de manera ideal porque no nos alcanza, no tenemos suficiente recurso.

Claro que sí, de hecho se hacen unas partidas donde servicios públicos (que es el encargado de darle mantenimiento a las obras eléctricas, a las vialidades, a vivienda) está al pendiente de las obras públicas.

Finalmente, en cuanto a la forma en cómo el municipio obtiene recursos para poder llevar a

cabo el mantenimiento, las respuestas de los informantes se dividen en dos: el gasto

corriente y los fondos de participaciones.

Lo que nosotros denominamos el gasto corriente es prácticamente el único ingreso que tiene para hacer frente a este tipo de necesidades pequeñas que surgen a diario aquí con la población.

Básicamente son las participaciones que nos mandan el estado y la federación, de ahí pasamos recursos para dar mantenimiento de estas obras.


PDL. 66

Mantenimiento para el funcionamiento de las obras

La mayoría de los RPD establece que las obras sí han recibido mantenimiento o no se tienen

reportes de no funcionamiento, pero en algunos casos no tienen forma de saberlo:

Sí han recibido mantenimiento, se les ha recordado a los municipios que les den mantenimiento, sobre todo al drenaje y a veces influye en la aprobación de otras obras.

Principalmente se les hacen una carga los CCA. El ayuntamiento puja por la luz, el pago de la señal, el sueldo del promotor (trabaja 8 horas y le pagan el mínimo). En cuanto a la gente muchas sí aportan y otras son apáticas. Primero sería necesario hacer compromisos con el cabildo para que no prescriban con los cambios de administración. Lo otro sería apartar recursos para el mantenimiento. Sí se podría bajar ahorita recursos por normatividad para mantenimiento, pero tendría que someterse al Comité de validación central, pero van a decir que esas obras no benefician, si son de dos o tres años atrás.

En cambio, sólo 41.7% de los beneficiarios dice que las obras han recibido mantenimiento,

27.8% opina que aún no lo necesita y 16.8% que no han recibido, como se observa en la

Gráfica 1.22. Sin embargo, es importante indicar que 24.1% de las obras mencionadas se

construyeron en 2002 y 14.1% en 2003, por lo que posiblemente requieran mantenimiento

por el simple desgaste natural del tiempo.

Sí41.7%

No16.8%

Aún no se necesita

27.8%

No sabe13.7%


Gráfica 1.22. Mantenimiento de las obras, según los beneficiarios, PDL

n = 1 074


PDL. 67

En las obras que si recibieron mantenimiento Al investigar quién le dio ese y con qué objeto,

el primer lugar lo ocupa el gobierno con 59.8% de las respuestas, de las cuales 61.2% señala

que fue para reparar las obras. El segundo lugar lo ocupa la comunidad con 27% destinado

principalmente para prevenir el deterioro (54.5%) y el tercer lugar (16.1%) lo tienen los

mismos beneficiarios que lo destinan a la prevención del deterioro en 62.5% de los casos

(véanse las Gráficas 1.23 y 1.24).

Lo anterior muestra un comportamiento diferenciado por la instancia que lo realiza,

destacando que el mantenimiento para reparar generalmente lo hace el gobierno y el

preventivo lo llevan a cabo las comunidades y los beneficiarios.

Asimismo, de las respuestas afirmativas en mantenimiento 87.3% considera que ha sido

bueno, mientras que los que dicen que las obras no han recibido mantenimiento comentan

que ha sido por falta de organización (39.3%), por falta de dinero (28.2%) y porque a nadie le

interesa (22.3%),41 como se observa en las gráficas 1.25 y 1.26.

41 Véanse las Gráficas 1.25 y 1.26.

59.8%

27.0%

16.1%

2.5%5.8% 4.7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

El gobierno. La comunidad Beneficiarios Otros No sabe quién lo hizo

No contestó

Nota: La suma de los procentajes es mayor a 100 porque los beneficiarios seleccionaron más de una opción


Gráfica 1.23. Instancia que realiza el mantenimiento, según los beneficiarios, PDL

n = 448

164

49

21

68

8966

45

3 5

156 6 2

13

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

El gobierno La comunidad Los beneficiarios Otros No sabe quién lo hizo

Para arreglar Para evitar No sabe


Gráfica 1.24.Tipo de mantenimiento, según los beneficiarios, PDL


n = 448


PDL. 68

C.1.5. Percepción de los resultados

Población que efectivamente se beneficia del proyecto

Con relación a este tema, es importante recordar lo mencionado en el Informe metodológico

respecto a la complejidad de saber o determinar exactamente quiénes son los beneficiarios,

dado que las obras son públicas. Además, si el programa se basa en un esquema de apoyo

de tipo territorial como es el caso de Desarrollo Local o Hábitat, en términos estrictos la

población beneficiada estimada siempre será igual a la efectiva.

Contribución de las obras a la solución del problema identificado

En su totalidad, la mayoría de los RPD señalaron que con las obras se obtienen los resultados

esperados y que aunque monitorean, no lo tienen todo documentado. En general, en su

opinión, se mejora la calidad de vida de la gente.

Que la gente tenga los servicios, que no se canse por trasladar el agua.

La mayoría no tenían agua, drenaje, ni luz. Con base en que ya tienen esos servicios ellos han ido pavimentando. Hay más actividad económica, escuelas.

Antes solo se apoyaba la localidad CEC porque no había recursos, actualmente se están apoyando las comunidades del entorno y con los servicios, su calidad de vida se eleva un

Sí87.3%

En parte7.1%

No1.8%

Lo desconoce/No

sabe3.8%


Gráfica 1.25. Valoración positiva del mantenimiento, según los beneficiarios, PDL

39.3

28.2

22.3

8.9

0.0

20.0

40.0

60.0

No se han organizado Por falta de dinero A nadie le interesa No hay quién sepa hacerlo

Gráfica 1.26. Razones por las que no se ha dado mantenimiento a la obra, según los beneficiarios, PDL (%)


n = 448 n = 181


PDL. 69

poco más. Además se ha disminuido en tres municipios el grado de marginación, antes era alto, actualmente es bajo.

Están abatiendo el rezago

Opinión de los usuarios de las obras

En opinión de los RPD, se tiene una buena percepción de las obras por parte de la

comunidad.

Sí, la gente agradece la obra, aprecia el apoyo de las instituciones federal, estatal y municipal, se ha procurado dar letrinas y fogones a toda la comunidad para evitar prácticas clientelares.

Sí, la alegría y júbilo de la gente durante el evento del acta de entrega-recepción, agradecen mucho por tener una obra que les va a generar un bien. El hecho de que no caminen kilómetros por agua es una satisfacción.

En la Gráfica 1.27 se observa que 74.4% de los beneficiarios dice que la obra es muy útil y

23% útil; asimismo, 94.2% se siente satisfecho con los servicios de las obras (véase la

gráfica 1.28).

En la encuesta a beneficiarios se les cuestionó sobre la calificación dada a la obra y se

relacionó con el nivel de utilidad; se encontró que quienes consideran las obras muy útiles

asignan una calificación promedio de 9.2, mientras que los que sólo las valoran útiles las

califican con 8.7 y los que las perciben poco útiles les otorgan una calificación reprobatoria.

Muy útil74.4%

Útil23.0%

Poco útil2.2%

Sin utilidad0.5%


Gráfica 1.27. Utilidad de las obras, según los beneficiarios, PDL

Sí94.2%

No5.0%

No contestó0.8%

Gráfica 1.28. Satisfacción con los servicios de la obra,según los beneficiarios, PDL


n = 1 074 n = 1 069


PDL. 70

Si se contabiliza el total de beneficiarios cuya obra funciona, la consideran útil y están

satisfechos con ella, es decir, 85.4%42 se obtiene una calificación promedio de 9.2 (Véanse

las Gráficas 1.29 y 1.30).

Las respuestas de los RPD y de los beneficiarios demuestran que la obra tiene un valor,

debido a que es útil a la comunidad.

C.1.6. Conclusiones

La primera parte de las conclusiones se presenta por cada tema de evaluación (planeación,

aprobación, ejecución, operación, percepción de los resultados), y se fundamenta en el

análisis y la evaluación realizada en cada uno de dichos temas. La segunda representa una

conclusión global y concisa sobre lo observado desde el enfoque principal de este estudio, es

decir sobre la verificación de la existencia y funcionamiento de las obras, así como el grado

en el qué responden a los intereses y necesidades de los beneficiarios contenidos en los

objetivos del programa.

42 Se entrevistaron 1 176 beneficiarios totales, de los cuales 1 005 dieron una calificación al programa, ya que la

obra analizada funcionaba, la consideraban útil y están satisfechos con ella.

49.8

27.2

14.8

4.51.2

1.50.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Diez Nueve Ocho Siete Seis Cinco o menos

Gráfica 1.29. Calificación de las obras, según los beneficiarios, PDL (%)


9.38.7

5.0

0.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0

10.0

Muy útil Útil Poco útil

Ca

lifi

ca

ció

n

Gráfica 1.30 Calificación y utilidad de las obras, según los beneficiarios, PDL

Nota: No se calificaron las obras que no funcionan, que no se consideran útiles o cuyos beneficiarios no se sienten satifechos con el servicio obtenido.

Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP.

n = 1 016


PDL. 71

Planeación

La adecuada planeación, en cualquier programa, facilita el logro de los resultados esperados

y programados, y requiere priorizar las acciones para garantizar que las necesidades

urgentes de la población sean las primeras en ser atendidas por parte de los gobiernos

municipales, estatales y federal. La verificación de ETO apunta a que existe participación

comunitaria en la priorización de acciones ya que 55% de los expedientes integra el acta de

asamblea comunitaria y 53.9%, la solicitud de la obra aunque esta última no es el único

medio para priorizar las demandas de la población, pues -según las AM y los RPD - operan

otros mecanismos.

De los beneficiarios que conocen quién decidió realizar la obra, 49.8% afirma que la obra fue

solicitada por la misma comunidad y 17.4% por el líder comunitario.

Se identificó que pueden existir dos procesos de selección de obra (la primera con la

comunidad involucrada y la segunda sin incluirla)43. La anterior afirmación parece estar

reforzada por algunas respuestas de los RPD, aunque pareciera que se contradice con las AM,

quienes comentan que los beneficiarios son parte del proceso. En este punto es importante

señalar que si bien las AM establecen la participación de la población, ésta tiene mecanismos

diversos como la solicitud directa, el cual es un método que puede no involucrar a la mayoría

de los beneficiarios, por lo cual la contradicción podría no resultar significativa.

No obstante, independientemente de quien solicite la obra, 93.1% de los beneficiarios saben

que la obra es útil para la comunidad.

43 Para mayor información, véase supra la Forma en la que se determinó que existía necesidad de la obra

realizada, en la sección Planeación.


PDL. 72

Aprobación

El proceso de aprobación no es estructurado de la misma forma por todos los RPD

entrevistados, debido a que lo mencionado en los Lineamientos y las respuestas de los RPD

difieren,44 lo que conduce a problemas de procesos que complican la labor diaria de las

delegaciones pero que podría resolverse con capacitación.

Respecto al cumplimiento de los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o

normatividad aplicable del programa, la mayoría de los RPD señala que los requisitos que se

aplican son los indicados en las RO y en su opinión, éstos son adecuados.

Respecto a la suficiencia de montos, debido a que existen respuestas contradictorias, se

observa que la percepción de las AM depende del nivel de rezago del municipio y de las

necesidades que presente la comunidad, por lo tanto no se puede realizar una generalización

al respecto.

De acuerdo con los ETO revisados, 20.8% de las obras se realizan en fases y, según las

entrevistas a las AM, esto ocurre para que sea posible realizarlas si son demasiado costosas

y complejas en su construcción, aun cuando los beneficiarios se “desesperan” al no ver

terminada la obra, pero si no se realiza de este modo, quizás nunca se efectúe.

Ejecución

En cuanto al contenido de los expedientes técnicos es importante destacar que, aun cuando

los lineamientos del Archivo Contable45 establecen que los expedientes de 2002 y 2003 (la

mitad de la muestra)podían haber sido desechados, se localizó 86.6% de los ETO de la

muestra, de los cuales 83.4% tiene oficio de aprobación; 83.1%, acta de entrega recepción;

44 Para mayor información, véase supra el apartado Aprobación.

45 Acuerdo por el que se suscriben los Lineamientos a que se sujetará la guarda, custodia y plazo de

conservación del Archivo Contable de la Nación, Diario Oficial de la Federación, 25 de agosto de 1998, primera sección, artículo tercero.


PDL. 73

64.5%, avances físicos financieros; 55%, acta de asamblea comunitaria; 53.9%,solicitud del

proyecto comunitario; 53.2%, acta constitutiva del comité de obra y 50.2%, informes o

bitácoras de seguimiento. Sin embargo, se debía realizar un análisis a mayor profundidad de

las variables presupuesto ejercido y meta alcanzada, en las cuales se observan diferencias

en los años analizados.

La correspondencia entre la revisión del expediente y la verificación física de la obra es de

99% e indica que las obras existen.

La mayoría de las obras (61.2%) se ejecuta bajo contrato y el mecanismo de ejecución usado

con mayor frecuencia, según los ETO es la adjudicación directa (26.7%), la invitación

restringida (24.0%) y finalmente la licitación pública (13.9%).

El resultado en términos del seguimiento a la ejecución del proyecto es relativamente bajo,

ya que sólo alrededor de dos tercios (64.5%) de los ETO integran los avances físico-

financieros y 50.2% cuenta con la bitácora de obra o los reportes de seguimiento. Asimismo,

el análisis del avance físico final reportado de la obra, indica que en 96.6% de los ETO, el

nivel de avance de la obra era de 100%. Por otra parte, aun cuando no existe para la

totalidad de obras una evidencia física del seguimiento, la mayoría de las AM y los RPD

menciona que realizan de visitas frecuentes a las obras en el proceso de construcción.

En cuanto al tiempo de ejecución de las obras se encontró que, en promedio, es de 3.4

meses, mientras que los costos solicitados46 son coincidentes con los costos ejecutados

(costo ejercido) en 72.2% para la aportación federal y en 67% para el costo total.

Con información derivada de la revisión de los ETO en las delegaciones, se obtuvo que en

promedio a precios constantes de 2008, la estructura financiera de las aportaciones para las

obras es: 64.8% federal, 14.1% estatal, 18.5% municipal, 1.9% la aportación registrada de

los beneficiarios y 0.8%, otros.

46 Usados como variable proxy de los costos aprobados.


PDL. 74

Operación

En cuanto a la situación actual de las obras realizadas, se considera relevante la existencia

de 99% de las obras y satisfactorio que 89.1% de las obras públicas, objeto de este estudio

se encuentren operando. Sobresalen las obras de electrificación y alumbrado, de vialidad

pública, así como las obras exteriores47 ya que es destacable que más de 95% de las que

integran la muestra se encuentra operando y 93.6% de las de edificación está funcionando.

De las obras hidráulicas, sólo 79.2% funciona; dado que el presente estudio no tiene

representatividad al nivel del tipo de obra, se requerirá realizar un estudio específico con

mayor detalle y obviamente que sea representativo por tipo de obra.

Entre las causas de no funcionamiento de las obras, se encuentra:

Para electrificación en la mayoría de los casos se necesita equipamiento, existe algún

desperfecto o están destruidas.

En las obras hidráulicas porque existe algún desperfecto, no están conectados a la red

de servicios o no hay suministro de servicio público, necesitan equipamiento o

materiales e insumos de trabajo, la obra está destruida o no tienen un responsable de

operación.

En las de edificación, porque no fue terminada por estar en zona de riesgo, faltan

ventanas y puerta, o falta de mantenimiento.

De los RPD que señalaron que algunas no funcionan, mencionaron entre las causas:

fenómenos naturales o cambios de administración municipal que inciden en la continuidad de

su operación. Por su parte, las AM indican como principales causas del no funcionamiento de

las obras: una mala planeación de la obra, falta de mantenimiento, que la obra realmente no

era necesaria para la comunidad o que los contratistas no realizan un buen trabajo.

47 Dentro de esta tipología se incluyen unidades deportivas, parques, domos, muros de contención y módulos

sanitarios, entre otros.


PDL. 75

Finalmente, según los beneficiarios 89.3% de las obras se encuentra en buen estado y

10.7% en mal estado (ocasionado principalmente por causas naturales, desgaste normal,

abandono o mala calidad de los materiales).

Entre las condiciones físicas negativas observadas, por tipo de obra, se encuentran:

En electrificación y alumbrado presentan vegetación que afecta la instalación, así

como postes sin luminarias y bases de postes con basura.

En obras hidráulicas se identificó falta de mantenimiento, en las líneas de agua

potable existen tuberías expuestas y grietas; en las obras de conducción hay fugas de

agua, agujeros, grietas, fracturas o estructuras dañadas; en el alcantarillado y drenaje

existen protuberancias, hundimientos, grietas y tuberías expuestas.

Las edificaciones presentan áreas verdes descuidadas, filtraciones de agua, sanitarios

fuera de servicio, ventanas rotas, instalaciones sucias, equipamiento descuidado, en

ese orden de importancia

Las obras de pavimentación visitadas muestran entre los principales problemas:

baches u hoyos, superficies desniveladas, hundimientos, grietas, material sin juntar y

protuberancias.

Las condiciones físicas de algunas obras no son las ideales, se observa descuido y aunque

41.7% de los beneficiarios comenta que se les ha dado mantenimiento y 27.8% que aún no

lo necesita, el mantenimiento parece ser insuficiente en algunos casos. La situación es

corroborada con el análisis de la información del responsable, generalmente el municipio, y

algunas de las AM mencionan que los recursos son insuficientes y no lo realizan a menos que

les sea solicitado, por lo que el mantenimiento de las obras es un proceso no estandarizado y

no practicado, según las AM de algunos municipios entrevistados.

De acuerdo con las actas de entrega-recepción presentes en 83.1% de los ETO, en la

totalidad de esos casos se cuenta con nombre del responsable del mantenimiento; en 92.2%

se señala el cargo que ocupa en alguna instancia o comité de obra y en 62.3% esta persona

pertenece a una instancia municipal, estatal o federal. Lo anterior se corrobora en las


PDL. 76

entrevistas a los RPD, en las que todos mencionaron que existe un encargado del

mantenimiento y algunos especifican claramente que en el “acta de entrega recepción” se

puntualiza el responsable de la obra, que generalmente es el Ayuntamiento o la instancia

competente en la materia. Asimismo, casi todas las AM entrevistadas especifican que el

municipio es el responsable del mantenimiento de algunas obras.

De acuerdo con la información del ROO, las labores de mantenimiento han sido realizadas

por: la comunidad, el gobierno, los beneficiarios, el encargado y los maestros. Asimismo, en

su opinión, la mayor parte del mantenimiento fue para arreglar un desperfecto y con menor

frecuencia para evitarlo, situación que coincide con la información reportada por los

beneficiarios quienes indicaron que el mantenimiento para reparar generalmente lo hace el

gobierno y el mantenimiento preventivo lo llevan a cabo las comunidades y los beneficiarios.

En cuanto a la institución que paga el salario de los ROO, 57.4% lo recibe del Ayuntamiento,

11.1% de la comunidad, 27.8% es voluntario y el resto, del estado o del gobierno federal.

Con lo anterior, se corrobora que el mantenimiento debe ser considerado como pieza

fundamental para que la inversión realizada por el programa brinde los efectos deseados

sobre la población objetivo en el corto, mediano y largo plazos. Sin embargo, la mayoría de

los RPD entrevistado señala que el programa sí identifica necesidades de mantenimiento,

pero reconocen no tener recursos para ello, además de considerar que es responsabilidad

del ejecutor. Por su parte, la mayoría de los informantes de las AM comenta que los

municipios cuentan con dinero para el mantenimiento pero insuficiente y en muchos casos se

carece de recursos.

Percepción de resultados

En su totalidad, los RPD señalaron que con las obras se obtienen los resultados esperados y

que aunque monitorean, no lo tienen todo documentado, pero en general con las obras se

mejora la calidad de vida de la gente.


PDL. 77

En general, en opinión de los RPD se tiene una buena percepción de las obras por parte de la

comunidad. De acuerdo con la encuesta levantada, 74.4% de los beneficiarios dice que la

obra es muy útil y 23% útil; asimismo, 94.2% se siente satisfecho con los servicios de las

obras. Finalmente, al relacionar la calificación con la utilidad de las obras encontramos que

quienes las califican muy útiles asignan una calificación promedio de 9.3, mientras que los

que sólo las consideran útiles las ubican con 8.7 de calificación, y los que las perciben poco

útiles les otorgan una calificación reprobatoria.

Valoración global

El resultado del trabajo del periodo 2002 a 2007 del PDL se considera en general satisfactorio

ya que 99% de las obras consideradas en el MM existen48 y 89.1% funcionan, además aun

cuando ha pasado un periodo de más de cinco años con relación a las obras de 2002, se

encontró un porcentaje importante de expedientes.

Sin embargo, se corroboró que tres obras no se llevaron a cabo: dos de electrificación (un

proyecto de introducción y otro de ampliación) y una perforación de pozo para agua potable.

El equipo evaluador recomienda a la UROP que verifique el destino final de los recursos, pues

con base en la información recibida, las metas se alcanzaron y en un caso se encontró el

acta de entrega-recepción. De llegarse a comprobar que no se trata de un error en la

actualización de la información de las bases de datos y que no se reintegraron los recursos,

deberá fincar las responsabilidades que correspondan.

Además, se estima conveniente que el programa enfatice el esquema de “participación

comunitaria” para garantizar que las obras sean aceptadas y cuidadas por la comunidad, ya

que según las entrevistas a las AM y los RPD, se identificó como una de las variables que

inciden en la operación y funcionamiento de las obras, tanto con pago del mantenimiento

como con atención de las obras como acciones de voluntariado.

48 Las obras no existentes corresponden a 2002.


PDL. 78

Por otra parte, si se analiza el objetivo general del PDL en el periodo de estudio, es decir

“impulsar los Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) a través de la dotación de servicios,

infraestructura social y acciones de tipo productivo; fomentando la concurrencia de esfuerzos

y recursos de los tres órdenes de gobierno”, consideramos que lo cumplen las obras de

electrificación, alumbrado público y las obras hidráulicas (dotación de servicios), así como las

edificaciones, vialidades públicas y obras exteriores (infraestructura social). Por lo tanto, la

existencia y funcionamiento de 89.1% de las obras, asociado con los altos niveles de

satisfacción y utilidad expresados por los beneficiarios indica que el objetivo del programa

referido a la dotación de servicios e infraestructura se logra (véase el Diagrama 1.8).

Diagrama 1.8 Existencia, funcionamiento, expediente y satisfacción de beneficiarios, PDL

No existen:

1.0%

MOP-ETO Satisfacción

Beneficiarios PDL

Existen:

99.0%

No Funcionan

10.9%

Funcionan:

89.1%

Expediente:

86.0%

Sin Expediente:

14.0%

Expediente:

89.9%

Sin Expediente

10.1%

Beneficiarios Satisfechos

98.0%

Beneficiarios no satisfechos

2.0%


98.0%


2.0%

Electrificación y Alumbrado = 42.0% Obra hidráulica = 25.0% Edificación = 18.0% Vialidad Pública = 10.0% Obra Exterior = 5.0%

Electrificación y Alumbrado= 59.0% Obra hidráulica = 29.0% Edificación = 6.0% Obra Exterior = 6.0%

Electrificación y Alumbrado= 47.0% Obra hidráulica = 14.0% Edificación = 14.0% Vialidad Pública = 21.0% Obra Exterior = 4.0%

Obra hidráulica = 100.0%

Electrificación y Alumbrado = 2 obras Obra hidráulica = 1 obra


PDL. 79

Asimismo, como se muestra en el esquema anterior, la existencia del ETO no representa una

variable explicativa del funcionamiento de la obra ni de la satisfacción de los beneficiarios.

Sin embargo, al relacionar el funcionamiento con la satisfacción de los beneficiarios por tipo

de obra, encontramos que las obras con niveles más altos de satisfacción están relacionadas

con la dotación de servicios tanto de electrificación (43%) como de acceso a agua potable o

saneamiento (23%), lo anterior confirma el cumplimiento del objetivo del programa en este

aspecto, como se observa en el Diagrama 1.9.

Diagrama 1.9 Existencia, funcionamiento y satisfacción de beneficiarios, PDL

No existen:

1.0%

MOP-ETO Satisfacción

Beneficiarios PDL

Existen:

99.0%

No Funcionan

10.9%

Funcionan:

89.1%


98.0%


2.0%

Electrificación y alumbrado = 43.0% Obra hidráulica = 23.0% Edificación = 17.0% Vialidad pública = 12.0% Obra exterior = 5.0%

Obra hidráulica = 67.0% Electrificación y alumbrado= 24 .0% Edificación = 5.0% Obra exterior = 5.0%

Electrificación y Alumbrado = 2 obras Obra hidráulica = 1 obra

Obra hidráulica: 16 = 59.0% Electrificación y alumbrado: 6 = 22 .0% Edificación: 3 = 11.0% Vialidad pública: 1= 4.0% Edificación y obra exterior: 1 = 4.0% Vialidad pública y obra hidráulica: 1 = 4.0%


PDL. 80

Por otra parte, el no funcionamiento y la no satisfacción se encuentran expresados con

niveles del orden de 60% en obras de agua potable y saneamiento. Lo anterior se considera

que requiere un estudio posterior con mayor detalle y representatividad, pues con la

información derivada de éste no es posible realizar inferencias para el programa, sin

embargo una posible explicación podría estar relacionada con que las obras hidráulicas -a

diferencia de las de electrificación- no cuentan con un estándar de calidad preestablecido,

por lo tanto, su calidad -en general- depende del ejecutor y esto podría ocasionar variaciones

que no alcanzan un nivel de funcionamiento adecuado.

Aun cuando la mayoría de las obras funcionan, no se percibe que tengan la misma calidad

en todos los lugares, lo que trae como consecuencia, una deficiencia en su funcionamiento y

disminución de la vida útil de la obra, por lo que sería necesario estandarizarla, para no

profundizar las desigualdades entre regiones y permitir una correcta y eficiente operación.

En cuanto al deterioro de las obras, se detectaron problemas de salitre, grietas y goteras que

son susceptibles de evitarse o repararse mediante el mantenimiento correctivo o preventivo,

por lo que es necesario generar los mecanismos que incentiven que las autoridades o

instancias responsables de la operación de las obras destinen recursos suficientes a la

conservación de las mismas. Una medida sería no hacer obra pública en las zonas donde se

presente mayor número de obras deterioradas u ofrecer estímulos a la comunidad cuando

las obras se encuentren en buen estado (prioridad para construir nuevos proyectos de

infraestructura).

Finalmente, otra tarea pendiente para el PDL será realizar una revisión de las obras más

recientes para analizar si los problemas en la integración de los expedientes han sido

solucionados y si los sistemas han podido disminuir las diferencias encontradas en esta

evaluación.

Para una visión general y complementaria de lo expuesto en este informe, el Cuadro 1.9

presenta los principales indicadores calculados con base en la información muestral; es


PDL. 81

decir, sin aplicar factores de expansión en los resultados de las obras y sin ajuste por cuota

incompleta en los de beneficiarios.

Esto significa que las cifras ahí presentadas difieren de las que se comentaron a lo largo del

informe debido a que los indicadores están definidos como proporciones de los entrevistados

o de las obras en la muestra que cumplen con determinada característica, a diferencia de la

información que -para ser representativa al nivel nacional- se expandió.


PDL. 82

Cuadro 1.9. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, PDL

Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador

2 Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la Sedesol / Total de beneficiarios

entrevistados x 100 20 1 150 1.74

Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición del gobierno estatal o municipal/ Total de

beneficiarios entrevistados x 100 60 1 150 5.22

Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la comunidad / Total de beneficiarios


3 ¿Las obras fueron seleccionadas con la participación de

los beneficiarios?

Entrevistados que afirman que las obras fueron seleccionadas por ellos / Total de beneficiarios entrevistados x 100 251 1 150 21.83

9 ¿Los expedientes técnicos de las obras están

completos?

Número de expedientes técnicos con 5 o más documentos evaluados encontrados / Total de expedientes técnicos

revisados x 100 84 234 35.90

10 ¿Las obras corresponden con lo establecido en los

expedientes técnicos? ¿Cuáles son las principales

diferencias encontradas?

Número de obras visitadas cuya dirección o ubicación se encontró en el expediente técnico / Total de expedientes

técnicos revisados x 100 120 234 51.28

11 Número de obras realizadas por licitación pública / Total de obras en muestra x 100 19 300 6.33

Número de obras realizadas por invitación restringida / Total de obras en muestra x 100 40 300 13.33

Número de obras realizadas por adjudicación directa / Total de obras en muestra x 100 32 300 10.67

Número de obras realizadas por administración / Total de obras en muestra x 100 74 300 24.67

12 Número de obras con reporte de avance físico y f inanciero de la obra / Total de obras revisadas x 100 141 300 47.00

Número de obras con reporte de seguimiento o bitácora de obra / Total de obras revisadas x 100 109 300 36.33

13 Número de obras realizadas en menos de un mes / Total de obras en muestra x 100 35 300 11.67

Número de obras realizadas de uno hasta 4 meses / Total de obras en muestra x 100 85 300 28.33

Número de obras realizadas de más de 4 y 8 meses / Total de obras en muestra x 100 32 300 10.67

Número de obras realizadas de más de 8 y 12 meses / Total de obras en muestra x 100 7 300 2.33

Número de obras realizadas en más de un año / Total de obras en muestra x 100 7 300 2.33

14 Número de obras en las que el monto de inversión total ejecutado reportado en el expediente técnico coincide con el

monto de inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 196 300 65.33

Número de obras en las que el monto de inversión federal reportado en el expediente técnico coincide con el monto

de inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 212 300 70.67

15 Número de beneficiarios que dicen haber aportado dinero y que no lo reporta el expediente técnico / Total de

beneficiarios entrevistados x 100 80 1 150 6.96

Número de beneficiarios que aportaron mano de obra / Total de beneficiarios entrevistados x 100 160 1 150 13.91

16 Monto de inversión de la federación / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 818 227 342 1 263 573 176 64.76

Monto de inversión de los estados / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 177 694 814 1 263 573 176 14.06

Monto de inversión de los municipios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 233 341 342 1 263 573 176 18.47

Monto de inversión de los beneficiarios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 24 022 200 1 263 573 176 1.90

Pregunta

Contr

ibució

n d

e la

s

OP

/F a

los o

bje

tivos d

el

pro

gra

ma

¿Quién o qué instancia, determinó que existía necesidad

de la obra realizada?

Eje

cució

n

¿Cuáles fueron los mecanismos de ejecución de las

obras licitación pública, invitación restringida, adjudicación

directa, otro?

¿Se tiene evidencia de seguimiento oportuno a la

ejecución de los proyecto?

¿Cuáles fueron los tiempos de ejecución de los

proyectos?

¿Los costos de ejecución coinciden con los costos

solicitados?

¿Existieron aportaciones adicionales no registradas en

los expedientes técnicos? 2

¿Cuál es el porcentaje de participación de la inversión

entre la federación, estados, municipios y beneficiarios?


PDL. 83

Cuadro 1.9. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, PDL

Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador

17 ¿Las obras realizadas continúan en operación? Número de obras que siguen en operación / Total de obras visitadas x 100 269 300 89.67

18 Número de obras que carecen de recursos / Total de obras visitadas x 100 18 300 6.00

Número de obras en las que se hizo algo diferente de lo planeado / Total de obras visitadas x 100 0 300 0.00

Número de obras que fueron mal diseñadas / Total de obras visitadas x 100 0 300 0.00

Número de obras en las que no hay responsable para que funcione / Total de obras visitadas x 100 1 300 0.33

Número de obras que se desconoce por qué no operan / Total de obras visitadas x 100 0 300 0.00

19 ¿Las condiciones físicas de las obras son las necesarias

para su operación?

Número de beneficiarios que indicaron que la obra se encuentra en buen estado / Total de beneficiarios


22 Número de beneficiarios que indicaron que la obra ha recibido mantenimiento / Total de beneficiarios entrevistados x

100 435 1 150 37.83

Número de beneficiarios que indicaron que la obra aún no requiere mantenimiento / Total de beneficiarios


Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento preventivo / Total de beneficiarios


Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento correctivo / Total de beneficiarios


23 ¿Las viviendas se encuentran habitadas?** Número de viviendas que se encuentran habitadas / Total de las viviendas visitadas x 100 n.a. n.a. n.a.

24 ¿Las viviendas cuentan con los servicios básicos?** Número de viviendas que cuentan con los servicios básicos / Total de las viviendas visitadas x 100 n.a. n.a. n.a.

26 ¿Las obras están contribuyendo efectivamente a la

solución del problema identif icado?

Beneficiarios que consideran que la obra es útil a la comunidad / Total de entrevistados x 1001 070 1 150 93.04

27 Usuarios que consideran que las obras son de mucha utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 784 1 150 68.17

Usuarios que consideran que las obras son de utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 236 1 150 20.52

Usuarios que consideran que las obras son de poca utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 22 1 150 1.91

Usuarios que consideran que las obras no tienen utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 5 1 150 0.43

Fuente: Cálculo propio con base en los resultados de la cédula de verif icación física y la encuesta a beneficiarios global.

Pregunta

Opera

ció

n

¿Cuáles son las principales causas del no funcionamiento

de las obras?

¿Las obras han recibido el mantenimiento necesario para

su correcta operación?

Perc

epció

n d

e lo

s

resulta

dos

¿Los usuarios consideran que las obras son de utilidad

para ellos o su comunidad?

consejo nacional de evaluación de la política de ... · 1 conapo, Índice de marginación, 2000,...

Documents