Conozcamos más de Centroamérica

VERSIÓN PARA SOCIEDAD CIVIL DEL SEGUNDO

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO

EN CENTROAMÉRICA Y PANAMÁ

Parte DDesafíos ambientales y de la democratización

Programa Estado de la Nación / Región2004

Valoración general

En los últimos cinco años, enCentroamérica han aumentado losesfuerzos de coordinación regional enmateria de prevención y mitigación dedesastres y manejo del riesgo. Sinembargo, muchos de ellos se hanrealizado con la premura impuesta por laemergencia, sin crear las condiciones desostenibilidad ambiental y socialnecesarias. En estos años se hanpromovido, también, importantesiniciativas de integración en materia depolíticas y normas ambientales, y se hancreado nuevas instituciones y proyectospara el manejo de la información sobrebiodiversidad, bosques, recursos hídricosy riesgo, aunque todavía no se observancambios significativos en el estado de losrecursos naturales, como por ejemplo elagua.

Si bien el discurso sobre el manejo delriesgo y la gestión ambiental se modificócon rapidez después del huracán Mitch,las prácticas y las instituciones lo hanhecho más lentamente.Todo pareceindicar que una efectiva gobernabilidadambiental en Centroamérica dependeno sólo de la consolidación de losprocesos de integración formal a nivelregional, sino también de un mayorcompromiso de los gobiernos con elfortalecimiento de la institucionalidadque se ha creado en este campo, de talmanera que sea capaz de cumplir conlos objetivos para los cuales fue creada ycon los acuerdos adoptados en lasprincipales convenciones de NacionesUnidas sobre el ambiente.También, unagobernabilidad ambiental efectivarequiere una ciudadanía bien informadasobre el estado de sus recursos, losriesgos existentes y las opciones para

reducirlos, para lo cual lageneración de informaciónactualizada y homogénea entrelos países sigue siendo un retopendiente.

A inicios del siglo XXI, la región continúaexhibiendo dos huellas que deja elmodelo de desarrollo vigente. Una es laecológica, causada por los efectosacumulados de procesos dedeforestación, erosión del suelo,sedimentación de ríos y crecientecontaminación de aguas subterráneas ysuperficiales, que se originan en patronesde consumo creciente de recursosnaturales y energéticos, procesos deurbanización desordenados y deficientemanejo de desechos sólidos y líquidos.La otra huella es humanitaria y seexpresa en las recurrentes pérdidas devidas humanas, bienes públicos einfraestructura que dejan los desastres.Este riesgo manifiesto constituye laculminación de procesos complejos deinteracción entre las sociedadescentroamericanas y su entorno físico. Losdesastres son males públicos porexcelencia, que en el último quinqueniohan tendido a aumentar, con lo que seilustra la relación entre deterioroambiental, urbanización acelerada,crecientes niveles de vulnerabilidad ypérdidas recurrentes de vidas humanas yde infraestructura vial y productiva. Esteresumen del riesgo manifiesto enCentroamérica contempla no sólo elimpacto de eventos de dimensionesextraordinarias, como el huracán Mitch,sino también el efecto acumulativo depequeños y medianos eventos.

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Las amenazas al patrimonionatural no ceden, pero hayesfuerzos para prevenir riesgos

¿Cuáles son lasmedidas que se

están tomando parala sostenibilidadambiental en su

país? ¿Hay ejemplosen su comunidad?

¿Cómo puedeayudar su

organización o sucomunidad en el

cuido del ambiente?

La persistencia del riesgo generainseguridad en las personas y pone enentredicho las opciones para undesarrollo humano sostenible enCentroamérica, a pesar de los esfuerzosregionales que buscan coordinar eintegrar las políticas ambientales y degestión del riesgo.

Centroamérica: una región conun rico patrimonio naturalamenazado

Centroamérica ha sido durante mileniosun puente terrestre entre América delNorte y América del Sur. Aparte de ello,su ubicación entre dos océanos y ladivisión de su territorio por una extensacadena montañosa que configura valles,llanuras y una amplia red de ríos yquebradas, definen una gran diversidadde climas.

Esta variedad climatológica hace de laregión una zona vulnerable a sufrir elefecto de distintos fenómenos naturales,pero también ha permitido el desarrollode una numerosa y extraordinariavariedad de formas de vida.

En la angosta franja de tierracentroamericana, de tan solo 500.000 km2, se han identificado 17regiones ecológicas y 22 zonas de vida.Estas eco regiones albergan entre 18.000y 20.000 especies de plantas, unacantidad equivalente a la de los EstadosUnidos, que tiene 20 veces la extensiónterritorial de Centroamérica (Girot,2000).

Centroamérica cuenta con 4.715 plantasy 451 vertebrados endémicos (cuadro12). Las mayores concentraciones seencuentran generalmente en lasmontañas (ecosistemas montanos ypremontanos), ya que muchas de laselevaciones de Mesoaméricaconstituyeron refugios de especiesdurante el último período glaciar, en elque las nieves cubrían gran parte de laregión, hace unos 10 ó 12 mil años. Poresta razón se dan altos índices deendemismo en los Altos Cuchumatanes,la Sierra de las Minas en Guatemala, lasmontañas Maya de Belice, la Cordillerade Talamanca entre Costa Rica y Panamáy las serranías del Darién. Se calcula, porejemplo, que cerca del 70% de lasplantas de las altas montañas deGuatemala son endémicas (Girot, 2000).

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La abundante biodiversidad tiene suorigen y es resultado de unacombinación de múltiples factores, talescomo las características climáticas ygeográficas de cada país. Estárelacionada, también, con condiciones decarácter social, económico y cultural,como la cantidad de población que havivido en la zona, los sistemasproductivos y los estilos de explotaciónde los recursos naturales. En estesentido, la variada riqueza de especiesconstituye un elemento para valorar elpatrimonio natural y formular políticaspúblicas diferenciadas que protejan labiodiversidad, particularmente laendémica.

El reto del uso sostenible de la biodiversidad

Centroamérica constituye uno de losprincipales centros de origen de muchasespecies con importancia económica. Enella existen aún variedades primitivas defrijol, maíz, ayote, cacao, tomate, algodón,chile, leguminosas forrajeras y otrasespecies, cuya conservación es vital paramejorar la resistencia y calidad de lasvariedades cultivadas (Girot, 2000). Estasplantas, junto con especies de faunacomo la langosta, los camarones, lasiguanas, las tortugas, algunos mamíferos y

las aves canoras, forman parte de labiodiversidad de la región, que ha sidotradicionalmente utilizada por lapoblación en casi todos los países.

La modificación o destrucción de loshábitat naturales, unida a la explotaciónintensiva, ha generado importantespresiones sobre ciertas especies deplantas y animales, que hoy seencuentran en peligro de extinción oseriamente amenazadas. El grupo másafectado es el de los mamíferos, seguidopor los reptiles y, en menor medida, lasaves. La Lista Roja de la Unión Mundialpara la Naturaleza (UICN) para el año2002 reporta 4 especies yadesaparecidas y alerta sobre muchas másen peligro de extinción, de las cuales lamayoría son plantas.

Panamá y Costa Rica son los países quepresentan mayor cantidad de especies enpeligro de desaparecer.

Los bosques en Centroamérica:ecosistemas vitales para el futuro de la región

Los bosques naturales de la regióndeben entenderse como un sistemacomplejo, y no como un simple conjuntode árboles. Ellos juegan un papelimportante y, en algunos países, un papelsocioeconómico clave, pues no sóloalbergan la biodiversidad, sino quetambién suministran insumos a laindustria maderera, tanto para elconsumo doméstico como para laexportación y constituyen unaimportante fuente de divisas.Proporcionan bienes tradicionales comoalimento, energía, productos forestalesno madereros (como materia prima paraartesanías) y medicinas para muchaspoblaciones rurales (WRI, 2001). Peroademás, los bosques cumplen un papelimportante al favorecer la captura delcarbono (gas que expulsan los autos yfábricas), y la recarga de acuíferos para ladotación de agua dulce, mitigar elimpacto de desastres y evitar la erosióny pérdida de suelo fértil.

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¿Por qué esimportantepreservar la

variedad de seresvivos que existen en

Centroamérica?

¿Se mantiene lavariedad de especies

en el lugar en queusted vive? ¿Por qué?

Cambios en el uso de la tierra y su impacto

La porción terrestre del planetarepresenta aproximadamente un terciode la superficie total, el resto son mares.Constituye la base para la sustentaciónde gran parte de la vida animal y vegetalexistente; permite la producción agrícola;almacena materias primas (minerales), esdecir, es fuente para recursos renovablesy no renovables de la humanidad; albergay conserva la diversidad biológicaterrestre; regula el ciclo del agua;almacena y recicla el carbono, elnitrógeno y otros materiales,importantes para el equilibrio ecológico;es la base para vertederos de desechossólidos y líquidos producidos por lahumanidad, y sirve de base para losasentamientos humanos y una parteimportante del transporte.

Del uso que se le dé depende elequilibrio natural y la preservación de lascondiciones que hacen posible la vidahumana.

El análisis del uso del territorio clasificalas prácticas que se desarrollan comotierras de cultivos, pastos para ganadería,bosques, y otros usos (como pueden serlos asentamientos humanos o ciudades,las carreteras, las explotaciones mineras).

No todos los suelos sirvenindistintamente para pastos, cultivos obosques. Las variaciones en cadacategoría de uso provocan, en granmedida, efectos sobre las tierrasdedicadas a bosques.

Existen diferencias en la forma en quecada país define estas categorías, ytambién hay ausencia de registro dedatos, lo que es un obstáculo paradeterminar el uso del suelo que se daactualmente.Tampoco se cuenta coninformación suficiente sobre la capacidadde uso del suelo, o sea la disposiciónnatural que tiene un terreno paradeterminada actividad natural o realizada

por el ser humano. No obstante, hayalgunos estudios que permiten hacerseuna idea del cambio en el uso delterritorio que se ha dado en cada país.

Lücke (2000), analizó la dinámica de usodel territorio y sus implicaciones en lageneración de procesos de degradaciónde las tierras y los ecosistemas forestales.Algunos resultados de ese estudioestablecen que:

o Belice es el único país de la regiónque no presenta sobreuso de latierra (esto es, cuando se utiliza a unritmo mayor del que se puederegenerar de forma natural) y apartede que usa en forma adecuada laszonas aptas para bosques, tiene áreascon capacidad para otros usos queestán siendo dedicadas a actividadesforestales. Sin embargo, el informedel país sobre la implementación dela Convención de las NacionesUnidas sobre Desertificación yDegradación de Tierras (2000)señala la deforestación de alrededorde 26.000 hectáreas por año para lasiembra de cítricos, caña de azúcar,banano y maíz.

o Costa Rica ha sobrepasado en másde un tercio el uso de terrenos parapastos, mientras que en bosques solole queda un 30,8% de su territorio,aunque su capacidad de uso es másde la mitad de su territorio. Estatendencia puede verse alterada porel decaimiento de la actividadganadera, que durante los últimosaños ha generado procesos deabandono de potreros; muchos delos cuales se encuentran enregeneración natural, que van desdeel charral hasta el bosque secundario.

o El Salvador, Honduras y Guatemalahan sobrepasado en porcentajesimportantes la capacidad de uso dela tierra en las categorías de cultivosy pastos, por lo que se puedenesperar procesos de degradación

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¿Qué se puedehacer en sucomunidad paraproteger o restaurarlos bosques de lazona?

severa en sus territorios. Estatendencia fue confirmada, en el casode El Salvador, por un informe de laCCAD (2000) que señala que en lamitad del territorio existen tierrasdegradadas. Guatemala reporta unatasa de deforestación de 90.000hectáreas por año, principalmente enla franja transversal del norte y en lasselvas del Petén (CONAMA, 2000;citado en Lücke, 2000). Un estudiode Gómez (2000; citado en Lücke,2000) reporta una degradaciónestimada del 31% del territorioguatemalteco.

o Nicaragua ha sobrepasado sucapacidad de uso en cultivos, pastosy bosques, y presenta el mayorsobreuso (12,8%) en la categoría debosques, donde los procesos dedeforestación y degradación deecosistemas son acelerados. Este paísregistra una tasa de deforestación de120.000 hectáreas al año y elconsumo de madera para leñasupera doce veces el volumen de esamateria prima utilizado por laindustria forestal (CCAD, 2000).

o Panamá se encuentra muy cerca dealcanzar el límite crítico de lacapacidad de uso de la tierra paracultivos y pastos, y presenta sobreusoen la categoría de bosques, dondesobrepasa su capacidad en 17,2%.

Un alto ritmo de deforestación

Según datos de la FAO, se calcula en17.824.000 hectáreas el área de bosquesremanentes en Centroamérica, en el año2000. Aunque a nivel mundial ladeforestación disminuyó en un 20%durante los años noventa (encomparación con los ochenta), la tasa depérdida de bosque permanecióconstante en Centroamérica (FAO,2000).

Los datos de la FAO revelan una tasa dedeforestación anual de 341.000 hectáreasdurante el período 1990-2000 (FAO, 2001). La “Estrategia ForestalCentroamericana”, por su parte, reportauna tasa de 416.000 hectáreas por año(CCAD, 2002a).

No obstante, Centroamérica sigueteniendo considerables recursosboscosos.

Los incendios forestales, unaamenaza constante

Los incendios forestales representan unade las principales amenazas a losbosques que aun conservaCentroamérica. Entre las principalescausas se encuentran: a) las quemasagrícolas y de potreros, especialmentedurante la época seca o “verano”; b) lasactividades de los cazadores; c) losvándalos que los inician, y d) los rayos.Lo más usual es que los incendios sedeban a una de las tres primeras causasmencionadas.

No se valora el aporte de los bosques aldesarrollo. Existen, además, causaspolíticas asociadas, como falta derecursos, legislación inadecuada, ydeficiencias en la coordinación entreinstituciones.

Sólo entre 2000 y 2001 se reportaroncasi 34.000 incendios, de los cualesHonduras y Nicaragua concentraron másde 9.500 (CCAD, 2002a).

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¿Qué beneficiosobtiene su familia o

su comunidad por lapreservación de los

bosques?

¿Qué se puedehacer en su

comunidad paracombatir o evitar

los incendiosforestales?

¿Por qué se señalaque las institucionesy el mercado no dan

valor a losbeneficios que se

obtienen delbosque?

Entre diciembre de 1997 y mayo de1998, durante el último evento de ElNiño, la sequía favoreció la quema demateriales secos en Centroamérica yprodujo más de 24.000 km2 afectadospor incendios (CCAD, 1998).

Se estima que estos incendiosrepresentan una pérdida directa de másde 400 millones de dólares porconcepto de árboles quemados, 16millones de dólares por la biodiversidadafectada, y 14 millones de dólares por lasconsecuencias sobre acuíferos y susprocesos de recarga. A esto se le debeagregar pérdidas indirectas por más de4.850 millones de dólares, en perjuiciode la atmósfera por las emisiones dedióxido de carbono (CO2) que producela combustión, más la pérdida decapacidad de fijación del carbonoatmosférico.

Existe una serie de causas institucionalesque contribuyen a la degradación de losecosistemas y las tierras forestales,comunes a todos los paísescentroamericanos: la falta deordenamiento territorial, políticasinadecuadas de desarrollo del sectoragropecuario y de canalización delcrédito, y ausencia de políticas para elsector forestal. Esta situación hagenerado programas de reforma agraria,tenencia de la tierra y de colonizaciónmal formulados, que han afectadonegativamente al sector al propiciar unaexpansión agropecuaria sin control y lasobreexplotación de los recursosnaturales. Aunado a ello, la falta de unalegislación adecuada y la persistencia dela pobreza han agudizado los problemasde manejo de los recursos en la región(Lücke, 2000).

Además, como el desarrollousualmente se mide en función delos aportes de las actividadesproductivas al PIB, al empleoy las exportaciones, no secontabiliza el valormonetario de una seriede servicios que brindan

los bosques (agua, biodiversidad, bellezaescénica, mitigación de variacionesclimáticas, bienes y servicios que aportana las comunidades en la economía notradicional o de subsistencia). Estaomisión ha hecho que el sector tengapoca relevancia en las políticas nacionalesy en el mercado.

Por ejemplo, el consumo de leñarepresenta la principal fuente de energíapara gran parte de la población. A suvez, esta es una causa importante de ladeforestación. Los volúmenes deextracción para fines energéticos siguensiendo muy altos en varios países deCentroamérica: en total cerca del 90%de la madera cortada en la región seutiliza como leña, ya sea para elconsumo doméstico o industrial. EnGuatemala este valor alcanza el 96%. De28,69 millones de metros cúbicos demadera en la región, 26,3 millones sonpara consumo de leña y tan sólo 2,39millones los utiliza la industria forestal(CCAD, 1998).

Hacia un manejo sostenible de los bosques

Las amenazas que existen para losbosques centroamericanos han hechoque la Comisión Centroamericana deAmbiente y Desarrollo (CCAD) formuleuna serie de iniciativas, como lacoordinación de acciones para elcombate a los incendios forestales, y lapropuesta de la “Estrategia ForestalCentroamericana” (EFCA), que buscaunir a los sectores ligados al manejocomunitario de los bosques con lossectores industriales de lamadera, en un sistemacoherente y articulado.

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¿Cómo se puedefomentar lareforestación o larecuperación de lasáreas boscosas en suregión?

Además, existe un conjunto de iniciativassurgidas desde la sociedad civil, dentrode las cuales se pueden señalar :

o La Coordinadora IndígenaCampesina de AgroforesteríaComunitaria Centroamericana(CICAFOC), conformada por másde 60 organizaciones de campesinos,indígenas y negros que comparten elinterés común de coordinar accionesa nivel regional, para fortalecer elmanejo productivo de los bosques,maderables y no maderables,mediante sistemas rentables,económicamente sostenibles yecológicamente amigables (Girot,2000).

o La Junta Nacional ForestalCampesina (JUNAFORCA), enCosta Rica, agrupa a más de 23.000pequeños y medianos productoresforestales quienes manejan alrededorde 50.000 hectáreas sometidas aprocesos de reforestación yconservación de bosques.

o La Asociación de ComunidadesForestales del Petén, en Guatemala,ubicada en la Reserva de la BiosferaMaya, la cual maneja alrededor de500.000 hectáreas concesionadasbajo esquemas comunitarios queinvolucran a más de 30 comunidadesy 19 organizaciones.

o La Cooperativa Regional AgroforestalColón Atlántida Honduras Limitada,fundada en 1977, cuenta con 166socios de 10 comunidades de losdepartamentos Colón y Atlántida, enla costa norte de Honduras.Mediante el aprovechamientoracional y sostenible de los bosques,combinado con distintas prácticasagrícolas, esta organización halogrado mantener la coberturavegetal y evitar la pérdida de suelos.

o La Asociación de PequeñosProductores de Talamanca, en CostaRica, que exporta el 20% de laproducción mundial de cacaoorgánico, producido bajo el sistemade agroecología.

o La Cooperativa San Mauricio, en ElSalvador, que cultiva café orgánico.

o Los indígenas ngóbe buglé, quienestrabajan amigablemente con elambiente, lograron que su comarcafuera reconocida legalmente por lasautoridades de Panamá.

El Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas (SICAP)

En la década de los noventa, losgobiernos realizaron grandes esfuerzospor conservar el patrimonio natural dela región. El Sistema Centroamericano deÁreas Protegidas (SICAP), es el principalcoordinador de este notable empeño enla conservación de la biodiversidad. Estesistema regional agrupa algunos sitiosque son parte del patrimonio mundialde mayor importancia, como el ParqueNacional Tikal, la sierra de las Minas, ríoPlátano, Bosawas,Talamanca, Guanacaste,Darién y la isla del Coco.

La conservación del ambiente y lapromoción de prácticas limpias deproducción y consumo se vieronfavorecidas con la creación, en cinco delas siete naciones centroamericanas, deministerios de ambiente.

Respecto al avance en la protección dezonas de importancia ecológica, unacuarta parte del territorio de la región(24,8%) está hoy bajo áreas protegidasdeclaradas. No obstante, persistendiferencias en cuanto a capacidadesinstitucionales y financieras paramantener este importante compromisoambiental.

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¿Por qué esimportante

mantener áreasprotegidas?

De los 12,5 millones de hectáreasaproximadamente que conforman lascasi 600 áreas protegidas declaradas enAmérica Central (UICN, 2002), más deun 40% se encuentra en las zonasfronterizas y representa, tal vez, losespacios naturales de mayor riquezabiológica en el área.

Una riqueza ecológica centrada en algunas eco regiones

En el área existe un total de 31 sitiosdeclarados como humedales deimportancia internacional. Muchos seubican en regiones fronterizas.

Las eco regiones presentes son: la selvahúmeda petenera (Guatemala), la selvahúmeda del Caribe centroamericano(Honduras, Nicaragua, Costa Rica), elllamado bosque húmedo de Talamanca(Costa Rica, Panamá), el bosque mixtode pino-encino (Guatemala, Honduras),el bosque de pino de Belice (Guatemala,Belice), el páramo de Chirripó (CostaRica), los bosques inundados de Petén(Guatemala), los bosques del Darién(Panamá) y los manglares caribeños(Honduras, Nicaragua, Costa Rica,Panamá).

Por otro lado, existen eco regiones conpoca presencia entre las áreas protegidasde la región: los pantanos de Belice(Belice), el bosque húmedo de Panamá(Costa Rica, Panamá), el bosque seco delPacífico centroamericano (Nicaragua,Costa Rica), el bosque de pino de laMosquitia (Honduras, Nicaragua), losmanglares del golfo de Fonseca (ElSalvador, Honduras, Nicaragua), losmanglares de Yucatán (Belice, Guatemala)y los arrecifes del sur (Costa Rica,Panamá).

Un sistema que requiereconsolidarse

El Sistema Centroamericano de Áreasde Protección (SICAP) se constituyóformalmente a partir de la firma yratificación del ConvenioCentroamericano de Biodiversidad yÁreas Silvestres Protegidas (1992), peroeste instrumento no cuenta con unreglamento de funcionalidad.

El SICAP posee limitacionesinstitucionales importantes, debido, entreotras causas, a que muy pocos de losincipientes ministerios de ambientetienen el presupuesto y el personalrequeridos para atender sus obligacionesen materia de conservación de lariqueza biológica en su ambiente natural.

Sólo cerca de una tercera parte de lasáreas cuenta con personal permanente yen muchas de ellas la presencia sereduce a uno o dos funcionarios(CCAD, 2003).

De las 554 áreas silvestres protegidasdeclaradas, sólo 104 (18,7%) tienen unplan de manejo a largo plazo o planmaestro. Más positivo es el panoramacuando se trata de planes operativosanuales, pues 232 de las 434 áreas sobrelas que se dispuso información (53,5%)los preparan.

Alrededor del 60% de las áreasprotegidas en Centroamérica seencuentra entre las categorías de manejoflexible de UICN (CCAD, 2003), lo cualimplica que en ellas se permite algúntipo de aprovechamiento.

Uno de los mecanismos que estátomando mayor fuerza para mejorar lagestión de las áreas silvestres protegidasson los acuerdos de coadministración ocomanejo, con participación decomunidades, el sector privado yOrganizaciones No Gubernamentales.Las áreas bajo este esquema deoperación pasaron de 68 reportadas enel Estado del Ambiente y los RecursosNaturales a 120 (UICN, 1998).

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¿Cuáles recursosnaturales favorecenel bienestar de sucomunidad?

¿Están debidamenteprotegidos?

Agua y desarrollo: un desafíopendiente

A pesar de que la región poseeabundante provisión de agua porcaracterísticas climáticas y geográficas,existe gran fragilidad de este recurso, loque hace imperativo cuidarlo, dado quesin él no hay desarrollo futuro enCentroamérica. A partir del análisissobre el estado de algunos acuíferos delárea, se manifiesta la urgencia de definiruna visión regional y una accióncoordinada, en la que el manejointegrado de cuencas hidrográficas y lacooperación entre los países desempeñeun papel central.

La región cuenta con 23 cuencashidrográficas internacionales ocompartidas, en las cuales se concentraun 40% del territorio centroamericano.

Las partes altas de las cuencashidrográficas están formadas poracuíferos volcánicos. Estos, por suubicación geográfica y extensión,representan la principal fuente de aguapotable, riego y agua subterránea de laregión (Losilla et al, 2001).También sonlos más vulnerables, por ser de suelosmuy porosos y estar expuestos a lainfluencia humana. Su ubicación coincidecon las zonas más densamente pobladas,lo que incrementa el riesgo decontaminación por el crecimientourbano en sus áreas de recarga. Secalcula que estos acuíferos volcánicosabastecen de agua potable a tres decada cuatro personas de Centroamérica,en particular en las áreas metropolitanasde Ciudad Guatemala,Tegucigalpa, SanSalvador, Managua y San José (Losilla etal, 2001). Otras zonas muy vulnerablesson las costeras, cuyas aguas superficialestransportan y reciben la contaminaciónagrícola e industrial.

Los principales retos en el manejo deeste recurso son capturar y utilizar mejorel agua de consumo humano, agriculturao generación eléctrica, pero sobre todoreducir la contaminación, por cuanto lamayoría de las fuentes y las aguassuperficiales se encuentran amenazadaso se han convertido en sumideros de losdesechos y residuos generados por losasentamientos humanos y las actividadesindustriales y agrícolas.

Los estilos de desarrollo continúanprestando poca atención a los procesosque aumentan la degradación y reducenla disponibilidad del recurso hídrico, conlas consecuentes limitaciones deabastecimiento para la población.Tampoco se ha logrado que los paísesgeneren y recopilen informaciónestadística homogénea, ni que realicenun mayor monitoreo y estudiossistemáticos respecto del estado de losrecursos hídricos disponibles, las tasas deextracción de agua y los ritmos derecarga en los acuíferos (Losilla et al,2001).

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¿Qué puede hacersu comunidad paraayudar en el cuido

de las “áreasprotegidas”?

¿Existe servicio deagua potable paratoda la poblaciónen su comunidad?

¿Cómo puedemejorarse este

servicio?

Disponibilidad, uso y accesosdiferenciados al agua

Según el Primer Informe Estado de laRegión en Desarrollo Humano Sostenible,Centroamérica cuenta con una riquezahídrica significativa, dados su clima y susniveles de precipitación. Sin embargo, ladisponibilidad del agua se distribuyedesigualmente debido a múltiplesfactores, como los microclimas, lasdiferencias de altitud, la distribución en eltiempo del agua llovida y los patrones deasentamiento de la población, como seve en el gráfico 14.

En cuanto a tasas de extracción total deagua, también existen variaciones porpaíses, con niveles particularmente altosen El Salvador y Costa Rica.

En lo que concierne a la utilización delrecurso hídrico, prevalece la tendenciade uso, según la cual los principales finesson el agrícola y el industrial, seguidos entercer lugar por la extracción para finesdomésticos (CCAD, 1998).

En el caso del agua potable, al déficit enla cobertura se suma el deterioro en lacalidad del servicio, expresada en eltiempo efectivo durante el cual sedispone de agua potable en las capitales.Un tercio de las y los centroamericanos,

cerca de doce millones de habitantes, notiene conexión de agua, y en algunospaíses el suministro se da durante unafracción del día. Guatemala y Honduras,donde el agua alcanza apenas para cercade una cuarta parte del día, son loscasos más críticos (OPS, 2001a, 2001b y2001c).

Datos de la Organización Panamericanade la Salud (OPS) revelan que más deuna cuarta parte del suministro de aguade las áreas metropolitanas deGuatemala, Honduras y Costa Rica sepierde por fugas. Esto refleja la falta demantenimiento y de políticas deinversión en materia de distribución deagua urbana y los limitados recursos quese obtienen de la recaudación de tarifasy la administración del servicio.

Con respecto al acceso a agua potable oa fuentes mejoradas para consumo de lapoblación existen diferencias entre lospaíses y en el interior de ellos. CostaRica y Panamá tienen las coberturas másaltas, mientras que Guatemala yNicaragua muestran las más bajas. En laszonas urbanas, más del 80% de lasviviendas cuenta con acceso a aguamejorada, no así en las zonas rurales, ,especialmente de El Salvador, Guatemalay Nicaragua, que tienen coberturas

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Su comunidad y lasinstitucionesresponsables,¿pueden hacer máspor evitar lacontaminación delas aguas?

¿Qué se puedehacer para dotar deservicios de aguapotable a lapoblación pobre?

menores al 45% y es en los sectores máspobres de la población donde sepresentan las mayores carencias ylimitaciones.

Los recursos marinos y costerosbajo fuerte presión

La riqueza marina y costera de la regiónes muy importante. Centroaméricacuenta con 6.603 kilómetros de costas,donde además se encuentran 1.600kilómetros de arrecifes, e importantesbosques de manglares, equivalentes a267.000 hectáreas. Este patrimonioextraordinario es poco conocido por lapoblación y está sometido a crecientespresiones.

La producción pesquera contribuye alPIB regional con cerca de 750 millonesde dólares anuales y provee más de200.000 empleos directos(SICA/OSPESCA, 2003).

La sobrexplotación de los recursospesqueros, junto con inadecuadasprácticas de captura y la contaminacióndel mar, están deteriorando losecosistemas marinos y costeros de laregión. Un fiel reflejo de esta situación esel régimen de pesca que durante las dosúltimas décadas, en muchos países deLatinoamérica, hizo que se duplicaran otriplicaran los volúmenes de captura(PNUMA, 2002).

En la década de los noventa tambiéntuvo lugar un aumento en las actividadesde acuicultura (camarones, tilapia),particularmente en Honduras, Nicaraguay Costa Rica. La acuicultura ofrece unaalternativa a métodos de pesca industrialy tradicional, pero tiene impactosnegativos en los ecosistemas del manglaral sustituirlo por las piscinas donde secultiva el camarón y porque introduceespecies exóticas en los ecosistemas deagua dulce, sobre todo en los golfos deFonseca y de Nicoya.

Más allá de lo relativo a la pesca, elambiente marino y costero ha sidoafectado, tanto por la transformación ydestrucción de hábitat como por lacontaminación, a causa de actividadeshumanas terrestres en la zona costera(especialmente en el caso de humedalescomo los manglares) y en cuencashidrográficas lejos del mar.

En algunas de las cuencas másurbanizadas de la región se vierten losdesechos líquidos, aguas negras yresiduos de agroquímicos no tratados,directamente al océano Pacífico. Losefectos acumulativos de esta prácticaresultan en un aumento en los procesosde nitrificación del mar (aumento ennutrientes), que favorecen brotes dealgas y mareas rojas, con lasconsiguientes pérdidas para lascomunidades costeras que dependen deuna pesca artesanal en aguas pocoprofundas (PNUMA, 2002).

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¿Cómo podemosayudar a la

preservación de losrecursos marinos y

costeros?

Vulnerabilidad de la región

Entre los factores que aumentan lavulnerabilidad de Centroamérica figuranel incremento de la población y lospatrones de uso del territorio y losrecursos naturales. El crecimientodesordenado de las zonas urbanasamenaza el patrimonio natural de laregión (biodiversidad, bosques, agua,suelos) y genera externalidades(contaminación del aire, desechos sólidosy líquidos) que incrementan suvulnerabilidad ambiental, social yeconómica y limitan un adecuadomanejo del riesgo.

En los últimos treinta años el número dehabitantes urbanos en Centroaméricapasó de 6,5 a 17,5 millones. En el año2000 en Panamá, Nicaragua, El Salvadory Costa Rica, más de la mitad de lapoblación residía en áreas urbanas; enHonduras y Guatemala estos porcentajeseran 48,2% y 39,4%.

Los riesgos en las áreas metropolitanasson ante todo construidos oaumentados por la acción o la falta deplanificación humanas. Las ciudadesserán, sin duda, los crecientes escenariosde riesgo de las décadas venideras. Laforma de ocupación territorial refiere aaspectos controversiales, como losniveles de concentración poblacional, ladensificación en el uso del territorio y ladegradación del ambiente urbano.

Los asentamientos precarios coincidenfrecuentemente con las zonas de mayorriesgo de inundaciones, deslizamientos yderrumbes en las ciudades.

La expansión de la mancha urbana entodas las áreas metropolitanas de laregión genera presiones sobre tierrasalrededor de las ciudades, muchas deellas de importancia crítica para larecarga de acuíferos. En el primerinforme regional (1999) se destacaron,por ejemplo, los problemas deurbanización creciente de los acuíferosde San Salvador y Managua.

Contaminación ambiental: lahuella ecológica del desarrollourbano

El fenómeno urbano ha transformadoprofundamente las relaciones entrepoblación y ambiente en la región. Porun lado, las ciudades son centrosfuncionales para el desarrolloeconómico, social, cultural e industrial, yhan concentrado buena parte de laoferta de empleo en los últimos años.Por otro lado, son consumidoras decrecientes volúmenes de recursosnaturales (agua, leña, alimentos) yenergéticos (electricidad, derivados depetróleo). Son, además, las mayoresgeneradoras de desechos sólidos ylíquidos, así como de contaminaciónatmosférica e hídrica, con seriasconsecuencias ambientales a escalanacional y regional.

Contaminación de aguassuperficiales y subterráneas

El crecimiento de las ciudades ha sidoacompañado por un patrón de uso delagua como medio para evacuar losdesechos domésticos e industriales. Estasaguas, prácticamente no recibentratamiento antes de ser vertidas a ríos,lagos y mares.

La proliferación de tanques sépticos, y laausencia de plantas de tratamientoconectadas al alcantarilladometropolitano, generan problemas decontaminación de acuíferos porinfiltración de nitratos y bacterias (Estadode la Nación, 2001).

La carencia de estos servicios, así comola falta o deterioro de alcantarilladossanitarios implica una vulnerabilidadcreciente, que se intensifica por lascondiciones de pobreza de la mayoría dela población, en algunos países. Muchosde estos sistemas sanitarios sonvulnerables al impacto de amenazasnaturales, como inundaciones o sismos,que pueden destruir la red sanitaria y de

122

¿Por qué lasciudadescentroamericanasestán creciendo aun ritmo tan rápidoy en forma tandesordenada? ¿Quése puede hacer paraevitar esto?

¿Existen medidaspara evitar lacontaminación delagua en sucomunidad?

agua potable, y propiciar lacontaminación e inutilización de lasfuentes de agua, como se pudo observaren los últimos terremotos acontecidosen la región y después del huracánMitch.

Estos problemas se agravan debido aque el marco institucional para laprestación de los servicios básicos deagua, saneamiento y drenaje, secaracteriza por su poca coordinación. Enla mayoría de las naciones no hay unainstitución que dirija y regule todo loreferente al agua, sino que lascompetencias en esta materia sedistribuyen sectorialmente y por cuencas,y no hay leyes que regulen esta materia,excepto en Costa Rica, Honduras yPanamá (Colom y Ballesteros, 2002).

Contaminación por desechossólidos: un mal público

Respecto a este problema, sólo existeinformación en la región referida aalgunas ciudades principales. En CiudadGuatemala, la más poblada deCentroamérica, la producción dedesechos es aproximadamente 1.200 TM/día (toneladas métricas pordía), de las cuales el 80% es recolectado,pero depositado en botaderos a cieloabierto. En San Salvador, segunda ciudadpor su población, sólo el 60% de losdesechos sólidos es recolectado en unsistema de disposición adecuado. Latarifa de tratamiento del relleno sanitarioes bastante alta: 20,34 dólares portonelada de basura. Debido a esto,cuatro municipios del área metropolitanade San Salvador no se han incorporadoal programa y enfrentan seriasdificultades para el tratamiento de susdesechos. Se estima que unas 120toneladas diarias de basura sondepositadas en botaderos ilegales, o seaa la orilla del camino o lotes.

De todas las ciudades de la región, lasúnicas con más del 90% de recolecciónde desechos sólidos son San José y

Panamá, que son los centros urbanoscon la mayor producción diaria dedesechos per cápita en la región. En SanJosé, el mayor incremento de desechosproviene del sector industrial.

Disminuye la calidad del aire en las principales ciudades de la región

Desde 1970, el rápido aumento en elnúmero de automóviles ha provocadoun incremento notable en los gasescontaminantes.

La contaminación atmosférica se ubicaen el tercer lugar entre los problemasambientales más graves en el área,aunque en algunos países tiene unaprioridad mayor. Las siguientes son susmanifestaciones fundamentales:

o Los principales contaminantes delaire son las partículas suspendidas(generadas sobre todo por vehículosque utilizan diesel) y monóxido decarbono (CO), así como dióxido denitrógeno (NO2) y ozono, aunqueestos dos se emiten en menormedida que los anteriores (Pro-Eco,1996).

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¿Cómo puedemejorarse el manejo

de los desechossólidos en sucomunidad?

¿Conoce usted si esbuena la calidad del

aire que respira ensu comunidad y ensu trabajo? ¿Cómopuede evitarse la

contaminación?

o Las emisiones de dióxido de carbono(CO2) tienden a reducirse entérminos absolutos, si bien enalgunos países la combustión de leñacontribuye en forma altamentesignificativa a la generación deemisiones de este gas y de partículas.

o El contaminante más dañinodetectado en la región son laspartículas totales suspendidas, comopolvo, cenizas, hollín, partículasmetálicas, cemento y polen.

o Estudios epidemiológicos handeterminado problemas respiratoriosy, en algunos casos, incidencia decáncer en las vías respiratorias eincluso en el hígado, como lasprincipales enfermedades asociadas ala contaminación del aire.

La contaminación por flota vehicularadquiere niveles de importancia de hastael 70% y el 75% en varias capitalescentroamericanas, luego le siguen lasemisiones industriales, sobre todo las dela industria química, como en el caso deSoyapango, en El Salvador.

La contaminación en las ciudadescapitales de Centroamérica sobrepasalos niveles recomendados por la Agenciade Protección Ambiental de EstadosUnidos (EPA) y la Organización Mundialde Salud (OMS), en cuanto a laspartículas totales suspendidas (PTS) y laspartículas menores de 10 micras (PM10).

Tegucigalpa, particularmente registraniveles varias veces superiores a lasdemás ciudades.

Contaminantes orgánicospersistentes: degradación que llegahasta el mar

Residuos de pesticidas y fertilizantescontribuyen a la contaminación de lascuencas. El volumen de importacionesde plaguicidas en Centroamérica setriplicó en los noventa, y la tasa deincidencia de intoxicaciones se duplicóentre los años 1992 y 2000. Unasituación semejante se presenta con elconsumo de fertilizantes.

Los contaminantes orgánicos que laactividad industrial vierte a las aguassuperficiales del Pacífico centroamericanosuman unas 44.443 TM/año. La mitad delas emisiones proviene de Costa Rica(26,5%) y Honduras (27,8%), seguidospor Guatemala y El Salvador (PNUMA,2001).

Diagnósticos sobre la situación ambientalparecen indicar que cerca del 97% de lacontaminación que llega al Pacíficonororiental en Centroamérica lo hace enforma indirecta, a través de los ríos. Elgolfo de Fonseca y el golfo de Nicoyamuestran también elevados niveles decontaminación.

En la vertiente Atlántica, los principalesproblemas de contaminación seconcentran en el ecosistema marino delgolfo de Honduras, afectado por lacreciente actividad industrial que sedesarrolla en el sistema urbanometropolitano del valle del Motagua, enGuatemala y el valle del Sula, enHonduras.

124

¿Qué se puedehacer para evitar lacrecientecontaminación porpesticidas yfertilizantes?

La persistencia de condicionesde riesgo incrementa el númerode víctimas y los dañoscausados por los desastres

Centroamérica es una región demúltiples amenazas, sujeta al impactoperiódico de sismos, huracanes,erupciones volcánicas, inundaciones,sequía, deslizamientos y vendavales, entreotros fenómenos potencialmentedestructivos, que hacen de ella una delas zonas más propensas a sufrirdesastres en el mundo. Guatemala,Nicaragua, Honduras y El Salvadorforman parte del grupo de seis paísesque con mayor frecuencia afrontandesastres en América Latina y el Caribe.A la vez, estos mismos países tambiénintegran el sexteto de los más pobresdel continente (Lavell, 2002).

La crisis humanitaria dejada por elhuracán Mitch, los terremotos de ElSalvador, en enero y febrero de 2001, yla severa sequía registrada ese año queafectó principalmente a Honduras,Guatemala, Nicaragua y El Salvador,revelaron que la vulnerabilidad anteamenazas naturales de la poblacióncentroamericana sigue siendo alta.

Aún cuando la dinámica de la geología, lageomorfología y el clima de la regiónpresenta una gama de eventos físicospotencialmente nocivos, son lascondiciones sociales, económicas ypolítico-administrativas las que finalmentedeterminan la forma en que taleseventos se expresan como pérdidas eimpactos, lo mismo que su distribuciónsocial y territorial.

Puede afirmarse que los desastres dediferentes escalas son un problemafundamental en Centroamérica, condiversos impactos sobre elcomportamiento de las variablesmacroeconómicas, el aumento de ladeuda externa, la potencialidad deldesarrollo, el nivel de vida y la evoluciónde los indicadores de pobreza, así como

en la atracción de la inversión y ladistribución social y territorial delingreso, entre otros aspectos.

Las condiciones que caracterizan lavulnerabilidad a desastres hoy en día, yque fueron reveladas en forma agudacon el impacto del huracán Mitch,incluyen, entre otras: a) una altaconcentración de población pobre enzonas marginales y ambientalmenteinseguras en las ciudades y en el campo,sin posibilidades de construir viviendasadecuadas o desarrollar la capacidad deamortiguamiento económico paraenfrentar las consecuencias de eventosextremos; b) la inestabilidad de muchosecosistemas y su poca resistencia frentea extremos naturales, lo cual haconvertido recursos en amenazas y c) lamigración, tanto nacional comointernacional, y la exposición de muchosmigrantes pobres a condicionesambientales inseguras.

Impacto de los desastres 1972-2002

Aunque existen grandes diferencias en laforma en que distintas instituciones yorganismos internacionales han medidoel impacto y los daños causados por los16 principales desastres en los últimos30 años, a partir de la información conque se cuenta se puede establecer lamagnitud del impacto y las pérdidas queprovocaron.

125

¿Por qué el riesgo desufrir los efectos dedesastres es mayor

para lascomunidades

pobres?

¿Se conocen en sucomunidad cuáles

son las posiblesamenazas de

desastres que seenfrentan y las

áreas y grupos depersonas más

vulnerables?

Los análisis hechos por la CEPAL, arrojanpérdidas de más de 60.000 vidashumanas; un número de damnificadossuperior a los diez millones; pérdidaseconómicas directas de unos 10.000millones de dólares e indirectas de cercade 8.000 millones de dólares. Si los datosy cálculos de CEPAL se acercan a larealidad en cuanto a los 16 eventos demayor magnitud, una consideración delos 177 restantes registrados en la basede EM-DAT y de los eventos pequeñosno considerados en esta fuente, peroincorporados en la base deDESINVENTAR, permite estimar que laspérdidas humanas totales de esosdesastres exceden las 70.000, losafectados llegan a más de 20 millones ylas pérdidas económicas directas eindirectas exceden los 25.000 millonesde dólares.

Una gestión ambiental adecuadadisminuye la vulnerabilidad

Existen diversos esfuerzos a escalaregional que reflejan el grado deintegración del área en materia demanejo ambiental y del riesgo. Además,se puede encontrar una serie de buenasprácticas que se llevan a cabo en losámbitos nacional y local.

La década de los 90 se caracterizó porel inicio de una etapa de integracióninstitucional en Centroamérica. En estesentido cabe mencionar la creación denuevas entidades encargadas de temasambientales, como la ComisiónCentroamericana de Ambiente y

Desarrollo (CCAD) y el Centro para laPrevención de Desastres Naturales deCentroamérica (CEPREDENAC), quefueron fundados a finales de los ochentay empezaron a actuar después de 1990.Otras instituciones centroamericanas conresponsabilidades en materia ambiental,creadas durante la década de lossesenta, perduran hasta hoy. Este es elcaso del Comité Regional de RecursosHidráulicos (CRRH), que agrupa a losinstitutos meteorológicos e hidrológicosde la región, y el Comité Coordinadorde Instituciones de Agua Potable deCentroamérica, Panamá y RepúblicaDominicana (CAPRE) que reúne a lasinstituciones encargadas del suministrode agua potable.

Los países del área son signatariosademás, de un amplio conjunto deconvenios y acuerdos multilateralesreferidos a ambiente y desarrollo,especialmente desde la Cumbre Mundialsobre Ambiente y Desarrollo (1992).

El PARCA: un esfuerzo porintegrar agendas y avanzar hacia soluciones integrales

En 1999, la DGMA/CCAD lanzó el PlanAmbiental para la RegiónCentroamericana (PARCA), en el cual sepropone, por primera vez, unaarticulación estratégica entre losobjetivos de desarrollo y deconservación del patrimonio natural dela región.

Esta iniciativa busca enfocar en un mismoplan los aspectos de conservación de labiodiversidad y del agua, y la búsquedade sistemas de gestión ambiental y dedesarrollo limpio para sustentar elcrecimiento futuro de la región.

Un proyecto que forma parte de estainiciativa es el PROSIGA, con el cual sepretende crear un sistema regionalarmonizado de indicadores ambientales,en respuesta al hecho de que existe unnúmero muy reducido de indicadorescomunes entre los países.

126

¿Existen planes ensu comunidad parala sostenibilidadambiental y lagestión del riesgo?

También sobresale la “Estrategia regionalde producción más limpia enCentroamérica”, con la que se buscapromover un proceso conjunto en estecampo (Miranda, 2002).

Otro avance significativo es laelaboración del “Plan de accióncentroamericano para el desarrollointegrado de los recursos hídricos”(PACADIRH). Este plan constituye unmarco orientador con el que sepretende apoyar los esfuerzos nacionalesencaminados a la gestión integrada delos recursos hídricos y, a la vez, potenciarlos esfuerzos nacionales en un marco deacción regional.

El corredor biológico y el corredorlogístico: dos propuestas para reducir la vulnerabilidad de la región y ampliar susoportunidades

La iniciativa del Corredor BiológicoMesoamericano toma en consideraciónque la mayoría de las áreas protegidasque se han creado en los paísescentroamericanos son muy pequeñas,por lo que no aseguran por sí mismas suintegridad y la de la biodiversidad quecontienen. Esto ha resultado en una altafragmentación de ecosistemas en elpaisaje regional.

Esta iniciativa contempla integrar lasáreas protegidas a través de zonasproductivas manejadas por particulares.Cerca de la mitad de la iniciativa estávinculada a tierras privadas, comunales omunicipales, relacionadas con laproducción y el desarrollo social yeconómico de cada uno de los países.

La iniciativa del corredor logístico tienecomo premisa que el fortalecimiento dela integración y los procesos de librecomercio en Centroamérica requierenuna mejora sustancial en el tránsito demercancías y, por tanto, de lainfraestructura física y logística.

Por otra parte, el huracán Mitch dejóclaro, entre otras cosas, queCentroamérica enfrenta unavulnerabilidad progresiva en materia deinfraestructura, asociada a problemas deinversión, calidad y amenazas naturales.Reducirla es clave para mantener ymejorar la competitividad de la región,así como para impulsar su desarrollosocial y su sostenibilidad.

Este es un plan de acciones para dotar ala región de instalaciones físicas yservicios competitivos, en los que latecnología de telecomunicaciones einformación se combinen con eltransporte básico, a fin de crear unacapacidad de servicio aumentada yperfeccionada.

La existencia de una infraestructuraadecuada constituye una condiciónbásica para reducir la posibilidad degenerar escenarios de riesgo en laregión. Las definiciones de las obras deinfraestructura se dan no sólo por malostrazados y por diseños defectuosos ouso de materiales inadecuados, sinotambién por una ubicación en zonasexpuestas a amenazas naturales.

Cinco años para reducir las vulnerabilidades

El impacto del huracán Mitch permitiósensibilizar a los gobiernos de la regiónacerca de la importancia de adoptarmedidas de protección contra desastres.El hecho más relevante en este ámbitoes la suscripción de un acuerdoadoptado en 1999, durante la XXCumbre de Presidentes, el cual contienela declaración del “Quinqueniocentroamericano para la reducción delas vulnerabilidades y la reducción de losdesastres”, que abarca el período 2000-2004. En esta declaratoria se estableceque se buscará la forma de impulsar unaestrategia para reducir la vulnerabilidad ypromover la gestión de riesgos. Además,se adoptó un “Marco estratégico para lareducción de la vulnerabilidad y los

127

¿Cuáles son losprincipales desafíos

ambientales y degestión del riesgo

que enfrenta laregión?

¿Qué ventajasobtiene el país y su

comunidad de losproyectos de

corredor biológico ycorredor logístico

centroamericanos?

desastres en Centroamérica”, el cual estállamado a regir la elaboración,actualización, adecuación y desarrollo deplanes regionales para la reducción de lavulnerabilidad y los desastres, el manejointegrado y la conservación de losrecursos de agua, y la prevención ycontrol de los incendios forestales(CEPREDENAC, 1999).

Hacia la gobernabilidad ambiental

Durante la última década, ha surgido enCentroamérica una amplia gama depolíticas nacionales e iniciativas degestión municipal y local enfocadas amejorar las condiciones de vida de la

población, conservar el ambiente,profundizar la democracia y laparticipación ciudadana, y reducir lavulnerabilidad y el riesgo social.

No obstante, aún existen muchosprocesos que, al perpetuar lascondiciones de riesgo, aumentan laexclusión y profundizan la vulnerabilidady la pobreza, y es claro que todavíaqueda mucho camino por recorrer en loque concierne a derechos departicipación ciudadana y representación,rendición de cuentas y transparencia enlas decisiones que afectan la seguridadambiental de las y los centroamericanos.

128

Valoración general

El impulso democratizador deCentroamérica ha perdido dinamismo. Lamayoría de los regímenes políticos -sistemas electorales y de protección dederechos y libertades ciudadanas- nomuestra nuevos ni significativos avancesen relación con los logros obtenidoshacia los años finales del siglo XX, eincluso en algunos casos se hanproducido retrocesos parciales. Losregímenes mantienen zonas de bajacalidad democrática, aunque condiferencias entre países. Elevar estacalidad democrática implica enfrentardesafíos para hacer más equitativas lasreglas de acceso al poder político.

Además, la democratización de losregímenes políticos no ha sido hasta elmomento acompañada por progresosigualmente significativos en elfortalecimiento de los Estadosdemocráticos de derecho. El avance enesta materia requiere compromisos yesfuerzos, cuya complejidad supera losmecanismos de la democracia electoral yla organización periódica de eleccioneslibres. Lo que está en juego aquí es ladesarticulación de los modos deorganización del Estado heredados delautoritarismo, y la instauración deinstituciones que reconozcan, promuevany protejan los derechos que las y losciudadanos poseen para controlar a susgobernantes.

Las principales conclusiones sobredemocratización regional se resumen acontinuación:

o Las reformas jurídicas einstitucionales que permitieron unasubordinación de los ejércitos alpoder civil y la disminución de gastosy efectivos militares no han sido

complementadas conmecanismos quegaranticen el controldemocrático sobre losejércitos.

o Persisten notables desequilibriospara la competencia electoral, debidoa la sobre y subrepresentación de lasprovincias o departamentos y lapresencia partidaria en los máximosórganos electorales.

o Existen fuertes debilidades en laregulación y supervisión delfinanciamiento a los partidospolíticos. Las televisoras sonimportantes contribuyentes políticos.

o Se mantienen las limitaciones legalesy las presiones sobre los medios decomunicación, que en algunos casosse ven agravadas por una politizaciónindebida.

o Estructuras monopólicas (un dueño)u oligopólicas (pocos dueños)predominan en el mercado de latelevisión abierta y los periódicos, noasí en la radio.

o La mayoría de los sistemas deadministración de justicia del área,pese a una importante actualizaciónde los marcos constitucionales yjurídicos, continúa con una precariabase presupuestaria y sin garantíasplenas de independencia.

o Persisten problemas de acceso a lajusticia, al derecho a la debidadefensa y al goce de una justiciapronta y cumplida.

o La mayoría de las constituciones ylegislaciones nacionales exhibe vacíosde consideración en materia delreconocimiento y la protección delderecho de petición y rendición decuentas.

129

Múltiples tareas pendientes en la democratización regional

¿Qué es lademocracia? ¿Cómo

se vive en sucomunidad?

¿En qué aspectos hacambiado la

democracia en supaís? ¿Qué falta por

mejorar?

o Las entidades especializadas en elcontrol de la administración públicaenfrentan serias dificultades. En variospaíses, las cortes de cuentas ocontralorías tienen ante sí el tripledesafío de la escasez de recursos,potestades débiles e intentos porcooptarlas políticamente. A pesar desus dificultades, la excepción en estamateria es el desempeño de losDefensores de los Habitantes, delPueblo o similares. Las fiscalías contrala corrupción fueron creadasrecientemente y muestran severascarencias técnicas.

Democratización de los regímenes políticos

El presente capítulo estudia en laprimera parte, la democratización deCentroamérica. Analiza la evoluciónreciente y el estado actual de losregímenes políticos. En la segunda parte,se concentra en el estudio de lasdimensiones de la democratización quevan más allá de estos regímenes, enparticular el desarrollo de un Estado dederecho y la rendición de cuentas en lagestión pública.

Las relaciones cívico-militares:efectiva desmilitarización perodébiles controles democráticos

Hace veinticinco años, los militaresgobernaban cinco de los seis países delárea. Hoy en día el panorama esradicalmente distinto. Ningún país esgobernado por militares, el número denaciones sin ejército pasó de una a dos(Panamá y Costa Rica); han ocurridoimportantes cambios en la doctrina y enla organización de las fuerzas armadas y,con significativos matices, los ejércitosestán subordinados al poder civil. Sinembargo, la desmilitarización del área noha conducido de forma automática alsurgimiento de controles democráticosefectivos sobre las instituciones militares.

Honduras fue el primer país en iniciar en1981, el proceso de subordinación delpoder militar al civil, y el que parecehaberlo logrado más pronto y conmayor profundidad.

En Guatemala y El Salvador, donde sehabían producido guerras civiles ymasivas violaciones de los derechoshumanos, los procesos dedesmilitarización fueron producto deAcuerdos de Paz. A pesar de estasimilitud, estos dos países muestrandiferencias en sus procesos, puesmientras en El Salvador se ha producidouna amplia reforma en el marco legal delas fuerzas armadas, en Guatemala elproceso se ha interrumpido.

En Nicaragua, después de las eleccionespresidenciales de 1990, el EjércitoPopular Sandinista pasó a llamarseEjército de Nicaragua y ha respetado susfunciones, aunque todavía mantiene unaimportante autonomía respecto al PoderEjecutivo.

En Panamá, el ejército no se transformósino que desapareció, comoconsecuencia de la invasiónnorteamericana de 1989. En Costa Rica,el ejército había sido abolido desde finesde la década de los cuarenta.

Reducción del gasto militar

En la última década del siglo XX (años90), Centroamérica disminuyó sus gastosmilitares. Guatemala, El Salvador,Honduras, Nicaragua y Panamá llevarona cabo drásticas reducciones en materiade armamento y número de efectivosmilitares, que incluyen la disolución de lasFuerzas de Defensa de Panamá. Segúnestimaciones del Instituto Internacionalde Investigación para la Paz deEstocolmo (SIPRI), en 1988, los ejércitosdel área gastaron 813 millones dedólares a precios constantes de 1998. En1994, los gastos militares totalizaron 397millones de dólares y en 1999, 292millones de dólares.

130

¿El ejército hacontribuido a lademocracia en supaís?

¿Por qué el ejércitodebe estarsubordinado a laautoridad civil?

¿En qué se debeusar el dinero queya no se destina agasto militar?

La compra de armamento tambiéndisminuyó en los cinco países estudiados.De 820 millones de dólares en 1986 sepasó a 85 millones de dólares once añosdespués. La disminución fue casi total enel caso de Nicaragua.

Se redefinen las funciones de las fuerzas armadas

Hasta la década de los ochenta, lasfuerzas armadas actuaron como fuerzasde control interno de los Estados, frentea las opiniones distintas en lo político ymilitar. Durante las guerras civiles jugaronel papel de aliados estratégicos de losEstados Unidos, con excepción, claroestá, del Ejército Popular Sandinista enNicaragua.

Actualmente, los ejércitos del área hanasumido nuevas tareas en asuntos tandiversos como la seguridad pública, paraatender los crecientes fenómenos dedelincuencia y criminalidad; la protecciónde los recursos naturales; la distribuciónde productos de interés estratégico paralos países (fertilizantes, libros de texto,alimentos); la construcción de obras deinfraestructura; la lucha antinarcóticos, laseguridad penitenciaria; el entrenamientode otras fuerzas de seguridad; lasmigraciones; el crimen organizado; laprotección del patrimonio cultural; laatención a los desastres naturales, entreotros asuntos (Vela, 2002).

En el caso de Guatemala, apoyan laprevención y combate a la delincuenciacomún y el crimen organizado, y sonempleados para mantener el orden y laseguridad en los centros y cárceles delsistema penitenciario.

En El Salvador, la Fuerza Armada apoyael combate al narcotráfico; presta auxilioa la población civil en caso de desastres;realiza campañas médicas y dealfabetización; apoya la preservación defauna y flora marina, y auxilia a loscentros correccionales a través deinstructores para los menoresinfractores. Últimamente, a consecuenciade los terremotos colabora en lareconstrucción del país. (Almendáriz,2001).

Escasos y débiles mecanismos de control democrático sobre los ejércitos

En Centroamérica, la desmilitarización noha implicado un efectivo control de losgobernantes civiles sobre las fuerzasarmadas. Los controles democráticosque garantizan la subordinación militarincluyen un marco legal que limiteclaramente la función del ejército, unainstitucionalidad que lo ejecute y eldesarrollo de controles desde elParlamento.

En 1995, con la suscripción del TratadoMarco de Seguridad Democrática portodos los países del área (excepto CostaRica), se incluyeron compromisoscomunes para el control de fuerzas yarmamentos y el resguardo de losEstados democráticos de derecho.

Pese a esto, el control civil sobre losmilitares enfrenta obstáculos, como elescaso número de recursos humanosciviles con conocimientos para el manejode los asuntos de seguridad y defensa.

131

¿Qué papel debencumplir las fuerzas

armadas en uncontexto dedemocracia

creciente?

¿Por qué le hacostado a los

gobiernos civilescontrolar el ejército?

La actividad de inteligencia es unaparcela clave de las relaciones cívico-militares. En Centroamérica, lainteligencia es una actividad del Estadosobre la cual no existen normas quedelimiten los ámbitos operacionales delos servicios y determinen los campos enlos cuales la actividad de inteligencia nodebe operar, por lo que se han llegado adesarrollar diversos tipos de operacionesencubiertas con otros propósitos. Con laexcepción de Nicaragua, las denunciassobre espionaje político han sidoreiteradas en las demás naciones.

Distintos avances de las reformas legales

Marco legal de las fuerzasarmadas en Guatemala

En Guatemala, los asuntos másimportantes del “Acuerdo sobrefortalecimiento del poder civil y funcióndel ejército en una sociedaddemocrática” (AFPC), firmado en 1996,continúan pendientes.

Los Acuerdos de Paz definían que elejército tiene su razón de ser en elámbito de la seguridad exterior, paradisuadir potenciales amenazas armadas alos objetivos e intereses nacionales,definidos de forma democrática por lospoderes constitucionales.Tal definiciónobtuvo un resultado negativo en laconsulta a la que se sometió el proyectode reformas constitucionales, en mayode 1999. Se produjo un estancamiento eincluso un retroceso en algunosaspectos, como en la militarización de laseguridad pública y el aumento del gastodel Ejército.

El Salvador: fuerzas armadas y de seguridad

Los Acuerdos de Paz en este paísplantearon un conjunto limitado, perobásico de compromisos: reducción,reestructuración y depuración de lasfuerzas armadas.

La depuración de la fuerza armada fueun proceso especialmente complejo, acargo de una comisión específica. Lasmedidas tardaron diez meses en llevarsea la práctica, y fueron aplicadas a oficialesinvolucrados en violaciones a losderechos humanos.

Los militares salvadoreños tomaron lainiciativa del proceso de reformamediante la preparación del Plan Arce,que planteó la presentación de lassiguientes leyes: Carrera Militar(aprobada en 1995), Ley Orgánica de laFuerza Armada de El Salvador (aprobadaen 1998), Defensa Nacional (aprobadaen 2002), Control de Armas de Fuego,Municiones, Explosivos y ArtículosSimilares, Seguridad Nacional, Ley deReclutamiento y Reserva, y los Estatutosde la Universidad Militar. Asimismo, elPlan Arce se trazó como meta lareforma del sistema de justicia militar,para lo cual se contemplaronmodificaciones al Código Penal Militar yal Código Procesal Penal Militar. En esteproceso los civiles han quedadorelativamente marginados.

Honduras: supremacía del podercivil sobre el militar

Honduras fue el único país deCentroamérica con ejército que noenfrentó una guerra civil o intervenciónexterna; de ahí que la reconversiónmilitar no se iniciara a partir de acuerdosde paz o, como en el caso panameño, deuna invasión militar.

La eliminación del servicio militarobligatorio fue el punto de partida delproceso de reforma militar.

La Dirección Nacional de Investigaciones(DNI), institución fuertemente criticadapor sus violaciones a los derechoshumanos, fue disuelta en 1993. Entre1995 y 1998, se creó la Policía Nacional,separada de las Fuerzas Armadas y bajoel control de la Secretaría de Seguridad.

132

¿Cómo se puedemejorar el controlde las autoridadesciviles sobre lasfuerzas armadas desu país?

En 1996, con la designación del Ministrode Defensa por parte del presidenteCarlos Roberto Reyna, se inició elcontrol civil sobre las fuerzas armadas.

En septiembre de 1998, el CongresoNacional de Honduras eliminó la figurade la Comandancia de las FuerzasArmadas e introdujo una serie decambios de gran importancia en materiade relaciones cívico-militares, queincluyeron la nominación del Presidentecomo Comandante en Jefe de lasFuerzas Armadas.

El PNUD realizó, durante el 2001, laprimera auditoría internacional delInstituto de Previsión Militar de lasFuerzas Armadas y en setiembre del2002 se inició la implementación de lasrecomendaciones derivadas de laauditoría.

Nicaragua: reformas legalesmantienen autonomía del ejército

La institución militar nicaragüense inició,en 1990, uno de los procesos dereconversión más drásticos en la historiade América Latina. En cinco años, sus filasse redujeron a menos de una quintaparte y disminuyó significativamente susubordinación a un partido político. En elproceso, el Ejército desarrolló un gradoimportante de autonomía frente a lasautoridades gubernamentales.

Las reformas militares enfrentarondiversos obstáculos, entre los que secuenta la reaparición y posteriorneutralización de grupos armados,asociados a los problemas dedesmovilización.

En 1990 se creó el Ministerio de laDefensa, cargo que fue asumidopersonalmente por la Presidenta de laRepública,Violeta Barrios de Chamorro,aunque el jefe de las fuerzas armadassiguió detentando la autoridad militar yde seguridad. Este Ministerio siguesiendo una institución débil (Vela, 2002).El escaso conocimiento de los temas

militares y de seguridad por parte de losciviles, los problemas de gobernabilidaddel país y las debilidades del propioEstado, parecen combinarse y, a su vez,reforzarse a favor de un cierto sentidode autonomía de parte de los militaresnicaragüenses.

En diciembre de 1990 se dio paso a lareforma de la Ley de Cargos y GradosMilitares, a efecto de que la Presidencia,en su calidad de Jefe Supremo de lasFuerzas Armadas y de Seguridad de laNación, pudiera determinar -a propuestadel Consejo Militar- los ascensos de losoficiales superiores. En octubre de 1993se creó la Dirección de Asuntos deInteligencia, en sustitución de laDirección de Información para laDefensa, que dependía del ejército.Posteriormente, en 1994, la AsambleaLegislativa aprobó el nuevo Código deOrganización Militar, Jurisdicción yPrevisión Social Militar, con lo que secompletó el marco normativo para laprofesionalización del ejército, susubordinación al poder civil, su naturalezano partidaria, su estructura interna y ladelimitación de sus funciones.

A la reforma nicaragüense aún le restaavanzar en áreas como la revisión yperfeccionamiento del marco normativode la defensa y la reforma del sistema dejusticia militar.

Panamá: instituciones de seguridad bajo el control civil

La derrota militar de la dictadura deNoriega, a manos del ejércitoestadounidense en 1989, inició unproceso democratizador en el que ladesmilitarización fue acompañada por lareconstrucción de las instituciones deseguridad, ahora bajo el control civil.

En 1991, la Asamblea Legislativa aprobóuna reforma constitucional para disolverel ejército, la cual fue confirmada por lalegislatura siguiente y por un referéndum.

133

¿Qué impactotienen para el

desarrollo humanosostenible los

cambios que se hanrealizado en las

fuerzas armadas?

En 1997 se aprobó la Ley Orgánica de laPolicía Nacional, en la que prevaleció latendencia que propugnaba porestablecer un civil como Jefe de Policía.

En una tercera etapa, la reforma se hadirigido a consolidar el Consejo deSeguridad y Defensa Nacional, así comoa proveer al nuevo sistema de unadoctrina, una política y un planestratégico de seguridad.

Las democracias electorales:firmes avances, tareasinconclusas

Los regímenes autoritarios enCentroamérica fueron reemplazados pordemocracias electorales. Hoy en día, entodos los países del istmo los gobiernosson electos por el voto de susciudadanos y ciudadanas, como resultadodel funcionamiento de sistemaselectorales y de partidos políticos.

Entre 1985 y el 2002 se consolidaron losprocesos electorales para elegir losgobiernos. Sin embargo, prevalecenimportantes desafíos como garantizarque: a) las elecciones sean libres, limpias,competidas y decisivas; b) en la práctica,todo voto pese igual, y c) los partidospolíticos tengan oportunidadesrazonablemente similares de participaren las contiendas electorales.

Sistemas Electorales, algunasbarreras al derecho de elegir y ser electo

El principal problema para muchoscentroamericanos tiene que ver con eldocumento que los habilita para votar.Mientras en Costa Rica, Honduras,Panamá y Nicaragua se emplea la cédulade identidad, emitida por el Registro Civilo de Ciudadanos, en El Salvador yGuatemala se utiliza un documentodistinto, elaborado al efecto por otroorganismo: la cédula de vecindad y elcarné electoral, respectivamente. Estoúltimo dificulta la participación de laspersonas, que no obtienenautomáticamente su inscripción electoral(una vez hecho el registro civil), sino quese ven obligadas a efectuar un trámitepara poder ejercer el sufragio.

El complemento del derecho de elegires el derecho a ser electo. Al respecto,los requisitos más altos exigidos para lainscripción de partidos son los dePanamá y El Salvador, que sóloreconocen a las agrupaciones del ámbitonacional y sitúan el número de afiliadosnecesarios en el 5% y el 3% del total devotos de la última elección presidencial,respectivamente. En Nicaragua, lasexigencias son también altas: se requiereel 3% de firmas del total de ciudadanosdel Padrón Electoral para inscribir unpartido.

Aunque establecidos con distintosprocedimientos, estos requisitos sonmenores en los demás países. Para lainscripción de partidos nacionales serequieren 3.000 adhesiones en CostaRica (1,2 por mil del cuerpo electoral),un afiliado por cada 2.000 habitantes enGuatemala y 20.000 firmas en Honduras(cerca de 5 por mil del cuerpoelectoral). En Guatemala se agrega uncriterio cualitativo a los adherentes: saberleer y escribir. Dados los altos niveles deanalfabetismo en ese país, el límiteestablecido no se eleva, pero se reducela población con la cual se puede contar.

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¿Se hace valer elderecho a elegir yser electo en supaís?

Selección de las máximasautoridades electorales es clavepara la imparcialidad

Una de las principales garantías para queuna elección sea limpia es que laindependencia legal y funcional delórgano electoral esté jurídica ymaterialmente garantizada, y que lasautoridades sean imparciales.

En Centroamérica, sólo Costa Rica haavanzado hacia un modelo deintegración y una mecánica dedesignación de su órgano supremoelectoral que le da independencia frentea otros poderes del Estado y frente a lospartidos políticos. En ese país se siguenlos procedimientos utilizados para elnombramiento de autoridades judicialesde la Corte Suprema de Justicia. EnGuatemala y Panamá, en cambio, elmodelo de integración es nominalmenteno partidista; sus miembros se eligen deuna terna (3 candidatos) propuesta porun comité de ciudadanos, pero en lapráctica su designación sigue siendopolítico partidista, pues es el Congreso oel Presidente quien los nombra en últimainstancia. En Nicaragua y Honduras, lospropios tribunales o consejos se definencomo de integración partidista.Finalmente, en El Salvador la elección delos cinco miembros del TSE es mixta:tres provienen de partidos políticos ydos son personas propuestas por laCorte Suprema de Justicia.

Existen, además, diferencias en laduración de los mandatos y lasdisposiciones presupuestarias de laautoridad electoral. En Costa Rica,Guatemala y Panamá estos órganosdifieren en sus períodos de funcionescon respecto al Ejecutivo y el Legislativo,mientras que en El Salvador, Honduras yNicaragua existe coincidencia en losperíodos de mandato del PoderEjecutivo y el organismo electoral.

Guatemala y Panamá son las únicasnaciones en las que los organismoselectorales gozan de autonomíapresupuestaria. En el caso costarricense,al Tribunal Supremo de Elecciones le sonaprobados los recursos ordinarios yextraordinarios que solicita, aunque notiene asignado por ley un presupuestofijo propio.

Por otra parte, los organismoselectorales máximos de Guatemala,Honduras y Nicaragua cuentan coniniciativa de ley, es decir, puedenpresentar proyectos de ley sobrematerias que son de su competenciaante el órgano legislativo.

En lo que concierne a los organismoselectorales de niveles subnacionales, lasituación en los países muestra unpredominio partidista que podría ir endetrimento del principio deimparcialidad. En la mayoría de lasnaciones centroamericanas, a medidaque se desciende de nivel organizativo,los partidos tienen mayor injerencia enlos entes electorales, aunque Guatemalay Panamá se apartan de este patrón,pues son las autoridades electoralesnacionales las que designan a losmiembros de estos organismos.

Desigualdades significativas en los mecanismos de representación

La representatividad perfecta de lasautoridades elegidas por actosdemocráticos, supone que cada votovale igual. En el caso de las eleccionespresidenciales, la representatividad estáasegurada por la elección del candidatoque obtiene mayoría de votos.

Los métodos de distribución de votospara determinar qué candidatos resultanelectos en las elecciones legislativas decada país, y el tamaño de la población delas circunscripciones electorales respectoal número de representantes que seeligen en ellas, determinan diferencias derepresentatividad entre los países y

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¿Cómo se puedemejorar la

autonomía eimparcialidad de las

autoridadeselectorales de su

país?

dentro de los países. Es decir, varía lacantidad de personas que representacada congresista o diputado (razón derepresentación), y la cantidad de votoscon que fue electo.

En Costa Rica y Honduras, no existengrandes diferencias en la razón derepresentación entre sus distritoselectorales. Esto quiere decir que casi todoslos distritos electorales requierencantidades similares de votos para elegir aun representante legislativo, por lo queninguna región está especialmente sub osobrerrepresentada. Por el contrario,Guatemala y El Salvador, se caracterizan pordiferencias muy fuertes entre sus distintasregiones. Nicaragua y Panamá, están en unasituación intermedia, con importantesdiferencias que no alcanzan las magnitudesde El Salvador y Guatemala.

Reformas legales pendientes en la propaganda electoral

Sólo en tres países de la región (CostaRica, El Salvador y Panamá) existenregulaciones específicas que obligan a lasempresas privadas de comunicacióncolectiva a dar un trato equitativo a lospartidos o coaliciones. En Nicaragua, lanormativa establece cuotas máximas deuso, mientras que en Guatemala yHonduras no se regula.

Los medios de comunicación estatales,por su parte, están obligados a darservicio equitativo y gratuito a lospartidos en El Salvador, Guatemala yNicaragua; en Panamá no se establece lagratuidad y en Honduras, en contra de latendencia general, se prohíbe suutilización.

En cuanto a la publicidad estatal, quepodría dar alguna forma de ventaja a lospartidos gobernantes, sólo en Costa Ricase prohíbe hacerla a partir de laconvocatoria a elecciones. En El Salvadorla prohibición entra en vigencia treintadías antes de la votación y en Panamá,solo 24 horas antes, mientras enGuatemala, Honduras y Nicaragua noexiste regulación al respecto.

Disminuye la participaciónciudadana en los procesoselectorales

En general, la participación de losciudadanos en las elecciones ha tendidoa disminuir. En las últimas elecciones, laparticipación electoral disminuyó enCosta Rica, Guatemala y El Salvador. EnGuatemala y El Salvador se presentó unafuerte disminución, -37,6% y -21,5%,respectivamente. En los restantes paísesla participación electoral aumentó: 32,5%en Panamá, 12,6% en Honduras y 2,8%en Nicaragua.

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¿Qué propone ustedpara que todas lasfuerzas políticaspuedan presentarsus propuestas através de los mediosde comunicacióncolectiva?

¿Los partidospolíticos en su país,logran representarlos intereses de lapoblación que votapor ellos?

Estabilidad de los sistemas de partidos

En dos países de la región, Costa Rica, yHonduras, en los últimos 20 años hapredominado un sistema bipartidista. Enlos demás países prevalecían sistemasmultipartidistas o los partidos eran muyinestables. En los últimos años en CostaRica, el bipartidismo ha mostrado signosde debilitamiento con la irrupción deuna nueva fuerza política en laselecciones de 2002 (el PAC, que obtuvoel 24,6% de los escaños en el Congreso).En Honduras, el sistema de partidos semantiene estable; en la última elección,en el 2001, ninguno de los indicadores sealejó del comportamiento histórico delperíodo 1985-2002.

En Nicaragua, el bipartidismo parecehaberse fortalecido. Sin embargo, setrata de un caso singular en la región,puesto que no han sido dos partidosestables los que han competido, sino dosextremos polarizados: por una parte elFSLN y, por otra, distintas coaliciones denumerosos partidos en cada elección(Estado de la Nación, 1999). En la últimaelección (2001) disminuyó el númeroefectivo de partidos y aumentó laconcentración de voto. En cuanto a lospartidos que aparecen y desaparecen enel Parlamento, Nicaragua sobresale eneste tema.

En Panamá se moderó elmultipartidismo: en la última elección(2000) descendió el número efectivo departidos y aumentó la concentración devotos en los dos partidos mayoritarios.Por su parte, Guatemala y El Salvadorregistraron cambios, pero sin unatendencia clara. Desde mediados de losaños noventa, estos países, que sonmultipartidistas, muestran un movimientolento hacia una mayor concentración delvoto en los dos primeros partidos,aunque el nivel promedio todavía esbajo, especialmente en el casoguatemalteco.

La democratización interna de los partidos

En Costa Rica, Honduras y Panamá lalegislación electoral establece lacelebración de elecciones internas en lospartidos para la selección de candidatospresidenciales y son, por lo tanto, lospaíses que garantizan una mayorinclusión en el proceso. En cambio, en ElSalvador, Guatemala y Nicaragua laselección del candidato presidencialcorresponde al órgano colegiado quedirige los partidos.

Desconfianza en los partidospolíticos y en los sistemaselectorales

Persiste la desconfianza ciudadana en lospartidos políticos, ya anotada en elprimer informe regional. En los paísescentroamericanos, poco menos de dospersonas de cada diez (17%)manifestaron tener confianza en lospartidos políticos. Costa Rica fue el paísdonde mayor cantidad de personasexpresaron tener confianza en lospartidos (24%), seguido por Honduras.En Nicaragua, El Salvador y Guatemala,los ciudadanos expresan mayordesconfianza.

Además, durante las últimas eleccionespresidenciales en El Salvador, Guatemala,Nicaragua y Honduras, porcentajesconsiderables de la población presumíanque habría fraude (IEN, 2001; CIDGallup2001; IUDOP, 2002 y Sistema de lasNaciones Unidas en Guatemala, 1998).

La desconfianza ciudadana en la purezade los procesos electorales contrastacon los reportes favorables de lasnumerosas y distintas misionesinternacionales de observación deelecciones. Los progresos ocurridos enlos sistemas electorales no hanmodificado, en lo fundamental, laspercepciones ciudadanas.

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¿Por qué haydesconfianza en los

particos políticos?¿Cómo recuperar la

credibibilidad enellos?

Mediciones internacionales pocofavorables para varios países

Una condición necesaria para larealización de elecciones libres y limpiases la existencia de un contexto derespeto por los derechos humanos, enparticular los civiles y políticos.

Las evaluaciones de Freedom House enCentroamérica coinciden en señalaravances, pero al mismo tiempo ponen demanifiesto que aún no se lograncondiciones de plena libertad y respetoa los derechos de las y los ciudadanos.

Guatemala, Nicaragua y Honduras fueroncalificados como países que aún no podíanconsiderarse libres de restricciones a losderechos civiles y políticos.

El financiamiento de la política: un desafíopendiente

En los últimos años, las denuncias sobrefinanciamientos ilícitos han sido cada vezmás frecuentes en todos los países; en elcaso de Costa Rica y Panamá las crisispolíticas asociadas a este tema hanmotivado reformas importantes en laslegislaciones.

En este como en otros aspectos, el retoconsiste en avanzar hacia el afianzamientode una cultura verdaderamentedemocrática en la región.

Normas de financiamiento político

En todos los países existen sistemas desubsidio electoral y en algunos haycontroles contables sobre la utilizaciónde los mismos. No obstante, los montosde los subsidios son muy reducidos en lamayoría de los casos, pues en promediocubren sólo un 30% de los gastoselectorales, con lo cual no se garantizauna adecuada participación electoral y secrea una importante dependencia decapitales privados para su financiación.Los controles sobre el uso de los fondostampoco son rigurosos.

El peso de los subsidios, sin embargo,varía considerablemente de una nación aotra. Mientras en Costa Rica y, en menorgrado, Nicaragua, los subsidios directoshan cubierto una parte sustancial de laserogaciones electorales en procesosrecientes (58% y 44-48%respectivamente), en el resto de lospaíses su efecto es más bien marginal(Panamá, 30%; Honduras, 10%;Guatemala, 5%).

Los sistemas de subsidio de la regiónpresentan algunas limitaciones:

a) Solamente los partidos políticospueden beneficiarse de estos recursos,b) no pueden acceder a ellos losprecandidatos presidenciales, c) serestringen a subvencionar gastoselectorales, y d) no en todos los paísesexisten criterios de acceso o cuotaselectorales mínimas para beneficiarse delos mismos (como es el caso de ElSalvador y Honduras).

Por otra parte, ningún país de la regiónha introducido topes de gasto electoral.Los partidos y los candidatos puedengastar tanto como quieran en susactividades de proselitismo.

La duración oficial de las campañaspresidenciales son muy extensas, entre75 días en Nicaragua y tres meses ymedio en Costa Rica, y de hecho lascampañas empiezan mucho antes de la

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¿Cómo se puedemejorar el controlsobre elfinanciamiento delos partidos y lascampañaselectorales?

convocatoria oficial. En Panamá yGuatemala, se ha optado por noestablecer límite temporal alguno alproselitismo electoral.

Débiles o inexistentes reglas de transparencia financiera

En materia de reglas de transparenciafinanciera, los países centroamericanosvarían desde una total desregulación enEl Salvador, hasta un enfoque másintervencionista en Costa Rica. Convariaciones, en el resto de la región sepresentan controles financieros casiexclusivamente centrados en lautilización de los subsidios públicos. Losinformes tan solo consisten en presentarlos libros contables de la organización,para que sean revisados por lasautoridades electorales.

Con la excepción de Costa Rica, lasfuentes de ingreso de los partidos noson reportadas ni auditadas en ningúnpaís.Tampoco están obligados losdonadores centroamericanos a reportarsus contribuciones políticas.

Las sanciones contra las prácticas ilegalesde financiamiento en Centroaméricavarían tanto como los controles querespaldan. En Guatemala y El Salvador nose prevé ningún castigo porincumplimiento. En Panamá, la legislaciónúnicamente sanciona con prisión el usoconsciente de dineros provenientes delnarcotráfico. Los sistemas hondureño ynicaragüense, por su parte, han optadopor una combinación de multas einhabilitaciones electorales. Por último, lalegislación costarricense utiliza unenfoque más punitivo, y ha establecidosolo una única sanción de prisión (de 2 a6 años) contra los diversosincumplimientos de las normas definanciamiento.

Amplia apertura en donacionespolíticas privadas

Las regulaciones sobre financiamiento delos partidos políticos de Guatemala, ElSalvador y Panamá no imponenrestricción alguna a la recepción decontribuciones de nacionales oextranjeros, y en Nicaragua únicamentese exige, la identificación del donador(Casas, 2002).

La ausencia de control está ligada a unfenómeno relativamente nuevo: laparticipación en el financiamiento de lospartidos de la creciente migracióncentroamericana en los Estados Unidos.

Honduras prohíbe las donacionespolíticas de concesionarios estatales. Porsu parte, la ley costarricense es la únicade la región que impone un límitecuantitativo a las donaciones locales.Adicionalmente, tanto Costa Rica comoHonduras prohíben la recaudación defondos del extranjero.

Marcos regulatorios con escasosmecanismos de control

Hasta el momento la aplicación de lasregulaciones en Centroamérica ha sidodeficiente. No se registra en la regiónuna sola condena penal o electoral porasuntos ligados al financiamiento de lospartidos, a pesar de incumplimientospúblicos y notorios de la legislación.

En varios países centroamericanos se haimpulsado una serie de iniciativas degrupos de ciudadanos organizados, quebuscan mayor transparencia en lasfinanzas de las campañas electorales.

Las televisoras y las campañaselectorales

Los propietarios de las estacionesprivadas de televisión constituyen ungrupo especialmente importante dedonadores políticos. En el casocostarricense, si bien el Código Electoralobliga a los medios de comunicación a

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¿Cómo afecta a losprocesos electoralesdemocráticos en su

país el accesodesigual de los

partidos políticos alos medios de

comunicación?

garantizar el acceso igualitario a todas lasagrupaciones políticas, la regla no impidea los propietarios de los medios donarparte del espacio publicitario a algunospartidos. Esto revela sistemáticosfavoritismos por parte de las empresastelevisivas costarricenses (Casas, 2002). Elfenómeno se repite, con diferentesaristas, en otros países de la región.Particularmente notoria es la experienciade Guatemala, donde la televisiónabierta es monopolizada por un solooperador privado. Desde mediados delos años ochenta, el apoyo de estemonopolio es importante para cualquieraspirante presidencial.

Las crisis políticas fuerzan las reformas

El financiamiento político como tema dediscusión pública en Panamá obedeció,casi enteramente, a la acuciosidad de laprensa, que en 1994 reveló la recepciónde dinero proveniente del narcotráficoen la campaña presidencial de uno delos candidatos.

La reforma de la legislación costarricenseen 1996, difícilmente hubiese sidoposible sin las investigaciones legislativasde 1987-1991 sobre la penetración delnarcotráfico en las esferas políticas,incluido el financiamiento partidario.

También en el resto de Centroaméricase han producido controversias públicaspor el origen del financiamiento a lospartidos políticos. Una revisión de casosaparecidos en la prensa de los distintospaíses en las últimas tres décadas,permite reconocer tres tipos desituaciones claramente diferenciadas: a)las que denotan tráfico de influencias, b)las que sugieren utilización de fuentes deorigen ilegítimo, y c) el empleo derecursos estatales para fines electorales.

La libertad de prensa en el nuevo contextodemocrático regional

Hoy en día, los medios de comunicacióncolectiva son actores que tienen un pesonotable en la vida política de sus países.

La vigencia de un marco jurídico einstitucional que garantice la libertad deprensa y el derecho de información y, porotra parte, el funcionamiento de mediosde comunicación colectiva libres eindependientes son condicionesnecesarias para la existencia de unrégimen democrático.

Los medios juegan un papel decisivo en lafiscalización del poder público y en losdebates sobre los asuntos de interésgeneral, que constituyen el corazón de lavida política y en los que se requiereinformación imparcial, oportuna ysuficiente.

Los medios contribuyeron a la transición democrática

En los diversos países del istmo, seexpandió el ejercicio de la libertad deexpresión y se empezaron a desarrollarescrutinios sobre los asuntos públicos,práctica antes casi desconocida en laregión.

En Nicaragua hubo conquista de mayorautonomía frente a los partidos políticos yel Estado, de la misma manera se logróuna mayor profesionalización del ejercicioinformativo. La televisión se convirtió enel medio de más rápido desarrollo en losnoventa y logró una gran influencia.

En El Salvador, entre los mediostradicionales, especialmente los de prensaescrita, se estableció una fuertecompetencia que condujo a su aceleradamodernización, con beneficios notablespara la calidad informativa. Promovieronel debate de los asuntos públicos, con unempeño también notable en loconcerniente a la fiscalización del Estado.

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¿Ejercen realmentelos medios decomunicación unafiscalización ycontrol sobre laspolíticas, elfinanciamiento y lasactuaciones de losfuncionariospúblicos?

Pero la apertura al pluralismo muestralímites firmes, asociados a los intereseseconómicos de los grupos propietariosde los medios y a la polarización políticade la sociedad salvadoreña. A esto seañade un control cercano al monopoliode los medios de comunicacióntelevisivos, que no aumenta las garantíaspara la libre expresión en este país.

En Guatemala la aparición de nuevosmedios, sobre todo escritos, a finales delos ochenta y principios de los noventa,abrió paso al ejercicio de un periodismoindependiente e innovador en un climade alta polarización política. Sin embargo,la existencia de un monopolio de latelevisión en este país desequilibra lascondiciones de competencia electoral, alo que se puede añadir que ha limitado elpluralismo y el debate político, y hacontrarrestado el potencial fiscalizador delos medios sobre los asuntos públicos.

En Honduras en los noventa, la prensaapoyó los aspectos fundamentales de lamodernización del Estado y, entre otrascosas, la institucionalización de laselecciones primarias en los partidospolíticos. Pero la influencia del gobierno,los partidos y los grupos de podereconómico sobre los medios decomunicación, incluido un control cercanoal monopolio de la televisión, opera endetrimento de la autonomía de losmismos, de su poder fiscalizador y de lascondiciones de competencia electoral.

En Panamá, se produjo un rápido procesode reapertura de la prensa y desurgimiento de nuevos medios, lo cual hasido acompañado por la transigencia alpluralismo ideológico, el desarrollo delperiodismo investigativo y una más ampliafiscalización de los asuntos públicos. Sinembargo, la legislación panameña siguesiendo altamente restrictiva de la libertadde expresión.

En Costa Rica, los medios decomunicación han gozado de lascondiciones más favorables en el áreapara la libre expresión. Pero también aquí

se denuncian problemas. Existe lapercepción de que los medios hanacumulado y concentrado demasiadopoder. Por otra parte, el país mantieneuna legislación restrictiva, basada enmecanismos de responsabilidad civil ypenal.

Avances dispares en las garantíasjurídicas

Las restricciones a la libertad de prensa yal derecho de información no se derivantanto de las normas constitucionales, sinode leyes específicas. La principal fuente detensión se origina en los Códigos Penales,en cuya clasificación de “delitos contra elhonor” se incluyen los delitos de injurias,calumnias y difamación, para los cuales seestablecen penas de cárcel, además de lasanción civil.

Obstáculos al ejercicio de la libertad de prensa

En Centroamérica, los medios decomunicación aún enfrentan obstáculosimportantes con respecto al desarrollodel potencial democrático del derecho ala libre expresión.

En Honduras, el temor de los periodistasa las represalias de los grupos de poderha restringido el desarrollo de formas deperiodismo más acuciosas y profundas.

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Los organismosjudiciales de su país,¿dan el mismo trato

a todas laspersonas?

¿Hay presencia localde organismos

judiciales en todo elpaís a los que

pueda recurrir lapoblación?

Con excepción de Panamá y Costa Rica,existen distintas formas de presión ycontrol político por parte de losgobiernos y los partidos políticos, que vandesde el soborno y la intimidación deperiodistas, hasta la concesión depublicidad estatal a los medios a cambiode silenciar o de plegar la información alos intereses gubernamentales o de lospartidos.

Han sido presentadas denuncias porpresiones de los intereses económicosprivados en Guatemala, El Salvador yHonduras, mientras que en todos lospaíses han sido denunciados actosrepresivos. En la región, los periodistasenfrentan distintas formas de acoso, yasea canalizado a través de la ley, comolos frecuentes procesos por injurias ycalumnias en Panamá y Costa Rica, ofuera de la legalidad, como las amenazasy la agresión física que son más usualesen las restantes naciones.

Complejos desafíos en la democratización de la justicia

En los últimos diez años, enCentroamérica se han realizadoimportantes esfuerzos para reformar lossistemas de administración de justicia.Estas reformas se abren paso en uncontexto caracterizado por losproblemas para impartir una justiciaindependiente, pronta, cumplida e igualpara todos. En algunos países, estosproblemas son especialmente serios.

En muchos casos se deben superarconsecuencias del autoritarismo queafectó la independencia judicial ypromovió la corrupción en laadministración de la justicia.

Independencia de los poderesjudiciales

Todas las constituciones políticascentroamericanas reconocenexpresamente la independencia delPoder Judicial o de la Corte Suprema deJusticia y sus magistrados y jueces.

Estrechos presupuestos hacenvulnerables a los poderes judiciales

Los presupuestos con que cuentan lospoderes judiciales presentan importantesdiferencias entre los países. El Salvador yCosta Rica triplican la cantidad asignadaen Guatemala en esta materia y duplicanla de Honduras. En Costa Rica seestablece un monto del 6% delpresupuesto de la República para elPoder Judicial, en contraste con un 2%en Guatemala y un 3% en Honduras; enNicaragua la proporción es 4% delpresupuesto.

Los poderes judiciales han logradoincrementar su presupuesto en todos lospaíses sobre los que existe información.Sin embargo, las brechas en el gastojudicial son muy marcadas. Al analizar elgasto judicial per cápita, el nivel de CostaRica está muy por encima de cualquierotro país de la región: esaproximadamente cinco veces el deGuatemala, Honduras y Nicaragua, yduplica el de Panamá (cuadro 13). Estospresupuestos son señalados por lasautoridades judiciales como insuficientespara mejorar la administración de justicia.

Elección de magistrados y jueces

Hoy en día, en varios países se incluyenconsideraciones técnicas, participaciónciudadana y transparencia en elnombramiento de magistrados,elementos antes ausentes en el proceso.

A pesar de estos avances, elnombramiento de magistrados y juecessigue adoleciendo de serios defectospara garantizar la independencia delPoder Judicial. En Honduras, entre 1994

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y 1998 se nombró apenas un 40% de losjueces de paz, previa aprobación de unexamen. A octubre del año 2000, lamayor parte había sido removida de sucargo sin consideración de la Ley de laCarrera Judicial de 1980.

En El Salvador trascendió a la opiniónpública el hecho de que una proporciónde jueces no tenía los títulos requeridosy, por las garantías de estabilidad laboral,no era posible despedirlos. En Nicaraguafue público el arreglo entre los dospartidos mayoritarios para “repartirse” laCorte Suprema.

Por otra parte, subsisten amenazas sobrelos administradores de justicia. EnGuatemala, jueces y fiscales encargadosde causas en las que están vinculadosmilitares o exmilitares han sidopresionados y algunos han tenido queabandonar el país (La Nación, 2001). EnNicaragua han trascendido a la prensalas amenazas contra la jueza a cargo delcaso de un expresidente de la República.

Instrumentos de control

Una tendencia regional durante losúltimos años es la creación o elfortalecimiento de los regímenes deresponsabilidad de los administradoresde justicia. Por lo general, estos seencuentran divididos en un aspectoadministrativo y otro criminal. Ambossistemas pueden activarse interna oexternamente, de oficio por los órganoscorrespondientes o mediante denunciasde los ciudadanos.

Organización de los poderesjudiciales

En toda Centroamérica la organizaciónde los poderes judiciales es, en términosgenerales, similar. La Corte Suprema deJusticia es el organismo cúspide de lasfunciones jurisdiccionales, administrativasy de gobierno del Poder Judicial. Losmagistrados son los superioresjurisdiccionales y administrativos delresto de los funcionarios del sistema deadministración de justicia.

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¿Cómo un sistemajudicial fuerte e

independientepuede ayudar a

elecciones libres ytransparentes?

Desarrollo de la jurisdicciónconstitucional

Dentro de la función jurisdiccional, lainnovación más importante en la últimadécada ha sido, indudablemente, eldesarrollo de la jurisdicciónconstitucional. Las funciones que, por logeneral, se asignan a los órganosconstitucionales son las de garantizar lasupremacía de las normas y principiosconstitucionales y del derechointernacional vigente en la República, suuniforme interpretación y aplicación;resolver conflictos de competencia entrelos poderes del Estado; conocer lasconsultas sobre proyectos de reformaconstitucional; aprobar conveniosinternacionales y otros proyectos de ley,y resolver los recursos de hábeas corpus,amparo e inconstitucionalidad.

En el cumplimiento de estas funciones,las salas constitucionales han adquiridocada vez más poder de decisión.

Incremento de organismosauxiliares

En los últimos años se observa unnotable esfuerzo en la creación deorganismos auxiliares de justicia,innovación que Costa Rica impulsó conanterioridad. La función auxiliar dejusticia incluye a los órganosespecializados que colaboran enadministrar justicia, desarrollando tareasde muy diverso orden, pero quecomparten la característica de no tenerfunciones jurisdiccionales. Entre estos seencuentran el Ministerio Público, laPolicía Técnica Judicial, el Sistema deDefensores Públicos, la Escuela Judicial, laInspección Judicial, el Centro Electrónicode Información Jurisprudencial y elArchivo y Registro Judicial.

Acceso ciudadano a la justicia

Pese a los esfuerzos recientes pordesarrollar los servicios judiciales yampliar su cobertura geográfica,persisten obstáculos significativos para elacceso a la justicia.

Cobertura geográfica

La mayor o menor cobertura de losorganismos judiciales de todo elterritorio nacional es una condición quefavorece u obstaculiza el acceso a lajusticia.

En general existen grandes diferencias decobertura entre los países. Además, losprincipales organismos de justicia seencuentran concentrados en las capitalesy grandes ciudades.También, dentro decada nación existen notables diferencias,exceptuando a Panamá, donde lasituación de los circuitos judiciales esmuy similar en cada municipio.

En Guatemala, el mandato constitucionalde 1986 retiró a los funcionariosmunicipales de la administración dejusticia en sus respectivas localidades, porlo que en los años siguientes se generóuna considerable ausencia geográfica deeste sistema en varias zonas del país. Nofue sino hasta el año 2001 (15 añosdespués) que, por primera vez, seestablecieron juzgados de paz en todoslos municipios.

Barreras económicas formales

Existen aún barreras económicas paraplantear asuntos ante el sistema judicial.Costa Rica es uno de los países que haeliminado los aranceles y depósitosprocesales, que formalmenteobstaculizaban a personas de escasosrecursos, el planteamiento de asuntosante la justicia. En los otros países, eldenominado arancel de abogados, quese paga en los mismos tribunales, es unode estos obstáculos.

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¿Tienen todas laspersonas accesoreal a la debidadefensa, y a justiciapronta y cumplida,independientementede su condiciónsocial, sexo o etnia?

En Honduras se reconoce el principio degratuidad de la justicia, pero existenelementos que, indirectamente, limitaneste principio, como el pago porcomunicaciones judiciales, los gastos delos peritos y testigos y otras tasas, comolos embargos judiciales.

Desigual desarrollo de los sistemasde defensa pública

Los sistemas de defensa públicamuestran un desarrollo desigual enCentroamérica. El Salvador y Costa Ricason los países que se encuentran enmejor situación, ya que tienen la mayorproporción de defensores por cadamillón de habitantes.

En Nicaragua, la carencia de medios enlas oficinas de defensa pública es tal quevulnera el derecho a una defensaprofesional: la Defensoría Pública laconstituyen 14 defensores.

La cobertura material de las unidades dedefensa pública varía según los países.Mientras en Guatemala y Honduras esfundamentalmente de carácter penal, en ElSalvador y Costa Rica abarca las materiaspenal, civil, laboral y familiar; y en Nicaraguay Guatemala los juicios de niñez yadolescencia. Los defensorescostarricenses, aparentemente, son los másrecargados del área, con casi 360 asuntosen promedio por defensor por año.

En los últimos años, en varios países sehan creado organismos especializados,como las defensorías de los menores, dela mujer y de grupos indígenas.

También cumplen una función deasesoría legal las oficinas delOmbudsman o procurador de losderechos humanos, del pueblo o de loshabitantes.

Barreras étnicas

Los indígenas centroamericanos tienenserios problemas de acceso a la justicia,debido al efecto combinado de múltiplesobstáculos: las barreras lingüísticas, laaplicación de normas jurídicas que pocoo nada tienen que ver con sus culturas,el escaso desarrollo de serviciosjudiciales especializados y el racismoexistente. Esta situación es común a todaCentroamérica y los pocos avances sontodavía pequeños en relación con lamagnitud de los problemas. La cuestióndel acceso de las y los indígenas a lajusticia es particularmente aguda enGuatemala, el país con la mayorconcentración indígena de la región.

Dificultades para administraruna justicia pronta y cumplida

En materia de justicia pronta y cumplida,las deficiencias parecen ser todavía másprofundas que en el acceso a la justicia ylos logros, más modestos.

Los tribunales resuelven menos casos delos que anualmente les ingresan. Estosignifica que los despachos judicialesacumulan expedientes lo que lleva a unretardo en la realización de juicios yadministración de la justicia.

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No todos los poderes judicialesenfrentan el mismo nivel de demandapor sus servicios. La Sala Constitucionalde Costa Rica tiene un volumen detrabajo anual que casi triplica al de lassalas o tribunales constitucionales de ElSalvador, Guatemala, Honduras yNicaragua juntos.

En materia penal el patrón es similar,aunque más atenuado. Costa Rica es elsegundo país con menor población en elárea, pero su sistema de administraciónde justicia es el que soporta la mayorcarga de trabajo. Le siguen Nicaragua yGuatemala.

Serias deficiencias en el trato a los privados de libertad

En Centroamérica, el trato a los privadosde libertad muestra serias deficiencias.Una alta proporción de presos sincondena es una denegación de justiciapronta y cumplida. Los resultados en estamateria indican que en Guatemala,Honduras y Panamá, la mayoría de losprivados de libertad son presos sincondena y en El Salvador casi la mitad(49,8%). Honduras muestra el peorbalance, pues de cuatro personasencarceladas, tres están en espera deque se les dicte sentencia. El mejorresultado se da en Costa Rica, donde esuno de cada cuatro presos.

Por otra parte, hay graves problemas desobrepoblación carcelaria. La peor situaciónse presenta en El Salvador, seguido de cercapor Honduras. En ese último país, a la fecha(mayo de 2003) se había reportado ungrave incidente en una de las prisiones porel hacinamiento de la poblaciónencarcelada. Los países con menorsobrepoblación carcelaria reportada sonNicaragua y, luego, Costa Rica.

Innovaciones en los procedimientos

Todas las naciones centroamericanas hanpuesto en práctica medidas paradescongestionar el sistema deadministración de justicia y hacer másexpeditos los juicios. Destacan en estosesfuerzos tres iniciativas: primero, laintroducción de la oralidad en los juicios,experiencia tomada del derechoanglosajón; en segundo lugar, laimplantación de medidas alternativas,como los procesos abreviados cuando elacusado acepta la culpa, o las sancionesalternativas, y finalmente, debenmencionarse los mecanismos deresolución alternativa de conflictos(RAC), como la negociación, lamediación y el arbitraje, que procurancrear mecanismos más rápidos, de costomás bajo y menos engorrosos para lasolución de controversias.

La justicia en manos privadas

La violencia social es un serio problemaen Centroamérica, aunque consignificativas diferencias nacionales. El“triángulo norte” de la región(Guatemala, El Salvador y Honduras)muestra niveles bastante más elevadosde violencia social que la zona sur delárea (Costa Rica, Nicaragua y Panamá).

Los linchamientos -actos en los que laspersonas toman la justicia por su propiamano- son eventos muy frecuentes enGuatemala. Pero los linchamientos no sonla única manifestación de violenciaextrema. La “limpieza social” - el asesinatode personas consideradas “indeseables”por algunos sectores- es otro métodopresente en la región. El Informe especialsobre muertes violentas de niños, niñas yadolescentes en Honduras (2002) señalóun fuerte aumento de las muertesviolentas de jóvenes en los últimos años:en el 2000 se registraron 289 casos y enel 2001 (hasta septiembre) 621. La mayorparte de las víctimas tenía entre 12 y 21años de edad.

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¿Cúales son lascausas de lacreciente violenciasocial? ¿Cómopodemos prevenirla?

En la gran mayoría de estas muertes nose ha realizado una investigación policialexhaustiva sobre las circunstancias y losposibles móviles y, en las pocas que hanllegado a conocimiento jurisdiccional, losprocesos no han sido impulsados comolo exige la gravedad de los hechos yprácticamente no se ha emitidosentencia alguna.

Los cuerpos de policía están creciendoen algunos países (Costa Rica y Panamá),pero no en todos (Nicaragua). Además,existen notables disparidades en laproporción de policías por habitantes.Panamá reporta la mayor cantidad depolicías por habitantes; le siguen ElSalvador y Costa Rica. Con nivelesmucho más bajos se encuentranGuatemala, Honduras y Nicaragua,naciones con severos problemas deseguridad.

En contraste, las empresas y la poblaciónen general, recurren cada vez más aservicios privados de seguridad. Lainformación disponible indica que existeun amplio mercado de seguridad privadaen todos los países.

La petición y rendición de cuentas: pendiente en la democratización regional

Todas las democracias modernas hancreado normas y mecanismos -controlespolíticos, jurídicos y administrativos- paragarantizar la petición de cuentas por losciudadanos y la rendición de cuentas delas autoridades públicas.

Costa Rica muestra en la región unamayor evolución del marco jurídico einstitucional en esta materia.

Marco jurídico

En la mayoría de los países de la región,las constituciones no reconocen demanera explícita el principioconstitucional que obliga a laadministración pública a rendir cuentas.

Sólo en Costa Rica y Nicaragua laconstitución expresa un señalamientoclaro en este sentido.

La legislación encargada de llevar a lapráctica esta obligación está muyescasamente desarrollada enCentroamérica. Esto es cierto tambiénpara Costa Rica. En la región no existenleyes de responsabilidad fiscal queobliguen a las entidades públicas aelaborar y publicar estrategias fiscalescon cálculos y políticas claras paraperíodos superiores a un año; a rendircuentas ante el Congreso sobre lacoherencia de las políticas públicas con laestrategia fiscal de largo plazo; apublicitar las proyecciones decrecimiento del PIB, de la inflación y delendeudamiento público; a realizarpublicaciones periódicas de losprincipales datos de las cuentas fiscales ya informar sobre la política de gastos delgobierno, así como a facilitar el accesociudadano a la información sobre lasfinanzas públicas.

Derecho de petición de cuentas

La petición de cuentas involucra variosderechos a la vez: el de petición (elderecho a dirigirse a cualquierfuncionario público o entidad oficial paraexponer un asunto de su interés), el deobtener pronta respuesta a la petición, elde información, (que reconoce y protegeel acceso de las personas a lainformación pública) y el de acceso a lajusticia (Jurado, 2002).

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¿Hay mecanismosfáciles a los que

usted puede recurrirpara pedir cuentasa los funcionarios

públicos sobreacciones, políticas o

gastos públicos?¿Existen a nivel

local?

En general, los distintos elementos de lapetición de cuentas son reconocidos porlas constituciones políticascentroamericanas, aunque existenimportantes vacíos y diferencias entrepaíses. La única limitación relevanteexiste en Panamá, donde la Constituciónestipula que las peticiones “respetuosas”son las que deben ser respondidas.

Si bien las y los centroamericanospueden acudir a los tribunales cuandoconsideran que un derecho suyo ha sidoviolado por la administración pública, entodos los países se exige que eldemandante esté directamente afectadopor el asunto en cuestión. Esto dificultala petición de cuentas, pues hayactuaciones (u omisiones) de lasinstituciones o los funcionarios públicosque perjudican a una colectividad, sinque pueda precisarse el daño causado aun individuo en particular.

Finalmente, aún es incipiente eldesarrollo de legislación sobre elderecho ciudadano a la información, queestablezca las condiciones yprocedimientos para la protección deesta garantía. Los vacíos normativos enesta materia dificultan el acceso a lainformación pública.

Actividad normativa en materiade controles

En materia de controles sobre laadministración pública, todos los paísescentroamericanos han experimentado unimportante desarrollo normativo en losúltimos años. La legislación aprobada seorienta, por una parte, a la prevención,detección y sanción de los delitos contrala función pública y, por otra, a lareorganización administrativa y funcionalde las entidades a cargo de ejercer loscontroles.

Control y sanciones sobre los funcionarios públicos

Las naciones centroamericanas sonsignatarias de la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción(CICC), el principal tratado internacionalen esta materia. Consecuentemente, entodas ellas se ha aprobado o reformadolegislación para ajustar las normas queregulan el ejercicio de la transparencia yla rendición de cuentas, de conformidadcon la Convención. Así, se ha modificadoo incorporado en el ordenamiento decada país buena parte de los delitos decorrupción contemplados en la CICC,como peculado, cohecho impropio,cohecho propio, aceptación de dádivas yotros. Sin embargo, los marcos jurídicosnacionales continúan rezagados conrespecto a dos obligaciones:

o En todos los países está pendientetipificar el soborno transnacional y elaprovechamiento de informaciónprivilegiada o reservada, así comoajustar la redacción que actualmentetipifica los delitos contra la funciónpública.

o No hay en Centroamérica leyes deprotección a personas quedenuncien actos de corrupción. Estaes una obligación contemplada en elcapítulo de medidas preventivas de laCICC.

Respecto a los controles y las sancionescontra el enriquecimiento ilícito, lasautoridades encargadas de darseguimiento a las declaraciones debienes de los funcionarios son lascontralorías o cortes de cuentas,excepto en el caso de El Salvador, dondeesta tarea corresponde a la Dirección deProbidad de la Corte Suprema deJusticia.

Los datos disponibles evidencian que elcontrol sobre la veracidad de lasdeclaraciones de bienes es escaso y, porlo tanto, hay una baja posibilidad de quelas autoridades detecten eventualesdelitos.

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Ante la debilidad delos organismos decontrol fiscal, ¿quépuede hacer lapoblación paraincrementar lavigilancia y controlde la gestión de losfuncionariospúblicos?

¿Tiene acceso lapoblación a lasinstituciones decontrol fiscal?

Sistemas de control sobre la gestión pública

En Centroamérica, las principalesinstituciones especializadas en el controlde la administración pública (controlhorizontal) son los Ombudsman (controlpolítico), las contralorías o cortes decuentas y las oficinas de auditoríasinternas (control legal y administrativo),los ministerios públicos y lasprocuradurías (control legal).

Todas ellas han sido adicionadas altradicional sistema de pesos ycontrapesos entre los poderes delEstado, según el cual el Congreso ejerceel control político sobre laadministración pública y el Poder Judicialrealiza el control legal.

Los parlamentos ejercen débilescontroles políticos

Las constituciones políticas otorgan a loscongresos o asambleas legislativas unconjunto de mecanismos para el controlpolítico de la administración pública. Losparlamentos, sin excepción, hacen unescaso uso de estos mecanismos decontrol. Además, en algunos países estasituación se agrava por los esfuerzos delos partidos en el Congreso para afincarsu dominio sobre las entidadesespecializadas de control horizontal.

Una de las principales oportunidades parael ejercicio del control político es laaprobación anual del presupuesto generaldel gobierno, que todas las constitucionescentroamericanas reconocen como unapotestad legislativa. Sin embargo, el controlparlamentario en este campo es casi nuloen la región.

Consolidación de las cortes de cuentas

Las cortes de cuentas o contralorías sonlos principales órganos de control sobre laadministración pública en Centroamérica.En los últimos años han sufrido

modificaciones importantes y hoy todas seencuentran regidas por leyes constitutivasaprobadas recientemente.

Solamente en el caso de Guatemala, laContraloría General de Cuentas (CGC)tiene asignado por ley un 0,7% del totalde ingresos ordinarios del gobierno. En elresto de los países estas instanciasdependen de la asignación presupuestariaque realice el Parlamento.

Hay diferencias significativas respecto a losmedios y potestades con que cuentanestas instituciones: en términos absolutoslos presupuestos de las contralorías deCosta Rica, Panamá y El Salvador triplicanlos de Honduras y Nicaragua.

Panamá y Costa Rica cuentan con lascontralorías más grandes y con ampliaspotestades de control del gasto, mientrasHonduras y Nicaragua, cuentan concontralorías pequeñas y con potestadesrestringidas. El Salvador se acerca a laprimera situación, mientras que Guatemalaestá más próxima a la segunda.

Las contralorías no sólo son entidades decontrol interinstitucional, sino también decontrol vertical (Estado-sociedad).Actúantambién a través de la atención dedenuncias de los ciudadanos, lo que hapermitido detectar delitos contra lafunción pública, que difícilmente podríanhaber sido captados por los instrumentosconvencionales de fiscalización.

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Creación de los Ombudsman o defensores del pueblo

Son instituciones que nacieron durante ladécada de los noventa, con excepción deGuatemala, que creó su Procuraduría delos Derechos Humanos en 1985.Tienenel mandato de procurar el respeto y lavigencia de los derechos y libertadesfundamentales de los ciudadanos en lagestión pública.

Sus resoluciones no son de caráctervinculante para la administración, y elacatamiento de sus recomendacionesdepende de la autoridad moral deljerarca y de la voluntad de losfuncionarios públicos. No obstante, losOmbudsman están facultados paraplantear denuncias por la vía judicial.

En la región los presupuestos de estosorganismos son muy distintos, pero engeneral son bajos si se comparan con losde otras instituciones de control, comolas contralorías.

En Guatemala y Costa Rica losciudadanos acuden con muchafrecuencia a plantear denuncias o quejasa esta institución (más de 15.000 casosanuales). En cambio, en El Salvador yHonduras se presentan menos de latercera parte de casos que en los dospaíses antes mencionados, y en

Nicaragua y Panamá no llegan a 1000por año. Costa Rica es el único país enque se presenta un número importantede casos contra el sector privado,aunque esto excede las competencias dela Defensoría de los Habitantes.

Las fiscalías contra la corrupción:recientes, desfinanciadas y pocoutilizadas

En la década de los noventa losministerios públicos centroamericanos,con excepción de Nicaragua, crearonunidades o fiscalías internasespecializadas en los delitos decorrupción.

El funcionamiento de estas fiscalías reflejalos problemas del sistema deadministración de justicia para detectar ysancionar los delitos contra los deberesde la función pública (abuso deautoridad, cohecho, concusión, peculado,y prevaricato).

En primer lugar, las fiscalías carecen depersonal especializado para investigar lasdenuncias que reciben. En segundo lugar,las fiscalías reciben un volumen muy bajode denuncias, que en general nosobrepasan las mil por año. Finalmente,los juicios terminados con sentenciascondenatorias son muy pocos.

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