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Feria de Gobernabilidad Experiencia “Guayaquil, Más Ciudad” Modelos de Soluciones para Servicios Eficientes

Panel Concertación para la Movilización del Capital Social

Ponencia: Visión externa del proceso de concertación

y metodología aplicada

Cecilia Condo Tamayo1 Facilitadora de la Mesa de Infancia en riesgo y

colaboradora en la Mesa de Mayores. En las últimas décadas, nuestra ciudad – al igual que nuestro país – se ha visto marcada por una serie de transformaciones sociales, políticas, culturales y económicas. En un Ecuador multiétnico y pluricultural, con altos índices de pobreza humana, con una población marcada por profundas desigualdades económicas y sociales – de género, étnicas, intergeneracionales - y por esquemas de poder, ejercer la ciudadanía resulta difícil. Esta complejidad se ahonda cuando tal diversidad se concentra en una misma ciudad como la nuestra. A pesar de ello, los acelerados procesos de urbanización de la ciudad, seguidos por nuevas formas de organización de la producción y el comercio, por una planificación y regeneración urbana, por las transformaciones tecnológicas, y por nuevos estilos de liderazgo local, han ido moldeando un nuevo Guayaquil, una metrópolis que está construyendo su identidad propia, mosaico de culturas ecuatorianas y de tendencias diversas de todo tipo. Analizar los cambios de nuestro espacio urbano como parte de un proceso histórico-cultural permite entender la evolución del comportamiento de sus habitantes como la expresión de una nueva forma de ser y sentir ciudadano, que implica niveles más profundos de compromiso social, reflejados en una acción concertada evidenciada durante los procesos de participación de las Mesas de Concertación y Redes de organizaciones sociales. Esta participación se expresa en la estructuración de nuevos espacios de concertación y en nuevas formas de relacionamiento entre actores sociales: públicos, privados y del tercer sector. Lo nuevo de estas modalidades consiste en la inclusión del gobierno local como impulsor del desarrollo humano y del desarrollo local, tendencia iniciada en el país en 1992 y conocida como “ola de renovación municipal” por Torres y otros autores. Entre estas nuevas formas encontramos a las Mesas de Concertación y las Redes de organizaciones sociales. Estos procesos de concertación social y política “buscan superar la fragmentación, intolerancia y clientelismo propios de la cultura política tradicional del Ecuador” (Ortiz, en Varios autores 1999). Así, se convierten en factores que facilitan la racionalización de la gestión local, evitando la

1 Se agradece el aporte de la Ab. Marena Briones, Master Ana Quevedo, Ec. María Fermina Pazmiño y el Soc. Galo Almeida, facilitadore/as de las Mesas de Concertación de Género, Mayores e Infancia.

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duplicación de esfuerzos, canalizando o sumando los recursos existentes, permitiendo una mayor coordinación interinstitucional, superando la tradicional segmentación de las instituciones públicas y privadas, democratizando la información acerca de los problemas existentes y encontrando alternativas negociadas, todo lo cual ayuda a transparentar la gestión pública y evita la corrupción y el clientelismo2. La mayoría de autores concuerda que las mesas de concertación son un espacio para el diálogo, un “foro de gobernabilidad participativa, en donde los actores se acercan a discutir, debatir y acordar sobre propuestas de desarrollo de sus propias comunidades, distritos o ciudades. El propósito es lograr concentrar los recursos y capacidades de diferentes actores locales, de diferentes sectores, y sintetizar intereses comunes, para alcanzar el desarrollo local” (Rose), “asegurando el respeto por las minorías y por la autonomía de cada participante” (Béjar). 1. Proceso de las Mesas de Concertación Las mesas de concertación fueron convocadas desde el 2001 con motivo de la elaboración de Planes Estratégicos Cantonales, en torno a 6 ejes, mencionados anteriormente. Estos procesos se desarrollaron en torno a la Metodología de la Planificación Estratégica participativa, la cual puede ser vista como una poderosa herramienta de diagnóstico, análisis, reflexión, planificación integral y toma de decisiones colectivas3. Su resultado no es un plan de gobierno, sino un contrato político entre las instituciones públicas y de la sociedad civil4. En el caso de Guayaquil, estos han sido procesos de arriba hacia abajo (top-down) en la mayoría de las mesas, es decir, que las iniciativas y convocatoria vino desde el Municipio (la autoridad), aunque siempre existieron demandas moderadas de las organizaciones sociales. Cada Mesa desarrolló un proceso propio, facilitado por un consultor o consultora externa contratada por el Municipio, quien adecuó la metodología a las características y necesidades de la Mesa. A pesar de la especificidad del proceso de cada mesa, se ha recopilado las etapas que se siguieron en la elaboración de los Planes Cantonales y en el desarrollo de las Mesas, pudiendo identificar 5 grandes fases con subetapas5: A. Preparación previa

Esta fase fue previa al trabajo concertado, y la responsabilidad básicamente recayó en la DASE. Significó también el cumplimiento de varios pasos como:

2 Condo, Cecilia (2004) Concertación para la Movilización del Capital Social. 3 Burgwal, Gerrit y Juan Cuéllar (1999) Planificación estratégica y operativa aplicada a gobiernos locales; y Borja, Jordi y Manuel Castells (2000) Local y Global. 4 Ibíd. 5 Condo, Cecilia (2004) Concertación para la Movilización del Capital Social.

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§ Aprobación del alcalde y concejo cantonal § Listado y contacto con organizaciones relacionadas § Sensibilización y Concertación previa § Convocatoria individualizada

B. Elaboración del plan

Etapa más visible de las Mesas de Concertación, donde puede encontrarse dos momentos políticos: uno – que coincide con las 2 o 3 primeras reuniones – que es cuando se convoca a la primera asamblea, se explica el proceso y sus objetivos, las organizaciones se empiezan a conocer (si no lo han hecho antes) y en el caso de algunas mesas, se comienza a debatir desde posiciones antagónicas. Luego viene un segundo momento, que es cuando se empieza a trabajar en el Plan y se empieza a concertar.

Metodológicamente se puede también diferenciar dos etapas dentro de la elaboración del Plan, constituidas por el Diagnóstico de la situación inicial y la Formulación del plan estratégico.

Diagnóstico de la Situación Inicial En esta etapa la recopilación de información fue fundamental porque permitió identificar, priorizar y analizar la situación del problema local, determinar los recursos existentes y posibilitó un proceso de toma de decisiones. Los pasos que se siguieron fueron los siguientes: § Investigación de campo § Enfoque de desarrollo § Análisis de actores(as) § Identificación, jerarquización y selección de problemas § Análisis de problemas § Construcción del Arbol de Objetivos § Identificación de nudos críticos § Determinación de alternativas de solución

Formulación del Plan Estratégico Constituido por la definición de: § Visión de Futuro § F.O.D.A. y D.O.F.A. § Misión § Ejes o Líneas estratégicas § Objetivos estratégicos (por cada eje o línea) § Listado de proyectos por cada eje § POA Plan Operativo Anual del 1° año

Validación La validación de los Planes se realizó en dos formas: con todas las organizaciones participantes (al revisar el primer borrador del Plan, en asamblea general con la presencia de los miembros) y por grupos pequeños de representantes del actor(a) central o grupo vulnerable (para verificar si los problemas seleccionados y las alternativas propuestas tenían validez para los usuarios finales del plan).

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Revisión del documento Para revisar el documento y pulirlo para su edición y publicación futura, las Mesas designaron representantes o delegados, quienes conformaron una comisión central.

En este paso ya no se contaba con la presencia del(a) consultor(a) externo(a), sino que fue facilitado por miembros de Proyectos Especiales del Municipio y por las mismas instituciones; lo que implica una vinculación de alrededor de 300 organizaciones de diversa índole. Esto ha significado una duración promedio de un año en el proceso de revisión del documento.

Durante el 2003 las mesas de infancia, juventud y discapacidades se encontraban en la revisión de sus Planes Cantonales, los cuales se fueron afinando y algunos de ellos están listos para su publicación.

Publicación y difusión En asamblea y con la presencia del Alcalde y Concejales del cantón, y organismos nacionales e internacionales, se realizó la publicación del Plan Cantonal de Salud Nutricional en Agosto del 2002, y del Plan Cantonal de Juventud el 6 de Mayo del 2004.

C. Implementación del plan

El proceso posterior a la “aprobación del plan, y el seguimiento e implantación de las medidas o actuaciones es tanto o más importante que el proceso de elaboración y aprobación consensuales”6, y es el más complejo porque se tiene que lograr que la gente no pierda la credibilidad y el entusiasmo.

En algunos casos, la Mesa decidió constituirse en Red (Salud Nutricional y Mayores), iniciando una nueva etapa de concertación. Las redes son “formas de interacción social, definida por un intercambio dinámico entre personas, grupos e instituciones en contextos de complejidad. Un sistema abierto, multicéntrico y en construcción permanente, que involucra a conjuntos… que se organizan para potenciar sus recursos y crear alternativas novedosas para la resolución de problemas y necesidades (Aruguete, Dabas). El trabajar en redes significa reconocer la complejidad de los procesos sociales, aceptar la corresponsabilidad que todos los actores sociales tenemos en ellos, y acoger la solidaridad como una estrategia para la acción. Las redes responden a una lógica de lo vincular, no apunta a homogenizar los grupos sociales, sino a organizar a la sociedad en su diversidad, permitiendo una autonomía relativa entre sus niveles. Tanto las Mesas como las Redes continuaron el proceso a través de la: § Conformación del comité ejecutivo

6 Borja, Jordi y Manuel Castells (2000) Local y Global.

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§ Estructuración de las comisiones de trabajo § Reuniones periódicas de las comisiones En esta etapa, la presencia del Municipio se mantiene en forma activa y se concreta mediante la contratación de coordinadores de mesas, aportando a los procesos participativos con una asistencia y secretaría técnica.

D. Evaluación periódica del plan

Únicamente las Redes de Nutrición y de Desarrollo Infantil han avanzado en su proceso hasta llegar a ejecutar sus planes, a partir de lo cual han realizado la evaluación de sus proyectos en forma anual, y socializada a la comunidad a través de una Rendición de Cuentas. Para las demás mesas y redes, las evaluaciones están previstas de realizarse anualmente, así como los reajustes necesarios en base a ellas.

E. Sistematización de la experiencia

La experiencia desarrollada por las Mesas y las Redes ha sido parcialmente sistematizada a través de informes y registros varios. Los resultados de estas mesas han sido recopilados tanto en los Planes Cantonales como en informes periódicos de los avances de los proyectos. En el futuro se espera sistematizar la experiencia de todas las mesas y redes promovidas por el Municipio, rescatando la información de los diversos registros y documentos elaborados.

2. Análisis de la participación de los actores sociales de Mesas y Redes La participación de las organizaciones ha sido diversa, pero en general se ha manifestado un involucramiento de un buen número de actores locales en los procesos de concertación de las mesas y redes. Los diferentes niveles y formas de participación de cada actor social están relacionados con la naturaleza y función social de las organizaciones, y se observa una permanencia del 50% de las instituciones participantes con respecto a la primera convocatoria. En la actualidad, esto significa un aproximado de 300 organizaciones con quienes el Municipio, a través de la DASE mantiene una coordinación directa. Hay organizaciones que han asumido un compromiso activo ejerciendo roles de liderazgo, mientras otras han participado en forma esporádica y pasiva. De manera general, se observa que: ü Las ONGs son el grupo mayoritario, imprimiéndoles un carácter particular

a cada mesa; ü Las Organizaciones Gubernamentales, los Colegios de profesionales y

las Universidades han participado en pocas mesas, y en forma esporádica; aunque existe la tendencia a incrementar su participación;

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ü La participación de las Organizaciones comunitarias varía según la mesa, pues en algunas es permanente, y en otras muy débil o inexistente.

ü Representantes de las Iglesias casi no asisten, salvo la Vicaría de Pastoral Social, representante de la Iglesia Católica, y miembros de la Iglesia de los Santos de los Ultimos Días;

ü Existe alrededor de un 25% de organizaciones que se repiten en todas las mesas, lo que permite suponer que validan el trabajo de las mesas y legitiman las acciones de las mismas.

Es evidente también que la actitud y respuesta de las organizaciones de las Mesas hacia el Municipio ha ido evolucionando. Al inicio de las mesas, las organizaciones mantenían relaciones cercanas entre sí pero se mostraban incrédulas hacia el Municipio y existía mucho temor de ser utilizadas políticamente. En la actualidad, se dan mayoritariamente relaciones colaborativas y propositivas entre los diversos actores. Las dimensiones de su identidad individual pueden incidir en el modo de ejercer su ciudadanía, entre ellas su condición de género, edad o nivel socio-económico (Borja y Castells 2000). Por ejemplo, jóvenes que participen en grupos mayoritariamente adultos pueden sentir cierto recelo en participar. Por ello, para la etapa de validación de algunos Planes Cantonales (de Infancia y de Mayores) se trabajó en talleres con la participación exclusiva de est@s actore/as. Además, la participación está ligada al tamaño, estructura y funcionamiento de la organización, así como a la motivación personal que tengan sus delegados y delegadas. Participan más activamente quienes están en la directiva de la Mesa o tienen responsabilidades específicas, y quienes están directamente vinculados al problema que se aborda. Cuando la gente no valora su rol dentro de la mesa y no se siente importante para el proceso, fácilmente se desengancha del mismo. Esto significa que hay que ayudar a descubrir el aporte de cada organización a la Mesa.

La pobreza también disminuye la posibilidad de participación, por el tiempo que las personas y las organizaciones tienen que dedicar para sobrevivir, y por las dificultades para acceder a la información y al conocimiento. Elementos claves del éxito de la participación en las Mesas y Redes Para desarrollar y sostener a largo plazo una Mesa de concertación se requiere de un fuerte liderazgo tanto comunitario como del alcalde (Darquea 1999), y de actores sociales sólidos (Béjar). En el caso de Guayaquil, una de los principales factores de éxito - reconocido por la mayoría de actores sociales que han intervenido en este proceso – fue justamente el poder de convocatoria del Municipio, así como su estilo de liderazgo y la legitimidad con la que cuenta. Otro factor que ha contribuido al éxito de estos procesos ha sido la contratación de facilitadore/as externos al Municipio, de manera tal que se aseguraron procesos con independencia política y calidad técnica. Este es un elemento reconocido por varios autores (Borja y Castells, Burgwal y Cuéllar) que permite la transferencia del saber hacer (know-how).

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Otros elementos considerados como factores de éxito han sido la amplitud de la convocatoria municipal para la conformación de las Mesas, la presencia constante de delegados municipales a las reuniones de las mesas, y la experiencia previa de trabajo coordinado por parte de la mayoría de organizaciones. Algunos cuestionamientos de los procesos Los procesos de participación de Mesas y Redes han enfrentado algunas limitaciones que han dificultado su desarrollo, y que hasta han impedido la continuación del proceso, en algún caso. Durante la elaboración de los Planes Cantonales y la ejecución de los mismos, se advirtió que: • Existieron varias dificultades en términos de logística, sobretodo en cuanto

a la convocatoria de las organizaciones a las asambleas. Se entiende que han sido a causa del volumen de instituciones con las que se está trabajando, y para lo cual se ha contratado personal adicional;

• Algunas organizaciones mostraron temor a ser utilizadas políticamente, y manifestaron celo institucional frente a otras entidades;

• Las organizaciones delegan a distintas personas para que las representen en las Mesas, impidiendo la continuidad del proceso;

• A pesar de haber aceptado el principio de inclusión progresiva, la concreción del mismo ha originado reticencias por parte de algunas organizaciones.

• Aún existen algunas organizaciones que continúan renuentes a trabajar en forma coordinada con el Municipio.

• Una limitante fue el enfrentamiento ideológico que se dio por personas que estaban en contra del partido del gobierno local, y que sintieron que participar en las mesas estaba en contra de sus principios ideológicos. Esta situación se está limando paulatinamente, aunque algunas organizaciones han optado por retirarse.

• Una cultura de las organizaciones que busca resultados inmediatos también motivó a la deserción.

Se puede cuestionar el hecho de que estos procesos de concertación no se perciben como parte de una política Municipal, lo que puede restarle sostenibilidad al proceso. Uno se pregunta, por ejemplo, si se va la Concejala y el Alcalde ¿desaparecen los procesos? Cuando se diseñó el actual Plan de desarrollo de la ciudad de Guayaquil no se lo hizo en forma participativa, por lo que ahora resulta difícil incluir estos nuevos procesos dentro de los esquemas de estructuración de la ciudad. Además, se cuestiona la representatividad y legitimidad de las organizaciones participantes en las Mesas de Concertación. Uno puede preguntarse ¿quién les ha nombrado representantes de determinados grupos poblacionales? La legitimidad de una organización está dada por su capacidad de representación del conjunto de intereses de la población, y del hecho de que sea percibida como neutral. Habría que investigar si los ciudadanos “de a pie” se sienten representados por estas instituciones, pues bien se conoce que no se sienten representados por otros espacios.

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Y las decisiones que han sido tomadas ¿responden solo a la realidad de las organizaciones participantes o son lo suficientemente globales para atender a toda la población objetivo? 3. Desafíos a futuro El camino que se ha recorrido ha significado algunas conquistas en el campo de la participación ciudadana. Esta Feria de gobernabilidad es un buen momento para detenernos un revisarnos – al interior de cada Mesa o Red -, cuestionar nuestro accionar e identificar las conquistas alcanzadas. La conformación y permanencia de estas Mesas de Concertación en Guayaquil es una inmensa conquista dentro de la historia de participación de nuestros gobiernos locales. Y si es una conquista, a pesar de todas las limitaciones que se han presentado, es responsabilidad de cada ciudadano y ciudadana, y de cada organización participante, el asegurar la permanencia y sostenibilidad de estos procesos, vencer los obstáculos, mantener el espacio creado, sostener la vinculación con el gobierno local, e incorporar el enfoque que la ciudadanía quiere. Para las organizaciones, se vuelve imprescindible recuperar el protagonismo social, que las mesas sean de la sociedad civil, y no se perciban como un espacio municipal. Hay que identificar quiénes son los líderes, construir intereses conjuntos, no sumados sino integrados, para la construcción de un interés común por encima del interés individual. Este paso significaría subir un nuevo escalón en las concepciones y tradiciones de la acción social guayaquileña, superando el enfoque de beneficencia que ha caracteriza a esta urbe. Esto significaría empoderarnos como ciudadanos y ciudadanas, no porque soy buena gente y ayudo, sino porque asumo mi responsabilidad ciudadana y exijo mis derechos. Para esto es necesario potenciar los perfiles de la gente, porque la experiencia de las mesas señala la desigualdad de los niveles de participación. Si el municipio y las organizaciones está interesadas en propulsar esta actoría social, es menester partir de una capacitación profunda sobre el manejo de las temáticas, y no solo sobre conocimientos instrumentales. Solo así las Mesas y Redes podrán crecer. Pero también es necesario iniciar, mantener o incrementar una vinculación con el entorno y otros actores sociales: luego de mirarse a sí misma, la Mesa debe reconocer en el otro a un interlocutor válido, y extender sus brazos para crear un macrosistema social. La mesa debe sentirse parte y ser expresión de la diversidad de sus miembros, porque no se puede seguir mirando solo a los guayaquileños, sino que es necesario abrirnos al país y a la región. De esta forma, las Mesas pueden convertirse en espacios para crear una identidad ciudadana nacional de manera diferente. Es la oportunidad histórica

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de superar ese prejuicio de que los ecuatorianos y ecuatorianas no nos escuchamos, no nos entendemos, que todos hablamos al mismo tiempo. Es una nueva forma de hacer política desde el ejercicio de la ciudadanía, y a este proceso estamos todos y todas invitados. Es una forma de ir construyendo un nuevo país, un Ecuador pluralista y respetuoso de su diversidad, que en el camino de las diferencias encuentre convergencias, que en medio de un capitalismo neoliberal encuentre modelos de solidaridad y redes que permitan alcanzar un verdadero desarrollo humano integral, no de cifras sino de realidades cotidianas. Es un nuevo llamado de la historia al que todos y todas estamos invitados, ciudadanos y organizaciones. ¡Ustedes tienen la palabra!

Bibliografía utilizada

Aruguete, Gustavo. Redes sociales, una propuesta organizacional alternativa. Béjar, Héctor (s.d.) El caso de la participación de la sociedad civil en las mesas de concertación. Banco Mundial (http://www.bancomundial.org/foros/bejar.htm) Borja, Jordi y Manuel Castells (2000) Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid: UNCHS United Nations for Human Settlements, Taurus Pensamiento. Burgwal, Gerrit y Juan Carlos Cuellar (1999) Planificación estratégica y operativa aplicada a gobiernos locales. Quito: Abya-Yala Condo, Cecilia (2004) Concertación para la Movilización del Capital Social, en Volumen III de la Experiencia “Guayaquil Más Ciudad”, Modelos de Soluciones para Servicios Eficientes. PNUD- Municipio de Guayaquil. Dabas, Elina (s.d.) Concepto de Red, en Organización de redes de servicios para la integración. Darquea, Gonzalo (1999) Planeación Estratégica Municipal. Quito: IULA-CELCADEL. Rose, Felicity (s.d.) Mesas de concertación: Creando posibilidades de vida, promoviendo gobernabilidad democrática. CENCA/PGU-ALC/Municipalidad de Lurigancho Chosica. Varios autores (1999) Ciudadanías emergentes: Experiencias democráticas de desarrollo local. Quito: Ediciones Abya-Yala.Grupo Democracia y desarrollo local.