COMPETITIVIDAD Y REFORMAESTRUCTURAI. DE LA AGRICULTURA

ESPAÑOLA

PorJosé Ma Sumpsi

Catedrático de Economía y Política AgrariaUniversidad Politécnica de Madrid

1. LA ESTRUCTURA AGRARIA DE PARTIDA

Las deficiencias estructurales de la agricultura espa-ñola constituyen un importante freno para su moderni-zación. Entre los principales problemas de la estructuraagraria actual destacan los siguientes:

1. Limitaciones de carácter natural, derivadas de laaltitud, el clima, las pendientes, la calidad de los suelos,la irregularidad y la escasez de las precipitaciones, enparticular en aquellas zonas que gozan, por el sol y lasuavidad de las temperaturas, de mayor potencial agrí-cola. Si ello supone una reducción de la productividadagrícola de la superficie, exige como compensación unadimensión suficiente y mecanizada que permita unaadecuada productividad del trabajo, de la que depende

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crucialmente la remuneración que dicho trabajo puedaobtener.

2. Edad avanzada de los titulares de las explota-ciones agrarias. Más de la mitad tiene más de 55 años.Ello constituye un freno indudable a la modernización yplantea, a medio plazo, un grave problema genera-cional.

3. Insuficiente modernización tecnológica, tanto encuanto a productos y su adaptación a la demanda como ala incorporación de equipos, o a la adopción de nuevastécnicas de gestión y comercialización. Tan sólo un por-centaje exiguo de las explotaciones tienen un titular conformación profesional o superior.

4. Un fuerte despoblamiento del medio rural, condensidades inferiores a 10 e incluso 5 habitantes porkilómetro cuadrado en algunas comarcas, y con gravesdificultades para retener a los sectores más jóvenes ydinámicos, como consecuencia de las dificultades paralograr la diversificación de las oportunidades deempleo, de acceso a la educación y formación y a otrosservicios, y de la devaluación social de la actividadagraria.

5. Pero, ante todo, resalta el problema de la escasadimensión física y económica de las explotaciones agra-rias, así como su elevado grado de parcelación.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, no debe sor-prendernos que la mayoría de las explotaciones agrariasde nuestro país sea incapaz de remunerar al factor tra-bajo empleado ( renta de trabajo unitaria) a un nivelequivalente al salario medio nacional no agrario.

El grado de intensidad de las deficiencias estructura-les antes descritas varía mucho de unas comunidadesautónomas a otras, lo cual justifica y da pleno sentido alreparto competencial establecido por nuestra Constitu-ción según el cual las políticas agrarias estructurales soncompetencia, fundamentalmente, de las CC.AA.

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En el anejo 1 se desarrolla el análisis estadístico delas deficiencias estructurales de la agricultura española,en base a los datos del Censó Agrario de 1989. Sin em-bargo, es necesario poner de manifiesto que las cifrasque aparecen en el Censo Agrario no son muy fiables.Es realmente difícil ceerse que en España existen másde dos millones de explotaciones. El número real es,con seguridad, sensiblemente menor, como demuestrael hecho de que el número de agricultores que recibenlas distintas ayudas de la política agrícola común (PAC)es mucho menor que esa cifra. El problema reside, pro-bablemente, en que muchas explotaciones que son con-sideradas como tal por el Censo Agrario, son más bienpropiedades (fincas) en lugar de explotaciones (unida-des de producción y de gestión).

En cualquier caso, la única fuente oficial reciente esésta y por ello, hecha la salvedad anterior, se ha utilizadopara elaborar el anejo 1. No es posible improvisar uncenso real de explotaciones alternativo.

2. LA REESTRUCTURACION AGRARIA EN ELNUEVO CONTEXTO INTERNACIONAL

Los economistas agrarios han señalado, tradicional-mente, que la reestructuración agraria, entendida comoproceso superador de las graves deficiencias estructura-les de la agricultura, es una condición necesaria, aunqueno suficiente, para modernizar las explotaciones agra-rias y mejorar la competitividad del sector.

Mientras la agricultura española estaba aislada delmercado internacional, a través de mecanismos fuerte-mente proteccionistas en frontera, los problemas estruc-turales y el déficit de competitividad eran menos paten-tes. Sin embargo, la apertura comercial tras la adhesióna la CEE ha puesto de manifiesto nuestras dificultades

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para competir en los mercados exteriores y también enel mercado doméstico. Así la evolución del comercio ex-terior agrario en el período 1984-1993 muestra unacierta pérdida de competitividad, ya que en 1993, con lamoneda ya devaluada, ni siquiera se alcanza la tasa decobertura del período 1984-85 (cuadro A). Sin em-bargo, la fuerte disminución de la tasa de cobertura enel período 1988-92 no debe considerarse fruto, por lomenos exclusivo, de los problemas estructurales, sinomás bien de la sobrevaloración de la peséta originadapor las políticas macroeconómicas.

El contexto internacional de los últimos años haestado marcado por las negociaciones de la Ronda Uru-

Cnadro A

COMERCIO EXTERIOR AGRARIO (1)En miles de millones de pesetas corrientes

Año^Porta-ciones

Importa-ciones Saldos

Tasas decobertura

1983 .............. 495,5 589,7 -94,2 84,01984 .............. 650,4 641,2 9,2 101,41985 .............. 681,7 652,5 29,2 104,51986 .............. 679,3 719,3 -40,4 94,41987 .............. 821,1 760,9 60,2 107,91988 .............. 878,3 873,4 4,9 100,61989 .............. 892,6 993,6 -101,0 89,81990 .............. 932,3 1.031,7 -99,4 90,41991 .............. 1.033,8 1.156,5 -122,7 89,41992 .............. 1.093,6 1.245,6 -152,0 87,81993 (2).......... 1.392,8 1.381,9 10,9 100,8

(1) En el comercio exterior agrario no se incluyen los productospesqueros ni sus derivados. Se incluyen los capítulos del Arancel deAduanas números Ol al 24 (excepto el capítulo 03, las partidas 1.604 y1.605 y otras subpartidas de productos de la pesca: aceites, harinas,etc.), 41, 44a46y50a53.

(2) Datos provisionales.Fuente: Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales.

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guay del GATT y el avance en la liberalización delcomercio mundial de productos agrarios. Estas negocia-ciones propiciaron, además, una profunda modificaciónde los mecanismos proteccionistas de la política agrícolacomún (Reforma Mac Sharry de 1992).

En este nuevo marco internacional, la reestructura-ción agraria es, si cabe, mucho más necesaria. Y ello pordos razones. En primer lugar, porque el modelo de agri-cultura implícito en la reforma Mac Sharry es un mo-delo de agricultura más extensivo. En efecto, el tipo deayudas establecido en dicha reforma desincentiva el au-mento de la productividad. Ahora ya no se trata tanto deque cada hectárea o cabeza de ganado produzca el má-ximo, sino de que cada unidad de producto se obtengaal mínimo coste posible.

Pero justamente el aumento a ultranza de los rendi-mientos y la maximización de la producción ha sido unade las armas fundamentales del agricultor para defen-derse del insuficiente tamaño de su explotación. Porello, la reorientación hacia una agricultura más exten-siva, justificada tanto por el objetivo de reducir los exce-dentes como por el de proteger el medio ambiente, pre-cisa de unas explotaciones de mayor tamaño. A su vez, elaumento de dimensión supone que las explotacionesaprovechen las economías de escala, reduzcan los costesunitarios de producción y generen rentas suficientespara que el agricultor viva de la agricultura.

Este último aspecto es esencial, ya que no es posibletener una agricultura basada en agricultores profesiona-les, si la mayoría de las explotaciones son excesivamentepequeñas y no producen las rentas suficientes para queel agricultor pueda vivir de su trabajo en la agricultura.Así, por ejemplo, en las distintas comarcas que configu-ran Tierra de Campos en Castilla y León, y en el nuevocontexto de aplicación de la reforma de la PAC, se haevaluado que el tamaño de explotación necesario para

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que ésta genere una renta equivalente al 80% del salariomedio no agrario oscila entre las 300 hectáreas de se-cano en la zona de mayores rendimientos y menor ín-dice de barbecho tradicional, y las casi 1.000 hectáreasde secano en las zonas de rendimientos más bajos y ma-yores índices de barbecho tradicional. Teniendo encuenta que en dichas comarcas la superficie media porexplotación se sitúa, actualmente, entre las 60 y 75 hec-táreas de secano, queda bien patente el trecho que toda-vía queda por recorrer para alcanzar la situación ideal, yconfirma la imperiosa necesidad de impulsar un intensoproceso de reestructuración.

La necesidad de aumentar el tamaño de las explota-ciones agrarias y extensificar los sistemas de producciónno es algo nuevo. Así, en un estudio realizado en 1980,en plena crisis energética, se mostraba cómo la agricul-tura familiar de mayor tamaño era la que tenía mayorcapacidad para adaptarse a la crisis (Sumpsi, 1983). Loúnico que ha hecho la reforma de la PAC es reforzar esatendencia.

En segundo lugar, el acuerdo alcanzado en la RondaUruguay del GATT supone un primer paso importanteen el proceso de liberalización del comercio agrario in-ternacional. El impacto de dicho acuerdo dependerá dediversos factores, pero quizá uno de los más decisivossea la política agrícola común. Por ejemplo, la reformade la PAC ha supuesto un cierto blindaje de los principa-les sectores de la agricultura continental (cereales, olea-ginosas, proteaginosas, carne de vacuno, leche y carnede ovino). De este modo, en estos sectores no cabe ha-blar de desprotección frente al exterior y, por tanto, lacompetencia por el mercado seguirá siendo, básica-mente, una competencia a nivel europeo. El único pro-blema que puede plantearse es que la producción euro-pea aumente o, en algunos casos, no disminuya, demodo que el excedente exportable supere el volumen

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de exportaciones subvencionadas acordado en el ActaFinal de la Ronda Uruguay. En ese caso se produciría unexcedente no exportable (en la mayoría de productoscontinentales no es posible exportar sin subvencionespor falta de competitividad), que se volcaría sobre elmercado europeo, lo cual presionaría a la baja los pre-cios y provocaría una fuerte competencia en dicho mer-cado.

En cambio, otros sectores cuya reforma de la organi-zación común de mercado ( OCM) todavía está pen-diente (arroz, azúcar, vino, aceite de oliva, frutas y hor-talizas), sí pueden sufrir la competencia de paísesterceros, ya que, de no adoptarse medidas drásticas enlas reformas pendientes, el acuerdo GATT supondrápara ellos una cierta desprotección. El caso más claro esel del sector de frutas y hortalizas, sector que en Españarepresenta una tercera parte de la producción finalagraria. En la situación futura, a partir de la entrada envigor en 1995 del acuerdo GATT, con la desaparición delos precios de referencia y su sustitución por unos pre-cios mínimos de entrada que implican un control porfactura y a posteriori, el sector hortofrutícola quedaráfrancamente desprotegido, sosteniéndose medianteunos derechos de aduana claramente insuficientes. Deahí el peligro de afrontar la apertura comercial propi-ciada por el acuerdo GATT, o la derivada de un eventualacuerdo de libre comercio con los países del norte deAfrica, o de la Europa del este, con las actuales estructu-ras españolas. De ahí también el interés de impulsar elproceso de reestructuración agraria, especialmente enaquellos sectores que, después del acuerdo GATT, que-darán sujetos a una fuerte competencia internacional.

En la actualidad, y dado el marco internacional en elque el sector agrario deberá desarrollarse, existe un am-plio consenso acerca de la necesidad de que en la agri-cultura española se opere un cambio estructural pro-

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fundo. Sin embargo, no existe tal consenso cuando setrata la cuestión de cómo y en qué dirección debe pro-ducirse dicho cambio.

En cuanto al cómo, se plantean dos vías fundamenta-les: la vía del mercado (cambio espontáneo) y la vía dela política de estructuras (cambio inducido). No esnuestra intención afrontar este debate desde una pers-pectiva ideológica (liberalismo versus intervencionismo),sino desde la evidencia de los hechos. En este sentido, elanálisis de la evolución de la dimensión de las explota-ciones durante los últimos treinta años, período en elque no ha existido una política decidida de reestructu-ración agraria, al estilo de la establecida en los años 60por Francia, y que, por tanto, puede considerarse comode cambio espontáneo, arroja resultados realmente pre-ocupantes. En dicho período el número de activos agra-rios se redujo a la tercera parte, pero el de explotacio-nes tan sólo disminuyó un 25%. En la década de losochenta, el número de activos descendió el 15%, pero ladimensión media de las explotaciones prácticamente noaumentó, según los datos del Censo Agrario. En defini-tiva, el efecto reestructurador de este proceso espontá-neo ha sido muy exiguo, a diferencia de lo ocurrido enotros países europeos.

Por tanto, ni el acusado descenso de activos agrariosni el elevado número de explotaciones marginales haninducido un aumento de la movilidad de la tierra, que sehaya traducido en una fuerte reducción del número deexplotaciones. Las rigideces del mercado de la tierra,con precios elevados y muy alejados de los que corres-pondería por el nivel de rentabilidad agraria, el escasoéxito del arrendamiento como instrumento canalizadorde las tierras liberadas por los propietarios que abando-naban la agricultura, escaso éxito debido en gran medidaa las rigideces introducidas por la Ley de Arrendamien-tos Rústicos de 1980 (rigideces para los propietarios, que

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bloquearon la oferta de tierras en arrendamiento) y laresistencia de muchos pequeños agricultores a vender oarrendar sus parcelas, aunque ya no vivan de la agricul-tura y cultiven sus tierras a distancia y en ratos libres (va-caciones, fines de semana), son algunas de las principa-les causas que explican por qué no se ha producido elcambio estructural de forma espontánea.

La situación de bloqueo de los años ochenta se havisto agravada en los noventa como consecuencia de lareforma de la PAC, de modo que el inmovilismo estruc-tural está siendo, si cabe, todavía mayor. Es la paradojade la reforma de la PAC: por un lado, exige mayores ta-maños de explotación para extensificar la producciónagraria y, por otro, bloquea el proceso de reestructura-ción agraria, imprescindible para conseguir el aumentode la dimensión de las explotaciones.

Las ayudas desvinculadas de la producción (pagoscompensatorios de la reforma de la PAC) constituyenun sustrato ideal para la proliferación de pequeños agri-cultores no profesionales, que se dedican a la agricul-tura de modo marginal, y de agricultores jubilados quesiguen en activo y no abandonan la explotación de latierra, todo lo cual puede bloquear la necesaria rees-tructuración agraria.

Gracias a la reforma de la PAC, los pequeños agricul-tores no profesionales pueden obtener rentas comple-mentarias, con el mínimo esfuerzo, sin apenas riesgos(las ayudas no dependen de las cosechas) y sin renun-ciar a la libre disposición de sus tierras, que perderíanparcialmente en caso de arrendamiento y totalmente encaso de venta. En este sentido, la generalización del fe-nómeno de la «agricultura de fin de semana» en comar-cas donde hay movilidad ocupacional, debido a la ofertade empleo industrial o de servicios, confirmaría la sos-pecha de que la reforma dé la PAC puede agravar el blo-queo estructural.

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Algo parecido ocurre con los agricultores jubilados ysin sucesor en la explotación. Estos agricultores son can-didatos naturales al abandono de sus tierras, que luegopodrían ser cedidas, mediante arrendamiento o venta, aagricultores profesionales para que éstos aumentaran eltamaño de sus explotaciones. Sin embargo, los agriculto-res jubilados pueden acceder a las ayudas compensato-rias de la nueva PAC, lo cual les va a permitir la obten-ción de pequeñas rentas para complementar su pensiónde jubilación, sin riesgo ni complicaciones productivas.

De este modo se va consolidando, por lo menos enlas zonas de predominio de las pequeñas explotacionesy de escasa potencialidad productiva, una agricultura desubsistencia. Esta agricultura constituye, en nuestra opi-nión, la antítesis del tipo de agricultura profesional ycompetitiva necesaria para afrontar, con un mínimo degarantía de éxito, el proceso de liberalización del co-mercio internacional puesto en marcha tras los acuer-dos de la Ronda Uruguay del GATT.

En cuanto al arrendamiento, las ayudas de la PACequivalen a la renta de un arrendamiento absolutamenteflexible, ya que nunca se pierde la libre disposición ni eluso mismo de la tierra. En este sentido todo pareceapuntar a que, en las zonas de agricultura cerealista, lareforma de la PAC puede bloquear la vía del arrenda-miento. Si el propietario es absentista y no quiere ocu-parse de cultivar su tierra, sólo tiene que acudir a unaempresa de servicios o a un vecino, amigo o familiar paraque le haga las labores, sin que él tenga que ocuparse denada. Incluso la tramitación y cobro de las ayudas de lareforma de la PAC la puede contratar a terceros.

En caso de que algún propietario esté interesado enarrendar sus tierras, no estará dispuesto a percibir comorenta una cantidad menor que las ayudas de la PAC, querepresentan, por tanto, su coste de oportunidad. De estemodo, el arrendamiento dejará de ser interesante para

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el arrendatario, ya que si debe renunciar al 100% de laayuda (pago compensatorio), no podrá alcanzar un ni-vel mínimo de rentabilidad, con lo cual la vía del arren-damiento se frena, tanto por el lado de la demanda(arrendatario) como por el de la oferta (propietario).

Es posible que, debido a la reforma de la PAC, la víadel arrendamiento no se desarrolle en gran escala, in-cluso en el supuesto de que se produzca un cambio enla actual legislación de arrendamientos rústicos, haciauna mayor liberalización. Por mucho que se modifiquela ley de arrendamientos rústicos, nunca se Ilegará a unafórmula tan liberal (no se pierde el libre ejercicio delderecho al uso de la tierra), ni tan segura (los pagoscompensatorios no dependen de las cosechas), como lareforma de la PAC.

Si las expectativas de los agricultores cambiaran ensentido positivo y desapareciera en los próximos años sudesconfianza e incertidumbre al comprobar que las ayu-das de la PAC se mantienen, podría activarse de nuevola demanda de tierras, que ahora está paralizada. Eso su-cederá, sobre todo, si mejora la liquidez de los agriculto-res y los precios de la tierra no se disparan de nuevo. Dehecho ya se ha detectado un cierto aumento de la de-manda de tierras, como consecuencia de los buenos re-sultados de 1993 y del incremento de liquidez de losagricultores, sin que la reactivación de la demanda estéprovocando aumentos importantes en los precios de latierra (Sumpsi y Varela, 1994).

Sin embargo, y a pesar de la posible reactivación dela demanda, puede ocurrir perfectamente que los pe-queños propietarios (agricultores de fin de semana o ju-bilados sin sucesor) no quieran vender o arrendar sustierras, por los motivos ya comentados, con lo cual elgrado de movilidad de la tierra seguiría siendo muybajo, y no se produciría un cambio estructural significa-tivo a través del mercado. ^

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Dentro de la vía espontánea, otra posibilidad de cam-bio estructural es la constitución de explotaciones decultivo en común. Sin embargo, el individualismo de losagricultores, su escaso entusiasmo por este tipo de víasasociativas y la falta de incentivos han impedido que di-cha fórmula tuviera éxito y se generalizara de modo es-pontáneo. La única etapa en la que las fórmulas de agri-cultura asociativa se implantaron de modo significativofue la de los años 60 (Agrupaciones Trigueras y Agrupa-ciones Cerealistas), cuando se aprobaron diversas nor-mativas que establecieron importantes estímulos (fisca-les, técnicos, económicos, seguro agrario) para suconstitución. Pero justamente lo sucedido en dichaetapa no se puede considerar como un proceso espontá-neo, sino inducido a través de una clara política deapoyo.

La conclusión es, por tanto, que la vía espontánea decambio estructural, a través del mercado, no funciona, yque si se quiere impulsar la necesaria reestructuraciónagraria debe recurrirse a la instrumentación de políticasestructurales (vía inducida). Por otro lado, estas políticasson perfectamente posibles, ya que no son competenciaexclusiva de Bruselas (los países miembros tienen unamplio margen de maniobra en las políticas de estructu-ras agrarias) (Sumpsi, 1993) y, además, son políticas per-mitidas e inducidas por el nuevo GATT, al autorizarcomo válidas las medidas de apoyo al ajuste estructural yla inversión pública en infraestructura física y humana(Barceló, Compés y Alvarez Coque, 1994) .

Sería un grave error continuar actuando como en elpasado, cuando se intentaba paliar la falta de competiti-vidad mediante la política comercial exterior (protec-ción en frontera), en lugar de corregir las deficienciasestructurales, atacando directamente las distorsionesexistentes en los mercados de factores, trabajo, capital ytierra (Barceló, 1994) .

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3. QUE POLITICA DE ESTRUCTURAS ESNECESARIA Y POSIBLE HOY EN ESPAÑA

La segunda cuestión que debe despejarse, una vezvisto el cómo (vía inducida), es en qué dirección debeorientarse la evolución estructural. Desde una perspec-tiva teórica, cabe plantearse la elección entre dos opcio-nes: la primera consiste en orientar la evolución haciauna estructura caracterizada por explotaciones capacesde remunerar el trabajo a un nivel aceptable y de mante-ner una agricultura profesional; la segunda consiste enorientar la evolución hacia una estructura basada en ex-plotaciones capaces de competir (costes unitarios deproducción mínimos) .

En el primer caso, y partiendo del hecho de que lasexplotaciones empiezan a remunerar de forma acepta-ble (40% del salario medio no agrario) a partir de seisUDE (*) (cuadro 5 del anejo 1), deberían desaparecermás de millón y medio de explotaciones, según los datosdel Censo Agrario (cuadro 1 del anejo 1) . Estas tierrasliberadas se utilizarían para consolidar las 350.000 ex-plotaciones de más de seis UDE (cuadro 1 del anejo 1) ypara constituir nuevas explotaciones de más de seisUDE, en un número que podría oscilar entre 50.000 y100.000 explotaciones. El punto de llegada de este pro-ceso de cambio sería una estructura basada en 400.000-450.000 explotaciones de más de seis UDE.

En el segundo caso, no disponemos de datos, peropodemos suponer que las explotaciones empiezan a sercompetitivas a partir de 16 UDE. Según el cuadro 1 delanejo 1, sólo existen 99.969 explotaciones de ese ta-maño. Ello significaría que deberían desaparecer, segúnlos datos del Censo Agrario, cerca de dos millones de ex-

(*) UDE = Unidad de Dimensión Económica.1 UDE = 1.000 ecus de margen bruto estándar.

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plotaciones (cuadro 1 del anejo 1). Las tierras liberadasse utilizarían para consolidar las casi 100.000 explotacio-nes competitivas y para crear nuevas explotaciones demás de 16 UDE, en un número que podría oscilar entre25.000 y 50.000 explotaciones. El punto de llegada deeste proceso de cambio sería una estructura basada en125.000-150.000 explotaciones de más de 16 UDE.

El problema se plantea en términos de elección polí-tica y, por tanto, de funciones de preferencia. Si supone-mos que la utilidad (U) de una determinada estructuraes función de dos variables que son su nivel de competi-tividad (X,) y su deseabilidad social (X2), y representa-mos las posibles evoluciones estructurales óptimas me-diante una función de transformación F= F(X„ X2), talcomo se puede ver en la figura 1, podemos analizar tresevoluciones estructurales: la de total inmovilismo, es de-cir, la estructura actual (Ea), la evolución hacia una es-

Deseabilidad ^social

x2

- U=U (xl, xy)

F=F (xt, x2)

1-

Figura 1

Grado decompetitividad

^ X^

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tructura basada en explotaciones capaces de generar unmínimo de renta del trabajo (E„) y la evolución haciauna estructura basada en explotaciones capaces de com-petir (E^).

La estructura actual Ea está fuera de la curva detransformación ( no puede ser óptima), ya que, aunquesu deseabilidad social es muy elevada (primero, porqueno hay que cambiar nada y supone mantener el statu quoy, segundo, porque permite mantener población en elmedio rural, lo cual evita el despoblamiento y la deserti-zación), su grado de competitividad es muy bajo.

La estructura E,^ tampoco se sitúa en la curva de po-sibles óptimos, ya que, aunque su grado de competitivi-dad es muy elevado, su deseabilidad social es muy baja,ya que supone un cambio radical que colisionaría conmuchos intereses y, además, despoblaría muchas zonasrurales que no serían capaces de emplear a la poblaciónactiva agraria excedente en actividades no agrarias.

Por último, la estructura E^, se sitúa en la curva deposibles óptimos [el que sea un óptimo dependerá de latangencia con la función de utilidad U= U(X,, X2) ], yaque su deseabilidad social es aceptable y su nivel decompetitividad es bueno.

La deseabilidad social de Ef, es aceptable, ya que,aunque implica un cambio bastante fuerte del statu quo,no debe olvidarse que muchas de las explotaciones quedeberían desaparecer para llegar a E„ pertenecen a titu-lares que trabajan como actividad principal fuera de laagricultura o están jubilados. Si la renta que percibiesenlos agricultores que abandonaran el sector por transmi-tir sus tierras fuera equivalente a la que ahora obtienenpor su cultivo, aquéllos no perderían rentas y la deseabi-lidad social sería menor respecto a Ea, simplemente porel hecho de que ya no podrían disponer libremente desus tierras al haberlas arrendado o vendido (para mu-chos agricultores la situación de igual renta, pero sin la

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posesión de la tierra o su uso es menos deseable). Paraque fuese igual de deseable socialmente, los agricultoresque se desprendiesen de sus tierras deberían percibirpor su transmisión rentas mayores que las que obteníanantes mediante su cultivo, lo cual no parece posible,pues en ese caso los potenciales compradores o arrenda-tarios de las tierras no tendrían incentivos para com-prarlas o arrendarlas.

El proyecto de ley de modernización de las explota-ciones agrarias, actualmente en fase de discusión parla-mentaria, supone una decidida apuesta por la orienta-ción de la reestructuración agraria hacia una estructuradel tipo E^. Sin embargo, el mencionado proyecto de leydefine el modelo a seguir (explotación prioritaria) nosólo mediante la dimensión que permite alcanzar un mí-nimo de renta unitaria del trabajo, sino también me-diante otros criterios, destacando el de agricultor profe-sional en dedicación.

La exigencia de ser agricultor profesional en dedica-ción es un punto especialmente controvertido y polé-mico. En nuestra opinión, debería mantenerse la exi-gencia de ser agricultor profesional, pero midiendo laprofesionalidad no por el tiempo de dedicación a la ex-plotación, sino por el interés y la calidad de la gestión alfrente de la misma. Hay agricultores que dedican menostiempo a la actividad agraria que a otras actividades,pero que su interés, nivel de inversión, calidad de ges-tión y preocupación por mejorar la explotación es im-portante, a veces incluso mayor que la de ciertos agricul-tores profesionales en dedicación (agricultores quededican más del 50% de su tiempo de trabajo a la explo-tación), pero nada profesionales en otros aspectos. Detodos modos, la situación más frecuente es que los titula-res de explotaciones pequeñas y que dedican muy pocotiempo a la agricultura (no profesionales en dedicación)sean a su vez agricultores que no tienen interés ni preo-

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cupación por una buena gestión en su explotación (noprofesionales en general) .

El problema que se plantea es que la medición deltiempo de dedicación a la explotación es objetiva y facti-ble, mientras que la medición de otros parámetros,como nivel de interés, calidad de la gestión, preocupa-ción por mejorar la explotación etc., no es tan objetiva y,además, es mucho más difícil de llevar a cabo. Sin em-bargo, consideramos que éste es un aspecto crucial so-bre el que debería trabajarse seriamente para encontrarfórmulas alternativas a la del tiempo de dedicación a laexplotación, dejando en este sentido alguna puertaabierta en la futura Ley de Modernización de las Explo-taciones Agrarias.

La siguiente cuestión a plantearse es: tla futura Leyde Modernización de Explotaciones Agrarias va a contri-buir realmente a que a medio o largo plazo se llegue auna estructura del tipo E„? Para dar respuesta a este in-terrogante es necesario analizar simultáneamente laeficacia de los instrumentos utilizados por la Ley de Mo-dernización, y la situación y perspectivas de la agricul-tura española en el contexto de la Reforma de la PAC ydel acuerdo GATT.

El instrumento central de la ley de modernizaciónde las explotaciones agrarias es orientar las ayudas es-tructurales (ayudas a los planes de mejora, incentivos ala movilidad de la tierra, ayudas para la primera instala-ción de jóvenes agricultores) hacia las explotacionesprioritarias. De este modo se crean importantes estímu-los a la constitución o consolidación de explotacionesprióritarias, individuales o asociativas, habiéndose flexi-bilizado mucho las condiciones que deben cumplirsepara que una explotación asociativa sea consideradacomo prioritaria. Otro de los instrumentos básicos es laliberalización de los arrendamientos, reduciendo consi-derablemente la duración máxima del contrato y facili-

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tando la recuperación de la finca por parte del propieta-rio.

Quizá uno de los elementos más novedosos del pro-yecto de ley es la utilización de la asignación o reasigna-ción de derechos de producción a las explotacionesprioritarias, como instrumento para fomentar su consti-tución y contribuir así a orientar la evolución estructuralhacia el modelo deseado. En nuestra opinión, y a pesarde la polémica que esta cuestión ha planteado en nues-tro país y, sobre todo, planteará en Bruselas si se conti-núa por esta línea, las nuevas regulaciones de mercadosestablecidas en la reforma de la PAC incorporan, cadavez más, criterios estructurales referidos a la superficie oal número de cabezas de ganado, en lugar de criteriosproductivos referidos al volumen de producción, comoantes era habitual.

En la medida, pues, en la que un Estado miembro,como es el caso de España, tiene un grave problema es-tructural y un proceso de reestructuración bloqueadoen los últimos lustros, surge la imperiosa necesidad deinducir, a través de todos los instrumentos posibles, lacreación de explotaciones de mayor tamaño, explotacio-nes que el mercado no genera a causa de las distorsio-nes existentes en el mismo. Por ello, una de las batallaspolíticas más importantes para el futuro de la agricul-tura española que nuestro Ministro de Agriculturapuede librar en Bruselas es aumentar el grado de auto-nomía en la asignación individual de los nuevos dere-chos de producción y en la definición de los criterios aseguir para realizar dicha individualización, siempre quese respeten los derechos de producción (hectáreas o ca-bezas de ganado) a nivel nacional. El principio de subsi-diariedad que figura en el Tratado de la Unión Europeaaprobado en Maastrich aporta la base jurídica necesariapara sustentar esta decisiva batalla.

Si las expectativas de rentabilidad agraria mejoran,

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conforme vayan desapareciendo las incertidumbres quepesan sobre el futuro de la PAC, y se vayan consolidandolos nuevos esquemas de apoyo a la agricultura, es posi-ble que el cambio estructural se reactive por el lado dela demanda. Dicho de otro modo, es posible que mu-chos agricultores quieran comprar o arrendar tierraspara alcanzar o consolidar el estatus de explotaciónprioritaria, y recibir así los importantes beneficios a losque legalmente tendrán derecho de modo preferente.El problema puede residir, una vez más, en el lado de laoferta, si los agricultores no profesionales en nada (de-dicación, gestión, etc.) no venden o arriendan sus tie-rras. El fuerte apego a la tierra (vender la tierra es paraalgunos como vender a sus antepasados), la fuerte dis-minución de los precios de la tierra y de los arrenda-mientos en los últimos años (gráfico 1) y la facilidadpara acceder a las ayudas de la nueva PAC sin apenas es-fuerzo productivo ni riesgo, aspecto ya analizado en unapartado anterior de este trabajo, justificaria la falta deinterés de los pequeños propietarios de tierras agrícolaspor transmitir sus fincas en venta o arrendamiento. Laresistencia de los «pequeños agricultores de fin de se-mana» a desprenderse de sus tierras, o incluso el interésde los propietarios por recuperar las fincas que tienenarrendadas, no es algo teórico, sino una realidad obser-vada ya en algún trabajo (Sumpsi y Varela, 1994), y cons-tituye una de las consecuencias más negativas de la Re-forma de la PAC en cuanto a movilidad estructural serefiere.

Si este inmovilismo por el lado de la oferta se genera-liza en la nueva situación, será muy difícil que la Ley deModernización consiga sus objetivos, por lo menos me-diante la vía individual. Sin embargo, quedaría todavíaun amplio margen de maniobra para la vía asociativa. Elacierto de flexibilizar las condiciones para que una ex-plotación asociativa sea prioritaria es total, ya que, en

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nuestra opinión, la vía asociativa es la más viable. A pe-sar del individualismo de los agricultores, la posibilidadde que muchos pequeños propietarios entreguen las tie-rras que cultivan a una entidad asociativa, sin perderrenta y sin perder su tierra (sólo pierden capacidad degestión), es real y en muchos casos será mejor para ellosque desprenderse de sus tierras mediante venta o arren-damiento.

En otro orden de cosas, la aplicación del Regla-mento Comunitario de ayudas a la jubilación anticipadaofrece perspectivas interesantes desde la óptica de la re-estructuración agraria. En efecto, la Administraciónpuede, perfectamente, condicionar la concesión de lasayudas a que las tierras del agricultor que se jubila anti-cipadamente se destinen a objetivos de reestructuraciónagraria, incluso a través de un Banco de Tierras que or-ganice la conexión entre vendedores y potenciales com-pradores (Sumpsi, 1992). El Banco de Tierras podría,ocasionalmente, quedarse con alguna tierra cuando nohaya comprador y destinarla a ciertos fines (forestal, me-dioambiental, etc.).

La ley de modernización de explotaciones agrariasno contempla la creación de Bancos de Tierra, puestoque dicha creación es competencia de las ComunidadesAutónomas, pero sería interesante que este tipo de orga-nismos se desarrollaran por los respectivos gobiernosautonómicos. Sin embargo, es necesario realizar algunasprecisiones respecto a los Bancos de Tierras.

La creación de dichos bancos tiene sentido sólo paralas tierras liberadas por la jubilación anticipada, puestoque en dicho caso puede forzarse al beneficiario de lasayudas a que libere sus tierras a través del Banco de Tie-rras (Sumpsi, 1992). En cambio, el Banco de Tierras nofuncionará en el resto de transacciones de tierras a me-nos que se obligue a los potenciales vendedores a decla-rar sus operaciones de venta al Banco de Tierras para

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que éste pueda ejercer el derecho de tanteo y retracto.Pero esta obligación puede ser contraproducente y para-lizar, todavía más, el mercado de la tierra.

Otra cuestión a evaluar es el impacto de la políticade jubilación anticipada en la reestructuración de explo-taciones agrarias (volumen de tierras redistribuidas delBanco de Tierras) . En este sentido somos poco optimis-tas. En primer lugar, porque el éxito de la medida es re-lativa, ya que el número de agricultores que se está aco-giendo es pequeño, pues las exigencias son duras (enespecial el forzar la liberación de las tierras y condicio-nar su destino) y, además, el programa de ayuda a la re-forestación de superficies agrícolas le está haciendo unafuerte competencia (concede una ayuda a la renta porhectárea durante veinte años).

En segundo lugar, porque desde el punto de vista dela Administración y de la eficiencia del gasto público losresultados no son muy favorables. Así, en los cuatro añosque se lleva aplicando esta política sólo se han acogido aella 2.650 agricultores y se han liberado 35.800 hectá-reas, con un coste por hectárea liberada de 84.200 pese-tas, según datos facilitados por la Secretaría Genéral deEstructuras Agrarias del MAPA. Por tanto, el impacto so-bre la reestructuración es mínimo y el coste de dicha re-estructuración forzada es muy elevado.

4. NUEVAS VIAS DE CAMBIO ESTRUCTURAL

La reforma de la PAC está dificultando el desarrollode las vías clásicas de cambio estructural, pero, por otrolado, está abriendo nuevas vías. Vías heterodoxas y que acorto plazo son inestables, pero que quizá signifiquenun primer paso, al que luego le siga una reestructura-ción de mayor profundidad y estabilidad. Entre estasnuevas vías espontáneas destacaremos las siguientes:

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a) Externalización de determinadas labores y tareas

Esta fórmula no puede considerarse nueva, pues yaexiste desde hace tiempo, pero se aprecia una ciertaconsolidación. Se trata de contratar ciertas labores conempresas de servicios, en lugar de realizarlas con me-dios de la propia explotación. A través de esta fórmulase logra que explotaciones pequeñas que no tienen sufi-ciente tamaño para adquirir determinados tipos deequipos mecánicos puedan realizar dichas labores deforma mecanizada, mediante la contratación externa.Este tipo de solución se observa especialmente en elcaso de labores cuya mecanización es muy costosa.

En comarcas donde se da un cierto predominio delas grandes explotaciones y el problema del insuficientetamaño de las explotaciones es menos grave, también seha observado la existencia de este tipo de fórmulas, queen este caso actúan como mecanismo de ahorro demano de obra y de eliminación de conflictos sociales.No se trata, pues, de contratar labores que pueden me-canizarse, sino tareas que deben realizarse manual-mente y que requieren una gran cantidad de mano deobra. Algunas grandes explotaciones están contratandoestas tareas con empresas de servicios, que son las quecontratan la mano de obra, controlan sus rendimientosy resuelven los posibles conflictos laborales y legales (fal-sificación de peonadas, pagos en dinero negro para noperder el subsidio de desempleo, reivindicaciones sala-riales... ) .

También se ha observado la contratación externa delabores mecanizadas, al objeto de ahorrarse no sólo lacontratación de la mano de obra eventual, sino tambiénla de la fija. En definitiva, se trata de externalizar los ries-gos laborales, tanto económicos como de conflictividad.

La novedad es, por tanto, que esta modalidad que seinició, sobre todo, en las zonas de minifundio, como vía

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para superar las dificultades de mecanización derivadasde la escasa dimensión de las explotaciones, se ha exten- .dido ahora a las zonas donde predominan las medianasy grandes explotaciones, aunque por motivaciones dis-tintas, como hemos visto.

b) Concentración a través de empresas de servicios

Una de las nuevas tendencias observadas es la apari-ción de empresas de servicios, que se dedican a llevar lagestión de explotaciones cuyo titular ha cambiado de acti-vidad, se ha jubilado sin que tenga un sucesor o, simple-mente, ha dejado de estar interesado en el cultivo de sustierras. La empresa de servicios cobra por la gestión y, ade-más, suele participar en los beneficios de la explotación.

A través de la empresa de servicios se produce unaconcentración de superficies, que permite aprovechar laseconomías de escala y reducir los costes de producción.Esta vía, sin embargo, es una vía inestable, ya que los con-tratos suelen ser anuales y, por lo tanto, las situacionespueden variar mucho de un año a otro. En cualquier caso,es posible que éste sea un primer paso y que el siguienteconsista en el arrendamiento o venta de las tierras a la em-presa de servicios, dando a esta vía una mayor estabilidad.Esto podría ocurrir, principalmente, en el caso de propie-tarios que pierdan definitivamente el interés por el sectoragrario, bien por desvinculación del sector (cambio de ac-tividad), bien por jubilación sin sucesión.

En comarcas donde abundan las grandes explotacio-nes, este tipo de empresas de gestión de explotacionesya existe, habiéndose nutrido tradicionalmente de gran-des propietarios absentistas. Lo que está ocurriendoahora es que estas experiencias se están empezando aexportar a zonas minifundistas, como vía alternativa a lavía clásica de reestructuración agraria.

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La evolución de estas empresas de gestión de fincasno ha conducido, en fases posteriores, ni a la compra oarrendamiento de las tierras gestionadas (lo cual puededeberse, por lo menos en parte, a los elevadísimos pre-cios de la tierra) ni a la ejecución de las labores con me-dios y equipos propios de las empresas de servicios degestión (carecen de ellos).

Estas empresas realizan las labores con los mediospropios de las explotaciones, o bien las contratan conpequeñas empresas de servicios o autónomos.

Lo normal es que las labores dependientes del suelose realicen con los medios mecánicos de la explotación,y las labores independientes (tratamientos fitosanitarios,recolección, etc.) se contraten con empresas de servi-cios. Dichas empresas no suelen ser grandes, pues loscostes salariales las hacen poco rentables. Lo más fre-cuente es que se trate de pequeños contratistas, e in-cluso a veces de autónomos (agricultores con exceso decapacidad de mecanización o no agricultores) .

Aunque las empresas de gestión de explotacionescontraten parte de las labores fuera, es evidente que lohacen desde una posición negociadora fuerte, lo cualles permite reducir los costes de producción.

En las zonas donde los precios de la tierra son yamuy bajos y las rentas de los arrendamientos han des-cendido, es posible que estas empresas de gestión de fin-cas acaben por movilizar el mercado de la tierra, biencomprando o bien arrendando tierras.

En cualquier caso la vía de concentración a través deempresas de servicios es todavía muy incipiente, pero enel futuro podría tener una cierta importancia como alter-nativa a la agricultura a tiempo parcial y como vía hetero-doxa de concentración de la explotación de la tierra.

Dentro de esta vía hay distintos grados de evolu-ción. Así en un primer nivel la empresa de servicioslleva a cabo la gestión, pero la decisión acerca de los

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cultivos que se siembran u otro tipo de decisiones (in-versiones, endeudamiento, etc.) deben ser adoptadaspor el propietario. Otro nivel más intenso es cuando laempresa de servicios no sólo gestiona la explotacióntécnicamente, sino también económicamente, convir-tiéndose en el titular de facto, al tomar decisionesacerca de la orientación productiva, inversiones, etc.Este segundo nivel correspondería a una especie deconcentración empresarial, mientras que el primerosería una mera concentración de tierras para su explo-tación.

c) Concentración a través de la «cesión vecinal»

Esta vía consiste en que los agricultores que abando-nan la explotación de la tierra, bien por cambio de acti-vidad, bien por jubilación sin sucesión o por otras razo-nes, ceden a algún agricultor vecino, familiar o amigo lagestión de sus tierras. Se trata de una cesión temporal,que no queda reflejada por escrito, ni tiene carácter con-tractual, diferenciándose, pues, del arrendamiento. Enmuchos casos esta cesión se realiza sin contrapartidaeconómica. El propietario se considera compensado porel hecho de que sus tierras no se deterioren y de que elvecino, amigo o familiar se haga cargo de los impuestosy otros gastos. De este modo, el propietario mantiene lapropiedad, el buen estado de sus tierras y la libertad dedisponer de sus tierras sin coste alguno.

La ventaja del agricultor al que se cede el cultivo delas tierras consiste en que puede aumentar sus rentas, alincrementar el tamaño de su explotación (por ejemplo,puede aprovechar mejor la maquinaria subempleada) .La ventaja del propietario que cede el cultivo de sus tie-rras es que sigue disponiendo de ellas libremente. Portanto, está dispuesto a renunciar a la renta de un posible

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arrendamiento, a cambio de no tener las restriccionesque un arrendamiento impone, en cuanto a la disponi-bilidad de las tierras. La renuncia a la renta de un posi-ble arrendamiento es el precio que paga el propietariopor la libertad de disponer de sus tierras.

Si un agricultor lleva las tierras no sólo de un vecino,sino de varios, se llegaría a una especie de fórmula aso-ciativa a través de la cesión vecinal múltiple, con lo cualel proceso de concentración se vería ampliamente refor-zado. Esta vía heterodoxa ya se ha observado en algunaszonas, y especialmente en las comarcas donde predo-mina la pequeña explotación y donde la potencialidadproductiva no es elevada (tierras de mediana y mala cali-dad). En efecto, en estas comarcas de rendimientos me-dios o bajos, la dimensión mínima de las explotacionespara que sean viables y puedan mantener a una familia,puede estar por encima de las 250 hectáreas, muy lejosde la superficie media actual.

La vía de la cesión vecinal está implantándose conmás fuerza que la de la concentración a través de empre-sas de servicios, por su mayor sencillez y porque, al noexistir contrato ni facturas, no hay control de ningúntipo. Sin embargo, la vía de la cesión vecinal tambiénadolece, al igual que la vía de las empresas de servicios,de una gran inestabilidad, ya que el propietario puedecambiar de idea cuando quiera y recuperar sin ningúnproblema la explotación de sus tierras.

En la vía de la cesión vecinal, tambien es posible queel primer paso sea la cesión y que el segundo paso sea elarrendamiento o la compra de las tierras por el agricul-tor que las lleva. No hay constancia de la medida en quese haya llegado a esta segunda fase, ya que la cesión veci-nal, si bien empezó a generalizarse a raíz de los procesosmigratorios de los años 60-70, ha experimentado unauge reciente a causa de la incertidumbres derivadas dela reforma de la PAC.

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5. REFLEXIONES SOBRE LA ESTRUCTURAAGRARIA DEL FUTURO: UN ANALISIS DEPROSPECTIVA EN EL HORIZONTE 2000

En este último apartado pretendemos reflexionaracerca de cómo va a evolucionar la estructura agraria es-pañola. Se trata de un difícil ejercicio de imaginación yprospectiva, dados los importantes interrogantes que seciernen sobre el futuro de nuestro sector agrario.

A tenor de lo sucedido en los últimos diez años, nocabe esperar que en el horizonte 2000 el número de ex-plotaciones se reduzca fuertemente. Así, el modelo es-tructural presentado como óptimo en este trabajo, pa-rece a simple vista una pura utopía. En efecto, dichomodelo supondría, según los datos del Censo Agrario, ladesaparición en el horizonte 2000 de 1,5 millones de ex-plotaciones (el 75% del total) y la consolidación de unanueva estructura agraria basada en 400-450.000 explota-ciones.

Sin embargo, el inmovilismo estructural de la últimadécada, reflejado por la evolución de los datos de losCensos Aĉrarios, contrasta con la realidad observada(importantes cambios estructurales a través de las fór-mulas espontáneas) . El problema es que estos cambios,a través de vías distintas a la de reestructuración clásica,no quedan recogidos en el Censo Agrario.

Por otro lado, y a pesar de la apariencia de utopía,hay que tener en cuenta que la dinámica que puede ge-nerar el nuevo marco de liberalización internacionalacordado en la Ronda Uruguay del GATT puede desen-cadenar cambios estructurales hasta hace poco impensa-bles. La futura aprobación de la ley de modernizaciónde explotaciones agrarias es otro elemento que puedecontribuir a que la utopía se haga realidad, por lo me-nos en parte. Esta ley puede convertirse a medio plazoen un instrumento válido para impulsar un proceso clá-

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sico de reestructuración (disminución del número deexplotaciones y aumento de su dimensión mediante laconstitución de explotaciones asociativas o mediante latransferencia de las tierras de los pequeños agricultoresque abandonen el sector agrario a los agricultores quese consoliden en la actividad agraria) .

Para el éxito de la vía clásica de reestructuraciónagraria es fundamental que se produzca la reactivacióndel mercado de la tierra y que se eliminen sus rigideces.La ley de modernización de explotaciones agrarias ponelas bases para flexibilizar el mercado de la tierra, perono puede por sí sola generar la oferta o la demanda ne-cesarias. En este sentido, las condiciones actuales nopermiten ser muy optimistas. En efecto, la demanda detierras está paralizada como consecuencia de la incerti-dumbre acerca del futuro de la agricultura (reformaPAC y acuerdo GATT), y la oferta de tierras está empe-zando a bloquearse como consecuencia de la nueva con-cepción de la agricultura derivada de la reforma de laPAC (ayudas directas desvinculadas de la producción),que lleva a los pequeños agricultores a continuar el cul-tivo de sus parcelas.

En cuanto a la evolución de las condiciones actuales,es de esperar que la consolidación y continuidad de lasayudas compensatorias de la PAC y la aprobación de lasreformas pendientes de las OCM de vino, frutas y horta-lizas, azúcar, aceite de oliva y arroz, despejen la incerti-dumbre en un sentido favorable y permitan superar elactual estado de desánimo y desconfianza. De lo contra-rio, el necesario proceso de inversión e innovación quetoda reestructuración sectorial comporta no tendrá lu-gar, por muchas leyes que se aprueben. La reactivaciónde la demanda de tierras precisará, además del despejede las incertidumbres y la mejora de las expectativas derentabilidad, que los precios de la tierra sigan bajando,o, por lo menos, que no aumenten. Lo que está ocu-

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rriendo en 1993 y 1994 permite ser algo optimistas. Losbuenos resultados económicos de 1993 han provocadouna ligera reactivación de la demanda de tierras, sin quepor ello los precios se hayan disparado de nuevo (estabi-lidad de los precios de la tierra) .

En cambio, somos más escépticos en lo que se refierea la oferta de tierras. El nivel de precios actual (muchomás bajo que hace tres o cuatro años), el apego a la tie-rra de muchos pequeños propietarios y las facilidadespara garantizarse pequeñas rentas complementarias me-diante el cultivo directo o indirecto de sus parcelas (gra-cias a la reforma de la PAC), son elementos que permi-ten abrigar serias dudas acerca de la movilidad futuradel mercado de la tierra, por el lado de la oferta.

No es realista suponer que a medio plazo el mercadode compraventa de fincas va a ser muy activo. Para loscompradores potenciales, los precios de la tierra, a pesarde los descensos del período 1989-92, siguen siendo ele-vados y no es previsible que sigan bajando mucho más,entre otras cosas, porque la capitalización del flujo derentas seguras que suponen las ayudas de la PAC deter-mina el valor mínimo que las tierras pueden alcanzar.Los pequeños propietarios, potenciales vendedores, noes seguro que quieran desprenderse de sus propiedades,cuando tienen otras posibilidades para conservar susrentas sin perder su condición de propietario. Esta es, anuestro juicio, la clave para entender e imaginarse loque puede ser la evolución estructural en el horizonte2000.

La evolución demográfica es también un elementoesencial a tener en cuenta en el análisis de prospectiva.La estructura de edades de la población activa agrariapermite prever en los próximos diez años una fuertetasa de jubilación en agricultura y también de falleci-miento de agricultores ya jubilados, pero que siguen cul-tivando o por lo menos gestionando sus tierras. Esta

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evolución natural puede liberar muchas tierras en el ho-rizonte 2000 y años posteriores.

El destino de esas tierras liberadas será la reestructu-ración de explotaciones, especialmente cuando noexista sucesor en la explotación, cosa que ocurrirá conbastante frecuencia. La duda es cuál de las distintas víasde reestructuración será la utilizada por los agricultoresjubilados que dejen el cultivo de sus tierras o por los he-rederos de los agricultores fallecidos.

^Qué pasará con el millón y medio de pequeñas ex-plotaciones que hoy no alcanzan la dimensión económicade 4 UDE (621.000 pesetas de margen bruto), que repre-senta el 75%.del total de explotaciones y que comprendee120% de la SAU total (cinco millones de hectáreas)? Ha-ciendo un ejercicio de imaginación prospectiva, respon-deremos a dicha pregunta de la siguiente manera:

1. Una pequeña parte venderá sus tierras (10%) .Un porcentaje significativo de estas ventas de tierras sedestinará a la constitución o consolidación de explota-ciones prioritarias individuales.

2. Una proporción menor arrendará sus tierra (5%).3. Una parte significativa cederá sus tierras a explo-

taciones asociativas prioritarias (20%).4. La mayoría utilizará vías imaginativas, espontá-

neas, y heterodoxas desde la óptica de la reestructuraciónclásica (contratación de labores o de toda la gestión a em-presas de servicios, «cesión vecinal», ejercicio del cultivodirecto o simulacro del cultivo de sus parcelas, lo que he-mos denominado «agricultura de fin de semana» o tam-bién «agricultura a distancia») (65%).

La ventaja de la vía 4, y por ello será mayoritaria, esque el propietario no pierde el dominio de sus fincas, o lopuede recuperar de modo casi automático, y, además, enla mayoria de los casos, sin perder renta complementaria.

Puede sorprender que a la vía 2(arrendamiento) lehayamos asignado un peso menor que a la vía 1(com-

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pra), cuando lo normal es que, dado los elevados pre-cios de la tierra, sea más interesante el arrendamientoque la compra. Una razón más a favor del arrenda-miento, después de la liberalización contemplada en laley de modernización de las explotaciones agrarias, esque los recelos de los propietarias a ceder sus tierras enarrendamiento disminuirán.

La predicción de un menor peso de los arrenda-mientos respecto de la compraventa se justifica en basea que los propietarios pueden ganar más (ayudas de lareforma de la PAC) con el cultivo directo o semidirecto,que con la cesión de sus tierras en arrendamiento(renta). Si el propietario aumentara la renta, hasta per-cibir. por ella el equivalente a las ayudas de la PAC, elarrendamiento dejaría de ser interesante para el poten-cial arrendatario. En cambio, el precio de la tierra, a pe-sar de los descensos de los últimos años, todavía es neta-mente superior al valor resultante de capitalizar el flujode rentas que suponen las ayudas de la PAC. La predic-ción realizada parte de la hipótesis de que la demandade tierra se reactivará como consecuencia de la mejorade expectativas y despeje de incertidumbres.

Si nuestro ejercicio de prospectiva fuese acertado, locual es realmente opinable y discutible, la estructuraagraria española en el horizonte 2000 sería una estruc-tura híbrida, de modo que un 35% se habría reestructu-rado por vías clásicas, en parte inducidas por la ley demodernización de explotaciones agrarias, y otro 65% sehabría reestructurado por vías nuevas y espontáneas.

Analicemos ahora las ventajas e inconvenientes deuna estructura híbrida como la que acabamos de defi-nir, u otra similar. Desde la perspectiva de la mejora dela competitividad, las vías 1, 2 y 3 son interesantes y posi-tivas. Desde la perspectiva social y de mantenimiento delmundo rural también lo son, ya que los pequeños pro-pietarios pueden continuar percibiendo rentas con las

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que complementar otros ingresos (su actividad principalya no es la agraria en la mayoría de los casos) . En las vías2 y 3 reciben rentas (bien la renta del arrendamiento 0bien los beneficios que reparta la explotación asocia-tiva). En la vía 1(venta) se obtiene un capital que bieninvertido es muy posible que produzca mayores rentasque las que antes obtenía el propietario mediante el cul-tivo de sus parcelas.

El análisis de la vía 4 exige descender a un mayor deta-lle, ya que está compuesta por fórmulas heterogéneas.Así, la contratación de labores o de toda la gestión de lastierras a una empresa de servicios, o bien la fórmula de la«cesión vecinal», pueden conducir a una cierta concen-tración de la explotación de las tierras, aunque no su-ponga una concentración empresarial en sentido estricto.Se trata de sucedáneos que, a pesar de sus inconvenientesde inestabilidad y parcialidad, pueden aportar una ciertaracionalización en la utilización de los medios de produc-ción, una disminución de los costes de producción y, portanto, una mejora de la competitividad del sector. Siendorealistas, pensamos que en el futuro estas fórmulas pue-den extenderse más que las vías clásicas (vías 1, 2 y 3), demodo que ninguna política debería ir contra ellas. Sinembargo, surge la duda de si dejarlas completamente li-bres o regularlas. Aquí sí que es imposible sustraerse aplanteamientos ideológicos. Los defensores del libera-lismo opinarán que no debe hacerse nada. En nuestraopinión, sin embargo, lo más interesante sería plantearuna regulación «blanda» que permita impulsar y ordenareste tipo de soluciones (regulación y fomento de los con-tratos de servicios y de cesión vecinal) . Desde la perspec-tiva social y de conservación del espacio rural, estas fór-mulas son interesantes, ya que los pequeños propietariossiguen percibiendo rentas complementarias (o se aho-rran gastos fijos, como en el caso de la «cesión vecinal») y,además, las tierras no se abandonan.

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En cuanto a la fórmula de «agricultura de fin de se-mana» o«agricultura a distancia», es realmente negativadesde la perspectiva de la competitividad, ya que la agri-cultura que se practica por estos pequeños propietarioses un simulacro de agricultura, cuyo único interés estáen percibir las ayudas de la reforma de la PAC. En cam-bio, desde la óptica social y del mundo rural, esta fór-mula supone una contribución positiva al manteni-miento del tejido económico y social, al permitir laobtención de rentas que complementan los ingresos deotras actividades y que ayudan al buen funcionamientode las economías domésticas rurales (Pérez Díaz, 1994).

Sin einbargo, y como ya hemos visto, las vías 1, 2 y 3,y las otras fórmulas de la vía 4, también contribuyen amejorar la situación de las economías domésticás ruralesa través de la obtención de rentas complementarias,pero, en cambio, no son tan negativas en cuanto a lacompetitividad. En este sentido, la fórmula del cultivodirecto (o su simulacro mediante la agricultura de fin desemana o agricultura a distancia) por los pequeños pro-pietarios no es paretiana, ya que a nivel social producelos mismos beneficios que las otras fórmulas, pero a ni-vel de competitividad es claramente peor.

Ello nos induce a pensar que se puede ganar eficien-cia, sin perder equidad, si la estructura agraria evolu-ciona de manera que esta fórmula no paretiana tenga elmenor peso posible. Incluso cabría plantearse tomarciertas medidas para evitar o, por lo menos, desincenti-var este tipo de fórmula.

En este sentido, la condición de residencia en la co-marca, condición impuesta por la ley de modernizaciónde las explotaciones agrarias para que una explotaciónsea prioritaria, es un primer paso para desincentivar la«agricultura a distancia». Esta figura es la nueva versióndel absentismo tradicional de los grandes propietarios,aunque ambas versiones presentan notables diferencias

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(la «agricultura a distancia» es ejercida básicamente porpequeños propietarios que han emigrado a núcleos ur-banos más o menos distantes, aunque siguen cultivandosus parcelas durante los fines de semana o en vacacio-nes) .

Desgraciadamente, la reforma de la PAC no sólo nocontribuye a desincentivar estas fórmulas no paretianasde «fin de semana» o«agricultura a distancia», sino quelas fomenta y promueve, aunque sea un efecto perversoy no deseado de la reforma de la PAC. Este y otros efec-tos perversos han sido ya analizados por diversos autores(Tió, Lamo de Espinosa), y contra ellos poco puede ha-cer la ley de modernización de las explotaciones agra-rias o cualquier regulación nacional que intente desmo-tivar este tipo de fórmula.

Sin embargo, hay que admitir que estas formas deagricultura también presentan algunas facetas positivas,de entre las que destacan su impacto favorable sobre elmedio ambiente (fórmulas poco agresivas a nivel de mo-dos de producción) y su efecto de animación de los nú-cleos rurales en los fines de semana y vacaciones. Laelección entre el objetivo de eficiencia productiva y me-jora de la competitividad y el de mejora medioambientaly del mundo rural puede plantear un cierto problemade conflicto entre objetivos.

No queremos terminar el presente ensayo sin inten-tar extraer algunas ideas para el futuro de nuestra polí-tica agraria.

1. Sería deseable que la UE modificara algunos as-pectos de la reforma de la PAC y de su modo concretode aplicación, al objeto de evitar el efecto perverso yamencionado. La individualización de los derechos deproducción y la autonomía para definir los criterios deasignación individual de derechos a cada agricultor pro-porcionaría un interesante instrumento para desincenti-var las fórmulas no paretianas de cambio estructural (la

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asignación individual penalizaría a los agricultores defin de semana, agricultores a distancia, etc., y les forzaríaa que cediesen sus tierras a otro tipo de agricultor o deagricultura asociativa mucho más eficientes).

2. Es necesario acabar ya con la mística del pe-queño agricultor, sobre todo cuando éste carece detodo interés por la agricultura y desarrolla la actividadagraria siguiendo la ley del mínimo esfuerzo. Las justifi-caciones de que los pequeños agricultores conservan elespacio rural y de que las rentas que obtienen de suspequeñas explotaciones son esenciales para el equili-brio de las economías domésticas rurales no se sostie-nen. Hay otras vías mucho mejores para conseguir am-bos objetivos, sin pagar el precio de la pérdida decompetitividad. En este sentido, la modulación de algu-nas ayudas según tamaños, que premia a las explotacio-nes más pequeñas, debe considerarse contraproducentey retrógrada, ya que contribuye a consolidar fórmulasno paretianas de pequeños agricultores absentistas eineficientes. Las normativas españolas, nacionales o au-tonómicas caen con demasiada frecuencia en esta mís-tica perversa del pequeño productor, empujadas en lamayoría de los casos, justo es decirlo, por unos sindica-tos agrarios que siguen defendiendo los mismos mode-los que hace veinte años.

3. La política de estructuras no debe empeñarse enimpulsar sólo la vía individual clásica de reestructura-ción agraria. A1 final las decisiones las toman los agenteseconómicos, y el mercado de la tierra evoluciona por li-bre, sin que una política estructural más intervencio-nista y dura pueda modificar dicha evolución, como laexperiencia ha demostrado reiteradamente (Sumpsi,1986). En este sentido, la política estructural debe con-templar otras alternativas, como la de fomentar la agri-cultura asociativa mediante fórmulas ágiles, flexibles eimaginativas.

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No obstante, aunque la política estructural no puedemodificar el curso de las cotizaciones del mercado de latierra, sí puede arbitrarse un conjunto de medidas blan-das para hacer más transparente dicho mercado. En estesentido, el mejor conocimiento del mercado, tanto enprecios como en cantidades, ciertos cambios en el trata-miento fiscal de las plusvalías y/o la revisión de los valo-res patrimoniales de las fincas rústicas, y la constituciónde Bancos de Tierras, no para actuar como operadoresen el mercado, sino para confrontar la oferta y la de-manda de tierras, son medidas que podrían contribuir amejorar el grado de transparencia y de concurrencia eneste mercado.

4. Una parte importante, probablemente mayorita-ria, de la evolución estructural transcurrirá a través devías espontáneas, imaginativas y lógicas. Algunas de estasnuevas vías ya se han comentado en este ensayo, pero se-guro surgirán otras más, que ahora no podemos prede-cir. La capacidad de adaptación de los agricultores esenorme y muy variopinta, como bien ha señalado en unreciente artículo Pérez Díaz (Pérez Díaz, 1994).

5. Hay muchos economistas agrarios que opinanque la liberalización acordada en el seno de la RondaUruguay del GATT puede hacer más por forzar el cam-bio estructural que cualquier política estructural. Estaopinión puede ser válida para los sectores que quedendesprotegidos, pero no lo es tanto para los sectores queestán protegidos por la reforma de la PAC (básicamentela agricultura extensiva de la España interior, aproxima-damente la mitad de la superficie agrícola útil nacio-nal) . En estas regiones y sectores el papel de la políticaestructural debe ser muy activo. En las zonas de agricul-tura mediterránea la política estructural es clave paraencauzar el proceso de reestructuración que la necesi-dad de competir en un mercado cada vez más abierto,acabará forzando.

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6. La decisión acerca de la política a seguir con res-pecto a los pequeños agricultores a tiempo parcialpuede plantear un conflicto entre el objetivo de compe-titividad y el de medio ambiente y mundo rural. Un po-sible modo de evitar dicho conflicto es dar prioridad alprimer objetivo en las zonas de agricultura potencial-mente competitiva, y prioridad al segundo en las zonasdesfavorecidas y con dificultades de mantenimiento delmundo rural. Ello implicaría reforzar la componente te-rritorial de la política de estructuras, diseñando políticasdistintas en cada territorio.

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ANEJO 1

Las deficiencias estructurales de laagricultura española

La estructura agraria española, según los datos dispo-nibles más recientes (Censo Agrario de 1989) se caracte-riza básicamente por el predominio de explotacionesmuy pequeñas. Así, cerca de un millón de explotacionesagrarias, prácticamente la mitad del total, tienen una di-mensión económica inferior a una UDE, lo cual signi-fica que obtienen un margen bruto menor de 155.000pesetas, y 1.603.275 explotaciones, que representa el75% del total, no supera la dimensión de cuatro UDE,es decir, 621.000 pesetas de margen bruto (cuadro 1) .En el otro extremo, tan sólo hay unas 100.000 explota-ciones (el 5% del total), con una dimensión económicasuperior a 16 UDE (2.480.000 pesetas de margen bruto).

Estas características estructurales son comunes en lamayoría de las Comunidades Autónomas, aunque seaprecian notables diferencias. De este modo, y si agru-pamos las explotaciones agrarias en tres tipos según ta-maños, que corresponderían a pequeñas explotaciones(< 4 UDE), medianas explotaciones (4-16 UDE) y gran-des explotaciones (> 16 UDE), se aprecia que Andalu-cía, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid, Murcia,La Rioja, País Vasco y Comunidad Valenciana presentanuna estructura similar a la media nacional (cuadro 2).En cambio, Asturias, Galicia, Baleares y Canarias tienenuna estructura notablemente peor (mayor predominiode las pequeñas explotaciones y casi inexistencia de lasgrandes explotaciones) que la media nacional.

La estructura agraria de Aragón, Castilla y León,Cantabria, Navarra y Cataluña es claramente mejor quela media nacional, pues el porcentaje de medianas ygrandes explotaciones es mucho mayor. En este sentido,

323

destaca el caso de Cataluña, con el 35% de explotacio-nes medianas y el 15% de grandes explotaciones.

La importancia de la superficie agrícola útil (SAU)de cada tamaño de explotación (cuadro 3) muestra quelas explotaciones más numerosas (menos de una UDE),que suponen el 50% del total nacional de explotaciones,sólo comprende el 6% de la SAU nacional, mientras quelas grandes explotaciones, que sólo representan el 5%del total de explotaciones, disponen del 56% de la SAUnacional.

Las explotaciones pequeñas (< 4 UDE), de muy du-dosa viabilidad económica, sólo abarcan el 20% de laSAU nacional (5 millones de hectáreas, aproximada-mente), aunque representan el 75% del total de explo-taciones. Ello significa que el proceso de reestructura-ción debe ser muy intenso en lo que respecta a ladesaparición de explotaciones, pero es razonable en tér-minos de movilidad del factor tierra. En efecto, si consi-deramos un período de diez años, significaría un movi-miento medio anual de tierras del 2% (20% de la SAUen diez años). Este porcentaje no está muy alejado delgrado de movilidad del mercado de la tierra en muchospaíses desarrollados.

En cuanto a la capacidad de las explotaciones agra-rias para remunerar el factor trabajo, las estimacionesque hemos realizado reflejan que sólo el 16,5% de lasexplotaciones agrarias españolas son capaces de retri-buir el factor trabajo a un nivel superior al 40% de larenta de referencia (media nacional de los salarios noagrarios). Este porcentaje es muy variable de unas regio-nes a otras, oscilando entre valores muy bajos, como losde Canarias, Galicia y Asturias (0,4%, 1,8% y 4,2%, res-pectivamente), y valores elevados, como los de Navarra(58%) y Comunidad Valenciana (51%) (cuadro 4).

Es interesante analizar la relación del cuadro 4 conel cuadro 2, comparando la clasificación de las regiones

324

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325

Cuadro 2

ESTRUCTURA DE LAS EXPLOTACIONES SEGUN TIPO

CC.AA. < 4 UDE

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416 UDE%

> 16 UDE%

Total nacional. ........ .. 75,80 19,45 4,75Andalucía . .... ... .. ... . . 80,13 15,14 4,73Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64,89 27,20 7,91Asturias ................. 71,13 26,87 2,00Baleares . . . . .. . . . . . . . . . . . 84,95 11,82 3,23Canarias ................. 90,44 7,86 1,70Cantabria ............... 57,33 36,82 5,89Cataluña ................ 50,22 34,13 15,65Castilla y León . . . , . . . . . . 60,62 29,59 9,79Castilla-La Mancha ...... 79,00 16,29 4,71C. Valenciana ........... 74,11 23,27 2,22Extremadura . . . . . . . . . . . . 78,53 16,25 5,22Galicia ................... 86,42 12,67 0,91Madrid . .. . .... ..... ... . . 78,63 16,10 5,27Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78,13 15,97 5,90Navarra .................. 64,14 27,44 8,42País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . 69,75 23,62 6,63La Rioja . . . .. . . . . . . . . . . . . 74,17 20,53 5,30

1 UDE = 1.000 ecus de margen bruto estándar = 155.741 pesetas de mar-gen bruto estándar.

Fuente: Elaboración propia a partir del Censo Agrario de 1989.

según el porcenaje de pequeñas explotaciones con laclasificacion de regiones según la capacidad de remune-rar al factor trabajo por encima del 40% de la renta dereferencia. En este sentido, se aprecia que la clasifica-ción de las regiones es la misma en ambos casos, con laúnica diferencia de Valencia y Murcia, que presentan unporcentaje de pequeñas explotaciones muy similar a lamedia nacional, y, en cambio, la proporción de explota-ciones con capacidad de remunerar el factor trabajo porencima del 40% de la renta de referencia está muy porencima del porcentaje medio nacional. La explicación

326

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327

Cuadro 4

EXPLOTACIONES CON RENTA DE TRABAJO UNTTARIASUPERIOR AL 40% DE LA RENTA DE RF.FF.RF.NCIA

CC.AA. N° explotaciones %

España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346.961 16,58Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57.482 14,24Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.131 27,18Asturias ....................... 2.841 4,21Baleares ........................ 2.009 7,59Canarias ........................ 238 0,38Cantabria . .... .... ... ... . . .... . 6.777 23,95Cataluña . . . ... . . . . .. . . .. . . ... . . 32.722 32,95Castilla y León . . . . . . . . . . . . . . . . . 63.090 29,57Caĉtilla-La Mancha .. . . .. . . . ... . 26.050 13,67Comunidad Valenciana........ 137.810 51,30Extremadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.647 15, 69Galicia ......................... 6.095 1,86Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.440 20,52Murcia ... . .... .......... . . ... . 23.382 29,61Navarra ....................... 22.439 58,07País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.593 14,98La Rioja ........................ 2.797 11,86

Fuente: Elaboración propia a partir del Censo Agrario de 1989 y RCAN1989.

Renta referencia 1989 = 1.665.000 pesetas (media nacional de salariosno agrarios).

reside en la elevada productividad de la agricultura in-tensiva de estas dos comunidades autónomas, de modoque, a pesar del predominio de las pequeñas explotacio-nes, éstas consiguen remunerar satisfactoriamente al fac-tor trabajo.

En el cuadro 5 se aprecia que son muy pocas las ex-plotaciones que son capaces de alcanzar una renta detrabajo unitaria (renta trabajo por UTA) igual o supe-rior a la renta de referencia. Por debajo de una dimen-sión económica de 16 UDE (2.480.000 pesetas de mar-

328

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329

gen bruto) no hay explotaciones que lo consigan. En elestrato de 16-40 UDE lo consiguen las explotaciones deAragón, Gastilla y León, Murcia y Navarra. En el estratode 40-60 UDE, las explotaciones de Aragón, Asturias,Cantabria, Cataluña, Castilla y León, Comunidad Valen-ciana, Murcia, Navarra y La Rioja alcanzan o superan larenta de referencia. Por último, en el estrato de más de60 UDE (casi 10 millones de pesetas de margen bruto),la mayoría de las explotaciones alcanzan una renta detrabajo unitaria igual o superior a la renta de referencia.El total de explotaciones que son capaces de remuneraral factor trabajo por encima de la renta de referencia sepuede calcular mediante los datos del cuadro 1 y los delcuadro 5, presentándose los resultados en el cuadro 6.Como puede comprobarse, sólo 50.000 explotaciones(el 2,4% del total nacional) consiguen igualar o superar

Cuadro 6

CC.AA. N° %

España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50.163 2,4Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.560 1,1Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.319 7,9Asturias ....................... 189 0,2Baleares ....................... 65 0,2Canarias ........................ - -Cantabria . ........... .. . .... . . . 158 0,5Cataluña . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . .. 3.542 3,6Castilla y León . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.894 9,8Castilla-La Mancha . . . . . . .. . . . .. 1.863 1,0Comunidad Valenciana . . . . . . . . 1.420 0,5Extremadura ................... - -Galicia ......................... 339 0,1Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 1,5Murcia ......................... 4.689 6,0Navarra . ............ ... ..... . .. 3.256 8,5País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 0,8La Rioja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.252 5,3

330

el nivel de la renta de referencia como retribución delfactor trabajo. Estas explotaciones se encuentran en An-dalucia, Aragón, Cataluña, Castilla y León, Murcia y Na-varra. En general, los porcentajes de estas explotacionesen dichas Comunidades Autónomas son superiores alporcentaje nacional (2,4%), destacando Castilla y León(9,8%), Navarra (8,5%), Aragón (7,9%) y Murcia (6%).

En definitiva, una parte muy importante de las ex-plotaciones agraria españolas (el 75%) tienen una di-mensión económica muy pequeña, y todavía una pro-porción mayor (el 84%) no son capaces de remunerarel factor trabajo a unos niveles mínimos. La mayoría detitulares de estas explotaciones trabajan en otra activi-dad, que es la principal en cuanto a dedicación y rentas.Para estos titulares lo habitual es que la actividad agrariasea algo completamente residual, y que no les compenseni interese llevar a cabo ningún tipo de esfúerzo moder-nizador. En muchos casos se trata, además, de titularesde edad avanzada y con escasa capacidad de innovacióny de adaptación.

Podemos concluir, por tanto, que una parte muyconsiderable de nuestras explotaciones agrarias estáninstaladas en la más estricta marginalidad económica, locual es un indicador de las graves deficiencias estructu-rales de la agricultura española, y constituye uno de losprincipales estorbos que hay que remover para afrontarel reto de la competitividad.

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