Competencias en materia turística delas Comunidades Autónomas(Reflexiones sobre la Sentencia 125/84, de 20 de diciembre,del Tribunal Constitucional)

José Fernández Alvarez*

RESUMEN

Se comenta en este articulo lareciente Sentencia del TribunalConstitucional por la que sedeclaró que no corresponde alEstado la competencia ejercida poréste en el Real Decreto2 2 8 8 / 1 9 8 3 . de 27 de julio, sobreconcesión del distintivo«Recomendado por su calidad» alos establecimientos hoteleros.

Después de analizar losargumentos aducidos por lasComunidades recurrentes y laoposición a los mismos formuladapor el Abogado del Estado, sehace una pormenorizada exposiciónde los Fundamentos Jurídicos delFallo y del voto particular de uno delos Magistrados. Concluyendo conunas interesantes reflexiones sobrela preeminencia conceptual delcriterio mayoritario del Tribunal,asi como del alcance de laSentencia, que al no ser aplicablemás que en los respectivosámbitos territoriales de lasComunidades de Cataluña, deCanarias y de Valencia, hace queen el resto de España resultevigente la disposición recurrida,por lo que finaliza invocando lanecesidad de un pacto autonómicoen materia de ordenación turísticaque evite en el futuro, concarácter general, tan anómalasituación legal.

* Doctor en Derecho, perteneciente alCuerpo Superior de AdministradoresCiviles del Estado, procedente delextinguido Cuerpo de Técnicos deInformación y Turismo del Estado.

Antecedentes

Una reciente Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, pro-nunciada por éste el 20 de diciembre del pasado año de 1984 y publi-cada en el Suplemento al B.O.E. número 14, correspondiente al 11 deenero de 1985, ha sentado interesantes precisiones sobre los títuloscompetenciales de las Comunidades Autónomas en materia de turismo,pero viene al mismo tiempo a poner de manifiesto el maremagnumlegislativo que paulatinamente puede suponer el desarrollo efectivo dedichas competencias por parte de las mismas, según tendremos ocasiónde exponer al final de este comentario.

Dicha sentencia ha sido dictada resolviendo los conflictos positivosde competencia números 860, 862 y 865/1983, formulados respec-tivamente por la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de Canarias yla Generalidad de la Comunidad Autónoma de Valencia, al considerarcada una de ellas, con razonamientos prácticamente coincidentes,que el Ral Decreto 2.288/1983, de 27 de julio, por el que se esta-bleció como elemento promocional de los Hoteles la distinciónespecial de «Recomendado por su calidad», vulneraba el orden decompetencias establecido por la Constitución en materia turística.

Argumentación de las Comunidades promotoras de los conflictos

En defensa de dichos conflictos, cuya acumulación se acordó porel Pleno del Tribunal Constitucional mediante Auto de 9 de febrero de1984, los servicios jurídicos de las indicadas Comunidades Autóno-mas alegaron que la totalidad de la competencia controvertida corres-pondía a las mismas al estimar que el mencionado Real Decreto norespetaba el orden de competencias establecido por la Constitución ysus respectivos Estatutos de Autonomía. Llegando la Generalidad deValencia a solicitar incluso la suspensión de los artículos 2 y 3 delReal Decreto impugnado, si bien dicha suspensión fue denegada porel Tribunal.

Fundamentalmente, la argumentación esgrimida por las referidasComunidades consistió en aducir que al no contenerse en el artículo149.1 de la Constitución reserva alguna en favor del Estado con refe-rencia a actividad turística y atribuirse, por el contrario, ésta concarácter de exclusividad en los correspondientes Estatutos a lasComunidades, sólo éstas resultaban competentes en la materia. Aña-

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diendo la Generalidad de Cataluña que si bien el Estado es titular deotras competencias que pueden entrar en relación directa con el tu-rismo, como ocurre con la planificación general de la actividad eco-nómica, la política de precios o el comercio exterior, tales compe-tencias sólo pueden ser concurrentes con el turismo de modoinmediato y no con ningún tipo de vinculación positiva y directa, porlo que la titularidad estatal de tales competencias no podía sustituirlas potestades de las Comunidades en concreto sobre turismo, nipodían servir para habilitar al Estado para que discipline específica-mente el turismo. Negando además, tanto la Generalidad de Cataluñacomo la Generalidad de Valencia, que el Real Decreto 2.288/1983,de 27 de julio, contenga medidas de promoción o de fomento, porqueno se limita «a trazar las reglas y directrices por las que deba dis-currir la promoción exterior del turismo de las Comunidades Autóno-mas», sino que contienen normas de «ordenación del sector hoteleroen función de la calidad de los establecimientos» por medio de lacreación de una distinción o calificación que se superpone a lasactualmente existentes. Finalmente, el Gobierno de Canarias negótambién que el Real Decreto impugnado encaje en la competenciaestatal de coordinación del 141.1.13 de la Constitución, al no tenercarácter básico, sin que pueda además acogerse al ámbito de los títu-los genéricos del 149.3 de la misma, puesto que ni la cláusula deprevalencia ni la de supletoriedad pueden interpretarse de modo talque legitimen la disposición impugnada.

Argumentación de la Abogacía del Estado en defensa del RealDecreto impugnado

En contra de dichas alegaciones, la Abogacía del Estado en larepresentación que le es propia, estimó que el mencionado Real De-creto no vulneraba el orden competencial establecido en materia depromoción del turismo. En primer lugar, por considerar que la potes-tad estatal de fomento puede ejercerse incluso en los sectores dondeel Estado no se haya reservado constitucionalmente competenciasdirectas, al ir ligado el fomento a cargo del Estado a la dirección de lapolítica económica. Y, en segundo término, porque las competenciascomunitarias no han sido agredidas, al no contenerse en la disposi-ción impugnada normas de ordenación del sector hotelero, por tenercomo única virtualidad la promoción de establecimientos de calidadmediante una técnica habitual para ello utilizada tanto por entidadesprivadas como públicas, consistente en el otorgamiento de un dis-tintivo. Que se entrega, además, mediante propuesta de una Comi-sión Mixta creada al efecto, en la que participan las ComunidadesAutónomas, cuyos órganos competentes en materia de turismo hande ser oídos en relación con las Empresas localizadas dentro de suámbito geográfico, con lo que no se succionan por esta vía sus com-petencias, sino que se cuenta con un elemnto de juicio más paratomar una decisión no arbitraria.

Fallo

Pese a dicha argumentación, el Pleno del Tribunal Constitucionalse pronunció en el sentido de declarar viciado de incompetencia el

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Real Decreto impugnado, declaración que hace extensiva no sólo asus preceptos centrales, sino a todo su contenido, puesto que lospreceptos no analizados directamente tienen un carácter instrumen-tal respecto a los examinados y son arrastrados por éstos. Recono-ciéndose, por tanto, que pertenece a las Comunidades recurrentes, ensus respectivos ámbitos territoriales, la competencia ejercida por elEstado en el Real Decreto 2.288/1983, de 27 de julio, careciendoigualmente de eficacia en relación con las mismas Comunidades lasdisposiciones de desarrollo o los actos de ejecución que hayan podidorealizarse con base en el Real Decreto impugnado.

Fundamentos jurídicos del fallo

El Tribunal apoyó dicho fallo en dos fundamentos jurídicos, queresumimos a continuación.

I.—El primero de ellos consiste en la imposible aplicación al casode la cláusula de reserva residual de competencias del art. 149.3 dela Constitución («la competencia sobre las materias que no se hayanasumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado»)por considerar que los Estatutos de las Comunidades recurrentes síque han sido cauce explícito de las competencias sobre turismo,debido a que el art. 141.1.18 de la Constitución, al prevenir la posibleasunción de competencias sobre promoción y ordenación del turismopor las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial, legitimó laefectiva atribución a éstas de dichas competencias según sus respec-tivos Estatutos (art. 9.12 del Estatuto de Autonomía de Cataluña;artículo 29.14 del Estatuto de Autonomía de Canarias, y art. 31.12del de la Comunidad Valenciana), máxime si se tiene en cuenta, porotra parte, que en el art. 149 de la Constitución no se contiene reser-va alguna competencial en favor del Estado sobre turismo.

Para llegar a tal afirmación, el Tribunal Constitucional comienzapor analizar el contenido del Real Decreto impugnado, llegando a laconclusión de que todo él —como afirmaban los recurrentes— estáinserto en materia calificada como turismo, por desprenderse así, enprincipio, del hecho mismo de que sea la Secretaría General de Tu-rismo del Ministerio correspondiente la que debe otorgar el distin-tivo que en él se crea (art. 29) y asimismo del hecho de que dependade ese mismo Organismo la Guía de Hoteles y las publicaciones enlas que el distintivo haya de figurar. Y, a mayor abundamiento,porque según se declara en el preámbulo del Real Decreto impug-nado, la norma se dirige al sector hotelero, que es uno de los másimportantes «subsectores turísticos», así como por resultar patente lafinalidad de promoción turística, que se procura por medio del otor-gamiento de una distinción especial a los establecimientos hotelerospara premiar la calidad de sus servicios.

En segundo lugar —dentro aún de este Primer Fundamento—, elTribunal se detiene a analizar la posible concurrencia de algún otrotítulo competencial, puesto que las Comunidades litigantes citaban,aunque para desecharlos, el contenido en el artículo 149.1.13 de laConstitución («Bases y coordinación de la planificación general dela actividad económica»)y el contenido en el artículo 141.1.10 de la mis-

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ma (referido, entre otros, al comercio exterior), en cuanto atribucio-nes de competencia exclusiva conferidas al Estado en los indica-dos artículos. Por lo que se refiere al primero de dichos títulos, esdecir, el relativo a la planificación general de la actividad económica,el Tribunal se manifiesta, de conformidad con las tres Comunidadesrecurrentes, en el sentido de que no cabe aplicarlo al supuesto deba-tido, no sólo porque no puede ser interpretado de forma que vacíetoda competencia comunitaria dotada de una cierta dimensión eco-nómica (lo que equivaldría, sigue diciendo la Sentencia, «a vaciar casitodo el bloque de competencias asumidas por las Comunidades»), sinoque también porque la competencia contenida en el Real Decreto2.288/1983 no tiene en modo alguno carácter básico, al tratarse «deuna medida de escasa entidad económica y de alcance sumamentereducido incluso entendida como mecanismo de promoción turística»,por lo que no puede entrar en juego el mencionado art. 149.1.13 dela Constitución, al no contenerse en el Real Decreto impugnado me-didas o normas básicas ni coordinarse en él —«como es obvio»— laplanificación económica.

En cuanto al otro título competencial posible, es decir, el corres-pondiente al comercio exterior, el Tribunal Constitucional —aunqueconfiese que merece más atención— llega sin embargo a la mismaconclusión de considerarlo igualmente inaplicable. Puesto que, enefecto, aunque la importancia de los ingresos que la actividad turís-tica proporciona a la economía nacional procedentes de la demandaexterior, convierte sin duda al turismo en una de las partidas mássignificativas dentro de la balanza exterior, por lo que la promociónexterior del turismo adquiere desde esta perspectiva una dimensiónque la sitúa dentro de la competencia estatal del art. 149.1.10 de laConstitución, no cabe sin embargo llegar a una interpretación expan-siva de tal título que permita absorber bajo él, como competenciaestatal cualquier medida que dotada de una cierta incidencia, por re-mota que fuera, en el comercio exterior turístico, produjera directa-mente una reordenación de la actividad turística, al vulnerarse conello las competencias estatutarias. En tal supuesto, la posible concu-rrencia imperfecta de los títulos obliga al intérprete del bloque de laconstitucionalidad y de la norma o normas constitutivas del objeto deun conflicto, a una tarea de ponderación, difícilmente conceptuali-zable y por fuerza casuística, que en el caso a que se refiere el litigioda por resultado reconocer —como hace el Tribunal Constitucional—que aunque el objeto directo de la norma impugnada sea el turismo,los efectos que su ejecución pudieran producir en el comercio exte-rior serían indirectos y de escasa entidad, por lo que la finalidad de lanorma, en cuanto la vincula sólo débilmente con el comercio exterior,debe ceder frente a su contenido material, lo que obliga a interpre-tarla como norma que disciplina la actividad turística.

II.—El Segundo Fundamento Jurídico de la Sentencia consiste enafirmar que la distinción especial de «Recomendado por su calidad»que se crea en el Real Decreto impugnado para su otorgamiento a losestablecimientos hoteleros implica, tal como está concebida, unaclasificación paralela de los mencionados establecimientos, según sedesprende de su artículo 45 al disponerse en el mismo que la calidadde los servicios a premiar se valorará «con independencia de la cate-

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goría en que se hallen clasificados los establecimientos». Puesto queal no discutirse en este litigio —continúa diciendo el Tribunal— quesea competencia comunitaria la clasificación de los establecimientoshoteleros, al valorarse su calidad, según dispone su artículo 4e, conarreglo a unos baremos relativos a su capacidad, al número de susempleados y cualificación, a los servicios e instalaciones adicionales ya la calidad de los elementos materiales, que son en sustancia losmismos criterios que se utilizan para la ordenación en categorías delos establecimientos hoteleros por las Comunidades, es claro que laaplicación del Real Decreto impugnado crearía la apariencia de unadoble clasificación hotelera, lo que, en cuanto tal, «significa una inva-sión de la competencia comunitaria de ordenación de ese importantesector de la actividad turística».

Por último, el Tribunal añade, también dentro del Segundo Funda-mento Jurídico de la Sentencia, que el Real Decreto impugnado vul-nera igualmente la competencia exclusiva de las Comunidades Autó-nomas litigantes, puesto que de ser aplicable resultarían éstas rele-gadas (según el párrafo segundo de su artículo 3Q) «al papel de cola-boradoras no decisorias en una actividad sobre la que tienen títulocompetencia! exclusivo», puesto que el hecho de que su artículo 1S

confiera un carácter no permanente a la distinción otorgada, sinodependiente de que «subsistan las condiciones en que se base suotorgamiento» «queda abierto un camino para que el organismo esta-tal que concede la distinción pueda directamente ejercer una funcióninspectora sobre los establecimientos hoteleros que en modo algunole corresponde».

Voto particular

Disintiendo del parecer mayoritario del Tribunal, el MagistradoSr. Arozamena Sierra, Vicepresidente del mismo, estimó que «lascompetencias a las que se contrae el Real Decreto en conflicto encuanto promoción del turismo contemplándole en su dimensión refe-rida a toda España no pueden ser vindicadas por las ComunidadesAutónomas». No existiendo invasión de competencias autonómicas nipadeciendo en nada —en su opinión— la competencia autonómica enmateria de turismo.

Para llegar a tal conclusión, el Sr. Arozamena comienza diciendo,en la exposición de su voto particular, que comparte con sus colegasla idea de que Cataluña, Valencia y Canarias tienen competencia enmateria de turismo, pero que disiente en cuanto a que el Real De-creto 2.288/1983 no respete esta competencia y ejercite compe-tencia perteneciente a las Comunidades Autónomas. Analiza para ellola distinción entre promoción y ordenación del turismo y reconoceque para él está claro «que la competencia en materia de ordenacióndel turismo pertenece en exclusividad a las Comunidades Autónomas,así como que dentro de esta ordenación se comprenden las técnicasde intervención, en su variedad, de autorizaciones, sanciones, vigi-lancia, etc.. y, desde luego, en lo que se refiere en el subsectorhostelero, el régimen de clasificación de los establecimientos». Pero,añade, «el Real Decreto no establece, directa, ni tampoco ¡ndirecta-

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mente, una modificación en este régimen». «Lo que hace —continúadiciendo— es crear un distintivo (un elemento promocional lo llama elReal Decreto) y disponer que esta mención de calidad (que no susti-tuye ni altera las categorías) se incorpore a las publicaciones quecon un designio de promocionar las ofertas mejore el mercado turís-tico con tanta importancia en la entrada de divisas y, en definitiva, enlas que algunos han denominado exportaciones indivisibles.» (Sic. Sinduda ha habido error en la transcripción del voto hecha por el Bole-tín, debiendo querer decirse «invisibles»)

El Sr. Arozamena reitera aquí lo que acababa de afirmar inme-diatamente antes al decir que el Real Decreto impugnado se insertaen la promoción del turismo, arbitrando medidas que no son de orde-nación del subsector de hostelería, sino que «pertenecen al campo dela promoción del mercado turístico tanto interno como internacional,regulando un elemento promocional (como es el otorgamiento de unadistinción) que, al incorporarse a la publicidad que realice la Admi-nistración del Estado, influye en la mejora de la calidad del productoofrecido y orienta un turismo selectivo». «Por lo que —añade— lapromoción turística, con el ámbito que decimos, el del mercado inte-rior y el del mercado mundial, no invade competencias autonómicas:Constituye una promoción o una actividad con incidencia en el mer-cado interior y en el mercado exterior, que sí sería contraria a postu-lados constitucionales si esa promoción se orientara a favorecer aunas ofertas hoteleras de una nacionalidad o de una región y no aotras.»

Sin embargo, el Sr. Arozamena no insiste —según confiesa— enesa línea argumental, «aun creyendo que proporciona una base defundamentación segura», sino que distinguiendo —según hemos di-cho— entre «promoción» y «ordenación» del turismo y entendiendoque a su juicio «la actividad de fomento o de promoción no tiene, porlo general, el riguroso límite territorial, que es inherente a la acti-vidad de ordenación», llega a la conclusión de que no puede soste-nerse que «la promoción sobre ofertas turísticas dirigidas al mercadointerior y al mercado exterior, y las medidas al respecto —de pro-moción y no de ordenación— con el propósito de estimular la calidaddel producto turístico ofrecido y con ello incrementar la demanda, quees de lo que trata el Real Decreto 2.288/1983, pertenezcan a áreacompetencial en exclusividad de las Comunidades Autónomas». Por-que —añade— las Comunidades Autónomas tienen competencia enmateria de promoción del turismo, pero esta competencia no seextiende —no puede extenderse— a la promoción que se refiere alconjunto de la oferta turística española y que como tal promocióntiene una dimensión que no es localizable en una sola Comunidad.»«Por lo que —concluye— ni la promoción de la oferta turística espa-ñola invade competencias autonómicas, pues éstas se contraen a lapromoción turística de los subsectores de su territorio, ni podríanceñirse las protagonizadas por la Administración del Estado a los sec-tores turísticos ubicados en un territorio y no en otros.»

Reflexiones finales

1. Preeminencia conceptual del criterio mayoritario recogido en laSentencia

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RESUME

Cet article est un commentaire ápropos du récent Arrét de la CourConstitutionnelle en dessaisissantl'Etat pour exercer la compétencequi luí attribuait le Real Decreto2 2 8 8 / 1 9 8 3 . du 27 Juillet. gráceauquel ¡I pouvait sccorder auxentrepríses hotelieres le distinctif«Conseilló en raison de sa qualitó».

Une fois analysés les argumentspresentes par les Communautés quifirent appel et la repon se donnépar l'Avocat de l'Etat en lesrefusant. on fait un exposó détaillédes Fondéments Jurídiques del'arrét et du vote personnel d'undes Magistrats. L'article se finí parde tres ¡ntóressantes reflexionaconcernant la próeminenceconceptuelle de I'a vis majoritairede la Cour, ainsi que de la porteede I'Arrét, car en n'ótantapplicable celui-ci que dans lesterritoires des Communautés de laCatalogne. des Canarios et deValonee, respectivement. dans lereste de l'Espagne est en vigueurle Dócret objet d'Appel. C'est pourpa que l'article se termine enfaisant appel au besoin d'un pacteautonomique en matiéred'aménagement tourístique. ayantpour but celui de prevenir, d'unefapon genérale, que dans le futurpuissent se présenter descirconstances tellement anómalas.

La primera reflexión que suscita esta Sentencia es la de si cabe ono pensar que la inexistencia de unanimidad por parte del Tribunala la hora de emitir su fallo resta autoridad a éste. No, por supuesto,en el ámbito estrictamente jurídico, puesto que la eficacia legal de laSentencia es la misma tanto si ésta ha sido dictada por unanimidado por mayoría, sino en el conceptual, ya que un parecer discrepante,que ha llegado a reflejarse —según la posibilidad que admite elartículo 90 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional— en unvoto particular, merma aparentemente la consistencia y credibilidadde la Sentencia y su fallo, pese a su indiscutible eficacia legal.

Debe observarse, sin embargo, que en este caso al menos el votoparticular a que acabamos de hacer referencia, robustece en lugar dedebilitar, la fuerza conceptual de todo lo que la Sentencia expresa,debido a la pobreza argumenta! del voto, al caer por su base el prin-cipal, por no decir único, apoyo o fundamento que invoca. Porque, enefecto, el punto de discrepancia no consiste en algo que el Tribunalen su Sentencia haya ignorado, sino en una cuestión que el parecermayoritario del Tribunal analizó sin duda con mayor finura y profun-didad que el Magistrado discrepante en su voto.

En efecto, el voto particular —según hemos visto— después dedistinguir entre promoción y ordenación del turismo, reconoce sinambages («está claro para mí», dice) «que la competencia en materiade ordenación del turismo pertenece en exclusividad a las Comuni-dades Autónomas...». Por lo que centra su criterio en los aspectospromocionales que el Real Decreto en litigio supone, al crearse en élun distintivo que la propia disposición denomina —según se recuerdaen el voto— «elemento promocional», llegando a la conclusión denegar que tal medida —«de promoción y no de ordenación», se in-siste— pertenezca «a área competencial en exclusividad de las Comu-nidades Autónomas», puesto que «ni la promoción de la oferta turís-tica española invade competencias autonómicas» «pues ésta se con-traen a la promoción turística de los subsectores de su territorio»,«ni podrían ceñirse las protagonizadas por la Administración delEstado a los sectores turísticos ubicados en un territorio y no enotros». Debido todo ello a que «la actividad de fomento o de pro-moción no tiene por lo general el riguroso límite territorial, que esinherente a la actividad de ordenación».

Olvidándose con esto en el voto particular que la Sentencia centrasu criterio no en los aspectos promocionales que se propone el RealDecreto impugnado, que no desconoce, sino que los infravalora, lle-gando incluso casi a despreciarlos («el objeto directo de la normaimpugnada es el turismo y los efectos que su ejecución pudieran pro-ducir en el comercio exterior serían indirectos y de escasa entidad»,se dice literalmente al final del Fundamento Jurídico Primero de laSentencia, según ya vimos), al fundamentar, por el contrario, el falloen una interpretación del Real Decreto en litigio únicamente bajo elprisma de su función ordenadora de la actividad turística. En expre-sión de la propia Sentencia, precisamente al final de su Primer Fun-damento Jurídico, «la finalidad de la norma en cuanto la vincula sólodébilmente con el comercio exterior, debe ceder en este caso frente asu contenido material; esto es. obliga a interpretarla como norma quedisciplina la actividad turística».

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SUMMARY

In this article, the recentResolution of the ConstitutionalTribunal is discussed. in which itwas declarad that the requiredadecuacy according to the RoyalDecree No. 2288/1983 of 27thJuly. concerning the award of thedistinction «Recommended forQuality» to hotels. does notconform with State requirements.

After analizing the arguments putforward by the appealingCommunitias and the counter-arguments proposed by theAttomey General, it makes adetailed explanation of theJurídJcal Fundamentáis of theVerdict and of the personalopinión of one of the Magistrates.Concluding with some interestingcomments on the conceptualsuperioríty of the majority opiniónof the Tribunal, likewise of thesignificance of the Resolution,which is no more relevant thanwithin respective territorial limitsof the Catalonian, Canary Islandand Valencian Communities. itsays that the Stipulation of theappeal might turn out to be validin the rest of Spain, for whichrea son it finishes by invoking thenecessity of an agreement of theautonomous communitiesconcerning tourist arrangementswhich would, in future, avoid alegal situation so anomalous withcommon nature.

Insistiéndose en este criterio en el Fundamento Segundo y últimode la Sentencia, dedicado ya a analizar el indicado aspecto ordenadordel Real Decreto, que no sólo implica una clasificación paralela de losestablecimientos» («Así se desprende —dice la Sentencia— delartículo 4Q, en donde se establece que la calidad de los servicios apremiar se valorará "con independencia de la categoría en que sehallen clasificados los establecimientos"»), sino que al conferir uncarácter no permanente a la distinción otorgada «queda abierto uncamino para que el organismo estatal que concede la distinciónpueda directamente ejercer una función inspectora sobre los esta-blecimientos hoteleros que en modo alguno le corresponde».

Es decir, que el parecer mayoritario del Tribunal consiste tambiénen distinguir inicialmente entre los aspectos promocionales y ordena-dores del turismo que el Real Decreto impugnado comporta, pero paradesechar, dejándolos a un lado (al igual que hicieron en sus alega-ciones las Comunidades litigantes) los primeros e insistir y basar sucriterio únicamente en los segundos. Pero después de profundizar enaquéllos, especialmente en el argumento que podría tener más con-sistencia, la incidencia en el comercio exterior del otorgamiento de ladistinción y el mantenimiento de su utilización por parte de los esta-blecimientos hoteleros, que entiende como mínima. Pasando a conti-nuación a apoyar el fallo, tanto en el Fundamento Jurídico Primerocomo en el Segundo, únicamente en la consideración de que el RealDecreto impugnado «disciplina la actividad turística», lo que «conducenecesariamente a declararlo viciado de incompetencia». Sin que en elvoto particular se cuestionen para nada las consecuencias que sirvende base para ello al Tribunal (el Real Decreto impugnado «implica...una clasificación paralela de aquellos establecimientos» y «quedaabierto un camino para que el organismo estatal que concede la dis-tinción pueda directamente ejercer una función inspectora sobre losestablecimientos hoteleros...»), puesto que, por el contrario, viene aadmitirlas al aceptar de plano —según ya hemos destacado— que «lacompetencia en materia de ordenación del turismo pertenece enexclusividad a las Comunidades Autónomas...».

2. Alcance de la SentenciaUna segunda cuestión sobre la que conviene reflexionar es la rela-

tiva al alcance limitado de la Sentencia, en cuanto que resulta sola-mente aplicable —según con reiteración se dice en ella, incluso enocasiones con tono de sentida lamentación— en los respectivosámbitos territoriales de las Comunidades Autónomas de Cataluña,Canarias y Valencia, aunque suponiendo, eso sí, la ineficacia endicho ámbito no sólo del Real Decreto impugnado, sino que tambiénde las disposiciones de desarrollo y de los actos de ejecución quehayan podido realizarse con base en el mismo. Suponiendo estealcance restringido una importante consecuencia, verdaderamenteabsurda, que conviene destacar: A saber, la de que al no ser exten-siva la Sentencia al resto de las Comunidades puede perfectamenteejercer en ellas el Estado las competencias que el Real Decreto leatribuye, llegándose con ello a una situación realmente impensablecomo sería la de que la distinción de establecimiento hotelero «reco-mendado por su calidad» se otorgue y esté vigente en toda Españasalvo en las indicadas Regiones. Con lo que en principio estas últimas

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ZUSAMMENFASSUNG

In diesem Artikel wird das kürzlichgefállte Urteil desVerfassungsgeríchtes kommentiert,¡n welchem erklárt wurde, dass esnicht Zustándigkeit des Staates ist.Auszeichnungen an Hotels«Empfohlen wegen seiner Qualitá't»zu gewahnren. was gemáss RealDekret 2 2 8 8 / 8 3 vom 27. Juli vondiesem bisher angewandt wurde.

Nach Analysierung der Argumente,die von den Gemeinschaftenbeigebracht wurden und derOposition des Rechtsanwaltes desStaates gegen diese, wird einedetaillierte Beurteilung derjurístischen Grundlagen desgefallten Urteils und derWahlstimme einer der Magistrátevorgenommen. Zusammenfassendgelangt man zu interessantenUeberlegungen über diekonzeptuelle Bevorrechtung desMajoritáts-Kriteriums des Gerichtessowie der Auswirkung dieserSentenz, die nur anwendbar ist inden Gemeinschaften vonKatalonien, Kanarische Inseln undValencia, hat zur Folge, dass inden restlichen spanischenGemeinschaften diese ihreGültigkeit hat. und somit wirddieses Studium abgeschlossen mitdem dringenden Hinweis. dass esunbedingt erforderlich ist zu einemautonomischen Pakt auf demGebiet einer touristischenGesetzgebung zu kommen, um inZukunft eine derart anomale aberlégale Situation zu vermeiden.

* Para impedir tan anómalaconsecuencia, por Real Decreto616/1985, de 20 de marzo,publicado en el B.O.E. del 6 demayo siguiente, se ha derogado elReal Decreto 2288/1983. de 27 dejulio, suprimiéndose con ello lapolémica distinción especial de«Recomendado por su calidad*, queno había llegado a otorgarse aningún establecimiento.

serían las que saldrían de verdad malparadas, al no existir en ellas undistintivo que por su carácter estatal tendría sin duda mayor prestigioy difusión que el que las propias Comunidades pudieran conceder (*).

3. Necesidad de un pacto autonómico en materia de ordenaciónturística

Finalmente, cabe hacer sobre esta Sentencia una tercera y últimareflexión, sin duda la más importante, pero que aquí nos limitamosa enunciar, sin perjuicio de explayarla más adelante y con el deteni-miento que requiera, en un futuro trabajo. A saber, la de que si bienen materia de promoción turística cabe entender que el Estado sigueteniendo competencias, siempre que se trate de acciones promocio-nales de una cierta envergadura, especialmente cuando repercutanen el ámbito de nuestro comercio exterior, por el contrario, en ma-teria de ordenación del turismo, el Estado se encuentra atado de piesy manos, por cuanto que en tal caso tanto el parecer mayoritario delTribunal como el Magistrado discrepante en su voto particular hancoincidido en estimar que la competencia radica únicamente en lasComunidades Autónomas. Consecuencia ésta que, por una parte,supone entrar en un verdadero círculo vicioso, puesto que no siempreserá fácil distinguir claramente cuando una norma es simplementepromocional o, por el contrario, de ordenación; máxime si se tiene encuenta que elaborar y dictar medidas promocionales supone también,inevitablemente, ordenar el turismo. Y que, por otra parte, viene paula-tinamente abocándonos a una situación gravemente negativa y con-tradictoria, puesta de manifiesto últimamente con la decrecienteactividad legislativa realizada por el Estado en materia turística, ennotorio contraste con la estudiada normativa aparecida en estecampo con anterioridad a la publicación de los Estatutos de Autono-mía, que había llegado a convertir a nuestra patria en ejemplo y es-tímulo de otros países, según se ha venido exponiendo con reiteraciónen los cuatro tomos hasta ahora publicados de mi Curso de DerechoAdministrativo Turístico (Editora Nacional, Madrid, 1974, 1977 y 1980).

Dándose lugar con ello —como ya está ocurriendo— a que lalegislación estatal sobre turismo vaya quedando obsoleta y pierdaeficacia, máxime ante el incipiente desarrollo de la legislación turís-tica autonómica, que cuenta ya con diversas manifestaciones y queconvertirá en breve a nuestro país —de no ponerse prontamenteremedio al problema— en un verdadero maremagnum, por el l imi-tado alcance y posibles contradicciones de la normativa autonómica(amén de lagunas y duplicidades), con el consiguiente desorden ydesorientación para las empresas y la clientela turística, que nopuede comprender que los alojamientos o las Agencias de Viajes, porponer sólo dos expresivos ejemplos, se regulen en forma distinta, conclasificaciones, exigencias y trámites diferentes, en función del lugaren que se desarrolle la actividad y no de la actividad misma.

Por todo ello, sería conveniente, por no decir necesario, planteary conseguir con relativa urgencia un pacto autonómico, para quesean las mismas Comunidades las que den solución a este problema,en beneficio inmediato de nuestro turismo, así como de las propiasComunidades y, por tanto, de España.

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