Comentarios sobre el Alcancey Ambito de Aplicación de laLey Orgánica de ProcedimientosAdministrativos en VenezuelaCDU : 35.077.3 (87)

l. INTRODUCCIÓN

La Ley Orgánica de Procedimientos Admi­nistrativos que entró en vigencia ello deenero de 1982, podemos decir que, sin lamenor duda, es la Ley más importante quese ha dictado en relación a la AdministraciónPública Venezolana Contemporánea. No habíasido nunca nuestra Administración destinatariade un cuerpo normativo que regula con tantaamplitud y precisión, aspectos centrales de surelación con los particulares. Esta es una Leyque difiere de las otras leyes relativas a laAdmínistración que hemos teuido en años re­cientes, ya que no se trata de una Ley quese refiere a la organización interna de laAdministración, sino que es una Ley que serefíere, básicamente, a las relaciones de laAdminístración con los particulares. Por esto,dentro de los aspectos medulares de la Ley,está la regulación de las situaciones jurídicasen las cuales se encuentran los particularesfrente a la Administración y en las cuales seencuentra la Administración, frente a los par­ticulares. Es una Ley, por tanto, que regulabásicamente relaciones jurídicas entre admi­nistrados y Administración, y en base a ello,regula un conjunto de poderes, prerrogativasy obligaciones de la Administración, por unaparte, y por la otra, una serie de derechos yobligaciones de los particulares en sus rela­ciones con la Administración.

Siendo éste el sentido central de la regu­lación de la Ley, esta Ley cambia totalmentela situación tradicional de estas relacioues en­tre Administración y particular. Hasta ahora,el balance en esas relaciones ha estado a favorde la Administración. Casi todos los poderes,potestades y derechos han estado en manosde la Administración, con muy pocos deberesy obligaciones frente al particular; y el parti­cular lo que había encontrado normalmente,ante la Administración, eran sólo situacionesde deber, de sujeción, de subordinación, sintener realmente derechos, ni tener mecanismos

Allan-R. BREWER-CARtAS,Director del Instituto de Derecho Públicode la Universidad Central de Venezuela

para exigir la garantía de su derecho. Por ello,decimos que el balance ha estado a favorde la Administración en forroa tradicional. LaLey cambia el balance, pues ahora no se tratade una situación de poderes administrativosy de ausencia de derechos de los particulares,sino que la Ley establece, ahora, un equilibrioentre poderes de la Administración y derechosde los particulares, que se garantizan. Ello,por otra parte, es la esencia del principio dela legalidad y de las regulaciones jurídicassobre la Administración: el equilibrio que tieneque existir entre poderes y prerrogativas ad­ministrativas y derechos de los particulares.

Al cambiar totalmente el balance de esosdos extremos y establecer ese equilibrio, laLey plantea necesariamente un cambio de ac­titud y de forma y método de actuar de laAdministración. Ya no puede ser la Admi­nistración prepotente que concede dádivas ofavores al particular, quien por su parte, notiene derechos, ni cómo reclamarlos y es aplas­tado y a veces vejado por la Administración,sino que esto tendrá, necesariamente, que cam­biar, lo que plantea la necesidad de un cambiode actitud y de mentalidad. Ya no es unparticular indefenso el que la Administraciónva a tener enfrente, en las relaciones jurídicas,sino un particular bien armado con muchosderechos legales y con mucbos mecanismosjurídicos para garantizar esos derechos y con­trolar cualquier actitud que signifique la des­mejora de esas garantías. Por eso la LeyOrgánica obligará a un cambio de actitud yesto es lo primero que debe plantearse a laAdministración Pública Venezolana y a losfuncionarios públicos. Estamos en presenciade un texto que, necesariamente tendrá queobligar a cambiar la forma de relación delos funcionarios con los particulares, y tam­bién de los particulares con la Administración.El particular también sufrirá este cambio deactitud, porque ahora se va a encontrar conmuchos mecanismos jurídicos y vías de re­clamo, que también tendrá que manejar concierta sensatez. Habrá, posiblemente, momen-

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tos iniciales de desajuste, pero luego se llegará,sin duda, al punto de equilibrio.

Lo que sí es cierto es que en los inicios devigencia de esta Ley, proliferarán accionescontra la Administración, y contra los fun­cionarios, individualmente, cuando incumplansus deberes e incumplan las obligaciones quela Ley establece, pues no habría impunidad enla acción admínistrativa. La Ley establece unosderechos que pueden ser controlados por losórganos judiciales e, inclusive, por los propiosórganos administrativos a través del sistemade sanciones que prevé.

En términos generales, esta Ley, regulacuatro aspectos fundamentales en relación ala Administración y sus relaciones con losparticulares. Por una parte regula todo unsistema o conjunto de situaciones jurídicas,tanto de la Administración como de los par­ticulares. Aquí la Ley precisa por una parte,una serie de potestades administrativas y pre­cisa una serie de deberes y obligaciones delos funcionarios, y por la otra, regula y con­sagra una serie de derechos de los particularesfrente a la Administración, así como tambiénles impone obligaciones precisas en sus rela­ciones con aquélla. Este es el primer campo deregulación de la Ley: las situaciones jurídicasde los particulares y de la AdministraciónPública.

En segundo lugar, regula el acto adminis­trativo, es decir, el resultado concreto de laactuación de la Administración cuando éstadecide produciendo efectos jurídicos en deter­minadas situaciones. Regula con precisión elacto en sus requisitos, para someter a con­diciones de validez y de legalidad la actuaciónde la Administración. Regula además, los efec­tos de los actos; su revisión tanto de oficiocomo por vía de recurso, y también, la formade manifestación de las decisiones administra­tivas, no sólo estableciendo la decisión ex­presa, sino innovando, al establecer la decisiónadministrativa táctica negativa derivada delsilencio administrativo. En esta forma, ya elsilencio no es simplemente una forma de nodecidir ni de resolver un asunto para que de­caiga por el transcurso del tiempo, sino queel silencio administrativo, de acuerdo a estaLey, es ahora una forma de decidir, denegando10 solicitado, o los recursos intentados. Portanto, al ser una forma tácita de decidir, abrevías de protección y de recurso para los parti­culares, a quienes no se le decidan las solici­tudes y recursos en los lapsos prescritos. Estoconllevará, también, ese cambio de mentalidaden la actuación del funcionario, quien muchasveces, simplemente para no decidir un asunto,

guarda silencio y se abstiene y no pasa nada.Ahora sí pasa algo, y es que la decisión seconsidera que se ha tomado por el solo trans­curso del tiempo en los lapsos determinadosque prevé la Ley, y que transcurrido el lapsose considera que hay una denegación de losolicitado, y esa denegación plantea la posibi­lidad del particular de recurrir contra la dene­gación, sea al superior jerárquico, sea antela via judicial. Plantea, además, una respon­sabilidad del funcionario por la omisión ypor la no actuación, y si sucede en formareiterada, incurren en responsabilidad admi­nistrativa.

Además de regular las situaciones jurídicas,y los actos administrativos, en tercer lugarla Ley regula el procedimiento administrativo,es decir, todo el conjunto de trámites, requi­sitos y formalidades, que deben cumplirse antela Administración y en esas relaciones entreAdministración y particulares, para producirdecisiones administrativas, es decir, actos ad­ministrativos.

Por último y en cuarto lugar, la Ley regulalas vías de revisión de los actos administrativosen vía administrativa; es decir, el sistema derecursos de reconsideración, de revisión yjerárquico, que van a permitir al particular,en sus relaciones con la Administración re­clamar formalmente, no como un favor, porvía de derecho ante la propia Administracióncontra los actos administrativos, estando éstaobligada a decidir esos recursos también entiempo útil determinado, de manera que sino lo hace, el silencio provoca también estosactos tácitos negativos.

Esta Ley, con esas regulaciones básicasrelativas a las situaciones jurídicas, a los actosadministrativos, al procedimiento y a los re­cursos administrativos, tiene, en todo caso,un alcance en su aplicación al cual queremoshacer referencia en estas notas, estudiando,en primer lugar, el ámbito de aplicación dela ley; en segundo lugar, su impacto en elperfeccionamiento del principio de la legalidad;y en tercer lugar, las exigencias de racionalidadadministrativa que plantea.

n. AMBITü DE APLICACION DE LA LEY

En cuanto al ámbito de aplicación de la Leypuede distinguirse un ámbito organizativo yun ámbito sustantivo.

1. Ambito organizativo

En cuanto al ámbito organizativo de apli­cación de la Ley, está definido en el Artículo1·, el cual señala que deben ajustar su acti-

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vídad a las prescripciones de la Ley, comoobligación, • la Administración Pública Na­cional y la Administración Pública Descen­tralizada, integradas en la forma prevísta ensus respectivas Leyes Orgánicas>.

Ahora bien, la Ley, en este Artículo l·,cuando trata de establecer una distinción entreAdministración Pública Nacional y Adminis­tración Pública Descentralizada, incurre enuna imperfección: en realidad, no puede dis­tinguirse Administración Pública Nacional deAdministración Pública Descentralizada, por­que la Administración Pública Descentralizadaes parte de la Administración Pública Nacio­nal. La distinción parece que debió haber sidoen el sentido de distinguir la AdministraciónPública Central de la Administración PúblicaDescentralizada, regulada por sus Leyes Or­gánicas respectivas, y en efecto, la Adminis­tración Pública Central está regulada por laLey Orgánica de la Administración Centralde 1976, en vigor desde el año 77, y la Ad­ministración Pública Descentralizada aún noha sido objeto de una Ley Orgánica que laregule como lo exige el Artículo 230 de laConstitución, por lo que sigue normada porla Ley Orgánica de la Hacienda Pública Na­cional.

De manera que si la distinción se estableceentre Administración Pública Central y Ad­ministración Pública Descentralizada, lo quedebe precisarse, para determinar el ámbitoorganizativo de aplicación de la Ley, es loque se entiende por cada uno de estos aspectos.

a. La Administracián Central

En cuanto a Administración Pública Cen­tral, ésta abarca todos los órganos que regulala Ley Orgánica de la Administración Central,por lo que no se aplica sólo a los Ministeriosque conforman la médula de la AdministraciónCentral, sino también, a las Oficinas Centralesde la Presidencia y a todos los organismosde Coordinación Presidencial o Interministerialque regula la Ley y que pueden ser estable­cidos por el Ejecutivo. Además, debe incor­porarse también dentro de las regulaciones dela Ley, a otros órganos de la AdministraciónPública Centralizada que, sin embargo, no re­gula la Ley Orgánica de la AdministraciónCentral, como sería la Procuraduría Generalde la República que vendría a ser el cuerpode asesoría legal y de asistencia judicial yextrajudicial de la República, que se regulapor su propia Ley Orgánica y que formaparte de la Admínistración Pública NacionalCentralizada.

b. La Administraci6n Descentralizada

En cuanto a la expresión AdministraciónPública Descentralizada, aquí sin duda, la Leyes muy imprecisa, y exige una labor de inter­pretación para determinar qué debe entenderse,a los efectos de la Ley Orgánica, por tal Ad­ministración Pública Descentralizada.

La descentralización es una forma de trans­ferencia de competencias del Estado a otrosentes con personalidad jurídica propia distintadel ente territorial que transfiere esas compe­tencias. Así, la descentralización administrativase produce no sólo a través de entes de derechopúblico que crea el Estado por Ley, por ejem­plo un Instituto Autónomo, sino que tambiénhay descentralización cuando el Estado creaentes de derecho privado como una FundaciónPública, o una Empresa del Estado. Cuandola Ley habla de Administración Pública Des­centralizada ¿ a qué se refiere? Sin duda,Ja interpretación racional de este Artículo, debeser que se aplica sólo a Ja AdministraciónPública descentralizada con forma jurídica dederecho público y de carácter estatal, es decirque forme parte de la organización generaJdel Estado y que tenga forma jurídica dederecho público.

Por tanto, se rigen por la Ley, los entes dederecho público estatal: en primer lugar,aquéllos de carácter corporativo, denominadosestablecimientos públicos corporativos, porejemplo, las Universidades Nacionales; en se­gundo Jugar, los establecimientos públicos aso­ciativos estatales que tienen funciones regu­ladas por el derecho público, por ejemplo,el Banco Central de Venezuela, creado porLey aun cuando con forma de sociedad anó­nima; y en tercer lugar, por supuesto, todoslos establecimientos públicos institucionales,es decir, los Institutos Autónomos, que formanla médula de la Administración Pública Des­centralizada con forma de derecho públicoestatal.

En esta forma, la Ley no se aplica a aquellosentes descentralizados con forma jurídica dederecho privado, por lo que a las Funda­ciones, las Sociedades Mercantiles, las Socie­dades Civiles creadas por el Estado no seles aplica esta Ley. Tampoco se aplica la Ley alos establecimientos públicos no estatales, esdecir, aquellos entes de derecho público queno forman parte de la estructura general delEstado. El ejemplo de estos establecimientospúblicos no estatales, es decir, de estos entescorporativos de derecho público no estatalesson los colegios profesionales y las academiasnacionales. Estos son entes, sin duda, de dere-

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cho público, pero no son estatales en cuantoa que no forman parte de la estructura generaldel Estado.

En definitiva por tanto, si se afirma que laexpresión «Administración Pública Descen­tralizada > que utiliza la Ley para definir partede su ámbito de aplicación organizativa, serefiere a los entes o establecimientos de dere­cho público estatales, estamos dándole a laexpresión su correcta interpretación. Se aplica,la Ley, por tanto, a aquellas personas de dere­cho público creadas por el Estado y que for­man parte de su estructura general del Estado.En sentido contrario, las formas de derechoprivado creadas por el Estado no se rigenpor la Ley, asi como tampoco aquellos entesde derecho público que no son parte de laestructura general del Estado.

c. Las administraciones con autonomía fun­cional

La Ley, en la segunda parte de este Artículo1', cuando define su ámbito de aplicaciónorganizativo, señala que también la Contra­loría General de la República y la FiscalíaGeneral de la República, deben ajustar susactividades a su normativa, en cuanto les seaaplicable. Aquí también nos encontramos conun tercer género dentro de lo que se denominala Organización Administrativa Nacional. Ade­más de la Administración Central y de laAdministración Descentralizada, hay una seriede organizaciones en la Administración PÚ­blica Nacional que tienen y gozan de auto­nomía funcional y que, por tanto, no tienendependencia jerárquica del Poder Ejecutivoni de ningún otro Poder del Estado. Estosson entes que tienen funciones de control yla Ley menciona dos: la Contraloría Generalde la República y la Fiscalía General de laRepública, entidades que como se dijo, envirtud de su autonomía funcional no dependenjerárquicamente ni reciben órdenes de los ór­ganos de los tres clásicos Poderes del Estado(Ejecutivo, Legislativo y Judicial), en virtudde sus tareas de control. La actividad deestos órganos se regula por la Ley Orgánica«en cuanto les sea aplicable>, es decir, encuanto a que no lesione la autonomía quetienen que gozar, para ejercer sus funcionesde control.

En general, si se analiza detenidamente laLey, puede decirse que su regulación sustan­tiva se aplica perfectamente, a estos órganoscon autonomía funcional, pues no lesiona,realmente su autonomía, y sólo habría queestablecer precisiones en relación a la formade aplicación. Por ejemplo en el último título

de la Ley se atribuye la potestad sancionatoriaal Ministro, lo que correspondería en estoscasos al Contralor o al Fiscal General. Estesería el sentido de la expresión de que la Leyrige en esos organismos, en "cuanto les seaaplicable, es decir, en cuanto no lesione suautonomía.

Pero además de la Contraloría y la FiscalíaGeneral de la República, hay otros órganosque forman parte de la Administración PúblicaNacional con autonomía funcional: como elConsejo Supremo Electoral, el Consejo de laJudicatura, la Comisión Investigadora Contrael Enriquecimiento Ilícito, aun cuando condiversa categoría, porque no todos son crea­ción directa de la Constitución. En todo caso,son órganos que tienen autonomía funcional,que tampoco dependen de ninguno de lostres clásicos Poderes del Estado, y que formanparte de ese tercer género de administraciónPública, a los cuales también se tendría queaplicar la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos.

d. Las Administraciones Estadales y Muni­cipales

La Ley Orgánica, en el Artículo 1°, tambiénseñala que las Administraciones Estadales yMunicipales deben ajustar sus actividades ala misma, en cuanto les sea aplicable. Eneste caso, el problema se complica porque,sin duda, nos encontramos frente a unos órga­nos de naturaleza distinta. La Ley podría de­cirse que incurre en una incorrección puescoloca dentro de un mismo conjunto a laContraloría y a la Fiscalía General de la Re­pública junto con los Estados y Municipioscuando, en realidad, son de naturaleza absolu­tamente distinta.

Los Estados y Municipios son entidades po­lítico-territoriales, con autonomía territorialderivada del esquema de descentralización po­lítica que el Federalismo Venezolano establece,tal como surge de la propia Constitución. Portanto, al ser entes autónomos territorialmenteconforme al texto fundamental, la Ley Orgá­nica no puede aplicarse directamente a losEstados y Municipios. En efecto, es la propiaConstitución la que establece qué Leyes Nacio­nales pueden aplicarse directamente a los Es­tados y Municipios. Tal es el caso de la Leyde Crédito Público, y de la Ley de Coor­dinación de la Inversión del Situado Consti­tucional con Planes Nacionales que se aplicandirectamente, porque la Constitución así loestablece (art. 17 y 229). Pero la Constituciónno prevé que una Ley Nacional de Procedi­mientos Administrativos sea aplicable a los

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Estados y Municipios, por lo que lo previstoen el artículo l· sería contrario al principiode la autonomía política de esas entidades yal propio texto constitucional. Sin embargo,tenemos que convenir en que sería deseableque fuera aplicable a los Estados y Municipios,por lo que lo previsto en el articulo l· seríacontrario al principio de la autonomía políticade esas entidades y al propio texto constitu­cional. Sin embargo, tenemos que convenir enque sería deseable que fuera aplicable a losEstados y Municipios, porque si en algúnárea es necesario establecer un control y unbalance de relaciones entre Poderes y Dere­chos, es en el área de los Municipios y losEstados. Pero frente al texto constitucional,la aplicabilidad sería sólo en materia de prin­cipios, y los Estados deberán dictar sus Leyesde Procedimientos Administrativos y asimismolos Municipios, sus Ordenanzas de Procedi­mientos Administrativos.

Mientras estas Leyes y Ordenanzas no sedicten, sin embargo, puede convenirse en quemuchas de las normas de la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos se podríanaplicar a los Estados y Municipios, pero comoresultado de constituir, muchas de sus normas,principios generales del derecho administrativo,como el derecho a ser oído, el derecho a ladefensa, o la obligación de la Administraciónde motivar sus actos, etc. Es decir, son normasde la Ley Orgánica que, en realidad, lo queestán consagrando no son principios generalesdel Ordenamiento Administrativo que, comotales principios generales, se aplican de in­mediato a los Estados y a los Municipios.

2. Ambito Sustantivo

Además del ámbito organizativo de apli­cación de la Ley, con las precisiones señaladasque surgen del Artículo 1·, podríamos tambiéndeterminar un ámbito sustantivo de aplicaciónde la misma. Hemos determinado a qué órga­nos se aplica este texto; corresponde ahoraprecisar si se aplica a todo lo que esos órganosrealizan o si hay algunos procedimientos desa­rrollados ante esos órganos a los cuales nose aplica la Ley.

a. Los procedimientos especiales frente alprocedimiento general

En relación a este aspecto sustantivo elArtículo 47 de la Ley establece que los proce­dimientos administrativos contenidos en LeyesEspeciales, se aplicarán con preferencia al pro­cedimiento ordinario previsto en la Ley enlas materias que constituyan la especialidad.En esta norma la Ley. señala, ante todo, que

ella no se aplica directamente a todos losprocedimientos que se desarrollan en los órga­nos abarcados en su ámbito organizativo deaplicación, ya que si hay Leyes Especiales queprevean procedimientos especiales, esos pro­cedimientos especiales se aplican con prefe­rencia a los de esta Ley Orgánica, en lasmaterias que constituyan la especialidad. Enefecto, si hay una Ley Especial que rige regu­laciones procedimentales que constituyan, real­mente, especialidad frente al principio generalde la Ley, la Ley Orgánica prescribe que seaplica la Ley Especial con preferencia. Estoprovoca la necesidad de determinar en todoslos organismos públicos, cuáles son las LeyesEspeciales que regulan los diversos procedi­mientos que se aplican a cada Ministerio, paradeterminar este ámbito sustantivo de aplica­ción. Pero no basta determinar esos procedi­mientos especiales, sino que luego debe deter­minarse, en ellos, las regulaciones que consti­tuyan indubitablemente, materias que ameritanun tratamiento especial frente al procedimientogeneral de la Ley.

Pero en esta materia, sin duda, se planteael problema de los procedimientos especialesprevistos en Reglamentos, teniendo en cuentaque el artículo 47 habla sólo de «leyes espe­ciales > que regulen procedimientos.

En este punto, habría que distinguir: es muyfrecuente que Leyes Especiales, expresamente,remitan al Reglamento para la regulación delprocedimiento, en cuyo caso había una remi­sión legal o delegación hacia un órgano admi­nistrativo para dictar el procedimiento. Envirtud del mandato legislativo, estos procedi­mientos previstos en Reglamentos tendríanaplicación preferente, pero en ellos habría quedetectar qué aspectos son especiales, para po­der decir qué normas de esos reglamentos seaplicarían con preferencia a la Ley Orgánica.Por ejemplo, en materia de regulación de al­quileres, la Ley de Regulación de Alquileresno regula el procedimiento sino que remite di­rectamente el Reglamento y es éste el quedetalla, inclusive por primera vez en el Or­denamiento Jurídico Venezolano, todo un pre­ciso procedimiento administrativo. En éste ten­dría que determinarse qué aspectos, realmente,constituyen especialidad para poder determinar,en virtud de la remisión que la Ley hace alReglamento, qué normas de ese reglamentodeben aplicarse con preferencia a las de laLey.

Piénsese en lo siguiente por ejemplo: enesa materia de regulación de alquileres, elinforme pericial es fundamental. El Directorde Inquilinato debe ajustar su decisión al in-

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forme pericial sobre el valor del inmueblepara determinar el canon de arrendamientoAllí podría determinarse un elemento de espe­cialidad, porque de acuerdo al artículo 57 dela Ley Orgánica en materia de informes, éstosno son vinculantes, e inclusive conforme alartículo 56, la omisión del informe no sus­pende el procedimiento. En cambio, en ma­teria de regulación de alquileres si no se cuentacon el informe pericial, el procedimiento quedasuspendido porque se requiere, para poder fijarel canon de arrendamiento ese dictamen deperitos. Allí habría una materia que configurauna especialidad en relación a la regulacióngeneral de la Ley.

Con esto lo que queremos plantear es queno es fácil llegar a una conclusión definitivasobre cuáles son los procedimientos especialesregulados en Leyes Especiales y las partes deesos procedimientos, que deben aplicarse, conpreferencia a la Ley, pues se trata de unproblema casuístico que tiene que ser deter­minado en cada organismo previo al análisisdetallado de su ordenamiento legal. De restono pueden establecerse más reglas generalesque las que hemos planteado.

b. Los procedimientos concernientes a laseguridad y defensa

Por otra parte, en cuanto al ámbito sus­tantivo de aplicación de la Ley, la Ley excluyeexpresamente algunos procedimientos a loscuales dice, no se aplica. El Artículo 106,en efecto señala que de la aplicación de laLey quedan excluidos los procedimientos con­cernientes a la seguridad y defensa del Estado.Aquí también debemos hacer una precisiónsobre el ámbito sustantivo de aplicación, encuanto a la determinación de qué debe enten­derse por procedimientos concernientes, locual a la seguridad y defensa del Estado plan­teará problemas interpretativos.

Pensamos que no se le puede dar una inter­pretación amplia a la expresión «seguridad ydefensa >, porque si se le diera, llegaríamos ala conclusión de que materialmente, casi todolo que el Estado realiza, quedaría excluido dela aplicación de la Ley.

En efecto, si se analiza la Ley Orgánicade Seguridad y Defensa de 1976, se llega ala conclusión de que muy pocas cosas escapandel interés y el ámbito de la seguridad y de­fensa.

No sólo es el campo militar, y los problemasde la seguridad interior del Estado y de lapolicía, sino que dentro del concepto amplio

de seguridad y defensa que informa la LeyOrgánica de Seguridad y Defensa, nos encon­tramos que la seguridad y defensa de la Repú­blica comprende, entre otros aspectos, «elfortalecimiento de la conciencia de todos loshabitantes de la Nación, sobre la importanciade los problemas inherentes a la soberanía eintegridad territorial de la República) (art.3°, ordinal 30.), por 10 que, por ejemplo, laproducción de estadísticas por el censo y cual­quier área de información sobre, por ejemplo,el número de planteles educativos o de maes­tros en el país podría ser, en un momentodeterminado, un problema de seguridad y de­fensa. Por eso resulta necesario interpretaresta expresión « seguridad y defensa del Esta­do >, en el sentido de que se refiere a aquelIosaspectos que interesen a la defensa, en elsentido de procedimientos vinculados al ám­bito militar y al Ministerio de la Defensa,por parte, y por la otra a la seguridad delEstado, en el sentido de procedimientos vincu­lados a la seguridad interna y la policía. Entodo caso, aquí resalta otro campo de inter­pretación de la Ley, y será la aplicación suce­siva de la misma, la que irá señalando, en elfuturo, cuál es realmente el sentido que debetener la expresión «seguridad y defensa>para determinar el ámbito sustantivo de apli­cación de la Ley.

IJI. LA CONSOLIDAClúN DEL PRINCIPIODE LA LEGALIDAD

Hemos señalado que esta Ley tiene, la pri­mera importancia en el campo de las regula­ciones de la Administración, y esa importanciasurge entre otros aspectos de la consolidacióny ampliación del ámbito de la legalidad queprescribe, es decir, de la obligación de laAdministración de someterse a la legalidadque se define expresamente en el Artículo 1°.Allí se dice que la Administración Públicaajustará su actividad a las prescripciones dela Ley, utilizando una expresión imperativa,« ajustará) resultando una obligación de su­misión a la legalidad.

Esta consolidación del principio de la lega­lidad administrativa resulta de diversas otrasnormas de la Ley, que precisan el caráctersnblegal de la actividad administrativa, lajerarquía de los actos administrativos, la in­derogabilidad singular de los Reglamentos, lairretroactividad de los actos administrativos.

1. El carácter sublegal de la actividad admi­nistrativa

En primer lugar el principio de la legalidadse consolida, cuando la Ley establece, formal-

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mente, el carácter sublegal de la actividad yacci6n administrativa. El artículo 1()O de laLey, en efecto, establece una f6rmula que,hasta cierto punto, recoge principios constitu­cionales, y que, además, amplía esos principiosy los concretiza frente a la Administraci6n.Establece así, que ningún acto administrativopodrá crear sanciones ni modificar las quehubieren sido establecidas en las Leyes; nicrear impuestos u otras contribuciones de dere­cho público, salvo dentro de los límites deter­minados por la Ley.

La Ley como hemos dicho, al estableceresto, en realidad, amplía y recoge dos prin­cipios constitucionales: por una parte, el prin­cipio que surge del Artículo 60, Ordinal 2',de que nadie puede ser condenado sin queuna Ley establezca la infracci6n y la pena.Por supuesto, se trata de un principio dirigidoal ámbito penal, pero que ha sido aplicadocomo principio general del derecho. Es decir,así como nadie puede ser condenado en causapenal, sin que una ley previamente haya pres­crito el delito y la pena, asimismo, en materiaadministrativa, nadie puede ser sancionadocon multa o con cualquier forma de sanciónadministrativa, sin que previamente una Leyhaya establecido la infracci6n y la sanci6n.Esto, que era un principio general del derecho,ahora lo recoge expresamente en la Ley Or­gánica y establece, expresamente, que ningúnacto administrativo, sea de efectos generaleso particulares, incluidos los reglamentos, puedecrear sanciones ni establecer infracciones, salvodentro de los límites que la Ley determineexpresamente.

Por otra parte, la Ley recoge también elprincipio del Artículo 224 de la Constituci6n,en el sentido de que no puede cobrar im­puestos u otras contribuciones que no estánestablecidos en las leyes. La Ley Orgánicalo que precisa es que no se puede, por víade Reglamento, crear contribuciones o modi­ficarse las contribuciones prescritas y estable­cidas en la Ley, salvo también dentro de loslímites que determine.

Se trata del principio de que la Adminis­traci6n no puede invadir la reserva legal, esdecir, aquellas materias que están reservadasal Legislador y que su actuación siempre estápor debajo de la Ley, sin que pueda el 6rganoadministrativo establecer o modificar impuestoso sanciones que las Leyes hayan previsto.

Esto tiene una repercusi6n muy importanteen el campo administrativo, y es la limitaci6nque la Ley va a significar, a una prácticacomún que se ha venido observando en la

Administraci6n Pública, y es el de la creaci6nde infracciones y sanciones por vía de actosadministrativos, es decir, por vía de Regla­mentos Ejecutivos y de resoluciones. En efec­to, es muy frecuente en textos reglamentariosy en resoluciones ministeriales, artículos queestablecen que las infracciones al Reglamentoo a la Resolución serán sancionadas en unaforma determinada. Estas previsiones, en prin­cipio, son totalmente ilegales, y por ello, ahora,la Ley lo prohibe expresamente. Por tanto, ysalvo una autorización expresa de la Ley, nopuede un Decreto crear infracciones y esta­blecer sanciones, que sólo la ley puede esta­blecer.

2. La jerarquía de los actos administrativos

Otro aspecto que consolida el principio dela legalidad, se refiere a la consagraci6n ex­presa de la jerarquía de los actos administra­tivos. El artículo 13 de la Ley señala, enefecto, como principio general, la necesidadde que los actos respeten la jerarquía admi­nistrativa. Por tanto, ningún acto administra­tivo puede violar lo establecido en otro desuperior jerarquía, con lo cual además seestablece el principio de la legalidad en laorganizaci6n administrativa. Conforme a ello,por tanto, los actos de los inferiores no pue­den vulnerar lo establecido en los actos delos superiores ~ así como una Resoluci6n mi­nisterial vulnera un Decreto Presidencial, unacto de un inferior de un Ministerio tampocopuede vulnerar el acto del Ministro.

El artículo 14 además, precisa la jerarquíade los actos y expresamente se determina lasiguiente escala: Decretos, Resoluciones, Or­denes, Providencias y otras decisiones dicta­das por 6rganos y autoridades administrativas,según la jerarquía que tengán.

3. La inderogabilidad singular de los Regla­mentos

El mismo artículo 13 consagra otro prin­cipio que consolida y garantiza el principiode la legalidad, y es el denominado principiode la inderogabilidad singular de los regla­mentos o de los actos de efectos generales.

Este principio regulado en el artículo 13, seformula así: los actos de carácter particularno podrán vulnerar lo establecido en una dis­posición administrativa de carácter general,es decir, un Decreto o una Resolución no pue­den ser vulnerados por un acto administrativode efectos particulares. Pero la Ley va másallá y establece que esos actos particularesno pueden vulnerar lo establecido en un acto

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general, aun cuando fueren dictados por auto­ridad igual y aun superior a la que dictó elacto, es decir, si un Ministro dictó una Reso­lución Ministerial de efectos generales regia­mentarios, no puede dictar un acto de efectosparticulares, apartándose de su propia deci­sión general. Si quiere regular este aspectoconcreto en forma distinta, tiene que comenzarpor reformar la Resolución general y luegodictar el acto particular pero no puede derogarsingularmente el acto general. Lo mismo seplantea en niveles jerárquicos distintos, porquedice el artículo inclusive, que el acto de efectosparticulares, aun cuando emane de un órganosuperior, no puede vulnerar lo establecido enel acto de efectos generales de un inferior.Por ejemplo, si en un área existe una Reso­lución Ministerial de contenido general, elPresidente de la República no puede, por unacto de efectos particulares derogar singular­mente lo que el Reglamento establece, sinoque tendria que comenzar por darle instruccio­nes al Ministro para que reforme su Resolu­ción, y luego dictar el acto de efectos particu­lares. En conclusión, de este artículo 13 surgeel principio de que un acto de efectos gene­rales sólo puede ser modificado por otro actosimilar y no puede ser vulnerado por un actode efectos particulares, ni siquiera cuando éstees dictado por un órgano superior.

4. La irretroactividad de los actos adminis­trativos

El tercer elemento de la Ley que consolidael principio de la legalidad, está previsto enel Artículo 11 que regula el valor del prece­dente administrativo. Consagra, en efecto, laposibilidad de la Administración de modificarsus interpretaciones pero con ciertas garantías,entre ellas, la de la irretroactividad de las nue­vas interpretaciones. Este artículo señala antetodo, que los criterios establecidos por losdistintos órganos de la Administración puedenser modificados; es decir, consagra el principiogeneral de que el precedente administrativono tiene valor vinculante y que, por tanto,un criterio que la Administración ha venidoempleando para interpretar o aplicar una Ley,puede ser modificado en cualquier momento.Pero no se trata de una modificación o nuevainterpretación que puede aplicarse hacia situa­ciones anteriores, sino todo 10 contrario. Cuan­do la Administración decida modificar su in­terpretación, en un caso, sólo puede aplicarlahacia el futuro y no puede aplicarla a situa­ciones anteriores, salvo, dice el artículo, quefuera más favorable a los administrados. Conello se aplica, en realidad, un principio derango constitucional previsto en el artículo 44

de la Constitución, relativo a la irretroactivídadde las Leyes, salvo cuando en materia penalfavorezcan al reo, o impongan menor pena.Por tanto si se trata de una interpretación quefavorece a una persona, podría esta nuevainterpretación aplicarse a situaciones anterio­res. Pero si hay actos cumplidos en base ainterpretaciones anteriores, esos actos quedanfirmes y la Administración no puede, so pre­texto de que cambió la interpretación, aplicarlahacia el pasado y vulnerar situaciones ante­riores.

Por otra parte, también consagra la Leyuna limitación para los pretendidos derechosde los particulares y dice en ese mismo Artí­culo que la introducción de nuevns criteriosno dará derecho a revisión de los actos admi­nistrativos anteriores que ya estén definitiva­mente firmes, por lo cual si un acto fue dic­tado anteriormente en un determinado sentido,el hecho de que después, la Administracióncambie el criterio, no da derecho al particulardestinatario del acto anterior, a solicitar quese cambie el acto porque se cambió de criterio.Por tanto, en estos casos, no hay derecho amodificaciones, y la Administración sólo po­dría aplicar hacia atrás la nueva interpretaci6nsi lo estima conveniente u oportuno y si favo­rece a la persona, pero no está obligada ahacerlo. Por tanto, no se plantea para la Ad­ministración ninguna obligación derivada deun pretendido derecho que pudiera tener elparticular a que se modifique la situación quequedó definitivamente firme en base a criteriosanteriores.

La Ley, en esta forma, trae indirectamenteen este Artículo regulaciones relativas a lairretroactividad de los actos administrativos,aplicando el principio constitucional a la irre­vocabilidad de los actos administrativos queestén definitivamente firmes, y al no derechoa que se revisen esos actos cuando se cambiela interpretación que aplique la Administra­ción.

5. La sujeción a fa cosa juzgada administrativa

En relación a la irrevocabilidad de los actosadministrativos, la Ley trae otra norma queamplía y consolida el principio de la legalidad,y es la que establece la sujeción de la Admi­nistración a sus decisiones precedentes lo cualse prevé ahora con carácter general en elartículo 19, ord. 2° de la Ley qne estableceel principio de la irrevocahilidad de los actosadministrativos que hayan creado derechos afavor de particulares. Esta norma está en con­cordancia con lo previsto en el Artículo 82de la Ley.

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En esos dos artículos se establece que losactos admiuistrativos creadores de derecho afavor de particulares no son revocables, ysi la Administración los revoca el acto revo­catorio es nulo de nulidad absoluta. Esto im­plica por tanto, que un acto administrativoque crea derecho a favor de particulares, unavez que está firme, no puede ser revisado porla propia Administración y si lo revoca elacto revocatorio es nulo de nulidad absoluta.

Debe destacarse, además, que el artículo 82establece el principio de que los actos admi­nistrativos que no creen derechos a favor departiculares, pueden ser revocados en cual­quier momento; y es esta formulación del prin­cipio contrario lo que consolida el principiode la irrevocabilidad de los actos administra­tivos que hayan creado derechos a favor departiculares.

Este priocipio de la irrevocabilidad de losactos administrativos creadores de derechosa favor de particulares no impide, sin embargo,que pueda la Administración corregir erroresmateriales o de cálculo que se hayan cometidoen la manifestación del acto, conforme se esta­blece en el artículo 84 de la Ley.

6. Los límites al poder discrecional

El último de los elementos que legalmenteconsolida el principio de la legalidad, es elque se refiere a los límites, al poder discre­cional de la Administración.

La discrecionalidad, puede decirse que esuna de las exigencias claves de la actividadadministrativa; si no hubiera díscrecíonalidadmaterialmente no podria haber AdministraciónPública. Así, la Ley tiene que regular, siempre,cierta dosis de libertad y de discrecionalidaden el funcionario, porque lo contrario signifi­caría que la Ley tendría que prever todos ycada uno de los supuestos y situaciones enlos cuales la Administración podría interveniren el campo económico y social, lo cual esabsolutamente imposible, sobre todo cuandohay un proceso de intervención creciente delEstado en esos órdenes. Por eso, la discrecio­nalidad es fundamental para que la Admi­nistración pueda actuar; y la discrecionalidadexiste, por ejemplo, en todas aquellas normasen las cuales se atribuyan al funcionario lapotestad o posibilidad de actuar.

Pero si bien la discrecionalidad es funda­mental y necesaria, ella no puede implicararbitrariedad; y lamentablemente, la fronteraentre una y otra es muy imprecisa y con muchafrecuencia la discrecionalidad se convierte en

arbitrariedad. La Ley Orgánica ha querido fijarlas fronteras, y ha establecido que en todosaquellos casos en los cuales la Ley otorgue alfuncionario, la libertad de apreciar una situa­ción determinada, lo debe hacer sujetándosea unos límites precisos.

El artículo 12 de la Ley, en este sentido,es preciso al decir que cuando una disposiciónlegal o reglamentaria deje alguna medida oprovidencia a juicio de la autoridad admi­nistrativa competente, esa medida o providen­cia deberá mantener la debida proporcionali­dad, la debida adecuación con el supuesto dehecho y la debida adecuación con los finesde la norma, y además para dictarla, debecumplirse con los trámites, requisitos y for­malidades necesarios para su validez y eficacia.La Ley, en esta norma, es realmente muyestricta al establecer los límites de la discre­cionalidad.

En primer lugar, establece que el acto ad­ministrativo discrecional debe tener adecuacióncon los supuestos de hecho del mismo, con­figurando un primer límite a la discrecionali­dad: la racionalidad. En efecto, toda acciónadministrativa implica la existencia de un su­puesto de hecho, y la Administración tieneque actuar con adecuación al supuesto dehecho.

Para ello, la Administración tiene que co­menzar por probar el supuesto de hecho yno puede presumirlo; y luego tiene que cali­ficar el presupuesto de hecho, y determinartécnica y científicamente cuál es la situaciónreal para poder aplicar la medida.

Además, en segundo lugar, la Ley exigeque debe haber proporcioualidad entre la deci­sión y el supuesto de hecho que la motiva,para que no sea arbitraria.

Por ejemplo, si la Ley le otorga al fun­cionario la posibilidad de imponer una multaentre dos límites, máximo y mínimo, el fun­cionario no puede aplicar la que arbitraria­mente se le ocurra, sino que tiene que serproporcional a la situación de hecho, la cual,además, tiene que ser previamente probada ycalificada.

En segundo lugar, aun en ejercicio del poderdiscrecional, la Administración debe respetarel principio de la igualdad, vinculado a otroprincipio previsto en el artículo 30, que esel de la imparcialidad. Por tanto, por ejemplo,si se aplica a una situación de hecho una me­dida determinada, para el caso de que sesuceda otra situación de hecho igual, debe apli­carse la misma medida, y no se puede, por

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ejemplo, sancionar a uno en forma distintaa como se sanciona al otro.

En tercer lugar, la decisión respectiva debetambién tener una adecuación con los fines dela norma, lo cual se configura como una exi­gencia formal de que la actuación administra­tiva debe estar sometida a una finalidad, queprevé la norma. Si, por tanto, usa su poderpara fines distintos, no sólo hay violación delos límites a la discrecionalidad sino el vicioque nuestra Consitución califica en su artí­culo 206, como vicio de desviación de poder,es decir, de utilización del poder para finesdistintos al autorizado. En esta forma si unfuncionario, con competencia legal ajusta suactividad a las prescripciones de la ley, peroutiliza su poder para un fin distinto al pre­visto en ella, traspasaría uno de los límites ala discrecionalidad y su actuación estaría vi­ciada de desviación de poder e ilegalidad.

Por otra parte, el artículo 3" de la Ley prevéla posibilidad del reclamo contra un funcio­nario, cuando haya distorsión del procedimien­to, y el artículo 1DO, cuando regula las san­ciones, establece también que los funcionariosson responsables por distorsión en cualquierprocedimiento, o siendo también la distorsiónun traspaso de los límites de la discrecionali­dad. Por tanto, cuando el funcionario actúeen forma irracional, parcial, desproporcionaday utilice una norma para otros fines distintos,habría distorsión del procedimiento y ello en­cajaría dentro de las prescripciones no sólodel artículo 12 sino del 3 y del 100 de la Ley.

IV. LAS EXIGENCIAS DE RACIONALI­DAD ADMINISTRATIVA

El tercer aspecto derivado del alcance dela Ley al cual queremos hacer mención, loconstituyen las exigencias de racionalidad ad­ministrativa y por qué no decirlo, de reformaadministrativa que plantea esta ley y que semanifiestan en normas relativas a la racionali­zación administrativa, a la información descen­dente, al tratamiento del procedimiento y ala distribución de competencias, para la iden­tificación de las responsabilidades.

1. La radonalización administrativa

De acuerdo al artículo 32 de la Ley Orgá­nica, en efecto se plantea a la Administraciónla realización de un gran esfuerzo por la ra­cionalización administrativa a través de la uní­formización de métodos, trabajos y documen­tos.

Pero ésta no es una tarea que cada orga­nismo público pueda desarrollar aisladamente,pues ello podría complicar aún más la acciónadministrativa. Por otra parte, para la con­ducción de esta labor de racionalización ad­ministrativa, se requiere que la misma sea con­ducida por una unidad técnica de alto nivelpolítico. Lamentablemente en la actualidadno existe a nivel nacional un órgano que tengaa su cargo racionalizar la acción administrativaen el conjunto de la Administración Pública.No puede dejar de recordarse que en el año1976, mediante una decisión política insensata,se eliminó la Comisión de Administración Pú­blica que existía en Venezuela desde 1958,y que tenía por función, precisamente, la tareade la reforma y la racionalización administra­tiva.

Por eso, esta Ley debe exigir que se resta­blezca una unidad presidencial, de alto nivel,que sea capaz de uniformizar y de cambiarhábitos y métodos de trabajo, que no siemprees fácil.

2. El sistema de iniormacián descendente

Además de la racionalización administrativacomo exigencia de la Ley en el campo de laAdministración, este texto regula también unsistema de información descendente, es decir,prescribe la obligación de la Administraciónde informar a los particulares, al público, so­bre estructuras, funciones, comunicaciones yjerarquías de las diversas dependencias. ElArtículo 33 de la Ley establece expresamente,inclusive, que las entidades públicas sometidasa la Ley prepararán y publicarán en la GacetaOficial correspondiente, Reglamentos e ins­trucciones referentes a estructuras, funciones,comunicaciones y jerarquías de sus dependen­cias.

Esta labor informativa exige, también, unatarea de uniforrnización : no puede permitirseque cada Ministerio, que cada Instituto Autó­nomo, que cada entidad pública, empiece adeterminar aisladamente qué es lo que va apreparar como publicación. Al contrario, ellodebe obedecer a pautas generales y si noexisten, debe reclamársele a los niveles cen­trales de la Administración que dicten esaspautas.

Por otra parte, la Ley regula en materiade información descendente, que debe haberdependencias en cada unidad al servicio delpúblico, en las cuales debe informarse a losparticulares por medios adecuados, sobre lascompetencias y funcionamiento de sus distin­tos órganos y servicios. Con esto se busca

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eliminar el estado general de indefensión, de­rivado de la desinformación, en que se en­cuentra el particular que se acerca a la Ad­ministración, quien pierde mucho tiempo hastapoder localizar con quién es que debe hablary a quién es que debe confiarle un determinadoasunto.

3. El tratamiento de procedimiento

En materia de racionalización, en tercerlugar, la Ley también trae una serie de normasrelativas al tratamiento del procedimiento. Elartículo 31 de la Ley, por ejemplo, exige enrelación a los expedientes administrativos, quedebe mantenerse la unidad de los mismos. Nose trata, por tanto, de la simple y comúnpráctica de colocar en una carpeta los papelesque más o menos se refieran a un mismoproblema, sino que siempre tiene que haberuna unidad formal del expediente, jurídica­mente establecida. Además, en esta materia,la Ley exige la elaboración de sistemas ymétodos para llevar los expedientes y deter­minar lo que debe incorporarse a los mismos.

Por otra parte, la Ley establece formali­dades en este tratamiento del procedimiento,por ejemplo, en relación al registro de docu­mentos. El artículo 44, en efecto, señala quetodos los organismos deben llevar un registrode presentación de documentos, en el cualdebe dejarse constancia de todos los escritos,peticiones y recursos que se presenten ante laAdministración. La organización y funciona­miento del registro la debe establecer al Regla­mento, por lo que corresponde al Ejecutivoprescribir el funcionamiento de estas oficinasde registro de documentos y su funcionamientoy la organización.

En todo caso, este registro formalmenteestablecido cambiará los tradicionales métodosde receptoria de correspondencia, que consis­ten, simplemente en sellar los documentos quereciben y más nada. El nuevo registro dedocumentos exige que los funcionarios de re­gistros tengan un nivel de preparación distintoal de los tradicionales receptores de corres­pondencia; pues el articulo 45, inclusive, pres­cribe que los funcionarios que reciban la docu­mentación deben advertir a los interesados delas omisiones o irregularidades que observen,sin que pueda negarse a recibir el documento.Esto significa que tenemos que tener, al niveldel registro de correspondencia, funcionarioscon conocimientos especializados de los trá­mites del organismo de manera de estar enposición de advertirle al interesado solicitante,qué es lo que le falta y qué es lo que debeacompañar a su documentación. Esto, insisto,

plantea una exigencia clara de racionalizaciónadministrativa, porque es otro tipo de oficinaque tenemos que estructurar, con otro tipode funcionarios, capaces de poder llevar esecontrol, ese registro y esas advertencias alos particulares.

El registro de documentos, por otra parte,tiene sus efectos fundamentales. Por una parte,debe darse recibo de todo documento presen­tado, con indicación del número de registro,lugar, fecha y hora de .presentación. Puededarse, como constancia de registro, copia me­canografiada o fotostática de la solicitud, de­bidamente numerada, ya que este número deregistro tiene un efecto fundamental: la Leyimpone la obligación a la Administración, enel artículo 34, de respetar rigurosamente elorden en que fueron presentados los docu­mentos y ese orden resulta de la numeracióndel registro. Por otra parte, la Ley podrá sermodificada cuando por razones de interés pú­blico y mediante una resolución que tiene queser motivada, se deje constancia de ello enel expediente.

Otras normas de la Ley sobre racionalidaddel procedimiento, se refieren a los procedi­mientos en serie. En efecto el artículo 35 per­mite a los organismos púhlicos utilizar proce­dimientos expeditos en la tramitación de losasuntos que lo justifiquen, y además estableceque cuando sean idénticos los motivos y fun­damentos de las resoluciones, se podrán usarmedios de producción en serie, siempre queno se lesionen las garantias jurídicas.

En esta misma producción en serie de actos,respetando las garantias de los particulares,se insiste en el artículo 36 cuando se señalaque la obligación de inhibirse del funcionariono se puede exigir cuando se trata de expedi­ción de certificados adoptados en serie o con­forme a modelos, de manera que resulte enextremo difícil advertir la existencia de unacausal de inhibición.

Otra norma que tendrá repercusiones enrelación al tratamiento del procedimiento serefiere a la posibilidad de que los documentosse consideren que han sido presentados entiempo útil, cuando hay lapsos para ello, sison remitidos por correo al órgano competentede la Administración. Esta va a repercutir, sinduda, en el correo. El Ministerio de Transportey Comunicaciones, dice el articulo 43, debedictar una reglamentación pertinente para latramitación de estas documentaciones, y porsupuesto de nuevo, las receptorías de corres­pondencia de los despachos ejecutivos, tieneque amoldar sus métodos de manera de poder

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determinar cuándo una de las documenta­ciones que viene por correo es un documentoque debe ir a un expediente O cumplir untrámite determinado.

4. La determinación de competencias en laestructura jerárquica

Por último, en materia de exigencia de ra­cionalización, debemos señalar que la Ley vaa exigir una determinación más precisa de lascompetencias y de las funciones de los diversosfuncionarios en la estructura jerárquica. Hastaahora, la responsabilidad administrativa, engeneral, está muy diluida, pues en general,muchas personas intervienen en los procedi­mientos y en definitiva no se sabe a quiéncorresponde. Sin embargo, ahora la Ley esta­blece un sistema de responsabilidades y desanciones, con lo cual habrá que determinarcon precisión la responsabilidad; y esto va aexigir, de nuevo, una tarea amplia de racio­nalización en cada Ministerio. Las delegacio­nes tendrán que ser hechas en forma precisa,de manera que si hay delegación de atribu­ciones ante los Directores Generales, se digaexactamente cuál es el ámbito delegado parasaber quién es el responsable, el Ministro o elDirector General. En las delegaciones de firma

deberá suceder lo mismo: si es a niveles in­feriores deberá precisarse con exactitud la dele­gación de firma, para ver cuál es el ámbito dela responsabilidad compartida.

También tendrá que establecerse, y es lomás recomendable y lo que necesariamentetendrán que realizar los Ministerios, todo unsistema de desconcentración administrativa ydarle mayor importancia de la que se le hadado a los Reglamentos Internos de los Mi­nisterios, pues es en ellos donde se determinarála responsabilidad del funcionario.

Es precisamente en estos Reglamentos In­ternos donde deberá determinarse qué es lo quecorresponde a cada oficina, a cada unidad,a cada sección, a cada departamento, y hastadónde llega la responsabilidad de cada fun­cionario. Sin esa precisión de responsabilidad,se corre el riesgo cierto de que resulten res­ponsables quienes no lo son, y no respondanquienes realmente deben ser los responsablesadministrativos por determinadas actuaciones.Esto va a exigir por tanto, toda una reformu­lación administrativa que se enmarca dentrode lo qne se ha denominado la reforma admi­nistrativa funcional, es decir, desde el fun­cionamiento de la Administración, y que laLey, sin duda, va a provocar.