Consulta para la Evaluación de Impacto sobre la "Política Agrícola Común hacia el 2020 " propuestas

Comisión europea-DG Agricultura y desarrollo rural

Union des sylviculteurs du sud de l’Europe • União des silvicultores do sul da Europa • Unión de silvicultores del sur de EuropaLarrauri 1-6B, 448160 Derio • Spain. Tel: +34944747826 • Fax +34 94 4763715 • mail usse@usse.es • web www.usse.es

REPORT CONSULTATION ESEnero 2011

ESCENARIOS POLÍTICOS

1. Los escenarios políticos señalados, ¿están en consonancia con los objetivos de la reforma? ¿Se pueden mejorar? ¿Cómo?

Los objetivos de la reforma de la PAC requieren no solo de una agricultura dinámica, competitiva, rentable y respetuosa con el medio ambiente, sino también de unos sistemas forestales extensos, en buen estado de salud y gestionados de manera sostenible y responsable.

Las masas forestales cubren el 30% del paisaje Europeo. Producen gran cantidad de servicios ecosistémicos como el secuestro de carbono, pueden contribuir en gran medida a una gestión inteligente de los ciclos hídricos y la conservación de la biodiversidad. Además pueden incrementar su papel en la producción de materias primas, contribuyendo así a una sociedad más sostenible. Aunque en menor medida que la agricultura, la silvicultura juega también un papel relevante en el mantenimiento empleo y población en el medio rural.

Ahora bien, el cambio climático y la crisis energética, la expansión de la demanda de materias primas renovables, la globalización de la economía y la crisis de la biodiversidad han puesto a los sistemas forestales en una encrucijada y condicionan su desarrollo futuro. Sacar partido a su potencial para contribuir a una sociedad más sostenible requiere de un inmenso esfuerzo de gestión. Esta gestión debe ser adecuada para producir las calidades y cantidades de materias primas deseadas con plena consideración de su multifuncionalidad y las necesidades de conservación de la biodiversidad y del mantenimiento de procesos ecosistémicos básicos.

Para que ello sea posible es necesario superar problemas ligados a la falta de rentabilidad de la gestión forestal, el abandono rural o la fragmentación de la propiedad, así como a los riesgos derivados de catástrofes naturales, plagas y enfermedades.

Por todo ello, la silvicultura debe tener un papel más claro en los Escenarios. El escenario de ajuste propone una situación muy similar a la actual con donde el Pilar 1 sólo va destinado a la agricultura y un Pilar dos que gana algo de importancia. Su impacto en la silvicultura dependerá de cómo se reescriba el paquete de medidas del PDR y si estas se formulan de tal modo que sean útiles y accesibles a los productores forestales.

El Escenario de Integración, genera dudas respecto de la situación de la silvicultura en la nueva PAC. Puesto que todos los objetivos se abordan desde el Pilar 1 ¿quedará éste abierto a la silvicultura? ¿Cual será la relevancia relativa del Pilar 2 en este escenario? Nuevamente, la capacidad de la futura PAC para generar un impacto significativo en la silvicultura europea dependerá de cómo se articule un paquete forestal coherente. A este respecto un Pilar 2 reforzado con un conjunto coherente de medidas forestales parece una mejor opción.

En principio el escenario de reenfoque permitiría abordar las necesidades de los gestores y productores forestales, a través de un paquete de medidas coherente y comprensivo. Para ello será necesario que los fondos actualmente destinados al Pilar 1 se transfieren a este nuevo Pilar dos.

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2. ¿Hay otros problemas además de los establecidos en la sección de definición del problema de este documento que deberían ser analizados al considerar la arquitectura de la PAC post 2013? ¿Qué los causa? ¿Cuáles son sus consecuencias? ¿Puede poner un ejemplo?

Las masas forestales son fundamentales para la conservación de la biodiversidad y la gestión de los recursos hídricos. Resolver la ecuación de la multifuncionalidad del bosque requiere reforzar la capacidad para gestionarlo de manera inteligente. Esto significa que la silvicultura debe ser sostenible económica, ecológica y socialmente. Para conseguir esto a lo largo de Europa va a ser necesaria una fuerte dosis de apoyo público.

El abandono rural y la urbanización creciente debe considerarse como un grave problema para la agricultura y la silvicultura. Así en el Sur de Europa, se están desarrollando grandes extensiones de matorral y bosque juvenil, con una gran acumulación de combustible. Esto supone un riesgo evidente y creciente de incendios forestales catastróficos. Minimizar este riesgo exige gestionar grandes porciones del paisaje y esto sólo es viable si se apoya en una cadena de valor que se automantenga. Desafortunadamente, la estructura de la vegetación y los mercados actuales de productos forestales no permiten el desarrollo de esas cadenas de valor haciendo necesario el apoyo de políticas públicas.

Las catástrofes naturales (incendios y tormentas…) son un grave problema para la silvicultura europea. Por ello, la protección de las masas forestales debe ser identificada como una de las prioridades de la futura PAC

La mitigación del cambio climático, requiere la puesta en marcha de cadenas de valor en bionergía, construcción sostenible y otros biomateriales que están muy poco desarrolladas en amplias zonas de Europa. Hace falta una aproximación integral donde el apoyo a los productores resulta básico.

El cambio climático plantea también el problema de la adaptación de sistemas tan longevos como los forestales. Esto debe estar muy presente a la hora de diseñar un paquete forestal para la futura PAC. Así, por ejemplo no parece razonable lanzar ayudas a la aforestación que no vayan acompañadas de planes de protección frente a incendios u otras contingencias

La baja rentabilidad de la gestión forestal es un grave handicap a la hora de enfrentar las problemáticas mencionadas. Este problemas se agrava en la medida en que disminuye la productividad de los ecosistemas, como es el caso del bosque mediterráneo, y con la elevada fragmentación de la propiedad. Más aún, la débil posición de los productores en la cadena de valor hace que estos tengan muy baja capacidad para transformar en innovación y en rentabilidad las nuevas oportunidades.

Así, el fortalecimiento de las estructuras de productores y su participación en las cadenas de valor, debe ser una de las prioridades del paquete forestal de la nueva PAC; esto junto a una paulatina superación de las limitaciones impuestas por la alta fragmentación de la propiedad.

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3. ¿La evolución de los instrumentos presentados en los escenarios políticos es adecuada para responder a los problemas identificados? ¿Existen otras opciones para una evolución de los instrumentos políticos o se podrían crear nuevos instrumentos más adecuados para alcanzar los objetivos?

Las medidas de Mercado y el Pago único han sido hasta ahora instrumentos dirigidos exclusivamente a la agricultura y no a la silvicultura. No queda claro en la consulta si esto seguiría así en el escenario de Integración. Puesto que en ese escenario se abre el Pago Único se rediseña APRA abordar todos los objetivos de la PAC, sería posible abrirlo a sistemas forestales, en la medida en que estos contribuyen a lograr objetivos ambientales y de desarrollo rural y a la vitalidad del mundo rural. En ese caso, la evolución de este instrumento sería positiva para la silvicultura europea.

A este respecto, cabe señalar lo importante que resulta dar con mecanismos adecuados que puedan ayudar a mantener los precios de la madera cuando se producen grandes catástrofes que ponen en el mercado cantidades ingentes de recurso. Esto es muy relevante puesto que los sistemas de seguros actuales sólo compensan, de manera muy limitada, a los productores directamente afectados en su montes. El conjunto de propietarios forestales afectados por la caída de los precios (y que frecuentemente cubren áreas transfronterizas) no tienen manera de enfrentar la volatilidad de los mercados. Incluso, el apoyo a los productores directamente afectados tiene poca efectividad puesto que es “descontado” por los mercados al establecer el precio de compra de la madera quemada o derribada.

Poco se dice de la evolución de las medidas de los PDRs. A este respecto, es necesario crear un paquete de medidas forestales coherente y comprehensivo ya que en su formulación actual, muchas de ellas no son válidas ni accesibles para los productores forestales. Puede resultar muy positivo poner el énfasis en los resultados a obtener en lugar de en las medidas mismas. Si se hace así, aquellas medidas destinadas al Pago por Servicios Ambientales o a la mejora de la biodiversidad deberán superar el umbral de la renta perdida y diseñarse de un modo que generen cambios efectivos en la gestión forestal. En el caso de este tipo de medidas, pero también de otras relacionas con la incentivación de actividades económicas es necesario modificar los instrumentos de manera que permitan y promuevan la gestión conjunta de unidades territoriales más amplias que la propiedad forestal individual. Al contrario que las granjas, las propiedades forestales no representan unidades económicas viables sobre las que basar todo el sistemas de ayudas y estímulos de la PAC.

4. ¿Cuáles crees que son los impactos más significativos de las reformas de los escenarios y de las opciones que llevan asociadas para los instrumentos políticos? ¿Qué actores pueden verse particularmente afectados por estos cambios?

En relación a la silvicultura, el refuerzo en el Pilar 2 abre nuevas posibilidades. Esto siempre y cuando exista una aproximación mas coherente a la silvicultura en los futuros PDRs. Todo lo que suponga reforzar el Pilar 1 y mantener la PAC en el ámbito estricto de la agricultura supondrá una oportunidad perdida y/o un retroceso para los productores forestales.

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5. ¿En qué medida el fortalecimiento de los productores y de las organizaciones intersectoriales, y la mejora del acceso a las herramientas de gestión de riesgos podrían ayudar a mejorar el nivel y la estabilidad de los ingresos de los agricultores?

Las catástrofes naturales afectan de una manera muy diferente cuando afecta significativamente a masas forestales. En la agricultura generan pérdidas de producción que pueden suponer subidas en los precios en los meses posteriores. El efecto típicamente, se corrige en la siguiente temporada puesto que se trata generalmente de cultivos anuales.

Los sistemas forestales tienen rotaciones de varias décadas y generan un producto no perecedero, en el corto plazo. Así, cuando las catástrofes afectan a masas forestales, generan un gran aumento inmediato en la disponibilidad del recurso. A escala regional este incremento de producto puede equivaler a la producción de varios años e incluso décadas. Ello genera una caída muy significativa en los precios y por lo tanto, graves caídas en la rentabilidad de la gestión forestal. Estas alteraciones en los precios tienen escala regional y su impacto puede extenderse a lo largo de varios años. Así, no sólo provocan perdidas económicas a los productores directamente afectados, sino que comprometen la rentabilidad de la gestión forestal en áreas territorialmente más amplias.

Al contrario que en la agricultura, las catástrofes forestales pueden comprometer la disponibilidad futura de recurso. No sólo porque afectan a la estructura de las masas forestales en crecimiento, sino también por que su impacto en la rentabilidad de la gestión forestal puede llevar diversos grados de abandono de esa gestión.

Así, abordar las catástrofes naturales desde la perspectiva forestal requiere de una aproximación específica. No se trata sólo de establecer sistemas de seguros para compensar pérdidas de los productores directamente afectados por la catástrofe en sus propiedades. Se trata de dar con sistemas capaces de evitar el colapso en los precios de los productos forestales en amplias áreas geográficas.

Por otro lado, es evidente la débil posición de los productores en la cadena de valor, limita la efectividad de los seguros puesto que su aportación es rápidamente descontada por los mercados en la formación de los precios de aprovisionamiento del recurso.

En definitiva. Es necesario establecer herramientas de gestión del riesgo y reforzar las organizaciones de productores y organizaciones sectoriales, pero es necesario tomar en cuenta la especificidad de las catástrofes forestales.

6. ¿Qué beneficios medioambientales y para el cambio climático se espera que se den por los pagos medioambientales que se reflejan en el primer y segundo pilar de la PAC?

Los sistemas forestales tienen un gran potencial para contribuir a solucionar los problemas ambientales actuales. Establecer pagos eficaces por la consecución de objetivos ambientales precisos, adaptados a la situación del territorio puede generar múltiples beneficios en términos de: secuestro y sustitución de carbono; gestión de los cursos de agua; protección del suelo; conservación de la biodiversidad; puesta en valor del paisaje y conservación de valores culturales…

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7. ¿Qué oportunidades y dificultades ves surgir de un incremento significativo del presupuesto de desarrollo rural y de un refuerzo de los objetivos estratégicos?

La oportunidades que se derivan en un incremento en los fondos de Desarrollo Rural son muchas y se han descrito en párrafos precedentes.

Desde el punto de vista de la silvicultura, los riesgos o dificultades tienen que ver con: 1) la ausencia de medidas adaptadas a la realidad económica, ecológica y social de la silvicultura. En la actualidad los PDRs carecen de un paquete forestal coherente y comprehensivo. Muchas medidas son, en la práctica, inaccesibles o inservibles para los productores forestales.

Con frecuencia se asimila explotación agraria con explotación forestal cuando, en muchas regiones de Europa, presentan características muy diferentes. De hecho es muy frecuente que los propietarios forestales no sean titulares de ninguna explotación agraria.

Un segundo conjunto de riesgos viene derivado de la aplicación en cada país de las medidas prevista en el Desarrollo Rural. La posición dominante de las organizaciones de productores agrarios cierra frecuentemente el acceso a fondos de la PAC a los productores forestales y sus organizaciones.

El tercer conjunto de riesgos tiene que ver con el diseño de medidas que no reconozcan adecuadamente la extrema fragmentación de la propiedad forestal y el gran debilidad que estos tienen en la cadena de valor forestal en amplias zonas del centro, sur y este de Europa.

8. ¿Cuáles serían los impactos más significativos de un escenario de “ninguna política” en la competitividad del sector agrícola, la renta agraria, el medio ambiente y el equilibrio territorial, así como la salud pública?

El escenario de “no policy” o un escenario en que la PAC no contemple adecuadamente la silvicultura puede resultar catastrófico para la capacidad de adaptación de la gestión forestal a las nuevas condiciones ambientales y económicas y a las demandas emergentes de la sociedad contemporánea. Esto es especialmente cierto en amplias áreas del sur, centro y este de Europa ya sea por su baja productividad natural, por la fragilidad de sus ecosistemas y/o por el escaso desarrollo de cadenas de valor de alto valor añadido.

En un momento en que se intensifica el cambio generacional en el mundo rural, el coste de oportunidad puede ser simplemente demasiado grande. Si no se fortalecen ahora las bases para una gestión sostenible y razonable de los sistemas forestales europeos ¿quién asumirá su gestión en la próximas décadas?

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9. ¿Qué dificultades encontrarían las opciones analizadas si se implementasen? ¿Y respecto al control y a la conformidad? ¿Cuál podría ser el potencial coste y carga administrativos?

En relación con la silvicultura, debe ser posible establecer un sistema eficaz de monitorización del cumplimiento de las exigencias y objetivos ambientales de la PAC basado en el grado de cumplimiento de Planes de gestión Forestal a una escala territorial adecuada. En muchas regiones de Europa ya existen los mecanismos adecuados para hacerlo. Se trata de adaptar procedimientos y de consensuar criterios. No de desarrollar estructuras o procesos totalmente nuevos.

10. ¿Qué indicadores pueden expresar mejor el progreso hacia los objetivos de la reforma?

La renta agraria o renta rural no es un buen indicador de la rentabilidad y viabilidad económica de la gestión forestal. Parece necesario desarrollar un indicador de renta forestal (forest income) que sea comprable a lo largo y ancho de Europa.

Los inventarios forestales pueden adaptarse y armonizarse. De este modo pueden resultar de máxima utilidad a la hora de inferir, a partir del estado de las masas, su capacidad para proveer múltiples servicios ambientales.

El inventario de ZECs áreas protegidas, paisajes singulares y ecosistemas de alto valor puede suponer un complemento a lo anterior.

Los inventarios regionales de carbono en la biomasa pueden servir de base, junto con el inventario de emisiones reducidas por sustitución de combustibles fósiles y por secuestros de carbono en productos forestales HWP).

A escala territorial más pequeña, el seguimiento de los Planes de Gestión Forestal debe ser el instrumento de monitorización más importante.

11. ¿Hay factores o elementos de incertidumbre que podrían afectar significativamente a los escenarios propuestos? ¿Cuáles son? ¿Cuál podría ser su influencia?

Una fuente de incertidumbre tiene que ver con el abandono del medio rural y la gestión forestal que acompaña a un intenso proceso de urbanización y los impactos que esto tendrá en la estructura de la propiedad forestal. Así, es difícil prever las actitudes, motivaciones y expectativas de los productores forestales de las próximas décadas.

Una segunda fuente de incertidumbre tiene que ver con los impactos del cambio climático y de la globalización en el incremento de catástrofes naturales, plagas y enfermedades, así como en la capacidad de convivir y adaptar la gestión forestal a esa nueva realidad.

Un tercer conjunto de incertidumbre tiene que ver con el desarrollo de políticas sectoriales que pueden tener un impacto muy grande sobre las condiciones en que se va a desenvolver la silvicultura. Las políticas regulatorias respecto de la energías renovables. Las políticas de conservación de la biodiversidad y del desarrollo de Natura 2000. Las políticas de compra pública sostenible o incluso la regulación del comercio de productos forestal.

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