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Coaliciones de potencias emergentes en un mundo en transición1

Elsa Llenderrozas

Universidad de Buenos Aires

elsallenderrozas@yahoo.com

Existe un amplio acuerdo dentro del ambiente académico de que

el sistema internacional está en proceso de transformación. Sin embargo, no hay suficiente consenso sobre el alcance y el significado de

ese cambio. ¿Qué tipo de transformaciones se están gestando en el orden global? ¿Qué forma está adoptando la estructura de poder mundial? ¿Qué papel juegan las potencias emergentes? ¿Son capaces

de actuar conjuntamente para modificar el sistema internacional? Estos son algunos de los interrogantes que permanentemente aparecen en la

agenda de decisores políticos y actores económicos, y en los círculos académicos de distintas regiones. En este trabajo se esbozarán algunas

repuestas tentativas a estas preguntas con un objetivo principalmente académico, el de comprender el rol de las potencias en ascenso en el proceso de conformación de un nuevo orden mundial y su impacto en

las estructuras de gobernanza global.

En primer lugar se describirán algunos ejes de debate que han dominado la literatura especializada desde el fin de la guerra fría para

dar cuenta de las distintas aproximaciones a la idea de cambio y transición en el orden mundial. Luego se analizarán perfiles de potencias emergentes y la configuración de coaliciones, teniendo en

cuenta sus motivaciones, fortalezas y vulnerabilidades. Finalmente se esbozarán evaluaciones preliminares referidas al impacto de las mismas

en la construcción del ordenamiento internacional a comienzos del siglo XXI.

La transición: los ejes de debate

Desde el fin de la guerra fría los debates académicos sobre la transición del orden mundial han evolucionado en distintas direcciones.

En primer lugar los círculos intelectuales de la política internacional se centraron principalmente en discutir si el mundo post guerra fría, con

la desaparición de la ex Unión Soviética y la amenaza comunista, se transformaría en un orden mundial más pacífico y estable. Muchos

1 Trabajo elaborado para ser presentado en la Conferencia ISA-FLACSO, 23 al 25 de julio de 2014. Buenos Aires.

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teóricos destacaron que, en términos comparativos e históricos, el orden

bipolar se había caracterizado por la rivalidad entre dos grandes bloques en un contexto de mayor estabilidad (Waltz, 1993) en cuanto a

sus elementos fundamentales: la configuración geopolítica del sistema mundial y el enfrentamiento ideológico entre dos modelos políticos y económicos. No obstante la ruptura de ese orden político-ideológico y

estratégico-militar, toda la institucionalidad creada después de la segunda guerra mundial otorgaron cierto sentido de continuidad hasta

el presente, a pesar de que su legitimidad y representatividad esté siendo cuestionada.

El aumento de los conflictos intraestatales y la desintegración de unidades políticas a partir de movimientos nacionalistas y separatistas

en Europa del Este, como fue la guerra civil en la ex Yugoslavia, refutaron rápidamente las visiones más optimistas sobre un orden

internacional más pacífico. Con posterioridad, los ataques a las Torres Gemelas de 2001 transformaron la naturaleza de ese debate, y los

efectos de la amenaza del terrorismo internacional en la seguridad global, y el proceso de macrosecuritización (Buzan y Waever 2009) con la “guerra global del terror”, encabezado por el gobierno norteamericano

de George Bush, ocupó el centro de las discusiones académicas referidas al orden mundial. Con el fracaso de las intervenciones

militares y la deslegitimación de las políticas antiterroristas instrumentadas por los Estados Unidos, esta dimensión de la seguridad

internacional fue perdiendo centralidad en los discursos y las narrativas dominantes, mientras que los complejos regionales de seguridad y las dinámicas de conflicto de áreas geo-estratégicas aumentaron su

significación.

Un eje de importancia en los debates sobre el orden mundial se refiere a la transición bipolaridad-unipolaridad-multipolaridad,

generalmente asociada a los conceptos de equilibrio, balance y distribución de poder mundial. (Waltz 1993; Layne 1993) Si bien la controversia surgió a principios de la década del noventa, y en un

primer momento pareció resolverse en torno a la unipolaridad de los Estados Unidos, y a conceptualizaciones como Imperio o pax americana

(Doyle 1986; Ferguson 2004) esta discusión recuperó relevancia, principalmente como consecuencia de la crisis financiera mundial de

2008-2009. Desde entonces, ha ido ganando terreno una postura intermedia que admite la preeminencia de los Estados Unidos en términos de sus capacidades militares y económicas pero a la vez

reconoce la transición hacia una multipolaridad, un proceso liderado por el rol creciente de China y el papel de otras potencias emergentes

como India y Brasil (International Affairs, Special Issue Rising Powers 2013, 89 (3). Para algunos analistas no se trata de la declinación del

poder americano sino del ascenso de todos los demás (Zakaria 2009)

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Para otros, esa multipolaridad conlleva un orden mundial con varias

potencias grandes pero sin superpotencias (Buzan 2010) y un orden más regionalizado, más fragmentado en regiones.

A estas perspectivas estadocéntricas clásicas se le suma un debate de contenido más geopolítico que subraya la transformación del

mapa de poder económico mundial. Según estas perspectivas, el cambio del ordenamiento mundial comprende una transición del centro de

gravedad del poder político-económico-tecnológico del Oeste al Este. El nuevo orden toma sentido a partir del traspaso desde el eje del Atlántico

Norte, dominante desde la modernidad, hacia un nuevo centro relocalizado en Asia y el Pacífico (Quah, 2011) Esta perspectiva tiene un punto de contacto con las tendencias que se observan en las

negociaciones comerciales internacionales donde dos mega-acuerdos interregionales ocupan un lugar central: la Trans-Pacific Partnership

(TPP) y la del Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). (Peña 2014)

Algunos ven en estas negociaciones la división en bloques de la economía mundial, que tendría nuevamente a los Estados Unidos como

eje bifronte. Otros encuentran explicaciones políticas: la necesidad de contrapesar la influencia creciente de las economías emergentes, no

sólo en el comercio mundial sino también en la competencia geopolítica por el poder global, particularmente el caso de China, si llegara a

quedar excluida del TTP. (Peña 2014) También pueden significar una forma de avanzar con reglas para el comercio y las inversiones, que no podrían ser alcanzadas en el plano multilateral global y que, además,

por el peso económico de los países participantes, no podrían ser rechazadas luego por otros países (por ejemplo China, Rusia, India y

Brasil) Estos mega acuerdos también pueden tener un efecto negativo porque generan ventajas sólo para los países participantes y tienen un

alcance discriminatorio con respecto a aquellos países que no participan. Por lo tanto proyectan un potencial efecto de fragmentación del sistema comercial internacional y podrían ser un factor de

debilitamiento de las condiciones de gobernanza global.

Según posturas alternativas, como Charles Kupchan en su libro No One´s World (2012) el poder de Occidente no será desplazado por un

nuevo gran poder o por un modelo político dominante. El siglo XXI no pertenecerá a América ni a China ni Asia, ni a ningún otro poder. Por primera vez en la historia surgirá un mundo interdependiente sin un

centro de gravedad o un guardián global, caracterizado por la diversidad política e ideológica, donde los poderes emergentes no convergirán

necesariamente hacia el modelo occidental. La dominación de Occidente fue producto de condiciones sociales y económicas únicas de Europa y

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de los Estados Unidos. En la medida que otras regiones están

emergiendo, van a seguir sus propias trayectorias hacia la modernidad, siguiendo sus concepciones particulares sobre el orden doméstico e

internacional.

Con los recientes sucesos en Ucrania florecieron las lecturas

geopolíticas más tradicionales, que interpretan las conductas de Rusia como un revisionismo que busca recuperar poder territorial y esfera de

influencia, reconstruyendo un mapa geopolítico más acorde al de la ex Unión Soviética (Mead, 2014) Para estas perspectivas, no solo se trata

del orgullo ruso y de reparar la humillación del fin de la guerra fría, sino también de otros estados revisionistas como China e Irán que desafían el orden global liderado por Estados Unidos. Estos comportamientos

implican una revisión de las instituciones y valores dominantes desde la posguerra, y liderados por Occidente. En suma, se trata de un tránsito

hacia un futuro de inestabilidad, conflicto e incertidumbre. Para Ikenberry (2014) en cambio, China y Rusia están lo suficientemente

integrados a la economía global y a las instituciones internacionales que dan forma al orden mundial, como para representar una verdadera amenaza a la naturaleza del sistema. La lógica y el carácter de ese

orden son estables y expansivos. El liderazgo de los Estados Unidos a través de herramientas como las alianzas, el multilateralismo, la

democracia y el capitalismo, están ganando la lucha del siglo XXI sobre la geopolítica y el orden mundial. En la misma dirección, Buzan y

Lawson (2014) sostiene que China ha introducido muchas reformas pro mercado y comparte muchos de las instituciones de gobernanza global, por lo tanto no se trata del mismo nivel de confrontación sistémica

marcada por la competencia entre la Unión Soviética y Occidente. China no es ni un enemigo ni un amigo de los Estados Unidos, sino que es un

socio económico y un rival político a la vez.

Finalmente, podríamos mencionar aproximaciones globalistas híbridas que contienen elementos de economía política internacional, del enfoque de sociedad internacional y de un globalismo remozado.

Esta última perspectiva es más heterogénea y reúne distintas representaciones. Según Hass (2008: 67) el orden mundial está

transitando hacia una era de no polaridad o apolaridad. Para el autor, las relaciones internacionales del siglo XXI no estarán dominadas por

uno o varios estados sino por distintos actores que tienen y ejercen diversos tipos de poder. El poder estará en muchas manos y en muchos sitios. No estará concentrado sino cada vez más distribuido en distintos

centros de poder o polos: estados nación, organizaciones internacionales, no gubernamentales y corporaciones multinacionales

En un trabajo reciente, Buzan y Lawson (2014) sostienen que el

mundo está en un proceso de transformación más profunda, transitando desde una era de globalismo centralizado (un orden global

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que desde la mitad del siglo XIX estuvo centrado en Occidente) hacia un

globalismo descentralizado. La consolidación de este último significa que ningún estado será capaz de remplazar a los Estados Unidos como

una nueva superpotencia, porque ninguno podrá adquirir suficiente poder relativo para dominar el sistema como un todo. Por el contrario, habrá muchas potencias y muchos poderes regionales pero ninguna

superpotencia. Por otro lado, el capitalismo se ha vuelto el modelo de alcance casi universal pero a la vez muestra distintas variantes en

competencia: capitalismo democrático (con su versión liberal, EEUU, y social, UE, Sudamérica, India, Corea del Sur, Japón); capitalismo

autoritario competitivo (Rusia, Medio Oriente, Sudeste Asiático, África Sub sahariana); y burocrático estatal (China, Vietnam, monarquías del

golfo como Arabia Saudita). Aunque todas estas variantes enfrentan distintos desafíos, no parece que alguna vaya a desaparecer en el corto

plazo ni que pueda prevalecer sobre las demás. En consecuencia, en el orden mundial emergente, la principal dinámica es la interacción entre formas de gobernanza del capitalismo que están en competencia. La

pregunta central es cómo manejar las relaciones entre diversos modos de gobernanza del capitalismo. Una posibilidad es que se encienda la

competencia intercapitalista, otra más optimista es la formación de un concierto de potencias capitalistas. La duda es si ese mundo de

potencias capitalistas, recreará el conflicto geopolítico como a principios del siglo XX o si fortalecerá una competencia más pacífica dentro de un mundo geoeconómico más integrado.

Para Buzan y Lawson es importante definir cómo la competencia

entre los diferentes modelos de economía política afectará el orden mundial emergente. Ellos retoman de Edward Luttwak la distinción

entre geopolítica y geoeconomía pero estilizan las categorías de Luttwak diferenciando entre dura y blanda. “Geopolítica dura” significa que la

guerra intencional es legítima y de algún modo esperable. Esta situación es improbable que ocurra en un mundo de globalismo descentralizado. En cambio por “Geopolítica blanda” entienden una

situación en la que una guerra intencional entre grandes potencias sea marginal pero que la competencia territorial por medios político-

militares y el balance militar permanecen, como es el caso actual del Este de Asia. “Geoeconomía dura” significa una competencia suma cero

por los beneficios a través de modalidades en gran parte político-económicas. “Geoeconomía blanda” sería una mezcla de competencia

suma cero y de relaciones de suma positiva que se da mayormente a través de medios político-económicos. Para los autores, esta última es la dinámica más probable de las futuras relaciones. Tomada en conjunto

la diferenciación entre geopolítica dura/blanda y geoeconomía dura/blanda captura las posibles relaciones internacionales de las

distintas variantes del capitalismo que surgirían en un orden global descentrado.

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Como se dijo, los autores advierten que en el caso del Este

asiático es posible que una competencia intercapitalista pueda desatar un conflicto geopolítico blando. Una reversión a un escenario

geoeconómico duro parece tan improbable como un retorno a la geopolítica dura, porque hay un entramado muy fuerte de instituciones, normas y regímenes compartidos. El escenario más probable descansa

en una zona de geoeconomía blanda en la cual los poderes capitalistas competirán y cooperarán al mismo tiempo. La versión más benigna de

este escenario sería la emergencia de un concierto de potencias capitalistas. Este sería un orden más pluralista, más respetuoso y

tolerante de las diferencias y adoptaría una actitud responsable hacia el mantenimiento de la sociedad internacional basada en el principio de coexistencia. En la medida que todas las potencias capitalistas

comparten un interés en que la economía política siga funcionando sus relaciones serán tanto cooperativas como competitivas. Obstáculos a

este escenario: no se ve a los Estados Unidos muy dispuesto a darle más influencia a los poderes emergentes en las instituciones de

gobernanza global e incluso podría luchar por mantener su rol como superpotencia. Europa tendrá que cooperar de manera asertiva en esta dirección y China tendría que convencer al resto de su sistema

internacional de que su ascenso es verdaderamente pacífico.

¿Podrá un orden mundial descentrado crear mecanismos de gobernanza global que permitan resolver los problemas colectivos?

Buzan y Lawson son optimistas porque existe un conjunto de instituciones primarias de la sociedad internacional como el mercado, la soberanía, la territorialidad, la ley internacional y la diplomacia que son

compartidas por todos. Además, en un mundo sin un hegemón global y donde las regiones estuvieran más a cargo de sus propios asuntos, se

reducirían muchas tensiones internacionales. La cultura dominante en un orden geoeconómico blando sería una cultura de amigos y rivales,

pero no de rivales y enemigos. En la medida que entre las grandes potencias hay una base de intereses comunes como controlar la economía global, evitar la proliferación nuclear, combatir el terrorismo y

enfrentar el cambio climático, una diplomacia pragmática podría producir un concierto de potencias capitalistas capaz de sostener un

mundo de globalismo descentralizado, sabiendo que ninguna forma particular de capitalismo tiene suficiente legitimidad o poder para

convertirse en hegemónica. En suma, según la visión de Buzan y Lawson, en el orden global emergente prevalecerán los procesos geopolíticos y geoeconómicos de baja intensidad, por sobre los de alta

conflictividad, creando un entorno más estable, menos conflictivo, al mismo tiempo competitivo y cooperativo, favoreciendo también una

mayor autonomía para los espacios regionales.

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La ventaja de este último enfoque con respecto a los anteriores es

que no se detiene en la transición de poder material, como un simple cambio en la distribución de capacidades políticas, económicas y

militares, sino que destaca la estructura ideacional: el capitalismo y los valores presentes en sus distintas variantes, la deslegitimación de la hegemonía y el imperio como formas de dominación global y el conjunto

de instituciones que construyen la sociedad internacional en un orden mundial emergente. Un enfoque que puede resultar de utilidad para

entender la transición de poder de las potencias emergentes dentro de un globalismo descentralizado, con sus distintas variantes de

capitalismo en competencia.

Gobernanza global y potencias emergentes: las coaliciones como

estrategia de proyección internacional

De las distintas aproximaciones al cambio del orden mundial, nos centraremos en el papel de las llamadas potencias emergentes y su

capacidad para construir coaliciones que impacten en las estructuras de gobernanza global2 del sistema internacional contemporáneo.

En general se utiliza el término “potencias emergentes” para referirse a aquellos estados que vienen gozando de un crecimiento

económico acelerado y sostenido, a la vez que muestran dinámicas muy satisfactorias en términos de inversiones extranjeras directas, finanzas

y comercio exterior. Suele aplicarse a estados como China, Brasil, India,3 que poseen un poder militar y económico creciente, sin embargo en la literatura especializada no solo se asocia a sus capacidades

materiales en aumento sino también a otros rasgos específicos, como ser su aspiraciones de poder e influencia, al modo en que estos estados

ejercen el poder, en relación a quien lo ejercen, las motivaciones de su

2 Gobernanza global es un concepto muy extendido dentro de las relaciones internacionales. Para Margaret Karns y Karen Mingst (2010: 5)la gobernanza global incluye todas las actividades y arreglos cooperativos que los estados y otros actores establecen para resolver diferentes problemas y cuestiones globales. Incluyen estructuras internacionales o transnacionales como las organizaciones intergubernamentales internacionales; organizaciones no gubernamentales internacionales, reglas o leyes internacionales; normas o “soft law”; regímenes internacionales en áreas específicas; arreglos ad hoc y conferencias globales, así como esquemas o redes privadas y público-privadas. “La gobernanza global no es un gobierno global… es una conjunto multinivel de actividades, reglas y mecanismos formales e informales, públicos y privados, que existen en el mundo actual.”(Karns & Mingst 2010:4) En muchos sentidos esta conceptualización sirve para visualizar formas de difusión del poder y de la autoridad que se extienden más allá de los estados aunque estos sigan teniendo centralidad dentro de la política internacional contemporánea. 3 Para algunos autores como Narlikar (2013), Rusia no encaja plenamente con el concepto de nueva potencia emergente, porque más bien se trata de una estado que trata de revertir su declinación. Su economía ha crecido en los últimos años pero su poder no se corresponde con el status de superpotencia del período de la guerra fría.

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ejercicio y cómo sus acciones son interpretadas por el resto de los

actores de la política internacional (Narlikar, 2013). Para esta autora el ascenso de los nuevos poderes está indefectiblemente asociado al

proceso de negociación de la transición de poder en el sistema internacional actual. Más aún, las potencias emergentes son aquellos estados que se consideran a sí mismos como jugadores con poder de

veto en el sistema mundial4, pero que todavía no han adquirido el poder suficiente para establecer los temas de la agenda internacional. Son

nuevas potencias que deben tenerse en cuenta a la hora de tomar decisiones sobre cuestiones globales pero que aún no poseen la

capacidad o la influencia necesaria para fijar las prioridades de la agenda de temas.

Desde principios de este siglo las potencias emergentes han estado conformando grupos o coaliciones con agendas temáticas

diversas. IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) BRIC (Brasil, Rusia, India y China, luego transformado en BRICS con la incorporación de Sudáfrica)

BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China sobre cambio climático) son los casos emblemáticos. No deja de ser sorprendente el hecho de que el proceso se inició a partir del artículo que Jim O´Neill escribió en

noviembre de 2001 para Goldman Sachs. En ese documento que tituló ‘‘Building Better Global Economic BRICs’’ -donde se utiliza el acrónimo

por primera vez- el autor predijo que en la década siguiente el peso de los BRICs y esencialmente el de China en el producto mundial crecería

significativamente y sugirió que como resultado de esto toda la arquitectura institucional y los procesos decisorios de la gobernanza mundial deberían reorganizarse para darle más poder a estos países. De

este modo, lo que fue inicialmente una construcción intelectual, se materializó luego en una iniciativa política impulsada en términos

generales por el interés compartido en transformar las instituciones de la gobernanza política y económica global. Fue gracias al impulso

diplomático de los BRICs que se formalizó aquella conceptualización de los poderes emergentes al mismo tiempo que los colocó en una nueva posición geopolítica. Desde entonces los miembros de BRICS han

intentado obtener mayor influencia en la construcción de normas, instituciones y procedimientos de toma de decisión.

Por supuesto, las coaliciones o agrupaciones de estados no son

un fenómeno nuevo, sino una tendencia recurrente en la historia y en la política mundial más reciente. Alcides Costa Vaz (2012) identifica dos generaciones de coaliciones internacionales en las últimas cinco

décadas: la primera involucraba a grandes grupos de países en desarrollo que tenían intereses comunes en la consolidación de

instituciones internacionales, en una mayor equidad y cooperación, en

4 No significa un poder de veto formal sino que el acuerdo de esos actores es necesario para cambiar el status quo. Son estados sin cuyo apoyo ningún potencial acuerdo internacional tendría sentido.

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la transferencia de tecnología y en la reforma de las relaciones Norte-

Sur. (Ejemplos: el Movimiento de Países No Alineados (MPNA) y el G-77 (Grupo de los 77 países en vías de desarrollo). Para el autor, la

participación de países como Brasil en estas iniciativas le dio visibilidad y prestigio pero no produjo ningún cambio significativo en su posición relativa o su status en el sistema internacional.”177 Esta participación

contribuyó a su perfil internacional de mediador y articulador de consensos, pero no fue suficiente para proyectar a Brasil como actor

global.

Según Costa Vaz, las coaliciones de segunda generación, como IBSA o BRICS, son grupos reducidos de países con una agenda acotada, que comparten la condición de ser grandes economías emergentes en

búsqueda de un nuevo estatus político internacional. Sirven para articular intereses de un grupo pequeño y heterogéneo de potencias

emergentes que pretenden reformar las estructuras de gobernanza política y económica global. Les otorgan visibilidad en temas específicos

así como alto perfil en debates sobre temas globales como el cambio climático y las instituciones financieras internacionales. Permiten a los países emergentes realzar su perfil de actores globales y consolidar su

presencia internacional. En general han sido más efectivas en los temas de gobernanza económica, que en el ámbito de la seguridad

internacional, donde las consideraciones de poder y las políticas nacionales condicionan las formas de cooperación internacional.”(Vaz,

2012:176)

Desde su creación, los grupos han obtenido distintos resultados.

El foro IBSA5 es un espacio de diálogo político y cooperación sobre distintos temas. Tiene una agenda difusa pero ha servido como

plataforma política de proyección internacional con costos relativamente bajos para los tres países (Flemes, 2011: 403). Ya cumplió diez años

desde su creación y ha logrado subsistir como canal para la cooperación Sur-Sur aunque la incorporación de Sudáfrica a BRIC ha planteado dudas sobre su continuidad en el largo plazo. Otro de sus

problemas es que el grupo es valorado de manera muy distinta por cada

5 Quedó formalmente constituido en Brasilia en 2003 como un mecanismo de coordinación entre India, Brasil y Sudáfrica “para contribuir a la construcción de una nueva arquitectura internacional; llevar una voz conjunta en asuntos globales y profundizar sus vínculos en diferentes áreas.” Se subrayó la condición de potencias medianas democráticas, con desigualdades sociales internas por resolver y con un área industrial consolidada, elementos que le dan convergencia entre los tres países. Los principios y valores de IBSA son: democracia participativa, respeto a los derechos humanos y estado de derecho. Comparten la visión de que la democracia y el desarrollo se refuerzan mutuamente y son clave para una paz y estabilidad sostenida. Tiene una estructura institucional abierta y flexible. No posee oficinas ni secretario ejecutivo permanente. El nivel más alto de decisión es la Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno. Hasta la fecha se han realizado 6 Cumbres, la última de ellas en Nueva Delhi en 2013. Además los Ministros de Relaciones Exteriores se reúnen una vez al año.

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uno de sus miembros y necesita consolidarse como referente

significativo de sus políticas exteriores (Vaz, 2012)

El grupo BRICS, 6 tiene la potencialidad de proyectar políticamente a sus miembros y de aumentar su influencia en los asuntos globales pero esto depende de su capacidad de acción colectiva,

como una entidad política, no solo en temas financieros sino también en asuntos políticos globales, seguridad internacional o cambio

climático. Hasta ahora, los países de BRICS han coordinado posiciones en algunos temas económicos y financieros, o en la reestructuración de

la toma de decisiones dentro del FMI. Por ejemplo, en la VI cumbre de BRICS, que se realizará en Fortaleza el 15 de Julio de 2014, crearán su propio banco de desarrollo -que podría comenzar a operar en el año

2016- y un fondo de reservas, como iniciativas alternativas al Banco Mundial y al FMI. El banco financiará grandes proyectos de

infraestructura y el fondo de reservas servirá para estabilizar sus economías y evitar su desaceleración. Sin embargo, a diferencia de los

asuntos financieros, no se han mostrado asertivos en la coordinación de otras áreas más políticas o de cuestiones donde tienen opiniones muy divididas como la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, el

cambio climático o en temas de seguridad internacional como no-proliferación o control de tecnologías sensibles.

Hasta ahora los grupos IBSA y BRICS han funcionado de manera

complementaria y aunque puede haber solapamientos, cada uno ha respondido a diferentes propósitos y permiten gestionar distintas agendas con flexibilidad e independencia, explotando una diplomacia

pragmática de “geometrías variables”.(Costa Vaz 2012)

Fortalezas y debilidades del grupo BRICS

Los países del grupo BRICS reúnen en conjunto más del 40% de la población mundial, casi el 30% del territorio del planeta y cerca del 25% del PBI mundial comparado con el 16% que representaban en

6 El primer paso en la concreción de BRIC se dio en septiembre de 2006 cuando se realizó una reunión de cancilleres durante la 61 Asamblea General de la ONU en Nueva York. A esta reunión inicial le siguieron otros encuentros preparatorios hasta que los jefes de estado celebraron la primera cumbre de los BRIC en Yekaterinburg, Rusia, en Junio de 2009. En esa oportunidad reclamaron por un mundo multipolar y más democrático basado en la ley internacional, la igualdad, el respeto mutuo, la cooperación, la acción coordinada y una toma de decisiones más inclusiva de todos los estados. El objetivo más amplio apunta a construir un sistema internacional más democrático basado en la diplomacia multilateral y el estado de derecho. Desde entonces se han celebrado cumbres anuales en cada uno de los estados, la última se celebrará en Brasil en julio de 2014. Con la inclusión de Sudáfrica en 2010 se expandió el acrónimo a BRICS.

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2000 y el 10% en 1990. El desempeño económico de estos países ha

sido sorprendente. China se ha convertido en la segunda economía mundial, seguida por India en cuarto lugar, Rusia en sexto y Brasil en

octavo. En términos de comercio, los BRICS pasaron de representar el 3,6% en 1990 a más del 15% del comercio mundial en el 2010. China ha tenido el rol principal en este aspecto, creciendo desde menos de 2%

a más del 9%. Mientras el porcentaje de comercio de Brazil creció de 0.8% a 1.2%; Rusia desde 1.5% a 2.3%; India de 0.5% a 1.8%; sin

embargo Sudáfrica es el único país cuya porcentaje del comercio mundial no cambió en las dos décadas manteniéndose por debajo del

1%. El crecimiento acelerado también se repite en los flujos de inversiones extranjeras directas y en el comercio intra-grupo. China es el principal socio comercial de Brasil, Rusia y Sudáfrica y el segundo

para India. En síntesis, los BRICS constituyen las economías emergentes más grandes y que más rápido han crecido entre 1990 y

2010. En términos sectoriales, China domina en manufacturas, India servicios, Rusia y Brasil en materias primas, mientras Sudáfrica es un

importante proveedor de minerales.

Más allá de estos datos positivos, el grupo BRICS enfrenta

numerosos desafíos. Una de sus principales debilidades es su evidente heterogeneidad: constituye un grupo de estados diversos en términos de

régimen político, modelo de desarrollo, estructuras institucionales de gobierno y cultura política. No solo diferentes modelos políticos y de

desarrollo, sino también distintos tipos de capitalismo coexisten dentro de la coalición. En este sentido el grupo carece de cohesión e identidad internacional compartida, y en este aspecto se diferencia claramente de

otros mecanismos como el G-7, que posee mucha más convergencia en los objetivos y principios de las instituciones globales.

El segundo factor de debilidad es la marcada asimetría entre los

miembros del grupo. BRICS no está constituido por cinco países relativamente similares en tamaño sino de un país, China, mucho más grande que el resto. El PBI de China es mayor que la suma de los otros

cuatro estados miembros. En el otro extremo se encuentra Sudáfrica, que es un caso especial en cuanto a los datos económicos. Su economía

es apenas el 20% de las de Rusia, India o Brasil y el 5% de la de China, es demasiado pequeño para justificar su pertenencia al grupo. Sin

embargo, su importancia está en su activismo en cuestiones globales y en su influencia en el continente africano, únicas razones que explican su incorporación al grupo (no necesariamente por ser la economía

africana más grande, un lugar disputado por Nigeria)

También los países del grupo son diversos en términos de sus capacidades políticas, militares y tecnológicas y tienen distintos

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patrones de inserción regional e internacional. Estos modelos de

inserción incluyen relaciones diferentes con las grandes potencias como los Estados Unidos, la Unión Europea y Japón según la agenda de

temas. Todos son poderes regionales, pero en algunos de ellos su liderazgo regional está más disputado que en otros.

La coalición tiene profundas divergencias sobre cuestiones de alta política, en particular sobre la reforma del Consejo de Seguridad de la

ONU. Desde su formación los BRICS han manifestado su interés en una reforma amplia de la ONU, incluyendo el CS. Todas las declaraciones

mencionan este asunto, incluso China y Rusia subrayan la importancia del nuevo status de Brasil, India y Sudáfrica en los asuntos internacionales y apoyan sus aspiraciones de jugar un rol más grande

en la ONU. Sin embargo, a pesar de estas afirmaciones, ni Rusia ni China han respaldado explícitamente las aspiraciones de los otros

países de ser miembros permanentes del CS de ONU. China y Rusia no apoyarán ninguna iniciativa que limite su poder de veto o extienda ese

poder a otros países. Es decir, si bien las declaraciones del grupo se refieren a la necesidad de reformar las instituciones internacionales y manifiestan su apoyo al reclamo de transformación de los mecanismos

de representación y voto, ni Rusia ni China aceptan la posibilidad de un cambio en el poder de veto que ya poseen dentro del Consejo de

Seguridad.

Tampoco hay acuerdo dentro del grupo sobre el modo de resolver las crisis políticas y los conflictos internacionales. Existen fuertes diferencias en términos de los objetivos políticos y valores, más allá de

que las partes tienen también intereses geopolíticos divergentes. Los países del BRICS adoptaron posiciones diferentes en los casos de Libia,

Siria e Irán. Demostraron incapacidad para asumir posiciones comunes, un factor de debilidad en cuestiones referidas a la gobernanza

política global. No hay convergencia sobre estas cuestiones, lo que limita su funcionalidad y efectividad. En cuanto a las intervenciones militares, en el caso de Libia en 2011, los miembros de BRICS, con la

excepción de Sudáfrica, se abstuvieron de votar la resolución 1973 del CS de la ONU sobre la zona de exclusión área. Posteriormente, en los

casos de Irán y Siria, los BRICS se mantuvieron firmes en su posición anti intervencionista, prefiriendo que la situación se resuelva sin

intervención militar de la ONU. Sin embargo, en la resolución en apoyo al plan de la Liga Arabe para la destitución del presidente sirio, Bashar al-Assad, India, Brasil y Sudáfrica votaron en apoyo por la resolución

mientras que Rusia y China votaron en contra.

Por otro lado, las divergencias se manifiestan también en el plano comercial. Son muchas las disputas comerciales entre sus miembros,

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particularmente entre China y Brasil. Si bien el comercio intragrupo ha

crecido rápidamente, el intercambio todavía sigue siendo débil y las asimetrías se manifiestan también en este plano. China se ubica como

el gran conductor del grupo, exportador de manufacturas, mientras que Rusia y Sudáfrica exportan recursos energéticos y minerales, India se especializa en servicios y tecnología, y Brasil como proveedor de

alimentos y productos primarios. En algún sentido, estos países comienzan a ver a China como una amenaza para sus aspiraciones de

industrialización y de desarrollo de exportaciones con más valor agregado. Además ellos compiten entre sí por porciones de comercio en

terceros mercados.

Las diferencias no surgen solo en el modelo exportador. La lucha

por el liderazgo en el FMI y el Banco Mundial demostró nuevamente la falta de cohesión de los BRICS y la imposibilidad de concertar una

acción colectiva en base a un acuerdo sobre posiciones comunes en cuestiones de interés. A pesar de que los BRICS se mostraron

consistentes en sus reclamos por la democratización de las instituciones como el FMI y el Banco Mundial, la elección de los dos directores de esas instituciones fue una oportunidad perdida para el

grupo. En 2011 los BRICS no se pusieron de acuerdo en un candidato común para el FMI y China apoyó a Christine Lagarde, candidata de los

países más ricos. En 2012, poco después de la cumbre de los BRICS, sucedió algo similar con la elección del presidente del Banco Mundial. A

pesar de que los BRICS reclamaron en la cumbre de Nueva Delhi que las máximas autoridades del FMI y el Banco Mundial sean elegidas a través de un proceso abierto basado en el mérito, Rusia terminó

apoyando al candidato norteamericano, aun cuando las candidaturas de los países en desarrollo se redujeron a una, y al final solo Sudáfrica

apoyó al candidato de los países más pobres. Ambos procesos fueron oportunidades ideales para que los BRICS demostraran cohesión y

asertividad en asuntos globales, en particular sobre su interés en reformar las estructuras de gobernanza global. Alguna mejora se ha alcanzado a partir de 2013 cuando el brasileño Roberto Azevedo resultó

electo para dirigir la OMC. Fue respaldado por una mayoría de países en desarrollo y venció a Herminio Blanco de México, que era apoyado

por la Unión Europea, Japón y los EEUU.

La falta de cohesión se debe también a la diversidad de intereses y al resguardo a la capacidad de adoptar políticas independientes. Una revisión de los rasgos particulares de cada caso puede iluminar esas

diferencias.

China ya es el primer exportador mundial y el segundo importador de la economía global. Tiene un compromiso claro con la

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OMC y el conjunto de las instituciones multilaterales financieras, sin

embargo, no está plenamente conforme con los arreglos institucionales vigentes que representan los intereses de las potencias industriales

occidentales y los países más ricos del sistema mundial, y por eso tiene un interés manifiesto en reformar el sistema para incluir los intereses de las economías emergentes. Sin embargo, de sus preferencias no

puede inferirse que China pretenda desestabilizar el sistema o remplazarlo por un nuevo orden ya que el sistema actual le ha servido

para convertirse en la segunda economía mundial. (Hou, 2014) Más aún, la inclusión de Zhu Min en el directorio del FMI en julio de 2011 es

otro símbolo de su compromiso con las instituciones existentes. Sin embargo, China ha impulsado la reforma de la cuota y del número de votos que le permitiría aumentar su voto desde el 3.8 % en 2008 al

6,07% en diciembre de 2011, lo que la convertiría en el tercer miembro más grande. Pero como la reforma está demorada por el rechazo del

Congreso de USA para aprobarla, todo este lento proceso puede generar desconfianza en China y en otras economías emergentes sobre la

verdadera intención de Occidente de reformar las instituciones multilaterales y como anticipó el presidente chino XI Jinping, puede impulsar a estos países a establecer instituciones paralelas como el

banco de desarrollo de BRICS que se anunciará en la próxima cumbre de Fortaleza en Julio de 2014. (Hou, 2014)

Por otra parte, el ascenso de China al status de gran potencia

genera incertidumbres adicionales, referidas al futuro de los mecanismos de gobernanza política y el manejo de los asuntos estratégicos globales -principalmente si adoptará estrategias de status

quo o conductas revisionistas sobre los pilares del sistema internacional- y a su comportamiento en otros espacios regionales,

como es el caso de América Latina o Africa, es decir si su nuevo rol reforzará objetivos estratégico-militares y no solo económicos. De

confirmarse esto último, América Latina se transformaría en un escenario de rivalidades entre potencias, cambiando la naturaleza del entorno de seguridad latinoamericano.

Brasil ha sacado ventajas de su capacidad de posicionarse como

un puente entre el Sur y el Norte. Su perfil internacional le ha permitido actuar como un estado capaz de organizar coaliciones y constituirse en

un líder ideacional de los países del sur, que buscan cambios en los mecanismos de gobernanza global, y a la vez convertirse en un interlocutor de los países del norte que negocian y contienen las

presiones del sur emergente. Con la asunción del brasileño Roberto Azevedo a la dirección general de la OMC, Brasil puede profundizar su

rol de mediador entre el Norte y el Sur. Pero en términos de objetivos más amplios, Brasil busca focalizarse más en mejorar su posición

relativa en la estructura mundial que en una completa reformulación

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del sistema internacional (Burges, 2013). En este punto su postura se

acerca al posicionamiento de China: ambos países persiguen más un cambio gradual que una estrategia revolucionario. (Hou, 2014)

De las potencias emergentes, no solo China tiene impacto regional, sino también Brasil, aunque la percepción regional de su

proyección de poder sea diferente. La diplomacia brasileña ha combinado reformismo, con demanda de mayor representación e

influencia en las organizaciones internacionales, pero en definitiva sus objetivos estratégicos se traducen en un comportamiento más

conservador que revisionista de las estructuras de gobernanza económica global (Burguess, 2013) Como se dijo, su discurso diplomático es ambivalente porque apela a la formulación de sus

propios intereses en términos de los países del Sur pero también se presenta a sí mismo como bisagra entre el Norte y el Sur, lo que le ha

permitido tener cierto éxito en varias negociaciones, a pesar de tener menos recursos de poder duro que otros estados emergentes (como

China e India)

Grupos como IBSA y BRIC le han permitido a Brasil proyectarse a

escala global, independientemente de su condición de poder regional o de su legitimidad como líder regional. Se ha involucrado en el debate de

cuestiones globales, sin los costos de intentar representar a la región como condición a su presencia en el juego global (Vaz 2012) Es decir,

estas coaliciones no están condicionadas al liderazgo regional y permiten a Brasil actuar globalmente a pesar de las dificultades o resistencias planteadas en su propia región (Malamud, 2011)

Hasta ahora, el estatus de Brasil como potencia en ascenso no se

tradujo de manera directa en una más genuina o una mayor representación de los intereses económicos y políticos latinoamericanos.

La entrada de Brasil al grupo de los grandes poderes no ha significado un cambio de condición, ni para sí ni para el resto de los países sudamericanos, de ser “receptores” a “creadores de reglas”. Tampoco ha

progresado sustantivamente la capacidad de coordinación o concertación regional dentro de multilateralismos o instituciones de

alcance global. Por ejemplo, no se ha mejorado la capacidad de América Latina de elevar una voz única en el G20, aunque no implique que en el

futuro países como Brasil, México, Argentina puedan coordinar mejor sus posiciones en ese o en otros foros internacionales.

El perfil internacional de India resulta ambiguo. Por un lado asume posiciones de confrontación con los intereses de los países

occidentales, adoptando intereses y posturas propios de su tradición

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tercer mundista. Por el otro es un país que se muestra responsable y

comprometido con las instituciones y reglas de la gobernanza económica y política global. Hay un debate académico entre los que ven

a India como un aliado natural de Occidente o como un poder tercermundista radical (Hou, 2014) Según Narlikar (2013) la clave para entender la conducta negociadora de India está en entender con quien

negocia. La India emergente, aunque ha estado más cerca de Occidente hoy que en el pasado, todavía muestra vestigios de su autopercepción

como poder del tercer mundo y recurre a estrategias de negociación de suma cero (Narlikar, 2013). Tanto en sus relaciones con los otros

poderes emergentes como con las empresas multinacionales o en los organismos multilaterales, muestra actitudes de negociación firme. Dentro de la OMC, por ejemplo, la India ya es miembro del nuevo QUAD

(junto a EEUU, Unión Europea y Brasil) donde ha demostrado un fuerte activismo, y varias veces ha sido acusado de ser responsable de que las

negociaciones de la Ronda de Doha hayan quedado en un punto muerto(Narlikar, 2013). Para la autora, el comportamiento de la India

sugiere que el país no es renuente a ser una “potencia responsable” per se, sino que se ve a sí mismo como un actor con responsabilidades frente a diferentes factores de poder internos que afectan su

comportamiento externo.

El caso de Sudáfrica y particularmente su condición de potencia emergente, así como su inclusión dentro de los BRICS es discutible. Su

incorporación puede entenderse en términos de representación de los intereses del continente africano (aunque este rol puede ser desafiado por Nigeria). La otra razón puede ser que Sudáfrica es uno de los países

más ricos del mundo en términos de recursos naturales. Posee el 10% de las reservas de petróleo del mundo, el 40% del oro y 95% de las

reservas de platino. Tiene todavía dificultades para equilibrar su pertenencia a los grupos como BRICS o el G20 con sus intereses en los

procesos de integración regional como la Unión Africana. Sus prioridades de política exterior no son claras y su desempeño económico general es menos dinámico que el de las otras potencias emergentes.

Rusia, por su parte, tiene un perfil internacional más activo en los

asuntos estratégicos de seguridad que en los asuntos de gobernanza económica o financiera. Su incorporación a la OMC fue muy posterior al

resto de los BRICS. No posee un modelo económico y de desarrollo claro, más allá de focalizarse en su condición de proveedor de recursos energéticos. Tiene prioridad en los intereses geopolíticos y estratégicos,

y sus aspiraciones de proyección a lo que fue su esfera de influencia marcan el ritmo de su agenda externa. (Mead, 2014)

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La posición rusa se diferenció del resto de los países del BRICS en

las negociaciones sobre el cambio climático. La razón está en que con el colapso económico del modelo soviético, los niveles de emisión en

2010 todavía estaban un 40% por debajo de los niveles de 1990. Por eso Rusia ratificó el Protocolo de Kyoto en 2005 ya que solo le obligaba a no superar los niveles de emisión de 1990. En 2011 durante la Conferencia

de Durban, China, India, Brasil y Sudáfrica apoyaron la prolongación del Protocolo de Kyoto porque no les obliga a reducir las emisiones. En

cambio Rusia, junto a Canadá y Japón se opusieron a su prolongación porque tanto los Estados Unidos como muchos países en desarrollo

permanecen fuera del protocolo (Hou, 2014)

Para algunos autores la clave del comportamiento ruso está en que se trata más de un poder declinante que en un poder emergente, y

tiene menos intereses y presencia globales de lo que fue la Unión Soviética durante la guerra fría.

Algunas consideraciones finales.

El orden mundial está en transición. No existe suficiente acuerdo sobre los alcances y significados de ese cambio. Las potencias

emergentes buscar aumentar su influencia en los esquemas de decisión internacional, consideran que sus visiones e intereses deben ser tenidos

en cuenta. Pero su mayor influencia y poder de transformación en algunos de los aspectos de la gobernanza global (ya sea en las

instituciones, las reglas, normas, regímenes, o convenciones) depende de la capacidad de movilizar y representar los intereses de otros países en desarrollo. Sin embargo, las potencias emergentes no poseen un

poder de atracción, sus modelos económicos, políticos y sociales no son “aspiracionales” ni ejercen un poder blando sobre el resto de los países

en desarrollo como si sucede con las democracias capitalistas más ricas y avanzadas.

Por la estabilidad del sistema, es difícil que los BRICS sean ignorados o marginados de las decisiones de gobernanza global, pero

todavía tienen que operar dentro de un estructura institucional creada y conducida por los países ricos (Hou, 2014) En definitiva, el mundo se

dirige hacia un nuevo orden multipolar con nuevos actores que participan en la difusión del poder político y económico, pero el poder

todavía no está equitativamente distribuido entre los viejos y los nuevos jugadores y esa transición todavía está bajo proceso de negociación.

Las nuevas potencias en ascenso no son poderes revolucionarios o revisionistas sino más bien conservadores, (Narlikar 2013; Kahler

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2013) sin embargo aspiran a modificar algunas reglas de juego referidas

al comercio y al cambio climático a la vez que buscan cambiar las formas de participación en el proceso decisorio. La estrategia de los

BRICS se dirige a aumentar representación, influencia y poder en las decisiones dentro de las instituciones existentes, especialmente fortaleciendo sus derechos de voto y su ocupación de cargos de

liderazgo. Para esto último se requiere como primer paso, la construcción de consensos y de acuerdos en la postulación de

candidatos para las instituciones multilaterales más importantes. No producirán transformaciones radicales sino mayor poder y

representación en el orden existente.

Para alcanzar más prestigio y reputación de poder los BRICS

necesitan demostrar resultados concretos y capacidades para conducir los asuntos internacionales. Antes de actuar como una entidad política

tienen que profundizar la cooperación económica y financiera entre los miembros del grupo. Los próximos anuncios sobre la creación de un

banco de desarrollo y de un fondo de reservas es un avance en ese sentido. Pero para modificar reglas, regímenes o instituciones internacionales en asuntos de la alta política, necesitan identificar

puntos de convergencia y agilizar la coordinación política, algo que no han tenido frente a crisis políticas internacionales o asuntos de

seguridad internacional.

En cuanto a la actitud de las potencias emergentes hacia los regímenes económicos y de seguridad globales, la experiencia reciente demuestra que el comportamiento, por ejemplo de China y Brasil, no se

diferencia del de otros grandes poderes en el pasado o en el presente: busca obtener máximos beneficios posibles, preservando el mayor grado

de autonomía (Kahler 2013) En términos de negociación, no se asocian a estrategias revolucionarias o a una agenda de reformas radicales sino

que se acercan más a comportamientos conservadores (Kahler, 2013) Si incorporamos a India en este análisis, se observa que los tres poderes emergentes están disconformes con el sistema actual pero ninguno de

ellos ha ofrecido hasta el momento una alternativa clara al orden global existente. Aunque ninguno de los tres está satisfecho con el status quo,

tampoco ninguno parece ser una potencia revolucionaria (Narlikar, 2013)

Otro factor de vulnerabilidad del grupo es que no todos los miembros le otorgan la misma prioridad en sus agendas externas,

algunos privilegian comportamientos individuales independientes en sus estrategias de política exterior por encima de la acción colectiva.

Además, dentro del grupo existen disputas y desacuerdos sobre

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cuestiones centrales, debilitando la posibilidad de concertar acciones

conjuntas.

Entre las debilidades del grupo BRICS se destacan su naturaleza heterogénea, la falta de identidad cohesiva, una interdependencia comercial todavía débil y escasos vínculos de inversión entre los

miembros. En un plano más amplio la diversidad de valores, estructura política, modelos económicos e intereses geopolíticos desafían a sus

miembros y al proyecto de constituirse en un bloque poderoso dentro del sistema mundial.

El poder económico no se traduce necesariamente en influencia política internacional. Hasta ahora los BRICS habían obtenido algunos

logros en transformar los datos de su desempeño económico en reconocimiento e influencia internacional. Sin embargo, el crecimiento

económico se ha desacelerado en los dos últimos años. Las economías de los cinco países han comenzado a mostrar un desempeño más

modesto y han reducido sus tasas de crecimiento, no han podido profundizar las reformas necesarias ni avanzar en los grandes proyectos de infraestructura indispensables para mejorar su competitividad

global. Sumado a lo anterior, las demandas domésticas de cuestiones sociales y económicas insatisfechas han ido en aumento. Para H. Pant

(2013) los BRICS han comenzado a perder impulso y brillo por muchas de las contradicciones estructurales que existen dentro del grupo. En

conjunto, las condiciones han estado cambiando recientemente y no hay razones suficientes para asegurar que el grupo BRICS se consolide y profundice en el mediano plazo.

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