Alejandro Corvalán

PhD en Economía NYU, profesor Universidad Diego Portales.

Paulo Cox

PhD en Economía, Universidad de Toulouse;

economista senior del Banco Central de Chile.

Invocando la necesidad de una mayor participa-ción, se legisló estableciendo inscripción electo-ral automática y voto voluntario, a contar de las elecciones municipales de octubre próximo. Sin embargo, el objetivo proclamado difícilmente se alcanzará debido al entramado legal e institucio-nal vigente.

El electorado nacional no solo ha envejecido, sino que también exhibe un notorio “sesgo de clase”; es decir, los excluidos pertenecen a los sectores económicamente menos favorecidos de la sociedad.

Crisis de representación en Chile

La representación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones requiere, necesariamente, de su participación política. Esta puede adquirir una serie de formas, siendo el

voto la forma más masiva de participación en las democracias modernas. Una baja participación electoral induce directamen-te un problema de representatividad cuando quienes se restan del sistema no lo hacen de manera aleatoria; una democracia poco participativa es, típicamente, una democracia desigual.

En Chile, la participación electoral ha experimentado una caída sistemática durante todo el período posautoritario. En los últimos veinte años, nuestro país ha acumulado la mayor caída en participación electoral del mundo. Mientras que en 1988 casi el 90% de la población en edad de votar participó de la primera elección presidencial en la transición a la democra-cia, menos del 60% lo hizo en la última votación de este tipo en 2009. Si bien parte de esta caída es un fenómeno natural en sociedades que transitan hacia a la democracia1, la baja en la participación en Chile es extremadamente abultada al com-pararse con otras transiciones latinoamericanas o de Europa Oriental. Además, Chile tiene la menor tasa de participación juvenil entre las democracias latinoamericanas: mientras el promedio del electorado de 18 a 30 años es de un 58% en la región, en nuestro país solo alcanza al 22%2.

La baja participación es un problema en sí mismo para el buen funcionamiento del sistema democrático al amenazar su

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Un patrón similar se observa a lo largo de todo el país (Cor-valán, Cox 2012). El ingreso es un factor explicativo signifi cati-vo y robusto de la propensión de registro electoral4, aun con-siderando varios otros factores socioeconómicos, incluyendo

legitimidad como tal. Caídas bruscas y sostenidas como la de Chile pueden interpretarse como refl ejo de la insatisfacción de los chilenos con respecto a su sistema político. Efectivamente, el nivel de satisfacción con la democracia en Chile ha disminuido sistemáticamente durante las últimas dos décadas, ubicándo-se actualmente en el lugar 12 de 17 países Latinoamericanos3.

Pero, adicionalmente, la baja participación electoral implica un problema de representatividad si la caída en la participación electoral no es imparcial respecto a quienes quedan excluidos. Generalmente son los ciudadanos provenientes de las familias de menores ingresos, con menores niveles de educación adqui-rida y menor capital cultural los que se “marginan” del ejercicio democrático esencial (Lijphart 1997). En este contexto, el electo-rado chileno no solo ha envejecido, sino que también exhibe un notorio “sesgo de clase”; es decir, los excluidos pertenecen a los sectores económicamente menos favorecidos de la sociedad.

La diferencia en la participación entre clases sociales es evidente entre las cohortes más jóvenes. En Las Condes hay unos ocho mil jóvenes entre 18 y 19 años. De ellos, más de cua-tro mil se registraron para votar en las últimas elecciones. En La Pintana también viven ocho mil jóvenes de la misma edad, pero menos de 300 se registraron para votar. Dicho comporta-miento no es particular de la última elección, sino que ocurrió también en las pasadas elecciones parlamentarias de los años 2001 y 2005, a la vez que muestra un claro aumento en el tiem-po. La siguiente fi gura muestra la tasa de registro en función del ingreso comunal en la Región Metropolitana el año 2005.

1 Las elecciones fundacionales que inician la transición democrática, como el plebiscito del Sí y el No (1988) en el caso chileno, son “momentos de gran drama” y gran participación. Parte de este electorado tiende a desencantarse posteriormente (O’Donnell and Schmitter 1986).

2 Latinobarómetro, 2008.3 Latinobarómetro, 2008.4 En Corvalán y Cox 2012, a partir de información proporcionada por la encuesta Latinobarómetro para Chile en 2006, 2008 y 2010 los autores usan diferentes especifi caciones para estudiar

la probabilidad –mediante un modelo probabilístico de estimación– de que el encuestado esté registrado. El análisis econométrico multivariado muestra que el ingreso es una variable explicativa estadísticamente signifi cativa y robusta.

La baja participación electoral en Chile está lesio-nando el principio de igualdad. Solo ateniéndonos a las características socioeconómicas de los votantes, vemos que los que participan no son los mismos que los que no participan.

Fuente: Corvalan y Cox (2012)

el nivel educacional. Este patrón, especialmente notorio en las cohortes más jóvenes, ha comenzado a ser perceptible en el electorado total a medida que las nuevas generaciones han ido reemplazando a las mayores. El efecto en el largo plazo es evi-dente. Estamos en proceso de construcción de un electorado con fuerte sesgo de clase.

Es indudable, entonces, que la baja participación electoral en Chile está lesionando el principio de igualdad. Solo atenién-donos a las características socioeconómicas de los votantes, vemos que los que participan no son los mismos que los que no participan. El votante representativo no sería el mismo que el ciudadano representativo. Y, dado que la situación socioeconó-mica determina o infl uencia en gran medida las predilecciones políticas, la baja participación se traduciría en que las prefe-rencias de los más jóvenes y los más pobres no se estarían ma-nifestando en el proceso de representación política. En efecto, varios estudios muestran que los ciudadanos más jóvenes tie-nen preferencias distintas a las de los mayores (Carlin 2006) y, considerando los altos niveles de desigualdad económica y social de Chile, lo mismo debiese ocurrir con el sesgo clasista que exhibe el registro. Potencialmente, esta desigualdad en la representación podría tener una injerencia no menor sobre los resultados electorales y las decisiones de políticas deriva-dos de ellos.

Se podría argumentar que en Chile las preferencias políti-cas de inscritos y no inscritos no difi eren radicalmente, según lo reportado en algunas encuestas, pero es erróneo concluir a partir de esta evidencia que una mayor participación efectiva no afectaría los resultados electorales (Grofman et al. 1999). Tí-picamente la incorporación antecede a la politización. El asunto es que ignoramos cuán estables son las preferencias de los que no participan (los no inscritos) y si estas eventualmente cambia-rían al incorporar la información recabada durante la elección.

En síntesis, la evidencia apunta directamente hacia una cri-sis de representación en el país.

EXPLICACIONES Y SALIDAS DE LA CRISIS

La baja participación ciudadana y el malestar con la democra-cia han recibido múltiples explicaciones, las cuales, no obstan-

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Logaritmo de crecimiento (CASEN 2006)

Inscripción electoral (18-19 años)Elección 2005, R. Metropolitana

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te, se pueden sintetizar en dos corrientes centrales. La primera, que llamaremos de “expectativas”, fue enunciada a fines de los años noventa (Brunner 1998) y ha persistido hasta hoy en importantes círculos académicos (Mainwaring y Scully, 2008 y 2009). Podríamos decir que se trata de la explicación gobiernis-ta, dado que se esgrimió hace una década por la Concertación y hoy por la derecha5. La segunda hipótesis, que llamaremos “institucional”, también aparece hacia fines de los noventa. Según esta hipótesis, las instituciones democráticas del Chile posautoritario han jugado un papel central en limitar el carác-ter democrático de la transición (Siavelis 2000, Posner 2008)6.

La explicación de “expectativas” supone una lectura alta-mente optimista de la realidad chilena: el país vivió una “transi-ción ejemplar” y construyó una “democracia perfecta”, sistema político que de hecho permitió que Chile tuviese el crecimiento económico más abultado de la región en las últimas dos décadas. El malestar sería “normal” y “esperable” dentro de un contexto de modernización acelerada que ha producido nuevas expecta-tivas y una ciudadanía más empoderada y con acceso a nuevas tecnologías. No es difícil comprender el atractivo de estas hipó-tesis dentro de la propia clase dirigente chilena: la causa última de que los ciudadanos protesten es el éxito de sus gobernantes.

No obstante, el hecho de que los indicadores de participación electoral y la satisfacción con la democracia sean extremadamen-te bajos en una democracia estable, dotada de un fuerte sistema de partidos y resultados económicos ejemplares, debilita la tesis de que estamos ante una situación normal y esperable. Brunner (1998) argumenta correctamente que a fines de los noventa (i) los indicadores mencionados no diferían significativamente del promedio regional y (ii) los no votantes son del mismo estrato socioeconómico que los votantes. Pero, según indicamos, ambas afirmaciones resultan falsas una década más tarde. Actualmente, Chile constituye más bien una singularidad dentro de una región donde otros países también han transitado hacia niveles compa-rables de ingreso –Argentina, Costa Rica, México, Uruguay– sin exhibir una despolitización tan acentuada.

La hipótesis institucional, por el contrario, se hace cargo de esta singularidad. La transición chilena se distingue entre sus

pares por el hecho de que fue completamente contenida por las instituciones impuestas por el régimen autoritario que la precedió; se trata de uno de los mejores ejemplos reales de un diseño institucional deliberado y exitoso. A consecuencia del trauma que significó el golpe de Estado de 1973, las autorida-des de la época iniciaron un ambicioso programa de ingeniería institucional cuyo fin fue crear una “democracia protegida”. Los diseñadores institucionales del régimen militar atribuye-ron gran importancia al aumento de participación política en el quiebre institucional y, consecuentemente, la democracia pro-tegida buscó generar altos niveles de exclusión y estabilidad a cambio de limitar la participación política en varias dimensio-nes (Corvalán 2012).

El principal cuerpo institucional que dio origen a la “demo-cracia protegida” chilena fue la Constitución de 1980. Esta con-tenía mecanismos tendientes a corregir los “problemas” que presentan el sufragio universal y la elección popular: estados de excepción constitucional, designación de senadores sin me-diar elecciones, trasladar la rendición de cuentas del Ejecuti-vo desde el Congreso a nuevos órganos no electos –como el Tribunal Constitucional y el Consejo de Estado– y autonomía de las Fuerzas Armadas. Parte de estos mecanismos fueron reformados el año 2005. No obstante, la Constitución chilena ha mantenido una neutralidad valorativa del orden económico o las ideas de propiedad o familia, ámbitos donde impone la visión conservadora de sus creadores e ignora las preferencias sociales. Adicionalmente, los mecanismos directos de partici-pación del tipo plebiscitario quedaron restringidos a materias constitucionales o comunales (Soto Barrientos 2008).

Dos instituciones complementan la labor protectora de la Constitución. Primero, el sistema de inscripción electoral, que consideraba una combinación de reglas únicas en el mundo: el sistema de registro voluntario con voto obligatorio, que obli-gaba a los potenciales inscritos y votantes a incorporar en su decisión de participar los costos de todas las elecciones ve-nideras, en lugar de tomar la decisión sobre la base de infor-mación respecto a la elección más próxima solamente; el re-gistro solo puede hacerse en oficinas especiales para ese fin

5 En el último encuentro empresarial ENADE 2011, el presidente Sebastián Piñera hizo uso de esta argumentación en forma casi textual para explicar el actual ciclo de movilizaciones.6 Estos autores no circunscriben su argumentación exclusivamente al rol de las instituciones. Sin embargo, reconocen las trabas institucionales como esenciales para el funcionamiento de

la nueva democracia.

Los sistemas electorales incentivan la participación por ser representativos y

competitivos o por generar elecciones muy decisivas. Sin embargo, el sistema binominal no incorpora

ninguna de estas dimensiones. © moputradopol

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y en horarios altamente restringidos; finalmente, los registros cierran 120 días antes de la elección, incluso antes de que los propios candidatos se inscriban para participar, lo cual impide tanto la movilización de los partidos como el efecto motivador de las campañas electorales. Valenzuela (2004) resume esto correctamente cuando asegura que respecto a la inscripción electoral, “Chile tiene tal vez el sistema más tortuoso entre to-das las democracias del mundo para realizarla”.

Segundo, el sistema binominal genera incentivos perversos sobre la participación. Los sistemas electorales incentivan la participación por ser representativos y competitivos (sistemas proporcionales) o por generar elecciones muy decisivas (sis-temas mayoritarios). Sin embargo, el sistema binominal no in-corpora ninguna de estas dimensiones. Por una parte, tiene la magnitud de distrito más baja dentro de los sistemas propor-cionales, lo cual no se traduce en niveles deseables de repre-sentatividad y competencia; por otra, tampoco es mayoritario y, por lo tanto, no genera elecciones decisivas.

MOVILIZACIONES NO SE DEBEN AL “DESARROLLO” La conjunción de todas estas instituciones, donde cada una

por separado limita el papel de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, no fue fruto del azar sino de un cuida-doso diseño; en la práctica, ha generado una democracia con bajos niveles de incorporación de nuevos votantes, tal cual sus diseñadores estipularon. Ante la presencia de serias restriccio-nes al proceso de representación, tanto en la elección de los representantes como en sus posibilidades de maniobra legal, la reciente reforma del sistema de registro difícilmente cumplirá el objetivo de incorporar a los millones de votantes excluidos.

Bajo esta lectura, la democracia chilena es institucional-mente poco inclusiva. La crisis actual y el malestar ciudadano se deben a limitaciones objetivas en el proceso de represen-tación. En particular, el reciente ciclo de movilizaciones no ha sido generado por exceso de desarrollo. Por el contrario, se produce porque el conflicto social, gatillado por los altos nive-

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les de desigualdad económica, no es capaz de ser procesado por las instituciones y, por lo tanto, la búsqueda de represen-tación sale de los canales formales y se transforma en protesta.

Las diferencias entre ambas explicaciones causales de la actual crisis chilena, aquella basada en “expectativas” y la otra en las “instituciones”, son relevantes en cuanto a las disímiles consecuencias políticas que se derivan de ellas. En el primer caso, el malestar es inevitable, fruto del desarrollo, y, salvo ajustes menores, la democracia chilena no requiere de trans-formaciones sustantivas. La segunda, por el contrario, impli-ca asumir que las actuales instituciones son ineficientes y que merecen ser corregidas. Los autores de estas líneas comulgan ampliamente con esta segunda interpretación: profundas refor-mas institucionales son necesarias para dejar atrás el legado autoritario y avanzar hacia una democracia participativa. MSJ

REFERENCIAS

Brunner, José Joaquín, 1998, “Malestar en la Sociedad Chilena: ¿De qué, exactamente, estamos hablando?”, Estudios Públicos nº 72, pp.173-198. / Carlin, Ryan, 2006: “The Decline of Citizen Participation in Electoral Po-litics in Postauthoritarian Chile”. Democratization, nº 13 (4), pp. 632-651. / Corvalán, Alejandro, y Cox, Paulo, 2012: “When Generational Replace-ment is Class Biased: The Case of Chilean Turnout”, disponible en SSRN. / Corvalán A., 2012, “Institutional Design Against Participation: the case of Chile”, Documentos de trabajo nº 32, UDP. / Grofman, B., Owen, G., Collet, C., 1999: “Rethinking the partisan effects of higher turnout: so what’s the question?”, Public Choice nº 99, pp. 357-376. / Lijphart, Arend, 1997: “Un-equal Participation: Democracy’s Unresolved Dilemma”. American Political Science Review, nº 91(1), pp. 1–14. / Mainwaring, S., and Timothy Scully, 2008: “Latin America: Eight Lessons for Governance”, Journal of Demo-cracy, nº 19 (3), pp. 113-127. / Mainwaring, S., and Timothy Scully, 2009: “Democratic Governance in Latin America”, Stanford University Press. / O’Donnell, Guillermo, y Schmitter, Philippe, 1986: “Transitions from Au-thoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies”. John Hopkins University Press. / Posner, Paul W., 2008: State, Market and Democracy in Chile: The Constraint to Popular Participation, New York, Palgrave MacMillan. / Siavelis, Peter, 2000: The President and Congress in Postauthoritarian Chile: Institutional Constraints to Democratic Con-solidation. The Penn State University Press. / Soto Barrientos, Francisco, 2008: “El derecho de participación en el Sistema Constitucional Chileno”. Revista catalana de dret públic nº 37, pp. 461-494. / Valenzuela, J. Samuel, 2004: “¿El Voto Voluntario Fortalece o Debilita la Democracia?”. Asuntos Públicos, Informe nº 399.

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