clasificaciÓn de actividades industriales para su regulaciÓn administrativa
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CLASIFICACIÓN DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES PARA SU
REGULACIÓN ADMINISTRATIVA, INCIDENCIA AMBIENTAL,
CLASIFICACIÓN, MOLESTIAS, INSALUBRES Y NOCIVAS, PELIGROSAS.
SUMARIO
El presente trabajo consta de dos partes en la primera la identificación de la
normativa pertinente en materia ambiental y por sectores donde se hace un
listado para mejor comprensión y detalle de los más importantes tanto
normatividad general como la constitución y la ley ambiental que es para
aplicación de los demás sectores como sub sectores de actividad industrial
o actividades económicas que se desarrollan en el Perú.
Contiene un análisis de los sectores Industriales productivos en base a la
normatividad que regula a estás y si éstas están bien reguladas o no; de lo
cual se hace un análisis y crítica de la normatividad legislada durante los
periodos del 1985 a 2005 poniendo de manifiesto las políticas ambientales
que fueron puestas en valor por los gobernantes de turno.
Se hace una crítica y reflexión respecto de la interrogante si ¿contamos con
demasiadas normas legales de carácter ambiental?
Finalmente se pone a consideración algunas conclusiones en base a la
falencia de las normas y como es que estas no han sido en alguna medida
bien legisladas.
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BASE LEGAL
NORMAS DE NIVEL NACIONAL
CONSTITUCION POLITICA DEL PERU:
Promulgada el 29.dic.1993 y Ratificada en el Referéndum del
31.dic.1993
PROTECCION AMBIENTAL:
TITULO I
DE LA PERSONA Y DE LA SOCIEDAD
Capítulo I
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA
Artículo 2°.- Derecho a la paz, al descanso y a un medio ambiente
equilibrado
Toda persona tiene derecho:
(.....)
22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así
como
a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
(.....)
2
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TITULO III
DEL REGIMEN ECONOMICO
Capítulo II
DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES
Artículo 66°.- Recursos Naturales
Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de
la Nación.
El Estado es soberano en su aprovechamiento.
Por Ley Orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento particular. La concesión otorga a su titular un derecho real,
sujeto a dicha norma legal.
Artículo 67°.- Política Nacional Ambiental
El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso
sostenible de sus recursos naturales.
Artículo 68°.- Protección de la Diversidad Biológica y de las Áreas Naturales
Protegidas El Estado está obligado a promover la conservación de la
diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
Artículo 69°.- Desarrollo Sostenible de la Amazonía
El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía con
una legislación adecuada.
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COMUNIDADES NATIVAS:
TITULO II
DEL ESTADO Y LA NACION
Capítulo I
Del Estado, La Nación y El Territorio
Artículo 48°.- Idiomas Oficiales
Son idiomas oficiales el castellano, y en las zonas donde predominen,
también lo son el quechua, el Aymara y las demás lenguas aborígenes,
según la Ley.
(.....)
Capítulo VI
Del Régimen Agrario, y de las Comunidades Campesinas y Nativas
Artículo 88°.- Régimen Agrario
El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho
de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquier otra
forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la
tierra según las peculiaridades de cada zona.
Artículo 89°.- Comunidades Campesinas y Nativas
Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y son
personas jurídicas.
Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso
y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y
administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de
sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el
artículo anterior.
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El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades
Campesinas y Nativas.
(.....)
TITULO IV
DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
Capítulo VIII
Del Poder Judicial
Artículo 149°.- Ejercicio de la Función Jurisdiccional por parte de las
Comunidades Campesinas y Nativas.
Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de
las Rondas Campesinas pueden ejercer las funciones jurisdiccionales
dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la
persona.
La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial
con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.
LEGISLACION PENAL:
CODIGO PENAL (Título XIII): Decreto Legislativo N° 635
(06.abr.1991)
DELITOS CONTRA EL AMBIENTE:
TITULO XIII
DELITOS CONTRA LA ECOLOGIA
Capítulo Único
Delitos contra los Recursos Naturales Y el Medio Ambiente
Artículo 304°.- Contaminación. Responsabilidad Culposa
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El que, infringiendo las normas sobre protección del medio ambiente,
lo contamina vertiendo residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de
cualquier otra naturaleza por encima de los límites establecidos, y que
causen o puedan causar perjuicio en la flora, fauna y recursos
hidrobiológicos, será reprimido con pena privativa de la libertad no
menor de uno ni mayor de tres años o con ciento ochenta a
trescientos sesenticinco días-multa.
Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de
un año o prestación de servicio comunitario de diez a treinta jornadas.
Artículo 305°.- Contaminación Agravada
La pena será privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años
y con trescientos sesenticinco a setecientos treinta días-multa cuando:
1. Los actos previstos en el artículo 304º ocasionan peligro para la salud
de las personas o para sus bienes.
2. El perjuicio o alteración ocasionados adquieren un carácter
catastrófico.
3. El agente actuó clandestinamente en el ejercicio de su actividad.
4. Los actos contaminantes afectan gravemente los recursos
naturales que constituyen la base de la actividad económica.
Si, como efecto de la actividad contaminante, se producen lesiones graves o
muerte, la pena será:
a) Privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años y de
trescientos sesenticinco a setecientos días-multa, en caso de lesiones
graves.
b) Privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años y
de setecientos treinta a mil cuatrocientos sesenta días-multa, en caso de
muerte.
Artículo 306°.- Responsabilidad de Funcionario Público por el Otorgamiento
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Indebido de Licencias o Falsedad en los Informes para su Otorgamiento El
funcionario público que otorga licencia de funcionamiento para cualquier
actividad industrial o el que, a sabiendas, informa favorablemente
para su otorgamiento sin observar las exigencias de las leyes y
reglamentos sobre protección del medio ambiente, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres años e inhabilitación
de uno a tres años, conforme el artículo 36º, incisos 1, 2 y 4.
Artículo 307°.- Desechos Industriales o Domésticos. Responsabilidad
Culposa.
El que deposita, comercializa o vierte desechos industriales o domésticos en
lugares no autorizados o sin cumplir con las normas sanitarias y de
protección del medio ambiente, será reprimido con pena privativa de
libertad no mayor de dos años.
Cuando el agente es funcionario o servidor público, la pena será no menor
de uno ni mayor de tres años, e inhabilitación de uno a dos años conforme
al artículo 36º, incisos 1, 2 y 4.
Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de
un año.
Cuando el agente contraviene leyes, reglamentos o disposiciones
establecidas y utiliza los desechos sólidos para la alimentación de
animales destinados al consumo humano, la pena será no menor de dos ni
mayor de cuatro años y de ciento ochenta a trescientos sesenticinco días-
multa.
(INCORPORADO)1
Artículo 307-A°.- Ingreso Ilegal de Insumos Peligrosos o Tóxicos
El que ilegalmente ingresare al territorio nacional, en forma definitiva
o en tránsito, creando un riesgo al equilibrio ambiental, residuos o
desechos resultantes de un proceso de producción, extracción,
transformación, utilización o consumo, que no hayan ingresado como
insumos para procesos productivos calificados como peligrosos o tóxicos
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por la legislación especial sobre la materia, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres años y de ciento
cincuenta a trescientos días-multa.
Con igual pena se sancionará al funcionario público que autorice el ingreso a
territorio nacional de desechos calificados como peligrosos o tóxicos
por los dispositivos legales.
Artículo 308°.- Depredación de Flora y Fauna Legalmente Protegidas
El que caza, capture, recolecta, extrae o comercializa especies de
flora o fauna que están legalmente protegidas será reprimido con
pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres años.
La pena será no menor de dos ni mayor de cuatro años y de ciento ochenta
a trescientos sesenticinco días-multa cuando:
1. El hecho se comete en período de producción de semillas o de
reproducción o crecimiento de las especies.
2. El hecho se comete contra especies raras o en peligro de extinción.
3. El hecho se comete mediante el uso de explosivos o sustancias
tóxicas.
1 Por el artículo único de la Ley N° 26828 del 30.jun.1997.
Artículo 309°.- Extracción Ilegal de Flora o Fauna Acuática
El que extrae especies de flora o fauna acuática en épocas,
cantidades y zonas que son prohibidas o vedadas o utiliza
procedimientos de pesca o caza prohibidos, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres años.
Artículo 310°.- Depredación de Bosques o Recursos Forestales Legalmente
Protegidos
El que destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u
otras formaciones vegetales naturales o cultivadas que están
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legalmente protegidas, será reprimido con pena privativa de libertad no
menor de uno ni mayor de tres anos.
La pena será no menor de dos ni mayor de cuatro años y de noventa a
ciento veinte días-multa, cuando:
1. Del delito resulta la disminución de aguas naturales, la erosión del
suelo o la modificación del régimen climático.
2. El delito se realiza en lugares donde existen vertientes que abastecen
de agua
a un centro poblado o sistema de irrigación.
Artículo 311°.- Uso de Tierras Agrícolas con Fines Urbanísticos
El que utiliza tierras destinadas por autoridad competente al uso agrícola
con fines de expansión urbana, de extracción o elaboración de
materiales de construcción u otros usos específicos, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres años.
El que valiéndose de anuncios en el propio terreno o a través de medio
de comunicación social, ofrece en venta para fines urbanos u otro
cualquiera, áreas agrícolas intangibles, será reprimido con la misma pena.
Artículo 312°.- Responsabilidad de Funcionario Público sobre
Autorizaciones Indebidas para Proyectos Urbanísticos
El funcionario público que autoriza un proyecto de urbanización o para
otra actividad no conforme con los planes o usos previstos por los
dispositivos legales
o el profesional que informa favorablemente, a sabiendas de su ilegalidad,
será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años e
inhabilitación de
uno a dos años conforme el artículo 36º, incisos 1, 2 y 4.
Artículo 313°.- Daño al Ambiente Natural
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El que, contraviniendo las disposiciones de la autoridad competente, altera
el ambiente natural o el paisaje urbano o rural, o modifica la flora o fauna,
mediante la construcción de obras o tala de árboles que dañan la
armonía de sus elementos, será reprimido con pena privativa de libertad
no mayor de dos años y con sesenta a noventa días-multa.
Artículo 314°.- Medidas Cautelares
El Juez Penal ordenará, como medida cautelar, la suspensión inmediata de
la actividad contaminante, así como la clausura definitiva o temporal
del establecimiento de que se trate de conformidad con el artículo 105º,
inciso 1, sin perjuicio de lo que pueda ordenar la autoridad en materia
ambiental.
3.1.2. Delitos contra las Comunidades Campesinas y Nativas:
(INCORPORADO)2
TITULO XIV-A
DELITOS CONTRA LA HUMANIDAD
Capítulo I Genocidio
Art. 319°.- Genocidio
Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de veinte años el
que, con intención de destruir total o parcialmente, a un grupo nacional,
étnico, social o religioso, realiza cualquiera de los actos siguientes:
1. Matanza de miembros del grupo.
2. Lesión grave a la integridad física o mental a los miembros del grupo.
3. Sometimiento del grupo a condiciones de existencia que hayan de
acarrear su destrucción física de manera total o parcial.
4. Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo.
5. Transferencia forzada de niños a otros grupos.
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2 Por el Artículo 1° de la Ley N° 26926 del 21.feb.1998.
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO CULTURAL:
TITULO VIII
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO CULTURAL
Capítulo Único
Delitos Contra los Bienes Culturales
Artículo 226°.- Depredación o Explotación Ilegal de Yacimientos
Arqueológicos Prehispánicos
El que depreda o el que, sin autorización explora, explota, excava o
remueve yacimientos arqueológicos prehispánicos, será reprimido con
pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años y con
ciento veinte a trescientos sesenticinco días-multa.
Artículo 227°.- Agravantes
El que promueve, organiza, financia o dirige grupos de personas para
la comisión de los delitos previstos en el Artículo 226°, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de ocho años y
con ciento ochenta a trescientos sesenticinco días-multa.
(MODIFICADO)3
Artículo 228°.- Destrucción, Extracción del País y Apropiación Ilícita de
Bienes Prehispánicos
El que destruye, altera o extrae del país bienes del patrimonio
cultural prehispánico o no los retorna de conformidad con la
autorización que le fue concedida, será reprimido con pena privativa
de libertad no menor de tres ni mayor de ocho años y con ciento
ochenta a trescientos sesenticinco días–multa.
Artículo 229°.- Intervención o Facilitación por Autoridades
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Las autoridades políticas, administrativas, aduaneras, municipales y
miembros de las Fuerzas Armadas o Policía Nacional, que omitiendo los
deberes a sus cargos, intervengan o faciliten la comisión de los delitos
mencionados en este Capítulo, serán reprimidos con pena privativa de
libertad no menor de tres ni mayor de seis años, con treinta noventa días-
multa e inhabilitación no menor de un año, conforme al Artículo 36°, incisos
1), 2) y 3).
Si el agente obró por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de
dos años.
Artículo 230°.- Destrucción, Alteración o Extracción de Bienes
Culturales Hispánicos
El que destruye, altera o extrae del país bienes culturales
previamente declarados como tales, distintos a los de la época
prehispánica, será reprimido Por el Artículo 1° de la Ley N° 26690 del
30.nov.1996.
con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cinco
años y con noventa o ciento ochenta días multa.
Artículo 231°.- Decomiso de Bienes usados en la Comisión de Delitos
Las penas previstas en este Capítulo se imponen sin perjuicio del decomiso
a favor del Estado, de los materiales, equipos y vehículos empleados en la
comisión de los delitos contra el patrimonio cultural, así como de los
bienes obtenidos indebidamente.
PATRIMONIO CULTURAL:
TITULO I
DE LA PERSONA Y DE LA SOCIEDAD
Capítulo II
De los Derechos Sociales y Económicos
Artículo 21°.- Patrimonio Cultural de la Nación
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Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos,
lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y
testimonio de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales, y
provisionalmente los que se presumen como tales, son patrimonio cultural
de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada
y pública. Están protegidos por el Estado.
La Ley garantiza la propiedad de dicho patrimonio.
Fomenta conforme a ley, la participación privada en la
conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo, así como
su restitución al país cuando hubiere sido ilegalmente trasladado fuera del
territorio nacional.
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Ley N° 28611, Ley General del Ambiente. Publicada el 15 de octubre
de 2005.
Decreto Legislativo Nº 1055, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 28611 Ley General del Ambiente. Publicado el 27 de junio de
2008.
Decreto Legislativo Nº 1013, Ley de creación, organización y
funciones del Ministerio del Ambiente Publicado el 14 de mayo de
2008
Decreto Legislativo N° 1039, Decreto Legislativo que modifica
disposiciones
del Decreto Legislativo Nº 1013. Publicado el 26 de junio de 2008
Decreto Legislativo N° 757, Ley marco para el crecimiento de la
inversión privada Publicado el 13 de noviembre de 1991.
Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de
los Recursos Naturales Publicada el 26 de junio de 1997.
Ley N° 28245, Ley marco del sistema nacional de gestión ambiental
Publicada el 04 de junio de 2004.
Decreto Supremo N° 008-2005-PCM.
Reglamento de la Ley Nº 28245. Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental. Publicado el 28 de enero de 2005.
Ley N° 26793, Ley de creación del Fondo Nacional del Ambiente
Publicada el 22 de mayo de 1997.
Resolución Legislativa N° 26185. Normas Sobre Cambio Climático
Publicada en Nueva York el 9 de mayo de 1992.
Decreto Supremo N° 080-2002-RE, Protocolo de Kyoto de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Publicado el 10 de diciembre de 1997.
Decreto Supremo N° 086-2003-PCM, Aprueban la Estrategia Nacional
sobre Cambio Climático Publicado el 24 de octubre del 2003.
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Decreto Supremo N° 006-2009-MINAM, Precisan denominación de la
Comisión Nacional sobre el Cambio Climático y adecúan su
funcionamiento a las disposiciones del Decreto Legislativo N° 1013 y
a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, LOPE. Publicado el 27 de marzo
del 2009.
Resolución Ministerial Nº 104-2009-MINAM, Aprueban Directiva
“Procedimiento para la Evaluación y Autorización de Proyectos de
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y Captura de
Carbono”. Publicada el 15 de mayo del 2009.
Decreto Supremo N° 102-2001-PCM. Aprobación de la Estrategia
Nacional sobre Diversidad Biológica.
NORMAS SOBRE RECURSOS MINEROS
Decreto Supremo Nº 014-92-EM - Texto Único Ordenado de la Ley
General de Minería Publicado el 08 de junio de 1992.
Decreto Supremo Nº 016-93-EM - Reglamento para la Protección
Ambiental en las Actividades Minero Metalúrgicas. Publicado el 15 de
mayo de 1993.
Decreto Supremo Nº 020-2008-EM - Reglamento Ambiental para las
actividades de Exploración Minera. Publicado el 02 de abril de 2008.
Ley 28090. Ley que regula el Cierre de Minas. Publicada el 14 de
octubre de 2003.
Decreto Supremo N° 033-2005-EM, Reglamento para el cierre de
minas, aprobado el 15 de agosto del 2005. Publicado el 26 de junio de
2008.
Ley que regula los Pasivos Ambientales de la Actividad Minera: Ley N°
28271 Publicada el 02 de julio de 2004.
Decreto Supremo N° 059-2005-EM, Aprueban Reglamento de Pasivos
Ambientales de la Actividad Minera. Publicado el 07 de diciembre de
2005.
Decreto Legislativo Nº 1048. Decreto Legislativo que precisa la
regulación minera ambiental de los depósitos de almacenamiento de
concentrados de minerales Publicado el 26 de junio de 2008
15
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Decreto Supremo Nº 028-2008-EM. Aprueban normas que regulan el
proceso de participación ciudadana en el subsector minero. Publicado
el 27 de mayo de 2008.
Resolución Ministerial N° 304-2008-MEM/DM.- Norma que regula el
proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero.
Publicado el 26 de junio de 2008.
Ley Nº 26221. Ley Orgánica que norma las actividades de
Hidrocarburos en el Territorio Nacional. Publicada el 20 de agosto de
2003.
Decreto Supremo Nº 042-2005-EM Texto Único Ordenado De La Ley
Orgánica De Hidrocarburos. Publicada el 14 de octubre de 2005.
Decreto de Urgencia Nº 012-2010 declaran de interés nacional el
ordenamiento minero en el departamento de Madre de Dios.
Publicado el 18 de febrero de 2010.
Ley N° 28526, Ley que modifica los artículos 5, 6, 7 y 8, la primera
disposición complementaría y final de la Ley N° 28271, ley que regula
los pasivos ambientales de la actividad minera, y le añade una
tercera disposición complementaria y final. Publicada el 25 de mayo
de 2005.
Decreto Supremo N° 003-2009-EM Modifican Reglamento de Pasivos
Ambientales de la Actividad Minera aprobado por D.S. N°-059-2005-
EM. Publicado el 15 de enero de 2009.
D.S. N° 078-2009-EM - Implementan medidas de remediación
ambiental a cargo del titular minero que haya realizado actividades
y/o ejecutado proyectos relacionados con actividades mineras
previstas en la Ley General de Minería. Publicada el 04 de diciembre
del 2009.
Decreto Supremo Nº 013-2002-EM (*).Aprueban el Reglamento de la
Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería
Artesanal (*) RESTITUIDA SU VIGENCIA por el Artículo 2 del Decreto
Supremo N° 051-2009- EM Publicado el 30 de mayo de 2002
NORMAS SOBRE RECURSOS HIDROCARBURIFEROS
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Decreto Supremo Nº 015-2006-EM. Reglamento para la protección
ambiental en las actividades de Hidrocarburos. Publicado el 06 de
marzo de 2006.
Decreto Supremo Nº 052-93-EM - Reglamento de Seguridad para el
Almacenamiento de Hidrocarburos.
Decreto Supremo Nº 026-94-EM. Reglamento para el transporte de
hidrocarburos. Publicada el 10 de mayo de 1994.
Decreto Supremo Nº 081-2007-EM. Reglamento para el transporte de
hidrocarburos por ductos. Publicado el 21 de noviembre de 2007.
Decreto Supremo Nº 043-2007-EM. Reglamento de seguridad para las
actividades de hidrocarburos. Publicado El 22 de agosto de 2007.
Decreto Supremo Nº 032-2004-EM. Reglamento de las actividades de
Exploración y Explotación de actividades de Hidrocarburos. Publicado
el 21 de agosto de 2004.
Decreto Supremo Nº 012-2008-EM. Reglamento de participación
ciudadana para la realización de actividades de Hidrocarburos.
Publicado el 20 de febrero de 2008.
GAS NATURAL
Decreto Supremo Nº 042-99-EM. Reglamento de distribución de gas
natural gas natural por red de ductos. Publicado el 15 de setiembre
de 1999.
BIOCOMBUSTIBLES
Ley 28054 - Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles
Publicada el 08 de agosto del 2003.
Decreto Supremo Nº 13-2005-EM Reglamento de la Ley Nº 28054 -
Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles. Publicado el 31 de
marzo de 2005
Decreto Supremo Nº 21-2007-EM. Reglamento para la
comercialización de
Biocombustibles. Publicado el 20 de abril de 2007
ELECTRICIDAD
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Ley Nº 25844 - Ley Concesiones Eléctricas. Publicado el 25 de
noviembre de 1992.
Decreto Supremo Nº 29-94-EM - Reglamento de Protección Ambiental
en las Actividades Eléctricas. Publicado el 08 de junio de 1994.
RECURSOS GEOTERMICOS
Ley Nº 26848. Ley Orgánica de los Recursos Geotérmicos. Publicada
el 23 de julio de 1997
TURISMO
Ley General del Turismo. Publicada el 17 de setiembre de
2009.
Decreto Supremo N° 003-2010-MINCETUR. Aprueban el Reglamento
de la Ley General de Turismo. Publicada el 08 de enero de 2010
TELECOMUNICACIONES
Decreto Supremo Nº 013-93-TCC. Texto único ordenado de la ley de
telecomunicaciones Publicada el 06 de mayo de 1993.
Decreto Supremo Nº 020-2007-MTC. Texto único ordenado del
reglamento general de la ley de telecomunicaciones. Publicado el 04
de julio de 2007 199
TRANSPORTE
Ley Nº 28256 - Ley que Regula el Transporte Terrestre de Materiales
y Residuos Peligrosos. Publicada el 19 de junio de 2004.
Decreto Supremo 021-2008-MTC. Reglamento nacional de transporte
terrestre de materiales y residuos peligrosos. Publicado el 10 de junio
de 2008
Ley Nº 27943 Ley del sistema portuario nacional. Publicada el 28 de
febrero de 2003.
Decreto Supremo Nº 003-2004-MTC. Reglamento de la Ley del
sistema portuario nacional. Publicada el 03 de febrero de 2004
INDUSTRIA
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Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI. Reglamento de protección
ambiental para el desarrollo de actividades de la industria
manufacturera. Publicada el 01 de octubre de 1997.
Decreto Supremo Nº 025-2001-ITINCI. Régimen de sanciones e
incentivos del reglamento de protección ambiental para el desarrollo
de actividades en la industria manufacturera. Publicado el 18 de julio
de 2001.
AGRICULTURA
Ley Nº 26744 - Ley sobre el Manejo Integrado sobre el Control de
Plagas Publicada el 18 de enero de 1997.
Ley Nº 29196. Ley de Promoción de la Producción Orgánica o
Ecológica Publicada el 04 de marzo de 2010.
Ley Nº 28804. Ley que regula la declaratoria de Emergencia
Ambiental Publicada 21 de julio de 2006
EDUCACION
Ley Nº 28044 - Ley General de Educación. Publicada el 29 de julio de
2003.
Directiva Nº 014-2007- DINECA-AEA. Directiva Nacional de Educación
Ambiental 2007 Publicada el 13 de febrero de 2007.
SALUD
Ley Nº 26842. Ley General de Salud. Publicada el 20 de julio de 1997.
DEFENSA
Ley Nº 26620. Ley de control y vigilancia de las actividades
marítimas, fluviales y lacustres. Publicada el 09 de junio de 1996.
DESASTRES Y EMERGENCIAS
Ley 28804 - Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental
Publicada el 21 de julio de 2006.
Decreto Supremo N° 024-2008-PCM, Reglamento de la Ley Nº 28804
Publicada el 02 de abril de 2008.
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política del estado es la máxima norma o ley de leyes que
rigen el estado soberano y unitario de Perú, donde en su cuerpo normativo
también lleva no expresa pero tácitamente la normativa referente al medio
ambiente y el derecho del ciudadano peruano a disfrutar de un ambiente
sano.
La protección del medio ambiente ha sido desde siempre una preocupación
para las políticas de estado y gobierno en el planteamiento de políticas
ambientales que generen cohesión entre la industria y el medio ambiente
en el que vivimos ya que de un tiempo a esta parte se ah saturado y sobre
explotado por lo que los impactos ambientales en la actualidad son
desastrosos.
La sectorización de la actividad industrial da nacimiento a diversa
normatividad que han de regular el desempeño de la actividad sin
menoscabar el medio ambiente legislando para ello una serie de medidas y
reglamentos que efectivicen el cuidado del medio ambiente generando
normas tanto técnicas como sociales para evitar que el impacto ambiental
sea nocivo e invasivo.
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
DEL ENFOQUE NORMATIVO
A propósito de la suscripción y ratificación del Acuerdo de Promoción
Comercial Perú – Estados Unidos (TLC) y su Protocolo de Enmienda, el
Gobierno del Perú en gesto de soberanía resolvió crear en mayo de
2008 el Ministerio del Ambiente, como medida de apoyo a la competitividad
económica y su aprovechamiento. Tal decisión de Estado tiene sustento en
los compromisos y en las recomendaciones expresadas y asumidas por
ambos países durante la ronda de negociaciones del Acuerdo, en aquellos
aspectos asociados al fortalecimiento institucional de la gestión ambiental
en el Perú y la elevación de sus estándares de calidad.
Los necesarios ajustes en la estructura del Estado Peruano en materias
estratégicas como el fortalecimiento de la gobernabilidad y la democracia;
la organización y funciones institucionales; las políticas públicas y los
asuntos presupuestarios y fiscales, supuso que el Congreso de la
República, en concordancia con el segundo párrafo del inciso 4 del artículo
101º y el artículo 104º de la Constitución Política del Perú, delegara
facultades legislativas en el Poder Ejecutivo por un período de 180 días
calendario.
Dentro del paquete de normas con rango de Ley (léase Decretos
Legislativos) expedidas por el Poder Ejecutivo entre marzo y junio de
2008, se promulga el 15 de mayo de 2008 el Decreto Legislativo Nº 1013,
Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente
– MINAM. Desde ese momento el MINAM se constituye en el ente
rector del Poder Ejecutivo siendo su función principal elaborar, aprobar
y ejecutar la Política Nacional del Ambiente así como la política sectorial
ambiental.
Asimismo, y por su condición de ente rector, el MINAM debe elaborar y
aprobar las normas generales y los instrumentos de gestión ambiental
necesarios para el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental. Lo cual a la larga permitirá la implementación de las políticas
públicas ambientales y los planes estratégicos relativos al desarrollo
sostenible, en coordinación con los demás sectores y niveles de
gobierno regional y local.
21
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
De acuerdo al literal e) del artículo 39 del Reglamento de Organización y
Funciones del MINAM, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 007-2008-
MINAM, a través de la Dirección General de Políticas, Normas e Instrumentos
de Gestión Ambiental del Vice Ministerio de Gestión Ambiental, se concerta
y coordina con los tres niveles de gobierno, con el sector empresarial, con
las universidades y la sociedad civil, la normativa sobre gestión ambiental
en el país.
En ese orden de ideas, la Dirección General de Políticas, Normas e
Instrumentos de Gestión Ambiental del MINAM se planteó, tan pronto fue
constituida, y en concordancia con las normas y metas institucionales,
elaborar, editar y divulgar una sistematización impresa y digital de las
normas legales vigentes en el país, cuya materia jurídica estuviera
asociada al ambiente, al aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, a la gestión ambiental y a las relaciones de gobernanza
ambiental. Esto para contribuir en la toma de decisiones del Estado, el
sector empresarial y como documento de consulta para entidades como las
Universidades, organismos de investigación y la ciudadanía en general.
Los esfuerzos por agrupar, sistematizar, concordar y sumillar la
normativa ambiental no son nuevos. Históricamente, en el Perú hubo
iniciativas muy interesantes y funcionales. Lamentablemente, su objetivo
orientador terminó frustrado por los inevitables sesgos sectoriales y/o
compatimentalizadores de sus impulsores.
En un intento por contrarrestar esos sesgos y evidencias, el Ministerio
del Ambiente ha tomado en cuenta para la presente edición del
Compendio de la Legislación Ambiental Peruana, ciertas pautas
metodológicas, a saber:
- Desarrollar criterios comunes al interior de cada uno de los tomos,
procurando disponer de unas herramientas que permitan interrelacionarlas
y crear una concepción real de sistema normativo ambiental.
- Identificar las contradicciones normativas ambientales centrales.
- Considerar las normas ambientales que tienen mayor vocación
de permanencia respecto de aquellas que son más pasajeras, ya sea por
22
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
su propia concepción o por estar de alguna manera “anotada” en la agenda
de cambios normativos ambientales.
- Considerar los alcances de la jurisprudencia, sobre todo la que
se deriva de la labor del Tribunal Constitucional, como pauta de
interpretación de la normativa a sistematizar y analizar.
- Identificar algunas fuentes básicas esenciales que permitan
comprender determinados temas o conceptos contenidos en la
normativa ambiental. Por ejemplo, los procesos ecológicos esenciales
han sido definidos originalmente en los documentos de organismos
multilaterales como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente –PNMUA, como la Unión Internacional para la Conservación
Natural –UICN o la Fundación Mundial para la Vida Salvaje -WWF.
- Postular una lectura dinámica y sistémica de las normas que se
plasme en un esquema de concordancias y comparaciones.
- Organizar y racionalizar una sistematización facilitadora de la
normativa ambiental para los usuarios.
- Establecer criterios orientados al mejoramiento de la compilación,
búsqueda y conocimiento de las normas vigentes, teniendo como regla
de trabajo la afirmación de una racionalidad sistémica que rompa
con los sesgos y compartimentos sectoriales, sin descuidar la
especialización normativa.
- Diferenciar entre disposiciones normativas de las disposiciones
resolutivas. No obstante que en algunos casos éstas últimas pueden ser
sumamente relevantes como por ejemplo la resolución administrativa
por la cual se otorga una concesión a una empresa en específico y que
podría ser importante para analizar los fundamentos legales y
procedimentales de dicho otorgamiento, sin embargo no sería
pertinente para efectos de una sistematización general de la normativa
ambiental. Se da el caso de normas de elevado rango jerárquico pero que
contienen mandatos o disposiciones resolutivas como las que otorgan
derechos hidrocarburíferos a titulares en específico.
23
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
SISTEMATIZACIÓN NORMATIVA
La sistematización de la normativa sectorial ambiental puede abordarse a
partir de enfoques que privilegien, indistintamente, los recursos naturales,
la institucionalidad ambiental o los instrumentos de gestión ambiental
desde el enfoque de la normativa vigente que esta destinada y diseñada
sobre los elementos de gestión y aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales no renovables y la protección ambiental que se deriva de
su explotación.
Del mismo modo que se debe tener en cuenta las normas legales más
relevantes asociados a los componentes ambientales de actividades
industriales y servicios estratégicos como la educación, la salud, la defensa
nacional y las acciones frente a desastres y emergencias
La Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, señala que el Estado, a través
de sus órganos y entidades, tiene la función de diseñar y aplicar las
políticas, normas, instrumentos, incentivos y sanciones necesarias para
garantizar el ejercicio efectivo así como el cumplimiento de los derechos,
obligaciones y responsabilidades de carácter ambiental. En concordancia
con la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto
Legislativo Nº 757, el Estado Peruano está en la obligación de acotar,
de manera explícita, las competencias, funciones y atribuciones
ambientales de los Ministerios, los organismos públicos, los órganos
reguladores y los órganos de fiscalización, en relación a aquellas actividades
y materias señaladas en las normas legales.
En ese sentido, la gestión ambiental desde los sectores debe
encuadrarse en las incidencias que el desempeño de las empresas y de
la ciudadanía tienen en los ecosistemas a partir del diseño, mantenimiento y
operación de proyectos de inversión o en el desarrollo de actividades
económicas asociadas, por ejemplo, a los recursos naturales no renovables.
Los principios contenidos en la Ley General del Ambiente (a saber, Principio
de Sostenibilidad, de Prevención, Precautorio, de Internalización de Costos,
de Responsabilidad Ambiental, de Equidad y de Gobernanza Ambiental)
constituyen referencias necesarias para la armonización de las políticas,
instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información; lo
24
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
que permitirá una mejor articulación de esfuerzos en la toma de
decisiones, en el manejo de conflictos y en la construcción de consensos en
materia de hidrocarburos, gas natural, electricidad, biocombustibles,
recursos geotérmicos, minería metalúrgica y minería no metálica;
pesquería, turismo, telecomunicaciones, transportes, industrias, agricultura,
educación, salud, defensa, desastres y emergencias.
Desde este punto de vista es que vamos a considerar y tener que identificar
en principio la clasificación nacional de actividades económicas
desarrolladas en el Perú para poder encuadrar un análisis objetivo e
imparcial respecto de las normatividades en defensa del medio ambiente
por lo cual señalamos las siguientes actividades económicas e industriales
que afectan directa o indirectamente al medio ambiente.
CLASIFICACION NACIONAL DE ACTIVIDAD ECONÓMICA E
INDUSTRIAL.
ESTADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS CLASIFICACIONES INDUSTRIALES Y DE PRODUCTOS EN EL INEI - PERÚ.
Aspecto Administrativo.
La situación y funcionamiento del órgano directivo correspondiente,
infraestructura, logística etc. Actualmente la . Dirección Nacional de Cuentas
Nacionales, a través de la Dirección de Metodología se encarga de actualizar
las nomenclaturas de actividades económicas y productos (CIIU y
CCP), esta dirección esta compuesta por (3) tres personas , 1
directivo y 2 profesionales, que tienen bajo su responsabilidad además
parte del calculo de las Cuentas Nacionales.
En relación a la Clasificación Internacional Uniforme de
Ocupaciones
(CIUO) es la Dirección Nacional de Censos y Encuestas del INEI, quien
realizo las adaptaciones al clasificador de ocupaciones, además es el
principal usuario de la codificación de las ocupaciones en las Encuestas de
Hogares.
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
SITUACIÓN DE LAS CLASIFICACIONES INTERNACIONALES
Sobre la estructura superior de la CIIU.
A la fecha se cuenta con la Estructura Preliminar de la Clasificación
Nacional de Actividades Económicas (CLANAE-PERU) basada en la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades
económicas (Proyecto CIIU Revisión 4,0.).
La clasificación que se presenta en la CLANAE sigue la estructura de
la CIIU Rev.4, hasta el nivel de 3 dígitos, en el Perú se efectúan
aperturas a partir de 4 dígitos lo que no implica la creación de nuevos
códigos de 3 dígitos para no afectar la comparabilidad internacional..
Estructura jerárquica de la CLANAE-PERÚ
Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CLANAE)
Nivel de clasificación nomenclatura Número
Nivel 1: Sección Alfanumérico 22
Nivel 2: División 2 dígitos 87
Nivel 3: Grupo 3 dígitos 233
Nivel 4: Clase 4 dígitos 443
Nivel 5: Subclase 6 dígitos 1267
CLASIFICACIÓN NACIONAL DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS (CLANAE-PERU)
Documento preliminar
Para su elaboración se han analizado la base de datos de la encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO) 2002 - 2003 ; Encuestas Económicas
Anuales y el III Censo Nacional Económico (III CENEC)
1993-94. Asimismo, se ha utilizado la estructura basada en el proyecto
de la Revisión 4,0 de la CIIU.
Esta recomendación de cambiar la estructura basada de la Revisión 3,0 al
proyecto de la Revisión 4,0 de la CIIU, la realizo la Sra. Mara Riestra,
26
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
consultora del Instituto Nacional de Estadística y Censos de Argentina
(INDEC), para ello se realizaron reuniones en las que participaron
funcionarios del INEI (Dirección Nacional: de Cuentas Nacionales, de
Censos y Encuestas y la Dirección Técnica de Indicadores Económicos)
y de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).
El objetivo principal: elaborar una clasificación compatible con la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme, a nivel de subclases que
permita identificar y reflejar las características propias de la producción
del país.
Para la ejecución de este trabajo se firmo un convenio con la SUNAT
en el marco del Proyecto Subclases de la CIIU adaptada al Perú (seis dígitos)
la cual se utilizara en el re empadronamiento del Registro Único del
Contribuyente .
CLASIFICACIÓN NACIONAL DE PRODUCTOS INDUSTRIALES 2003 (CNPI)
Esta clasificación ha sido elaborada por la Dirección de Metodología de la
Dirección Nacional de Cuentas Nacionales junto con la Oficina General de
Tecnología de la Información y Estadística del Ministerio de la Producción
contando para ello con 6 personas contratadas durante 2 etapas
(febrero y Julio 2003). La CNPI es una nomenclatura que sirve
como instrumento en la recopilación de estadísticas de bienes y
servicios industriales por tipo de producto, producidos en el país o
importados.
Los Objetivos de la CNPI, son:
Contar con una nomenclatura que presente la información
estadística industrial con un grado de detalle que permita el estudio
de una amplia selección de productos, el análisis de sus mercados y la
evolución de sus series cronológicas.
Adaptar la información estadística industrial a las características
propias de la producción del país, utilizando una clasificación
industrial propia, compatible con la Clasificación Internacional Industrial
Uniforme Rev. 3,0 (CIIU), la Clasificación Central de Productos (CPC) y la
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación y Codificación
de Mercancías
Establecer una adecuada correspondencia con las nomenclaturas
internacionales y Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación
y Codificación de Mercancías que además de permitir estandarizar las
diversas informaciones estadísticas en el ámbito industrial, asegure la
comparabilidad de resultados.
LA CLASIFICACIÓN INTERNACIONAL UNIFORME DE OCUPACIONES (CIUO-88)
La Dirección Nacional de Censos y Encuestas del INEI, es quien realizo las
adaptaciones al clasificador de ocupaciones, y es el que viene utilizando
el clasificador en los trabajos referentes a la codificación de
Encuestas de Hogares.
Nuestro país a la fecha no cuenta con un Clasificador Nacional de
Ocupaciones, lo que utilizamos es una adaptación de la CIUO -88 de la OIT
denominada “Código de Ocupaciones”, de uso para las estadísticas de
Encuestas de Hogares y para la encuesta de sueldos y salarios que ejecuta
el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo MTPE, Sin embargo es
nuestra preocupación contar cuanto antes con un Clasificador Nacional
pues es de interés mejorar y unificar las mediciones de la estructura
ocupacional como uno de los elementos significativos de las estadísticas
socio demográficas y económicas de manera de articular al Sistema
Estadístico Nacional (SEN) en esta esfera, se ha conformado un equipo
de trabajo integrado por el Ministerio de Trabajo y el Instituto
Nacional de Estadística e Informática con la finalidad de revisar y
elaborar el Código Nacional de Ocupaciones teniendo en cuenta la
dinámica del trabajo y las tendencias que en materia de análisis
ocupacional se observan en las diversas economías mundiales que así lo
ameritan.
ENCUESTA Y ESTADISTICAS
Las Encuestas Económicas Anuales, principal fuente de información para
elaborar las Cuentas Nacionales son aplicadas a las empresas a través de
muestras a partir del año 2001, previa elaboración del marco muestral. Para
28
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
obtener el marco muestral se ha utilizado como fuente de
información además de la Encuesta Económica Anual de años anteriores la
información proveniente de la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria (SUNAT) clasificada por rangos de ocupación; en esta última
fuente, es el contribuyente quien registra la CIIU correspondiente,
cometiéndose muchos errores, que se han tratado de corregir a través de
la capacitación a los funcionarios de dicha institución encargados de la
recepción de los registros. Asimismo en la asignación de la CIIU de la
EEA por parte de los responsables aún se cometen errores en su
codificación. Ello plantea la necesidad de una mayor especificación en las
encuestas y estadísticas para con esa base asignar códigos CIIU
Asimismo se viene observando en nuestro país que las empresas,
cambian el giro de su actividad, de un año a otro, por lo que ello dificulta la
asignación del código CIIU adecuado, muchas, regresan al siguiente año a
la CIIU primigenia, Frente a este problema se hace un estudio histórico
sobre su actividad principal y se considera la CIIU en la que permaneció
más tiempo.
Otro problema en las encuestas se observa en la Actividad hotelera
donde sus mayores ingresos no corresponden como alojamiento sino los
ingresos mayores corresponden a actividades secundarias como realización
de eventos (conferencias, matrimonios, sala de juegos etc.), Pese a ello,
por la esencia de la actividad que es el alojamiento se sigue clasificando
como hoteles.
Similar situación presentan las empresas que pertenecen a la CIIU 2212 de
Edición de periódicos y revistas cuyos mayores ingresos por su
actividad, no es precisamente la edición sino la Publicidad (7430), que
corresponde a una producción secundaria. ¿En que CIIU debería
clasificarse? Esta misma figura se presenta en las empresas de Radio y TV
9213.
DIFUSIÓN.
A fin de promover la activa participación de los sujetos económicos y
entidades responsables de las estadísticas y de la aplicación de la CIIU en
el país, debe realizarse una amplia difusión y capacitación en los
29
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
temas relacionados a la CIIU y su aplicación en el país,
principalmente con la nueva revisión 4.0. Esa acción esta en agenda
en nuestra institución-
CLASIFICACIÓN NACIONAL DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS SEGÚN INEI(CLANAE)
A. Agricultura, Ganadería, Caza, Silvicultura y Pesca.
B. Explotación de Minas y Canteras.
C. Industrias Manufactureras.
D. Suministro de Electricidad, Gas, Vapor, y Aire Acondicionado.
E. Suministro de Agua, Alcantarillado, Gestión de Desechos y
Actividades de Saneamiento
F. Construcción
G. Comercio
H. Transporte y Almacenamiento
J. Alojamiento y Servicio de Comidas
K. Información y Comunicación
L. Actividades Financieras y de Seguros
M. Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler
N. Actividades Profesionales, Científicas y Técnicas
O. Actividades Administrativas y Servicios de Apoyo
P. Educación
Q. Servicios Sociales y Relacionados con la Salud Humana
R. Arte, Esparcimiento y Recreo
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
S. Otras Actividades de Servicios
T. Administración Pública y Defensa; Planes de Seguridad Social de
Afiliación Obligatoria
U. Actividades de los Hogares en Calidad de Empleadores, Actividades
Indiferenciadas de Producción de Bienes y Servicios de los Hogares
para Uso Propio.
V. Organizaciones y Órganos Extraterritoriales
¿ TENDREMOS MUCHAS NORMAS LEGALES EN MATERIA AMBIENTAL?
A decir de Ivan Lanegra quien discrepa respecto de opiniones vertidas
respecto que en nuestro país existen ya demasiadas normas legales en
materia ambiental debido de lo cual se desprende el siguiente comentario
de análisis que posteriormente se demostrará las falencias que en ellas
existen.
Últimamente se está insistiendo en que tenemos muchas leyes o normas
legales con contenido ambiental. Por ello, se dice, no es necesario dictar
más normas y resulta en cambio indispensable "realizar acciones más
prácticas". A continuación buscaremos demostrar que esta afirmación es en
varios sentidos equivocada, y que expresa un reclamo frente a otros
problemas vinculados con el desarrollo de la gestión pública ambiental en el
Perú.
¿Cuántas normas ambientales?
Determinar qué normas jurídicas pueden ser consideradas "ambientales" (y
cuáles no) no constituye una tarea sencilla. Dependiendo del tipo de criterio
que utilicemos podemos pasar de un número relativamente pequeño de
normas a miles de ellas. Raúl Brañez introdujo una primera distinción entre
las normas propiamente ambientales, conformadas por las “leyes generales
del ambiente” y las normas derivadas de ellas, las normas sectoriales de
relevancia ambiental (que regulan los componentes ambientales de bienes
de regulación sectorial, como el agua o los bosques), y las normas de
relevancia ambiental casual, que teniendo impactos sobre lo ambiental no
31
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
tienen en este último punto su principal materia de preocupación. Otro
criterio de clasificación (que se puede agregar al anterior) distingue entre lo
que denominaremos “normas de resultado” y las “normas de aplicación”.
Las primeras son las que consagran el derecho a un ambiente adecuado y
su contenido. Por ejemplo, el artículo que consagra el Derecho a un
ambiente adecuado establecido en la Constitución, las normas que definen
la calidad del aire adecuado para vivir, o del agua, o del suelo, o los niveles
de ruido que son tolerables por las personas como es el caso de los
Estándares Nacionales de Calidad Ambiental (ECA).
De otro lado, las normas de aplicación son bloques normativos (conjunto de
normas) que regulan instrumentos de gestión ambiental (con el fin de
alcanzar las normas de resultado). Aquí podemos a su vez distinguir dos
tipos de mandatos: entre aquellos orientados a la administración, normas
que determinan qué actividades o acciones debe realizar la administración;
de aquellos mandatos dirigidos al administrado y que estos deben cumplir
para la adecuada aplicación de los instrumentos de gestión ambiental.
Ejemplo de este último caso lo constituyen los Límites Máximos Permisibles
de emisión.
A partir de estos criterios podemos intentar un análisis sobre la supuesta
“saturación normativa”. El Perú contó con su primera norma propiamente
ambiental en el año 1990 con la promulgación del Código del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613). Hoy esta
norma ha sido reemplazada por la reciente Ley General del Ambiente (Ley
Nº 28611). Esta última junto con la Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental (Ley Nº 28245) dictada en el 2004, constituyen el núcleo
de la legislación peruana. El marco general parece entonces estar
adecuadamente cubierto, y esto incluye una buena regulación de los
derechos, deberes, principios, políticas e instrumentos básicos para la
gestión ambiental contenidos en los mencionados cuerpos normativos. Sin
embargo, otros aspectos de gran importancia que requieren expresión legal
como lo son los Estándares de Calidad Ambiental están incompletos,
faltando normas tan importantes como los ECA de Agua y de Suelo.
Si vamos por el lado de las normas de aplicación podemos identificar
importantes vacíos. El principal es un marco normativo incompleto en
32
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
materia de prevención, debido a que no se dicta hasta la fecha el
reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental. Por dicha razón importantes áreas de la actividad productiva y
de servicios no se encuentran bajo el ámbito de este instrumento (ejemplos:
proyectos de saneamiento, infraestructura urbana, etc.) Tampoco se cuenta
todavía con el Régimen Común de Fiscalización Ambiental (donde se regula
además el régimen de incentivos y sanciones ambientales), con un
Reglamento general en materia de acceso a la información y participación
ambiental, y reglamentos en materia de tratamiento de pasivos y planes de
descontaminación. Lo mismo se puede decir de la ausencia de límites
máximos permisibles en la gran mayoría de actividades, con lo cual se
dificulta enormemente cualquier acción destinada a incentivar conductas
ambientalmente adecuadas. Ni la actividad industrial pesquera, ni los
servicios de saneamiento, por mencionar dos de las de mayor relevancia,
carecen de estas normas. Un panorama más desarrollado se encuentra en
las normas vinculadas con la conservación de la naturaleza. A esto debe
agregarse la necesidad de reformar las normas penales que regulan las
afectaciones al bien jurídico “ambiente”, tal como se define en la Ley
General del Ambiente, y las mejoras que se requieren para facilitar el
acceso de los ciudadanos y ciudadanas a los mecanismos de acceso a la
justicia ambiental. Finalmente, pero no menos importante, todavía
encontramos vacíos en la asignación de responsabilidades en materia de
gestión pública ambiental. A esto debe agregarse también la dación de
normas “sectoriales” como la Ley General de Aguas, cuya relevancia para la
gestión ambiental es crítica.
Por lo tanto, queda claro que el déficit normativo es importante. No
obstante, consideramos que la afirmación de que existen muchas leyes
responde, además de un asunto metodológico tal como hemos mostrado, a
dos razones. Una, a la reacción de quienes ven en la mejora de la regulación
una afectación en el corto de plazo de intereses particulares; como a la
frustración de otros actores frente a los problemas que persisten en la
regulación ambiental. Desde luego, centrar el objetivo del fortalecimiento
institucional en sólo el tema legal es un error. La existencia de capacidades
y herramientas de aplicación es central. Y desde luego, contar con los
recursos financieros que permitan ejecutar una política sensata de
aplicación y cumplimiento de las normas ambientales. Dictar dispositivos
33
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
legales sin considerar estas restricciones constituye un problema,
lamentablemente compartido por otras áreas de la regulación legal. Pero
también es necesario recordar que las leyes expresan prioridades de la
sociedad, y que por lo tanto, constituyen una fuerza que puede impulsar
cambios importantes al interior de la gestión pública.
En conclusión, una mirada metodológica adecuada muestra un déficit
normativo importante en materia ambiental. Aunque importantes leyes se
han dictado sobre la materia, fijando los resultados u objetivos de política,
se destaca la ausencia de normas de aplicación en campos claves de la
gestión pública. La cobertura de esta carencia debe formar parte de una
estrategia integral de fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, a fin
de evitar la dación de normas con bajos niveles de cumplimiento. Esto
originará sin duda un aumento en el gasto público y en el gasto privado,
que debe ser acompañado de una mejora en la calidad de dicho gasto
PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA AL NIVEL DE LA NORMATIVIDAD
Del análisis del Ph.D Carlos Soria de su publicación avances en el Derecho
Ambiental en Perú y tomando como puntos de análisis aquellos que tuvieron
relevancia en el ámbito de la normatividad ambiental podemos señalar los
siguientes:
Proceso económico en Perú donde se hace un análisis de los procesos
económicos por los el Perú atravesó a lo largo de los años mas significativos
en este rubro y de la política económica y ambiental que los mandatarios de
turno tuvieron a su cargo.
Los procesos políticos en el Perú desde el primer gobierno de Alan García
Pérez, seguido del gobierno de Alberto Fujimori Fujimori, Alejandro Toledo
Manrrique y de sus stafs de ministros y demás asesores que propugnaban el
crecimiento de la inversión y de la realización de su programas de gobierno
de turno.
De las políticas Ambientales diseñadas para poder hacerle frente al agravio
que estaba imperando al ambiente por parte de las empresas y las PAMA
usadas como alicientes.
34
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
De la actividad forestal en el gobierno de Alejandro Toledo y los manejos
respecto de la explotación furtiva y puesta en peligro el Tahuamanu con la
madera de caoba y cedro.
De lo anterior mencionado es que podemos afirmar lo siguiente.
Si bien se aprobó importante legislación ambiental que ha sido revisada,
también se aprobó legislación no específicamente ambiental pero
con relevancia sobre las políticas ambientales, y el contexto político y
económico. Un primer conjunto de observaciones se refieren al primer grupo
de normas y buscan caracterizar la legislación mostrando el impacto de
la sectorialización, que muchas veces genera contradicción entre textos
legales, el fenómeno de la legislación por reglamento, y las
condiciones objetivas del fortalecimiento institucional para ejercer
el monitoreo y supervisión de los múltiples encargos legales que la
legislación plantea (Iturregui y Soria 1998). Para entender cuál es la
problemática que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos
considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación:
1.- Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales
tanto en la propia Constitución como entre ésta y las leyes sectoriales y
mas aún entre estas mismas normas. Por un lado, existe contradicción entre
los enunciados productivos y los de conservación. Mientras que, por otro
lado, las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que
evidencian en qué medida la política estatal ha menospreciado las
funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de
los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de
transición entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva
legislación que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de
conservación con los de crecimiento económico.
2.- Un segundo problema es la anti tecnicidad de la legislación en el sentido
de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son
necesarias, por lo cual se recurre a legislar mediante el reglamento con el
objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la aplicación
de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y
facilitar la implementación de las normas legales. Tal el caso de la
35
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
legislación forestal donde el reglamento que debería dar viabilidad y
mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. En
cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando se
introdujo los programas de adecuación y manejo ambiental ya que el código
ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurídica el
reglamento no puede ir más allá de lo que establece la ley sino que debe
limitarse a facilitar la implementación del texto de la misma.
3.- Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política
de conservación, por ejemplo impulso a la creación de áreas
protegidas, y el fomento del crecimiento económico. Mientras, por un
lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad de conservar
el patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de
proteger muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado,
la gran mayoría de las áreas protegidas se encuentran con conflictos con
titulares de actividades productivas tales como, explotación petrolera,
minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una
doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la
conservación de áreas protegidas con los departamentos que autorizan
y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburíferas, por ejemplo.
4.- Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la
debilidad institucional y operativa para la implementación de la Ley por
parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos humanos
y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la pesca por
parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la
pesca son actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin
embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente,
en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la ley queda en letra
muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la
mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en áreas
urbanas cuando deberían estar controlando las áreas de producción, pero
no cuentan con transporte adecuado (motos, botes, helicópteros y demás)
para hacer una efectiva labor de fiscalización y control.
Un segundo grupo de observaciones se refiere a la legislación no
específicamente ambiental pero con relevancia sobre las políticas
36
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
ambientales, y el contexto político y económico. Mucha de esta
legislación contiene un conjuntos de mitos y en otros casos evidencia
algunas ‘invisibilidades’ en el texto normativo (Soria 2002). Así tenemos
los siguientes mitos:
5.- El mito del control perfecto del regulador sobre los regulados.
La legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular
es un espacio vacío, sin actores, sin intereses en conflicto, sin
tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre el hecho jurídico
y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está plagado de
propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica
de cómo operan las relaciones entre los múltiples actores
involucrados. El discurso normativo asume una postura instrumental,
es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando
ello no ocurre entonces se trata de una disfunción irregular.
Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple porque sus
supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular.
Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los
recursos es la sectorialización de las competencias administrativas mientras
que la variación estacional en las condiciones del entorno obligan a
los habitantes del medio rural a una diversificación de estrategias
que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio
natural, en su mayor parte bosques y aguas continentales.
6.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo
de recursos naturales.
El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e
implementación de la legislación es un acceso diferenciado en función de,
al menos: Nivel de instrucción y formación académica; Capacidad de
manejo de recursos económicos; y Proximidad a los centros urbanos de
decisión política.
7.- El mito de lo local como espacio democrático.
37
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de
relación pre- capitalistas que distan mucho del discurso de los
derechos humanos. Las sociedades amazónicas reproducen formas de
relaciones políticas estamentarias y prebendarias propias del populismo.
Así la discriminación social se reproduce como discriminación política.
Así, por ejemplo, mientras existe una división entre medianos
capitalistas, pequeños capitalistas, colonos, indígenas, entre otros,
en el medio político la representación política está básicamente
compuesta de medianos y pequeños capitalistas antes que por colonos e
indígenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indígena se han elegido
representantes políticos indígenas. Las elites regionales reproducen, en
el eje capital departamental – distritos, el centralismo de la capital
hacia los departamentos, reiterándose la concentración del ingreso en la
capital departamental
8.- El mito del capitalismo homogéneo.
El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente
homogéneo en todo el país. Si bien el sistema capitalista opera en una
situación dominante no es hegemónico pero si integra y aprovecha la
presencia de economías mercantilistas y de subsistencia, estas existen
y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con
el mercado capitalista.
Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla
de mecanismos financieros y de crédito para promover la industria, la
necesidad del registro público de propiedad, la importancia de sistemas
contables y de auditoria, etc., en el espacio de la economía mercantilista
continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la propiedad
comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución
geográfica de las diversas economías tendríamos como consecuencia la
coexistencia de los tres tipos de economía antes mencionados cuyos
bordes serían áreas de coexistencia de ambas economías donde un
único actor social tendría diferentes comportamientos según la
diferente naturaleza de la relación en la que está involucrado.
9.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales.
38
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
La estructuración del aparato estatal produce que el mensaje
legal sea ‘leído e interpretado' de múltiples formas en los distintos
niveles del aparato estatal y el espacio social (Griffiths 1978:5). Por otro
lado, el mensaje legal tiene que atravesar un espacio social plagado de
normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de
manera que se produce una distancia entre la ‘lectura’ del discurso
normativo que se realiza al nivel más alto de la autoridad central, en
relación al nivel más elemental de la autoridad local. Las distancias entre los
diferentes contextos sociales den los que operan los sujetos sociales
también se produce una distancia entre el hecho y la norma
(Habermas 1997).
En la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano y lo rural,
se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la
región amazónica. Estas condiciones representan una variedad de
ecosistemas, así como una variedad de frentes de expansión de la sociedad
nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso. Para
Becker (1991) la gestión del territorio es una practica administrativa
de gobernabilidad, que busca el control de las dimensiones de espacio y
tiempo. Si bien hay una construcción del espacio desde la hegemonía del
poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensión local es
posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que
implica asimismo una construcción del espacio, como lo ejemplariza el
caso de los indígenas.
Esta misma legislación muestra un conjunto de ‘invisibilidades’
respecto de actores y factores que ocurren en la realidad que se pretende
‘normar’. Así tenemos, al menos, las invisibilidades siguientes:
10.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal,
pesquero y pecuario).
Una característica de la legislación sobre manejo de recursos
naturales es que esta legislación generalmente ignora al pequeño
productor, sea este agrícola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En
general la gran mayoría de las normas están orientadas a promover
empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeños
39
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
productores, como el caso de la minería, se refiere mas bien a
medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no
se considera el caso de los verdaderos pequeños productores mineros
como es el caso de la minería artesanal aluvial. Un estudio del caso (Soria
2003) muestra como cuando se pretendió regularlo desde el
congreso, los operadores del derecho dentro del ejecutivo, es decir las
autoridades de energía y minas en el nivel local intervinieron en alianza con
actores interesados que movilizan la acción estatal a favor de sus intereses.
11.- La invisibilidad del gobierno local.
Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de
organización del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el
gobierno local, sin embargo, las políticas de manejo de recursos
naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales.
Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una
profunda deformación que le permite ser un ente muy bueno para el
manejo de la problemática urbana pero una muy mala tradición de
manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con
gran presencia de comunidades indígenas.
12.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos
indígenas.
Con contadas excepciones la legislación no considera en sus
propuestas de desarrollo regional las oportunidades existentes para las
comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas en aislamiento
voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo
regional o, en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades
de crecimiento económico de las burguesías regionales. Al mismo
tiempo, si bien la legislación no impide que estos actores actúen bajo
las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que
restringen las posibilidades de éxito de estos actores en un medio aún
extraño y hostil para ellos.
13.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema.
40
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento
de la norma es visto como una disfunción del sistema que requiere
corrección a través del mercado o las normas. Sin embargo, estas
disfunciones son muchas veces la expresión de una mala integración
de elementos pre capitalistas en una economía de mercado que se
presentan con tal regularidad que son, en efecto, una forma de
relación social que requiere ser reconocida adecuadamente en la
normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de
manejo de los recursos naturales o de la implementación de políticas de
desarrollo sostenible en la región.
14.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos.
Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son
reconocidas por la legislación y más bien esta pone en peligro la existencia
de aquella en el medio rural. La expansión de la normatividad que
promueve el libre mercado sobre el medio rural amazónico pone en
riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales.
Tanto los problemas al interior de la legislación como los mitos e
invisibilidades se hacen presentes en los procesos de implementación
de los grandes proyectos como la explotación del Gas de Camisea,
la explotación petrolera en la Amazonía, la Gran
Minería como Yanacocha, Pierina y Antamina1. Ello ocurre en un marco
normativo que presenta grandes ‘olvidos’ como la regulación del
impacto ambiental y social de la minería artesanal, la regulación del
impacto ambiental de la pequeña agricultura, la necesidad
impostergable del manejo de cuencas y la necesidad de resolver los
problemas planteados por la contaminación ‘histórica’. De manera que si
bien el Perú entre 1990 y 2004 expandió la superficie del territorio
nacional bajo el sistema nacional de áreas naturales protegidas de un 7% al
15%, la gran mayoría de estas áreas naturales protegidas son parques
de papel, de manera que, por ejemplo se encuentran afectados por la
extracción forestal que provee el 90% de la madera ilegal, la extracción
1 Todos estos son proyectos de inversión de largo plazo que implican un impacto ambiental y social así como sobre el marco normativo e institucional
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
minera informal, la actividad pesquera no regulada, así como corrientes
migratorias que impulsan una agricultura sin control.
42
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
CONCLUSIONES
El proceso del desarrollo sostenible tiene, en el derecho
ambiental, una herramienta muy efectiva que se ha convertido en
un recurso central entre muchos de los instrumentos de derechos
humanos disponibles para la acción civil. El estado, los grupos
ambientales y la población local se beneficiaron de la
constitución de un discurso y práctica de derechos ambientales
y humanos a nivel internacional. Este discurso de derecho
ambiental internacional fue la base legal, a partir de la cual,
las organizaciones y los gobiernos derivaron apoyo para el
desarrollo de políticas ambientales nacionales.
La existencia de legislación ambiental, incluso en la forma de
declaraciones generales, sirvió como una base a partir de la
cual desarrollar regulaciones ambientales más estrictas. La
introducción de derechos ambientales en la Constitución ha sido un
punto de quiebre para el ejercicio de derechos ambientales y
para el desarrollo de una política ambiental nacional. Una vez que
se consagró el derecho ambiental en la Constitución y se proveyó
acceso al sistema judicial, la sociedad civil comenzó a presentar
acciones en defensa del ambiente en Perú y condujo a los
desarrollos de la política ambiental en la década de 1990.
Los mandatos constitucionales jugaron un doble rol. Por un lado,
sirvieron como una orientación política para los gobiernos
mientras que, por otro lado, sirvieron como una base para la
acción legal de los grupos ciudadanos y para las ONGs.
Inicialmente, los ambientalistas utilizaron los mandatos
constitucionales y las garantías que los protegen como el único
instrumento disponible para la defensa del ambiente. En ambos
casos, las garantías constitucionales fueron ejercitadas en defensa
del ambiente y de los derechos indígenas. Estas acciones
representaron también una demanda de las organizaciones
ambientales e indígenas por mayores derechos civiles y
políticos. Los mandatos constitucionales sirvieron como un paso
inicial. El derecho constitucional al ambiente fue otorgado
conjuntamente con acceso al sistema judicial a través de una acción
43
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
especial de protección de los derechos humanos. El objetivo de esta
acción especial era proveer una respuesta pronta e inmediata para
prevenir cualquier daño al ambiente así como una oportunidad
para que las organizaciones ciudadanas implementaran el
mandato constitucional. La Constitución Peruana de 1979 otorgó
la acción de amparo y la Constitución de 1993 introdujo el derecho
a la información el cual es protegido a través del habeas data.
Durante la segunda mitad de la década de 1990 Perú atravesó
un proceso de institucionalización y desarrollo de legislación
ambiental con miras a promover el desarrollo sostenible. En
América Latina, la modernización en estos temas estaba
ocurriendo más allá del espacio de las ONGs y del Estado, es
decir, incorporando también al sector empresarial. El proceso de
institucionalización de los temas ambientales contribuyó a la
generación de un espacio para la interacción de diferentes
intereses. A través del desarrollo de la legislación en cada país
se crearon autoridades ambientales nacionales y ahora existe un
marco general de legislación ambiental (Brañes 1991). La
introducción de declaraciones generales de cuidado ambiental no
lograron prevenir la contaminación, de manera que había una
necesidad de desarrollar procedimientos más detallados y estrictos
para el control de la contaminación.
El proceso de desarrollo de la legislación ambiental ocurre
paralelo y contemporáneo al desarrollo de la actividad a regularse.
Los proyectos de inversión estaban en manos del sector privado
mientras que el gobierno ocupaba un papel regulador. El
problema es que en un primer momento no existía el marco
regulatorio del derecho ambiental pero si habían proyectos de
inversión ejecutándose. En consecuencia, a lo largo de la década de
1990 hemos sido testigos de un proceso de desarrollo del marco legal
que ocurrió paralelo y contemporáneo a la implementación de
grandes proyectos de desarrollo como es el caso de la actividad
petrolera en la Amazonía. Tenemos que entender la naturaleza
gradual y continua del proceso de desarrollo legislativo, así como
también la presencia de diferentes intereses a lo largo de este
proceso. En consecuencia, algunos sectores de la misma industria
44
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
se beneficiaron de la entrada en vigor de legislación diferente a
través de tiempo, es decir, las normas disfrutadas por la industria en
la década del 1960 eran diferentes de aquéllas elaboradas en la
década de 1990. En este ultimo caso las normas eran mas
detalladas y estrictas, incluyendo mecanismos de supervisión y
evaluación, aunque bastante primigenios aún.
En Perú el proceso de desarrollo de la legislación ambiental en el sector
energía ocurrió en por lo menos tres fases:
Una primera fase se caracterizó por la no existencia de
legislación sobre los impactos ambientales y sociales de los proyectos
de desarrollo petrolero. Es decir, estos temas no habían logrado el
estatus de asunto político todavía, y la burocracia no había
intervenido para otorgar y exigir responsabilidades por estas
materias. De hecho el inversionista privado no tenía ninguna
responsabilidad por estas materias. Este fue el caso del desarrollo
petrolero en la Amazonía peruana en la década de 1960.
Una segunda fase se caracterizó por que el Estado hizo uso de un
nuevo discurso que incorpora las materias ambientales como un
problema político en sí. La legislación introdujo algunas
declaraciones generales pero no existían mecanismos concretos
de monitoreo y evaluación. Este fue el caso del desarrollo petrolero
en la Amazonía peruana en la década de 1970.
El proceso de institucionalización de las materias ambientales2
fue resultado del inicio de una tercera fase en la que el Estado
asume el control sobre cierta porción de problemas políticos no
legislados previamente y prepara las condiciones legales e
institucionales para hacer el monitoreo y evaluación y supervisa
el cumplimiento de la ley, es decir, la introducción de EIAs, la
promulgación de regulaciones, la introducción de estándares y límites
permisibles, y la regulación de un proceso debido para la revisión y
apelación de casos ambientales. Este fue el caso de la legislación
ambiental en el sector petrolero en la Amazonía peruana a partir de
mediados de la década de 1990.
2 Por institucionalización de materias ambientales se refiero al proceso de creación de una autoridad ambiental y la
asignación de responsabilidades ambientales especificas a diferentes sectores de la burocracia
45
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Si bien el desarrollo de la legislación ambiental es un proceso lento,
en la década de 1990, hubo una tendencia en favor de regulaciones
ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en
1991 cuando el gobierno de Fujimori abolió y modificó una
tercera parte del código ambiental. Sin embargo, la legislación
ambiental peruana que existía a fines de los 1990 es mas
desarrollada que aquella que existía en la década anterior. Cabe
resaltar, que esta legislación ambiental que estableció una serie de
principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias
que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la
descentralización, la transparencia en la gestión pública y el
derecho a la información.
El desarrollo más significativo de la política ambiental ocurrió a
través de un acercamiento sectorial, es decir, cada Ministerio era
responsable para la entrada en vigor y vigilancia de la legislación
ambiental de la actividad que regulaban, en lugar de utilizar una
perspectiva holística que permitiera crear una institución ambiental
central como eje para la administración de un sistema ambiental que
atraviese los varios sectores del Estado. Ésta fue una decisión
política asumida a fin de no reducir la capacidad de control y manejo
de los sectores sobre los temas ambientales relativos a las
actividades que regulan cada uno. A pesar del hecho que había
agencias ambientales centrales, el desarrollo de las políticas
ambientales fue notablemente sectorial. Como resultado de ello,
algunos sectores, como Energía y Minas, lograron un cierto nivel
de desarrollo de políticas ambientales que era diferente, por
decir, al desarrollo de estas normas en el sector Agrícola o
el sector Vivienda. Una consecuencia de esta aproximación
sectorial es que los factores que influyen en el desarrollo de
políticas ambientales tenían un impacto diferenciado en los
diferentes sectores de la actividad pública. El centralismo del
sistema político también influyó en la perspectiva de política
ambiental que se quería utilizar. Perú mantuvo un manejo central
sectorial a pesar de sus esfuerzos de establecer brazos regionales de
la autoridad ambiental central.
46
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
Uno de los problemas de la legislación es que ésta se
desarrolló pensando en casos futuros y no resolviendo los
problemas ocurridos en el pasado. Por ejemplo, las normas
ambientales fueron requeridas a cualquier actividad a iniciarse
en el futuro. Para las actividades ya en curso el gobierno
requirió que la industria auto evaluara su situación y sometiera un
plan de acción para adecuarse al cumplimiento de las normas
ambientales dentro de un plazo determinado. Sin embargo, lo
que se había contaminado en el pasado no fue considerado.
En el caso de Energía y Minas esto significa que todos los
desechos eliminados al ambiente antes del 8 de septiembre de
1990, cuando el código ambiental peruano fue promulgado,
permanecerían allí y nada se haría sobre ellos. Los proponentes
de esta visión argumentan que a fin de tener seguridad jurídica
necesitamos no legislar sobre el pasado, es decir, no podemos
requerir a mineros de los últimos 500 años obedecer la
legislación que recién se aprobó en 1990. Sin embargo, estos
desechos, conteniendo reactivos químicos y sustancias tóxicas
dejados en el ambiente por actividades llevadas a cabo en los
últimos 500 años, continúan afectando ríos, lagos, fauna y la
vida humana (Comisión Latinoamericana y del Caribe para el
Desarrollo y el Ambiente 1997: 39). Por consiguiente, algo debe
hacerse. Alguien tiene que pagar la factura por estos
desperdicios. Al decir nada sobre este tema y dejar los
desperdicios ahí donde se encuentran, los gobiernos le cargaron
esta factura a la cuenta de las poblaciones locales y rurales, los
pueblos indígenas y la naturaleza. La magnitud de este problema
necesita ser evaluada para poder compartir esta factura
adecuadamente entre la industria, los contribuyentes y las
agencias de cooperación internacional. Los gobiernos han mantenido
sus bocas cerradas con respecto a la contaminación ambiental
pasada y la inmensa deuda ambiental que representa.
Los conflictos ambientales tienen el potencial para impactar en el
desarrollo del marco legal. En el caso peruano el impacto fue
negativo, en el corto plazo, cuando el gobierno decidió abolir un
47
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
tercio del código ambiental; sin embargo, en el largo plazo, se
favoreció la tendencia global de desarrollar la legislación ambiental.
El conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflejó
también en el espacio de los varios sectores gubernamentales.
En el caso peruano, el debate ambiental alcanzó al corazón del
gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo una división
entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento
económico y aquellos que promovían el cuidado ambiental y el
manejo de los recursos naturales.
Hasta principios de los 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos
ambientales con la visión de que el desarrollo energético era
algo a ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las
compañías privadas involucradas. Las poblaciones locales y los
ambientalistas no fueron considerados como la parte de las
negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez
que las operaciones se iniciaran, es decir, no había ningún
reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el
proyecto energético que, sin embargo, iba a transformar el hábitat de
estas poblaciones.
En los casos estudiados los gobiernos deseaban que la
población local aceptara lo que había sido acordado entre el
gobierno y la compañía. Fue sólo a fines de los 1990 que varios
partes interesadas, como el caso del defensor del pueblo
peruano (Tobin, Noejovich y Yañez 1998), AIDESEP (1999), el
Ministerio ecuatoriano de Energía y Minas y el Ministerio del
Ambiente (Ministerio de Energía y Minas y Ministerio del
Ambiente 1999) propusieron la necesidad de negociaciones muy
tempranas con las organizaciones indígenas a fin de prevenir
impactos sociales no deseados. A finales de la década de 1990, el
impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser
evaluado y una nueva política estaba diseñándose de acuerdo
con el recientemente ratificado Convenio 169 de la OIT.
48
DERECHO ECOLÓGICO UTEA
BIBLIOGRAFIA
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
INDICECLASIFICACIÓN DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES PARA SU REGULACIÓN ADMINISTRATIVA, INCIDENCIA AMBIENTAL, CLASIFICACIÓN, MOLESTIAS, INSALUBRES Y NOCIVAS, PELIGROSAS...1
SUMARIO.....................................................................................................................................1
BASE LEGAL..................................................................................................................................2
NORMAS DE NIVEL NACIONAL.....................................................................................................2
CONSTITUCION POLITICA DEL PERU....................................................................................2
PROTECCION AMBIENTAL........................................................................................................2
TITULO I................................................................................................................................2
DE LA PERSONA Y DE LA SOCIEDAD Capítulo I......................................................................2
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA....................................................................2
TITULO III..............................................................................................................................2
DEL REGIMEN ECONOMICO Capítulo II................................................................................2
DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES......................................................................2
COMUNIDADES NATIVAS:........................................................................................................3
TITULO II...............................................................................................................................3
DEL ESTADO Y LA NACION....................................................................................................3
Capítulo I..................................................................................................................................3
Del Estado, La Nación y El Territorio........................................................................................3
Capítulo VI................................................................................................................................3
Del Régimen Agrario, y de las Comunidades Campesinas y Nativas.........................................3
TITULO IV..............................................................................................................................4
DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO.........................................................................................4
Capítulo VIII..............................................................................................................................4
Del Poder Judicial.....................................................................................................................4
LEGISLACION PENAL:................................................................................................................5
CODIGO PENAL (Título XIII): Decreto Legislativo N° 635 (06.abr.1991)....................................5
DELITOS CONTRA EL AMBIENTE:..............................................................................................5
TITULO XIII............................................................................................................................5
DELITOS CONTRA LA ECOLOGIA...........................................................................................5
Capítulo Único..........................................................................................................................5
Delitos contra los Recursos Naturales Y el Medio Ambiente....................................................5
TITULO XIV-A........................................................................................................................9
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DERECHO ECOLÓGICO UTEA
DELITOS CONTRA LA HUMANIDAD.......................................................................................9
Capítulo I Genocidio.................................................................................................................9
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO CULTURAL:......................................................................10
TITULO VIII..........................................................................................................................10
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO CULTURAL...................................................................10
Capítulo Único........................................................................................................................10
Delitos Contra los Bienes Culturales.......................................................................................10
PATRIMONIO CULTURAL:.......................................................................................................12
TITULO I..............................................................................................................................12
DE LA PERSONA Y DE LA SOCIEDAD....................................................................................12
Capítulo II...............................................................................................................................12
De los Derechos Sociales y Económicos.................................................................................12
INTRODUCCIÓN..........................................................................................................................19
DEL ENFOQUE NORMATIVO.......................................................................................................20
SISTEMATIZACIÓN NORMATIVA.................................................................................................22
CLASIFICACION NACIONAL DE ACTIVIDAD ECONÓMICA E INDUSTRIAL.....................................24
¿ TENDREMOS MUCHAS NORMAS LEGALES EN MATERIA AMBIENTAL?...................................25
PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA AL NIVEL DE LA NORMATIVIDAD..............................................28
CONCLUSIONES..........................................................................................................................36
BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................................42
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