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XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013

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La gestión del territorio: distancias y aproximaciones. Entre la realidad y las

políticas del sector central y territorial en el caso Villa de Leyva, Colombia

Amanda Paola Vargas Vaca

“Las ideas no surgen perfectamente formadas. Más bien son una complicada amalgama de experiencia, lucidez, esperanza e inspiración.

Entran a escena parpadeando bajo el brillo deslumbrante de las luces, vacilantes, inseguras acerca de la posible reacción del público.

Evolucionan y se desarrollan atentas a las reacciones y circunstancias cambiantes”. Kenichi (2013)

I. Introducción

La gestión del territorio se constituye como un conjunto de herramientas y procesos que permiten a los

municipios ordenarse, planearse y orientar su desarrollo de acuerdo a las necesidades socioeconómicas

de su población. Con ello, se busca dar al territorio criterios que permitan la coexistencia armónica de

las actividades humanas con la conservación del medio ambiente, el legado histórico y el cultural. Sin

embargo, el fenómeno de apropiación del territorio, al operar de manera tanto formal como informal,

genera conflictos y distancias entre la realidad y la aplicabilidad de las herramientas de gestión, que

buscan establecer esos criterios de ordenación.

El presente artículo, tiene por objetivo reflexionar sobren la gestión del territorio en el municipio de

Villa de Leyva, ubicado en el departamento de Boyacá, Colombia. Se toman en cuenta las continuas

transformaciones operadas en el modelo de apropiación territorial y en los usos del suelo afectados por

los desarrollos poblacionales y económicos. Estos cambiosponen de manifiesto la distancia entre la

realidad, que se transforma continuamente en esta zona del país, y las políticas de planeación y

ordenamiento territorial de naturaleza nacional, y los logros en la implementación de la política,

alcanzados por la administración municipal.

El documento presenta inicialmentela revisiónde los conceptos de territorio, espacio urbano,

territorialidad, apropiación territorial, como referentes teóricos que orientan la discusión; luego, se

examinan los conceptos normativos de planeación y ordenamiento territorial de carácter nacional, que

afectan la planeación municipal; posteriormente, se presenta el contexto histórico del proceso de

apropiación en Colombia y en el municipio de estudio; en seguida se presentan la aplicación de las

políticas de ordenamiento territorial en Villa de Leyva, para luego describir cómo se desarrolla este

proceso de ordenación en relación con a realidad del municipio de Villa de Leyva1, donde se toman en

cuenta variables poblacionales, económicas, sociales, culturales. Finalmente, y para concluir, se espera

dar luces sobre estas preguntas: ¿Cómo se ordena el territorio con respecto a las directrices de política

nacional?, ¿Qué respuesta da la política local frente a las transformaciones operadas en el territorio?,

¿cuál es la capacidad de adaptación de la administración frente a una realidad cambiante, que afecta la

vida social, cultural, económica y la sostenibilidad ambiental del territorio?; y si ¿La administración

municipal cuenta con la capacidad institucional que le permitan orientar sus procesos de planeación y

gestión territorial?

1En esta parte del artículo se revisan algunos hallazgos encontrados en la investigación: “Análisis de la transformación de

los procesos de apropiación del territorio a partir de los cambios poblacionales en el municipio de Villa de Leyva”, estudio

realizado por el grupo Investigadores Itinerantes-Desarrollo Territorial de la Escuela Superior de Administración Pública –

ESAP-, integrado por los administradores públicos: Claudia Rojas Pérez, David Cruz Camacho y Amanda Paola Vargas

Vaca, orientado por el profesor Mauricio Betancourt García.


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II.Territorio, espacio urbano, territorialidad y apropiación territorial

Territorio

El concepto de territorio ha sido ampliamente abordado desde distintas disciplinas y enfoques, dentro

de los cuales, para este estudio se busca encontrar una visión que entienda el territorio de una manera

integral, abarcando aspectos tanto físicos como políticos, económicos, sociales y culturales que den una

mirada holística del territorio, para la compresión de los fenómenos estudiados.

Así,para Pecqueur, citado por: Flores (2008: 33), existe una diferenciación entre dos tipos de

concepciones de territorio: “el territorio dado y el territorio construido”. La primera, da cuenta de una

lectura político-administrativa que determina, desde la constitución misma del Estado, una distribución

del espacio, así como un elemento fundacional de la soberanía de las naciones. Su significado se puede

leer como el espacio donde se ejerce el poder y operan modelos institucionales establecidos en el marco

de los consensos. El territorio construido, manifiesta “un encuentro de actores sociales, en un espacio

geográfico dado, que busca identificar y resolver un problema común”. Aquí, se identifica la relevancia

de las relaciones sociales que se construyen en el territorio, la interconexión de intereses comunes o

contradictorios.

Esta interacción de actores e intereses lleva a pensar que en un mismo espacio es posible hallar, no un

territorio, sino varios territorios: “El territorio es una totalidad, pero no es uno… esto es fundamental

para entender su multidimensionalidad y su multiterritorialidad… todas las unidades territoriales

forman totalidades por contener en sí todas las dimensiones del desarrollo: La política, la económica, la

social, la cultural y la ambiental” Mançano (2009:43).

Así, en el seno de las relaciones sociales, de la diferencia y la necesidad de armonizar un espacio en el

que sea posible la convivencia, la multidimensionalidad, pasa por reconocer que los seres humanos en

la búsqueda de la satisfacción de necesidades estas son atravesadas por aspectos que comunes, a pesar

de que las formas en como se dan respuesta a ellas tiendan a ser específicas en cada espacio territorial.

La diferencia tanto de actores como de intereses, los lleva a configurar una multiterritorialidad.

Mançano establece unas tipologías de territorios a partir de la pluralidad, para comprender el concepto

en singular. Clasifica los territorios materiales, asociados al espacio físico y los inmateriales relativos al

espacio social.

Los territorios materiales se clasifican a su vez en tres tipos: “el primero, formado por el país, las

provincias, los departamentos o estados y los municipios”, una clasificación que se asemeja a lo que

más arriba se referenciaba como el territorio dado, que corresponde a la visión político-administrativa y

está determinado por las lógicas de Estado. “El segundo conformado por las propiedades privadas

capitalistas y las propiedades privadas no capitalistas”. Aquí, aparece una consideración orientada por

el pensamiento económico, donde se visibiliza una importante discusión de enfoque marxista, que pone

de manifiesto las disyuntivas entre el valor de uso y el valor de cambio sobre la tenencia de la tierra y

que son determinantes para entender la transformación en el modelo de apropiación territorial de Villa

de Leyva. El tercer tipo de territorio físico, lo conforman “diferentes espacios controlados por otros

tipos de relaciones de poder: son territorios flexibles o móviles controlados por diferentes sujetos y se

producen en el primero y en el segundo”. A su vez, “el territorio del Estado” determina la organización

de los otros territorios, condicionando la propiedad y dando lugar a “otros territorios flexibles, cuyas

fronteras se mueven de acuerdo a con las acciones institucionales y las conflictividades” Mançano

(2009: 44).


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De otra parte, otras preocupaciones asaltan los postulados del territorio dado, ya que este tipo de

concepciones tienden a hacerse agua desde finales del Siglo veinte y comienzos del Siglo veintiuno. Se

ha venido gestando una transición del Estado-Nación al Estado-Región, como lo narra Kenichi, un

próximo escenario global se abre al expandirse las posibilidades de un nuevo modelo económico, que a

través de la tecnología desdibuja las barreras fronterizas y pone de manifiesto la necesidad de redefinir

los conceptos y mecanismos de intervención que dejarán el campo abierto para que la definición de

nuevos territorios, incluso virtuales y la configuración de regiones que se quieren proyectar en un

escenario de autonomía, para auto gestionar sus procesos con el resto del mundo globalizado. Como lo

aconseja Akiro Morita: “Pensar globalmente actuar localmente”. Kenichi (2013).

Espacio Urbano

El espacio urbano es abordado desde una perspectiva teórica propuesta por Soja, quien retoma el

trabajo de Lefebvre y lo desarrolla en sus estudios: El tercer espacio y Postmetrópolis. Aporta los

conceptos que conforman lo que él denomina: la trialéctica del espacio, en donde pone de manifiesto la

existencia de un primer espacio percibido en donde “las prácticas espaciales se materializan, producen

y reproducen formas y patrones de urbanismo como formas de vida. Aquí “el espacio urbano es

percibido física y empíricamente como forma y proceso”, una visión objetiva que ubica las cosas. El

segundo espacio se refiere a una “campo mental o ideal”, lo concebido como parte del imaginario

urbano, se sitúa en el plano de la imaginación, de los símbolos, que hacen parte del cómo las personas

llevan en su mente el lugar en donde habitan, lo que recuerdan, lo que proyectan acerca del ideal de

ciudad, del espacio que desean habitar y de las reflexiones que entrono a él suscitan. El tercer espacio

es un agregado entre el espacio percibido, el pensado, el vivido y el experimentado. “la especificidad

espacial del urbanismo es investigada como un espacio enteramente vivido, un lugar simultáneamente

real e imaginario, actual y virtual, lugar de experiencia y agencia estructuradas, individuales y

colectivas” Soja (2008:44).

Territorialidad:

Este concepto ha sido discutido desde muchas disciplinas, acá se toma como referencia a Cairo (s.f.).

Desde las ciencias naturales y sociales, se asocia la territorialidad a un patrón de comportamiento

propio de los animales y de los seres humanos. La discusión de agudiza al tratar de ubicar al ser

humano dentro o fuera de las clasificaciones animales y de allí resultan dos categorizaciones: la

territorialidad, como fenómeno experimentado en el mismo sentido por humanos y animales que los

lleva a asumir la territorialidad como un principio universal. La otra categorización diferencia del

fenómeno en animales y en humanos. Para el asunto que interesa acá, “la territorialidad humana es,

para algunos, una compulsión instintiva que el hombre como todo ser animado posee para defender el

territorio que habita (Ardrey, 1966; Malmbreg, 1980) y, para otros, se trata más bien de una

característica cultural especial de los seres humanos, que se acrecienta en las sociedades más complejas

-especialmente las dotadas de Estado- (Soja, 1971; Alland, 1972; Sack, 1986)”. Cairo (s.f.).

En la primera propuesta, la territorialidad es más instintiva e impulsa a los seres humanos a permanecer

y defender el lugar en el que nacieron o el que habitan. En la segunda, la cultura y sus desarrollos son

los que determinan la territorialidad, como fenómeno de organización y de conducta, así, para Soja “la

territorialidad específicamente humana tiene tres elementos: el sentido de la identidad espacial, el

sentido de la exclusividad y la compartimentación de la interacción humana en el espacio. Proporciona,

entonces, no sólo un sentimiento de pertenencia a una porción particular de tierra sobre el que se tienen

derechos exclusivos, sino que implica un modo de comportamiento en el interior de esa entidad”, Soja


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(1971:30). Más allá del sentido de pertenencia, las implicaciones de esta lectura del concepto delimitan

el comportamiento individual y colectivo asociado a la posibilidad de permanecer en un territorio.

Con respecto a la territorialidad en su dimensión político-administrativa, para Cairo (s.f.),en el Estado-

nación se dan dossignificados: “en cuanto realidad de derecho se refiere a la vinculación jurídica entre

determinado territorio y las personas que se encuentran en el mismo, en tanto percepción del self alude

a un territorio que es considerado por un grupo de personas como el marco normal y exclusivo de sus

actividades”. Así, este concepto logra sintetizar el territorio como espacio y lugar de relación y poder

que se expresa en un modelo de conducta característico que se asume por el hecho de hacer parte de él,

reafirma el sentido de pertenencia con el lugar donde se desarrolla la vida.

Apropiación territorial:

Los procesos de apropiación y reapropiación del territorio, han estado determinados por las pugnas

entre intereses políticos, económicos, de control del poder sobre el territorio. Cada actor, sujeto o no,

de poder político, militar, legal o ilegal, económico, cultural, posee sus propias concepciones del

territorio y de los modos de apropiarlo, es allí donde surge la conflictividad, producto de los

entrecruzamientos por la diversidad de apreciación del espacio percibido, pensado, vivido y

experimentado. Fuerzas que se enfrentan por el predominio de su propia manera de entenderlo y

aprovecharlo.

Desde autores como Marx, en El Capital, las categorías de renta, acumulación de capital, valor de uso y

de cambio, operan modificaciones a las relaciones sociales con ocasión del cambio de concepción del

uso del suelo. En los albores de la modernidad va a dar paso a un pronunciado desarrollo urbanístico de

las ciudades, generando nuevos modelos de apropiación ymovimientos migratoriosque desplazan

poblaciones del campo a la ciudad, con el fin de aportar mano de obra a los procesos industriales y

dejando producción agrícola en un segundo plano. Para Harvey (1973) estos cambios devienen en

nuevas formas de desigualdad social, generada a partir de la expropiación de la tierra y de la mano de

obra.

La mirada marxista comprende la acumulación originaria del capital como causa de una forma de

apropiación del territorio. Este tipo de acumulación se da en dos direcciones: explotación de la renta y

del trabajo libre. La acumulación vía renta convierte la tierra en mercancía, el territorio deja de ser el

lugar para habitar, para convertirse en una mercancía deseada, que genera riqueza, pero que no se

reproduce, por el contrario es una mercancía escasa. Esta condición limitante, a su vez generó procesos

de transformación en los usos del suelo, para su utilización en actividades productivas de carácter

capitalista. Eso a su vez motiva luchas por ganar territorios, migraciones y enfrentamientos violentos y

no violentos, en procesos que van a permitir que la tierra se concentre en unas pocas manos.

El segundo tipo de acumulación se genera a partir del proceso de expulsión de personas del campo a la

ciudad, que seria denominado por Marx explotación de la mano de obra libre y que a su vez coadyuva

en el proceso de acumulación capitalista. El desplazamiento poblacional en busca de trabajo, hace que

se reconfiguren los usos del suelo en las ciudades, que se conforman alrededor de la actividad

mercantil, así como que progresivamente se valla dando paso al despoblamiento del campo,

especialmente de los minifundios, aunque ganan actividades tales como los cultivos intensivos o la

ganadería.

Las concepciones a partir de las necesidades económicas, ocasionan un cambio en la mentalidad,


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generando nuevas relaciones sociales de orden capitalista y van a generar dinámicas diferentes a las

formas de expansión del territorio. La perspectiva marxista da explicación a las transformaciones del

territorio, a los movimientos migratorios, en el deseo de acumulación y explotación tanto de la tierra de

manera productiva, como de la mano de obra para generar más valor agregado. El valor de uso y el

valor de cambio toman importancia en este contexto capitalista, donde el valor de cambio medido como

dinero puede llegar a tener más validez que el valor de uso, entendido en el territorio como la práctica

social y cultural.

Para Harvey el valor de cambio va a estar determinando el valor de uso de la tierra, sometiendo las

relaciones sociales y las actividades que se llevan a cabo en el territorio, en primer lugar a un

condicionamiento económico, donde la explicación por los fenómenos y los mecanismos de

apropiación del territorio estuvieran mediados por esa condición, desconociendo otras dimensiones de

la cultura y la sociología, que pudiera plantear otro tipo de relación con el territorio desde estadios de

pensamiento no capitalista.En consecuencia y como lo reconoce este autor, no se puede recurrir a la

argumentación marxista como única alternativa de explicación de los fenómenos de apropiación del

territorio y del uso del suelo, dando lugar a lecturas como la de Mançano (2009), que

reivindicapercepciones no capitalistas del uso del suelo, recordando que no existe un solo tipo de

territorio, sino varios territorios, dependiendo del significado que cada comunidad humana le asigna, en

medio de sus peculiares características de apropiarlo y usarlo.

Así, se reconoce que no solo existe un interés económico de acumulación, para la explotación del

territorio, sino que este también puede ser visto como el lugar para la vida, para el desarrollo de la

existencia, que va más allá de la necesidad de superar los imperativos de la subsistencia material de una

comunidad o de un interés particular por acumular. En este sentido, Mançano (2009) hace referencia a

la “Intencionalidad con que se apropia el territorio”, esta da sentido y expresa los múltiples intereses de

los grupos sociales, que dando significados a los conceptos, según su punto de vista, encuentran

diversas maneras de comprender el territorio, de usarlo, apropiarlo, transformarlo y desde lo que se

venía apuntando antes, habría diversidad en la concepción del valor de uso que no necesariamente

pudiera estar determinada por el valor de cambio.

Las apuestas teóricas y conceptuales abordadas, aportan al estudio algunos componentes que alimentan

las discusiones acerca del territorio, el espacio urbano, la territorialidad y las formas de apropiación,

atravesadas por la complejidad de los seres humanos que habitan este planeta, así como el juego de las

relaciones sociales, económicas, de poder. Por el hecho de estar allí, de habitar el lugar, demarcan

procesos de apropiación, uso, entendimiento de las prácticas se llevan a caboallí y que muchas veces

entrañan la contradicción, la lucha por el predominio de unas prácticas u otras.

El recorrido conceptual deja ver que no solo es indispensable hacer una intervención sobre las

herramientas y procesos de planeación que se ocupan del “territorio dado”, sino que es imprescindible

plantear estrategias de acción que dinamicen la relación de los habitantes de un lugar, abriendo su

conciencia acerca de las consecuencias de la acción o inacción, del papel que representan en los lugares

que habitan y como se relacionan con los ecosistemas que comparten y de los cuales depende su vida y

la de su descendencia. Como dice Soja (2008:33) “estamos empezando a tomar conciencia de nosotros

mismos en tanto seres intrínsecamente espaciales, continuamente comprometidos en la actividad

colectiva de producir espacios y lugares, territorios y regiones, ambientes y hábitats”.

La intencionalidad con la que se ha avanzado en el análisis territorial del municipio de Villa de Leyva,

esta orientada principalmente a llamar la atención tanto de las autoridades municipales, como de sus

habitantes y visitantes, ya que las formas como se están produciendo esos espacios, lugares, territorios,


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están desdibujando el sentido, la razón que hace que el municipio y su entorno sea valorado y

conservado. Es imperativa la toma de conciencia frente a lo que se hace y se deja de hacer, tanto desde

la autoridad administrativa, como desde la comunidad y la intervención individual.

III. Referentes normativos y políticas de planeación y ordenamiento territorial en Colombia

Organización del Estado por niveles de gobierno

Colombia parte de una concepción de Estado centralizado, aunque autores como Florentino González,

en el siglo XIX, puso de manifiesto la necesidad de dar al país un modelo federalista, que diera

respuesta a las diferencias poblacionales, geográficas y a las grandes distancias que separan una región

de otra. Esta discusión no se va a desarrollar en este estudio, pero vale la pena mencionar que el país se

ha debatido entre adeptos del federalismo y el centralismo, los que ha generado pugnas violentas. Solo

hasta la década de 1980, se ha formalizado la descentralización, con grandes limitaciones puesto que

las entidades territoriales acostumbradas a la agencia de los asuntos públicos desde el sector central, no

habían desarrollado las competencias, ni contaban con el personal calificado, ni los recursos

económicos, para responder directamente a las necesidades de su población, sino que por el contrario,

existe todavía una gran dependencia del gobierno central.

Los referentes normativos y legales de la planeación y el ordenamiento en Colombia se sustentan en la

Constitución Política de Colombia de 1991, -en adelante CPC-. Se parte de que “Colombia es un

Estado social de derecho, organizado en formade República unitaria, descentralizada, con autonomía de

sus entidadesterritoriales, democrática, participativa y pluralista”, como lo establece el artículo primero

de esta constitución.

El modelo de Estado colombiano, reconoce la diversidad poblacional y geográfica del territorio

nacional, a la vez establece un aparato central de gobierno, mediante el principio administrativo de

descentralización, delegación y desconcentración de funciones, consagrado en el artículo 209 de la

CPC. Se establece también un régimen de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, a

saber: la nación, los departamentos y los municipios y distritos. Para ampliar este concepto el artículo

287 de la CPC, determina que, “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus

intereses… En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias, 2. Ejercer las competencias que les correspondan, 3.

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para elcumplimiento de sus funciones.4.

Participar en las rentas nacionales”. Por su parte el artículo 288. Determinó que se debería reglamentar

una ley orgánica de ordenamiento territorial en la cual se determine la distribución de competencias

entre la Nación y las entidades territoriales, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y

subsidiariedad.

En cuanto al régimen de competencias, la CPC establece lineamientos que son desarrollados a través de

la Ley 617 de 2000 y su normatividad complementaria. Para cada uno de los niveles de gobierno se

determinan unas competencias, según el documento “Gestión pública local”, a la nación le corresponde

la formulación de políticas, planes, reglamentaciones, el control y evaluación de todos los sectores; la

política macro económica, la prestación de bienes y servicios de impacto nacional, como la seguridad,

la construcción de grandes obras de infraestructura, los bienes meritorios como lo son la el bienestar

familiar y la atención a las poblaciones vulnerables, entre otras. Los departamentos son instancias de

coordinación entre la nación y las demás entidades territoriales, concurren en la prestación de los

servicios cuando los municipios no cuentan con las capacidades suficientes para realizar de manera


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independiente sus funciones. Finalmente, los municipios son las instancias de gobierno más cercanas la

ciudadano y les asiste la provisión de manera directa o indirecta de bienes y servicios para su territorio,

son responsables del ordenamiento territorial y de promover la participación ciudadana.

La distribución de competencias y recursos, se reglamentócon la ley 715 de 2001, la cual es

complementada por otras leyes sectoriales y decretos reglamentarios. Las competencias se organizan

por sectores administrativos tales como: educación, salud, agua potable y saneamiento básico,

bienestar, cultura, recreación, deporte y aprovechamiento del tiempo libre, ordenamiento territorial,

medio ambiente, prevención y atención de desastres, infraestructura de transporte, tránsito, vivienda,

equipamiento municipal, desarrollo rural, empleo y desarrollo económico, justicio, seguridad y

convivencia ciudadana, participación comunitaria y fortalecimiento institucional. Estas competencias

guardan estrecha relación con las funciones municipales que han sido ampliadas y modificadas por el

artículo 3 de la Ley 1551 de 2012.

Como se puede ver, son muy extensas las responsabilidades que les asisten a los municipios en cuanto

a la satisfacción de las necesidades de la población, es por ello que se establecieron tres principios

básicos, con el fin de alcanzar la adecuada prestación de servicios articuladamente entre los tres niveles

de gobierno. El principio de coordinación consiste en la concertación de la actuación administrativa

entre las entidades territoriales en la nación, para el cumplimiento de los fines del Estado; el principio

de concurrencia se presenta cuando los niveles de gobierno actúan de manera conjunta para buscar un

objetivo común, respetando sus competencias, pero actuando con mayor eficiencia; se recurre al

principio de subsidiariedad cuando se busca la intervención de un nivel superior para apoyar las

actividades de un nivel inferior.

En Colombia, los municipios son categorizados según su población, los ingresos corrientes de libre

destinación, su importancia económica y su situación geográfica. La ley 1551, en su artículo 6,

establece los criterios de categorización municipal. Grandes municipios de más de 100,001 habitantes,

a ellos pertenecen las categorías especial y primera. Municipios intermedios entre 50.001 y 100.000

habitantes, a ellos pertenecen las categorías 2, 3 y 4 y Municipios básicos con poblaciones de hasta

20.000 y menos de 10.000 habitantes, que son de categoría quinta y sexta.(Ver tabla 1). Como se

observa en esta tabla, el porcentaje de municipios que se encuentran categorizados como básicos es del

92%, dejando ver que su situación tanto en relación con la población como con los ingresos corrientes

de libre destinación es muy precaria. De acuerdo a la capacidad municipal y en relación a la adecuada

prestación de los servicios, se ha establecido una certificación que otorga la entidad correspondiente en

el sector central, en sectores como salud y educación. La nación hace transferencia de recursos a las

entidades territoriales para garantizar los bienes y servicios básicos.

Herramientas de planeación y ordenamiento territorial

La principal herramienta de planeación en Colombia, es el Plan de Desarrollo, regido por la Ley 152 de

1994, con una duración de cuatro años. Se elabora con base en el plan de gobierno presentado por el

candidato ganador del proceso electoral de elección ya sea presidencial, para gobernadores o alcaldes,

que son las autoridades locales de los entes territoriales. El voto es programático, es decir que las

personas votan por las ideas y propuestas de un candidato y que estas se deben materializar en su plan

de desarrollo. Un limitante a la autonomía de los entes territoriales, es que sus planes de desarrollo se

subordinan a las políticas, programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo, pues en la medida

en que se implementan en lo local, dan alcance a los objetivos nacionales. A la fecha no se ha

registrado una experiencia de construcción colectiva del Plan Nacional de Desarrollo, con participación

de representantes de todos y cada uno de los territorios del país.


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La otra herramienta que interesa a este estudio, es el Plan de Ordenamiento Territorial –POT-

reglamentado por la Ley 388 de 1997. Con una mirada de largo plazo (12 años), pretende ordenar

físicamente el territorio, de acuerdo con las dimensiones económica, social y ambiental, delimitando

clases de usos del suelo y la ubicación de cada actividad en el territorio. Facilitando la toma de

decisiones que beneficien el desarrollo de una vocación económica para el municipio. Los alcances de

los POT, también están relacionados con el tamaño del municipio, para poblaciones de más de 100.000

habitantes, se denominan POT, para poblaciones entre 30.000 y 100.000, se aplican los Planes Básicos

de Ordenamiento Territorial, PBOT y para poblaciones menores de 30.000 habitantes se establecen

Esquemas de Ordenamiento Territorial. EOT.

La ley 1454 de 2011 junto con la Ley 388 de 1997, reglamentan el ordenamiento territorial,

estableciendo competencias y principios para los tres niveles de descentralización: Nación,

Departamento, Municipio y Distrito, permite las asociaciones entre departamentos y municipios, para

dar nacimiento a regiones y provincias como nuevas entidades territoriales y de planeación. Así mismo,

permite la creación de áreas metropolitanas, facilitando y organizando zonas con intereses comunes, y

que requieran de la participación de varios entes territoriales, para su fortalecimiento y desarrollo.

IV. Antecedentes históricos

Pre colonización, colonización y república: el contexto nacional.

Los primeros pobladoresdel territorio que hoy ocupa Colombia y en especial, se caracterizaronalgunos

de ellos por ser culturas hídricas. Para los muiscas, el agua determinaba la cosmogonía, las prácticas

ancestrales, el modo de relación del hombre con la naturaleza yla vida colectivase organizaba en

función de ella. El río, el lago no eran solo parte del paisaje que se habitaba, este recurso hacía las

veces de factor ordenador del territorio, determinando los lugares adecuados para la vivienda, la caza,

la pesca, el cultivo, el rito y en general de todas las actividades humanas.

La colonización española va a transformar esta concepción y a través de sus instituciones. Instauró en

el territorio su propia manera de ordenarlo, generando una progresivasuplantación de valores,

tradiciones y costumbres, así como de ideologías que permearon la mentalidad de los habitantes y

sobrevivientes del proceso de colonización, para generar una nueva manera de habitar el territorio en

función de otros intereses.

Desde esa época, se comienzan a evidenciar la transposición de culturas y de concepciones acerca del

territorio, lo que posteriormente romperá los criterios de unicidad que para la época pre colonial

existían con respecto al territorio de las comunidades indígenas, para quienes el territorio era un bien

colectivo. Mientras el nativo indígena conservaba una manera de pensarse el territorio, el español y

posteriormente el criollo, van a abordar el problema con otrasmentalidades y espacialidades.

Empezarán a jugar papeles importantes las ideas feudales de la propiedad que le daban al monarca la

potestad sobre las tierras americanas, así como su libertad de determinación acerca de la propiedad,

cambiando el valor de uso le daban los aborígenes al territorio, dando una lectura de la naturaleza como

fuente de recursos inagotables para la explotación y aprovechamiento del hombre en sus nuevas

actividades preindustriales, así como para la producción de materias primas y la acumulación del

capital.

Mendoza (2008), cuenta que los españoles traían sus propias formas de organizar las ciudades, las

cuales se edificaron, en la mayoría de los casos, sobre los pueblos de indios. Se conformaban las villas


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o pueblos según la traza española, en contraposición a las formas circulares que se empleaban para la

construcción de sus viviendas y equipamientos comunales de los nativos de estas tierras. A su vez,

tomaba relevancia el comercio y nuevas formas de intercambio no conocidas por los indígenas como el

valor del oro y posteriormente llegará el dinero. El aprovechamiento de los recursos naturales en

beneficio de la corona y ya en la vida republicana por parte de los criollos y españoles que hacían

negocios para comerciar materias primas.

Relata Palacios (1995), que posteriormente se da paso a la configuración de formas de usufructo de la

tierra como la hacienda. Figura bajo la cual se aprovecha el trabajo esclavo para la explotación

agropecuaria. Esta forma permaneció vigente hasta casi entrado el siglo XX, se concentró básicamente

en la ruralidad. La población estaba diseminada entre dos tipos de espacialidad: el campo y la ciudad,

pero aún en la ciudad se conservaban territorios dedicados a la agricultura: los llamados ejidales.

A mediados del siglo XIX los procesos de apropiación del territorio colombiano, desarrollaron tres

modelos rurales. Uno de ellos fue la apropiación vía militar, es decir, quien ganaba el conflicto post

independencia, se hacía con el dominio de la tierra. Los procesos de organización vial generaronotro

modelo de desarrollo en las regiones que antes estaban apartadas se articulaban a otros territorios

mediante las vías de comunicación. Se pagaba a los particulares que ejecutan las obras públicas con

terrenos baldíos, cuando eran ellos quienes asumían los gastos de la inversión. El tercer mecanismo de

apropiación del territorio que se llevaba a cabo en esa época se daba vía colonización, en especial en

las zonas cafeteras, las cuales eran objeto de una alta demanda de grano por la presión internacional.

Aprille (1992), hacen un comparativo entre la situación que se venía presentando desde 1850, hasta

1950, destaca los procesos migratorios que se fueron operado del campo a la ciudad y los móviles que

se agencia, para que esta situación de presentara. Si bien, para el fin del siglo XIX, la estructura agraria

se concentró en el latifundio y la existencia de una hacienda en decadencia, estas condiciones se

modificaron paulatinamente, dando impulso a una naciente industria nacional. Las obras de

infraestructura jalonaron la contratación de mano de obra libre, para la construcción de vías, carreteras,

puertos, infraestructura férrea. A su vez, los campesinos que conquistaban un grado de independencia

de la hacienda o del latifundista, se concentraron en pequeñas parcelas donde para solucionar sus

necesidades de subsistencia,se dedicaban al cultivo de productos de pan coger. Así comienza otra

nueva forma de apropiación del territorio, desplazando la población del campo a la ciudad.

Para 1890 se había desarrollado el campo y ordenando el territorio bajo la forma de hacienda.

Fenómeno que se presentaba primordialmente en algunas zonas del interior del país y del Valle del

Cauca, donde se daban prácticas de explotaciones de monocultivos como el banano, el caucho y la caña

de azúcar. A la par, se desarrollaron economías campesinas a lo largo del río Magdalena, las cuales se

dedicaban a la minería, la pesca y el cultivo de productos de pan coger. Entrado el siglo XX cambian

las condiciones económicas del país, hay una fuerte demanda de productos como el café yel banano, los

cuales jalonaron las importaciones, produciendo acumulación de divisas y por ende una balanza de

pagos positiva.

Sin embargo el clima de violencia interno no cesó en el país, por el contrario las pugnas partidistas se

agudizaron. Para la década de 1920 Colombia necesita consolidar la economía y el mercado interno, las

alternativas de desarrollo se centraron en atacar las debilidades en materia de infraestructura de vías de

comunicación y las debilidades institucionales, en especial las asociadas a la conformación de una

banca nacional sólida que de soporte financiero a la expansión económica.

Para resolver los problemas de las vías de comunicación se destinaron recursos provenientes de la


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indemnización del canal de Panamá, de las divisas y de préstamos en el extranjero. Se construyeron

carreteras, puertos sobre el río Magdalena y se le dio un gran impulso al desarrollo de las vías férreas.

Estos cambios en la estructura del trabajo jalonaron la creación de mano de obra libre que salía de las

haciendas hacia las obras civiles, motivadas ya sea por el salario o por escapar de las malas condiciones

de la hacienda, estaba generando progresivos desplazamientos.

Como lo plantea Aprille (1992), los movimientos migratorios en el país no fueron el fruto de acciones

planificadas orientadas por el Estado, sino que por el contrario, obedecieron a efectos circunstanciales

motivados en las demandas económicas del mercado, que determinaron usos de los suelos. Los

resultados de la violencia partidista, expulsaron a las poblaciones rurales en medio deuna pugna

sangrienta, dieron lugar a desplazamientos erráticos de un lugar a otro y que finalmente llevaron a altas

concentraciones de población en las urbes, sin que estas estuvieran preparadas para ofrecer alternativas

de empleo o vivienda dignas.

La demanda por productos agrícolas tales como el café, promovieron la conformación de nuevos

latifundios, y a la vez de la expulsión del pequeño campesino. La gente se desplazó a la ciudad, no por

que esta le ofreciera condiciones de empleo orientadas a satisfacer la demanda de la naciente industria,

sino que más bien se desplazan impulsados por la falta de oportunidades en el campo y los imperativos

de una violencia que los perseguía.

Las ciudades fueron creciendo de manera desordenada, como un Frankenstein, una colcha de retazos en

donde la gente se acomodaba a las circunstancias y buscaba su supervivencia, sin que los actores

institucionales pudieran ofrecer respuestas adecuadas a las demandas sociales, las cuales hoy en día aún

están pendientes. Aprille (1992: 552), muestra cómo se ha ido llevando a cabo un éxodo del campo a la

ciudad, donde el vaciamiento de lo rural es la causa de la súper población delas urbes, ya que para el

Censo de 1938 la población rural constituía el 70%, en 1964 el 52% de la población se había

desplazado a las ciudades y para 1985, el 67% de la población era urbana.

Antecedentes de Villa de Leyva

Villa de Leyva ocupa el territorio originario del pueblo muisca. Una cultura hídrica, que adoraba a la

diosa Bachué, quien bajó de lagunas de Iguaque, en la montaña sagrada, para crear el mundo. El modo

de vida de los muiscas se sustentaba en un sistema de producción agricultura, alfarera, orfebre, textil y

de mercadeo de excedentes. Ellos desarrollaron niveles importantes de organizacional social y cultural,

su relación con el territorio entrañaba una unidad viva, en donde cada uno de los componentes de un

sistema integrado eran fundamentales para la supervivencia de todo el sistema, como lo cuenta Arango,

“Los muiscas concebían el territorio como “árbol genealógico” vivo, donde cada espacio, montaña,

valle, piedra, planta y particularmente río y laguna constituía el hábitat de fuerzas vitales esenciales”,

Arango (2013)

Esta concepción holística del territorio sufre un quebrantamiento con la llegada de los españoles y la

fundación de la ciudad en el año de 1572, episodio que “desencadena conflictos entre los indígenas y

los encomenderos de Tunja y los sacerdotes dominicos, puesto que se les asignaron tierras en el

territorio sagrado muisca de Saquencipá... Posteriormente todo el territorio, dentro de la nueva división

administrativa colonial, quedó bajo la jurisdicción de la provincia de Tunja y del corregimiento de

Sáchica”. Arango (2013).

La ruptura de las estructuras ancestrales de los muiscas y la implementación del nuevo orden

económico, político y social, evidencia la transformación en los procesos, no solo de apropiación sino


11

de percepción y vivencia del territorio. Posterior a la fundación, el territorio es dividido a la usanza

española, señalización de la plaza principal, los solares aledaños y extensiones de tierra, sin tener en

cuenta la organización de los indígenas, tal y como lo narra Arango.

La inclusión del modelo colonial español, marcó un cambio radical. La deforestación de los suelos con

el arribo de especies ovinas, caprinas y talas forestales, representaron la degradación de los suelos. Se

implementaron nuevas técnicas de cultivos como el trigo y la vid, junto con los molinos hídricos,

cambió no solo el cauce de los ríos, dieron también un giro a la vida de los habitantes, sus relaciones

sociales, con la naturaleza y con el territorio.

La religión católica, a través de los símbolos también jugó un papel determinante en la configuración

de un nuevo territorio superpuesto al creado por los indígenas. Los símbolos como elemento de

aculturación, permitieron a español introducir rápidamente su cultura y su modo de pensamiento “para

el cristianismo, el símbolo por exelencia es la comunión, que represento en la colonia los nuevos pactos

sociales en la región y en Villa de Leyva. Esto dio paso al origen de una nueva economía, basada en la

agricultura desarrollándose cultivos como el olivo, vid y el trigo. Con esto el mito católico de la unción

y del cuerpo de Cristo, por medio de la ingesta de vino (la sangre de Cristo), el trigo para preparar la

ostia (el cuerpo de Cristo) y el olivo para producir aceite (la comunión con la religión) consolidó la

región. ” Galeano (2012:227-228)

Villa de Leyva se consolida como un importante centro político y administrativo que en época de la

independencia alberga procesos importantes como el primer congreso de las Repúblicas Unidas de la

Nueva Granada. Todo este devenir histórico, hacen que este municipio se apuntale con una importante

trayectoria cultural, al punto que en el año de 1954, fue reconocido como monumento nacional

mediante el decreto 264 de 1963 y la ley 103 de 1959. En razón a esto, la zona ha desarrollado una

vocación turística desde hace más de cincuenta años. Sin embargo, a parir del auge de esta industria, el

valor de la tierra se ha incrementado considerablemente, generando alta especulación y una contínua

migración de sus habitantes nativos a otras poblaciones, así como la llegada de nuevos habitantes al

municipio.

V. Aplicación de las políticas de ordenamiento territorial en Villa de Leyva

En relación al ordenamiento territorial, para implementar los requerimientos de la 388 de 1997, el

municipio contrató la elaboración deun PBOT, en el año 2000, dadas las controversias por los usos, los

costos de la tierra, entre otros temas, el documento no fue aprobado. Posteriormente en el año 2004,

mediante acuerdo municipal N° 021, se logra un conceso que da nacimiento jurídico al PBOT vigente,

en el que se observa la falta de claridad en el tema poblacional y un abordaje superficial. En razón a las

debilidades del documento, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Corpoboyacá, (quien hace

las veces de autoridad ambiental en esta región del país), emitió un requerimiento para la respecto al

PBOT en su componente poblacional y a los mecanismos de seguimiento, control y evaluación al

ordenamiento territorial, como lo son el Expediente Municipal, el Sistema de Información Geográfica

SIG, así como la necesidad de realizar un análisis de cargas y ocupación que permita establecer los

límites al crecimiento urbanístico y poblacional, toda vez que en Villa de Leyva el recurso hídrico es

escaso.

En cuanto a los Planes Municipales de Desarrollo PDM, el primero que se observo, conforme a su

contemporaneidad con el PBOT vigente es:“Municipio de Villa de Leyva, Monumento Nacional”(

2004-2007) que en su componente demográfico, menciona que la población proyectada por el DANE

para el año 2004, era de 9.879 habitantes; a pesar de esto, se argumenta que los datos entorno al


12

crecimiento demográfico establecido por el DANE para el área urbana del Municipio de Villa de

Leyva, se deben ajustar a partir del censo de vinculados y población visitante la cual aumenta la

demanda de bienes y servicios en el municipio.

Sin embargo, para la variable del turismo, este PDM es claro en afirmar que en la productividad del

municipio el sector terciario (servicios y turismo) ocupa el primer renglón en importancia por la

utilidad normal obtenida. Sin embargo se plantea la necesidad de crear estrategias que propendan a

acrecentar, restablecer e integrar todos los sectores (primario, secundario, terciario y cuaternario),

generando una mejor organización del territorio en pro del aprovechamiento de los recursos; debido a

que en el desarrollo económico de los sectores no existe una articulación entre el servicio turístico, la

actividad campesina y la economía ambiental.

A causa de esto, el PDM propone generar alternativas de planificación que involucran tipos de turismo

especializado que propendan por el desarrollo armónico y sostenible, en donde se promueva y fomente

el desarrollo rural, como complemento al desarrollo del centro histórico. Sin embargo, la zona rural no

cuenta con la oferta turística necesaria para el desarrollo del ecoturismo, agroturismo, turismo rural; ya

que la gran mayoría de esta se encuentra en el casco urbano, haciéndose urgente la participación y

coordinación de la población, la administración municipal y demás agentes involucrados en el

desarrollo municipal, para la planificación y ordenamiento del territorio. Pero a pesar de todo este

potencial, mencionan como principal problema que no hay cifras sobre índices de turismo; además no

ha habido un buen desarrollo, de manera tal que hay todo por hacer y reestructurar, como la

infraestructura turística, la capacitación en la prestación de servicios, la adecuada asignación de

recursos gubernamentales y privados para el sector, los cuales son definitivos para poder construir un

verdadero destino turístico competitivo.

Posteriormente En el Plan de Desarrollo “Villa De Leyva Patrimonio de Todos” (2008-2011), la

aceleración del proceso demográfico se explica a partir de la permanente venta de fincas, casas y

apartamentos, más el frecuente proceso de construcción en los diferentes barrios y veredas, en busca de

zonas de tranquilidad, descanso, además de la buena inversión que éste hecho representa.

Por otro lado, se plantea el reto de la necesidad de desarrollar un turismo que satisfaga tanto las

expectativas económicas como las exigencias ambientales y culturales, que no solo sea respetuoso con

la estructura socioeconómica y física, sino también con las poblaciones receptoras y considerar la

prioridad de proteger y reforzar la dignidad humana, tanto de las comunidades locales como de los

turistas. Por lo tanto, el desarrollo turístico, deberá fundamentarse sobre criterios de sostenibilidad, es

decir, ha de ser soportable ecológicamente a largo plazo, viable económicamente y equitativo desde

una perspectiva ética y social para las comunidades locales. Reconociendo que la cohesión social y

económica entre los pueblos es un principio fundamental del desarrollo sostenible, urge impulsar

medidas que permitan un reparto más equitativo de los beneficios y cargas producidos por el turismo.

Ello implica un cambio en los modelos de consumo y la introducción de métodos de fijación de precios

que permitan la internalización de los costes medioambientales.

En esta medida, la consecución de los objetivos para este PDM, no viene necesariamente de la mano

del crecimiento del número de turistas, sino de la mejora de los aspectos cualitativos. No se trata de

crecer más sino de “crecer mejor” y sosteniblemente, dada la especificidad sociocultural y ambiental de

Villa de Leyva, y de mejorar la integración del turismo con la comunidad. En ningún momento se

señala la existencia o no existencia de cifras referente a los índices de afluencia turística.

Por último en el Plan de Desarrollo: “Marcamos la Diferencia: Juventud, Compromiso, Trabajo Y


13

Transparencia”(2012-2015), en lo referente al tema de crecimiento demográfico, plantean la

disyuntiva entre lo proyectado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas,DANE y

lo que en realidad muestra el crecimiento poblacional, según métodos de medidas locales, tales como

las proyecciones de usuarios de los acueductos tanto urbanos como rurales, que establecen la población

del municipio cerca a los 20.000 habitantes, cálculos que se hacen partiendo de un aproximado de

5.000 usuarios, multiplicados por una media de cuatro habitantes por unidad familiar.

Frente a la categoría del Turismo, el PDM llama la atención sobre el cambio en la vocación rural del

municipio a la de industria turística ha derivado en una transformación de las comunidades asociadas a

uno y otro escenario, de sus conocimientos, saberes y capacidades para enfrentarlo, por lo que hoy se

evidencia el empobrecimiento cultural para aquellos que nos estaban preparados para el turismo, por la

falta de instrumentos y mecanismos para adaptar a la población a las nuevas necesidades y realidades,

con lo cual quedan relegados o excluidos de participar en procesos del aprovechamiento de los bienes y

recursos culturales, y de la accesibilidad y los beneficios que debe brindar el patrimonio cultural al

mejoramiento de su desarrollo humano y social.

A ello se suma que la industria turística sólo reporta el 5% del ingreso total del municipio, según datos

tomados del Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Villa de Leyva y su área

Influencia, PEMP (2011), lo que está lejos de compensar los cada vez más graves impactos ambientales

y sociales que deterioran los bienes y manifestaciones patrimoniales, que descontrolan el ordenamiento

territorial, y se convierten en una carga económica y políticamente negativa para el municipio y la

administración local.

Mencionando de nuevo, ya el problema identificado en el plan de desarrollo 2004-2007, sobre la

carencia de censos precisos que registren el flujo turístico que actualmente origina la sobrecarga y

sobre explotación de los sitios patrimoniales; la presión inmobiliaria crece pues se busca, sobre todo,

aumentar el número de “camas” para los turistas, lo que lleva a un deterioro del patrimonio

arquitectónico y urbano del Centro Histórico, tales como alteraciones a los inmuebles por cambio de

uso, densificación en los predios e invasión de la ronda de los ríos, PEMP (2011), y el daño a las áreas

de potencial arqueológico, paleontológico y natural del municipio.

Las observaciones anteriores demuestran que el componente poblacional, sus dinámicas e impactos

sobre el territorio, merecen un estudio detallado, que aporte datos para la construcción de herramientas

de gestión pública local. En cuanto a los documentos del Plan de Ordenamiento territorial, se reconoce

que: “el sector terciario de la economía, los servicios asociados al turismo son los que se anteponen a

toda actividad territorial; el sector primario no se ha articulado objetiva y potencialmente a esta

realidad, y es a partir de ello la causa de su depresión, lo que ha alentado a muchos habitantes a dejar

de producir el campo, por la venta indiscriminada de sus tierras.” Aunque se hace una mención que

coincide con los planteamientos de esta investigación, en este documento no se hace otra mención al

tema.

V. Apropiación del Territorio en Villa de Leyva

El fortalecimiento de una vocación turística ha impulsado el comercio y la prestación de servicios

asociados a esta actividad económica, determinando un debilitamiento de la vocación

agrícolatradicional. En el estudio realizado por Vargas y Rojas (2012), se manifiesta que ha habido

cambios en las ocupaciones y actividades laborales de los habitantes, así como en la estabilidad del

empleo, en la medida que éstos obedecen principalmente al incremento de la actividad del turismo, y

dependen especialmente de las temporadas vacacionales, fines de semana y días festivos. La agricultura


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tecnificada, la expansión de la actividad turística, de la finca raíz, del comercio, de actividades de tipo

minero-energéticas, así como la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales y culturales, son

actividades que se desarrollan hoy en día en Villa de Leyva, generado otros tipos de relaciones sociales.

Frente a estos procesos la comunidad evidentemente percibe algunas modificaciones en su entorno,

tanto en lo físico-espacial como lo social, cultural y ambiental. En este sentido, dentro de los

principales cambios sobresale el tema económico, factores como la elevación en el costo de vida, la

inestabilidad y limitación en las fuentes de empleo así como los salarios bajos, el incremento del

turismo, la actividad comercial y la llegada de nuevos habitantes y los efectos que esto tiene en el

pueblo, son los principales temas que nota y preocupan a la comunidad.

Las dinámicas sociales se destacan por temas como el crecimiento demográfico, la afluencia de turistas

y del turismo joven específicamente, y su impacto en la juventud local por el consumo de bebidas

alcohólicas, y el consumo de sustancias psicoactivas.

Otro de los temas álgidos que se identificó fue el tema ambiental por el aumento en la demanda de

servicios ambientales y la problemática del recurso hídrico, la falta de compromiso ambiental por parte

delos habitantes, pero principalmente del turista por el inadecuado manejo de las basuras, desechos, y

el problema del aumento de los invernaderos.

La dimensión cultural se ve afectada con la pérdida de las tradiciones y costumbres por ejemplo en el

trabajo artesanal, la reducción del campesinado, la influencia de nuevas modas citadinas, temas

administrativos como el ordenamiento del suelo urbano/rural y suburbano frente al incremento

poblacional, conservación del patrimonio histórico, y temas de servicios públicos.

La agricultura tecnificada, la expansión de la actividad turística, de la finca raíz, del comercio, de

actividades de tipo minero-energéticas, así como la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales

y culturales, son actividades que se desarrollan hoy en día en Villa de Leyva, han demandado y

generado otros usos del suelo, otros modos de apropiación del territorio y de relación social.

Frente a estos procesos la comunidad evidentemente percibe algunas modificaciones en su entorno,

tanto en lo físico-espacial como lo social, cultural y ambiental. En este sentido, dentro de los

principales cambios sobresale el tema económico, factores como la elevación en el costo de vida, la

inestabilidad y limitación en las fuentes de empleo así como los salarios bajos, el incremento del

turismo, la actividad comercial y la llegada de nuevos habitantes y los efectos que esto tiene en el

pueblo, son los principales temas que nota y preocupan a la comunidad.

El tema social se destaca por temas como el crecimiento demográfico, la afluencia de turistas y del

turismo joven específicamente, y su impacto en la juventud local por el consumo de bebidas

alcohólicas, vicio, drogas. Otro de los temas álgidos que se identificó fue el tema ambiental por el

aumento en la demanda de servicios ambientales y la problemática del recurso hídrico, la falta de

compromiso ambiental por parte del habitante pero principalmente del turista por el inadecuado manejo

de las basuras, desechos, y el problema del aumento de los invernaderos.

En general fueron varios los temas resaltados y los puntos críticos que la comunidad villaleyvana ha

percibido en el territorio, desde temas económicos, sociales y ambientales, hasta temas culturales como

la pérdida de las tradiciones y costumbres por ejemplo en el trabajo artesanal, la reducción del

campesinado, la influencia de nuevas modas citadinas, temas administrativos como el ordenamiento del

suelo urbano/rural y suburbano frente al incremento poblacional, conservación del patrimonio


15

histórico, y temas de servicios públicos.

VI. Conclusiones

¿Cuál es la capacidad de adaptación de la administración municipal frente a una realidad cambiante,

que afecta la vida económica, social, la cultura y la sostenibilidad ambiental del municipio?

“el sector terciario de la economía, los servicios (el turismo) son los que se anteponen a toda actividad

territorial, el sector primario no se ha articulado objetiva y potencialmente a esta realidad, y es a partir

de ello la causa de su depresión, lo que ha alentado a muchos habitantes a dejar de producir el campo,

por la venta indiscriminada de sus tierras.”,

¿Qué respuesta da la política local frente a los cambios observados?

Así, se propone para el turismo, mayor intervención en la planificación y control necesarios para lograr un

desarrollo sostenible. Ya que ni la población, ni la administración local, ni los prestadores de servicios son

conscientes de la complejidad de esta actividad, presentándose de esta forma un movimiento para-hotelero

bastante significativo (entre el 50 o más del 50 %) y una demanda incontrolada y depredadora, que surge

principalmente de los eventos programados, como lo son el festival de Cometas y el festival de Luces, los cuales

generan más impactos negativos que positivos en los aspectos económicos, sociales y culturales. Según los

resultados de un seguimiento realizado al número de visitantes en el Festival de las Cometas, el municipio llegó

a recibir hasta 40.000 personas en un solo día.

¿Cuál es la autonomía con que cuenta el municipio para planear el territorio?

Las dinámicas humanas y la realidad sobrepasan con creces las fronteras de la legalidad y de los

parámetros establecidos desde el sector central.

La diversidad geográfica, humana y las particularidades de cada territorio y en especial de un país

como Colombia, que se caracteriza por la pluralidad étnica y cultural, hacen que la aplicación de las

normas y de las políticas deban atender a esas particularidades, es por ello que cada vez toma más

fuerza que la planeación territorial se oriente por criterios regionales y ecosistémicos que en la

trazabilidad establecida político administrativamente.

y también a intereses de los diversos actores participantes, que hacen que se privilegie un actuación u

otra. Los municipios muchas veces no cuentan con los recursos tanto financieros como con las

capacidades institucionales y humanas para hacer una efectiva aplicación de la normatividad, en este

caso del ordenamiento territorial.

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de Verónica Hendel y Mónica Cifuentes, editorial Traficantes de sueños, Madrid.

Biografía:

Amanda Paola Vargas es Administradora Pública de la Escuela Superior de Administración Pública -

ESAP-. Actualmente es estudiante de la especialización en Gerencia y Gestión Cultural de la

Universidad del Rosario, se desempeña como asistente editorial de la revista Polémica de la Facultad

de Pregrado de la –ESAP- y como vice presidenta de la Corporación Villajazz Festival en Villa de

Leyva, Colombia. Ha participado en grupo de investigación universitarios como el semillero Plástica

Pública Estanislao Zuleta y Ciudadanía Activa, ha sido auxiliar de investigación nivel I del proyecto

Planeación Participativa 2009.2010, y nivel II para el convenio DAFP-ESAP 2010. En los años 2010-

2011perteneció al Grupo REDES: Organizaciones, Gestión y Políticas Públicas. A partir de 2011 se

vinculó al grupo Desarrollo Territorial, con quienes ha realizado una investigación en Villa de Leyva y

la práctica administrativa para optar al título de administradora pública, en un proyecto de


17

acompañamiento y asesoría para la formulación de los planes de desarrollo en cinco municipios de la

provincia de Ubaté en el departamento de Cundinamarca. Colombia. Artículo Publicado: Arte como

asunto de Administración Pública. Revista Política y Administración No. 20, junio de 2011. Facultad

de Pregrado ESAP. Correo electrónico: [email protected]

Tablas, cuadros y gráficos

Tabla 1. Distribución de municipios Colombianos según categorías.

Categorías N° de

municipios

% sobre el total

de municipios

1 16 1

2 16 1

3 20 2

4 25 2

5 24 2

6 995 90

Especial 6 1

Total 1.102 100

Fuente: Caballero, César; Galvis, Diana y García, María (2012), Fescol. Colombia.

clad montevideo 2013. ponencia paola vargas - clyp investigaciones _ vargasam

Education

demanda de bienes

la actividad comercial

una realidad cambiante

en este sentido

valor de uso

por el contrario

como la oferta

el sector primario