ciudadanía, igualdad y cohesión social: la ecuación · pdf filedel...

Capítulo 14

Ciudadanía, igualdad

y cohesión social:

la ecuación pendiente

■

1. Nuevas formas de ciudadanía

Las profundas transformaciones en curso están produciendo redefiniciones en relación con el ejercicio de

la ciudadanía que van mucho más allá de su significado tradicional como expresión de un conjunto de

derechos y deberes consagrados. Los signos de la globalización y la Tercera Revolución Industrial

colocan en el centro del desarrollo los componentes del conocimiento y la información; el papel

fundamental de los medios de comunicación provoca profundas transformaciones en el quehacer político

y en la imagen de lo público; la fluidez de la circulación del dinero, la información, las imágenes y los

símbolos diluye la idea de nación o de fronteras nacionales e impacta la tradicional división entre lo

público y lo privado.1 Todos estos cambios alteran también las formas del ejercicio ciudadano, que se

expanden a prácticas cotidianas relacionadas con el uso de la información para el logro de conquistas

personales o grupales, la redefinición del consumidor y sus derechos y el uso del espacio mediático para

devenir actor frente a otros actores.

Equidad, desarrollo y ciudadanía 301

1 Es importante considerar, por ejemplo, que la tradicional división entre lo público y lo privado, y entre el espacio laboral y el simbólico, están enla base de la crítica desde una perspectiva de género a los conceptos convencionales de ciudadanía.

Las promesas de interacción a distancia y deinformación instantánea coexisten con la exclusión y ladesigualdades sociales al interior de las sociedadesnacionales. Por otra parte, la globalización trae consigouna mayor conciencia de las diferencias entre

identidades culturales. De este modo, aumentan laspresiones y los logros en materia de afirmación cultural,a la vez que las demandas por ejercer derechos sociales yeconómicos chocan con mercados laboralesrestringidos.

■2. Equidad, igualdad compleja y ciudadanía

La promoción de la equidad es un anhelocompartido por los gobiernos y la ciudadanía en todos lospaíses de la región. Si bien la equidad como valorpareciera ser objeto de un consenso universal, las fuentesde desigualdades se encuentran en distintos ámbitos de lavida social y económica y, por lo mismo, lasintervenciones en pro de la equidad deben contemplaresta variedad de ámbitos. Por tal razón, es importanteampliar la noción de equidad considerando distintosaspectos que tienen que ver con la igualdad deoportunidades al inicio y en las trayectorias de los cicloseducativos y del empleo; con la igualdad deoportunidades para acceder al bienestar material perotambién para participar en decisiones y en el espaciopúblico; con la igualdad de oportunidades para acceder alos sistemas de justicia, a la seguridad ciudadana y aestilos de vida saludables, y con la igualdad deoportunidades para acceder a múltiples fuentes deconocimiento e información y a redes de apoyo social yde otra índole.

En el Capítulo 2 del presente documento ya seseñaló que las inequidades no se producen con la mismaintensidad en todos los ámbitos. La circulación de lainformación y el conocimiento y en parte los progresosde la cobertura educativa y sobre todo de la calidad de laeducación permiten avanzar a buen ritmo en la reducciónde las desigualdades simbólicas. Más resistentes alcambio, sin embargo, son las desigualdades en materiade ingresos y gastos familiares. Enfrentamos, pues, unasituación de (des)igualdad compleja en que no somos“igualmente desiguales”, vale decir, donde las asimetríasvarían en los distintos “subsistemas” del sistema general.Esto lleva a la necesidad de conjugar dos criterios. Por unlado, un criterio sistémico que contribuya a abordardiferenciadamente los distintos subsistemas, parapotenciar allí la mayor igualdad de oportunidades. Porotro, un criterio sinérgico, según el cual la mayorigualdad de oportunidades en un campo puede impactarfavorablemente la igualdad de oportunidades en otros. A

modo de ejemplo, un mayor acceso al conocimiento, lainformación y la educación capacita a las personas parala competencia por el empleo productivo y, por ende,expande las opciones posteriores de movilidad socialascendente. Una distribución más justa en el ejercicio dela ciudadanía permite que los sectores excluidos tenganmayor presencia en las decisiones políticas y da másviabilidad al pleno ejercicio de los derechos sociales yculturales, lo cual también redunda en mayor bienestarsocial y mejor calidad de vida.

La igualdad simbólica (inmaterial) presente puedeconstituir el medio privilegiado para lograr una mayorigualdad material en el futuro. La mayor equidad en laeducación, en el acceso a la información y elconocimiento, en la capacidad de comunicar mensajes adistancia y en el poder de influir en las decisiones tieneefectos positivos sobre la igualdad material en el futuro(equidad en cuanto a ingresos, productividad, movilidadsocial).

Sin embargo, la idea de la igualdad complejatambién nos lleva a reconocer la persistencia dedesigualdades complejas. De hecho, como se señala enel Capítulo 2 del presente documento, los “pobresmateriales”, sobre todo aquellos que han sido“estructuralmente” pobres, son también “pobressimbólicos”. Esta pobreza puede medirse en escasosaños de escolaridad, desconocimiento respecto del usode los nuevos medios de comunicación (sobre todointeractivos) y falta total de acceso al poder y lasdecisiones públicas, y a las redes de promoción social yprofesional. De allí que la equidad, entendida como laigualdad de oportunidades al inicio, requiere combinarsecon acciones en pro de la igualdad en un ámbito másamplio. Es indispensable, en este sentido, impulsarpolíticas para compensar a los menos favorecidos ycorregir desigualdades de trayectorias, a fin de lograr unasociedad más igualitaria. No basta con generarcondiciones equitativas al inicio del aprendizaje o de lacarrera productiva, pues las desigualdades se originan en

302 Comisión Económica para América Latina y el Caribe

distintos eslabones sobre los cuales es necesariointervenir para evitar movilidades descendentes quereproducen la desigualdad de oportunidades al cabo deun tiempo.

Al llegar a este punto, cabe interrogarse por larelación entre ciudadanía y exclusión. Porque si laciudadanía incluye el pleno ejercicio de los derechosciviles y políticos y los derechos económicos, sociales yculturales, y si por otro lado se incorporan en la agendade la ciudadanía los nuevos modos de interacciónsurgidos del mundo mediático y de las nuevas formas degestión y asociación, entonces los excluidos lo sontambién de la mayor parte de los derechos ciudadanos ydel ejercicio moderno de la ciudadanía, y son quienestienen menos posibilidades de participación política, devisibilidad en el espacio público, de acceso a ingresosdignos y empleos dignos, de contar con educación decalidad y buenos servicios sociales, de disponer deinformación oportuna como usuarios de servicios ycomo consumidores, y de formar parte activa en las redeselectrónicas.

Empero, no sólo se trata de la equidad simbólica y laequidad material; existe asimismo un terrenointermedio, que incide sustancialmente en los niveles deequidad y tiene estrecha relación con los reclamos deciudadanía. Este terreno es el de la equidad e inequidadpor adscripción. En otras palabras, el peso de factoresinmodificables en el acceso a las oportunidades deprogreso y bienestar.

El principal factor de adscripción en este sentido esel sexo, y su significado y valoración socioculturalesexpresados en el sistema de género. Sabemos que en laregión persiste la discriminación en el acceso a lasocupaciones y en las remuneraciones —a trabajoequivalente, en promedio un varón recibe mayoressalarios o ingresos que una mujer. La vulnerabilidad delas familias con jefatura de hogar femenina, tanto entérminos de seguridad y protección como de ingresos, esademás un reproductor o generador de pobreza y dedesigualdades. La discriminación de género en lasfamilias y en la vida cotidiana lleva a las mujeres a estarmás expuestas al maltrato y a la sobrecarga de trabajo,con violación de sus derechos sociales básicos. Dichadiscriminación tiene un fuerte arraigo cultural (elmachismo o sexismo), y las reivindicaciones de génerotraen a colación un debate postergado, también cultural,sobre el orden simbólico excluyente de una culturapatriarcal.

Pese a que se ha logrado un avance definitivo en elacceso de las mujeres a la educación en todos los nivelesde enseñanza, ello no se traduce en un acceso a losprocesos de adopción de decisiones públicas. Esto

demuestra que la discriminación no es el resultado dediferencias en materia de capacitación sino que es unrasgo constitutivo de las actuales relaciones sociales.

Sabemos también que la discriminación de losgrupos étnicos refuerza su condición socioeconómica,siempre muy por debajo de los promedios nacionales.Dicha discriminación, tal como la de género, puede noser explícita, pero se manifiesta en la selección depersonal en las empresas, en las formas instituidas deeducación que impone la cultura oficial o hegemónica—que tiende a relegar al ámbito privado la transmisión yel desarrollo de su propia cultura—, en formas veladas oinformales de segregación territorial, y en lasdificultades de las minorías étnicas para acceder a lajusticia y ser representadas en las decisiones políticas.

En estos casos los progresos en pro de la equidadestán estrechamente ligados con los progresos en elcampo de la ciudadanía. A mayor presencia en el ámbitopolítico, en la comunicación de masas, en el debatepúblico y en el imaginario nacional, mayores son lasconquistas en cuanto a los derechos civiles, políticos,sociales, económicos y culturales. Y a más derechos,más beneficios desde las políticas sociales, menosdiscriminación en el empleo, mayores compensacionesestablecidas por sus desventajas adscriptivas“acumuladas”, mejor acceso a la justicia y másmovilidad territorial y social. De manera que si lasinequidades adscriptivas son tanto simbólicas comomateriales, la forma de corregirlas corresponde tanto alcampo de la ciudadanía como al de los procesosestructurales para garantizar mayor igualdad deoportunidades. El caso de las mujeres y de los gruposétnicos es elocuente. La gran mayoría de los logrosobtenidos en materia de mayor equidad, ingresos másjustos, mejor acceso al empleo, reclamos de patrimonio ymayor protección social son el resultado de la lucha porla ciudadanía y el logro de mayor presencia y densidadciudadanas. Y una parte significativa de lo queanteriormente llamamos los nuevos movimientossociales se vincula a esta dinámica en que los factores deadscripción nuclean y movilizan a los grupos por susderechos.

En el caso de las mujeres, la construcción de unaciudadanía plena exige superar la relación tutelar que elEstado establece con ellas y su tratamiento comobeneficiarias de servicios y prestadoras de todos aquellosque este no asume. Requiere la revisión del concepto delhombre proveedor y la valorización del trabajo femeninoremunerado y no remunerado. Impone también unreconocimiento social de la maternidad y de lapaternidad y en general una revalorización de lasactividades en el ámbito de la reproducción social y de


las dificultades existentes para armonizar las esferaspública y privada. La respuesta a estas demandas llevanal Estado a promover mayores niveles de equidad, a lavez que los cambios en el papel del Estado debenfavorecer una construcción jurídica, institucional ysimbólica que rompa con el conjunto de valores,procedimientos, rituales y prácticas que privilegian lomasculino y hacen de la ciudadanía femenina unpredicado de la del varón. Asimismo, es en materia departicipación en los procesos de adopción de decisionesdonde se encuentran los mayores déficit en la región, y eneste ámbito se necesita voluntad política paratransformar el actual desequilibrio de poder entrevarones y mujeres.

Además de las inequidades por factores deadscripción, también cabe señalar como factor deinequidad la pertenencia territorial. En términos deigualdad de oportunidades, habitar entornos

territoriales diferentes puede constituir un factor dediscriminación. Así, por ejemplo, la pertenencia a unentorno territorial urbano marcado por la inseguridadfísica, la descomposición social, la erosión de normas deconvivencia comunitaria y la pobre oferta educativa,donde se dan todos los círculos viciosos de la pobreza,constituye un factor que limita claramente lasoportunidades de desarrollo. Algo similar ocurre con lapertenencia a un hábitat rural disperso, donde ladesconexión con los centros urbanos, la falta de acceso amercados ampliados, la precariedad de la ofertaeducativa y sanitaria y, en general, la distancia respectode los “códigos de modernidad” componen una situaciónde clara desventaja en cuanto a oportunidades futuras.Así, ser niño o joven en un barrio marginal urbano o enzonas rurales dispersas plantea perspectivas muyinequitativas si se compara con serlo en otros barrios uotras zonas.

■3. Ciudadanía y nuevo orden democrático

La ciudadanía ha sido entendida desde los orígenesdel Estado de derecho como la posesión y el ejercicio dederechos inalienables por parte de los sujetos queintegran la sociedad y la obligación de cumplir deberes yrespetar los derechos de los demás. A los derechos deautonomía individual frente al poder del Estado y departicipación en las decisiones públicas se agreganfinalmente los denominados derechos económicos,sociales y culturales, que responden a los valores de laigualdad, la solidaridad y la no discriminación. Entreellos se han reconocido y consagrado los derechos altrabajo, a un nivel de vida adecuado, a la salud, laalimentación, el vestido, la vivienda, la educación, laseguridad social y otros.

La consolidación de nuevas democracias en laregión otorga especial importancia a la concertaciónpolítica entre los diversos actores para enfrentar el futurocon proyectos de desarrollo sostenible. Esto hace queaparezcan hoy en primer plano los derechos de segundageneración, vale decir, aquellos que habilitan paraparticipar en decisiones y proyectos que se asumen desdela vida política y el Estado. No obstante, lainstitucionalización de la democracia, si bien tiendehoy a girar en torno a la idea de ampliar los ámbitos deacuerdos y generar mecanismos pacíficos para procesarlos desacuerdos, se estrella contra la falta de presencia

pública y de acceso a las decisiones de una parteimportante de la población. Amplios sectores que seencuentran marginados del desarrollo productivo,periféricos en la red territorial y poco representablespor los partidos políticos, no acceden al diálogopúblico.

También importa destacar la relación que se planteaentre la ciudadanía y los nuevos movimientos socialesque han surgido desde la década de 1980 en la región yencarnan formas novedosas de reclamar los derechos yejercerlos. Sintomáticamente, los movimientos socialesprotagonizados por grupos que no acceden al poder delEstado ni se sienten representados por el sistema políticotienen mayor eco en el espacio público cuanto más sevinculan con el tema de la ciudadanía. Tal es el caso delreclamo de derechos postergados, como puede ser elderecho a la tierra, a la justicia, a la lengua, a latransparencia pública o a la protección social. De estemodo, los movimientos sociales que logran interpelar ala política y al conjunto de la sociedad son movimientoscontra las violaciones a los derechos humanos, marchascontra el hambre y contra la corrupción, movimientoscontra la discriminación y el abuso de mujeres y de niñosy movimientos con reivindicaciones étnico-culturales.Tales fenómenos logran, al menos esporádicamente,volver a sensibilizar a la opinión pública en torno a


problemas que trascienden las preocupaciones privadasy particulares de cada cual.

Otro motivo de preocupación es el acceso desigual ala justicia según la condición social, y la brecha entre laigualdad de jure y la igualdad de facto, en el caso de lasmujeres, ya que si bien la normativa legal se hamodificado, la discriminación persiste en las estructuras ylas prácticas del sistema jurídico y en su discrecionalidadfrente a las situaciones concretas. Esto plantea unproblema grave en el campo de los derechos civiles y delejercicio de la ciudadanía, y tiene múltiples facetas: lafalta de confianza ciudadana en los organismos de justicia,protección y seguridad; las deterioradas condicionescarcelarias y las demoras de los procesos penales; la faltade acceso a una defensa justa de jóvenes de bajos ingresosque han sido estigmatizados por la sociedad y, en muchoscasos, la permanencia de ellos bajo arresto por lapostergación de sus procesos, y la percepción deimpunidad que la ciudadanía tiene respecto de algunossectores cuyos delitos van desde la violación a losderechos humanos hasta la corrupción y el narcotráfico.

Finalmente, emergen nuevas formas de laciudadanía en sociedades de “información”, “gestión” e“informatización”. El ejercicio ciudadano ya no seremite sólo a disponer de derechos políticos, civiles ysociales, sino también a participar en condiciones demayor igualdad en el intercambio comunicativo, en elconsumo cultural, en el manejo de la información y en elacceso a los espacios públicos. Un ciudadano en unasociedad de la información y la gestión es aquél quedispone de los conocimientos y bienes necesarios paraparticipar como actor en los flujos de información, en lacirculación de conocimientos y en el diálogo mediático,y para adaptarse a nuevos procesos de gestión yorganización.

Para desarrollar estas potencialidades hace faltadistribuir activos que las personas tendrán que adquirirmediante distintas fuentes de producción/difusión de

conocimientos: deben poder aprovechar la flexibilidadde los medios de comunicación para plantear susdemandas y opiniones; saber generar información yconocimiento en función de proyectos propios; manejarlas posibilidades comunicativas y el ejercicio dederechos para defender sus diferencias culturales ydesarrollar sus identidades de grupo o de territorio, ytener la capacidad organizativa y de gestión paraenfrentar con más capital social la precarización delempleo y la inseguridad de la vida cotidiana.

De esta manera, la base material y simbólica de lasdemocracias ya no descansa exclusivamente en un tipode economía o de institucionalidad política, sino tambiéncada vez más en el uso ampliado del conocimiento, lainformación y la comunicación. La disposición dedestrezas en el campo de la información y lacomunicación expande la posibilidad de ser ciudadano ybrinda mayores opciones a grupos que actualmente seven privados de un cabal acceso a la justicia, a losbeneficios de la política social, al diálogo político, a lacomunicación social y al reclamo contra toda forma dediscriminación.

Estas destrezas también constituyen un activo queincrementa significativamente las oportunidades futurasde empleo y de movilidad social. Por lo tanto, debendistribuirse de manera deliberada y como parte de unapolítica de Estado. No puede limitarse a la acción delmercado la distribución de activos en el campo de lainformática y de los nuevos modos de adquirir y usarinformación y conocimiento. Un mundo futuro divididoentre informatizados y no informatizados será tal vezmás contrastante que la división que estamos superandoentre alfabetizados y analfabetos. Reproduciría lasbrechas tanto en las capacidades productivas como en laposibilidad del ejercicio de la ciudadanía. Por lo mismo,la relación entre la ciudadanía y la equidad tambiénreclama un criterio distributivo respecto de estascapacidades emergentes.

■4. Ciudadanía, exigibilidad de derechos y participación

La exigibilidad de los derechos sociales, comocondición de ciudadanía, debe apuntar a hacer posible lacomplementariedad entre igualdad y libertad. Por unaparte, y tal como señala Norberto Bobbio, la razón de serde los derechos sociales como el derecho a la educación,el derecho al trabajo, el derecho a la salud, es una razón

igualitaria”, pues “los tres tienden a hacer menos grandela desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen, oa poner un número de individuos siempre mayor encondiciones de ser menos desiguales respecto aindividuos más afortunados por nacimiento o condiciónsocial” (Bobbio, 1995). Por otra parte, la indivisibilidad


de derechos permite transitar de la libertad negativa(derechos civiles que proscriben los excesos de lacoacción) a la libertad positiva (derechos políticos yderechos económicos, sociales y culturales que danpoder y capacidades para decidir sobre condiciones queinciden en la propia vida).

El reconocimiento y la protección efectiva de losderechos económicos, sociales y culturales no advienenespontánea ni simultáneamente. Tales derechosconjugan una normatividad general con demandasconcretas que la sociedad, o ciertos sectores de ella,plantea al Estado, a saber, reclamos de mejorescondiciones de trabajo, mejor educación, mejor acceso ala salud y a la vivienda, y otros. El desarrollo económicova generando recursos socialmente producidos quepermiten dar mayor respuesta a estas demandas y mayorcumplimiento a los derechos económicos, sociales yculturales. Para ello, parte de los recursos adicionalesque genera el crecimiento debe destinarse a la plenavigencia de dichos derechos, pero también a laorganización más eficiente de los servicios que canalizanesos recursos en beneficio de los grupos más afectadospor la desigualdad general.

La exigibilidad de derechos, sobre todo loseconómicos y sociales, depende del nivel de desarrollode la sociedad; a la vez, los avances en materia dedesarrollo deben traducirse en mayores conquistassociales para el conjunto, tales como el acceso a mayoresniveles de bienestar y a oportunidades de mayorproductividad para todos los ciudadanos. Estaconcepción ampliada de los derechos trasciende laconcepción liberal de los derechos civiles, cuyo énfasisse ubica en la autonomía privada de los individuosrespecto de la acción y el poder del Estado. La ciudadaníano es sólo una condición de libertad privada y derechospolíticos básicos, sino también una condición que atañe ala calidad de vida de todos aquellos que forman parte dela sociedad.

Pero aun entendiendo la ciudadanía comotitularidad de derechos económicos, sociales yculturales, esta sigue planteada en términos deexigibilidad y no de participación. Por ello es necesariocomplementarla con la tradición republicana, en la cualla ciudadanía está asociada a la “cosa pública”, valedecir, al compromiso de los sujetos con el destino de lasociedad, a la participación de los individuos en laactividad comunitaria, al control ciudadano sobre lospoderes públicos y a la presencia de los individuos en lacirculación de ideas y opiniones en el espacio público. Elciudadano no es sólo receptor de prestaciones queresponden a la titularidad de derechos, también se

interesa por los asuntos públicos y participa de la razóncomunicativa a escala comunitaria y societal. En laprocura de su bienestar, forma parte de proyectoscolectivos y de iniciativas en que otros ciudadanostambién concurren y se involucra en la gestión desatisfactores y en las redes de apoyo mutuo. Esciudadano al ejercer el legítimo reclamo de susdemandas, es ciudadano como beneficiario de la acciónpública del Estado, pero lo es también al interesarse enlos problemas locales, regionales, nacionales (y ahora,globales) y al fortalecer la red social que integra.

Desde esta perspectiva integral, la ciudadaníaimplica un compromiso recíproco entre el poder públicoy los individuos. El primero debe respetar la autonomíaindividual, permitir la participación de éstos en lapolítica y brindar, en la medida que el desarrollo lopermita, las posibilidades de bienestar social yoportunidades productivas. Los segundos debenparticipar a través de las instituciones políticas y losmecanismos de representación y deliberación, a fin deque sus demandas e intereses se reflejen en el debatepúblico y en la construcción de consensos. Si laparticipación de la sociedad es un requisitoindispensable de la democracia, también lo es elfortalecimiento de las instituciones de las que dispone lasociedad, pues éstas consagran cauces para dichaparticipación. Por lo mismo, el fortalecimientoinstitucional es condición prioritaria para asegurar laparticipación ciudadana. De esta manera los paíseslatinoamericanos y caribeños podrán avanzar en laconciliación de la democracia política con la democraciasocial, generando para ello “más sociedad”, vale decir,espacios de deliberación y formación de acuerdos entreciudadanos.

¿Cómo promover la ciudadanía? Por una parte, elavance de las democracias en la región representa undesarrollo de la ciudadanía civil. Para la ciudadaníapolítica es importante extender la gama de agentes de lasociedad en los procesos deliberantes y decisorios, y enla forma en que se asignan y distribuyen las prestaciones.Para la vigencia de los derechos económicos, sociales yculturales, se requieren políticas de reconocimiento yapoyo a los grupos definidos por su adscripción degénero y de cultura, y formas de reparto social querespondan a distintos aspectos de la “igualdad compleja”(véase el recuadro 14.1). Para promover la ciudadanía enun sentido más republicano, los Estados y sistemaspolíticos deben ser capaces de absorber y reflejar lasnuevas prácticas de los movimientos sociales y combinarlas políticas públicas con el capital social que la propiasociedad, a través de sus organizaciones, va forjando.



El concepto de igualdad compleja tiene

consecuencias tanto en términos de

interpretación de la realidad social

como de los aspectos susceptibles de

intervención por parte de la política

pública. Distintos aspectos de la

igualdad atañen a distintos derechos

ciudadanos y abren, a su vez, posibles

campos desde los cuales el Estado, o

la sociedad organizada, puede cumplir

un rol distributivo. Existen aspectos

simbólicos y aspectos materiales de la

igualdad que no necesariamente

coinciden (por ejemplo, el acceso al

debate público y el acceso a bienes de

consumo). También hay aspectos de la

igualdad que tienen un mayor efecto

sistémico que otros (el acceso más

igualitario a la educación de calidad

frente a la igualdad ante la ley). A su

vez, distintos derechos ciudadanos y

expresiones de la ciudadanía plantean

desafíos diversos a la distribución de

bienes y oportunidades sociales, y

también redefinen la igualdad en sus

distintos aspectos.

Recuadro 14.1

EL REPARTO SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA IGUALDAD COMPLEJAY LOS DERECHOS CIUDADANOS

Objetos de reparto social Aspectos de la igualdad Derechos ciudadanos

Distribución del acceso al nivel de Igualdad social y menor Derechos sociales y derechosbienestar que la sociedad está en desigualdad material económicoscondiciones de suministrar deacuerdo con su desarrolloproductivo medio

Distribución del empleo productivo, Igualdad social y menor Derechos económicos y derechosde la capacitación para el empleo y desigualdad productiva socialesde recursos productivos diversos

Distribución del acceso a la educación, Igualdad simbólica Derechos sociales, derechosel conocimiento, la información y la culturales y nueva ciudadaníacomunicación, que tiende a abrir vinculada a la sociedad de laoportunidades futuras de bienestar información y a losocial “público-mediático”

Distribución del control sobre la propia Igualdad "volitiva", también Derechos civiles (poder decidir),situación y el propio proyecto de vida definible como libertad derechos políticos (poder incidir)mediante el poder de intervenir en positiva y nueva ciudadanía vinculada adecisiones que afectan el entorno vital la capacidad de gestión y al usoen que dicha situación y proyecto se de información estratégicadesenvuelven

Distribución del acceso a redes sociales Igualdad "vinculante" Derechos sociales y nuevaque constituyen capital social, que ciudadanía (poder de gestión ypromueven el empoderamiento y que de asociación); ciudadanía encontribuyen con mecanismos de sentido republicanopromoción social

Distribución del poder para afirmar Igualdad "identitaria" Derechos culturales y derechosvisiones del mundo y prácticas culturales políticosculturales propias en el marco de undiálogo público pluralista

Distribución de "voz pública", de Igualdad política Derechos políticos, ciudadaníapresencia en el diálogo político y en sentido republicanoen las instancias deliberativas

■5. Cohesión, igualdad social y

seguridad ciudadana

a) Cohesión e igualdad social

La pérdida de cohesión social es un problemaintrínseco de los procesos de modernización. Hoyasistimos a un escenario, tanto global como regional, enque las formas modernas de cohesión social se venpuestas en entredicho. Las razones son múltiples. En elámbito del Estado-Nación, y como consecuencia de lafuerza de la globalización, se observan dificultadescrecientes para mantener una imagen clara de unidad eidentidad internas. En el campo de la política, loscambios experimentados por la creciente racionalizaciónhan mermado la fuerza movilizadora de los sistemaspolíticos, con la correlativa desafección ciudadana frentea la actividad política y los proyectos nacionales de largoplazo. En el campo cultural, el avance en lasecularización de valores y diversificación de estilos devida torna menos nítidos los valores y normas generales.En el ámbito de la producción, los cambios acelerados dela Tercera Revolución Industrial abren la brecha entre losincluidos y los excluidos, amenazan con grandescontingentes de desempleados y promueven un modelode trabajador inteligente pero individualista.

Otras tendencias minan la cohesión social. Labrecha entre aspiraciones y acceso real a la movilidadsocial produce una fuerte crisis de expectativas. Lacultura económica globalizada tiende a privilegiar elbeneficio personal sobre la solidaridad social. En laesfera individual, un número creciente de personasexperimentan grandes dificultades para organizar suvida y visualizar su futuro, producto de los cambios en elmundo del trabajo. Las estructuras familiares setrastocan y tropiezan con obstáculos para cumplir susfunciones tradicionales de socialización e integraciónsocial (Kaztman, 1999). Surgen subpoderes ycontrapoderes al interior de los territorios nacionales, porefecto del tráfico de armas, el narcotráfico, la creación depolicías paralelas, el terrorismo “profesionalizado” y lacorrupción. Se incrementa la percepción de inseguridadciudadana, como consecuencia de la masificación deconductas que la sociedad percibe como anómalas y/opatológicas, y también por las dificultades que el Estadoencuentra para ejercer el control territorial sobre lanación.

Todos estos factores impactan, con mayor o menorintensidad, a los países de América Latina y el Caribe. La

cohesión social no sólo se ve amenazada por abajo, valedecir, por los efectos de la exclusión, que en AméricaLatina afectan a una proporción muy alta de la población;también en el sector de mayores recursos se observanactitudes que contradicen la cohesión. Las elites tiendencada vez más a autoexcluirse de la vida ciudadana yrefugiarse en territorios amurallados. No interactúan conotros grupos en la ciudad salvo en calidad deempleadores o directivos de empresas. Generan y pagansus propios sistemas educativos y dan clara prioridad asus vínculos con pares de otros países frente a la opciónde vincularse con la propia sociedad.

La recuperación del espacio de lo público, comolugar de encuentro en que se ejerce la mayor igualdadsimbólica, de la que forma parte el aprendizaje en ladiferencia, deberá ser básica para romper las exclusionesde arriba y de abajo. En lo público la gente descubre unsentido de pertenencia y encuentro que va más allá de loque se proponen las políticas sociales focalizadas. Unavez más, el sentido republicano de la ciudadanía debepromoverse para fortalecer lo público, es decir, paradesarrollar “más sociedad”.

Sin embargo, al mismo tiempo se requieren políticasfocalizadas y compensatorias para reducir las brechassociales y paliar la pobreza. De allí la importancia, ensuma, de encontrar un equilibrio entre ambos campos deintervención. Es fundamental ampliar el espacio públicofrente a la fuerza centrífuga que hoy tiene el espacioprivado, de manera de crear “más sociedad”. En estatarea son muchos los niveles pertinentes de intervención,entre los que cabe mencionar la rehabilitación del uso deterritorio y de la ciudad, la ampliación en la oferta debienes públicos y meritorios como respuesta a lademanda de la comunidad, políticas para aumentar laseguridad ciudadana y neutralizar la violencia y elcrimen, políticas modernas en educación pública,sistemas sanitarios eficientes y confiables, la defensa delmedio ambiente y de los grupos culturales minoritarios,y otros.

El rescate del espacio público es parte de la agendade extensión de la ciudadanía, como lo es también lareducción de las desigualdades. Por otra parte, el propiopéndulo que lleva a la pérdida de cohesión social generaconciencia sobre la necesidad de revertirlo. No es casualque hoy día las voces que alertan sobre la desintegraciónsocial clamen también por el ejercicio de una ciudadanía


extensiva, y que estas voces se levanten desde una vastagama de actores, entre los que se incluyen los gobiernos,la academia, las organizaciones sociales y nogubernamentales, la Iglesia, los movimientos culturales,los organismos internacionales, etc. La euforiaprivatizadora se encuentra hoy en una fase de reflujohacia la búsqueda de un equilibrio entre el rol del Estado,el rol del mercado y el rol de la sociedad. Lapreocupación por un papel más destacado de la sociedady no tanto del mercado ilustra este reflujo, en queempieza a valorarse la cohesión social y la extensión dela ciudadanía así como la competitividad de las empresasy la iniciativa privada.

¿Cómo se entiende la cohesión social en el marco deeste reclamo de más sociedad? Básicamente, se buscacombinar el perfeccionamiento del sistema democrático,el fortalecimiento de la sociedad como ámbito decomunicación y deliberación y la internalización de lasreglas democráticas entre los distintos actores. En estemarco semántico, la cohesión social no supone formaspremodernas como el comunitarismo, la homogeneidaden creencias y valores y la fuerza de la autoridad central,sino que exige nuevos y varios sentidos.

La cohesión social importa un conjunto decondiciones básicas asociadas a esta aspiración de “mássociedad”, entre las que destacan: a) un compromiso detodos los actores/sectores sociales de respeto a las reglasprocedimentales de la institucionalidad democrática delEstado de derecho; b) la articulación de los grupossociales heterogéneos dentro de un sistema políticocapaz de representar sus demandas, vale decir, capaz deinstitucionalizar políticamente estas demandas ytraducirlas en intervenciones que asignan recursos parala vigencia de los derechos económicos, sociales yculturales; c) la difusión extendida de una culturapluralista que permita mejorar los niveles de convivenciay comunicación; d) el establecimiento de mecanismospropios de la sociedad civil que fortalecen las relacionesde solidaridad y responsabilidad sociales, tanto alinterior de los grupos como entre ellos; e) la filiaciónprogresiva de grupos sociales a redes que propicien unamayor participación e integración (sindicatos, gremios,iglesias, asociaciones civiles, etc.), y, finalmente, elfortalecimiento de una cultura de la paz que puedacontener la proliferación de subpoderes y contrapoderesy constituya un imaginario nacional de tolerancia yresolución negociada de las diferencias y conflictos.

Si tomamos la relación entre cohesión e igualdad yreconocemos que es compleja, advertimos que existe unarelación de interdependencia entre ambas en sentidonegativo: las sociedades con mayor desigualdadentrañan una baja cohesión social, la que a su vez

constituye un soporte de la primera. Por cierto, haysociedades inequitativas con un alto grado de cohesión,pero esta coexistencia de ambos factores se sustenta ensoportes culturales tradicionales, que se expresan en laadhesión religiosa o ideológica (es el caso de paísesislámicos, no aplicable a la región).

Al analizar más específicamente la contribución dela cohesión a la igualdad, podemos señalar que ella serealiza a través de la promoción de valores de solidaridady responsabilidad sociales, capaces de generar un climapropicio para transferir recursos diversos hacia lossectores que menos disponen de ellos. Se concretatambién a través del aumento de la capacidad de defensade los derechos sociales, económicos y culturales porparte de grupos desposeídos que se encuentranrepresentados en el sistema político, lo que les da mayorpresencia para lograr acuerdos políticos en torno apolíticas de Estado con efecto de redistribuciónprogresiva en materia impositiva, de gasto social, dedefensa del trabajo, de acceso a la educación y la salud yde protección de grupos vulnerables.

Inversamente, si analizamos la contribución de laigualdad a la cohesión, podemos observar que una mayorigualdad de oportunidades contribuye a prevenir laexclusión y la discriminación futuras e inhibe losfactores de pérdida de cohesión social. Por otra parte, lamayor igualdad de oportunidades infunde en la sociedaduna mayor adhesión a un sistema de reglas percibidocomo meritocrático, lo cual previene la “mentalidad deatajos” y las formas ilícitas de generación de ingresos yde poder.

La igualdad también contribuye a una mejordistribución de bienes de acuerdo con rasgosadscriptivos de las personas, facilitando así unaciudadanía cultural extendida y un régimen de mayortolerancia en el tejido social. Ella otorga más legitimidadal Estado y a la gestión pública, lo cual previene laingobernabilidad y la ausencia de mecanismos deresolución de conflictos. Finalmente, la mejordistribución territorial de servicios y de infraestructurapermite corregir la segregación territorial, siendo estaúltima una de las principales causas de la falta decohesión social y de la marginalidad en todos susaspectos.

b) Seguridad ciudadana

La seguridad ciudadana constituye un ámbito en quela ciudadanía y la cohesión social se vinculanestrechamente. En la medida que la pérdida de cohesiónsocial implica un incremento de la inseguridad física delas personas y, en mayor grado, un aumento de la


sensación de inseguridad, esto tiene efectos negativossobre la ciudadanía.2

Estos efectos son: la mayor reclusión de las personasen espacios privados y la merma del espacio público; lanecesidad de mayor control por parte del Estado, lo quepuede afectar los derechos civiles, y la pérdida delegitimidad de instituciones que la ciudadanía percibecomo ineficaces o poco idóneas en el ejercicio de lajusticia. Además, si hay grupos sociales que internalizancomportamientos que no se corresponden con las normasde convivencia, justicia y respeto a los demás, lasociedad está más expuesta a un incremento de laviolencia y de formas violentas de resolución deconflictos y obtención de recursos. Si a esto se sumandificultades institucionales para garantizar la protecciónde las personas y aplicar la justicia, la percepción deinseguridad ciudadana de la población se incrementa.Inversamente, las medidas destinadas a mejorar laseguridad ciudadana pueden, al mismo tiempo, tener unefecto positivo sobre la ciudadanía no sólo porquecontrarrestan los efectos señalados, sino también porquepueden incluir iniciativas de participación ciudadana enla prevención de la violencia y la promoción de laconvivencia pacífica.

En muchos países de la región se está produciendoun aumento de la inseguridad ciudadana que se expresaen una mayor violencia urbana. Hay países en los queeste problema alcanza dimensiones críticas, que sereflejan tanto en las estadísticas vitales como en laspautas básicas de sociabilidad. Además, la inseguridadciudadana no afecta a todos por igual y existen factoresde riesgo que la agudizan (véase el cuadro 14.1).

Aspectos contextuales como la existencia de redesde relaciones y la confianza en una comunidadcontribuyen a una interacción mucho más fluida y menosviolenta, incluso en condiciones de pobreza. Este“capital social” es lo que puede marcar la diferencia entreuna comunidad pobre con bajos índices de violencia yuna comunidad de similares características pero conaltos índices de violencia. Sin embargo, también existeun capital social “perverso”, en el cual las redes,contactos y asociaciones están al servicio de lasactividades ilegales.

El indicador más general de la violencia, queexpresa tasas de homicidios por 100 000 habitantes,muestra que entre los años ochenta y hasta mediados delos noventa hubo un aumento de la violencia en la región.

Las tasas de homicidios en el período comprendido entre1984 y 1994 aumentaron en todas las subregiones, asícomo en Brasil y México (véase el cuadro 14.2). Lastasas más altas registradas son las del área andina, y losmayores aumentos se verifican especialmente enColombia. Las tasas más bajas se encuentran en el ConoSur y en el Caribe inglés. Además, se mantiene latendencia a que las más altas tasas de homicidios seobserven mucho más frecuentemente entre los hombresque entre las mujeres.3

Lo grave es que las consecuencias se extienden másallá de las percepciones y condicionan los estilos de vida.Así, por ejemplo, el sentimiento difundido deinseguridad lleva a las personas a restringir sucirculación en espacios públicos, evitar salir de noche ovisitar ciertos barrios, recluirse puertas adentro y buscarel esparcimiento en espacios privados. Se reduce así lainteracción con personas de diferente origen social y sedesalienta la sociabilidad espontánea que surge de losencuentros en lugares públicos. Los grupos y clasessociales se aíslan con sus propios pares y se generaliza unsentimiento de sospecha hacia los demás, o hacia los“distintos”.

Un grave problema de seguridad ciudadana, queafecta principalmente a las mujeres y a los niños, es el dela violencia intrafamiliar, que constituye una violación asus derechos como personas. Se estima que en algúnmomento de sus vidas más de la mitad de todas lasmujeres latinoamericanas han sido objeto de agresionesen sus propios hogares (Arriagada y Godoy, 1999). En laúltima década se han adoptado leyes para prevenir ysancionar este delito en casi todos los países de la región.Sin embargo, existen problemas para su cabal aplicaciónderivados de la falta de capacitación de los funcionariospúblicos y de los escasos recursos destinados a proteger alas víctimas, entre otros factores.

Para aumentar la seguridad ciudadana sonindispensables las reformas judiciales destinadas areducir la impunidad de gran parte de los delitos,fortalecer la capacidad del sistema en el control y sanciónde los delitos, generar entre la población mayorseguridad y confianza en la institucionalidad vigente yevitar que la permanencia de los detenidos en las cárcelesimplique, por las deterioradas condicionespenitenciarias, una mayor socialización en la violencia yexposición a la misma.


2 Esta sección se basa, en buena parte, en un documento de la CEPAL: Arriagada y Godoy (1999). Todos los cuadros incluidos han sido extraídosde dicho documento.

3 Junto con el aumento de las tasas, existe gran heterogeneidad entre subregiones, países y ciudades de un mismo país.

Por esa vía las reformas judiciales fortalecen losderechos de los ciudadanos. Además se deben promoverprogramas de justicia alternativa, cercana a laciudadanía, basados en la resolución pacífica de losconflictos, dado que pueden ser una manera expedita yoportuna de resolver muchos delitos menores. Unaexperiencia al respecto son los Centros de Conciliación yMediación de Colombia, que constituyen espacios y ejesque impulsan la resolución de conflictos en la comunidady contribuyen a la construcción de modalidades pacíficasde resolución de conflictos desde la sociedad civil. Otros

mecanismos creados en este país son las Comisarías de laFamilia, que tienen por objeto proteger y asesorar a lafamilia en lo relacionado con sus derechosfundamentales, hacer respetar los derechos,especialmente de los menores, y contribuir a solucionarpacíficamente los conflictos que se presentan al interiorde las familias. Este tipo de instituciones han ayudadosignificativamente a incrementar las denuncias deviolencia intrafamiliar.

También es importante elaborar medidas queaborden complementariamente funciones de prevención


Cuadro 14.1

AMÉRICA LATINA, 1997: PRESENCIA DE FACTORES DE RIESGODE VIOLENCIA URBANA

Factores de riesgo Países con alta Países con presencia Países con bajaMedia presencia

1. Desigualdad del ingreso Sobre 11 veces Entre 8 y 11 veces Hasta 8 vecesurbano. Cociente entre 10%más rico y 40% más pobre Brasil, Colombia, Argentina, Bolivia, Honduras, Costa Rica,

Chile, Guatemala Nicaragua, Paraguay, Ecuador,y Panamá República Dominicana y

Venezuela El Salvador, Méxicoy Uruguay

2. Pobreza de los hogares 40% y más de los Entre 20% y 39% de los Menos de 20% deurbanos hogares hogares los hogares

Bolivia, Ecuador, Brasil, Colombia, Argentina, Chile,Guatemala, Haití, Costa Rica yHonduras, Nicaragua, El Salvador, México, Panamá, UruguayParaguay y Venezuela Perú y República Dominicana

3. Tasas de desempleo Más de 10% Entre 6% y 10% Menos de 6%abierto urbano

Argentina, Colombia, Brasil, Chile, Costa Rica, Bolivia, Honduras yPanamá, Uruguay y Ecuador, Honduras, México, MéxicoVenezuela Paraguay y Perú

4. Porcentaje de jóvenes Sobre 15% Entre 8% y 15% Menos de 8%urbanos de 13 a 17 añosque no estudian ni trabajan Honduras y Uruguay Argentina, Brasil, Colombia, Bolivia, Chile,

Costa Rica, El Salvador, Ecuador y RepúblicaMéxico, Nicaragua, Panamá, DominicanaParaguay y Venezuela

5. Déficit educacional: Sobre 20% Entre 10% y 20% Menos de 10%porcentaje de niñosurbanos de 14 ó 15 años Brasil y Honduras Colombia, Costa Rica, Argentina Chile,que no han completado Ecuador, México, Paraguay y Panamá Uruguayseis años de estudio Venezuela

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicación de las NacionesUnidas, N° de venta: S.99.II.G.4.

y de control. Actualmente existen experiencias en laregión, sobre todo en Colombia, donde han surgidoprogramas de seguridad ciudadana denominados de“doble orientación”.

En este sentido, cabe mencionar el ProgramaDESEPAZ en Cali, que responde al problema de lainseguridad ciudadana desde tres frentes: aplicación dela ley, educación para la paz y construcción deinstituciones comunitarias favorables a la recuperaciónde valores familiares, sociales e individuales,considerados requisitos para la convivencia. En estemarco se inscribe, por ejemplo, la firma del “Pacto Socialpor la Convivencia”, celebrado entre oficiales delejército y dirigentes de las pandillas. Además, el sistemade registro de delitos aplicado por el programa hapermitido adoptar medidas específicas y localizadas quehan arrojado buenos resultados. En 1994 en Bogotá secreó un programa de seguridad basado en elfortalecimiento de barreras sociales y culturales queinhiben la violación de normas, la agresión contra lavida y la integridad ciudadana. En este contexto, lasmedidas dirigidas a reforzar la convivencia y lanegociación en el conflicto adquieren gran importanciaen la disminución de los hechos de violencia, como lodemuestran las políticas saludables para enfrentar eltema de la inseguridad ciudadana. En Medellín, la

Alcaldía ha desarrollado una serie de proyectos deprevención y ha implementado, con el apoyo de losprogramas de paz del gobierno nacional, programasorientados a ayudar a niños y jóvenes de comunidadespobres en conflicto. Algunos de los objetivos de estasmedidas son la educación, recreación y resocializaciónpara los jóvenes, la participación comunitaria, lainfluencia de los medios de comunicación para laprevención de la violencia y el mejoramiento de lasrelaciones entre la policía y la comunidad (Salazar yCastro, 1998).

Las medidas aplicadas en estas tres ciudadescolombianas han arrojado resultados positivos en ladisminución de la violencia urbana. El nivel dehomicidios en las tres ciudades ha experimentado unpronunciado y continuo descenso. Por ejemplo, durante1993, Bogotá registró 4 378 homicidios, cifra que seredujo a 3 296 en 1996 y a 2 496 en 1999, lo que revelauna baja del 44%. Por su parte, en Medellín también seprodujo una situación similar, y el total de homicidios(en términos absolutos) cayó un 21% en el mismo lapso.Esta disminución de los homicidios contrastanotoriamente con el promedio nacional, que presenta unareducción de 13%, y con el promedio del resto de lasgrandes ciudades del país, donde el total de homicidiostendió a crecer.


Cuadro 14.2

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1984-1994: TASAS DE HOMICIDIOSPOR CADA 100 000 HABITANTES

Regiones

1984 1994

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

América Central y Caribede habla hispanaa 17.5 31.5 3.8 21.1 38.1 4.0

Área andinab 25.2 46.6 4.0 51.9 96.6 7.7Caribe de habla inglesac 5.2 7.6 2.8 8.7 13.1 4.2

Cono Surd 5.4 9.3 1.8 6.2 10.5 1.9Brasil 23.2 42.4 4.0 30.1 54.8 5.2México 18.2 33.3 3.1 19.5 34.8 3.8

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), Las condiciones de salud en las Américas, vols. 1 y 2, Washington, D.C.,1998.a América Central y Caribe de habla hispana: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.b Área andina: Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.c Caribe de habla inglesa: Anguila, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Guyana, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Saint Kitts y

Nevis, Santa Lucía, Suriname y Trinidad y Tabago.d Cono Sur: Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.

■6. La igualdad y la diferencia: el caso de los grupos étnicos

a) Alcances generales

Quisiéramos destacar una tensión propia de lasdemocracias actuales. Por un lado se busca recobrar oredinamizar la igualdad, entendida sobre todo como lainclusión de los excluidos, sin que ello imponga unamayor concentración del poder político o conlleve a lahomogeneidad cultural o a la uniformidad en los estilosde vida. Por otro lado se trata de apoyar y promover ladiferenciación, entendida como la diversidad cultural, elpluralismo en valores y la mayor autonomía de lossujetos, pero sin que esto se convierta en justificación dela desigualdad o de la falta de inclusión de los excluidos(Calderón, Hopenhayn y Ottone, 1996).

Así pues, importa compatibilizar la libredeterminación de los sujetos y la diferenciación encultura y valores que se sigue de esta defensa de laautonomía con políticas económicas y sociales quereduzcan la brecha de ingresos, de patrimonios, deoportunidades por adscripción, de seguridad humana yde capital simbólico. Lo que se requiere es promover laigualdad en el cruce entre la justa distribución depotencialidades para afirmar la diferencia y la autonomíay la justa distribución de bienes y servicios parasatisfacer las necesidades básicas y realizar los derechossociales.

El desafío de compatibilizar la igualdad deoportunidades y el respeto a las diferencias nos coloca enel cruce entre el ejercicio de los derechos civiles,políticos, sociales y culturales. Civiles, porque se trata dela autonomía de los sujetos para decidir, individual ocolectivamente, sobre sus vidas y sus valores sincoacción. Políticos, porque se trata de dar cabida en losprocesos deliberantes y decisorios a los distintos actoressociales, y de repartir democráticamente estaparticipación. Sociales y culturales, porque se aspira acompatibilizar la igualdad de oportunidades con elrespeto a las diferencias.

Hechas las consideraciones precedentes, laspolíticas de igualdad deben asociarse al criterio de nodiscriminación, que incluye a su vez políticas de acciónpositiva frente a los grupos étnicos y también frente aotros grupos de corte socioeconómico, cultural, etarioy/o de género, que presentan situaciones de mayorvulnerabilidad. Al respecto han tenido mayor desarrollopolíticas de acción positiva respecto de las mujeres. Lasexperiencias desarrolladas en varios países de la región

de normativas que establecen un cupo o cuota departicipación femenina y de indígenas en los sistemas deelección, si bien han sido positivas, plantean tambiéninterrogantes sobre su carácter transitorio y la forma deresolución de la tensión entre la igualdad y lasdiferencias en la representación. Las políticas contra ladiscriminación de las diferencias (que promueven losderechos civiles, políticos y culturales) debencomplementarse con políticas sociales focalizadas haciaaquellos grupos que objetivamente se encuentran másdiscriminados, vale decir, en condiciones másdesventajosas para afirmar su especificidad, satisfacersus necesidades básicas y desarrollar capacidades paraejercer positivamente su libertad. Sin embargo, laspolíticas contra la discriminación no pueden restringirsea políticas focalizadas, sobre todo cuando ladiscriminación afecta factores de adscripción que cortantransversalmente la sociedad.

La acción positiva debe extender los derechosparticularmente a quienes menos los disfrutan. Ello nosólo se refiere a derechos sociales como la educación, eltrabajo, la asistencia social y la vivienda; tambiénconcierne a los derechos de participación en la vidapública, de respeto a las prácticas culturales nopredominantes, de interlocución en el diálogo público,etc. En suma, debemos apuntar hacia un concepto deigualdad compleja pasado por el filtro de la nuevasensibilidad democrática, del multiculturalismo y delderecho a la diferencia, sin que ello avale condiciones deproducción y reproducción de la exclusiónsocioeconómica.

Este es un campo en que el Estado y la sociedad civildeben concurrir sincrónicamente. No es sólo cuestión deque el primero “induzca” el respeto a las diferencias, sinotambién de que la sociedad potencie, desde su propiocapital social, la afirmación de sus especificidades. Laciudadanía es reclamo, es reparto, pero también esprotagonismo. Las conquistas sociales son respuestasdel Estado a la movilización de los actores, y por eso esimportante recuperar el espacio público en el que losdistintos grupos concurren a plantear sus demandas yproyectos.

b) El caso de los grupos étnicos

La necesidad de compatibilizar la mayor igualdadde oportunidades con el respeto a las diferencias se


manifiesta principalmente en la combinación dedesarrollo social y afirmación cultural en los gruposétnicos de la región. Cuando se niega el valor de laidentidad de cualquier grupo étnico o cultural, sedificulta su constitución como actor social pleno,reconocido por el conjunto. Además, la discriminaciónétnica implica también la obstaculización del acceso arecursos materiales, así como a información yconocimientos que resultan básicos para el logro deniveles mínimos de bienestar material.4

En la actualidad se considera que la poblaciónindígena asciende a unos 40 ó 50 millones de personas,entre un 8% y un 10% de la población total de la región,subdividida en unos 400 grupos lingüísticos diferentes.La población negra y mestiza afroamericana alcanza,de manera estimativa, alrededor de 150 millones depersonas, lo que equivale a aproximadamente un 30%de la población total de la región. La pobreza,marginalidad y exclusión son hoy rasgos estructuralesde las poblaciones indígenas y también de lasafroamericanas.

En contraste con esta situación, hay cada vezmayor conciencia ciudadana respecto del derecho a ladiversidad y la identidad, acompañada de una mayorsuscripción de los gobiernos a los derechoseconómicos, sociales y culturales. Bajo estosparámetros es visible y legítima la necesidad de quelos pueblos indígenas y afroamericanos accedan demanera equitativa a una ciudadanía moderna, queconsidere los rasgos y conductas propias que definenla identidad de la región, identidad basada en múltiplesy diversas identidades específicas que concurren enmayores posibilidades de integración y cohesiónsociales.

La discusión sobre los derechos de los pueblosindígenas y afroamericanos ha transitado desde susumisión a los derechos humanos universalmentereconocidos hasta el planteamiento que señala lanecesidad de reconocer los derechos económicos,sociales y culturales, especialmente aquellos basados enel mantenimiento y resguardo de una cultura e identidadpropia. No obstante, los derechos económicos, sociales yculturales específicos de los pueblos indígenas y lasminorías étnicas y raciales aún muestran un statusinferior respecto de los derechos universalmentereconocidos (Symonides, 1998). Si bien se haconsagrado internacionalmente el derecho a la nodiscriminación racial, en muchos países de la región nose reconocen los derechos específicos para la protección

del patrimonio histórico, religioso, lingüístico yterritorial de tales grupos.

Los acuerdos y convenciones referidos a los pueblosindígenas y afroamericanos intentan recoger, no sindificultades, la integralidad de los derechos consagradosen esos instrumentos. Así se ha hecho en las conferenciasmundiales y cumbres de la última década, como laCuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebradaen Beijing, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social,celebrada en Copenhague, la Conferencia Internacionalsobre la Población y el Desarrollo, celebrada en El Cairo,y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre losAsentamientos Humanos, celebrada en Estambul. LaDeclaración de Beijing reafirma, por ejemplo, el yaconsagrado derecho a la no discriminación de lasmujeres y agrega en algunos de sus puntos los derechosespecíficos que les asisten y se les debe reconocer a lasmujeres indígenas. El Punto K de la Plataforma deAcción de Beijing relaciona los derechos anteriores conel respeto al medio ambiente y el derecho a que lasmujeres indígenas vivan en un ambiente sano y con totallibertad de acceso y manejo de sus propios recursos. Enalgunos instrumentos sectoriales, como el Convenio Nº169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)sobre pueblos indígenas y tribales, se reconocen a losindígenas no sólo sus derechos culturales sino también sucarácter de “pueblo” y el acceso a un mayor grado deautonomía y control de sus recursos.

Hay, además, mayor conciencia de que los derechosculturales no se restringen a la tolerancia de hábitos ycostumbres diversas, sino que deben plasmarse en elcampo de la política, de los derechos y de lasinstituciones. En este marco, el sustento de la diversidadcultural radica en la construcción de un ordendemocrático basado en la igualdad ciudadana. Se trata dereivindicar la pertenencia étnica o de género desde laexigencia de una ciudadanía política que iguala a losintegrantes de una sociedad y, al mismo tiempo, respetasus especificidades. Sólo desde dicha igualdad políticalas mujeres, los grupos étnicos y las minorías puedenreivindicar su condición de diferentes, no de desiguales.

El reconocimiento de la diversidad cultural y étnicaimplica que los Estados y gobiernos reconozcan losderechos de estos grupos, los incorporen a la legislacióny proporcionen los medios necesarios para el ejercicioreal de estos, las instancias para el desarrollo de suspotencialidades y la capacitación para el manejo de loscódigos básicos de la modernidad, sin que ello signifiquela pérdida de su identidad.


4 Los siguientes párrafos de esta sección se basan en Bello y Rangel (2000).

En materia jurídica, es to entraña lapromulgación de leyes generales o sectoriales quepropendan al fortalecimiento, protección y promociónde los grupos desfavorecidos, los que muchas vecesson mayorías, étnicas y raciales, avanzando a partir deun marco jurídico especial que establezca lascondiciones para la implementación de políticasequitativas, que reconozcan la diversidad yespecificidad étnica y racial.

En materia educativa, la adecuación del sistemaeducacional a las condiciones culturales de los gruposindígenas constituye un elemento central que no sólopermite afianzar su identidad cultural sino que tambiénasegura mejores logros de la población indígena infantilen el sistema educacional formal y una mejor inserciónde las mujeres indígenas al mercado laboral. Un ejemploes la aplicación de las políticas lingüísticas en la región(véase el recuadro14.2).

En materia comunicacional, se debe incentivar elacceso de los pueblos indígenas y afroamericanos a lasnuevas tecnologías de las comunicaciones. Laconstrucción de una ciudadanía activa y moderna exigehoy día la “alfabetización comunicacional”, con el usode soportes informáticos y tecnologías audiovisuales porparte de grupos étnicos que deben ser interlocutores en eldiálogo público, pues en la sociedad del conocimiento lamultiplicidad cultural encuentra nuevas formas deintercambio simbólico y de posibilidades decomunicación.

En materia de empleo y trabajo, los Estados debentomar medidas tendientes a evitar el trato discriminatorio

de los trabajadores y las trabajadoras indígenas yafroamericanos, estimulando un acceso equitativo a laeducación en condiciones de interculturalidad, velandopor un pleno acceso al empleo, con remuneracionesiguales por iguales tareas, y asegurando el cumplimientode los derechos sociales y de salud y tomando recaudosen caso de accidentes y enfermedades profesionales.

En materia de salud, será necesario adoptar medidasespeciales para lograr que los servicios de salud y demásservicios sociales sean más accesibles a las poblacionesindígenas y respondan mejor a sus necesidades. Además,se debe reconocer la validez de la medicina y de lafarmacología tradicional, aceptando el empleo demedicamentos acreditados por su uso eficaz y facilitandoal mismo tiempo la reintegración de las comunidades asu propia cultura.

En cuanto al acceso a la tierra, los Estados debenasegurar los derechos territoriales y la posesión de lastierras que estos pueblos han utilizado desde tiemposancestrales, ya sea a través de normas legales generales yespecíficas como por la vía del reconocimiento de losderechos consuetudinarios y los usos y ocupacioneshistóricas.

En materia de participación, se recomienda que, enel ámbito nacional , los Estados y gobiernoscomprometan sus capacidades en la promoción deinstancias participativas con la sociedad civil, lascomunidades y las organizaciones de los gruposnucleados en torno a su identidad cultural, para generarmecanismos de consulta, negociación, resolución deconflictos y elaboración de políticas y programas decorto, mediano y largo plazo.

■7. Conclusión

La democracia, el crecimiento económico y laequidad han seguido senderos divorciados durante ladécada que culmina, configurando sociedades altamenteheterogéneas y pobladas de paradojas. La región haretomado el camino del crecimiento, si bien a tasastodavía insuficientes y en condiciones de alta volatilidad,pero la desigualdad en la distribución del ingreso y de lasoportunidades para el bienestar continúa siendo aguda,cuando no dramática. Nunca antes la proporción degobiernos elegidos por voto popular había sido tancategóricamente mayoritaria, aunque al mismo tiempolas sociedades de América Latina y el Caribe enfrentan

hoy problemas emergentes de desafección política ydesmovilización ciudadana. La mayor circulación debienes simbólicos contrasta con la mayor concentraciónde bienes materiales. El incremento del gasto socialcomo porcentaje del PIB es un logro de la década, peroque a su vez no logra mitigar la falta de integración ycohesión sociales y el incremento de la inseguridadciudadana. Los saltos en productividad de un sector delas economías nacionales van de la mano con el aumentode la brecha productiva entre empleos que forman partede la Tercera Revolución Industrial y la enorme masa detrabajadores ocupados en el sector informal, que en


muchos países sobrepasa la mitad de la poblacióneconómicamente activa. La educación avanza encobertura, en logros y posiblemente en calidad, pero losjóvenes que egresan de los distintos cicloseducacionales, principalmente las mujeres, son losmás afectados por la falta de empleo y las bajasremuneraciones.

Hemos afirmado en el Capítulo 2 del presentedocumento que el gran desafío para el desarrollo de laregión en los próximos años es avanzar hacia sociedadesmás igualitarias. para ello no es indiferente el modelopolítico, pues la igualdad se logra conjugando políticaseconómicas, políticas sociales y una difusión másexhaustiva en el ejercicio de la ciudadanía. El ejerciciociudadano influye sobre el sistema de reparto social, nosólo porque incorpora a los excluidos en las decisionespolíticas y en la deliberación sobre el uso de recursos

socialmente producidos, sino también, y sobre todo,porque impacta sobre otros terrenos que definen otrasformas de igualdad, como el acceso a la justicia, alconocimiento y a la seguridad ciudadana y la mayorpreocupación de la sociedad por las desigualdades poradscripción, en particular sexo y etnia.

Por otra parte, el fortalecimiento de la ciudadaníapermite mejorar los niveles de cohesión social y, porende, de legitimidad política para impulsartransformaciones profundas en el ámbito productivo,educacional y de política económica, entre otros. Laadhesión a proyectos colectivos constituye unacondición básica para dar sustento político a los desafíosque se han planteado al inicio del presente documento, ya las transformaciones que aquí se han presentado comoindispensables para transitar por el camino de la mayorequidad social.


La institucionalización de la educación

bilingüe toma cuerpo mediante la

creación de un órgano específico en el

seno de los ministerios de educación.

En efecto, ya existen Direcciones

Nacionales Generales para esta

disciplina en México desde 1978, y en

Ecuador (DINEIB) y Perú (DIEB) a

partir de 1988, si bien ésta última

desapareció poco después, y en Chile

(CONADI) en 1995; un Departamento

en Nicaragua, a partir de (1989), y una

Sección de Área Indígena en Panamá.

Para algunos, más importante que la

creación de órganos nuevos es la

clarificación de las responsabilidades

ministeriales en el sector. Así, Bolivia

(Proyecto Nacional de Educación

Bilingüe, PNEB, 1990) y Guatemala

(Programa Nacional de Educación

Bilingüe, PRONEBI, 1985) mantenían

todavía la actividad en los niveles de

proyecto y programa, respec-

tivamente, aunque la permanencia en

ellos es, a veces, necesaria, hasta que

no se logren los apoyos económicos y

sociales imprescindibles.

Recuadro 14.2

POLÍTICAS LINGÜÍSTICAS EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Ernesto Barnach-Calbó, “La nueva educación indígena en Iberoamérica”, Revista iberoamericana de educación, Nº 13(1997).

ciudadanía, igualdad y cohesión social: la ecuación · pdf filedel...

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