cgn. estado de los recursos naturales y el medioambiente 2009-2010

Estado de los RecursosNaturales y del Ambiente

2009-2010

La sostenibilidad ambiental urbana:un reto para Colombia

Uso sostenible de la biodiversidade instrumentos para la implementaciónde la Política Nacional de Biodiversidad

2009-2010

Foto Portada

Primer PuestoTema:LibreTítulo:Los últimos 20 metros a Ritacuba BlancoAutor:Carlos Eduardo Espinosa VelásquezLugar:Cocuy-Boyacá

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Julio César Turbay QuinteroContralor General de la República

Roberto Pablo Hoyos BoteroVicecontralor General de la República

Lina María Sinisterra MazariegosSecretaria Privada

José Gregorio Manga CertainContralor Delegado para el Medio Ambiente

Julio César Cárdenas UribeContralor Delegado para el sector Agropecuario

Octavio Rafael García GuerreroContralor Delegado para el sector de Minas y Energía

José David Bohórquez ZeaContralor Delegado para Infraestructura Física y Telecomunicaciones,

Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Gladys Stella Ceballos LópezContralora Delegada para el sector Social

Carmen Inés Vásquez CamachoContralora Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

Laura Emilse Marulanda TobónContralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras

Carlos Eduardo Acosta Moyano (E)Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas

Tatiana González TorresContralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

Héctor Manuel Echeverry LaraContralor Delegado para Participación Ciudadana

Luis Fernando Ayala PabónDirector Oficina de Planeación

Jaime Prieto León (E)Director de Oficina de Sistemas e Informática

Álvaro Ruiz CastroDirector Oficina de Control Interno

Luz Stella Higuera FandiñoDirectora Oficina de Control Disciplinario

Luis Guillermo Candela CampoDirector Oficina Jurídica

Nina Blanco AriasDirector Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología

y Cooperación Técnica Internacional

Marisol Rojas IzquierdoDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Amparo Contreras TrianaGerente del Talento Humano

César Augusto Torrente BayonaGerente de Gestión Administrativa y Financiera

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REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralor General de la RepúblicaJulio César Turbay Quintero

Vicecontralor General de la RepúblicaRoberto Pablo Hoyos Botero

Contralor Delegado para el Medio AmbienteJosé Gregorio Manga Certaín

Director de Estudios SectorialesGerardo Ermilson Amórtegui Calderón

Director de Vigilancia FiscalSandra Cecilia Ramos Campos

Asesor Despacho del ContralorLuis B. Carvajal Celemín

Participaron en la realización de este informe:Olga del Pilar Andrade Medina, Carolina Bermúdez Cárdenas, Diego Alejandro Cháves Martínez, Omar Ariel Gue-vara Mancera, Blanca Mireya Guevara Samaca, Germán Antonio López Porras, Jesús Antonio Mena Rodríguez, Otto Reyes García, Blanca Rudy Sotelo Torres, Luis Arenas Vega, David Cruz Aguirre, Henry Duarte Serrano,Norma Victoria Gaitán Martínez, Luz Patricia Gallo López, Cesar Augusto Moreno Sánchez, Sandra Milena Nemoga Guerrero,Olga Lucy Sánchez Alava, Leandro Silver Rojas, Jairo de Jesús Pulido, Fernando Otero Olaya.

Apoyaron en la realización de este informe:Proyecto Fortalecimiento del Control Fiscal para el Mejoramiento de la Gestión Ambiental en Colombia Embajada Real de los Países Bajos Conservación Internacional Colombia Carlos Felipe Abondano Almonacid - Pasante Universidad Distrital

Organización del Concurso de Fotografía que ilustra este informe:Adriana Janeth Mora Javela

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora de Oficina Marisol Rojas Izquierdo

Edición y correcciónJaime Viana SaldarriagaAzucena Gómez

PortadaNéstor Adolfo Patiño Forero

Diseño y DiagramaciónNéstor Adolfo Patiño ForeroAndrea Artunduaga Acosta

Elaboración de cuadros y gráficosCamilo Andrés Clavijo Puerta

ISSN 1794-5356

ImpresiónImprenta Nacional

Contraloría General de la RepúblicaCalle 17 No 9-82Teléfono: 3537700 Bogotá D.C., ColombiaMayo de 2007www.contraloriagen.gov.co

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Presentación 9

Introducción 13

CAPÍTULO I ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA Y EL GASTO NACIONAL AMBIENTAL 2009-2010 19

Introducción 19La Política Nacional Ambiental 2002-2010 21 La política pública vigente 22 Evaluación del diagnóstico, objetivos y metas de la política 26Evaluación de los resultados de la política pública ambiental 2009 30 La gestión del MAVDT, las CAR-CDS y los temas estructurales del PND a través de los Indicadores Mínimos de Gestión (IMG) 30 Planificación ambiental en la gestión territorial 35 Gestión Integrada del recurso hídrico 37 Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad 40 Procesos productivos, competitivos y sostenibles 41 Prevención y control de la degradación ambiental 44 Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental 46 La gestión de los Institutos de investigación ambiental (IIA) en 2009 51Evaluación del gasto ambiental del SINA 2009 53 Análisis horizontal 54 Análisis por fuentes 54 Representatividad de las transferencias de la Nación 59 Ingresoso de los institutos de investigación ambiental 61 Gasto Público en el componente ambiental 69Conclusiones 71

CAPÍTULO IIEVALUACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL SECTORIAL 77

Sector Agropecuario 77 Avances en 2009 del Plan Nacional de Desarrollo(PND) 2006-2010 77 Gestión ambiental institucional 2009 80

Fondos parafiscales agropecuarios 84 Gasto Ambiental 85 Conclusiones 86 Reforestación Comercial: situación en Colombia 86

Contenido

Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras 90 Gestión Ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 90 Evaluación de la gestión ambiental vigencia 2009 91 Convenios internacionales ambientales y su desarrollo nacional (2003 – 2009) 96 Conclusiones 101Sector Infraestructura Física, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional 101 El gasto ambiental 105 Disposición de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en Colombia 107 Conclusión 109Sector Defensa, Justicia y Seguridad 112 Análisis de la Gestión Ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 112 Evaluación de la gestión ambiental sectorial 2009 113 Análisis por subsectores 115 La Policía Nacional y el área de protección ambiental y ecológica 119 Conclusiones 121Sector Social 121 Evaluación de actividades ambientales sectoriales asignadas en el PND 2006 - 2010 121 Avances de las acciones ejecutadas para la formulación de la Política Nacional de Salud Ambiental 129 Gasto ambiental del Sector Social vigencia 2009 132 Conclusiones 134Sector Minas y Energía 135 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 135 Gasto ambiental entidades del sector minas y energía 137 Recursos de regalías indirectas dirigidas a proyectos medioambientales 2004-2009 139

CAPÍTULO IIICONTROL FISCAL AMBIENTAL TERRITORIAL 147

Acciones de control fiscal ambiental territorial en la CGR 147Control macro y otras actividades misionales 147 Análisis global del PGA 2008 sector medio ambiente 153Gestión ambiental territorial 154 Cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 161 Visión general sobre la gestión municipal en residuos, vertimientos y plantas de sacrificio 171 Desarrollo del control fiscal ambiental 173

CAPÍTULO IVLA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL URBANA: UN RETO PARA COLOMBIA 179

Marco conceptual 180

La Ciudad 180

Desarrollo Sostenible 181

Determinantes de la situación ambiental 183

Distribución espacial y esquemas de organización de las ciudades 185

Los procesos de metropolización en América Latina 188

Gobernabilidad 190

Desarrollo de la sostenibilidad ambiental urbana en colombia (1995-2007) 190

Evolución de la dimensión urbana en la normatividad ambiental 190

Distritos y Áreas Metropolitanas en Colombia 196

Enfoques de la gestión ambiental urbana a nivel nacional 198

Evaluación de la sostenibilidad ambiental de las áreas metropolitanas y distritos 216

La Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU) 216

Gobernabilidad de la Sostenibilidad Ambiental Urbana 229

Conclusiones 251

CAPÍTULO VUSO SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD E INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD 259

Introducción 259

Uso sostenible de la biodiversidad 259

Sistemas de manejo sostenible 259

Titulaciones colectivas y de reservas campesinas 264

Acceso a recursos genéticos, bancos genéticos y programas de biotecnología 265

Sistemas de valoración de la biodiversidad 270

Distribución de los beneficios de la biodiversidad 272

Promoción de la bioprospección 274

Identificación de especies promisorias 274

Promoción comercial y estudios de mercado 276

Ordenación y manejo forestal 281

Aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos y pesqueros 282

Desarrollo Ecoturístico Sostenible 295

Evaluación de los instrumentos de la PNB 298

Capacitación, educación y divulgación 298 Participación ciudadana 304 Desarrollos normativos 305 Fortalecimiento de la capacidad local para proyectos 307 Desarrollo institucional 308 Incentivos 313 Desarrollo y transferencia de tecnología 318 Sistemas de información 320 Sistema de información de evaluación y seguimiento a la gestión fiscal en biodiversidad 323 Conclusiones y recomendaciones 326

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

9Contraloría General de la República

Presentación

Como ya es tradicional, el Informe sobre el estado de los recursos naturales y del am-biente, en este caso correspondiente al período 2009 - 2010, presenta tres capítulos “permanentes” y dos “temáticos”.

El capítulo primero, analiza y evalúa la política y el gasto público ambiental nacional, a partir de las instituciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental (SINA)1. En esta ocasión, se tiene como marco de evaluación los temas ambientales estructurales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND): “Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006-2010”, con base en los resultados de los Indicadores Mínimos de Gestión (IMG) establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territo-rial, los informes de gestión de los sujetos de control y las respuestas a cuestionarios diseñados por la Dirección de Estudios Sectoriales de la CGR.

Aunque los resultados de la evaluación realizada en 2008 por la CGR, mostró una serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su reporte, para la presente vigencia han mostrado un mejor desempeño, en los dos casos.

En primer lugar, es importante reiterar el problema en torno a la dispersión, debilidad, y en algunos temas, la ausencia de información disponible y comparable, que permita realizar una evaluación del avance en términos reales, sobre la mejora en cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el país. Parte importante de la evaluación está determinada por la cantidad de recursos presupuestales y financieros y, en consecuencia, humanos y logísticos, que son asignados al sector ambiental. En tal sentido se llega siempre a la conclusión de que estos recursos son menores a los indispensables. Además, esos limitados resultados para el mejoramiento y el manejo ambiental se obtienen, a pesar de los grandes esfuerzos que realizan las ins-tituciones, en un entorno de escasez de recursos económicos y financieros. Por ello, en este informe se hace énfasis de nuevo en la responsabilidad del Estado y, más concretamente de los gobiernos, por la baja voluntad política para hacer del sector ambiental un componente importante y determinante, en el marco de un desarrollo con verdaderos rasgos de sostenibilidad.

El resultado del análisis y evaluación de la política nacional ambiental muestra que, dentro de los más críticos problemas del país, se encuentran: 1) la eficiencia de la tasa retributiva, instrumento económico para el control de la contaminación hídrica, afectada por el constante cambio en las normas, que alcanza apenas el 52%, con un

•• 1 LaCGRhadefinidocomoSINA“central”:MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial(MAVDT),juntoconelFondoNacionalAmbiental(FONAM)yelFondodeCompensaciónAmbiental(FCA);UnidadAdministrativaEspecialdelSistemadeParquesNacionalesNaturales(UAESPNN);33corporacionesautónomasregionalesydedesarrollosostenible(CAR-CDS);cincoinstitutosdeinvestigacióncientífica:InstitutodeHidrología,MeteorologíayEstudiosAmbientales(IDEAM),InstitutodeInvestigacionesAmbientalesdelPacífico(IIAP),InstitutodeInvestigacióndeRecursosBiológicosAlexandervonHumboldt(IAvH),InstitutodeInvestigacionesMarinasyCosterasJoséBenitoVivesdeAndreis(INVEMAR),yelInstitutoAmazónicodeInvestigacionesCientíficas(SINCHI).


Contraloría General de la República10

cumplimiento promedio de metas de descontaminación del 29%; el 9% de las cuencas priorizadas se han reglamentado; 2) la ejecución de planes de ordenación forestal del país sólo se logró en un 18%; 3) de las más de 4.000 especies que se reportan con algún grado de amenaza, existen planes para proteger a 118; 4) la cifra oficial de deforestación está en 90.000 ha/año y en 2009 se reforestaron un poco menos de 48.000 has; 5) sólo el 34% de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos son controlados por las CAR-CDS; 6) los compromisos establecidos en los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) apenas se cumplen en un 39%; y 7) finalmente, no existe certeza sobre el número de redes ni estaciones de monitoreo de calidad de aire que existen en el país.

Por otra parte, el análisis del gasto público ambiental muestra que el presupuesto para la vigencia 2009 de $1.548.596 millones asignado al Sistema Nacional Ambiental (SINA), alcanzó apenas el 1,18% del Presupuesto General de la Nación y el 0,3% del PIB.

En el campo de la investigación ambiental, la CGR considera que uno de los princi-pales hechos que afectó positivamente a los institutos de investigación ambiental del país, fue la formulación y aprobación del “Plan Estratégico Nacional de Investigación Ambiental (PENIA)” y la obligación de los institutos de diseñar el “Plan Institucional Cuatrienal de Investigación Ambiental (PICIA)”.

De los principios sobre los cuales descansa esta nueva propuesta de planeación para la investigación ambiental en el país se destaca el de “concordancia y articulación dentro del sistema nacional de planeación”, y la CGR espera que se avance en ese sentido, en la medida en que uno de los grandes problemas que aquejan al sector es la ausencia de sistematización, agregación y consolidación de la información que producen las entidades ambientales.

En el segundo capítulo se evalúa la gestión y el gasto ambiental de los sectores del Estado cuya misión no es directamente la de conservación y protección de los recur-sos naturales, sino que, más bien, demandan bienes y servicios ambientales para los procesos productivos. En ese sentido, tales instituciones tienen responsabilidades en los procesos de mitigación, prevención, corrección o compensación de impactos ambienta-les derivados de sus actividades misionales: en especial, desarrollo de infraestructura, aprovechamiento de recursos mineros y energéticos, producción y comercialización de bienes e insumos agropecuarios. Así mismo, se incluyen aquellas que adelantan actividades derivadas de la atención de la población, como en el caso de la salud y el sector educativo público.

No parece correcta la tendencia, ya criticada en estos informes, a la implementación de mecanismos de autorregulación tales como las guías, las evaluaciones estratégicas y las autodeclaraciones, en un marco de débil capacidad institucional de las autoridades ambientales que no realizan un adecuado seguimiento, control y sanción.

El tercer capítulo permanente está dedicado al Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), que involucra además de la CGR, a las contralorías del orden subnacional (departamentales, municipales y distritales).

Con la colaboración de las contralorías, la CGR consolida información sobre la gestión ambiental fiscal de las entidades territoriales del país. Se busca no sólo conocer el esfuerzo realizado en el control y seguimiento de la gestión ambiental de las entidades



del Estado sino los principales problemas ambientales que aquejan a los distritos, municipios y departamentos y el avance en su solución.

Con la elaboración de estos tres capítulos permanentes, la Contraloría General de la República (CGR), avanza por el camino de dar una visión mucho más completa de la gestión ambiental del Estado. No obstante, es importante decir que la inserción de los temas ambientales de los sectores económicos del país aún es demasiado débil.

Consciente del avance y la dinámica de crecimiento del componente urbano no sólo en el país sino a nivel mundial, la CGR ha dedicado el primero de los capítulos te-máticos de esta vigencia, al análisis y evaluación de la política y la gestión ambiental urbana. Los datos revelan que los avances en materia de inversión en sostenibilidad ambiental urbana aún son muy débiles y sin precisiones conceptuales adecuadas. Por lo tanto, se requiere atender, de manera prioritaria, un cambio de cultura que permita visualizar que las ciudades y los ciudadanos son grandes generadores de externalida-des ambientales y deben asumir las responsabilidades derivadas con cada uno de los elementos de la biósfera y procurar el mejoramiento de los espacios urbanos, de tal forma que sea posible construir ciudadanía bajo un concepto claro de calidad de vida para las generaciones presentes y las futuras.

En el marco del “Proyecto para el fortalecimiento del control fiscal ambiental en Colom-bia” que con recursos de la Embajada Real de los Países Bajos, viene implementando la CGR, a través de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, se ha realizado la evaluación de la Política Nacional de Biodiversidad.

En el informe 2007 - 2008, el capítulo de biodiversidad estuvo dedicado a la revisión de la gestión en el manejo de áreas protegidas; en 2008 - 2009 se analizaron las estrategias asociadas a la conservación y uso de la biodiversidad; y en esta ocasión, 2009 - 2010, se presenta la evaluación del tercer eje de la política, que se refiere al uso de la biodiversidad, y de los instrumentos para su implementación.

Dentro de los más preocupantes resultados que arroja el análisis y la evaluación de este tercer componente de la política se encuentra que las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad. La estrategia prevaleciente y casi única en las corporaciones autónomas regionales ha sido la gestión en torno a zoocriaderos. Como consecuencia de ello, no hay en el país mecanismos e indicadores para evaluar anualmente el seguimiento a la gestión del uso y manejo sostenible de la biodiversidad.

Igualmente grave resultan los impactos que se generan a raíz de la debilidad institu-cional en el sector rural. En la medida en que no se han resuelto los problemas en torno a la propiedad, no existen condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Entonces, la concentración de predios ha generado mayores presiones sobre las reservas y parques naturales, causando grandes pérdidas de suelos y bosques, así como la reducción del potencial hídrico del país.

La conjugación de los resultados de la gestión ambiental del SINA y de los demás sectores del Estado y el nivel de gasto público en medio ambiente permite afirmar que Colombia, al dedicar el 0,06% y el 1,2% de su presupuesto público a la inves-tigación ambiental y a la gestión ambiental, respectivamente, no puede garantizar un desarrollo sostenible.



Con estas contribuciones y bajo la expectativa de coadyuvar al mejoramiento de la gestión ambiental pública y privada, la Contraloría General pone a disposición del Honorable Congreso de la República y de la ciudadanía el presente Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2009-2010”.

Julio César Turbay QuinteroContralor General de la República



Introducción

La Contraloría General de la República (CGR), a través de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, cumple con la obligación constitucional de presentar el Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente correspondiente al período 2009 – 2010.

En esta ocasión el informe está dividido en cinco capítulos. En el primero se analiza y evalúa la implementación de la política ambiental por parte de las entidades del Estado que tienen como principal misión la protección y conservación de los recursos naturales y que la CGR denomina el Sistema Nacional Ambiental “Central” (SINA).

A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territo-rial (MAVDT), de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS), y de los institutos de investigación ambiental (IIA), el deterioro ambiental continúa y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento económico del país no es sostenible.

El segundo capítulo analiza la gestión ambiental sectorial del Estado, en cabeza de los distintos ministerios. Las contralorías delegadas, a través de funcionarios de enlace con la Delegada para Medio Ambiente, consolidan, analizan y evalúan la gestión y el gasto ambiental sectorial. Esto ha permitido, a través de estos años, dar una visión más comprensiva del desempeño ambiental del sector público.

Gracias a la colaboración de las contralorías territoriales, que conforman el Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), del cual es promotor la Contraloría General de la República, se consolida el tercer capítulo. Se trata no sólo de conocer la gestión fiscal ambiental a nivel territorial, sino de fortalecer los lazos entre la CGR y estas entidades, de tal forma que se mejore el seguimiento y el control de los sujetos del nivel subnacional.

En ese sentido, la interacción Contralorías Territoriales - CGR, durante los últimos años, ha permitido mejorar la evaluación de la gestión ambiental pública a todos los niveles territoriales, como resultado de ejercicios conjuntos de auditoría (recursos hídricos y cambio climático), el intercambio de información y la formación de capacidad técnica, lo que ha posicionado de mejor manera el tema ambiental en la agenda de trabajo de los distintos entes de control.

El cuarto capítulo aborda la problemática en torno a la Gestión Ambiental Urbana (GAU). La dinámica reciente ha dado como resultado un país en donde la población está distribuida en un 70% urbana y sólo un 30% rural.

En Colombia, al igual que en los países en vía de desarrollo, el crecimiento urbano ha sido desordenado e incontrolable, conformándose ciudades fragmentadas, caóticas, dispersas, congestionadas, ambientalmente insostenibles, que favorecen la segregación, el anonimato y el egoísmo, fruto de múltiples factores, entre ellos, el predominio de las fuerzas libres del mercado por encima de la planeación, la fuerte migración del



campo, la concentración de la actividad económica, primero industrial y, después, de servicios. Para cambiar esta tendencia de insostenibilidad es necesario que la ciudad evolucione hacia una mejor adaptación con el entorno, que se traduzca en la restau-ración, mantenimiento, estimulación y cierre de los flujos o cadenas existentes entre el sistema urbano, su entorno inmediato y el ecosistema global, a partir del mantenimiento de un metabolismo circular, la racionalización del consumo, el aprovechamiento de residuos reutilizables, y el consecuente mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones de habitabilidad de la población urbana.

La política de gestión ambiental urbana formulada por el MAVDT, deberá evaluarse y ajustarse teniendo en cuenta que deben adelantarse acciones en torno a la determina-ción clara de los límites de la extensión urbana y de las áreas periurbanas, el estable-cimiento de densidades mínimas de ocupación que deben alcanzar las áreas urbanas antes de ampliar su perímetro, favorecer los usos agrícolas y ganaderos, mejorar la calidad de vida para los habitantes de las áreas rurales1, propiciar la continuidad de las áreas de importancia ecológica y la adopción de tecnologías limpias.

La CGR ha contado con la valiosísima colaboración de la Embajada Real de los Países Bajos, para la ejecución del “Proyecto para el fortalecimiento del control fiscal ambiental en Colombia”, en cuyo marco se ha adelantado una evaluación integral a la Política Nacional de Biodiversidad que constituye el quinto capítulo del presente informe.

Uno de los principales objetivos del proyecto, que contribuye al fortalecimiento del control fiscal a la gestión de la biodiversidad, se logró a través de un convenio con Conservación Internacional Colombia (CI).

Se trata de Otus Colombia2, un sistema de información geográfica dirigido a la CGR, a las instituciones del SINA y, en general al Estado colombiano, que proporciona un conocimiento actualizado sobre la biodiversidad, los ecosistemas y las áreas protegi-das en la jurisdicción y área de acción de las instituciones, sirviendo como base para planear y hacer seguimiento a su gestión.

La CGR pone a disposición del Honorable Congreso de la República y de la ciudadanía en general la herramienta Otus Colombia y este informe, con los que espera contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones del Estado en el manejo y control del medio ambiente de la Nación.

José Gregorio Manga Certaín Contralor Delegado para el Medio Ambiente

•• 1 Mejorarelaccesoaeducacióndecalidad,aserviciosdesalud,ainfraestructuraqueincrementelaproducciónrural,amejoramientodelavivienda,etc.

2 Hacereferenciaalosbúhos,ysimbolizalaagudezadeestaherramientaparalaobservacióndelagestiónenbiodi-versidadenelpaís.

Tema: Libre

Título: Ambiente para todos!

Autor: Sara Alejandra Vargas Nuñez

Lugar: Parque Simón Bolivar-Bogotá, Cundinamarca

Tema: Gestión de uso sostenible de la biodiversidad Título: Seguridad alimentaria y biodiversidad Autor: Alejandra Mejía Jaramillo Lugar: Isla de los Micos-Amazonas

Capítulo ICapítulo I

Análisis y evaluación de la política y el gasto nacional ambiental 2009-2010



Capítulo I

Análisis y evaluación de la política y el gasto nacional ambiental 2009-2010

IntroducciónEl análisis y evaluación de la política ambiental se hará con base en dos metodologías complementarias. De una parte, se utilizarán los criterios de evaluación propuestos por Mance, H (2008): agenda, capacidad y posicionamiento1.

La agenda2, producto de dinámicas nacionales e internacionales, contiene la serie de temas sobre los cuales el gobierno decide actuar para mejorar una situación no desea-da. La capacidad3 se refiere a la serie de recursos (humanos, económicos, financieros, físicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel de eficacia y eficiencia o, en otras palabras, el impacto de la acción gubernamental sobre la solución de los problemas definidos en la agenda.

El posicionamiento4 tiene que ver con la “ubicación” del sector y las relaciones e interacciones con el resto de sectores y agentes que componen la sociedad. Hace re-ferencia, entre otros aspectos, a la importancia del medio ambiente en los procesos de toma de decisiones y al grado de dificultad que se presenta al momento de adelantar procesos de reformas sectoriales o institucionales.

De otra parte, se acudirá a la propuesta metodológica planteada por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar las políticas: la estabilidad en el tiempo; el nivel de coordinación y coherencia, es decir, la medida en que las políticas ambientales dentro del sector se articulan y potencian, pero además, la compatibilidad con los demás sectores; la adaptabilidad o la capaci-dad de ajuste que tienen las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias; la evaluación de la eficiencia, entendida como la evaluación de los retornos que genera la política luego de una asignación de recursos escasos. Relacionado con la eficiencia se analizará la calidad de la implementación y su efectiva aplicación. Así mismo, aunque pudiera resultar obvio, se debe evaluar la medida en que la política tiene orientación hacia el interés público5.

1 MANCE,Henry(2008):“Lapolíticadelasostenibilidad:ascensoydeclivedelMinisteriodeMedioAmbienteCo-lombiano”.En:Gobernabilidad,institucionesymedioambienteenColombia.ForoNacionalAmbiental.BogotáDC.,junio.Pág.114–252.

2 Ibídem.Pág.114.

3 Ibídem.Pág.115.

4 Op.Cit.Pág.116.

5 BancoInteramericanodeDesarrollo(2006):“Lapolíticadelaspolíticaspúblicas.ProgresoeconómicoysocialenAméricaLatina.Informe2006.”BID–DavidRockefellerCenter forLatinAmericanStudies.HarvardUniversity.Cambridge,MA.Pág.314.

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Se tendrá como marco general de la evaluación el concepto del ciclo de la política, es decir, formación y formulación, implementación y evaluación6. Sin embargo, en la medida en que el presente análisis involucra el cierre del período de gobierno 2006 – 2010, y que, además, no registra cambio de gobierno desde 2002, la evaluación en ocasiones no se hará estrictamente en el orden lógico-cronológico del ciclo, sino con base en la dinámica, relaciones y resultados de las políticas que en varios casos tienen que ver con lo sucedido en los distintos momentos del periodo 2002 - 2009.

En la evaluación de resultados de la vigencia 2009 se tendrán como elementos principales tanto la información remitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), como los reportes enviados por las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS)7 y los datos sobre las matrices de Indicadores Mínimos de Gestión (IMG), establecidos en la Resolución 964 de 2007, del MAVDT.

Se advierte que, a pesar de las dificultades que se presentan en los reportes de los IMG, la Contraloría General de la República (CGR) considera la matriz como un ins-trumento en camino de estandarizar y sistematizar alguna de la información generada por las instituciones del sector y que, en ese sentido, responde a las observaciones que se han hecho en el pasado.

En relación con los principales inconvenientes que presentan los reportes, la CGR ha afirmado que “La evaluación realizada refleja que las entidades del SINA se en-cuentran en un proceso de adaptación al poblamiento y reporte de los indicadores… Prueba de ello son las distorsiones generadas por las diversas interpretaciones, la utilización de diferentes unidades de medida…y en consecuencia, resultados que no pueden agregarse”8.

Por su parte, en la evaluación realizada por el propio MAVDT se encuentra que:

En algunos casos el valor numérico del comportamiento de cada indicador, es di-fícil concretar la validez de los datos reportados, principalmente como se expresó anteriormente porque las hojas metodológicas de esos indicadores permiten su reporte en más de una unidad o tiene dentro de los mismos más de una variable. De esta manera las inconsistencias que se pueden presentar en los reportes de indicadores se sintetizan en:

• En algunos casos no es clara la unidad presentada por la Corporación en los datos reportados, dado que el indicador da más de una posibilidad de reporte, pero la Corporación solo registra un dato sin indicar la respectiva unidad de medida.

• En los reportes acumulados, no es claro para algunos indicadores si se está reportando la sumatoria de los periodos anteriores o el promedio de compor-tamiento de dichos periodos.

6 VARGAS,Alejo(2001):“NotassobreelEstadoylaspolíticaspúblicas”.Ed.Almudena.BogotáDC.,Pág.73-76.

7 CuestionariosdiseñadosporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparaelMedioAmbientedelaContraloríaGeneral.

8 CGR(2009):“EvaluacióndelaPolíticayelGastoPúblicoNacionalAmbiental”En:InformesobreelEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2008–2009.BogotáDC.,octubre.Pág.91.

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• Los indicadores reportados con cero “0”, no es claro si están siendo registrados por la Corporación pero en ese periodo no ha tenido ninguna variación, o por lo contrario son indicadores excluidos de reporte por la CAR.

• Para los supuestos indicadores excluidos de reporte, no se presenta en todos los casos el número o referencia del acuerdo del Consejo Directivo en el que se plasma esta decisión9.

En la primera parte de este capítulo se hará el análisis y la evaluación de la política pública ambiental en Colombia, teniendo como marco general dos periodos de un mismo gobierno que se inició en 2002 y finalizará en 2010 además, de los criterios mencionados anteriormente.

Así mismo, en esta primera parte se hará énfasis en los resultados de la política ambiental para la vigencia 2009. Se utilizarán los reportes de información realizados por las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) central, en respuesta a cuestionarios diseñados y enviados por la CGR.

La segunda parte, como es tradicional, aborda la evaluación del presupuesto público ambiental tanto en sus componentes de ingresos (fuentes) como de los gastos (usos); y, finalmente se hace el análisis del rezago presupuestal.

La siguiente es la hipótesis desde la cual parte la evaluación, producto de las evalua-ciones anteriores: el sector ambiental continúa siendo marginal dentro de las priori-dades del gobierno central, lo que se refleja no sólo en la asignación de recursos del presupuesto nacional, sino en la capacidad y posicionamiento del MAVDT dentro del aparato estatal. El capítulo termina con las principales conclusiones.

La Política Nacional Ambiental 2002-2009En su etapa más reciente la política pública ambiental tuvo un salto cualitativo im-portante en 2003 cuando el gobierno nacional (2002 -2006), decidió adelantar una reforma institucional que, en el caso del sector ambiental, produjo la fusión Ministerio de Ambiente, con algunos temas de la agenda de la cartera de Desarrollo. Así, se diseñó el MAVDT. En la medida en que la importancia relativa del tema ambiental en el nivel nacional e internacional era mucho más baja que a principios de la década de los noventa y, de otra parte, por la gran presión que ejercía el déficit fiscal interno facilitó la reestructuración del aparato estatal propuesta por el gobierno.

La estructura del nuevo Ministerio comprende tres Viceministerios10: Ambiente, Vivien-da y Desarrollo Territorial, y Agua potable y saneamiento básico. El nuevo diseño se complementa con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN).

9 MAVDT (2009): “Evaluación integral informes de gestión de las corporaciones autónomas regionales. Segundosemestre2008”.BogotáDC.junio.Pág.39-40.

10 Ambiente:direccionesdeLicencias,DesarrolloSectorialSostenibleyEcosistemas;Vivienda:direccionesdeDesarro-lloTerritorialySistemaHabitacional;AguaPotableySaneamiento:direccionesdeInversionesEstratégicasyGestiónEmpresarial.

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El segundo periodo de gobierno (2006 – 2010) se inició con un plan nacional de desarrollo ajustado que se denominó “Estado Comunitario: desarrollo para todos”. En él apareció el componente ambiental ciertamente mejorado con respecto al anterior plan y se adicionó explícitamente la gestión del riesgo asociado a la eventual ocurrencia de desastres naturales.

Lo ambiental en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 – 2010 se plantea a través de “Una Gestión Ambiental y del Riesgo que Promueva el Desarrollo Sostenible” que incluye seis temas estructurales, a saber:

• Planificación ambiental en la gestión territorial.

• Gestión integrada del recurso hídrico.

• Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad.

• Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles.

• Prevención y control de la degradación ambiental.

• Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.

La política pública vigente

La Ley 99 de 1993 organizó el sector ambiental del país al crear el SINA. Antes de este quiebre institucional la estructura institucional y la regulación de las actividades ambientales dependían del Decreto-Ley 2478 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales.

Actualmente el sector ambiental cuenta aproximadamente con 35 políticas (cuadro 1.1) que se ejecutan teniendo como marco de referencia una serie de instrumentos de planeación y con base en un marco legal amplio, disperso y en ocasiones, incohe-rente11. En primer lugar, el sistema nacional de planeación que tiene como principal instrumento el PND, mientras que en el nivel regional, se encuentran los planes de desarrollo territoriales (departamentos, municipios y distritos).

En el marco de las instituciones del sector ambiental se encuentran para las CAR-CDS, los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y los Planes de Acción Trienal (PAT)12; y, en el caso de los institutos los Planes Estratégicos de Investigación Ambiental (PENIA) instrumentos a través de los cuales se priorizan y programan las actividades a desarrollar en cada jurisdicción.

11 DentrodelosmásdestacadosseencuentranlosconflictosdecompetenciasentreCAR,autoridadesambientalesurbanas,autoridadesmunicipalesyresguardosindígenas,asícomolaindefiniciónsobreelusoderecursoscomolasregalíasylastransferenciasdelsectoreléctrico.

12 Losperiodosdelosdirectoresdelascorporacionesseampliaronacuatroaños(Ley1263de2008),asícomoeldelosPAT,atravésdelDecreto2350de2009.ComomecanismodetransiciónlosPATdeberánserajustadosporlasCAR-CDS,detalformaquesucoberturaalcancehastael31dediciembrede2011.

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Cuadro 1.1

Políticas ambientales en Colombia

Fuente: MAVDT, DNP, CAR-CDS.

Políticas Ambientales Dependencia Competente

Lineamientos de política de manejo del recurso suelo Viceministerio de Ambiente

Política nacional de cambio climático

Política nacional de humedales interiores.

Política nacional para el sistema nacional de áreas protegidas (SINAP)

Lineamientos de política para acceso y aprovechamiento de recursos genéticos

Documento CONPES para el sector minero

Política ambiental urbana

Política nacional de salud ambiental

Política nacional de calidad del aire

“Lineamientos de politica para promover la produccion sostenible de biocombustibles en colombia.”

Política ambiental para la gestión integral de residuos o desechos peligrosos

“Política nacional de sanidad agropecuaria e Inocuidad de alimentos para el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) (Conpes 3375/2005)”

Plan de acción nacional de lucha contra la desertificación y la sequía (PAN)

“Política nacional ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares de Colombia (PNAOCI) - CONPES 3164”

Política nacional del océano y los espacios costeros (PNOEC)

Política nacional forestal

Plan nacional de desarrollo forestal

Plan nacional de prevención, control de incendios forestales y restauración de áreas afectadas

Plan estratégico nacional de mercados verdes (PENMV)

Protocolo de Montreal (Ozono)

Licenciamiento ambiental

Instrumentos económicos

Sistema de información ambiental para Colombia

Política hídrica nacional

“Lineamientos de política para recuperación, protección y fomento del conocimiento tradicional para el manejo de la biodiversidad.”

“Viceministerio de Ambiente Oficina de Educación y Participación”

Consolidación de las políticas para las regiones Amazónica y del Pacífico. “Viceministerio de Ambiente Dirección de Planeación”

Políticas de Vivienda y Desarrollo Territorial Dependencia Competente

Ordenamiento territorial Viceministerio de Vivienda_DT

Lineamientos de política fortalecimiento de los instrumentos de control urbano

Política nacional para el espacio público

Lineamientos de política nacional para el manejo de los asentamientos precarios

Macroproyectos

Políticas de Agua Potable y Saneamiento Básico Dependencia Competente

Política hídrica nacional Viceministerio de APSB

Planes departamentales de agua

Plan de gestión integral de residuos sólidos (PGIRS)

Plan de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV)



Dentro del marco de la planeación ambiental, pero en el nivel más técnico, se en-cuentran instrumentos importantes como los Planes de Ordenación Forestal (POF), los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas (POMCA) y los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV).

En cuanto a la normatividad, de acuerdo con el nivel de jerarquía, cada una de las políticas y el conjunto de instrumentos de planeación cuenta con una amplia gama de leyes, decretos, resoluciones y acuerdos. Sobresalen las normas relacionadas con los pro-cesos de licenciamiento ambiental, permisos y concesiones; las normas que determinan los recursos de las corporaciones como es el caso de la sobretasa al impuesto predial y, recientemente, la ley sobre procedimiento sancionatorio por delitos ambientales13.

El marco institucional básico se encuentra determinado por la Ley 99 de 1993 en la que se establece que:

El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley. Estará integrado por los siguientes componentes:

1. Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.

2. La normatividad específica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la ley.

3. Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley.

4. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.

5. Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.

6. Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.14”

Aunque la ley en forma adecuada busca a través de esta definición integrar todas las dimensiones y elementos del desarrollo sostenible, resulta demasiada compleja desde un punto de vista pragmático y operativo. Por ello la CGR ha definido como SINA “central” el siguiente marco institucional: MAVDT 0junto con el Fondo Nacional Am-

13 Ley1333dejulio21de2009.Además,“Deconformidadconlodispuestoenartículo59delaLey1333,del21dejuliode2009,elMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,debereglamentartodoloconcernientealfuncionamientoymanejodelRegistroÚnicodeInfractoresAmbientales-RUIA-,elcualdeberácontener,almenos,eltipodefaltaporlaquesesancionó,ellugardeocurrenciadeloshechos,lasanciónaplicada,elactoadministrativoatravésdelacualseimpone,laautoridadambiental,laidentificacióndelapersona,entreotrascosas,informaciónqueasímismodeberáserpúblicaydefácilaccesoparalasautoridadesambientalesylacomunidadengeneral.”RespuestaalcuestionarioelaboradoporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaContraloríaGeneraldelaRepública(CGR).Pág.143.

14 Ley99de22dediciembrede1993.Artículo4.

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biental (FONAM) y el Fondo de Compensación Ambiental (FCA); UAESPNN; 33 CAR-CDS; cinco institutos de investigación científica: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP), Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt (IAvH), Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis (INVEMAR), y el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI).

Como puede verse no están allí las instituciones que tienen a su cargo las políticas de vivienda y agua potable. La CGR ha considerado que el mandato constitucional está relacionado principalmente con el seguimiento y control del Estado en cuanto a las ac-tividades de conservación y protección del patrimonio natural, es decir, lo que desde la jerga económica constituye el lado de la “oferta” de bienes y servicios ambientales.

No obstante, en los diferentes informes al Congreso de la República se han utilizado los capítulos “especiales” para dar cuenta de la agenda “gris”, en los que temas asociados a la contaminación del aire, del agua y el manejo de los residuos sólidos producto de las políticas de gestión urbana y de vivienda han sido analizados15.

Desde el punto de vista político el sector ambiental sigue ocupando un lugar marginal dentro de las agendas de los partidos, del gobierno y, en gran medida, de la población en general. Salvo problemáticas particulares como el cambio climático y los desastres periódicos asociados a fenómenos ambientales los temas de seguridad nacional y urbana, crecimiento económico, lucha contra las drogas ilícitas y la producción y comercialización de cultivos de uso ilícito, son los que copan la atención del conjunto de la sociedad.

Esta situación como se mencionó ha configurado un bajo posicionamiento del sector ambiental dentro de la estructura del gobierno; ha facilitado la modificación constante de la agenda del tema ambiental; y ha debilitado la capacidad institucional a través de la disminución de recursos del presupuesto nacional que, entre otros, ha generado la dismi-nución de personal de gran capacidad técnica (sobre todo en el MAVDT), y debilitado una de las principales funciones de las CAR-CDS como es la de autoridades ambientales.

El bajo perfil del MAVDT y su pérdida de posicionamiento no sólo dentro del aparato estatal, sino en el contexto internacional, en el que a base de capacidad técnica se había logrado obtener un nivel bastante alto de credibilidad.

En cuanto a la agenda es necesario recordar que aunque la Honorable Corte Constitu-cional declaró inexequibles por vicios de trámite la Ley Forestal16 y la Ley de Desarrollo

15 Enotrocapítulodeesteinformeseevalúalacalidaddelagestiónambientaldelasciudades.Elañoanteriorseeva-luaronlasestrategiasdemacroproyectos,mejoramientointegraldebarriosyrenovaciónyredensificaciónurbana.

16 Sinembargo,laleypresentabaimportantes“…vacios(lasdisposicionessobrepagoporserviciosambientalesconte-nidasenalgunasversionesdelProyectodeLey,fueronsúbitamentesuprimidas,traspoderosainfluenciadelMinis-teriodeMinas),teníalimitaciones(v.gr.Elconceptodebosquenaturalnosecorrespondíaconunaverdaderavisiónecosistémica)yalgunasinconsistencias(enbuenaparteresultantesdeloscuroprocesoquesiguióalasobjecionespresidencialesyquebuscaba,sinlograrloplenamente,eliminardondequieraqueapareciera,laexpresión“manejosostenibledebosquesnaturales”).Nopuededesconocersetampocoquedurantelaprecariaaplicacióndelanorma,seobservó la inconvenienciadeeliminar laexigenciadesalvoconductosparamovilizarmaderadeplantacionesforestales,pueselloseprestóparaeltráficoilegaldemaderasdebosquesnaturales.Lasmedidasparacontrarrestareste riesgo, contempladas en la Ley,nunca se implementaron.”OROZCO, José (2008): “Consideraciones sobregobernabilidadygobernanzaforestalparaelcontextocolombiano”.En:MemoriasdelSimposioInternacionalsobreGobernanzaForestalenColombia.Pereira,Octubre.Pág.18.

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Rural, éstas buscaban transformar en forma importante la situación actual de dichos sectores. En ese mismo sentido se ha utilizado la estrategia de modificar importantes temas sectoriales a través de decretos o resoluciones (e.g. licenciamiento ambiental, tasas retributivas y planes departamentales de agua).

El bajo posicionamiento y los cambios en la agenda, se relacionan con los problemas de coordinación en el proceso de implementación de las políticas. Algunas de las CAR han vuelto a realizar labores de construcción de infraestructura asociada a acueductos y alcantarillados17 en las que no queda clara su posición como autoridades ambienta-les. Igualmente, se presentan vacios o incoherencias normativas y de política pública que generan, por ejemplo, que las CAR enfrenten problemas en torno a territorios sobre los cuales se superponen diferentes figuras legales como resguardos, parques nacionales y reservas forestales.

De otra parte, en términos de estabilidad podría calificarse como positivo el hecho de haber tenido un solo gobierno durante los últimos ocho años. Sin embargo, a diferencia de otros sectores como el social, justicia, educación o transporte, que mantuvieron durante todo el periodo un solo ministro, la cartera ambiental estuvo a cargo de dos ministras y dos ministros, una de ellas apenas durante un año. Las distintas formas y estilos de gerencia, el poco “peso” político, y en ocasiones técnico de los encargados del Ministerio generaron problemas de carácter intra e inter sectorial (en ese sentido, el caso de la minería es un buen paradigma).

En general, puede afirmarse que la política nacional ambiental ha estado orientada hacia el interés público. Las instituciones del sector ambiental con muy escasos recur-sos realizan actividades de educación, sensibilización y en última instancia de control para impedir la sobreexplotación de los recursos.

No obstante, la orientación hacia el interés público ha sido motivo de debate alrededor de algunas decisiones. Ejemplos fueron la autorización que se dio en su momento para la importación de residuos peligrosos y la licencia para la construcción del puerto multipropósito en Dibulla (Guajira)18.

Sin embargo, el esfuerzo institucional del SINA “central” es insuficiente ante la magnitud y poder de algunos sectores de la sociedad, legales e ilegales. La problemática de los cultivos de uso ilícito; las “mafias” asociadas a la explotación de madera, caza ilegal de especies de fauna; la sobrexplotación de recursos hidrobiológicos; los procesos de ampliación de la frontera agrícola y el avance de la urbanización; y la implementación de sistemas de monocultivos o ganadería extensiva, son motores de degradación que no permiten hablar aún de sostenibilidad del desarrollo en el país.

Evaluación del diagnóstico, objetivos y metas de la política

La situación ambiental del país sobre la que se despliegan estas problemáticas sociales, económicas, institucionales y políticas es preocupante y fue reconocida en el diagnóstico hecho por el propio gobierno en su PND, del que se extraen los siguientes apartes:

17 CGR(2007):“AnálisisdelaPolíticaNacionalyelGastoAmbiental”En:InformesobreelEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2006–2007.BogotáDC.,mayo.Pág.51.

18Op.Cit.MANCE(2008).Pág.199-200.

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Sin embargo, el crecimiento de la economía en los últimos 50 años, y el consecuente aumento del bienestar social, ha estado acompañado de un deterioro ambiental, que afecta la base natural necesaria para el desarrollo de los sectores productivos, y que genera la pérdida del potencial económico de la biodiversidad del país.

Así, por ejemplo, si bien cerca de 55 millones de hectáreas del territorio de Colombia (48,71% del territorio nacional) están cubiertas por bosques naturales, esta cobertura se ha reducido en los últimos años (1994-2001) a una tasa anual del 0,18% (promedio nacional) 165, correspondiente a unas 101.303 hectáreas, por causas asociadas a los procesos de ocupación del territorio, la expansión de la frontera agrícola, el uso de leña, explotación maderera y la ocurrencia de incendios forestales.

En materia de recursos hídricos, Colombia cuenta aún con una rica oferta, esti-mada en 2,1 billones de m3 anuales…. De acuerdo con el Ideam, el 40% de las grandes cuencas del país presenta una vulnerabilidad entre moderada y media, por lo cual una proporción importante de municipios, enfrentan serios problemas de escasez de agua, los cuales tienden a agravarse.

Otros ecosistemas muy importantes para Colombia son los páramos y los humedales. Los primeros cubren 1.902.783 hectáreas y representan el 1,7% de la extensión continental del país, y los segundos, excluyendo los sistemas marino-costeros, abarcan un área de 20.252.500 hectáreas.

Sin embargo, estos ecosistemas están fuertemente degradados, por diferentes causas asociadas a los cultivos de papa, a la actividad minera, a la ocupación del espacio físico, a la introducción y transplante de especies invasoras, así como la construcción de obras civiles para la contención, conducción o evacuación de aguas, la contaminación, la remoción de sedimentos y la expansión de la frontera agrícola y ganadera.

Los procesos de degradación ambiental del país, no sólo comprometen su desarrollo sostenible sino que lo enfrentan al pago de importantes costos sociales, estimados en cerca de 5,3 billones de pesos anuales (alrededor de 2,8% del PIB), asociados principalmente con la contaminación del agua y del aire, las inadecuadas prácticas de saneamiento e higiene y la degradación del suelo.

Los problemas de sobreutilización o uso inadecuado del suelo se expresan gene-ralmente en procesos de degradación como la erosión, los fenómenos de remoción en masa, la desertificación, la salinización, la compactación y la contaminación con agroquímicos19.

A pesar de las mejoras, el PND del periodo 2002 – 2006, aprobado mediante la Ley 812 de 2003, no alcanzó a dar cuenta en forma adecuada del tema ambien-tal. En este plan se plasmó una lista cualitativa y extensa de temas con muy pocas metas cuantificables, que obedecía a la intención del gobierno de recoger las nuevas tendencias internacionales, que buscaban relacionar problemáticas sociales con las

19Departamento Nacional de Planeación (2007): “Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario:desarrolloparatodos”.DeacuerdoconloestablecidoenlaLey1151de2007.

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ambientales, luego de la Cumbre sobre medio ambiente llevada a cabo en Johannes-burgo en 2002. De allí, entonces, que se buscara la articulación de las dos agendas para que se viera reflejado en la nueva estructura institucional. Tal como se mencionó en su momento:

Desde el punto de vista de la planificación como proceso, más que la determina-ción clara de las prioridades y los objetivos ambientales que el Gobierno pretende alcanzar, este plan de desarrollo constituye un amplio listado de actividades que en su mayoría han estado presentes en los distintos documentos desde la pro-mulgación de la Constitución Política de 1991.

Aunque se reconoce que frente al plan de desarrollo presentado en la primera administración del gobierno, el nuevo documento denominado “Estado Comunitario: desarrollo para todos”, involucra en forma más extensa el tema, es importante resaltar que no escapó a las características que se mencionaron en el aparte anterior, en tanto que privilegia la esfera económica e incluye en forma desarti-culada y secundaria el componente ambiental.

Los recursos para la gestión ambiental en este nuevo plan de desarrollo man-tienen la tendencia de los últimos 10 años asignando alrededor del 0,27% del presupuesto total anual, lo que corresponde al 0,042% del PIB proyectado para los cuatro años20.

A pesar de las intenciones no se diseñaron mecanismos claros de coordinación nece-sarios para que al interior del MAVDT, es decir, entre los tres viceministerios creados y la UAESPNN se trabajaran articuladamente los temas de agua potable y saneamiento básico junto con vivienda, desarrollo territorial y ambiente. En tal sentido:

Se han hecho pocos esfuerzos para integrar la vivienda a la agenda ambiental. No se menciona ningún mecanismo para lograr esa integración en el plan nacional de desarrollo del gobierno…, o en el plan sectorial del MAVDT…. Los planes son mudos acerca de las implicaciones ambientales de la meta del gobierno de cons-truir 100.000 nuevas viviendas de interés social por año. Además, la estructura del MAVDT confina vivienda y ambiente a viceministerios separados –brindando pocas bases estructurales para explotar posibles sinergias21.

Con base en los criterios de evaluación planteados es claro ver como la baja importancia relativa del sector ambiental o su débil posicionamiento dentro del aparato estatal permitió la modificación no solo de nivel, al pasar de Ministerio a viceministerio, sino también de su agenda al incluir, desarticuladamente, los temas de vivienda y agua potable.

Esta desarticulación interna afecta también las relaciones entre el MAVDT, las CAR y CDS, los institutos de investigación ambiental (IIA) y, en general SINA. En la medida en que desde el nivel nacional no se han establecido prioridades ambientales las CAR-CDS y demás instituciones del sector ejecutan la política de acuerdo con sus propias consideraciones.

20 CGR(2007):“LaplanificaciónyelordenamientoambientaldelterritorioenColombia”En:InformesobreelEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2006–2007.BogotáDC.,mayo.Pág.262.

21Op.Cit.MANCE(2008).Pág.181

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Por ejemplo, los resultados del informe de la CGR de la vigencia 2008 mostraron como las corporaciones dejaron de invertir recursos en actividades relacionadas con “mercados verdes” y “procesos productivos competitivos y sostenibles”, programas “bandera” del gobierno en lo ambiental22.

Lo anterior, que ha sido reiterativo en las evaluaciones realizadas por la CGR, se debe fundamentalmente a la dispersión y, en algunos temas particulares, a la ausencia de información comparable, que permita no sólo definir el diagnóstico, sino evaluar los avances y el impacto de la gestión institucional sobre los recursos naturales y el ambiente23.

De otra parte, son importantes los problemas asociados al diseño institucional en términos de debilidades en la dirección, control y seguimiento de las instituciones por parte del MAVDT como cabeza visible del SINA, debido entre otros factores a asimetrías de información, capacidad institucional diferenciada (presupuesto y perso-nal), amplia normatividad (dispersa y, a veces, incoherente), y factores de economía política regional y local24.

Frente a este diagnóstico y, en general, a la formulación de la política la CGR mani-festó no solo lo limitado del alcance de sus objetivos, sino la vaguedad y la ausencia de cuantificación de muchas de sus metas. Así mismo, la ausencia de una estrategia clara de financiación general del SINA y, en particular, de las corporaciones de desa-rrollo sostenible y los programas asociados a la conservación y explotación sostenible de la biodiversidad:

Sin embargo, persisten una serie de temas incluidos en el presente Plan 2006-2010 y en el PND 2002 - 2006 que no reportaron resultados medibles ni mecanismos de seguimiento durante el cuatrienio pasado, por lo que no representan continui-dad de las metas y la gestión ambiental, sino que evidencian un estancamiento en su implementación, como se observa en los siguientes casos:

• Redelimitación y ordenación de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959;

• Implementación de la Política Nacional de Investigación Ambiental;

• Formulación, validación y adopción del Plan de Acción del Inventario Nacional de la Biodiversidad;

• Formulación de una política de Estado para la ecorregión estratégica del Pacífico colombiano, basados en el Plan Pacífico y la Agenda Pacífico XXI;

• Definición y reglamentación del Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP)

22 VerCGR(2009):“Evaluacióndelapolíticayelgastopúbliconacionalambiental”CGR.BogotáDC.octubrePág.94-96.

23 Estoesproductodelaausenciaodebilidaddeinformaciónbásica.Desafortunadamente,eldiagnósticoylasituacióndelainformaciónambiental,nohancambiadomucho.VerCGR(2003):“LaInformaciónAmbientalenColombia”.CapítuloIII.Pág.111–291.

24 MENA,Jesús(1998):“Análisisdelapolíticadebosques:laimposibilidaddeunapolíticaracional”CIDER-UNIAN-DES.Tesisdegrado.BogotáDC.,,noviembre.Pág.36-53.

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• Formulación y ejecución de lineamientos de Política de Información Ambiental en el marco del Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC)25.

Evaluación de los resultados de la política pública ambiental 2009

La gestión del MAVDT, las CAR-CDS y los temas estructurales del PND a través de los Indicadores Mínimos de Gestión (IMG)

Para iniciar es importante mencionar que ha sido reiterativo, en los análisis realizados por la CGR en estos informes al Congreso de la República, la dispersión, debilidad, y en algunos temas, la ausencia de información disponible y comparable, que permita realizar una evaluación del avance en términos reales sobre la mejora en cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el país.

Se ha sostenido entonces que, debido a esta debilidad estructural en la información básica, una parte importante de la evaluación está determinada por la cantidad de recursos presupuestales y financieros y, en consecuencia, humanos y logísticos que son asignados al sector ambiental.

En ese sentido, es importante decir que los limitados resultados en términos de la gestión para el mejoramiento y el manejo ambiental se obtienen a pesar de los grandes esfuerzos que realizan las instituciones en ese entorno de escasez de recursos.

Es por ello que desde este informe se ha hecho énfasis en la responsabilidad del Estado y, más concretamente de los gobiernos, en términos de la baja voluntad política para hacer del sector ambiental un componente importante y determinante en el marco de un desarrollo con verdaderos rasgos de sostenibilidad.

Como se verá con más detalle en la segunda parte de este capítulo los recursos asigna-dos al sector ambiental en la vigencia corresponden al 0,3% del PIB; participación que en el promedio de los últimos ocho años se ha mantenido alrededor del 0,28%.

Es claro, entonces, que lo dicho hasta el momento, por ser de carácter estructural, afecta necesariamente el desempeño institucional del SINA durante 2009. En general, el diagnóstico muestra que los problemas de degradación ambiental en el país siguen avanzando; sin embargo, los problemas alrededor de la generación, mantenimiento y disponibilidad de sistemas de información robustos y confiables no han permitido el establecimiento de una línea base nacional que sirva como punto de referencia para la determinación del avance o retroceso de la calidad ambiental.

La situación de la información ambiental básica sigue siendo preocupante. En la ma-yoría de los casos las CAR-CDS reportan el diseño de baterías de indicadores en el nivel regional que, sin embargo, por sus características técnicas dispares en términos de escala y metodologías de recolección, no es posible agregar para consolidar infor-mación del ámbito nacional o ecosistémico.

25 CGR(2007):“EvaluacióndelaPolíticaNacionalyelGastoAmbiental”En:InformesobreelEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2006–2007.BogotáDC.,mayo.Pág.26.

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Corporaciones como Corantioquia, Carder, CVC, CAR y CRQ han desarrollado baterías de indicadores robustas y con un nivel de poblamiento superior al promedio, pero que no logran un adecuado nivel de articulación con el IDEAM o en el caso particular de la biodiversidad, con el IAvH.

En ese sentido, se resalta la iniciativa que recientemente han tenido la CDA, Corpoama-zonia, Cormacarena, el MAVDT, en conjunto con algunas instituciones invitadas como el IAvH, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el IDEAM, la UAESPNN y la academia, en el mantenimiento y fortalecimiento del Sistema de Información para la Amazonia Colombiana SIAT-AC, que requiere especial atención y apoyo26.

En respuesta a la problemática en torno a la información, el MAVDT formuló el De-creto 1200 de 2004 y las resoluciones 643 de 2004 y 964 de 2007, a través de las cuales estableció una batería de IMG, asociados a las estrategias y componentes ambientales del PND, y cuya implementación es competencia de las CAR-CDS27.

Producto de la escasez de datos y de las dificultades institucionales para su pobla-miento de los 55 indicadores que se presentaron inicialmente en el Decreto 1200/04 fue necesario suprimir 30 y, de común acuerdo entre el MAVDT y las CAR-CDS, llegar a una batería de 25 IMG.

Sin embargo, el principal inconveniente con los resultados de los indicadores estuvo en que no se contó en su momento con una línea base. Los avances son relativos en tanto que se miden frente a lo sucedido en los últimos tres o cuatro años, pero no frente a las metas reales:

…, ninguno de los indicadores que contempla el Decreto 1200 [2004] contaba previamente con una fórmula matemática y un proceso metodológico validado al interior de las instituciones públicas ambientales y sectoriales competentes, y por consiguiente la información disponible sobre temas como la deforestación, la población en riesgo por desabastecimiento de agua, el consumo de agua en sectores productivos, la intensidad energética departamental, es muy limitada o inexistente y en el mejor de los casos no obedece a criterios metodológicos unificados por lo que no era posible contar con series históricas confiables28.

Los resultados de la evaluación realizada en 2008 por la CGR mostró una serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su reporte. Para la presente vigencia estos indicadores han mostrado un mejor desempeño, en los dos casos. (cuadro 1.2)

26 “SehadefinidoqueelSIAT-ACesunproceso,enelqueunconjuntodeactores(instituciones)establecenacuerdos,conobjetivoscomunesalrededordelagestióndeinformaciónambientaldelaAmazoniacolombiana(acuerdos:conceptua-les,organizacionales,técnicos(infraestructuradedatos,metodologías,protocolos),ytecnológicos(redesdeinformación,telecomunicaciones,accesos),organizadoscomounareddepersonasyentidades,paraapoyarconlosdatosyproductosdeinformaciónalostomadoresdedecisionesenlosprocesosregionalesparaalcanzareldesarrollosostenible.IgualmentevalidoesdefinirelSIAT-ACcomoelSistemadeInformaciónAmbientaldeColombiaSIAC,desarrolladoenelámbitore-gionaldelaAmazoniacolombiana.”http://siatac.siac.net.co/web/guest/Inicio/SIATACPáginaconsultadael09/06/10.

27 AdemásdelSIAT-AC,elSistemadeInformaciónAmbientalparaColombia(SIAC),cuentaconelSistemaNacionaldeInformaciónForestal-SNIF,elSistemadeInformacióndeCalidaddeAire-SISAIRE,elSistemadeInformacióndelRecursoHídrico-SIRH,SistemadeInformacióndeLicenciasAmbientales–SILAelSistemadeinformaciónenBiodi-versidad-SIByelSistemadeinformaciónMarino-SIAM.

28 MAVDT(2006):“EstablecimientodeunalíneabaseparaelseguimientodelosindicadoresdedesarrollosostenibledelDecreto1200de2004”.Programadereformasdepolíticaparaeldesarrollosostenible.SusDevDPL.(SegundaFase).BogotáDC.,abril.Pág.4

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Cuadro Resolución 964 de 2007 (IMG)

Unidad de medida

Resultados 2007

MAVDT

Resultados 2008 CGR

Resultados 2009 CGR

Planificación ambiental en la gestión territorial(01)

3 Plan General de Or de nación Forestal de la Jurisdicción de la Corporación, formulado.

% 10% 16% 17%

24 Número de municipios con inclusión del riesgo en sus POT a partir de los determi nantes ambientales generados por la Corporación.

# 454 473 429

25 Número de municipios asesorados por la Corporación en formula ción de planes de prevención y mitigación de desastres naturales.

# 421 256 285

Gestión integral del recurso hídrico (02)

6 Cuencas con planes de ordenación y manejo – POMCA- formulados.

# 70 128 73

7 Cuencas con planes de ordenación y manejo – POMCA- en ejecución.

# 69 112 94

8 Áreas reforestadas y/o revegetalizadas natural mente para la protec- ción de cuencas abaste cedoras.

ha 26.954 16.434 14.143

9 Áreas reforestadas y/o revegetalizadas para la protección de cuencas abastecedoras, en mantenimiento.

ha 20.979 21.188 24.593

10 Corrientes hídricas reglamentadas por la Corporación con relación a las cuencas priorizadas.

% 13 35 9

11 Total de recursos recau dados con referencia al total de recursos factu rado por concepto de Tasa Retributiva.

% 58 53 52

12 Total de recursos recau dado con referencia al total de recursos factu rado por concepto de Tasa de Uso del Agua.

% 49 57 67

Cuadro 1.2

Indicadores mínimos de gestión 2009

continúa en la página siguiente...



22 Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimien tos –PSMV- en se guimiento por parte de la Corporación con referencia al número de cabeceras municipales de su jurisdicción.

% 20 46 34

23 Cumplimiento promedio de metas de reducción de carga contaminante, en aplicación de la Tasa Retributiva, en las cuencas o tramos de cuencas de la jurisdic- ción de la Corporación (SST, y DBO).

% DBO 7 8 29

%SST 14 27

Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiver-sidad (03)

1 Áreas protegidas decla radas en la jurisdicción de la Corporación Autó- noma Regional.

ha 554.851 357.319 445.822

2 Áreas protegidas decla radas en la jurisdicción de la Corporación Autó- noma Regional, con Pla- nes de manejo en eje- cución.

ha 448.893 1.101.750 738.768

4 Ecosistemas Estratégi- cos (páramos, humedales, manglares, zonas secas, etc), con planes de manejo u ordenación en ejecución.

% 33 53 87841

5 Especies de fauna y flora amenazadas, con planes de conservación en ejecución.

# 88 205 136

% 67 22

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles(04)

13 Proyectos piloto de producción más limpia de sectores productivos, acompañados por la corporación.

# 82 141 162

14 Cumplimiento promedio de los compromisos definidos en los convenios de Producción más limpia y/o agendas ambientales suscritos por la corporación con sectores productivos.

% 58 63,13 63,68

...viene de la página anterior




17 Mipymes y empresas vinculadas a mercados verdes (uso y aprove chamiento sostenible de la biodiversidad, ecopro ductos industriales, eco turismo) acompañadas por la corporación.

# 237 360 503

Prevención y control de la degradación ambiental (05)

18 Registro de la calidad del aire en centro poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompañadas por la Corporación.

# 12 - 94

19 Municipios con acceso a sitios de disposición final de residuos sólidos técnicamente adecuados y autorizados por la CAR (rellenos sanitarios, celdas transitorias) con refe rencia al total de municipios de la jurisdicción.

% 49 61 61

20 Cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los PGIRS de la jurisdición.

% 24 32 39

21 Número de registros de generadores de residuos o desechos peligrosos en la jurisdicción.

# 3320 3800 2158

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental (06)

15 Cantidad de proyectos con seguimiento (licencias ambientales, concesiones de agua, apro vechamiento forestal, emisiones atmosféricas, permisos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias, permisos y/o autorizaciones otorgados por la CAR.

% 53 67 52

16 Tiempo promedio de trámite para la eva- luación de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la corporación.

dias 90 94 100

Fuente: CAR – CDS. Elaboró DES-Medio Ambiente.




Con las salvedades hechas, pero con el objetivo de que los IMG se constituyan en una herramienta válida y sistemática de seguimiento y evaluación del SINA, a continuación se presentan los principales resultados de la gestión ambiental en 2009, de acuerdo con los 6 temas ambientales estructurales del PND29.

Planificación ambiental en la gestión territorial

Se siguen manifestando serías debilidades e inconsistencias en los planes de ordena-miento territorial (POT) adoptados. Las principales debilidades se presentan en aspectos como el bajo nivel de detalle en la identificación y delimitación de áreas con amenaza y riesgo de desastre, no se cuenta con inventarios de las viviendas ubicadas en estas áreas, persisten conflictos en el uso del suelo y áreas para la conservación de bienes y servicios ambientales30.

Según la información reportada en relación con los indicadores “Número de municipios con inclusión del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales gene-rados por la Corporación” y “Número de municipios asesorados por la Corporación en formulación de planes de prevención y mitigación de desastres naturales”, el número de municipios con inclusión del riesgo en sus POT es de 374 (33,42% del total de municipios)31; entre tanto, el número de municipios asesorados por las corporaciones es de 265 (23,68%)32. En ese sentido, la tarea se estaría cumpliendo: según el avan-ce que reportó el MAVDT hasta 2008 y su comparación con 2009, hacen falta 117 (10,45%) y 261 (23,32%) municipios del país que no han abordado con suficiencia el tema de la gestión del riesgo33.

La situación es contraria en cuanto al resultado de la gestión en torno a los planes de ordenamiento forestal en el que su ejecución apenas alcanza un promedio de 17,42%, en las CAR-CDS. Esto es sumamente grave en la medida en que como ya

29 Unodelasprincipalesfallasquepresentalainformacióndelpaísessuretrasoenlaespacialización.EntornoaeseobjetivoseformulóeldocumentoConpes3585demayo2009denominado“ConsolidacióndelaPolíticaNacionaldeInformaciónGeográficaylaInfraestructuraColombianadeDatosEspaciales-ICDE”,quebuscafortalecerlapro-ducción,intercambio,accesoyusodeinformacióngeográficaenlasdiferentesentidadesdelEstado,yasímismo,impulsareldesarrollodelaICDEcomomecanismoparalaarmonizaciónyestandarizacióndelainformacióngeo-gráfica

30 VerCGR(2007):“LaplanificaciónyelordenamientoambientaldelterritorioenColombia”.En:Informesobreelestadodelosrecursosnaturalesydelambiente2006-2007”.CapítuloV.BogotáDC.,mayo.Pág.255-288.

31 DeacuerdoconlainformacióndelDANEsobreelcensode2005,elnúmerodemunicipiosocorregimientosdepar-tamentalesenColombiaesde1.119.SistemadeConsultainformaciónCensal.Censo2005.Consultadoenwww.dane.gov.coen12/06/10.

32 SegúnelMAVDT,hastadiciembrede2008lasCARhabíanasesorado628municipiosyparaelsegundoindicador593.MAVDT(2009):“Evaluaciónintegralinformesdegestióndelascorporacionesautónomasregionales.Segundosemestre2008”.BogotáDC.junio.Pág.23.

33 SegúnelMAVDT:“Enlaactualidad,sehavenidotrabajandodemaneraparalelaycomplementariaenlacualificacióndelosPOT,mediantelaasistenciatécnicaalosmunicipiosenlaevaluación,seguimiento,revisiónyajustedelosmismos.Loanteriorsehadadoenelmarcodeunenfoqueregional,buscandoqueenlosprocesosderevisióndelosPOTloscontenidossearticulenyseavanceeneldesarrollodeproblemasquerequierenunanálisisregional.Enesalíneasehanadelantadoprocesosenlassiguientesregionesestratégicasnacionales:MacizoColombiano,NevadoHuila,VolcánGaleras,LaMojana,SierraNevadadeSantaMartaySubregióndelosYariguíes.Adicionalmentesehaprestadoasistenciaenotrasregionesdelpaísya2009elprocesohallegadoamásde400municipios”.RespuestaalcuestionariodiseñadoyenviadoporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparaelMedioAmbientedelaContraloríaGeneraldelaRepública.Pág.168.

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se ha mencionado el avance de la deforestación, según cifras del IDEAM se encuen-tra alrededor de 90.000 ha/año, mientras que según los datos del indicador “Áreas reforestadas y/o revegetalizadas naturalmente” sólo se ha logrado recuperar 16.000 ha/año, en promedio, en los dos últimos años.

Dentro del mismo tema, una de las acciones importantes que recae directamente sobre el MAVDT tiene que ver con el ordenamiento de las reservas forestales nacionales, establecidas en la Ley 2 de 1959 y sobre las cuales aun falta bastante trabajo por realizar. En este aspecto el MAVDT informa que “Una vez aprobada la zonificación y ordenamiento ambiental de las reservas forestales de la Ley 2ª de 1959, las áreas que se conserven bajo la figura de Reserva Forestal Nacional, se delimitarán, declararán y se adelantará el registro del área, estableciendo la afectación ambiental a los predios que queden ubicados dentro de la misma”34.

Sin embargo, el MAVDT:

“…desde el año 2008 viene adelantando el ajuste de la “Guía Metodológica para la elaboración de Planes de Manejo para las Reservas Forestales Protectoras”, documento que en este momento se encuentra en discusión final y se espera publicar durante el año 2010… Con el fin de conocer el estado actual de las reservas forestales protectoras nacionales, mediante un trabajo realizado por este ministerio, la embajada de Holanda, conservación internacional el IGAC se recopiló la información correspondiente a dichas reservas, pudiéndose mediante la obtención del acto administrativo de declaratoria conocer los límites de las mismas y espacializar los mismos en la cartografía nacional. Como resultado de dicho estudio se determinaron para el país 60 reservas que incluyen dentro de la figura de protección, alrededor de 500.000 hectáreas”35.

Existe una gran preocupación sobre los efectos que el cambio climático ha generado en el país, reflejado en los recurrentes desastres naturales que en la última década han afectado gran parte del territorio nacional y han dejado millones de colombianos damnificados, lo cual ha contribuido a agudizar los niveles de pobreza, situación que hace a Colombia aun más vulnerable a los efectos del cambio climático.

Uno de los elementos que presentó un alto índice de incidencia en 2009, fue el de los incendios forestales, tema trabajado bastante en el SINA, ya que se generó el “Plan Nacional de Prevención y Control de incendios Forestales y Restauración de áreas Afec-tadas”, que incluye los planes de contingencia y mapas de vulnerabilidad, así como actividades educativas, pero que aún no logra un adecuado desempeño institucional en términos de prevención de eventos y restauración de áreas afectadas.

Es preciso advertir sobre el estado de los ecosistemas estratégicos del país que de acuerdo con los estudios más recientes, de continuarse con la sistemática afectación y deterioro de los páramos, se perderá entre el 75 y el 90% de su cobertura36.

34 Ibídem.Pág.18.

35 Ibídem.Pág.19.

36 Ortega-P.,S.C.,A.García-Guerrero,C-A.Ruíz,J.Sabogal.&J.D.Vargas(eds.)(2010):“Deforestaciónevitada.UnaguíaREED+Colombia”.MAVDT.BogotáDC.Pág.72.

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Los bosques en el país han venido sufriendo un preocupante proceso de degradación y pérdida; las estimaciones de la deforestación varían, las más conservadoras mencionan 90 mil hectáreas por año y las más preocupantes dan cuenta de 600.000 hectáreas por año, con el agravante que en el período 1998-2007 sólo se reforestaron alrededor de 213.000 hectáreas y solamente el 2,2% de las reservas forestales creadas por la Ley 2ª de 1959 se han zonificado y ordenado, sumado a la desertificación que presenta el 25% del país, situación que se agudizará con el cambio climático37.

Para acceder a los recursos, que seguramente se destinarán después de Copenhague para atacar esta problemática, el país debe superar la limitante de la falta de claridad sobre las tasas de deforestación y garantizar un monitoreo efectivo que dé cuenta de la realidad y dimensión del problema en Colombia. Si bien se han tenido avances en los instrumentos de seguimiento y monitoreo, las autoridades ambientales competentes no han logrado generar una línea base fiable con escalas adecuadas que permita un eficaz seguimiento.

Como un avance interesante en el tema del cambio climático el MAVDT informa que se han apoyado iniciativas que permitieron el ingreso de “56 millones de dólares al país originados por la venta de Certificados de Emisiones Reducidas (CER) en Colombia, superando la meta inicial del cuatrienio establecida en 40 millones de dólares”38.

Gestión integrada del recurso hídrico39

Uno de los principales instrumentos con los que cuenta la política pública en torno al agua, principal prioridad del gobierno que se inició en 2002 y recurso que constituye el eje articulador de la política ambiental del país, son los planes de ordenación y manejo de cuencas (POMCA).

Estos instrumentos de planeación fueron establecidos a través del Decreto 1729 de 200240, con un nivel de prioridad que, incluso, ha generado ciertas discusiones en torno a la superioridad normativa que tendrían sobre los POT, ya que en el Artículo 17 del decreto se dice que:

Las normas sobre manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables previstos en un plan de ordenación de una cuenca, priman sobre las disposiciones generales dispuestas en otro ordenamiento administrativo, en las reglamentaciones de corrientes, o establecidas en los permisos, concesiones, licencias y demás autorizaciones ambientales otorgadas antes de entrar en vigencia el respectivo plan de ordenación y manejo.

37 RespuestasdelasCAR-CDSalcuestionarioelaboradopor2008-2009.

38 RespuestaalcuestionarioelaboradoporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaCGR.Pág.27.

39 El19demarzode2010,elMAVDTpresentólanueva“PolíticaNacionalparalaGestiónIntegraldelRecursoHídri-co”.Nodejadellamarlaatenciónquesiendoéstalaprimeraprioridaddelgobiernoseformuleenlosúltimosmesesdesugestión.

40 Decreto1729de2002.Artículo4:“Laordenacióndeunacuencatieneporobjetoprincipalelplaneamientodelusoymanejosostenibledesusrecursosnaturalesrenovables,demaneraqueseconsigamantenerorestablecerunadecuadoequilibrioentreelaprovechamientoeconómicodetalesrecursosy laconservacióndelaestructurafísico-bióticadelacuencayparticularmentedesusrecursoshídricos.Laordenaciónasíconcebidaconstituyeelmarcoparaplanificarelusosostenibledelacuencaylaejecucióndeprogramasyproyectosespecíficosdirigidosaconservar,preservar,protegeroprevenireldeterioroy/orestaurarlacuencahidrográfica”.

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De acuerdo con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el plan de ordenación y manejo de una cuenca hidrográfica constituye norma de superior jerarquía y determinante de los planes de ordenamiento territorial41. (Resaltado fuera de texto).

En cuanto a la gestión integrada del recurso hídrico, el principal tema del PND, aunque se avanzó en programas importantes como la elaboración y adopción de los POMCA, se le ha dado excesivo énfasis al desarrollo de este proceso en áreas urbanas con población mayor a 50.000 habitantes e índices de escasez entre media y alta, y no se ha expedido la reglamentación para la conformación de los consejos de cuenca.

Con base en el reporte de información de las CAR-CDS se formularon 74 planes en 2009. Hasta 2008, según el MAVDT42, se habían formulado 156 POMCA, lo que significa que en total habría 230 planes formulados.

En cuanto a los POMCA en ejecución, según las cifras reportadas por el MAVDT, el número de planes a 2008 alcanzaba los 123, mientras que las CAR-CDS reportan 94 a 2009. A pesar que algunas corporaciones no reportaron a la Contraloría la matriz de IMG43, esta inconsistencia en la información proveniente de las diferentes fuentes es significativa y muestra, como se ha insistido, las fallas que aún persisten en el sistema de información ambiental para Colombia (SIAC).

Relacionado directamente con la formulación e implementación de los POMCA se encuentra el proceso de priorización y posterior reglamentación de las corrientes hí-dricas de la jurisdicción de las CAR-CDS. El indicador se calcula como el porcentaje que resulta de comparar las cuencas reglamentadas con las priorizadas. El resultado hasta 2008 alcanzaba un 16%, mientras que para 2009 las CAR-CDS reportan, en promedio, un 9,26%.

Otra de las estrategias importantes en el manejo y protección del recursos hídrico, está relacionada con los instrumentos económicos, en particular, la tasa retributiva y la tasa por uso. En el primer caso, a pesar de los esfuerzos de las CAR-CDS y del MAVDT, el promedio de recaudo frente a la facturación, apenas alcanza el 52,05% en 2009. El reporte del MAVDT para 2008 daba como resultado un promedio para las corpo-raciones de 56%, lo que significa que ha bajado el desempeño en este campo.

El problema grave en torno a este instrumento ha sido la frecuente modificación de la normatividad44, lo cual ha llevado a que en varias de las corporaciones apenas se esté reiniciando el proceso de implementación de este programa, teniendo como resultado que en promedio apenas se alcance en 2009, un 35% en la reducción de cargas contaminantes y que las mediciones y el establecimiento de nuevas metas de descontaminación empiecen a ser efectivas a partir de 2010.

41 Decreto1729de2002.Artículo17.

42 Op.Cit.MAVDT(2009).Pág.22.

43 Cardique,Carsucre,CodechocoyCorpocesar.

44 Decreto3100de2003y3440de2004quederogaronelDecreto901de1997;Resolución1433de2004,mo-dificadaporlaResolución2145de2005;Ley1151de2007,artículo107.

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Es evidente que el tema de la reducción de la carga contaminante es uno de los más afectados por la entrada en vigencia del Decreto 3100 de 2003, ya que inicialmente se había fijado una meta para el primer quinquenio y con la nueva reglamentación la autoridad ambiental debe volver a establecer las metas de re-ducción y por ende las cargas contaminantes a reducir por sector y por usuario, partiendo de valores muy bajos y del cobro de tan solo la tarifa mínima de la tasa retributiva. No obstante, dicho valor se evalúa a partir del segundo año, al igual que el cumplimiento de la meta global de reducción…En octubre de 2004 se expidió el Decreto 3440, que modifica casi todos los aspectos del Decreto 3100, especialmente los relativos al cobro de la tasa, a los proyectos de inversión en descontaminación hídrica, a la información previa al establecimiento de las metas de reducción, al sujeto pasivo de la tasa, a la forma de cobro…45.

De otra parte, las tasas por uso presentaron una eficiencia en el recaudo del 44% en 2008 y el indicador mejoró significativamente en 2009, según la información de las CAR-CDS, al pasar a 67,17%. Sin embargo, algunas corporaciones corroboran lo afir-mado por parte de la Contraloría en sus informes, que el diseño del instrumento genera una tasa tan baja que el costo administrativo por cobrar los recursos es mayor.

Los PSMV, complementan tanto los POMCA, como los instrumentos económicos para la gestión del recurso hídrico. Fueron establecidos mediante el Artículo 12 del Decreto 3100 de 2004 y reglamentados por la Resolución 1433 del mismo año, como

“…el conjunto de programas, proyectos y actividades, con sus respectivos crono-gramas e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial, los cuales deberán estar articulados con los objetivos y las metas de calidad y uso que defina la autoridad ambiental competente para la corriente, tramo o cuerpo de agua. El PSMV será aprobado por la autoridad ambiental competente”46.

El IMG que da cuenta de este proceso es el de “Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos –PSMV- en seguimiento por parte de la Corporación con referencia al número de cabeceras municipales de su jurisdicción”, que tuvo un resultado de 32% en 2008, frente al 33,8% de 2009. Desafortunadamente, los resultados en torno a las tasas retributivas, por uso, los POMCA y los PSMV, aún dejan mucho que desear. Los resultados en términos de descontaminación de aguas y los de calidad del agua potable así lo demuestran47.

El MAVDT en torno a las cuencas abastecedoras de acueductos, reportó para 2008 un avance acumulado de 41.111 ha. reforestadas o revegetalizadas naturalmente, mientras que para 2009 las CAR-CDS alcanzaron una cifra de 14.143 ha. Una vez más se afirma que el total de 55.254 ha. para un poco más de tres años de gestión es insuficiente. Esta grave situación la corrobora cuando en su reporte afirma que:

45 CGR(2008):“LacalidaddelaguaparaconsumohumanoenColombia”.En:Informesobreelestadodelosrecursosnaturalesydelambiente2006-2007”.CapítuloV.BogotáDC.mayo.Pág.226.

46 Artículo1°delaResolución1433de2004.

47 CGR(2008):“LacalidaddelaguaparaconsumohumanoenColombia”.En:Informesobreelestadodelosrecursosnaturalesydelambiente2006-2007”.CapítuloV.BogotáDC.mayo.Pág.218-231.

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“De acuerdo con la información reportada al Sistema único de Información del sector de agua y saneamiento básico (SUI), en la cual se cuenta con datos para 1.089 municipios sobre el tipo de disposición final, se establece lo siguiente:

1) 758 municipios se encuentran disponiendo sus residuos en 255 rellenos sa-nitarios y 34 plantas integrales de residuos sólidos.

2) 331 municipios continúan haciendo uso de 246 botaderos, 48 enterramientos, 7 quemas y 11 cuerpos de agua.

3) Es decir, que el 30,39% de total de los municipios con información continúan disponiendo en forma inadecuada sus residuos”48.

Finalmente, en cuanto al recurso hídrico marino y costero, en la práctica, aun no se pasa de la fase diagnóstica, en la que el INVEMAR ha realizado grandes y casi soli-tarios esfuerzos por levantar información y realizar investigaciones básicas que sirvan de base para el manejo sostenible de este recurso natural, al que el país le sigue dando la espalda49.

Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad

Dentro del tercer tema estructural, denominado “Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad”, aparecen tres IMG, que presentaron los siguientes resultados en la vigencia 2009: “Áreas protegidas declaradas en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional”, 445.822 ha.; “Áreas protegidas declaradas en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional, con planes de manejo en ejecución”, 738.768 ha.; y, finalmente, “Especies de fauna y flora amenazadas, con planes de conservación en ejecución”, con 136 ha.

Un tema que preocupa, relacionado tanto con las áreas protegidas existentes como con las nuevas (e importantes) que se han declarado, es la ausencia de reglamentación de las zonas de amortiguación, en especial porque en ciertos puntos existe superposición con territorios de comunidades étnicas y reservas forestales nacionales, dadas las im-plicaciones que en términos de consulta y concertación tiene este proceso.

Debido a los altos costos la gestión en la protección de especies amenazadas sigue siendo deficiente y unido a la debilidad para el control del tráfico y explotación ilegal es una de las causas de la pérdida de biodiversidad en el país. Los datos muestran que en las CAR-CDS existen apenas 136 planes de manejo en ejecución para especies con algún grado de amenaza50.

48 RespuestaalcuestionarioelaboradoporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaContraloríaGeneraldelaRepública(CGR).Pág.177.

49 CGR(2002):Informesobremaresycostas.

50 SegúnlainformacióndeIAvH,enColombiaexisten1.971especiesamenazadas,delascuales1378correspondenaplantassuperiores.

http://www.humboldt.org.co/humboldt/mostrarpagina.php?codpage=1111&url=%20http://www.siac.net.co/sib/biocifras/BioWebModule/InicioBioCifras.jsp.Páginawebconsultadael09/06/10.

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En cuanto a los páramos no hay mayores avances distintos a la formulación de planes de manejo para 3, de los 13 previstos, y a la proposición de 2 nuevos humedales a incluir en la lista del convenio RAMSAR, sin que se hayan definido zonas de protección para muchos de los humedales existentes en el país51. Así mismo, el MAVDT informa que de las 25 CAR que deben implementar estudios del estado actual (EEA) de los páramos y formular los planes de manejo ambiental (PMA) para éstos, 19 reportan acciones importantes y la UAESPNN, que administra 20 áreas protegidas nacionales con ecosistemas de páramo, a la fecha cuenta con Planes de Manejo adoptados para 19 de ellas, que incorporan la planificación y el manejo de los páramos”52.

En lo que tiene que ver con humedales y manglares de “acuerdo con una evaluación realizada por la Dirección de Ecosistemas del Ministerio, de las 33 Corporaciones Autónomas Regionales solo el 33.3% reportó información sobre caracterización, inven-tario, delimitación y formulación de planes de manejo de humedales”, en tanto que “el MAVDT ha liderado las acciones para la zonificación de manglares, obteniendo como resultado la zonificación del 100% de seis de los 12 departamentos que cuenta con este ecosistema. Los seis departamentos restantes han adelantado procesos de zonificación en algunas de sus áreas de manglar teniendo entre un 15 y 50 % de las mismas zonificadas”53.

En este aparte no se hará mayor énfasis sobre la situación de la biodiversidad del país, en tanto que en este mismo informe (y en los tres anteriores), se realiza un profundo análisis del tema.

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles

El siguiente campo ambiental estratégico en el PND es la promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles (continuación de los programas de producción más limpia provenientes de planes de desarrollo anteriores), sobre lo cual se registran como avances la conformación de comisiones técnicas intersectoriales para los temas de calidad del aire, uso racional de la energía y medidas sanitarias y fitosanitarias en las que el MVDT participa en conjunto con otras entidades del sector, además de la re-visión de algunas normas relacionadas con el uso eficiente de la energía eléctrica54.

En este mismo ámbito otro de los énfasis de los últimos años ha sido el de las evaluaciones ambientales estratégicas (EAE), de las que el más reciente desarrollo lo constituye, por parte del MAVDT, la publicación de la “Guía Práctica para Formular

51 En2009,elMAVDT“convocóalPrimerCongresoNacionaldePáramos:“ConservaciónconEquidad”,endóndesegúnlaentidadsedio“LaratificacióndelaposturaMinisterialentorno(sic)páramoscomoáreasexcluiblesdelaactividadminera;lainiciativaentornoaReddeTrabajoenPáramosdelasCAR;laReddejóvenesporlosPáramos,queseintegraalaRedJóvenesdeAmbientelideradaporelMinisterio,comouncapitulodeella;lareddeactorescomunitarios,quienesgeneraronunpronunciamiento;yfinalmenteunadeclaratoriaquecontiene18declarandos,quesesumancomoorientacionesalaimplementacióndelProgramaNacionaldePáramos.”Respuestaalcuestiona-rioelaboradoporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaContraloríaGeneraldelaRepública(CGR).Pág.38.


53 Ibídem.Pág.41.

54 Decretos2331y2501de2007.

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Evaluaciones Ambientales Estratégicas en Colombia” y el desarrollo de algunas de ellas en turismo, minería, hidrocarburos, energía eléctrica, infraestructura y salud sobre cuyos resultados e impactos reales en el mejoramiento de la gestión ambiental vale la pena hacer seguimiento55.

Si se comparan los resultados de los indicadores asociados a la contaminación y degradación de los recursos naturales, directamente afectados por los sectores pro-ductivos, se encuentra que sigue siendo demasiado marginal el desempeño del SINA en términos de la promoción de mercados verdes y la gestión ambiental sectorial. El número de Mypimes vinculadas a procesos de mercados verdes (503) y los convenios de producción limpia (162)56 son muy limitados.

Nuevamente, teniendo en cuenta los indicadores ambientales, se mantiene la discusión sobre la efectividad de las autodeclaraciones, las guías ambientales sectoriales y las agendas ambientales intersectoriales en el escenario actual de bajo posicionamiento del sector ambiental y, como consecuencia de ello la debilidad institucional para el control, seguimiento y sanción de comportamientos ambientales no deseables.

En torno a la política de producción más limpia la CGR indagó por los resultados, en 2009, de la aplicación de los mecanismos tributarios que buscan incentivar ac-tividades de carácter ambiental por parte del sector productivo. En general, se nota el desconocimiento de la existencia de este tipo de mecanismos57 y la débil gestión que realizan las CAR-CDS para su promoción y fomento. Entre ellos se destacan las exclusiones del impuesto al valor agregado (IVA), las deducciones del impuesto a la renta, la enajenación de inmuebles con función ecológica y recursos forestales y las donaciones a instituciones de carácter ambiental e investigación científica.

De las 27 respuestas recibidas de las corporaciones 8 han certificado inversiones para deducción del impuesto de renta; apenas 7 han realizado actividades relacionadas con exclusión del IVA; y tres CAR mencionan que han certificado terrenos para deducción del impuesto predial. Ninguna ha enajenado inmuebles ni recibido o dado donaciones y, en cuanto a los recursos forestales la mayoría de ellas presentan información sobre el Certificado de Incentivo Forestal (CIF).

Por su parte, el MAVDT informa que “entre los años 2002 y 2009, por exclusión de IVA (art. 424-5 numeral 4 y 428 literal f de la Ley 223 de 1995) y deducción de renta líquida (art. 158-2, ley 788 de 2002), el Ministerio de Ambiente certificó incen-tivos tributarios por más de $198,000 millones de pesos, que promovieron inversiones con beneficio ambiental cercanas a los $785,000 millones de pesos”58.

En 2009 a través de la Resolución 941 se creó el subsistema de información so-bre uso de recursos naturales renovables (SIUR), como el “conjunto que integra y

55 2009:EvaluaciónAmbientalEstratégicadePolíticas,PlanesyProgramasdeTurismoenlaZonadeBarú,DistritoTurísticodeCartagenadeIndias.RevisióndetérminosdereferenciaydefinicióndelalcancedelaprimerafasedelaEAEdelplandeexpansióndegeneración-transmisióneléctrica,lideradaporlaUPME.

56 Estosconvenios,segúnlosreportesdelasCAR-CDS,tienenunniveldecumplimientodel63,68%.

57 Eldesconocimientoparecesermutuo:porlosempresariosyporlasCAR-CDS.


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estandariza el acopio, almacenamiento, procesamiento, análisis, consulta de datos y protocolos para contar con información normalizada homogénea y sistemática sobre el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables, originado por las actividades económicas o de servicios” y estableció como instrumento de captura el Registro Único Ambiental (RUA)59.

Otras actividades realizadas por el MAVDT o con su apoyo durante 2009 han sido:

• Institucionalización de BIOEXPO COLOMBIA como la feria de la biodiversidad y de los productos amigables con el medio ambiente. Armenia 2003, Medellín 2005, Cali 2008 y Neiva, 2010.

• Proyecto Desarrollo Local y Comercio en Colombia - Agenda Ambiental Interminis-terial firmada con Mincomercio.

• Modificación de la Resolución 453 de 2004 para facilitar el proceso de aprobación nacional de los proyectos MDL. Actualmente, la Resolución 551 de 2009 rige este procedimiento y ha permitido que más proyectos MDL accedan de manera más ágil a la aprobación nacional.

• Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible, la cual fue presentada ante el Consejo Nacional Ambiental en diciembre.

• Existen 35 iniciativas o proyectos de pago por servicios ambientales (PSA), la mayor cantidad de ellas relacionadas con el servicio de regulaciones hídricas y ubicadas, entre otros, en ecosistemas importantes de Boyacá, Cundinamarca, Santander, To-lima, Nariño y Risaralda.

• En asocio con algunas universidades y de la Red Colombiana de Formación Ambiental del país estructuró, planteó y formuló el desarrollo de Observatorios de Participación y Educación Ambiental.

• Además, se han capacitado en el país, mas de 7.500 líderes de todas las regio-nes del país como Promotores Ambientales Comunitarios a través de convenios de capacitación suscritos con más de 18 CAR vinculadas en el proceso de capaci-tación en el Diplomado Promotoría Ambiental Comunitaria en la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), la Red Colombiana de Formación Ambiental, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y otras instituciones de Educación Superior y organizaciones sociales cuyo objeto es la capacitación y la formación60.

• En 2006 se expidió la Resolución 1180 que modificó parcialmente la Resolución 898 de 1995 sobre calidad del etanol anhidro combustible, gasolinas, diesel y biodiesel. Posteriormente, junto con el Ministerio de Minas y Energía, se expidió la Resolución 180158 de febrero de 2007 mediante la cual se determinan los com-bustibles limpios que deberán ser utilizados por los sistemas de transporte público de pasajeros a partir de enero de 2010, estableciendo para el diesel un valor de

59 Resolución941de1°dejuniode2009.Artículo2.


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50 ppm de contenido azufre, y los límites máximos de emisión que podrán emitir los vehículos que utilicen combustibles limpios61.

Prevención y control de la degradación ambiental

La “Prevención y control de la degradación ambiental” es el siguiente componente es-tructural del PND que abarca facetas diversas de la gestión del sector como la salud ambiental, la contaminación del aire, el manejo de residuos, el cambio climático, la eliminación de sustancias agotadoras del ozono, el manejo de contaminantes orgánicos persistentes y los pasivos ambientales.

El país, según los datos del DANE, tiene 56 centros urbanos con una población mayor a 100 mil habitantes. Desde Bogotá DC. (6’840.116 hab.), hasta Rionegro (100.502 hab.), la población que se asienta en estas áreas es de 24’837.161 hab., que corresponde al 58% del total nacional. Los reportes del MAVDT dan cuenta de 14 redes de monitoreo hasta 2008 que resultan completamente insuficientes a la luz de la magnitud y el número de los centros urbanos que deben ser cubiertos.

De otra parte, para 2009, en el que solo se cuenta con la información enviada por las CAR-CDS (a través de las matrices de IMG), se reporta un resultado total de 94 que de corresponder con la hoja metodológica del indicador significaría que solo en ese año se habrían implementado 80 redes de monitoreo, situación bastante improbable.

Este es uno de los indicadores en los que con mayor claridad aparecen problemas de reporte de información. Mientras que la hoja metodológica establece que debe pre-sentarse el “Registro de la calidad del aire en centro poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompañadas por la Corporación”, éstas consignan información sobre los datos de concentraciones de factores contaminantes; o, en otros casos no se tiene claro en qué consiste una red y se reporta el número de estaciones.

El MAVDT informa que la Comisión Técnica Intersectorial para la prevención y con-taminación del aire CONAIRE tuvo activa “participación en la formulación y revisión de la Política Nacional de Prevención y Control de la Contaminación del Aire, la cual fue presentada ante el Consejo Nacional Ambiental el 14 de diciembre de 2009 y se encuentra en consulta pública hasta el 29 de enero de 2010. Así como el diagnóstico de 8 redes de calidad del aire y entrega de 73 equipos62 a 21 autoridades ambientales y al IDEAM para el fortalecimiento de sus redes de calidad del aire”63.

Frente al manejo de residuos sólidos y peligrosos, aunque el PND creó incentivos para la ubicación de rellenos sanitarios, los PGIRS siguen presentando retrasos y deficiente

61 IbídemPág.172.

62 SegúninformaciónpreliminardelaauditoríarealizadaporlaCGRsehaencontradoque“Losequipos[demonitoreodelacalidaddelaire]compradosporFONADEenvirtuddelcontratoNo2071444de2007,deconformidadconlosinformespresentadosporelInterventor,hanpresentadofallas,problemasdeoperación,incumplimientodelostiemposdeinstalaciónypuestaenfuncionamientoquehanimpedidolaterminaciónnormaldelcontratoyliqui-dacióndelmismo(…)deacuerdoconlainformaciónsuministradaporelMinisterio,actualmentehaydiez(10)equiposquenoestánoperando”.


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implementación en los municipios pese a la labor del Ministerio y las CAR-CDS para apoyarlos técnicamente, mientras en el campo del reciclaje no existe aún un plan nacional para el desarrollo de esta actividad.

Si se tienen en cuenta los resultados de los IMG de las CAR-CDS para 2009 resul-ta realmente preocupante la situación alrededor de esta problemática. Mientras que el indicador “Municipios con acceso a sitios de disposición final de residuos sólidos técnicamente adecuados y autorizados por la CAR (rellenos sanitarios, celdas transito-rias) con referencia al total de municipios de la jurisdicción” alcanza en promedio un resultado de 61,17%; el de “Cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los PGIRS de la jurisdicción” en promedio es apenas del 38,51%.

Este bajo nivel de desempeño se complementa con la situación de la gestión sobre los residuos peligrosos según la cual, en el país su manejo, tratamiento y disposición final, no se realiza de manera planificada; existe un desconocimiento por parte de los generadores, gestores o receptores, autoridades y comunidad en general sobre el tema, así como vacios de información relacionados con conocimiento de emisiones, inventarios, volúmenes, registro, caracterizaciones e investigación, entre otros. Además, la poca información que existe se encuentra dispersa en diferentes organismos debido a la ausencia de una articulación institucional y un sistema de información nacional64.

Sobre las políticas adoptadas para la eliminación de sustancias agotadoras del ozono, una vez establecidas las metas nacionales de reducción se adelantaron acciones para reconversión, sustitución y chatarrización de equipos de refrigeración que usaban CFC al tiempo que se estableció efectuar el seguimiento de las toneladas de estas sus-tancias prohibidas que se importan y consumen anualmente en el país. Asociado a este tema se formuló el indicador “Número de registros de generadores de residuos o desechos peligrosos en la jurisdicción”65, el cual dio como total en todas las CAR-CDS, para la vigencia, 2.158 registros66.

Dentro de este componente se han presentado debates importantes en relación con la interacción del Ministerio de Minas y Energía (MME) y la UAESPNN en torno a la explotación de oro en áreas protegidas y ecosistemas estratégicos como los páramos, entre otros conflictos; por ello, el MME ha dado inicio a una consultoría en cuyas discusiones ha participado la CGR que se espera permita tener herramientas para afrontar el grave problema de los pasivos ambientales mineros67.

64 “En2009igualmente,elMAVDTgestionólaconformacióndelCapítuloColombianodelaRedLatinoamericanadePrevenciónyGestióndeSitiosContaminados(RELASC).”Op.Cit.Pág.135.

65 ConbaseenelArtículo28ºdelDecreto4741de2005.Además,estemismodecretoestableceque“elplandegestiónintegralderesiduosodesechospeligrososelaboradoporlosgeneradoresnorequiereserpresentadoalaautoridadambiental.Sinembargo,deberáestardisponibleparacuandolaautoridadambientalrealiceactividadespropiasdecontrolyseguimientoambiental”.

66 SegúnelMAVDT,“Deacuerdoalainformaciónsuministradaporlasautoridadesambientalesenunaconsultareali-zadaenelmesdenoviembrede2009porelMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,actualmenteexistenenelpaís57empresasautorizadaspararealizaractividadesrelacionadasconelaprovechamientoyvalori-zaciónderesiduospeligrosos.”Asímismo,sereportanunNúmerodegeneradoresinscritos(2008–2009):8.389yunnúmerodegeneradoresconregistrodiligenciadode3.917.Op.Cit.Pág.128.

67 ElMinisteriodeMinasyEnergía,medianteconcursopúblicoabiertodemeritos,conpropuestatécnicadetallada#01de2009,seleccionóaEconometríaSAparallevaracabounaconsultoríacuyoalcanceesel“Diseñoyvalidacióndelmarcoconceptualymetodológicoparacaracterizar,priorizaryvalorareconómicamentelospasivosambientalesminerosenColombia”.

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Por último, la salud ambiental a pesar de contar con la aprobación del CONPES 3550 en 200868, por parte de éste no presenta avances significativos, mientras que en el tema de contaminación del aire, uno de los aspectos más interrelacionados con la salud humana, las fallas más críticas se registran en la ausencia de estrategias coordinadas para prevenir y controlar este fenómeno, y a pesar de los esfuerzos para consolidar las redes de monitoreo de calidad del aire la CGR considera muy limitados los resultados en este campo.

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental

A la CGR no deja de preocuparle el diseño de ciertos indicadores como el de “Tiempo promedio de trámite para la evaluación de las licencias ambientales, permisos y auto-rizaciones otorgadas por la Corporación”, que explícitamente presiona a las CAR-CDS a la reducción de los términos. Ello no sería un problema si se contara con institu-ciones fuertes y un alto nivel de enforcement69 que asegurara el cumplimiento de los compromisos asumidos por el dueño del proyecto, pero en un escenario de debilidad institucional en el control y seguimiento, sobre todo en las zonas ambientalmente más ricas del país, este tipo de mediciones resulta perjudicial70.

El resultado del indicador “Tiempo promedio de trámite para la evaluación de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la Corporación”, fue en promedio de 100 días, lo que no dice absolutamente nada acerca de lo adecuado o inadecuado de la gestión de control, seguimiento y sanción de los instrumentos ni del impacto ambiental generado y evitado.

De otra parte, el indicador “Cantidad de proyectos con seguimiento (licencias ambien-tales, concesiones de agua, aprovechamiento forestal, emisiones atmosféricas, permi-sos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias, permisos y/o autorizaciones otorgados por la CAR”, tuvo un resultado promedio de 51,87% para la vigencia 2009.

De esa forma el resultado de este indicador resume gran parte de lo dicho con res-pecto a la debilidad institucional para el seguimiento, monitoreo, control y sanción que presentan las CAR-CDS. Este resultado se complementa con la sistemática respuesta de estas entidades, y del SINA en general, sobre la escases de los recursos asigna-dos por el gobierno al sector ambiental y que determinan su baja capacidad técnica (personal) y de gestión (funcionamiento e inversión).

En un análisis realizado por la CGR sobre los gastos de personal de las CAR-CDS, durante el periodo 2002-2008, asociados a tres variables biofísicas: “áreas de juris-dicción de las corporaciones”, “zonas de bosques” y “población de la jurisdicción”, se muestra una clara disparidad entre los desafíos ambientales asignados a las CDS, frente a las CAR cuya jurisdicción involucra los grandes centros urbanos.

68 Lineamientosparalaformulacióndelapolíticaintegraldesaludambientalconénfasisenloscomponentesdecali-daddelaire,calidaddeaguayseguridadquímica.

69 Unatraducciónlibredeestetérmino,deusobastantecomún,estáasociadaalacapacidaddelEstadopara“hacercumplirlaley”.

70 ElMinisteriodeAmbiente,FONAMyASOCARhansuscritoelConveniodeAsociaciónNo.043de2009,cuyoobjetoesdesarrollarunprogramadefortalecimientoinstitucionaldelSistemaNacionalAmbientalenlorelacionadoconelotorgamientodelicencias,permisosyautorizacionesambientales,otorgadosporlasCAR.

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Los principales datos y las conclusiones que resultaron de su análisis son los siguien-tes: las CAR-CDS71 gastaron en servicios personales asociados a la nómina un total de $783.115 millones durante los siete años del periodo, pagando, en promedio, a 115 funcionarios por año, (gráfica 1.1).

El promedio de los gastos de personal de todas las corporaciones durante el periodo fue de $27.004 millones, lo que corresponde a 3.857,7 millones/año.

El crecimiento de los costos de personal entre los dos extremos del periodo 2002 – 2008 alcanzó el 19,9%, eso significa que, en el caso de las corporaciones, en la medida en que el número de funcionarios no presentó mayores variaciones el cre-cimiento de los gastos fue debido, fundamentalmente, al efecto precio, es decir, al aumento de los salarios.

El nivel “Profesional” es sin duda el que ha participado con el mayor número de fun-cionarios, así como con la mayor parte de los gastos de personal de las CAR durante los siete años analizados. En promedio, tuvo el 36% de la cantidad de empleados y el 41,3% de los gastos, (gráfica 1.2).

71 PordiversosinconvenientesnohacenpartedeesteanálisisCorpoboyacá,Corantioquia,Corpocesar,yCSB.••

Gráfico 1.1

Fuente: CAR-CDS. Elaboró DES-Medio Ambiente

Gasto total y número de funcionarios de las CAR 2002-2008



Gráfico 1.2


Participación por nivel en el total de gastos de personal y número de funcionarios de las CAR 2002-2008

En la gráfica 1.3 se puede apreciar como la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), con 935 habitantes/funcionario (Hab./Fun.), presenta el indicador más alto, es decir, es la entidad en la que cada funcionario “atiende” el menor núme-ro de personas. Este indicador puede interpretarse de varias formas. De una parte, puede ser que la CVC tenga una mayor capacidad de respuesta ante las demandas por bienes y servicios ambientales realizadas por los habitantes de su jurisdicción; o, podría entenderse como una mayor capacidad de control, seguimiento y sanción sobre las fuentes contaminantes o que degradan el ambiente. Lamentablemente ese tipo de análisis sobrepasa el espacio de este informe, pero es claro que el indicador propuesto debería hacer parte de cualquier evaluación de la gestión de las CAR.

El diseño institucional del sector ambiental colombiano ha privilegiado a aquellas CAR en cuya jurisdicción se ubiquen centros urbanos. En Coralina le correspondería gestio-nar 917.205 hectáreas a cada funcionario, en promedio. Por su parte, en la CDA el indicador alcanza 486.035 ha./func., en Corpoamazonia 394.107 ha./func., en Corpo-rinoquia 272.180 ha./func., y en Cormacarena 192.748 ha./func. (gráfica 1.4).

De otro lado, cada funcionario de la CVC debería atender 299 ha. de la jurisdicción es decir, 0.032% del área “asignada” a cada trabajador en Coralina. Por ello no importa el nivel de complejidad desde el cual se quiera realizar una evaluación de



gestión de estas entidades; es claro que las diferencias que muestran estos sencillos indicadores entre las corporaciones son abismales y eso se refleja en la capacidad institucional de cada una de ellas para solucionar los principales problemas ambien-tales en sus jurisdicciones.

En la jerga económica ambiental, los bienes tienen un valor de uso y otro de “no uso”. Tal vez no se encuentre un recurso natural con mayores valores de uso y de no uso que los bosques naturales del país. Regulación hídrica, captura y regulación de emisiones de efecto invernadero, recursos biológicos, hidrobiológicos, forestales, paisajísticos, y la lista continúa.

Gráfico 1.3


Número de habitantes por funcionario de las CAR 2002-2008

Gráfico 1.4


Número de hectáreas de jurisdicción por funcionario en las CAR 2002-2008



Gran parte de la gestión y los esfuerzos de las corporaciones están direccionados ha-cia el manejo de las áreas de bosques naturales del país. Por eso resulta interesante la relación entre la cantidad de funcionarios de cada CAR y las hectáreas de dichas coberturas existentes en cada jurisdicción.

De nuevo, las CDS aparecen en la parte baja de la gráfica debido a las grandes ex-tensiones de bosque natural que se encuentran en sus jurisdicciones.

Puede apreciarse en la gráfica 1.5 como a cada funcionario en la CDA y en Cor-poamazonia le “corresponde” gestionar 467.136 y 360.196 hectáreas de bosques, respectivamente. En el otro extremo, se encuentra Coralina que por el hecho de contar solo con 30 ha. de bosques, podría decirse que representa “el mejor de los mundos” al obtener el indicador más alto: una hectárea por cada funcionario.

Lo que muestran todos estos resultados es que debe plantearse con seriedad un de-bate sobre la asignación de los recursos presupuestales que se dedican a la solución de los problemas ambientales del país. En la actualidad el diseño institucional ha privilegiado con mayores recursos a las CAR en cuyas jurisdicciones se encuentran los centros urbanos, en los que la problemática ambiental está asociada a la agenda gris o, desde una perspectiva más económica al aseguramiento del bienestar de la población asentada en esas zonas (producción-consumo).

La agenda verde de protección y conservación de la oferta de bienes y servicios am-bientales a cargo de las CDS no disfruta de las mismas condiciones. En algún lugar de estos dos extremos se encuentra, como diría un economista neoclásico, el óptimo de conservación o de contaminación, pero por ahora en Colombia los datos están a favor de la agenda gris.

Gráfico 1.5


Número de hectáreas de bosque natural por funcionario en las CAR 2002-2008



La gestión de los institutos de investigación ambiental (IIA) en 2009

Ya se ha hecho suficiente mención en este informe a los problemas que aquejan al sector ambiental en torno a la generación, consolidación y uso de la información. Dado que esa es la principal función de los institutos de investigación ambiental (IIA), no se insistirá aquí sobre lo mismo.

Sin embargo, es importante mencionar que junto con las CAR-CDS72, son las institu-ciones más débiles y que menos recursos reciben del presupuesto nacional73.

Esta situación unida al hecho que el sector ambiental no ha hecho parte de las prio-ridades de los gobiernos del país, y mucho menos en los últimos ocho años, hace que la gestión de los IIA sea meritoria. La poca y dispersa información que se conoce sobre los recursos naturales terrestres y marinos, se debe en gran parte al esfuerzo que han realizado estas instituciones.

Los insuficientes resultados que se han obtenido en términos de asegurar la sostenibilidad del desarrollo del país han sido producto de las elecciones de la sociedad (y sus represen-tantes) como un todo que han decidido asignar una muy baja prioridad al componente ambiental y a las instituciones que tienen como misión su protección y manejo.

La CGR considera que uno de los principales hechos que afectó positivamente a los IIA fue la formulación y aprobación del “Plan Estratégico Nacional de Investigación Ambiental (PENIA)” y como efecto directo, la obligación de los institutos de diseñar el “Plan Institucional Cuatrienal de Investigación Ambiental (PICIA)”74.

Los principios sobre los cuales descansa esta nueva propuesta de planeación para la investigación ambiental en el país son: visión estratégica; concordancia y articulación entre los diferentes instrumentos de planeación del Estado; coordinación interinstitu-cional e interdisciplinaria, participación social y diálogo de saberes; transversalidad; y, enfoque ecosistémico. De los cuales la CGR destaca el de concordancia y articulación dentro del sistema nacional de planeación, y espera que se avance en ese sentido en la medida en que uno de los grandes problemas que aquejan al sector es la ausencia de sistematización, agregación y consolidación de la información que producen las entidades ambientales.

En cuanto a la coordinación institucional es importante la mención que realiza el MAVDT en el sentido que se busca que la investigación ambiental esté estrechamente relacio-nada y haga realmente parte del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNACyT), en cabeza de Colciencias, observación reiterada en los informes de la CGR75.

72 AunquemuchomásenelcasodelasCDS.

73 Unade las fuentesalternativasde financiaciónes lacooperación internacionalquealcanzó lasumade$4.923millonesen2009,deloscualeselIdeamrecibióel85,4%($4.202millones).

74 Decreto2370de2009(Junio25DE2009) “Porelcualsedeterminan los InstrumentosdePlanificaciónparaInstitutosdeInvestigaciónvinculadosyadscritosalMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial”.

75 Esteprocesosearticuladedosformas,porunladoColcienciastieneasientoenlamayoríadelasJuntasdirectivasdelosinstitutosdeinvestigacióndelSINAydesdeallígeneraloslineamientosparalaarticulaciónSINA-SNACyT.Porotraparte,elMinisteriotieneasientoenelconsejodelprogramadeMedioAmbienteyHábitatdeColcienciasydesdeallísearticulanlosesfuerzosparaapoyarlasinvestigacionesqueestánenelmarcodeloscompromisosdelaspolíticasgubernamentales.RespuestaalcuestionarioelaboradoporlaDireccióndeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaContraloríaGeneraldelaRepública(CGR).Pág.148.

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La CGR considera positiva la formulación del PENIA y espera que este sea el inicio de un mejoramiento continuo en la gestión de la información y la investigación ambiental del país a cargo de los IIA.

Con el fin de mantener la estructura del análisis y la evaluación que se presentó para las CAR-CDS se les preguntó a los IIA por la asignación de recursos de inversión a los diferentes temas estructurales del PND 2006 – 2010. Finaliza esta evaluación, con el análisis de dicha información.

En el cuadro 1.3, puede apreciarse que el tema al que se le dedicó un mayor porcentaje de inversión por parte de los IIA fue la conservación y uso sostenible de la biodiversidad (51,8%), obviamente, jalonado por la gestión del IAvH (de jurisdicción nacional).

Entidad

Tema estructural PND IAvH IDEAM IIAP INVEMAR SINCHI Total %

Conservación y uso sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad

9.498 662 324 1.103 1.506 13.147 51,8%

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental

- 4.385 3 1.157 190 5.735 22,6%

Planificación ambiental en la gestión territorial

- 647 731 1.464 250 3.092 12,2%

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles

- 1.260 112 - - 1.372 5,4%

Gestión integrada del recurso hídrico - 631 50 - 360 1.041 4,1%

Prevención y control de la degradación ambiental

- 40 114 467 240 861 3,4%

Otro - - 109 - 0,4%

Total 9.498 7.625 1.334 4.300 2.600 25.357 100%

Cuadro 1.3

Gastos de inversión de los institutos de investigación ambiental 2009

Elaboró: IIA-Elaboró DES-CGR.

En segundo lugar se encuentra la inversión en el tema “Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental”, en el que el IDEAM presenta un gasto de $4.385 mi-llones fundamentalmente relacionado con la entrega de equipos para el monitoreo de la calidad del aire76, así como el apoyo que brinda por su carácter de cabeza de la gestión de la información ambiental del país al resto de las instituciones del SINA.

De igual forma que lo sucedido con las CAR-CDS la “Promoción de procesos produc-tivos competitivos y sostenibles”, con el 5,4% de la inversión, tampoco hace parte de las principales prioridades de los IIA. Esto resulta particularmente interesante, además de grave porque desde la teoría de la sostenibilidad débil no es posible un desarrollo sostenible que no esté basado en la investigación sobre la producción de bienes “sus-titutos”, que permitan superar situaciones de escasez relativa o absoluta de recursos naturales. Esa debería ser una función principal de los IIA.

76 Cfr.NotadepiedepáginaNo.62.••



Evaluación del gasto ambiental del SINA 2009El análisis del presupuesto como herramienta de gestión de las políticas públicas es indispensable para evaluar la eficacia de la administración en el manejo de los recur-sos. En Colombia las preferencias colectivas expresadas entre las diferentes opciones del gasto público se han dirigido a sectores distintos del ambiental.

El objeto de este análisis es examinar el gasto público en el componente ambiental en Colombia en un contexto de asignación prioritaria del gasto hacia sectores catalo-gados como de mayor relevancia dentro de los objetivos de política pública, como es el mantenimiento de la Seguridad Democrática.

Para el efecto se hace en primera medida un análisis horizontal en el que se comparan las cifras globales de la ejecución presupuestal entre 2008 y 2009 de las entidades del SINA, con el propósito de mostrar la dinámica del gasto entre las dos vigencias.

En segundo lugar se presentan las fuentes de los ingresos de las entidades del SINA. Para ello se examina la ejecución de los ingresos de las CAR-CDS y de los IIA, de-terminando la participación de los recursos propios y de los ingresos de la Nación en estas entidades, y los esfuerzos para aumentarlos. En esta parte se enfatiza el rol desempeñado por la sobretasa al impuesto predial como principal instrumento financiero para la gestión ambiental de las CAR. Así mismo, se muestra la representatividad de los recursos de la Nación en las fuentes de ingresos de estas entidades.

En tercer lugar se presentan los usos de los recursos mediante el análisis de la eje-cución presupuestal de los gastos de las CAR-CDS y de los IIA, además del MAVDT, UAESPNN, del FONAM, así como de las transferencias del Fondo de Compensación Ambiental (FCA). Para tal efecto se analiza la distribución en la asignación del gasto entre funcionamiento, inversión y servicio de deuda.

Con respecto a las fuentes de información utilizadas, se tomaron los datos suminis-trados directamente por las corporaciones y el MAVDT, la base de datos del SIIF y del Sistema CHIP77.

Para efectos metodológicos se hace distinción entre sector ambiental y componente ambiental. El primero se refiere al presupuesto comprometido para el MAVDT y el IDEAM teniendo en cuenta que el Ministerio incluye, además del Viceministerio de Ambiente al de Agua y al de Vivienda. Para tomar solo lo relacionado con ambiente se analiza el presupuesto del componente ambiental, que incluye solamente el Vice-ministerio de Ambiente y el IDEAM.

Con el fin de evitar la doble contabilización y obtener una cifra neta de los aportes de la Nación al componente ambiental, en el análisis del gasto ambiental se tiene en cuenta el presupuesto del Viceministerio de Ambiente y las transferencias del MAVDT a las entidades del SINA. Por su parte, al FONAM, componente Nación se restó el valor de la subcuenta correspondiente a la UAESPNN, a las CAR y CDS se les sustrajo las transferencias realizadas por el FCA.

77 SistemaIntegradodeInformaciónFinanciera(SIIF)administradoporelMinisteriodeHaciendayelConsolidadordeHaciendaeInformaciónFinancieraPública(CHIP),encabezadelaContaduríaGeneraldelaNación.

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Análisis horizontal

La ejecución presupuestal78 del sector79 ambiental con recursos de la Nación se in-crementó en 17,7% al pasar de $1.311.041 millones durante la vigencia 2008 a $1.542.858 millones en 2009. De estos recursos correspondieron al IDEAM $30.175 millones en la vigencia 2008 y $32.990 millones en 2009.

El MAVDT comprometió $1.509,868 millones en el 2009, 18% más que en la vi-gencia 2008 cuando se le asignaron $1.280,866 millones.

De la cantidad comprometida por el MAVDT, correspondieron a las CAR-CDS recursos Nación por $83.786,6 en la vigencia 2008 y $82.762,9 millones en el año 2009, una leve disminución del 1,2%80. El FONAM recibió recursos de la Nación durante la vigencia 2009 por valor de $6.552,8 millones, 14,6% menos que en el 2008, año en el que se giraron $7.679,4 millones. De los recursos Nación del FONAM, corresponden a la UAESPNN $29.292,5 millones para la vigencia 2008 y $33.530,8 vigencia 2009.

Aunque el presupuesto para el sector ambiental se incrementó en 17.7%, la asigna-ción del gasto dentro del total del Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2009 es solo del 1,2%81 y 0,3% del PIB, monto que no se compadece con los re-querimientos reales de inversión que demanda el sector en aras de colocarlo en una senda de desarrollo sostenible.

Análisis por fuentes

Durante la vigencia 2009 el presupuesto de ingresos definitivo de las CAR–CDS ascendió a $1.390.231 millones, (0,28% PIB) de los cuales $1.294.690 millones (93%) correspondieron a recursos propios y $97.151 millones (7%) fueron aportes de la Nación. En cuanto a la ejecución se logró recaudar el 98,1% de lo presupuestado, es decir, $1.363,9 millones.

Del total recaudado el 93,8% fueron propios, $1.279.542 millones, frente a 6,2%, $84.374 millones que provinieron de la Nación82, (gráficas 1.6 y 1.7). En general esta proporción en las fuentes refleja la calidad de la gestión de estas entidades en la implementación de medidas para mejorar el recaudo, disminuyendo su dependencia de los aportes del Estado. Sin embargo, persisten algunas corporaciones que encuentran dificultades de financiamiento.

78 Lacifraquesepresentaesneta,esdecir,alsectorambientalsesumansoloelpresupuestodelIDEAMydelMAVDT,debidoaqueesteMinisteriorealizatransferenciasalasCAR–CDS,alFCAyalFONAM.DentrodeésteúltimoestálasubcuentacorrespondientealaUAESPNN.

79 SectorAmbiental:TieneencuentaelpresupuestototaldelMAVDT.

80 Fuente:SIIF.IncluyerecursosNacióndelasCAR.CDS,elIDEAM,MAVDTyUAESPNN.

81 PresupuestoGeneraldelaNacióncomprometido:$131.642.562millones.Fuente:MinisteriodeHacienda

82 ElRecaudoAcumuladonotieneencuentalocausadoporqueestosrecursosingresanenlavigenciasiguiente.

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En especial se observa que el incremento de los recaudos de recursos propios frente a lo presupuestado obedece a un mejor comportamiento de los ingresos tributarios de las CAR-CDS al recaudarse $277.146,2 millones, frente a lo presupuestado, $274.743,7 millones. Aunque la ejecución de los ingresos tributarios registró incremento frente a lo presupuestado dentro de la estructura de los recursos propios se destaca la parti-cipación de los ingresos no tributarios con el 53% de lo presupuestado y el 52% de lo recaudado.

Gráfico 1.6

Fuente: CAR-CDS, SIIF Elaboró DES-CGR.

Ingresos de las CAR-CDS por fuentes 2009(presupuesto definitivo)

Gráfico 1.7

Fuente: CAR-CDS, SIIF Elaboró DES-CGR.

Ingresos de las CAR-CDS por fuente (Recaudo)



Ingresos Tributarios

La dinámica de los ingresos tributarios (gráfica 1.8), de las CAR-CDS depende del recaudo del porcentaje ambiental al gravamen de la propiedad inmueble, instrumento financiero de política ambiental implementado como fuente principal de recursos tri-butarios para la inversión en medio ambiente83.

Del total de ingresos tributarios recaudados por las CAR se distingue la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca como la entidad que más obtuvo ingresos, al recaudar el 32,5% ($90.198,8 millones), seguido por la CVC que alcanzó el 19,8% ($52.818,6 millones).

CORMACARENA se destaca entre las CDS en el recaudo de ingresos tributarios re-caudados por concepto de sobretasa ambiental (cuadro 1.4), como consecuencia que en su jurisdicción se encuentra la ciudad de Villavicencio. En segundo lugar se ubica CORPOAMAZONIA en virtud de los recursos generados por el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble de Leticia.

83 Artículo44,Ley99de1993.Lanormaestablecedoscontribucionesparalaproteccióndelmedioambiente:unporcentajesobreeltotaldelrecaudoporconceptodeimpuestopredialquenopodrásermenoral15%nisuperioral25.9%.Yunasobretasasobreelavalúodelosbienesquesirvendebaseparaliquidarelimpuestopredial,quenopodráserinferioral1.5pormilnisuperioral2.5pormil.Noobstante,enlainformacióndeejecuciónpresupuestalreportadaporlascorporacionesseobservóquealgunasnohacenlaclasificaciónportipodecontribución,sinoquepresentanesterecaudocomo“sobretasa”o“porcentajeambiental,locuallimitalainformaciónsobreacuáldelasdosesalaqueserefieren.Portanto,ydadoqueambossoninstrumentosfinancierosseagregaroncomo“PorcentajeAmbientalalGravamendelaPropiedadInmueble”.

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Gráfico 1.8

Fuente: CAR-CDS. Elaboró DES-CGR.

Porción ingresos tributarios y no tributarios de las CAR-CDS



Millones de Pesos TRIBUTARIOS CDS 2009 %

CORMACARENA 5.760 56.6

CORPOAMAZONIA 1.367 13.4

CORPOURABÁ 1.291 12.7

CORALINA 755 7.4

CODECHOCÓ 587 5.8

CDA 354 3.5

CORPOMOJANA 61 0.6

TOTAL CDS 10.175 100

Cuadro 1.4

Ingresos Tributarios CDS

Fuente: CDS. Elaboró DES-CGR

La participación del porcentaje ambiental al impuesto predial dentro del total de los recursos de inversión informa acerca de la importancia de este instrumento financiero como fuente de recursos dirigida a financiar este tipo de proyectos inversión, a fin de disminuir los niveles de contaminación y de contribuir a la recuperación y preservación de ecosistemas estratégicos en el contexto de los planes ambientales.

Así, se observó una participación del porcentaje ambiental mayor al 50% del total de la inversión (gráfica 1.9), en: Corporación Autónoma Regional del Dique (CARDIQUE, 96%), Corporación Autónoma del Valle del Cauca (CVC, 76,4%), Corporación Autó-noma Regional de Risaralda (CARDER, 71,4%), Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA, 62,8%) y Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ, 62,8%). Esto significa que en la mayoría de las corporaciones la participación de los recursos originados en el porcentaje ambiental no constituye la fuente principal de inversión, haciendo depender este rubro de otros recursos propios o de aportes de la Nación.

Adicional a lo anterior, la gestión adelantada por estas corporaciones ha logrado me-jorar este tipo de ingresos. De una parte, CORMACARENA realizó visitas a algunos municipios de la jurisdicción con el fin de cotejar los registros de ingresos contra las transferencias efectivamente realizadas a la Corporación y en consecuencia, se ubicaron saldos a favor por $200 millones. Por su parte, CORPOAMAZONIA realizó procesos de conciliación de saldos de cartera con los diferentes municipios de la jurisdicción lo cual le permitió mejorar el recaudo.



Ingresos No Tributarios

Corpoguajira, entidad con mayores recursos no tributarios, recaudó $61.536,5 millones, (15,9% del total de ingresos no tributarios de todas las corporaciones). Los principales ingresos no tributarios de Corpoguajira tienen que ver con las compensaciones recibidas por la explotación de carbón que alcanzaron la suma de $35.090’178.363. En segundo lugar por el cobro de tasas, en especial por los vertimientos contaminantes de fuentes hídricas, movilización de materia vegetal, utilización de recursos hídricos y licencias y permisos ambientales (cuadro 1.5).

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca registra ingresos no tributarios por $289.893,8 millones, de los cuales $244.808,4 millones provienen del Fondo para las Inversiones Ambientales de la Cuenca del Río Bogotá (FIAB) y solo $13.567,8 millones recaudados por concepto de transferencias del sector eléctrico ($6.857,1), Convenios ($4.488,2 millones), Aprovechamiento por parques ($1.050,6 millones), Licencias, Permisos y Evaluaciones ambientales ($836,4 millones), Laboratorio Am-biental ($200 millones), y Aprovechamiento por arrendamiento ($135.3 millones). Es decir, que la magnitud de los ingresos no tributarios de esta Corporación obedece a los recursos provenientes principalmente del FIAB.

Por su parte, Corpoamazonia recibió regalías petrolíferas por valor de $7.656 millones, ingresos que contribuyeron al fortalecimiento de los recursos propios. Adicionalmente, recaudó $932 millones por concepto de Tasa de Movilización Forestal y $757 millones por Tasas Retributivas.

Cormacarena recibió aportes de otras entidades por valor de $5.004.6 millones, lo cual contribuyó al incremento de sus ingresos no tributarios.

Gráfico 1.9

Fuente: CAR-CDS. Elaboró DES-CGR.

Participación del porcentaje ambiental al gravamen de la propiedad inmueble de la inversión



Millones de Pesos NO TRIBUTARIOS CDS 2009 %

CORPOAMAZONIA 13,470 42.8

CORMACARENA 7,112 22.6

CODECHOCÓ 3,616 11.5

CORPOURABÁ 3,266 10.4

CDA 2,959 9.4

CORALINA 1,008 3.2

CORPOMOJANA 44 0.1

TOTAL CDS 31,475 100

Cuadro 1.5

Ingresos NO Tributarios CDS

Fuente: CDS. Elaboró DES-CGR

Representatividad de las transferencias de la Nación

En el consolidado los aportes de la Nación a las CAR y a las CDS ascendieron a $86.614,1 millones, 6% del recaudo total, reflejo de la baja asignación a estas en-tidades de las transferencias del gobierno central para el financiamiento de sus gas-tos. Es indicador también de su capacidad de gestión en la consecución de recursos propios.

Sin embargo, al analizar individualmente las corporaciones en algunos casos los aportes de la Nación representan más del 50% de los ingresos, es el caso de Corpomojana (96%), Coralina, (65,9%), Carsucre (52%) y CDA (50,9%), mientras que la CAR, CDMB y la CVC no recibieron aportes Nación.

La Nación a través del MAVDT realiza transferencias a las corporaciones de acuerdo con la capacidad de estas entidades de recaudar ingresos propios. En concordancia con el Artículo 25 de la Ley 344 de 1996, las CAR-CDS financiaron sus gastos de inversión con los recursos propios que les asignó la Ley 99 de 1993. De acuerdo con la norma el Gobierno Nacional realizó los aportes del Presupuesto Nacional (gráfica 1.10) a dichas entidades cuando sus rentas propias por los aportes recibidos del FCA fueron insuficientes84. Esto ocasiona una asignación diferencial del presupuesto de la Nación a las corporaciones.

Tomando solamente las CDS se observa (cuadro 1.6), que recibieron transferencias de la Nación por $30.815,1 millones, cifra que corresponde al 36,5% de los aportes de la Nación85, lo que no resulta coherente con la importancia estratégica de estas enti-dades para la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

84 Artículo24delaLey344de1996.

85 LosaportesdelaNaciónatodaslasCAR-CDSascendierona$84.373,9millonesdurantelavigencia2009.

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Al examinar las corporaciones que más recaudaron recursos propios (CAR, $477.910 millones86, CVC $172.089 millones, Corpoguajira $78.706 millones, Corantioquia $51.072 millones y CVS $43.935 millones), se observa que las jurisdicciones de estas entidades cuentan con corredores industriales cercanos y empresas del sector eléctrico que les permiten recaudar más recursos por concepto de tasas, licencias, permisos ambientales y transferencias87.

Cuadro 1.6

Aportes de la Nación a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible

Fuente: CAR y CDS. Elaboró DES-CGR.

ENTIDAD % Millones de Pesos

CDA 6.2 5.230,4

CORALINA 5.8 4.881,2

CODECHOCÓ 4.7 3.971,8

CORPOAMAZONIA 3.1 2.626,0

CORPOMOJANA 5.6 4.728,5

CORPOURABA 6.4 5.359,1

CORMACARENA 4.8 4.018,3

TOTAL APORTES NACIÓN A CDS 36.5 30.815,1

86 Comosemencionamásadelante,delosingresosdelaCARdeCundinamarca,$244.808,4millonesprovienendelFondoparalasInversionesAmbientalesdelaCuencadelRíoBogotá–FIAB.

87 Principales100Proyectos de Inversión,BancodeProgramas yProyectos de InversiónNacional,DepartamentoNacionaldePlaneación.

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Gráfico 1.10

Fuente: CAR, CDS, SIIF.. Elaboró DES-CGR.

Aportes nación 2009 (%)



Por el contrario, otras corporaciones que recaudaron menos recursos propios están ubicadas en jurisdicciones cuyo nivel de industrialización no permite la obtención de ingresos por concepto de licencias, permisos y concesión de aguas. Es el caso de Corpomojana, Coralina y la CSB, entidades que obtuvieron $199,4 millones, $2.528,7 millones y $3.546,9 millones.

En ese orden de ideas la dependencia de los recursos de la Nación por parte de las corporaciones va de la mano del desarrollo regional de las jurisdicciones. Esto significa que las CAR ubicadas en jurisdicciones con mayor nivel de industrialización tienen más posibilidad de recaudar ingresos por conceptos de licencias ambientales, permi-sos, transferencias del sector eléctrico, tasas por usos de agua y multas, originadas en solicitudes realizadas por las empresas que requieran de estos instrumentos para el desarrollo de proyectos. En tanto que las corporaciones en cuyas jurisdicciones no se encuentren corredores industriales, es menor el recaudo por tales conceptos.

Esta circunstancia de desarrollo desigual que causa un nivel de recaudación diferencial de recursos propios presiona a la Nación a priorizar la asignación de presupuesto a las corporaciones con menor recaudación de este tipo de ingresos.

Ingresos de los institutos de investigación ambiental

La misión de los IIA vinculados y adscritos al MAVDT88 es estudiar el entorno físico-biótico y su relación con la estructura socio-cultural a partir de la investigación y del conocimiento del ambiente. Los cinco Institutos de Investigación del SINA89 fueron creados o modificados mediante la Ley 99 de 1993.

El presupuesto definitivo de ingresos (cuadro 1.7), de los IIA ascendió a $83.009,1 millones, de los cuales el 72,2%, $60.393,9 millones fueron aportes de la Nación, mientras que el 27,2% ($22.615,2 millones), correspondieron a recursos propios. Esto evidencia el apoyo financiero de la Nación a los Institutos, en su calidad de entes de investigación científica y la dependencia de ellas a esta fuente de recursos.

De una parte, si se analiza la proporción de aportes de la Nación dentro del total de ingresos de cada IIA se observa que esta fuente fue bastante representativa. En efecto, el IDEAM desarrolló su gestión casi en su totalidad con esa fuente al consti-tuir el 91,2%, ($34.348 millones), del total de los ingresos de la entidad. En menor proporción, pero igualmente importante fueron los aportes de la Nación al SINCHI, el 74,6% de sus ingresos ($7.315 millones), el IIAP, el 72% ($3.182 millones), seguido por el IAvH que recibió recursos por $6.794 millones que constituyeron el 58,8% de sus ingresos y, por último, el INVEMAR, cuyo presupuesto de ingresos estuvo consti-tuido en un 44,8% por aportes de la Nación.

Si se analiza la proporción de los recursos de la Nación destinados a los Institutos dentro del total aportado por esta fuente al SINA ($215.907 millones) se observa que se les asignó el 28%, ($60.394 millones), (cuadro 1.7).

88 LosInstitutosvinculadosalMAVDTsonelInvemar,elIAvH,elSINCHIyelIIAP.

89 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,2009.

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Análisis por Usos

Presupuesto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

El MAVDT es el organismo rector de la gestión pública ambiental. Define las políti-cas de conservación, protección, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y en ejercicio de esta misión el presupuesto debe estar orientado hacia el logro de la sostenibilidad ambiental del capital natural de la Nación.

Para tal efecto el MAVDT conserva una parte de su presupuesto para gastos de funcio-namiento e inversión y destina otra parte a transferencias a las entidades del SINA. Es de resaltar que la mayor proporción de las transferencias que hace la entidad tienen como destino al Sistema General de Participaciones (SGP) en su componente de Agua Potable y Saneamiento Básico, dejando una mínima parte al SINA.

El presupuesto definitivo del MAVDT para la vigencia 2009 ascendió a $1.526.076 millones de los cuales se comprometieron $1.509.868 millones (98,9%). De estos, el 23,5%, es decir, $354.933 millones, se destinaron a inversión y el 76,5%, $1.154.935 millones, a funcionamiento90 (cuadro 1.8).

En cuanto a la distribución del presupuesto del MAVDT entre los viceministerios (Am-biente, Vivienda, Agua) se observa la baja participación destinada al Viceministerio de Ambiente, (7,7%), evidencia del limitado grado de prioridad que se le da al desarrollo de las políticas ambientales.

90 Fuente:MinisteriodeHacienda.••

Millones de Pesos

Recursos Nación % Nación Recursos Propios

% Propios Presupuesto Total

IIAP 3,182 72.0 1,240 28.0 4,423

INVEMAR 8,754 44.8 10,786 55.2 19,540

IDEAM 34,348 91.2 3,332 8.8 37,680

SINCHI 7,315 74.6 2,496 25.4 9,811

IAvH Humboldt 6,794 58.8 4,761 41.2 11,556

Total Institutos 60,394 72.8 22,615 27.2 83,009

Cuadro 1.7

Fuentes de Recursos por Instituto de Investigación Científica

Fuente: MAVDT, Institutos. Elaboró DES-CGR.



Viceministerio de Ambiente

El Ministerio apropió recursos de inversión por valor de $30.257,5 millones, de los cuales se comprometieron $27.375,4 millones, el 90,5%. Las direcciones a las cuales se destinaron mayores recursos fueron Recurso Hídrico $11.689,8 millones, 42,7%; Dirección de Ecosistemas $6.143,8 millones, 22,4%; Desarrollo Sectorial Sostenible, $4.395,8 millones; 16,1%, Análisis Económico, $1.912 millones, 7%; Dirección de Licencias $1.163,5 millones, 4,3%; Cambio Climático $1.032,6 millones, 3,8%; SINA $652,4 millones, 2,4%; Mercados Verdes, 0%; y otros $385,4 millones, 1,4%.

En cuanto a la ejecución del Plan de Acción por estrategias del PND 2006-2010 se cumplió el 100% del programa de prevención y control de la degradación ambiental, el 99% de los programas conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodi-versidad y Promoción de procesos competitivos y sostenibles. El 97% del programa gestión integrada del recurso hídrico y el 85% del programa Planificación ambiental en la gestión territorial.

Gastos de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible

La apropiación definitiva asignada a las CAR y CDS durante la vigencia 2009 ascendió a $1.385.778 millones de los cuales se comprometió el 85,9%, es decir, $1.191.060 millones. Aunque la ejecución del presupuesto de gastos fue alta arrojó una pérdida por apropiación por valor de $194.718,1 millones, que equivale al 14,1% de la apropiación definitiva. La pérdida por apropiación corresponde al presupuesto no eje-cutado durante la vigencia, es decir, apropiación que no fue comprometida y por tanto estos recursos no se aplicaron para ser usados en el gasto.

Dado el limitado presupuesto de la Nación con que cuenta el componente ambiental es inconveniente que se presenten pérdidas por apropiación, lo que significa que no se comprometieron recursos que ya estaban aprobados dentro del presupuesto definitivo de ingresos, y por tanto no se ejecutaron en gasto ambiental.

El presupuesto comprometido $1.191.060,2 millones se distribuyó de la siguiente manera: el 17,2%, $204.320,1 millones, para Gastos de Funcionamiento, el 81,8%, $974.259,1 millones para Inversión y 1%, $12.481 millones para Servicio de la Deuda. (gráfica 1.11)

Dirección Compromisos %

Viceministerio de Ambiente 27,375 7.7

Viceminsterio de Vivienda 32,755 9.2

Viceministerio de Agua 274,954 77.5

Institutos de Investigación 11,200 3.2

Áreas de Apoyo 8,649 2.4

Total 354,933 100.0

Cuadro 1.8

Ejecución Presupuesto de Inversión MAVDT (Millones de pesos)

Fuente: MAVDT e Institutos. Base = Compromisos. Elaboró DES-CGR.



Gastos de Funcionamiento

Del presupuesto comprometido para gastos de funcionamiento de las CAR y CDS, por valor de $216.801,1 millones se asignó el 54,9%, es decir, $129.045,8 millones para Gastos de Personal (20,7%); $46.351.8 millones, con destino a Gastos Generales (19,4%); $28.922,6 millones a Transferencias, y el 5,1%, $12.481,0 millones, para cumplir con el Servicio de la Deuda, (gráfica 1.12).

Gráfico 1.11

Fuente: CAR y CDS. Base compromisos. Elaboró DES-CGR.

Gastos de las Corporaciones Autónomas Regionales y de desarrollo sostenible

Gráfico 1.12

Fuente: CAR y CDS. Base compromisos. Elaboró DES-CGR.

Gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y desarrollo sostenible



Gastos de Inversión

Siguiendo los programas a los cuales se destinó mayores recursos de inversión por parte de estas corporaciones se observa que las actividades objeto de inversión son, en general, coherentes con lo establecido en los PAT.

En efecto, CARDIQUE orientó el 46,5% de la inversión a los “Cuerpos de Aguas Am-bientalmente Sanos”, seguido de los “Bosques y Manglares como Hábitat de Biodiver-sidad” con el 22,5% de lo invertido por esta entidad, programas que se encuentran dentro de las prioridades de su PAT 2007-2009.

Sin embargo, solo se asignó el 2,8% de la inversión al programa “Ecorregiones Estra-tégicas: ordenamiento y manejo de las tres ecorregiones”, igual que a “Sostenibilidad del Desarrollo Urbano” al que solo se destinó el 1,3%.

En el caso de CVC se invirtió el 40,3% a “Sostenibilidad Ambiental de Centros Pobla-dos” y 21,1% a “Inversiones en la Zona Urbana de Cali”, programas que prevalecen en el PAT 2007-2009. Sin embargo, otros programas de importancia relevante como la “Sostenibilidad ambiental de actividades productivas sectoriales” de alto impacto y la “Planificación Ambiental del Territorio”, recibieron solo el 2,2% y 7,7% de la inversión, respectivamente.

Por su parte, la CARDER invirtió el 79,8% en “Administración, Control y Organización Institucional para Apoyo a la Administración del Estado”. Dentro de este programa se enfatizó en el “Saneamiento y Uso Eficiente del Recurso Hídrico en el Departamento” y en “Recuperación Ambiental y Control del Riesgo en el Departamento de Risaralda”, de acuerdo con el PAT 2007-2009. Sin embargo, en la inversión se incluyeron rubros como “Construcción de Infraestructura Administrativa” que no está incluida en el Plan.

La CRA destinó el 80,4% de la inversión al “Programa Un Ambiente para Una Mejor Calidad de Vida”, predominando el “Saneamiento Ambiental de los Cuerpos de Agua del Distrito de Barranquilla” y el “Plan de Saneamiento del Municipio de Soledad, saneamiento ambiental de los humedales de la zona nororiental y cono sur del de-partamento o del Atlántico”, en concordancia con el PAT.

Por su parte, el 91,7% de la inversión realizada por la CRQ se destinó al “Programa Protección y Bienestar Social del Recurso Humano”, enfatizando en los subprogramas “Promoción de Procesos Productivos Competitivos y Sostenibles” y “Conocimiento, Conservación y Uso de los Recursos Naturales”, programas que se contemplan como principales en el PAT de la Corporación.

Gastos de Servicio de Deuda

El servicio de deuda de las CAR ascendió a $12.481 millones, que representan el 1% del gasto total de las CAR y CDS ($1.191.060 millones). Las corporaciones que regis-traron este gasto son la CAR $9.350,0 millones, Cornare $1.581,4 millones, CDMB $774,3 millones, Corpocaldas $409,9 millones y Corpamag $365,4 millones.

Toda vez que los compromisos financieros de la CAR están contraídos en dólares, con el BID y con la KFW, la Administración de la CAR celebró operaciones de manejo de deuda pública externa durante el 2009, a fin de reducir el riesgo cambiario y con ello



la exposición a un posible incremento del saldo por la variación del tipo de cambio. Sin embargo, dada la magnitud de las obras de inversión programadas para cumplir con el programa de saneamiento y adecuación del río Bogotá se requiere mayor en-deudamiento91.

En relación con la deuda de CORNARE, está constituida por créditos con la banca comercial con un saldo de $1.581,3 millones. La gestión realizada por la entidad para reducir la deuda ha sido positiva pues durante el 2009 logró reducirse el servicio en cerca de $1.025 millones. Sin embargo, la entidad planea apalancar un crédito por $5.000 millones con la banca comercial para proyectos de inversión en protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica92.

Gastos de los institutos de investigación ambiental (IIA)

Las apropiaciones totales de los IIA ascendieron a $76.220,5 millones, de los cuales se ejecutó el 97,5%, $74.318,0 millones (cuadro 1.9).

Con excepción del IAvH que destinó solo el 36,4% a funcionamiento y el restante 63,6% a inversión se observa, en los demás institutos, la alta proporción de recursos usados en gastos de funcionamiento.

Dentro de los gastos de funcionamiento (gráfica 1.13), de los Institutos se destacan los gastos de personal, a los que se destinó una alta proporción de los recursos asignados a este rubro. Es el caso del SINCHI y el IIAP, entidades que orientaron el 88,6% y el 76,9% de los gastos de funcionamiento a gastos de personal, respectivamente.

Entidad Funcionamiento % Inversión %

IDEAM 87.3 12.7

SINCHI 64.6 35.4

INVEMAR 62.7 37.3

IIAP 57.7 42.3

HUMBOLDT 36.4 63.6

Cuadro 1.9

Distribución de Gastos de los IIA

Fuente: MAVDT – Institutos. Elaboró DES-CGR.

91 FitchRatingsColombiaS.A.(2010):“FinanzasPúblicas,AnálisisdeCalificación,CorporaciónAutónomaRegionaldeCundinamarca”.BogotáDC.marzo.

92 Duff&PhelpsdeColombiaS.A.(2009):“FinanzasPúblicas,AnálisisdeRiesgo,CorporaciónAutónomaRegionalRionagre-Nare,CORNARE”.BogotáDC.mayo.

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Fondo de Compensación Ambiental (FCA)

Es una cuenta adscrita al MAVDT sin personería jurídica, creada mediante la Ley 344 de 1996. Opera como instrumento financiero de redistribución de recursos entre las CAR-CDS. El Acuerdo 03/05 del FCA establece como beneficiarias de los recursos, a las 15 corporaciones de menor presupuesto total vigente, incluyendo las 7 CDS (CDA, Corpoamazonia, Corpomojana, Corpouraba, Coralina, Codechoco, Cormacarena). El FCA define la distribución anual de los recursos recaudados, entre las corporaciones beneficiadas lo cual se concreta mediante resolución de distribución del MAVDT93.

Los recursos del FCA provienen de los aportes de las 18 corporaciones con mayor nivel de ingresos. Estos aportes se hacen de acuerdo con los porcentajes establecidos en la Ley 344 de 1996, el 20% de los recursos percibidos por las CAR94 por concepto de transferencias del sector eléctrico y 10% de las restantes rentas propias, con excepción del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble.

Durante la vigencia 2009 los recaudos del FCA ascendieron a $32.200 millones, de los cuales el 23,9% ($7.700 millones) se destinó a transferencias para funciona-miento y el 76,1% ($24.500 millones), para inversión. En atención a lo establecido en las normatividad el FCA redistribuyó los recursos recaudados entre las siguientes corporaciones (cuadro 1.10).

93 Acuerdo03/05delFCA,apartirdel4deenerode2010rigeelAcuerdo04/10,elcualhaceunajustealAcuerdo03/05.

94 ExceptolasCDS.Artículo24,Ley344de1996.

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Gráfico 1.13

Fuente: Institutos-MAVDT. Elaboró DES-CGR.

Gastos de funcionamiento e inversión de los institutos d einvestigación ambiental



Entidad Asignación

CORPOMOJANA 3,098

CORALINA 3,015

CARUCRE 2,865

CODECHOCÓ 2,262

CDA 3,133

CORPOCHIVOR 1,585

CORPOURABÁ 2,211

CORPONARIÑO 1,602

CORMACARENA 2,369

CORPORINOQUIA 188

CORPOAMAZONIA 1,029

CORPOGUAJIRA 500

TOTAL 23,857

Cuadro 1.10

Corporaciones Beneficiarias de Recursos del Fondo de Compensación Ambiental Vigencia 2009(Millones de pesos)

Fuente: Sistema CHIP de la Contaduría General de la Nación. Elaboró DES-CGR.

Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN)

Es una dependencia del MAVDT con autonomía administrativa y financiera, encargada del manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales95. Su misión es proponer e implementar las políticas relacionadas con las áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), así como coordinar los procesos para la conservación de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

Se financia con recursos propios provenientes de la administración de los bienes patrimoniales, oferta y venta de los bienes y servicios ambientales asociados a las áreas del sistema de parques nacionales naturales, además de recursos de cooperación internacional, aportes de la Nación y recursos del FONAM96 para la consolidación de las áreas del sistema de parques nacionales naturales.

El presupuesto apropiado de la UAESPNN para la vigencia 2009 fue por valor de $37.039 millones, de los cuales se comprometió el 90,5% ($33.531 millones). De este valor se destinó para inversión el 56% ($18.772 millones) y a funcionamiento el 44% ($14.759 millones).

Uno de los principales problemas financieros de esta entidad es la consecución de recursos propios así como los bajos aportes de la Nación. Si se compara los aportes

95 Decreto216del3defebrerode2003,Capítulo3,Artículo19.

96 FONAM:FondoNacionalAmbiental.ResoluciónMAVDTNo.1243de19denoviembrede1996yartículo4delDecreto216del3defebrerode2003.

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de la Nación para la UAESPNN con lo aportado al total del componente ambiental se observa que a esta entidad se le destina el 15,5% del total del presupuesto com-prometido, (cuadro 1.11).

Fondo Nacional Ambiental (FONAM)

El FONAM es un sistema especial de manejo de cuentas del MAVDT, con personería jurídica y patrimonio independiente, creado por la Ley 99 de 1993 y reglamentado por el Decreto 1602 de septiembre de 1996. Mediante esta entidad se presta apoyo a la ejecución de la política ambiental y al manejo de recursos naturales renovables.

En desarrollo de su misión el FONAM cuenta con dos líneas de financiamiento (cuadro 1.11): La primera es la Demanda de Proyectos que contiene las sub-cuentas Inversio-nes Ambientales y Apoyo a la Gestión. La segunda línea es Recaudo y Ejecución de Destinación Específica, con las sub-cuentas Instrumentos de Control, CITES y Parques, éstos recaudos se originan por concepto de la administración y manejo de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Para la vigencia 2009 los recursos desti-nados a las diferentes cuentas del FONAM ascendieron a $34.689 millones, de los cuales se comprometieron el 92,7% ($32.147.6 millones).

De estos recursos, el 20,1% ($6.450 millones, provinieron de aportes de la Nación) y el 79,9% ($25.698 millones, correspondieron a otras fuentes).

Millones de Pesos Dependencia Apropiación definitiva Compromiso

Demanda de Proyectos SINA 2,530.0 2,303.0

LICENCIAS 13,000.0 12,475.7

PEAJES 1,063.0 211.2

Recaudo y Ejecución Destinación Específica MULTAS 139.0 123.4

CITES 13,398.0 12,647.4

PARQUES 4,559.0 4,386.9

Total FONAM 34,688.9 32,147.6

Cuadro 1.11

Gastos del FONAM

Fuente: MAVDT. Elaboró CGR-DES.

Gasto público en el componente ambiental

Con el fin de evitar la doble contabilización el componente ambiental97 tiene en cuenta el presupuesto del Viceministerio de Ambiente y las transferencias del MAVDT a las entidades del SINA. Al FONAM componente Nación por valor de $6.450 millones se restó el valor de la subcuenta correspondiente a la UAESPNN por $4.559 millones. A las CAR y CDS se les sustrajo las transferencias realizadas por el FCA por valor de $23.857 millones.

97 ComponenteAmbiental:solotieneencuentaelpresupuestocomprometidodelViceministeriodeAmbiente.••



En esta situación, el aporte consolidado de la Nación al componente ambiental as-cendió a $216.182 millones, lo que corresponde al 0,15% del Presupuesto General de la Nación y el 0,04% del PIB para la vigencia 2009 (cuadro 1.12).

Entidad Propios Nación Total (Millones de Pesos)

% Nación

Viceministerio de Ambiente

- 27,375 27,375 12.66

Institutos de Investigación

22,615 60,394 83,009 27.9

FONAM 30,257 2,166 32,423 1.0

FCA - 32,200 32,200 14.9

UAESPNN - 33,531 33,531 15.5

CAR Y CDS 1,279,542 60,516 1,340,058 28.0

TOTAL 1,332,414 216,182 1,548,596 100.0

Cuadro 1.12

Gasto Público en el Componente Ambiental (Millones de pesos)

Fuente: MAVDT, CAR, CDS e Institutos. Elaboró DES-CGR.

Los aportes de la Nación, netos, con destino al gasto ambiental más representativos corresponden a los asignados tanto a los IIA como a las CAR-CDS, al asignarse a cada grupo de estas entidades el 28% del presupuesto comprometido debido a la alta dependencia de estas entidades de los recursos de la Nación.

A pesar de la atención que requieren las áreas protegidas en el país por la amenaza potencial a su desaparición, ocasionada por el impacto humano, a la UAESPNN se le asignó solo el 14% del presupuesto comprometido para el componente ambiental.

Rezago de las entidades del SINA

El Rezago está formado por las cuentas por pagar más las reservas presupuestales constituidas para la vigencia siguiente a la ejecución del presupuesto. Es así como en la práctica se ejecutan dos presupuestos: el de la vigencia actual y otro que corres-ponde al rezago que será ejecutado en la vigencia siguiente. Lo inapropiado de esta característica del presupuesto en Colombia radica en la presión que ejerce el rezago sobre el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central.

La cadena presupuestal está basada en una relación de causalidad y se comporta de la siguiente manera: Apropiaciones Definitivas - Compromisos - Obligaciones - Pa-gos98. Hasta aquí se determina la ejecución del presupuesto de la vigencia actual. Las apropiaciones son autorizaciones de gasto aprobadas por el Congreso de la República y expiran el 31 de diciembre de cada año. Aquellas que no se comprometen consti-tuyen pérdidas por apropiación, es decir, recursos sin ejecutar que informan sobre la eficacia de la gestión presupuestal por parte de la administración.

98 ESPÍTIA,Jorge(2003):“Notasobrelasestadísticasfiscales.ElPresupuestoPúblicoyelResultadoFiscal”.BogotáDC.••



Los compromisos se efectúan cuando se expide un contrato que afecta las apropia-ciones y con este hecho se da por ejecutado el presupuesto. Las obligaciones se contraen como resultado del perfeccionamiento de los contratos y del recibido de los bienes y servicios por parte de la entidad contratante. Ahora bien, los compromisos que no se convierten en obligaciones durante la vigencia actual se constituyen como reservas presupuestales para ejecutar en la siguiente vigencia. Las obligaciones que no se paguen durante la vigencia actual se convierten en cuentas por pagar para la siguiente vigencia.

Si bien es cierto que el análisis del rezago tiene sentido en forma consolidada de las entidades del Sector Público Consolidado, con el fin de examinar su efecto sobre el déficit fiscal es válido presentar el rezago de las entidades del SINA, especialmente porque el presupuesto asignado al componente ambiental es limitado y la eficiencia y eficacia de su ejecución se hace necesaria.

Millones de Pesos Cuentas por Pagar Reservas Presupuestales Rezago

CAR y CDS 1,932 5,249 7,181

UAESPNN 420 3,180 3,600

FONAM 1,979 2,110 4,089

MAVDT 238,502 64,421 302,923

TOTAL 242,833 74,960 317,793

Cuadro 1.13

Rezago de Entidades del SINA

Fuente: MAVDT, Corporaciones. Elaboró DES-CGR.

El rezago de las entidades del SINA ascendió a $317.793 millones, de los cuales $74.960 millones corresponden a reservas presupuestales constituidas durante la vi-gencia 2009 y $242.833 millones son cuentas por pagar en la vigencia 2010. Esto evidencia que la formación del rezago presupuestal se explica en mayor medida por las cuentas por pagar (cuadro 1.13).

ConclusionesAl momento de la elaboración del presente informe, el país asiste a una de las disputas por la presidencia de la República más sui generis de la historia reciente. La decisión negativa, hasta el último momento, sobre una reforma constitucional que eventualmente permitiría la continuación del gobierno en el poder dejó sin tiempo a las candidatos, que tuvieron apenas unos pocos meses para presentar sus ideas y programas.

Sin embargo, la marginalidad del tema ambiental (que se ha puesto de manifiesto en los informes de la CGR), en este caso tampoco ha sido la excepción y, una vez más muestra que el tema ambiental brilla por su ausencia casi total en el debate presidencial.

Temas de fondo como la inequidad en la distribución de recursos entre corporaciones autónomas y aquellas de desarrollo sostenible; la distribución ecosistémica o, al menos, con criterios más ambientales de la jurisdicciones de las CAR-CDS; un apoyo real al



desarrollo de la investigación ambiental y la utilización sostenible de los bienes y servicios ambientales; un real fortalecimiento a la institucionalidad ambiental para la protección, el control y seguimiento de proyectos y actividades, brillaron por su ausencia.

La CGR considera que el país, por la situación descrita y con base en la revisión de las propuestas de los candidatos presidenciales, asistirá nuevamente a la presenta-ción de largos discursos dentro del PND, lleno de propuestas y metas ambientales que no estarán soportadas por el presupuesto ni la voluntad del alto gobierno para ejecutarlas.

Lo revelado en el presente informe es que a pesar de los modestos resultados, pro-ducto del fuerte trabajo de una débil institucionalidad, se sigue manteniendo al país en una senda de insostenibilidad.

No se repetirán aquí las cifras, que pueden revisarse a lo largo del texto, pero basta con señalar que dentro de los más críticos problemas se encuentra que la eficiencia de la tasa retributiva, instrumento económico para el control de la contaminación hí-drica, afectada por el constante cambio en las normas alcanza apenas el 52%, con un cumplimiento promedio de metas de descontaminación del 29%; 9% de las cuencas priorizadas se han reglamentado; la ejecución de planes de ordenación forestal del país solo se logró en un 18%; de las más de 4.000 especies que se reportan con algún grado de amenaza existen planes para proteger a 118; mientras que las cifra oficial de deforestación está en 90.000 ha/año, en 2009 se reforestaron un poco menos de 48.000 ha.; 34% de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos son controlados por las CAR-CDS; los compromisos establecidos en los PGIRS se cumplen en un 39%; y, finalmente, no existe certeza sobre el número de redes ni estaciones de monitoreo de calidad de aire que existen en el país.

En resumen, el presupuesto para la vigencia 2009, de $1.548.596 millones asignado al SINA, alcanzó apenas el 1,18% del presupuesto general de la Nación y el 0,3% del PIB.

¿Pueden los indicadores ambientales básicos mejorarse con este presupuesto? ¿Qué nivel de eficiencia y eficacia tiene la institucionalidad ambiental en el manejo de es-tos recursos? ¿Es sostenible el crecimiento económico con éste gasto ambiental? ¿Es sostenible el desarrollo del país?

La CGR a través de sus informes al Congreso de la República, así como de sus audi-torías integrales y especiales a los sujetos de control, ha mostrado que las institucio-nes del sector ambiental presentan fallas y son ineficientes en algunos campos de la implementación de la política pública. Sin embargo, gran parte de esto puede deberse a la escasez de recursos para adelantar sus labores, en especial, las de vigilancia y ejercicio de la autoridad ambiental.

La teoría económica y, por supuesto, su línea ambiental afirma que no es posible el crecimiento ilimitado y que, al menos en el límite se requiere una política ambiental fuerte enfocada a la investigación sobre nuevos productos sustitutos que permitan superar etapas de escasez relativa o absoluta99.

99 Loquesedenominatécnicamentecomosostenibilidaddébil.••



En ese sentido, la CGR considera que un país que dedica el 0,06% y el 1,2% de su presupuesto público a la investigación ambiental y a la gestión ambiental, respec-tivamente no tiene un desarrollo sostenible.



Tema: Libre Título: Canta aunque con ello des la vida Autor: Gisela Rueda Mantilla Lugar: Girón-Santander

Evaluación de la Gestión Ambiental Sectorial

Capítulo IICapítulo II


Contraloría General de la República 77

Capítulo II

Evaluación de la gestión ambiental sectorial

Sector agropecuario

Avances en 2009 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010

Los aspectos ambientales para el sector, en el marco del PND 2006 - 2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, se sustentan en cinco componentes de sostenibi-lidad ambiental de la política “Manejo Social del Campo” del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR): 1) Enfoque integrado de planificación y el ordenamiento territorial; 2) Orientar el uso del suelo de acuerdo con su aptitud; 3) Alternativas de producción agropecuarias sostenibles; 4) Implementación de estrategias tendientes a conservar y recuperar la biodiversidad; 5) Propender por la reducción de gases efecto invernadero, que ya se encontraban en el PND 2002-2006.

Frente a la “planificación y ordenamiento territorial”, en la que el PND pretendía minimizar la ausencia de un enfoque ecosistémico y la deficiencia de planificación de la producción agropecuaria, se han dado pasos puntuales con la incorporación de determinantes ambientales en el marco, por ejemplo, de procesos de ordenación de la propiedad manejados por el INCODER y la incorporación de estrategias1 y el manejo del riesgo en eventos adversos naturales o antrópicos a cargo del MADR.

Las estrategias del Ministerio hacen referencia al otorgamiento de subsidios a la pri-ma aseguradora de sistemas productivos contra fenómenos naturales y cartilla con recomendaciones tecnológicas para enfrentarlos, así como investigaciones orientadas a tecnologías en manejo de suelos degradados y con baja disponibilidad de agua. No obstante todos estos esfuerzos, se desconoce la existencia de estudios o programas en búsqueda de una verdadera planificación y ordenamiento territorial y consolidar el desarrollo agropecuario con base en las condiciones y características agroecológicas de los territorios y sustentado en las reales potencialidades y necesidades productivas.

La “gestión integral del recurso hídrico” se ha orientado a la elaboración de 15 planes de ordenamiento pesquero en los que se incluyen los recursos hidrobiológicos y los cuerpos de agua aprovechables sosteniblemente; investigaciones dirigidas al manejo eficiente del agua en cultivos de mora, cacao y cítricos; y las acciones que se rea-lizaron en el contexto de los Planes de Manejo Ambiental (PMA), de los distritos de

1 Investigación,subsidios,recomendacionestecnológicasparapreveromitigarefectosdefenómenodelNiño,cambioclimático,degradacióndesuelos,sequiasoinundaciones.

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riego en los que se registran actividades para el manejo, conservación y recuperación de cuencas hidrográficas y la adquisición de áreas estratégicas; además de lo que se orienta en la Agenda Interministerial, en los Convenios de Producción Limpia y en las Guías Ambientales en materia de uso racional del agua de sectores productivos.

A pesar de la importancia de estas acciones determinar su alcance es una tarea poco probable de establecer, por cuanto muchas de ellas tienen incipientes mecanismos de seguimiento y medición.

Con relación a la “promoción de alternantitas productivas competitivas y sostenibles” se realizaron estudios de las variables ambientales de 55 alianzas productivas; capa-citación en diez departamentos sobre “Buenas Prácticas Agrícolas” (BPA) en frutales y otros sistemas; y promoción de la Agricultura Ecológica mediante 6 eventos de capacitación en algunas comunidades indígenas. Adicionalmente, el desarrollo de procesos adelantados por otras instituciones y organizaciones del sector en temáticas como producción limpia, buenas prácticas de producción ganadera, l Manejo Integrado de Plagas (MIP) y labranzas de conservación. Si bien a estos procesos se consideran de importancia para el sector, en muchos de los casos se presentan deficiencias de socialización y cobertura de implementación para lograr niveles de impacto significa-tivo, al igual que muestran dificultades en seguimiento y evaluación para establecer la dimensión de sus alcances.

Para enfrentar el cambio climático se han dirigido investigaciones financiadas por el Ministerio y ejecutadas principalmente por CORPOICA en la adaptación de agroeco-sistemas, mejoramiento de combustión y eficiencia energética en el procesamiento de la producción panelera, obtención de materiales promisorios alternativos para bio-combustibles (higuerilla, sorgos dulces), arreglos silvopastoriles con especies arbóreas potenciales capturadoras de C02.

El MADR participó directamente en la red de cambio climático que se orientó a tres aspectos fundamentales: 1) generar y analizar información agroclimática en el nivel local, 2) desarrollar opciones tecnológicas de adaptación y mitigación y 3) evaluación de vulnerabilidad y adaptabilidad de sistemas de producción mediante la calibración de modelos de balance de gases efecto invernadero que permitan la valoración de emisiones netas de C02, CH4, N02 en algunos sistemas productivos agropecuarios. Con ello se pretende hacer una contribución significativa al fenómeno del cambio que una vez se obtengan mayores avances y se conozcan resultados concretos sería materia de evaluación.

En relación con el conocimiento de la conservación de la biodiversidad se adelantaron estudios de investigación para validar y ajustar tecnologías en recursos precursores en biocombustibles, cruzamiento de bovinos criollos para mejorar su competitividad, investigación estratégica sobre el genoma del café y conservación de accesiones y bancos de germoplasma vegetal, animal y microorganismos con potencial biofertilizante y entomopatógeno2 o bioplaguicida3.

2 Insectoomicroorganismoquepuedeinhibirocontrolarpatógenosoplagas.

3 Insecticidaofungicidadesíntesisoprocedenciabiológica.

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De la misma manera se hace seguimiento a investigaciones para el mejoramiento sanitario de especies agropecuarias y al desarrollo y aplicaciones en la industria ali-menticia, farmacéutica, cosmética y de insumos para la producción agrícola de la flora y fauna nativa, proyectos de acuicultura, ecoturismo y agroturismo. Si bien se aprecian los esfuerzos investigativos en validar y ajustar tecnologías innovadoras, el sector agropecuario no es ajeno a la crisis que el país viene sufriendo por el desarrollo de una política de investigación en ciencia y tecnología.

Además, en el marco del Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias - Comisión Sectorial (MSFS), creada el 23 de agosto de 2006 Decreto 2836 de 2006, el ICA controla los insumos agropecuarios (alimentos, medicamentos, plaguicidas, etc.), que se comercializan en el país para protección de la sanidad animal, por intermedio de acciones y disposiciones que sean necesarias para la prevención, control, supervisión, erradicación, o manejo de enfermedades, plagas, malezas o cualquier otro organismo dañino que afecte las plantas, los animales y sus productos.

También se hace control al cumplimiento de las medidas sanitarias de todas las im-portaciones y exportaciones relacionadas con la producción agropecuaria a través de la verificación en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, con el fin de que las autori-dades ambientales, aduaneras, entre otras, autoricen su importación o exportación.

En lo referente a la reducción del escurrimiento de plaguicidas al mar Caribe en el marco del proyecto de Residuos Peligrosos y Pasivos Ambientales se realizaron capacitaciones en BPA, monitoreo a fincas demostrativas, acciones para implementar el protocolo de riesgos en salud por uso y manejo de plaguicidas, como lo más relevante.

Atendiendo a las pretensiones del PND en materia de procesos ambientalmente sostenibles en el sector se conocen otros adelantos como los convenios de producción limpia de los subsectores porcícola, avícola, café, palma, arroz y ganado, suscritos con las CAR, condu-centes al manejo adecuado de vertimientos, emisiones atmosféricas, residuos orgánicos, uso racional de recurso y utilización de estrategias para capturar gases de efecto invernadero. Esfuerzos a los que se suman algunas centrales de abastos y frigoríficos del país que han dado resultados positivos, pero que continúan siendo desarticulados y carentes de una acción planificada, coordinada y concertada desde una política pública formalmente establecida y promulgada que permita una mayor integración intra e intersectorial.

Respecto a la armonización de la normatividad sobre el uso sostenible de la biodi-versidad, a cargo de los ministerios del Ambiente, Protección Social y Agricultura con la participación del INVIMA y el ICA, no se conocen resultados, se han dado algunos avances en la formulación de un documento para sustentar el Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, en el que se han definido siete líneas de acción4, y en las que aun no se obtienen logros. El Ministerio de la Protección Social (MPS) emitió el Vademécum Colombiano de Plantas Medicinales, contiene información científica que ayudará al desarrollo de este renglón con alguna participación del MADR, que además realiza la coordinación de los agentes públicos y privados de la cadena productiva de plantas aromáticas, medicinales, para condimentos y afines.

4 Fortalecimiento de política, construcción y fortalecimiento, de capacidades, acceso amercados y diferenciacióndeproductos,cienciatecnologíaeinnovación,apalancamientoderecursosfinancieros,sistemadeinformacióndeproductoydemercado,yherramientasdemonitoreoyseguimiento.

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En conclusión, se puede reconocer que hasta 2009 se han dado avances importantes del PND, referenciados en los informes de la CGR al Congreso de la República, sin embargo; son evidentes las dificultades que aun presenta el sector agropecuario en muchas pretensiones de sostenibilidad ambiental al igual que para cumplir con los 8 principios5 de la política en los que se desarrollaría la gestión ambiental, y lograr plenamente los objetivos de: 1) contribuir al debilitamiento de la articulación y baja coordinación institucional, 2) disminuir la ausencia de producción con enfoque ecosisté-mico, 3) incidir positivamente en el deficiente ordenamiento territorial de las actividades agropecuarias y 4) atacar la generalizada carencia de sostenibilidad ambiental de la mayoría de subsectores productivos.

Gestión ambiental institucional 2009

La gestión y el gasto ambiental para el sector agropecuario es adelantada por la ins-titucionalidad pública de los sectores regulador de política; protección sanitaria de la producción agropecuaria; ordenamiento social de la propiedad, adecuación de tierras y desarrollo productivo; investigación, transferencia e innovación tecnológica agropecuaria; procesos agroindustriales, comercialización; y fomento y desarrollo agropecuario. Así mismo, existen acciones de la institucionalidad privada o de carácter mixto, pero por la naturaleza del presente informe demanda mayor énfasis la gestión desarrollada por las entidades públicas o con funciones públicas6.

La gestión ambiental del MADR, se ve reflejada en las actividades y proyectos desa-rrollados en el contexto de: i) Agenda Ambiental Interministerial, ii) Plan de Gestión Ambiental Sectorial y iii) Plan de Gestión Ambiental Institucional.

La Agenda interministerial firmada en 2007 con el MAVDT definió 8 líneas estratégicas de la cuales los resultados de mayor relevancia en recurso hídrico son la participación en la implementación y evaluación de la tasa por utilización de aguas, mediante apoyo a 34 autoridades ambientales a través del convenio realizado con IDEAM, a fin de revisar y ajustar el instrumento, impulsar la adquisición de medidores a través de recursos del programa Agro Ingreso Seguro-(AIS), en la convocatoria de riego y drenaje del 2009.

En cuanto a recurso biótico, mediante INCODER se expidió la Resolución 2424 del 2009, por la cual se establecen normas de ordenamiento para administrar la actividad de la acuicultura y minimizar los riesgos con especies exóticas a cuerpos de agua naturales o artificiales.

Con relación al cambio climático, el MADR Y MAVDT junto con el DNP, lideran la Red de Cambio Climático y Seguridad que dentro de sus objetivos prevé dar insumos para el CONPES respectivo.

En política y normatividad, el MADR participó en la actualización de la política na-cional de biodiversidad, la formulación de la política nacional hídrica, la modificación de decretos de cuencas hidrográficas, expedición de normativa sobre sostenibilidad

5 Transparencia,Eficiencia,Participación,Equidad,ArticulaciónInstitucional,VisiónEcosistémica,EnfoqueTerritorialySostenibilidadAmbiental.

6 Minagricultura,Incoder,ICAyCorpoica.

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de biocombustibles, apoyo a la implementación de planes de contingencia frente a incendios forestales y del Plan de acción de lucha contra la desertificación y sequía en Colombia.

Para el fomento a la agricultura sostenible dio apoyo técnico a la elaboración de proyectos de Agricultura Ecológica -(AE), participó en la publicación de la guía am-biental hortifrutícula e impartió capacitación a etnias Koguis, Wiwas y asociación de productores agroecológicos sobre implementación de tecnologías de AE.

El Plan de Gestión Ambiental Sectorial durante la vigencia 2009 fue reformulado con el fin de articular la política ambiental nacional y la política sectorial. Los objetivos específicos las acciones adelantadas son:

a) Planificación ambiental en la gestión territorial: el MADR participa en la incorpo-ración y manejo del riesgo de origen natural y antrópico, los procesos de ordena-miento mediante la elaboración de un documento con recomendaciones técnicas para los sistemas productivos frente a fenómenos naturales; adicionalmente, otorgó subsidios para asegurar estos sistemas y realizó seguimiento a proyectos de investi-gación orientados a definir medidas de adaptación y mitigación al cambio climático, degradación de suelos y baja disponibilidad de agua. En este contexto, reporta 22 proyectos en desarrollo, y 120 mil has aseguradas.

b) Gestión integrada del recurso hídrico: se orientó a la formulación de planes de or-denamiento pesquero y seguimiento a proyectos de implementación de tecnologías eficientes en el uso del agua

c) Conocimiento, conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables y de la biodiversidad: seguimiento a proyectos de investigación orientados al me-joramiento genético, sanitario y fitosanitario de especies vegetales y animales (127 proyectos), así como a aquellos dirigidos al desarrollo de aplicaciones de la flora y fauna nativa en la industria alimenticia, farmacéutica, cosmética y de insumos para la producción agrícola, (4 proyectos). Adicionalmente, a proyectos acuícolas y de ecoturismo y agroturismo desarrollados por empresas rurales dentro del programa de oportunidades rurales, (10 proyectos).

d) Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles: integró consideracio-nes ambientales a través de las alianzas productivas, el incentivo a la reforestación comercial y la promoción de la agricultura ecológica.

e) Prevención y control de la degradación ambiental: realizó seguimiento a proyectos de promoción de combustibles limpios para el fortalecimiento de la competitividad de la cadena de agrobiocombustibles, encaminados a prevenir la degradación del aire. Además, en concordancia con la gestión integral de residuos adelanta seguimiento a proyectos orientados al aprovechamiento y valorización de residuos de cosechas en aras de prevenir la contaminación, y a proyectos de reciclaje desarrollados por microempresas rurales (20 proyectos).

El MADR para la vigencia 2009 reporta como gasto ambiental los proyectos o inversiones relacionadas con la gestión del riesgo en desastres naturales a la producción agrope-cuaria, mejoramiento genético, zoo y fitosanitario, desarrollo tecnológico y productivo, entre otros. Si bien es cierto estas actividades son coherentes con lo establecido en



el PND no ha sido posible establecer sobre qué aspectos de sostenibilidad ambiental se realizaron acciones; es así cómo, en el primer caso, la gestión del riesgo mediante obtención de primas de seguros (por $4.635 millones) son recursos que van orienta-das a proteger las pérdidas productivas y no a realizar actividades de conservación, protección o mitigación del recurso natural afectado por el desastre.

Sobre el entendido que la finalidad de los proyectos del sector no es específicamente ambiental en la medida que posee componentes económicos, sociales y tecnológicos que no hacen tan evidente el beneficio a la conservación, e incluso al mejoramiento ambiental, por lo cual no es pertinente clasificar estas inversiones, en su totalidad, como gestión ambiental. En consecuencia, los aspectos que se acercaron más a la dimensión de sostenibilidad ambiental en el marco de los programas realizados por el MADR para la vigencia 2009 alcanzan una inversión ambiental $6.130 millones.

En la gestión ambiental para las instalaciones del área administrativa se reporta la aprobación del plan ambiental por parte del Comité institucional, el cual permite la valoración de las condiciones ambientales internas y del entorno laboral, y el análisis del uso de recursos, así como la identificación de problemas para orientar su manejo; actividades para las cuales no se registran asignación de recursos ni un plan de acción específico para minimizar los problemas identificados.

INCODER

En concordancia con la Gestión integrada del recurso hídrico, establecida en el Plan de Gestión Ambiental Institucional, que tiene como prioridad el ordenar y planificar el INCODER reporta actividades relacionadas con los planes de manejo ambiental de la construcción de obras de los Distritos de Riego del Tolima y Ranchería que con-templan restauración, conservación y protección de la cobertura vegetal de cuencas y microcuencas de los ríos relacionados con los Distritos, ordenamiento de cuencas, conservación de agua y suelo, tratamiento de aguas residuales, repoblamiento de pe-ces, y en general, actividades relacionadas con protección y preservación de la cuenca y seguimiento a la licencia ambiental, con una inversión ambiental para la vigencia 2009 de $5.330 millones.

En aras de fortalecer la gestión ambiental administrativa fue aprobado por el comité Plan Integral de Gestión Ambiental (PIGA), el Plan institucional de gestión ambiental para la sede central. Así mismo, atendiendo observaciones realizadas por la Contra-loría en la vigencia anterior, formuló la política ambiental del instituto y reestructuró el Comité Ambiental integrando la gestión ambiental administrativa y misional. En cuanto al Sistema de Gestión institucional emprendió una serie de acciones orientadas a reducir el uso de recursos necesarios para el desarrollo de sus actividades. No se especifica la inversión realizada.

CORPOICA

Para la vigencia 2009 la investigación agropecuaria, quehacer misional de la Cor-poración, se enmarcó en áreas temáticas como sistemas agroforestales sostenibles, gestión integral del suelo, innovación tecnológica y desarrollo agroempresarial, recursos genéticos, agroforestería, manejo integrado de plagas, entre otras.



El aspecto ambiental se encuentra inmerso en los procesos de investigación, innova-ción y transferencia adelantados por CORPOICA y por ende, formula y ejecuta planes, programas y proyectos, la mayoría de carácter interdisciplinario y con articulación interinstitucional donde los productos generados han contribuido a fortalecer la soste-nibilidad del sistema productivo.

En la vigencia se adelantaron 36 proyectos orientados a procesos de sostenibilidad ambiental hacia la obtención de bioinsumos, representados en inoculantes, fijadores de nitrógeno, fitoestimulantes, bioplaguicidas, bionutrientes, depredadores naturales, entomopatógenos utilizados en varios sistemas productivos; de estos se han logrado algunos productos que se encuentran en el mercado alcanzado importantes resultados en la sustitución de productos de síntesis química con grandes implicaciones negativas para el medio ambiente.

Otros campos de interés ambiental representan las investigaciones en recursos genéti-cos animal, vegetal y microorganismos para la obtención o descubrimiento de nuevas variedades o acciones con potencial como bioinsumos, tolerancia y resistencia sanitaria, adaptación a agroecosistemas específicos; la implementación de BPA en varios siste-mas y arreglos agrícolas; el manejo integrado de plagas y enfermedades; el manejo integral de recursos agua y suelo en varios esquemas y renglones productivos; los arreglos silvopastoriles multiestratos y trabajos de investigación para la recuperación de praderas degradadas.

Se resalta como el Centro de Investigación La Selva, ubicado en Rionegro (Antioquia), fue declarado por Cornare como Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables, (DMI). De igual manera, el Centro de Investigación Tibaitatá, con sede en Mosquera (Cundinamarca), recibió de la CAR la categoría de Distrito de Conservación. La gestión ambiental para ejecución de proyectos y para las obras realizadas en los centros de investigación fue de $1.293 millones

ICA

La gestión ambiental relacionada se enmarca en la elaboración de PMA de las seccionales de Arauca, Córdoba, Nariño y Santander e implementación de PMA en seccionales de Quindío, Risaralda, Meta y Atlántico y de los laboratorios nacionales de insumos pecuarios, cuarentena vegetal, tratamiento cuarentenarios y de semillas. Adicionalmente, se realizaron análisis fisicoquímico y bacteriológico de aguas residuales de 27 laboratorios agrícolas y pecuarios.

De la misma manera, la entidad para la gestión integral de residuos realizó la recolección, transporte y embalaje de 15.1 toneladas de insumos agropecuarios obsoletos y plaguicidas agropecuarios decomisados; adelantó el curso de capacitación de ISO 140001:2004 para la implementación del SGA institucional y el entrenamiento de auditores, la Elaboración del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS); se llevó a cabo la recolección, transporte y disposición final de residuos hospitalarios y químicos peligrosos generados en los laboratorios; Laboratorio nacional de insumos pecuarios (LANIP), Laboratorio Nacional de Semillas (LANASE), Tratamientos Cuarentenarios, Cuarentena vegetal, La-boratorio nacional de insumos agrícolas (LANIA) y Diagnósticos fitosanitarios y análisis moleculares; por último, se actualizó el manual de gestión ambiental institucional. Las actividades mencionadas tuvieron una inversión de $186.6 millones.



El ICA también participó en reuniones del Consejo Técnico Nacional de Bioseguridad para la evaluación del riesgo de OGM de uso agrícola y pecuario, acciones orientadas a dar cumplimiento al Protocolo de Cartagena, al igual que conjuntamente con el MADR, adelanta el diagnóstico de registro de plantaciones forestales comerciales.

Fondos Parafiscales Agropecuarios

No obstante que el objeto de los proyectos ejecutados por los fondos de fomento a la producción agropecuaria y representados en 10 fondos agrícolas7 y 3 pecuarios8, se orienta al incremento del rendimiento y a reducir el costo de producción de los cultivos, el componente ambiental se encuentra inmerso en sus actividades dentro de las que se destacan el mejoramiento de variedades que se adaptan adecuadamente a los diferentes agroecosistemas, que al ser combinado con la implementación de BPA, y prácticas de producción más limpia, contribuye de manera significativa a minimizar la presión negativa ejercida sobre los recursos naturales.

Dentro de las actividades desarrolladas por los fondos agrícolas están los proyectos de saneamiento básico a través de unidades sanitarias, construcción de biodigestores y producción de abono orgánico en familias tabacaleras; en cacao la capacitación en certificación ambiental, así como la elaboración de la guía ambiental para el cultivo y la sustitución de maderas para reducción de gases contaminantes; las acciones del Fondo de Fomento Hortifrutícola, orientadas a implementar el modelo organiza-cional para obtener la certificación en BPA (incorporación de tecnologías limpias, uso más eficiente de los recursos y mejoramiento de los niveles de competitividad de los productores); se enfatiza la importancia de la investigación hacia la sostenibilidad ambiental del subsector cafetero con 27 proyectos adelantados por Cenicafé9; por úl-timo, Fedepalma promueve la mesa redonda de aceite de palma sostenible (RSPO), participa en estudios de cooperación para valoración de recursos naturales.

En el caso de los fondos pecuarios; FEDEGÁN con motivo de las campañas de erradica-ción de la fiebre aftosa y brucelosis bovina adelantó el manejo de desechos biológicos y bioinfecciosos, y en el programa de ciencia y tecnología, en 12 proyectos de investigación, se orientaron acciones de sostenibilidad ambiental relacionada con sistemas silvopastoriles (SSP), biofertilizantes a partir de microorganismos nativos, valoración de praderas para generación y estimación de indicadores de degradación, y además se diseñaron cinco cartillas ganaderas que promueven medidas integrales para un manejo ambiental.

En el subsector ganadero, en 2009, surgió Frigoríficos Ganaderos de Colombia (FRIO-GAN)10, empresa que hace un esfuerzo importante para el manejo ambiental con programas integrales de residuos convencionales y peligrosos, vertimientos, concesión de aguas y, manejo adecuado de emisiones.

7 Palmicultor,Cafetero,Cacaotero,Algodonero,Tabacalero,Arrocero,Cerealista,Hortofrutícola,SoyayPanelero.

8 Avícola,ganaderoyporcícola.

9 Orientadosalaconservación,racionalizaciónydescontaminacióndelagua;capturadecarbonoycaracterizacióndegasesefectoinvernadero;conservaciónymantenimientodeespeciesforestalescomohábitatdelabiodiversidad;estudiodebiocontroladores,fertilizaciónconfuentesorgánicas,estudiosdemicrofaunadelsueloysuimportanciaenlaconservación,prevenciónycontroldelaerosión.

10 FusiónentrelosFrigoríficos:Frigosabanas(Corozal),Frigoriente(Villavicencio),Frigomedio(Dorada)yFrigocolsa(LaPintada).

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La Federación de Avicultores y la Asociación de Porcicultores adelantaron acciones de capacitación en tecnologías limpias, normatividad y buenas prácticas, se elaboraron actualizaciones de guías ambientales y suscribieron convenios de producción limpia con autoridades ambientales

La inversión registrada por estas tres organizaciones pecuarias fue de $2.125 millo-nes, de los cuales $1.580 millones corresponden a la inversión de los frigoríficos que conforman FRIOGAN. Además, se ejecutaron por FEDEGÁN $310,33 millones prove-nientes de la convocatoria de investigación a través de fondos concursales del MADR y $124 millones de origen privado aportados por empresas ganaderas orientados a proyectos con aspectos de sostenibilidad ambiental.

La inversión ambiental de los fondos agrícolas para el desarrollo de estas actividades relacionadas alcanzó la suma de $6.603 millones.

Centrales de abastos

En las centrales de abastos, en representación del subsector de comercialización y mercadeo, la gestión ambiental se ve representada en el marco de los PIGA, instrumentos para el manejo adecuado de sus residuos mediante la conversión de material orgánico producido en abonos que permite disminuir la presión ejercida en rellenos sanitarios, el reciclaje de inorgánicos, tratamiento de vertimientos, control de vectores, mantenimiento de alcantarillados, mantenimiento paisajístico y el uso adecuado de energía y agua.

Las acciones de estas centrales complementadas con capacitaciones de adecuados procesos de pre y poscosecha y empaque contribuyen para que la cadena de la pro-ducción y comercialización de productos agropecuarios se realice en el marco de una producción más limpia ambientalmente. La inversión ambiental de estas organizaciones para la vigencia fue de $4.857,7 millones de los cuales la Central de Abastos de Bogotá, DC (CORABASTOS) para la construcción de la planta de manejo de residuos destinó el 87%, que de alguna manera evidencia los esfuerzos realizados para contri-buir a una mejor gestión ambiental del país.

Gasto ambiental

La variación presentada de 75,1% entre 2008 y 2009 en la inversión total, que corresponde a un incremento de $11.695,3 millones, se debe a que para esta vigen-cia se registran los recursos invertidos en gestión ambiental por los subsectores de fomento a la producción agropecuaria y el de comercialización y mercadeo. Aunque estas son organizaciones privadas que manejan la cuota parafiscal y la participación accionaria que el Estado tiene en ellas se consideró importante registrar su inversión ambiental, la cual representa el 51,42% del gasto ambiental invertido por el sector agropecuario para la vigencia de 2009 (ver tabla 2.1), tanto por estas como por las cuatro entidades11 que ejecutan recursos provenientes del presupuesto nacional, cuya inversión representa el 48,58% del gasto total.

11 MADR,ICA,INCODER,CORPOICA••



Otro factor que contribuye en esta marcada variación es el evidente incremento en la inversión hecha por el MADR ($5.587,4 millones) dado que para el 2008 sólo se reportó su inversión en cadenas productivas, mientras que para esta vigencia registra su participación en los proyectos orientados al cumplimiento de las metas estratégicas del PND.

Entidad 2008 2009 Variación en %

MINAGRICULTURA 852,6 6.440 655,4%

ICA 317 186,6 -41,1%

CORPOICA 3.448,80 1.293 -62,5%

INCODER 3.218 5.330 65,6%

FONDOS AGRíCOLAS 1.828,30 6.603 261,2%

FONDOS PECUARIOS 3.587,10 2.559 -28,7%

CENTRALES DE ABASTOS 2.323 4.858 109,1%

TOTAL 15.574,80 27.269,93 75,1%

Cuadro 2.1

Gasto Ambiental 2009(Millones de pesos corrientes)

Fuente: Información cuenta y concertación con entidades.

Conclusiones

• Las entidades que conforman el sector agropecuario vienen adelantando proyectos orientados al cumplimiento de los objetivos establecidos en el PND. Sin embargo, en la mayoría de los casos no es posible determinar los impactos que su desarrollo ejerce sobre el medio ambiente porque en general contemplan resultados a largo plazo, de tal manera que sería importante la existencia de un claro mecanismo de seguimiento y monitoreo para garantizar la continuidad y resultados favorables de estas actividades.

• Se hace imperioso que el MADR como rector de la política sectorial, vele porque sus entidades adscritas y vinculadas den cumplimiento a los objetivos propuestos en las estrategias trazadas en el PND en materia ambiental, de tal forma que reporten las actividades emprendidas para la consecución de sus metas, ya que algunas de ellas no dan a conocer debidamente la gestión ambiental desarrollada en su quehacer misional.

• En el caso de los fondos parafiscales de fomento agropecuario en concordancia con los propósitos del PND y su responsabilidad, se registran actividades para el fomento de producción limpia y las BPA, así como proyectos que implican la conservación y protección de las fuentes de agua, lo que evidencia los esfuerzos económicos y el interés de disminuir los impactos ambientales negativos causados.

Reforestación comercial: situación en Colombia

La institucionalidad en Colombia se remonta a 1974 cuando se enunció el Plan Indi-cativo de Pulpa, Papel y Cartón, el primer Plan Nacional de Reforestación y la Política



Forestal del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables (Inderena), esta última reformulada en 1984 con el aval del Ministerio de Agricultura.

Con la expedición de la Ley 37 de 1989 se crean las bases para el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) y el Servicio Nacional Forestal como el encargado de ejecutar las acciones de este Plan.

Otros documentos desarrollados fueron el Conpes 2429 que aprobó el Plan de Acción Forestal para Colombia (1989), la Política de Bosques (Conpes 2834 de 1996), el Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia (1998), mediante los cuales el Ministerio del Medio Ambiente, dentro de las funciones establecidas por la Ley 99/1993, basó la estructuración y formulación del PNDF, que finalmente fue aprobado en 2000.

En cumplimiento de estos lineamientos el MADR ha centrado el fomento de la actividad a través del programa de cadenas productivas, utilizando como principal herramienta la suscripción de acuerdos de competitividad en donde se promocionan las acciones del Gobierno Nacional.

Dentro de los logros mostrados está la zonificación forestal elaborada conjuntamente por el MADR, algunas CAR y Corporación Nacional de Investigación Forestal (CONIF), estimando en 17 millones de ha. el área apta para este fin de las cuales 12.185.356 ha. presentan restricciones menores para la actividad y 5.127.650 ha. no tienen inconvenientes. Se destacan los departamentos de Antioquia (20,9%), Meta (17%), Vichada (15%) y Casanare (10%), siendo la región oriental la que mayor potencial representa en términos de suelos12.

El fomento a la reforestación comercial se realiza básicamente a través del Certifica-do de Incentivo forestal (CIF), creado por la Ley 139 de 1994, que consiste en el desembolso de hasta el 75% del valor de los costos de establecimiento y el 50% del mantenimiento hasta el quinto año para plantaciones y hasta el 75% de los costos totales de mantenimiento en los primeros cinco años de un bosque natural que esté dentro de un plan de establecimiento y manejo forestal. En el periodo 1995 - 2009 se establecieron con apoyo del CIF 147.583 hectáreas, alcanzando una inversión por parte del Gobierno Nacional de $197.694 millones, aumentando de manera signifi-cativa en los últimos años, en especial en 2008.

En julio de 2009 se expide la Ley 1328, donde el MADR asume las funciones rela-cionadas con el CIF, competencia que es ratificada en la Ley 1377 de 2010.

Con recursos del CIF se financió el programa de investigación en semillas autóctonas ejecutado por CONIF, donde se está dando seguimiento a la calidad genética con el objeto de ofrecer material vegetal de buena calidad.

Respecto a la distribución regional del CIF, se destaca la participación de los núcleos forestales de Antioquia, Orinoquía, Córdoba y Magdalena seco, concordante con la proporción de la aptitud forestal de los suelos que representan estas regiones.

12 RespuestaMADRalrequerimientodelaCGR2010.••



Núcleos Forestales

2006 % 2007 % 2008 % 2009 % 2010 %

Antioquia 4.872 25% 6.053 30% 8.034 23% 3.870 26% 2.778 19%

Caldas 779 4% 595 3% 1.360 4% 1.530 10% 207 1%

Córdoba 5.483 28% 2.450 12% 4.850 14% 505 3% 3.120 21%

Magdale-na Seco

1.884 10% 5.289 26% 2.190 6% 1.020 7% 0%

Santander – Norte de Santander - sur Cesar

– sur Bolívar

832 4% 1.885 9% 1.220 3% 1.225 8% 376 3%

Orinoquia 2.827 14% 1.691 8% 12.650 36% 3.870 26% 3.755 25%

Valle – Cauca

328 2% 227 1% 310 1% 310 2% 434 3%

Tolima 243 1% 122 1% 1.440 4% 0% 2.149 14%

Huila 243 1% 100 1% 200 1% 410 3% 0%

Quindío 243 1% 100 1% 200 1% 200 1% 24 0%

Cundina-marca

243 1% 100 1% 81 0% 0% 20 0%

Guajira 243 1% 138 1% 170 0% 0% 296 2%

Atlántico 243 1% 100 1% 80 0% 0% 50 0%

Boyacá 243 1% 100 1% 95 0% 0% 39 0%

Caquetá - Putumayo

0 0% 0 0% 520 1% 510 3% 0%

Guadua 100 1% 50 0% 100 0% 0% 0%

Operati-vidad del

CIF

200 1% 500 3% 800 2% 800 5% 1.000 7%

Programa Investi-gación

Semillas Nativas

300 2% 200 1% 200 1% 200 1% 200 1%

Adminis-tración

FINAGRO

294 2% 300 2% 500 1% 550 4% 550 4%

TOTAL 19.600 100% 20.0 100% 35.000 100% 15.000 100% 15.000 100%

Cuadro 2.2

Distribución Regional Recursos CIF 2006 – 2010(millones de pesos)

Fuente: Respuesta requerimiento MADR (2010).

De otra parte se viene desarrollando desde 1993 el Programa de Silvicultura como alternativa de producción en la zona marginal cafetera, ejecutado por Federacafe, ini-cialmente con aportes del Gobierno alemán (Banco KFW) en sus dos primeras fases



alcanzando un valor, a título de donación, de EUR $8.2 millones y la intervención en 30.100 ha. hasta 2004.

En 2005 se da inicio a la fase III con la vinculación del MADR a través de un cré-dito blando tomado con el Gobierno Alemán, para ello se dispuso de recursos del presupuesto de la siguiente manera: $1.500 millones en 2005; $8.000 millones en 2006; $4.100 millones en 2007; $4.500 millones 2008; $4.000 millones en 2009 y $5.614 millones para 2010. En el periodo 2005 - 2009 se alcanzó la intervención de 31.140 ha. destacándose las plantaciones con especies introducidas y los sistemas agroforestales.

Además, en 2007 se logra la vinculación del Gobierno de los Estados Unidos de América a través del programa MIDAS (Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible) con un aporte de US$8 millones, que hasta 2009 lograba la intervención de 18.685 ha. adicionales. De esta manera, entre 2005 y 2009 las áreas reforestadas con el CIF, y los aportes al Programa de Silvicultura en áreas marginales cafeteras sumaban 112.640 ha. en total.

En lo referente a la inversión en ciencia y tecnología, el MADR financió entre 2005 y 2008 por medio de los fondos concursales 31 proyectos de investigación en áreas como mejoramiento genético, manejo integrado del cultivo, manejo sanitario y fito-sanitario y manejo de suelos y aguas. La inversión total de los proyectos alcanzó 25.966 millones de pesos de los cuales el aporte del MADR fue $11.582 millones, que representan el 45%.

Cuadro 2.3

Proyectos Forestales Financiados por los Fondos Concursales de Investigación del Ministerio de Agricultura (millones de pesos)

Año No. Proyectos Valor Proyecto Aporte MADR

2005 1 978 476

2006 7 4.447 1.992

2007 15 14.211 6.106

2008 8 6.330 3.008

TOTAL 31 25.966 11.582

Conclusiones

La literatura reporta cómo el impulso al sector forestal permite el cumplimiento de objetivos económicos, sociales y ambientales que de manera integral se convierten en una propuesta para el desarrollo de países como Colombia

En este sentido, en el país, a pesar de contar con lineamientos para el fomento del sector, el apoyo en términos de incentivar el ordenamiento sostenible es escaso tanto para el bosque natural, como para las plantaciones forestales o los sistemas agroforestales. Particularmente desde el Estado no se cuenta con la implementación de programas de pago por servicios ambientales, a pesar de contar con condiciones institucionales para su implementación y la experiencia positiva de casos locales exitosos.



Vale la pena destacar que el presupuesto asignado para el CIF, como único instrumento de fomento a la reforestación comercial, ha tenido un aumento significativo en años recientes, sin embargo, sigue siendo deficitario frente a las solicitudes. También se resalta la orientación de estos recursos hacia las regiones que conforman los núcleos forestales como mecanismo de fortalecimiento de los mismos.

Los esfuerzos institucionales hasta ahora realizados no se compadecen con el potencial para la ampliación de la superficie forestal, lo cual acompañado por la explotación ilegal del bosque natural, la situación de orden público y la poca seguridad jurídica para nuevos proyectos no sólo va en contravía del desarrollo propio del subsector, sino de las posibilidades de ordenar el territorio de manera sostenible en lo social, lo económico y lo ambiental.

Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras

Gestión ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

El PND 2006-2010 tiene como orientación básica consolidar y continuar las directri-ces del plan 2002 - 2006, pero con particular énfasis y prioridad en dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento económico y complementarlo con una noción más amplia de desarrollo que debe tener unos criterios relevantes y sólidas políticas sociales13, en este caso se hace referencia a la sostenibilidad ambiental. Es por ello que en el programa de la prevención y control de la contaminación ambiental los proyectos implementados en Colombia para la eliminación de las sustancias agotadoras del ozono (SAO) se enfocan hacia la reducción del consumo de estas sustancias, principalmente en el sector de espumas de poliuretano, refrigeración y aire acondicionado, siendo en estos dos últimos donde se concentra su consumo.

El Gobierno trazó una meta de reducir 600 toneladas del consumo de estas sustan-cias que se importan y consumen anualmente en el país. A marzo de 2010, culmi-nando el cuatrienio, la reducción ha sido de 83,98%. Esta reducción se ha logrado mediante la entrega de 44 equipos de recuperación y reciclaje de refrigerantes, y set de herramienta básica para refrigeración a talleres de servicio y mantenimiento en el nivel nacional (equipos pertenecientes a segunda compra) además de la certificación de aproximadamente 80 técnicos en la norma de competencia laboral y el manejo ambiental de sustancias refrigerantes14.

La UAESPNN, en calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y en coordinación con el Grupo de Política Ambiental del Departamento Na-cional de Planeación (DNP), adelantó la elaboración del documento CONPES - Sis-tema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), el cual fue socializado al interior de las dependencias que conforman el Comité de Políticas del MAVDT y presentado en el 1er Congreso Nacional de Áreas Protegidas en el mes de octubre de 2009.

13 LineamientosdelPlanNacionaldeDesarrollo:LaEquidad,Reduccióndelapobreza,SostenibilidadAmbientalylaDescentralización.

14 DepartamentoNacionaldePlaneación.GestiónySeguimientoalasMetasdelGobierno.Abril7de2010.

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En cuanto al Proyecto Estrategia Integral coordinada para la atención de asentamientos y usos ilícitos en áreas protegidas del área de manejo especial de la Macarena, la UA-ESPNN viene coordinando e implementando una estrategia piloto con la Presidencia de la República a través del Centro de Coordinación y Acción Integral y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, las entidades territoriales, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el apoyo del Gobierno Holandés, USAID y la Fundación Moore. En este sentido, se restauraron 1.816 has afectadas por cultivos ilícitos en el área de manejo especial de la Macarena. Así mismo, en el parque La Macarena se encuentran 10 familias que han sido relocalizadas y sus predios liberados los cuales se encuentran en proceso de restauración; además se dio inicio a la implementación de la estrategia con 35 nuevas familias15.

De otra parte, el DNP con el fin de introducir criterios de gestión del riesgo en la formula-ción de los proyectos de inversión trabajó para que los lineamientos de gestión contenidos en la “Metodología General Ajustada” sean de obligatorio cumplimiento en los proyectos de infraestructura. Igualmente, apoyó en el desarrollo del concurso andino “prácticas y políticas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres: experiencias significativas en los países de la subregión andina”, así como en la ejecución de los proyectos piloto participativos en gestión local del riesgo, actividades impulsadas por el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), y con el financiamiento del Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN).

Así mismo, dio apoyó en la formulación del documento Conpes 3264 “Programa para el Saneamiento, Manejo y Recuperación Ambiental de la Cuenca Alta del Río Cauca”16.

Evaluación de la gestión ambiental vigencia 2009

La mayoría de entidades del sector Gestión Pública se rehúsan a reconocer que realizan actividades o tienen responsabilidades ambientales al argumentar que no son entidades contaminadoras ni generadoras directas de impactos negativos sobre el medio ambiente o que no ejercen actividades de autoridad ambiental y por ende, no destinan recursos para atender este componente. Si es verdad que no generan un impacto directo sobre el medio ambiente, la CGR recomienda que en el marco del sistema de control interno se realice los procedimientos de gestión medioambiental al interior de la entidad en concordancia con los manuales y la normatividad establecida.

Subsector Legislativo: Senado y Cámara

En el Congreso de la República se tramitaron en la legislatura 2008 - 2009 las si-guientes Leyes relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente:

• Ley 1252 de 2008 por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones. El objeto es regular, dentro del marco de la gestión integral y velando por la protec-ción de la salud humana y el ambiente, todo lo relacionado con la importación y exportación de residuos peligrosos en el territorio nacional; según lo establecido en

15 ParquesNacionalesNaturalesdeColombia,Informedegestión2009.febrerode2010PáginadelDepartamentoAdministrativoNacionaldePlaneación.SIGOB.

16 DepartamentoNacionaldePlaneación.OficioSDAS-20102100370141.25demayode2010.

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el Convenio de Basilea y sus anexos asumiendo la responsabilidad de minimizar la generación de residuos peligrosos en la fuente, optando por políticas de producción más limpia y eliminación responsable de las existencias de estos dentro del país. Con esta Ley hay concientización y cambios de conducta de instituciones, sector productivo y público en general, al estar mejor informados y comprometidos frente a sus obligaciones y responsabilidades con los residuos peligrosos.

• Ley 1348 de 2009 por medio de la cual se aprueba la “Convención Internacional para la regulación de la Caza de Ballenas”, adoptada en Washington el 2 de diciem-bre de 1946, y el “Protocolo a la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas, firmada en Washington, con fecha 2 de diciembre de 1946” y redactado en Washington el 19 de noviembre de 1956. Esta Ley se aprueba por el interés de las naciones del mundo en salvaguardar para las futuras generaciones como los grandes recursos naturales las ballenas.

• Ley 1360 del 27 de noviembre de 2009 por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y la República de Colombia”, elaborado en Lima, Perú, el 21 de noviembre de 2008, y el “Canje de notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009, donde se corrigen errores técnicos y materiales de este Acuerdo”. Tiene por objeto de mejorar y aplicar las leyes y reglamentos ambientales y fortalecer la cooperación en materia ambiental y promover el desarrollo sostenible.

Subsector Gobierno: Ministerio de Relaciones Exteriores

El Misterio de Relaciones Exteriores participó en la V Cumbre de las Américas que se llevó a cabo en el primer semestre de 2009 en Puerto España. La posición del país estuvo basada en que Colombia es actualmente importador de transgénicos, sin embargo, tiene vocación de convertirse en un país exportador de esta tecnología en el futuro. En este sentido, se veló porque las disposiciones negociadas en materia de responsabilidad e indemnización no se constituyan en un obstáculo para el desarrollo y la comercialización de los órganos vivos modificados desde y hacia Colombia.

De otra parte, en el acuerdo final de esta Cumbre se propuso un tratado no vincu-lante que siguiera el modelo de la Organización Mundial del Comercio donde cada país declarará sus emisiones ante la ONU respetándose la soberanía nacional. Las reducciones de emisiones que se hagan con dinero internacional sí estarán sujetas a un completo sistema de comprobación.

Dentro de los compromisos que adquirió el Ministerio de Relaciones Exteriores se encuentra el enfoque estratégico para la gestión de productos químicos en el nivel internacional (SAICM); los químicos deben ser producidos y utilizados en formas que permitan la minimización de los impactos adversos al medio ambiente y a la salud humana.

Subsector Gobierno: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), estableció tanto el PIGA como el Comité de Gestión Ambiental mediante Resolución 990 del 20 de di-ciembre de 2004.



La Entidad ha establecido mecanismos o metodologías que le permiten identificar y medir el riesgo de los efectos o impactos directos o indirectos que genera sobre el medio ambiente y los recursos naturales, para ello cuenta con indicadores en gestión ambiental referentes a los proyectos que se ejecutan en el tema: Plan integral de ma-nejo ambiental del Taller de Ediciones, dentro del cual también operan los planes de actividad de señalización y demarcación de áreas de seguridad y emergencia, contra-tación de reciclaje y residuos sólidos peligrosos, Programa de educación e información sobre la protección, preservación y sostenibilidad del medio ambiente y el Programa de saneamiento ambiental Orden, Seguridad y Aseo (OSA).

Además, creó un Comité de Gestión Ambiental el cual se reúne trimestralmente o cuando sea necesario para evaluar temas medio ambientales, pues existen áreas que por su operación pueden ser mayormente afectadas o afectan directa o indirectamente al medio ambiente. Igualmente, estableció el Plan de manejo ambiental para cada una de las territoriales y sede central,

En el desarrollo del SIAC, que se enmarca dentro de los programas del Plan Nacional de Información Básica (PLANIB), se ha avanzado en la estructuración del sistema de información de medio ambiente del DANE, particularmente en la definición del mar-co conceptual y lógico, así como en el desarrollo de la infraestructura física para su funcionamiento. En el 2009 se cuenta con el documento conceptual del sistema de información del DANE, la estructura básica del Compendio de Estadísticas Asociadas al Desarrollo Sostenible (CEADS), y el diseño y desarrollo de soluciones informáticas para normalizar el flujo de datos e información referida al CEADS.

Bajo este marco, se han implementado anualmente los indicadores de gestión de las CAR los cuales son integrados en un informe de evaluación integral socializado en el portal web del MAVDT. De manera complementaria junto con el IDEAM y el DNP se han generado cerca de 92 indicadores ambientales que han permitido atender compromisos internacionales de Colombia como parte de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILAC) y los Objetivos del Milenio17.

Subsector Hacienda: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha creado una política ambiental por medio de campañas educativas, lúdicas y de sensibilización que han incentivado la ecoefi-ciencia. Dentro de su estructura orgánica se encuentra incorporada el área ambiental a través de un grupo de funcionarios encargados específicamente del tema, dirigidos por la Secretaría General18. En cuanto a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), cuenta con depósitos habilitados para sustancias y productos químicos consi-derados de alto riesgo ambiental aprehendidos de acuerdo con su función contemplada en el Capítulo XIII del Decreto 2685 de 1999. Estos productos están clasificados por

17 DepartamentoNacionaldePlaneación.OficioSDAS-20102100370141-25demayode2010.

18 VisitarealizadaalaEntidad.abrilde2010.

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clase, fecha de vencimiento, estado de sus empaques, los que se encuentran expuestos a altas temperaturas o los que para su conservación requiera refrigeración con el fin de mantener la cadena de frío; de acuerdo con las condiciones de cada uno de ellos, se procede a la destrucción, donación u otra disposición final.

El único plaguicida que se exportó a Finlandia fue Endosulfan19 porque según concepto del ICA contiene un alto grado de toxicidad tanto para el ser humano como para el medio ambiente. Este producto debe ser dispuesto a altas temperaturas fuera del país por firmas especializadas, debido que en Colombia no existe la tecnología adecuada para su correcta eliminación20.

En lo que respecta al marco de Aduanas Verdes, la DIAN entregó a las direcciones seccionales cinco equipos de Sustancias Agotadoras Ozono (SAO), con Unidad Técnica de Ozono (carácter de donación); realizó la codificación de sustancias de alto riesgo ambiental y actualizó el régimen de importaciones en el Sistema de Arancel para SAO. Igualmente, efectúo presentaciones de Aduanas Verdes en Cartagena y Valledupar con el fin de exponer la gestión de la Aduana de Colombia en el manejo de sustancias de alto riesgo en el marco de los Convenios de Basilea, Rotterdam y Protocolo de Montreal21.

Subsector Financiero: Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL)

DANSOCIAL realizó el evento “Pacto Verde Comunitario” a través del cual se resaltó el compromiso y la responsabilidad que tienen las entidades del sector solidario frente al desarrollo sostenible del medio ambiente. En desarrollo del programa “Voluntariado del Medio Ambiente”, en el marco del Encuentro Nacional de Voluntariado, las organiza-ciones participantes, los voluntarios y esta Entidad, firmaron el acuerdo por el cambio climático, presentado en la Cumbre del Clima que se llevó a cabo en Copenhague, Dinamarca, del 7 al 18 de diciembre de 2009.

En la tabla 2.4 se observa la inversión de dineros destinados a la conservación y protección del medio ambiente de algunas entidades del sector Gestión Pública e Instituciones Financieras.

19 Thionil,Thiodan,EndopacyPalmarol.

20 Oficio1818-Abril20de2010-DIAN.

21 Oficio00209del21deabrilde2010,JefeOficinadeControlInternoDIAN.

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Entidad 2009 Actividades

Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo

677 Proyecto de Recuperación de Playas en los sectores de San Luis y North End.

Departamento Nacional de Planeación- DNP

669 Apoyo elaboración documentos Conpes, información ambiental cambio climático, apoyo gestión de riesgos, entre otros.

Financiera de Desarrollo Territorial

16 Para actividades internas de la financiera en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental.

Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE.

41 Para actividad de señalización y demarcación de áreas de seguridad y emergencia en el Taller de Ediciones. Actividad Contrato de Retiro y manejo de vertimientos químicos del Taller de Ediciones.

Ministerio de Relaciones Exteriores

131 Para actividades internas del Ministerio en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental.

Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores.

234 Plan Institucional de Gestión Ambiental y Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Protección Capa de Ozono, Convención Cambio Climático, Humedales, Desertización y Basilea y Protocolo de Kyoto, entre otros22.

Almacenes Generales de De-pósitos – ALMAGRARIO

244 Trámites legales para obtención de permisos, licencias y concesiones; Programa de Vertimientos, Residuos Sólidos y Control de Emisiones; entre otras actividades.

Superintendencia de Economía Solidaria

96 Compra y montaje de equipos para control y seguimiento de la cantidad y calidad del recurso hídrico superficial y subterráneo, Limpieza y adecuación de caños y canales entre otros.

Unidad de Información y Aná-lisis Financiero

77 Para actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental.

Senado de la República 89 Para actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental.

Cámara de Representantes 208 Para actividades internas de la Superintendencia en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental23.

Superintendencia Financiera de Colombia

46 Para actividades internas de la Superintendencia en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental.

Contaduría General de la Nación

35 Manejo de residuos sólidos y contratos prestación de servicios manejo ambiental.

Ministerio de Hacienda 13 Para actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las políticas de gestión ambiental.

Cuadro 2.4

Gasto Ambiental Vigencia 2009(Millones de pesos corrientes)

Fuente: Cuenta vigencia 2009, formularios 8-1 y 8-5 Entes de Control, información enviada a la Contraloría Delegada Gestión Pública e Instituciones Financieras y Visita a las entidades.

22 LeydePresupuestoGeneraldelaNación2009,MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.Tomo1Pág.165-171.

23 Desinfeccióneimpermeabilizacióndetanquesdeaguas,impermeabilizaciónterrazaybiblioteca,automatizacióndelossistemasdeextraccióndeextractoresdehumo,entreotrasactividades.

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Convenios internacionales ambientales y su desarrollo nacional (2003-2009)

Con la Constitución de 1991 el tema ambiental alcanza su máxima jerarquía jurídi-ca y con la Ley 99 de 1993 se da un cambio en la política ambiental colombiana. Mediante esta Ley se creó el MAVDT, donde una de sus funciones es participar junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en materia ambiental y definir los instrumentos y procedimientos de cooperación en la protección de los ecosistemas de las zonas fronterizas.

Es por ello que la cooperación medioambiental internacional es fundamental para crear buenas soluciones para los retos medioambientales globales a los que se tienen que enfrentar los países, tal como cambio climático, pérdida de diversidad biológica, vertidos químicos, entre otros, en el medio ambiente natural.

En Colombia la Ley 7ª del 30 de noviembre de 1944, dispone que los tratados, con-venios, convenciones, acuerdos, arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratifica-ciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente. Igualmente, ordena la promulgación de los tratados y convenios internacionales una vez sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia.

Con la Ley 947 de 2005 se modifica la Ley 424 de 1998 sobre el seguimiento a los convenios internacionales suscritos por Colombia. El Gobierno Nacional a través de la Cancillería presenta anualmente a las Comisiones Segunda de Relaciones Exte-riores de Senado y Cámara, dentro de los primeros treinta días calendario posteriores a cada período legislativo, un informe pormenorizado sobre cómo se están cumpliendo y desarrollando los convenios internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados y con Organismos Multilaterales. Entre estos están los siguientes:

Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad

El Protocolo de Bioseguridad firmado en enero de 2000, entró en vigor en septiembre de 2003 y es el único acuerdo internacional que regula el movimiento de transgénicos entre países. El objetivo de este protocolo es descartar potenciales conflictos entre las leyes de comercio y el régimen de bioseguridad global. Busca contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección en las dimensiones de transferencia, manipulación y utilización segura de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, considerando los riesgos para la salud humana y haciendo énfasis especial en los movimientos transfronterizos24.

24 Oficio2010ER19369SecretarioGeneralHonorableSenadodelaRepública.InformacióndelaCancilleríaMinisteriodeRelacionesExteriores.

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Actualmente Colombia ejerce la co-presidencia del Grupo de Trabajo Especial de com-posición abierta de expertos jurídicos y técnicos sobre responsabilidad e indemnización en el marco de este Protocolo. Este grupo de negociación busca establecer mecanis-mos de responsabilidad e indemnización por posibles daños a la biodiversidad, se ha reunido cinco veces25, y dos como Grupo de Amigos de los Copresidentes26.

El Ministerio de Relaciones Exteriores en la quinta reunión del Grupo de Expertos Técnicos y Legales sobre responsabilidad e indemnización, veló porque las dispo-siciones negociadas en esta materia, no se constituyan en un obstáculo para el desarrollo y la comercialización de Organismos Vivos Modificados (OVM), desde y hacia Colombia. Así mismo, la Cancillería coordina la participación de las entidades competentes en las reuniones y talleres organizados por el Protocolo, ello con el ob-jetivo de fortalecer la capacidad nacional responsable de la implementación efectiva de este Instrumento. En el mismo sentido, coordina la participación de Colombia en los espacios de negociación en los cuales se debate actualmente los asuntos relacionados con Seguridad de la Biotecnología27.

Enmienda del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono

Con la Ley 960 de 2005 Colombia aprueba la “Enmienda28 del Protocolo de Montreal29 relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono”, adoptada en Beijing, China, el 3 de diciembre de 1999, teniendo como particularidad una serie de medidas de control y cupos autorizados para la producción de sustancias destructoras de la capa de Ozono a fin de satisfacer necesidades básicas internas de las partes que operan al amparo del artículo 5º. Se prohíbe el bromoclorometano y se imponen controles a la producción de CFC (Cloro- Fluoro- Carbonos) y al comercio del mismo con los Estados que no son partes del Convenio.

Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP)

Mediante la Ley 1196 del 5 de junio de 2008 se aprobó el “Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes,” redactado en Estocolmo el 22 de mayo de 2001, la “Corrección al artículo 1o del texto original en español”, del 21 de fe-brero de 2003, y el “Anexo G al Convenio de Estocolmo”, del 6 de mayo de 2005; y con el Decreto 377 de 2009 se promulgó. Colombia depositó el instrumento de ratificación del Convenio y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 del mismo cobró vigor el 20 de enero de 2009. Lo anterior constituye un enorme desafío para el país pues el Convenio establece para sus miembros entre otras, la obligación de adoptar y desarrollar las medidas necesarias para prohibir la producción, utilización, importación y exportación de los COP listados en los anexos del Convenio.

25 EsteGruposehareunidocincoveces:mayo2005,febrero2006,febreroyoctubre2007yfebrero2008.

26 México,febrerode2009yKualaLumpur,febrerode2010.

27 OficioDAM/CAANo.20035MinisteriodeRelacionesExteriores-DirecciónAsuntosEconómicos,SocialesyAmbien-tales-15-04-2010.

28 Seaplicanalasnuevassustanciasoalasmodificacionesdelasdisposiciones,aexcepcióndelasmedidasdecontrolsobresustanciasyaincluidas.

29 Serevisadedosmaneras:puedeajustarsey/oenmendarse.

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El Ministerio de Relaciones Exteriores realizó las siguientes actividades con respecto a este Convenio:

• A diciembre de 2009 participó y apoyó las gestiones que fueron necesarias para la promulgación de la Ley aprobatoria del Convenio de Estocolmo y participó en reuniones internacionales para su implementación. Igualmente, en los talleres so-bre la gestión de bifenilos policlorados (PCB) en los países de América Latina y El Caribe, e inicio del Grupo de Organización Regional para la aplicación del plan mundial de vigilancia sobre COP en esta misma región.

• Con el apoyo del IDEAM recopiló y preparó la información sobre datos de análisis de monitoreos realizados en Colombia sobre COP para su envío al Grupo de Orga-nización Regional, encargado de preparar el informe de la región para la primera evaluación de la eficacia del Convenio.

• Publicó la guía “Gestión integral de residuos o desechos peligrosos”, dirigida a las autoridades ambientales, sanitarias y municipales como instrumento de capacitación para la toma de decisiones y la “guía para la elaboración de planes de gestión inte-gral de residuos peligrosos a cargo de generadores”, dirigida al sector productivo.

• Expidió la Resolución No. 0909 de Junio de 2008, por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones. La Ley 1252 del 27 de noviembre de 2008, por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones.

• De conformidad con las disposiciones del Artículo 7 del Convenio de Estocolmo el Gobierno Nacional recibió donación del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Donación GEF TF 051529), para desarrollar un proyecto orientado a establecer la línea base del país frente al manejo de los contaminantes orgánicos persistentes, y formular dicho Plan Nacional de Aplicación. El proyecto se ejecutó bajo la coor-dinación del MAVDT y tuvo tres objetivos inmediatos a saber:

a) Preparación del Plan Nacional de Aplicación del Convenio de Estocolmo (PNA).

b) Fortalecimiento de la capacidad nacional para la implementación del PNA.

c) Fortalecimiento de la capacidad institucional para la gestión de sitios contami-nados con COP30.

Convenio de Rotterdam

Este Convenio entró en vigor para Colombia a partir del 19 de marzo de 2009. Es así como el Ministerio de Relaciones Exteriores trabaja en coordinación con el MPS y el ICA, para avanzar en su implementación en el país y el cumplimiento de las responsabilidades que se derivan del mismo.


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Para dar cumplimiento a este Convenio y al de Estocolmo, la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales de la Cancillería organizó un ta-ller, en febrero de 2010, sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo (CFP), suscrito en 1998, aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional. Con este instrumento se promueve la cooperación entre los países exportadores e importadores en materia de gestión de productos químicos peligrosos.

La comercialización de los plaguicidas químicos en Colombia está debidamente regla-mentada por Resolución ICA 3759 de 2003 y su legislación está basada en la Ley 822 de 2003 y en la Decisión 436 de la Comunidad Andina de Naciones y su Manual Técnico para el Registro de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola31.

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático y Protocolo de Kyoto

La Convención Marco de Naciones Unidas sobre cambio climático entró en vigor el 21 de marzo de 1994 y fue ratificada en Colombia mediante la Ley 164 de 1995. El Protocolo de Kyoto, suscrito en 1997, entró en vigor en Colombia el 16 de febrero de 2005 y con el Decreto 1546 del 16 de mayo de 2005 se promulgó.

El objetivo de la Convención es lograr la estabilización de las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático. Por su parte, el Protocolo de Kyoto establece metas vinculantes para los países desarrollados a fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

Colombia cuenta actualmente con un portafolio de 45 potenciales proyectos elegibles al Mecanismo de Desarrollo Limpio en sectores como generación de energía, sustitución de combustibles, transporte, residuos sólidos, eficiencia energética y forestal, los cuales representan un potencial de reducciones de GEI de 70 millones de toneladas de CO2.

Se han firmado dos acuerdos de compra y venta de reducciones certificadas de emisiones de GEI. Uno entre Empresas Públicas de Medellín y el Fondo Prototipo de Carbono del Banco Mundial, por un monto de 3,2 millones de dólares, por concepto de la venta de reducciones de GEI del proyecto Parque Eólico Jepirachi ubicado en la Alta Guajira. Otro fue firmado entre Hidroger y el Fondo Prototipo de Carbono, por un monto de 18 millones de euros, por concepto de la compra de los certificados provenientes del proyecto Río Amoyá, hidroeléctrica a filo de agua, ubicada en el municipio de Chaparral (Tolima).

Convenio de Basilea

El Convenio de Basilea es un tratado ambiental internacional que regula estrictamente el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y asigna obligaciones a las partes para asegurar el manejo ambientalmente racional de desechos tóxicos, venenosos, explosivos, corrosivos, inflamables, ecotóxicos y también los desechos infecciosos.


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Para la supervisión de la aplicación y el cumplimiento obligan a las partes (los gobier-nos nacionales que se han adherido al Convenio) a adoptar las medidas adecuadas para aplicar y hacer cumplir sus disposiciones, incluidas las medidas para prevenir y sancionar la conducta en contravención del Convenio. Cada año, los países miembros presentan un informe estilo cuestionario, donde se informa sobre la generación, exporta-ción e importación de desechos peligrosos que abarca el Convenio. Esta información es revisada y recopilada por la Secretaría y se presenta en un informe anual que incluye cuadros estadísticos y representaciones gráficas de los datos.

El Convenio de Basilea fue sancionado en Colombia con la Ley 945 de 2005. No obstante, no ha entrado en vigencia pues solo lo hará el “nonagésimo día después de depositado el vigésimo instrumento de ratificación” (artículo 29 del Protocolo) hasta la fecha solo han sido depositado nueve. Las siguientes son entidades del gobierno colombiano que están directamente involucradas en este convenio: el Ministerio de Relaciones Exteriores punto focal del Convenio, Ministerio de Hacienda, DIAN, Ministerio de Comercio Exterior; MAVDT como: Autoridad Competente y Coordinadora; MPS para el Desarrollo Conceptual sobre toxicidad de residuos y niveles de aceptabilidad de los mismos; Ministerio de Desarrollo para la conceptualización y gestión de residuos de los sectores productivos; Ministerio de Defensa y DIMAR para el control y vigilancia de fronteras marítimas y fluviales y el IDEAM en la Implementación del laboratorio Nacional de Referencia para el tema.

Con el apoyo del Centro Regional del Convenio de Basilea para América del Sur con sede en Argentina, EMPA Suiza y Carrefour se realizó en abril de 2008 un proyecto piloto, en la ciudad de Bogotá, DC, para la recolección de computadores e impresoras en desuso con el fin de identificar la problemática de esta corriente de residuos y definir lineamientos de gestión ambientalmente racional en cada una de sus etapas: recolección, clasificación, reacondicionamiento, de manufactura, reciclaje y gestión de materiales32.

Protocolo a la Convención internacional para la regulación de la caza de ballenas

Con la Ley 1348 de 2009 se aprueba la “Convención Internacional para la regulación de la Caza de Ballenas”, adoptada en Washington el 2 de diciembre de 1946, y el “Protocolo a la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas, firmada en Washington, con fecha 2 de diciembre de 1946”, elaborado en Washington el 19 de noviembre de 1956 y enmendado en la 59ª reunión de la Comisión Ballenera Internacional celebrada en Anchorage, Alaska, del 28 al 31 de mayo de 2007 donde se obliga al país a partir de la fecha a cumplir con lo allí pactado.

Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y la República de Colombia

Con la Ley 1360 de 2009 se aprobó el “Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y la República de Colombia”, hecho en Lima, Perú el 21 de noviembre de 2008, y el “Canje de notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009” por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y la República de Colombia. Con el objeto de mejorar

32 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial.ConvenioBasilea.18-11-2009.••



y aplicar las leyes y reglamentos ambientales; fortalecer la cooperación en materia ambiental; y promover el desarrollo sostenible.

Conclusiones

Desde 1961 a diciembre de 2009 Colombia ha aprobado 531 convenios, tratados, acuerdos y convenciones internacionales; donde el 46% están relacionados con el de-sarrollo sostenible y el 54% a otros temas de igual importancia para el país. A partir del 2003 hasta el 2009 fueron aprobados y entrados en vigor en medio ambiente 71; de estos solo cinco (5) son convenios ambientales propios de la misión Institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores junto con el MAVDT

Existe evolución en la legislación ambiental y se halla influenciada por políticas in-ternacionales donde Colombia está presta a unirse a aquellos países que buscan el bienestar general con respecto al tema. Además, hay actuación por parte de las ins-tituciones comprometidas para lograr el cumplimiento de lo pactado en cada uno de los convenios que Colombia hace parte.

Los proyectos implementados en Colombia para la eliminación de las sustancias ago-tadoras del ozono (SAO) en la prevención y control de la contaminación ambiental se enfocan hacia la reducción del consumo de sustancias, principalmente en el sector de espumas de poliuretano, refrigeración y aire acondicionado, siendo estos dos últimos donde se concentra su consumo.

La mayoría de las entidades de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, para dar cumplimiento a los principios y valores institucio-nales, han establecido como políticas éticas promover la protección y conservación del ambiente utilizando al interior de la entidad prácticas ecológicas en el manejo de los recursos físicos. Existen otras entidades que no han creado un programa institucional ambiental, ni han incorporado el componente ambiental dentro del Plan Estratégico y mucho menos un Plan de Acción Anual en la materia.

La Dirección de Aduanas Nacionales (DIAN), viene capacitando a las Direcciones Sec-cionales con respecto a la gestión de Aduanas Verdes, con el fin de poder controlar sustancias de alto riesgo ambiental en el marco de los Convenios de Basilea, Rotter-dam y Protocolo de Montreal y así, dar cumplimiento a los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente tanto para las importaciones como para las exportaciones.

Sector Infraestructura Física, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo RegionalEn términos generales el sector ha realizado progresivamente la adopción de una Po-lítica de Gestión Ambiental, que puede observarse en las entidades orientadoras de la política pública, como son los Ministerios y a su vez en las entidades ejecutoras. De igual manera, se han implementado planes de gestión ambiental que evidencian la transmisión de tales políticas y su proceso de implementación, exigiendo participación a los contratistas y usuarios internos con lo cual se generaliza el proceso de concien-tización en torno a la importancia del tema ambiental y la adopción de procesos y procedimientos amigables con el ambiente.



Desde la perspectiva del control realizado por la CGR durante la vigencia 2009 se establecieron 56 hallazgos con implicaciones ambientales en las auditorías a la vigencia 200833 en las entidades vigiladas por la Delegada del sector de Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, los cuales reflejan la implementación de la auditoría a la gestión ambiental y contribuyen a que las en-tidades en sus planes de mejoramiento se apropien de su papel como usuarios del ambiente y participen en su conservación mediante el establecimiento de las acciones de mejoramiento en cada caso.

Frente al PND la gestión de las entidades del sector todavía muestra debilidades en cuanto al cumplimiento de los objetivos generales en la promoción del Desarro-llo Sostenible. Si bien algunas entidades han incorporado el tema ambiental en su gestión interna no la han extendido en su quehacer misional en todas las entidades involucrando a los clientes externos. Ello se evidencia cuando en la gestión ambiental presentada por las entidades no se incluyen acciones que impacten de manera alguna la conciencia colectiva para el uso adecuado de los recursos y además no se asignan recursos del presupuesto para dicha gestión.

Entidades como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al desarrollar su labor de promoción del turismo y la apertura al mundo globalizado, así como la llamada trasfor-mación productiva tiene la opción de realizar acciones de protección y prevención que no se plasman en el presupuesto de la entidad al no asignar recursos para tal fin.

De igual manera, tienen la responsabilidad de garantizar que los actores del sector estén orientados e informados tanto sobre sus responsabilidades como sobre las alternativas de gestión de la industria y el comercio, para garantizar que sean am-bientalmente sostenibles en concordancia con los intereses económicos de las em-presas. En este sentido, se evidencian debilidades en los mecanismos de seguimiento y vigilancia al no contar con presupuestos e instrumentos que le permitan acciones frente a los posibles infractores en sectores industriales y extractivos. Además no se muestran o son insuficientes por parte del sector los resultados de mecanismos establecidos para la promoción y estímulo que contribuyan de manera clara al de-sarrollo del Plan Estratégico de Mercados Verdes, al Conocimiento, Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad, al Biocomercio, a la Promoción de Procesos Productivos Competitivos y Sostenibles.

Con relación al turismo se encuentran algunos avances en cuanto generar conciencia de sostenibilidad entre los pequeños empresarios mediante la promoción a la adecua-da disposición de residuos y la conservación de los recursos naturales. En desarrollo de la estrategia de Transformación Productiva se destacan los esfuerzos conjuntos en temas como producción más limpia, regulación de emisiones contaminantes, control de sustancias peligrosas.

Al realizar el análisis de la gestión frente a la importación de sustancias peligrosas se encuentra que ni el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ni la DIAN34 dife-

33 Datosconsolidadosalafecha.

34 UnidadAdministrativaEspecialdeImpuestosyAduanasNacionales.

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rencian, claramente, en sus bases de datos si los bienes o sustancias tranzados que están codificados de acuerdo con las normas internacionales corresponden a artículos usados que requieren licencia previa para su importación; situación que se presenta ya sea porque la clasificación arancelaria no entra a definir tales diferencias o porque no todos las licencias previas corresponden a artículos usados, con lo cual no se tiene claridad sobre el volumen de RAEE35 que se importan al país.

Por su parte, el Ministerio de Transporte y sus entidades INCO36 e INVIAS37, respon-sables del desarrollo vial del país, enfrentan de manera directa en cada uno de sus proyectos la obligación de mitigar el impacto y generar las condiciones para que las obras no afecten el ambiente. En cumplimiento de tal misión se observa la inclusión de presupuesto ambiental en la gran mayoría de los proyectos; pero se evidencia igualmente falencias en su ejecución que han quedado plasmadas en los hallazgos de auditoría realizados por la CGR.

Las entidades del sector son actores en los POT y en la incorporación de instrumentos y planes para la mitigación de riesgos en la infraestructura de trasporte por tanto, hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. En este sentido la planificación sostenible de proyectos viales y de infraestructura, en muchos casos, necesita obras complementarias para reducir procesos de degradación y erosión que no siempre son incluidos en los proyectos que conllevan costos adicionales y modificación de los contratos o desconocimiento de riesgos para el ambiente. Se observa en la gestión de la CGR frente al sector de vías y transporte llamados de atención sobre los procesos licita-torios con observaciones en el tema ambiental y hallazgos ambientales en el desarrollo de los proyectos durante la última vigencia auditada, principalmente por incumplimiento en el trámite de licencias, cumplimiento de las especificaciones técnicas frente a los recursos hídricos, y disposición de residuos de obra en lugares no permitidos.

El Ministerio de Transporte informa no poseer un plan de gestión ambiental, por no ser ejecutor de obra pública; sin embargo, enumera una serie de acciones desarrolladas en el marco de convenios interministeriales con el MAVDT. Además, con base en el PND 2006 - 2010 participa en la agenda interministerial, como una estrategia de gestión ambiental y del riesgo para la promoción del desarrollo sostenible, mediante la cual realiza desarrollos normativos del sector transporte, dentro de los cuales se destaca la planificación ambiental sectorial, la promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles, y de prevención y control de la degradación ambiental.

Dentro del programa de prevención y control de la degradación ambiental, se desa-rrollaron actividades de seguimiento y reglamentación de los centros de diagnostico automotor (CDA), así mismo, hace parte de las acciones de la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la prevención y el control de la contaminación del Aire (CONAIRE). Participa también, en la elaboración de la reglamentación sobre niveles máximos permisibles de emisión de contaminantes, producidos por fuentes móviles terrestres y de emisión de ruido.

35 ResiduosdeAparatosEléctricosyElectrónicos.

36 InstitutoNacionaldeConcesiones.

37 InstitutoNacionaldeVías.

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INVIAS es la entidad sujeto de control de la delegada que cuenta con el mayor rubro de gastos destinados a la gestión ambiental, toda vez que cada uno de los proyectos viales que adelanta tiene financiado el componente ambiental. Es la, razón por la cual sus gastos ascienden a la suma de $7.967,3 millones y se ejecutan en toda la geogra-fía nacional. Sin embargo, las auditorías realizadas en 2009 encuentran observaciones sobre la gestión ambiental de la entidad38, en especial en la obtención de licencias, el seguimiento a los planes de gestión ambiental en cada obra, la disposición de residuos de obra por parte de los contratistas, así como el manejo de áreas aledañas.

En el Proceso auditor realizado en la vigencia 200939 se destaca lo siguiente:

“La entidad ha incumplido con las estrategias tecnológicas, de divulgación y de co-municación planteadas en su Política Ambiental de igual manera señala la auditoria: “Lo anterior se presenta por inexistencia de: 1) Informes anuales de evaluación de la Política Ambiental y de logros y avances obtenidos en la vigencia, 2) un sistema que permita evaluar la efectividad y la pertinencia de las medidas propuestas en los planes de manejo o acción ambiental, y 3) estímulos a los constructores y contratistas que adopten tecnologías limpias en sus maquinarias y equipos, disminuyendo la generación de impactos ambientales sobre el medio físico-biótico. En consecuencia se dificulta la gestión ambiental que adelanta la Entidad”.

El INCO informa, como parte de su gestión a favor del ambiente, la inclusión de una cláusula en los contratos de concesión desarrollados en la cual se obliga al contratista de un programa, subprograma o proyecto, a realizar las acciones necesarias para el cumplimiento de las normas ambientales, el tramite y obtención de los permisos y demás autorizaciones, aclarando que el incumplimiento de esta cláusula generará el incumplimiento del contrato.

Para concretar lo señalado el INCO realiza la verificación de los planes de manejo ambiental que deben presentar los concesionarios mediante seguimiento a los informes sobre la evolución de los impactos e indicadores ambientales, (bióticos, abióticos y socioeconómicos) plasmados en los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA), defi-nidos por el MAVDT como instrumento de verificación. Así lo muestran los soportes de seguimiento documentados con los ICA de diez de los concesionarios viales.

Al realizar el control micro sobre algunas de las concesiones en la vigencia 2009, la CGR encuentra inconsistencias en el manejo ambiental dado por algunos concesio-narios por lo tanto, se determinan hallazgos a la entidad por las debilidades en la exigencia y seguimiento de los concesionarios y contratistas en el trámite, obtención y cumplimiento de licencias ambientales que ameritan las acciones de mejoramiento como quedó plasmado en los informes de auditoría correspondientes40.

38 Hallazgosambientales en lasauditoriasa lospuntosdecontrol en losDepartamentosdelValle yBolívar, entreotros.

39 Hallazgo32a34delInformedeauditoríaalavigencia2008liberadoenoctubrede2009,SeinformaporpartedelEquipoAuditorqueen2010lasituaciónessimilarparalavigencia2009.

40 VerInformedeAuditoríaaINCOalagestiónVigencia2008deOctubrede2009.

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Sobre las entidades que tienen como misión el desarrollo regional se puede destacar la labor de CORMAGDALENA al realizar con prioridad obras de contención y prevención en la cuenca del Magdalena, con una inversión cercana a los $148.208,4 millones alcanzando el 70,6% del presupuesto de inversión de la Entidad41, que representa un significativo aumento frente a la vigencia anterior, para contribuir a la reducción de riesgos de inundación y a la estabilidad socioambiental y económica de la cuen-ca. En este mismo sentido se desarrolla la gestión de la Corporación Nasa Kiwe en el Cauca, pero con menor alcance toda vez que muestra una inversión de $2450 millones en la vigencia.

Con relación al sector de las comunicaciones, la función más importante que puede desarrollar en aras de la sostenibilidad, hace referencia a la promoción y divulgación de mecanismos, instrumentos y procedimientos de sostenibilidad mediante los medios con que cuenta (televisión y radio), para instruir, concientizar y capacitar a la ciudadanía en el uso adecuado del ambiente. Sin embargo, solo se evidencian esfuerzos desde la Comisión Nacional de Televisión mediante anuncios en tal sentido, pero es eviden-te que todo el sector podría impactar en mayor medida el tema de la conservación ambiental en la conciencia colectiva de los colombianos, y contribuir en temas clave como la educación ambiental y participación, la prevención y control de la degradación ambiental, y la gestión del conocimiento y la información sobre el tema. Estas tareas no se muestran de manera estructural en la gestión de las entidades del sector.

El gasto ambiental

En el cuadro 2.1 se pude observar en 2009 un incremento cercano al 66,7% en el valor de los recursos invertidos con relación a la vigencia 2008, así como un aumen-to en el número de entidades que asignan recursos con destino al medio ambiente, evidenciando la tendencia a atender presupuestalmente la gestión ambiental de las entidades. Sin embargo, como se observa en algunos casos esta cifra no es absoluta, toda vez que al costear y asignar recursos a la gestión ambiental las entidades inclu-yen rubros que no necesariamente impactan al medio ambiente, y en otros casos no se valoran sus acciones o no se les incluye como un rubro presupuestal especifico, situación que nos genera incertidumbre sobre la realidad de los costos ambientales y de los recursos invertidos con destino al ambiente.

41 DatosAportadosporelEquipoAuditorenlaEntidad••



GASTO AMBIENTAL 2009 ENTIDADES DELEGADA INFRAESTRUCTURAMillones de $ Corrientes

ENTIDAD 2008 2009 Variación %

AERONAUTICA CIVIL 5.415,30 6860,3 26,68

ARTESANIAS DE COLOMBIA 280,45 34,5 -87,70

COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN 0 49,96 100,00

CAMARA DE COMERCIO DE FACATATIVÁ 0 122,31 100,00

CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ 637,2 1429,3 124,31

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICA-CIONES

0 0 0

COMPUTADORES PARA EDUCAR 648,58 799,56 23,28

FONDO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA PARAFISCALES 0 0 0

IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA 30,89 77,25 150,08 ***

INSTITUTO NACIONAL DE CONCECIONES INCO 196,25 122,92 -37,37 ?

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS 11400,49 7967,57 -30,11

MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO 0 0 0

MINISTERIO DE TRANSPORTE 0 106000,00 100 ****

SATENA 8,62 10,13 17,52

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO 0 0 0 ?

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE 0 24,76 100

CORPORACION INDUSTRIA AERONÁUTICA CIAC 48,31 16,99 -64,83

SOCIEDAD HOTELERA TEQUENDAMA 120,22 273,02 127,10 ******

Radio Televisión Nacional de Colombia 348,61 16,86 -95,16

Superintendencia de Servicios Públicos 93,21 23,87 -74,39

COLOMBIA TELECOMUNICACIONES 489,43 446 -8,87

CONCESIONES CCFC SA 12 7,17 -40,25

CORPOCENTROS 0 33,5 100,00 ********

Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdale-na _ Cormagdalena -

66663,78 16330,3 -75,50 **

Corporación para la construcción del rÍo Páez y Zonas Aledañas NASA _ KIWE

639,7 2450,6 283,09

TOTAL 80700,09 134600,50 66,79

Cuadro 2.1

Monto Comprometido en Gasto Ambientaldel Sector de Infraestructura

Fuente: Cuenta Fiscal de las entidades.Notas:**** La entidad señala como gasto ambiental toda la inversión realizada en el programa de chatarrización de transporte de carga. Sin embargo es claro que no todo el proyecto impacta el ambiente.** Se observa que la entidad recibió recursos por valor de 479,26 millones por concepto de venta de residuos para su reciclaje, cifra que supera ampliamente los gastos efectuados en el componente ambiental.**Se presenta ajuste con relación a la vigencia anterior en los ítems considerados como gestión ambiental.******Se evidencia una diferencia sustancial como quiera que en información remitida a esta delegada se señala que se gastaron $193.553,650 pesos en gestión ambiental mientras que en la cuenta fiscal se señala un gasto de $273,019,380,96 pesos, con lo cual se observan inconsistencias en la información enviada a la CGR.********Estimación de gastos ambientales tomada de la cuentea fiscal ya que informa mayor valor; sin embargo, se observa claramente que incluyen rubros que no tienen impacto ambiental como tal.? Estas entidades presentan acciones ambientales no valoradas en la cuenta fiscal 2009.



Disposición de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en Colombia

Un problema que evoluciona rápidamente hacia un estado crítico es la ausencia de políticas y procedimientos claros y articulados desde el Estado para el manejo y la dis-posición final de los llamados RAEE, factor de más rápido crecimiento en el volumen de residuos sólidos. Además, contienen partes con un gran potencial contaminante para el suelo, el agua, el aire y pueden afectar de manera directa la salud de las personas.

Si bien la proporción de estos elementos altamente contaminantes es relativamente pequeña en volumen frente al resto de partes de los RAEE representan un serio riesgo para los recursos naturales y el ambiente, como quiera que contienen sustancias como metales pesados, compuestos tóxicos no degradables, materiales radiactivos, aceites y compuestos dieléctricos, y materiales reutilizables.

Frente a esta situación se requiere un sistema de gestión estatal para orientar y vi-gilar el adecuado manejo y disposición final de los RAEE que garantice la protección del ambiente y la salud de las personas. Ello implica interacción de diversos actores entre los cuales se puede citar al MAVDT, por su papel de regulador ambiental; al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por su papel de regulador del comercio, las importaciones y la producción; a la Superintendencia de Industria y Comercio, por su rol en la vigilancia del comercio y la protección a los consumidores; a la Superintendencia de Sociedades, por su papel de vigilancia de las empresas y de su responsabilidad social; a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por su tarea frente al manejo de residuos sólidos desde los hogares; a las autoridades del sistema nacional ambiental SINA, donde participan las CAR y las autoridades locales frente la disposición final de residuos, entre otras del lado del Estado.

Se requiere, igualmente, para el adecuado manejo de este creciente problema de la par-ticipación del sector productivo industrial, de los comerciantes de los aparatos eléctricos y electrónicos, de sus productores y consumidores, de la academia, de las comunidades y de los ambientalistas para garantizar el adecuado manejo de los aparatos que han cumplido con su ciclo de vida útil y deben desecharse. En la medida en que toneladas de desechos de baterías, celulares, acumuladores, computadores, lavadoras, refrigera-dores, equipos de audio, equipos de video, aparatos de tecnologías médicas, pequeños electrodomésticos, se producen diariamente en los centros urbanos deben manejarse ade-cuadamente para asegurar la protección del ambiente porque contienen entre sus partes metales pesados, ácidos, compuestos dieléctricos, gases de efecto invernadero, sustancias con cargas ionizantes, compuestos plásticos y metálicos no degradables, etc.

Desde la perspectiva de la economía los aparatos eléctricos y electrónicos tienen impactos en el comercio, la industria, el consumo, la salud y el medio ambiente, y son el factor de mayor y más rápido crecimiento del volumen de residuos por efecto de la rápida evolución de la tecnología que produce cada día nuevos aparatos para el consumo.

De otra parte, un porcentaje alto de los componentes de los RAEE son susceptibles de ser reutilizados o reciclados, con lo cual se genera desarrollo industrial y procesos de manufactura y recuperación de materiales pues representan una oportunidad de negocio para la economía y la generación de empleos. Este factor estimula la implementación de procesos de desmantelamiento manual y mecánico de los RAEE y reutilización de



materiales; sin embargo, dichos procesos de manejo, tratamiento, disposición requieren igualmente la vigilancia del Estado, para que garanticen la preservación de la salud de las personas y del medio ambiente.

Materiales de los RAEE Descripción Porcentaje

Metales preciosos: Plata, Oro, Paladio 0,2

Metales básicos Cobre, Zinc, Aluminio, Estaño, Niquel, Hierro entre otros 60%

Metales pesados Mercurio, Berilio, Plomo, Cadmio, Arsénico, Antimonio, Bismuto entre otros

3%

Halógenos Bromo, Flour , Cloro 1,3%

Combustibles Plástico, Papel, Cartón 15%

Circuitos impresos y tarjetas

Bakelita, Circuitos impresos, Otros 8,5%

Vidrio contaminado Contaminado con Plomo y otros 12%

Cuadro 2.2

Composición Estimada de los RAEE

Fuente: Estimaciones de EMPA y Cálculos CGR.

Alcance de la problemática de los RAEE en Colombia

Los estudios realizados son escasos aún; sin embargo, se han adelantado esfuerzos que establecen un estimado de los volúmenes presentes y futuros de los RAEE, teniendo en cuenta las importaciones de aparatos eléctricos y electrónicos y su tiempo de vida estimado, como es el caso del estudio realizado por EMPA en Colombia42, con el patrocinio de la SECO43, y la participación del CNTMLTA44 de la ANDI, en el cual se estudia la Gestión de Residuos Eléctricos en Colombia y su rápido crecimiento.

En este panorama el control se hace fundamental para garantizar la conservación del ambiente y proteger la salud de las personas que manipulan los RAEE, y también se hace necesario implementar desarrollos normativos que permitan evaluar el compor-tamiento en el manejo de tales residuos. En este sentido, la tendencia en el mundo es la responsabilidad extendida del productor (REP)45, haciéndolo responsable del acopio, recuperación y manejo de los residuos de aparatos en desuso y su adecuada disposición final vinculando al consumidor para que una vez cumplido el ciclo de vida del producto, lo regrese al productor para su adecuado manejo.

Los mencionados procesos de desmantelamiento, tratamiento y reducción, representan costos adicionales para el productor que deben ser asumidos parcialmente por el consumidor de los bienes mediante el pago de una tasa de reciclaje y disposición final, procedimiento que no se ha definido ni reglamentado en nuestro país y obedece a principios como:

42 InstitutoFederalSuizodelaPruebaeInvestigacióndeMaterialesyTecnologías(EMPA)

43 SecretaríaFederalSuizadeAsuntosEconómicos(SECO)

44 CentroNacionaldeProducciónmásLimpiayTecnologíasAmbientales.

45 ResponsabilidadExtendidadelProductor,enlacualseconsideraalosimportadoresdeigualmaneraresponsablesdeladecuadomanejodelosdesechos,embalajesyresiduospeligrososdesustancias,aparatosypartesusadosentantoenlaindustriacomoporlosciudadanos.

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• Los productos de consumo tienen un ciclo de vida

• Quien produce un bien de consumo debe propiciar su correcto manejo durante el ciclo de vida.

• Los daños medioambientales deben corregirse desde su origen.

•El que contamina paga.

Cuadro 2.3

Frente a los RAEE se definen principios de acción

Frente a la problemática se han presentado dos proyectos de Ley al Congreso de la República: el Proyecto 069 de 2009-Cámara, “por el cual se dictan normas sobre disposición final de baterías, pilas y acumuladores” y el Proyecto de Ley 091 de 2009, “mediante el cual se regula la Política Pública de Residuos Eléctricos y Electrónicos RAEE en Colombia”. Sin embargo, los debates programados para los proyectos no se han cumplido y estos no incluyen un enfoque sistémico para la atención del problema.

Conclusión

El manejo de las RAEE implica la adopción de un enfoque de gestión de política pública que de manera transversal y sistémica vincule a diversas autoridades y organismos de control, y a los productores y consumidores para el adecuado manejo y disposición de sus componentes, embalajes y residuos.

El siguiente cuadro muestra las actividades desarrolladas por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, frente a los RAEE, no obstante los halagadores resul-tados, su impacto no es suficiente para impactar masivamente en la conciencia y la gestión de las entidades del estado, de los productores y los consumidores.

Gráfico 2.1

Fuente: EMPA “Diagnóstico de Electrodomésticos y de Aparatos Electrónicos de Consumo”.

Producción Per Cápita estimada de RAEE en Colombia



Campañas obligatorias

Acción desarrollada

Actividades Objetivo o meta propuesta Resultados Obtenidos

Programa Recolección de baterías usadas de plomo

El MAVDT, expidió la Resolu-ción 0372 del 26 de febrero de 2009

Por la cual se establecen los elementos que deben contener los Planes de Gestión de Devo-lución de Productos Posconsu-mo de Baterías Usadas Plomo Acido, y se adoptan otras disposiciones

Entra en vigencia en septiembre de 2010

Campañas Voluntarias

Acción desarrollada

Actividades Objetivo o meta propuesta Resultados obtenidos

Recolección de celulares y acce-sorios en desuso

Convenio de concertación para una gestión ambiental-mente segura de los residuos del subsector de telefonía móvil y servicios de acceso troncalizado en el marco de ciclo de vida del producto.

Operadores y fabricantes de telefonía móvil, la Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones – (CCIT), la Asociación de la Industria Celular de Colombia – (ASO-CEL) y el MAVDT, firmaron el Convenio

155 puntos de reco-lección de celulares y accesorios en desuso localizados en 34 ciudades del país; hasta el mes de noviembre de 2009, se han recogido 3.290.006 piezas, distribuidas entre accesorios (1.991.859), ce-lulares (626.706), baterías Latió, (378.632), boards (82.281) y otros equipos (210.528)

Computadores El Ministerio de tecnolo-gías de la información y las comunicaciones, el MAVDT y Computadores para Edu-car, con el apoyo del Centro Regional para América del Sur del Convenio de Basilea, EMPA Suiza y Almacenes Carrefour, llevaron a cabo el proyecto piloto “RECICLA ESE COMPUTADOR USADO Y CO-NÉCTATE CON UN MUNDO RENOVADO”,

Invitar a los hogares a entregar los computadores e impreso-ras en desuso en la ciudad de Bogotá.

Los días 19, 20, 26 y 27 de abril de 2008, en los almacenes Carrefour Calle 80, Carrera 30, Calle 170 y Santa Ana. Contó con la participación de 626 donantes durante las dos jornadas , los cuales entregaron 2415 piezas distri-buidas en monitores (628), teclados (558), CPU (549), ratones (423), impresoras (223) y portátiles (24).

Cuadro 2.4

Actividades Realizadas Frente a los RAEE




Tonners y Cartuchos

El MAVDT ha apoyado el desarrollo de los programas voluntarios de recolección de tóner y cartuchos usados de las empresas HEWLETT PACKARD y LEXMARK

Exportar los cartuchos y tóner en desuso a plantas de reci-claje localizadas en Estados Unidos, en donde se lleva a cabo el proceso de reciclaje de estos residuos, obteniéndose materias primas para nuevos productos.

A la fecha, estos programas han logrado la recolec-ción de 177.701 cartuchos y tóner usados

Neveras El MAVDT, junto con los em-presarios MABE COLOMBIA e Industrias HACEB SA., promo-vió el desarrollo del proyecto piloto “CAMBIA TU NEVERA, AHORRAS TÚ, GANA EL PLANETA Y PROTEGEMOS LA CAPA DE OZONO” que se encontraban en poder de los consumidores y la gestión de los residuos provenientes de estos equipos.l

La sustitución de los equipos de refrigeración doméstica que contienen sustancias agotado-ras de la capa de ozono y la gestión ambientalmente segura de los residuos provenientes de estos equipos y eliminarlos mediante uso de tecnologías aprobadas por el protocolo de Montreal, aprovechar las partes, y realizar la disposición de la espuma de poliuretano del aislamiento térmico.

Esta campaña se realizó en la ciudad de Bogotá, entre el 30 de abril y el 31 de agosto de 2008, en trece puntos de recolección localiza-dos en los Almace-nes Éxito.Este proyecto, piloto permitió la susti-tución de 1.900 refrigeradores de diversos tamaños, marcas comerciales y años de fabrica-ción que contiene compuestos cloro-fluorocarbonados –CFC, La espuma de poliuretano y las partes en desuso

Primera campaña de recolección de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

Desarrollo de campaña para la recolección de computadores y partes, televisores, proce-sadores de datos, celulares y sus accesorios, electrodomés-ticos, herramientas eléctricas, aparatos y plantas telefónicas en desuso

Gestionar estos residuos de manera ambientalmente adecuada.

Entre el 29 de sep-tiembre y el 30 de octubre de 2009. La empresa LITO LTDA, instaló 40 puntos de recolección. Logró recolectar 465 toneladas de RAEE así: Bogotá, (280 Tn) Cali, (99 Tn) Barranquilla, (27 Tn) y Medellín, (59 Tn).

Bombillas El “Convenio de concertación para una gestión ambiental-mente segura de los residuos posconsumo de aparatos eléctricos y electrónicos de iluminación (bombillas con presencia de mercurio y plo-mo) en el marco de la gestión integral”

El MAVDT y los fabricantes Almacenes Éxito, Carrefour Colombia, General Electric, Greenlight, Havells Sylva-nia Colombia, Mecanelectro Homesentry, Osram, Philips, Sodimac Colombia- Homecen-ter, Tronex Battery Company, firmaron el 20 de noviembre de 2008, para Gestionar estos residuos de manera segura.

Actualmente, el sec-tor de iluminación se encuentra definiendo las estrategias para la realización de un proyecto piloto de recolección de estos residuos.





Campaña San Andrés, Reserva de Biosfera Seaflower, libre de desechos tecnológicos

El MAVDT y la Corporación para el Desarrollo Sosteni-ble del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina CORALINA realiza-ron la primera campaña de recolección de celulares y sus accesorios, computadores, pilas y llantas en desuso.

Hacer una gestión ambien-talmente adecuada de estos residuos, acompañada de estrategias de educación a residentes y turistas sobre la importancia de preservar este tesoro ambiental.

Entre el 22 de noviembre de 2008 y el 31 de julio de 2009, apoyado por la Gobernación de San Andrés, Armada Nacional, Fuerza Aérea Colombiana, Policía Nacional, Computadores para Educar, Nokia, Bel-mont Trading Colom-bia, Mundo Limpio y Aerorepública. Logró recolección de 16.398 piezas (3.407 Computado-res (19 Tn), 1.653 Celulares, 5238 pi-las en desuso, 6.100 llantas (39 Tn).

Pilas El proyecto de Resolución “Por el cual se establecen obliga-ciones para la recolección y gestión ambiental de los resi-duos de pilas y acumuladores portátiles y se adoptan otras disposiciones”,

El MAVDT, puso en consulta pública entre el 29 de sep-tiembre y el 17 de noviembre de 2009, con el fin de prevenir y controlar la degradación del medio ambiente.

Se espera expedición de Resolución.

Computadores El Ministerio de Tecnologías de la Información a través de Computadores para Educar y su Centro Nacional de Aprove-chamiento de Residuos Eléc-tricos y Electrónicos CENARE realizan desmantelamiento de Computadores

Remanufactura de unidades de Monitores.

27.031 Unidades

Remanufactura de unidades de CPU

10.013 Unidades

Remanufactura de yugos 38.638 Unidades

Corrientes limpias de ma-teriales producidas para su reciclaje.

294 Toneladas

Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, programa Computadores para educar y CGR.


Sector Defensa, Justicia y Seguridad

Análisis de la gestión ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

La estrategia de Desarrollo Alternativo promovido por el Gobierno Nacional se inició en los años ochenta cuando se implementaron los primeros programas gubernamen-tales tendientes a generar proyectos que redujeran la participación de los campesinos, colonos e indígenas en los cultivos ilícitos. Uno de los programas es el de Familias Guardabosques que ha beneficiado hasta la fecha aproximadamente 100 mil familias, con presencia en 89 municipios de 19 departamentos del país; se erradicaron cultivos ilícitos voluntariamente por un total de 9 mil hectáreas, y se recuperaron en bosques



y rastrojo alto 53.447 hectáreas. El Programa de Proyectos Productivos benefició a 48.974 familias promoviendo el establecimiento de 441.817 hectáreas de proyectos legales (café, cacao, palma de aceite, forestales, bosque, entre otros).

Dirección General Marítima (DIMAR)

La Dirección General Marítima (DIMAR) y las Capitanías de Puerto no generan presio-nes sobre el medio ambiente, pero sí actúan para prevenir los riesgos extremos en los que por función tienen competencia, como por ejemplo los convenios internacionales que el Estado ha firmado (Convenio MARPOL 73/7846; SOLAS47, entre otros).

Las acciones desarrolladas por DIMAR se proyectaron en el programa de Manejo Integrado Zona Costera por el Centro de Investigación Oceanográfico (CIOH) y el Cen-tro Control Contaminación del Pacífico (CCCP), programa Oceanográfica Operacional y programa de Protección del Medio Marino y Costero. Estos programas ejecutaron recursos económicos por un valor de $1.375 millones.

Otro programa de importancia es la implementación de un sistema de pronóstico oceánico y atmosférico a escala local en el Caribe y el Pacífico colombiano. Se desa-rrolló el componente de asimilación de datos satelitales, se ajustaron los parámetros y estimación del error de pronóstico mediante comparaciones con las boyas de oleaje.

Es de anotar la implementación del “modelo numérico de generación de ondas de tsunami”, sobre la estimación del riesgo por tsunamis de origen cercano en la jurisdic-ción del municipio de Buenaventura. El modelo matemático instruye 16 escenarios a partir de 8 epicentros y 2 magnitudes de sismo y la ejecución modelo de propagación de ondas de tsunami.

Adicionalmente, se realizaron los estudios de la calidad de agua y de la contaminación por hidrocarburos aromáticos policíclicos en la costa pacífica colombiana, en especial en las bahías de Tumaco, Buenaventura y Málaga. Este proyecto se cumplió en 97,5%, según la información suministrada por la DIMAR.

El gasto asignado al componente ambiental fue de $2.979,7 millones para la vigencia 2009 en programas de manejo integrado de zonas costeras; programas de protección del medio ambiente marino y costero; programas de oceanografía operacionales y estudios ambientales a los ecosistemas costeros.

Evaluación gestión ambiental sectorial 2009

En el sector Defensa, Justicia y Seguridad se han destinado recursos económicos para adelantar acciones, actividades y proyectos relacionados con el manejo, recolección y disposición temporal de residuos sólidos, mantenimiento de equipos de plantas de

46 EsunConvenioInternacionalparaPrevenirlaContaminaciónporlosBuques,tambiénllamadoConvenioMARPOL,esel instrumentojurídicointernacionalencargadodeprevenir lacontaminacióndelmediomarinoproducidaporbuquesyaseaenelnormaltranscursodesusactividadeseconómicasoporaccidentesmarítimos.

47 ElConvenioInternacionalparalaSeguridaddelaVidaHumanaenelMaroSOLAS,abarcatodolorelacionadoconlosdispositivosdesalvamento.

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tratamiento de aguas residuales, aguas servidas48 y aguas negras; obras civiles en las cárceles en el ámbito nacional, compra de equipos; capacitación y educación ambiental, entre otros (cuadro 2.5).

Entidad 2008 (1) 2009 (2) Variación %

Comando Ejercito Nacional 3.966 3.387,8 -15

Comando Armada Nacional 12.422 2.826,9 -77

Comando Fuerza Aérea 1.641 707,2 -57

Agencia Logística de las Fuerzas Militares. 22.0 13,9 -36

Industria Militar –INDUMIL- 1.631 1.222,2 -25

Dirección General de Sanidad Militar 509 543,7 7

Hospital Militar Central 149 166,4 11

Club Militar 1.088 525,2 -52

Dirección General Marítima –DIMAR- 1.375 2.979,2 117

Corporación de Ciencia y el Desarrollo Industrial Naval Marítimo y Tecnología.-COTECMAR-.

109 102,7 -6

Dirección Nacional de Estupefacientes DNE 262 319,8 22

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- 546 3.680,0 (4) 574

Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 242 201,8 -17

Dirección Sanidad Policía Nacional (3). 6.584 2.481,5 -62

Fondo Rotatorio Policía Nacional 55,0

Departamento Administrativo de Seguridad –DAS- 8,0

Fondo Rotatorio DAS 85 72,4 -15

Total 30.631,0 19.293,7 -37

Cuadro 2.5

El gasto ambiental ejecutado por entidad, período 2008-2009(Millones de pesos corrientes)

Fuente: (1): Información Cuenta Fiscal, formulario F-8, 2008 y 2009. (2): Información de las entidades vigencia 2009, por obras, pro-yectos, mantenimientos, estudios u otras actividades relacionadas con el tema ambiental. 3) Información ámbito nacional de las unidades de salud. (4) Obras sanitarias para higiene, salubridad y proyectos ambientales en el ámbito nacional. Cálculo CGR – Grupo de Trabajo, Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad.

El gasto ejecutado en el componente ambiental durante la vigencia 2009 fue de $19.294 millones que representa el 0,1% del total del presupuesto ejecutado por las entidades del sector que reportaron49 en la Rendición de la Cuenta; participación relativamente baja dada la magnitud de los impactos ambientales que genera este sector.

Además de la disminución del 37% en los gastos ambientales, respecto del año in-mediatamente anterior en la ejecución de recursos reportados, la gestión ambiental no se asume de manera eficiente de acuerdo con las funciones y obligaciones que tienen las entidades en cada uno de los subsectores.

48 Líquidoscontaminadosporusodoméstico,industrialoagrícola.

49 Elpresupuestoejecutadoenlavigencia2009porlasentidadesdelossubsectoreses:$29.978.586millones.

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Análisis por Subsectores

Subsector Defensa

INDUMIL

Para su gestión ambiental la Industria Militar (INDUMIL), cuenta con profesionales que coordinan el programa ambiental, a través del Grupo Salud Ocupacional y Ges-tión Ambiental (SOGA).El propósito es asegurar una acción que mitigue los impactos ambientales de los procesos productivos con un enfoque de producción más limpia que involucra el aspecto organizacional y el de concientización (cambio de cultura), y viene implementando y cumpliendo en el desarrollo de aproximadamente un 79% el Sistema de Gestión Ambiental, de acuerdo con los requisitos de la norma NTC ISO 14001.

La Gestión Ambiental de la entidad se ajusta a los propósitos de la administración y el cumplimiento de la normatividad ambiental, en especial, la recolección, clasifica-ción, manejo y almacenamiento temporal de todos tipos de residuos generados por las tres factorías.

La inversión o gasto ambiental realizado por la entidad fue de $1.222,2 millones, en la vigencia 2009, en adecuación y complemento de ductos de chimenea en la fábrica José María Córdova (FAGECOR); seguimiento y monitoreo de emisiones atmosféricas en la fábrica Antonio Ricaurte (FEXAR) y la fábrica Santa Bárbara (FASAB); cons-trucción planta biológica de tratamiento de aguas residuales domésticas; proyectos de adquisición de equipos de laboratorio para análisis de agua; compra de químicos para la operación de la planta de tratamiento de agua residuales del taller de vainilla y proyectil; disposición final de residuos peligrosos, programas, permisos y licencias ($5.2 millones), entre otras inversiones ambientales.

La fábrica José María Córdova genera residuos sólidos -un promedio de 20 kilos por día y líquidos 1,7 litros/segundo- y la fábrica de explosivos Antonio Ricaurte, genera un promedio de residuos sólidos 933 kilos por día.

En las tres factorías de la entidad se cuenta con oficinas que se encargan del tema ambiental en todos sus aspectos como el riesgo, salud ocupacional, inventarios de flora e identificación de los impactos ambientales, así mismo con personal con sus funciones de gestión ambiental que lidera y participa en la actualización dinámica de los temas ambientales.

Club Militar

La gestión ambiental en el Club Militar tiene que ver con la gestión integral de residuos sólidos y vertimientos de aguas servidas, y su Plan de Manejo Ambiental corresponde con el diagnóstico ambiental de la entidad.

En el Club Militar se orienta el manejo de los residuos sólidos por la filosofía de las “TRES R” (Reducir, Reusar y Reciclar). Los residuos que se generan en la institución obedecen al desempeño de las actividades propias como la preparación de alimen-



tos, el servicio de alojamiento, actividades deportivas, recreativas, eventos sociales, gestión administrativa y de mantenimiento de las instalaciones (piscina, baños turcos, restaurante, y calderas).

La inversión asignada al componente ambiental para la vigencia 2009 fue de $525,2 millones en mantenimiento al sistema de agua potable, control de los parámetros de vertimiento de los residuos líquidos y domésticos, optimización de los procesos de producción y servicio, control y minimización y erradicación de plagas, educación ambiental, entre otros.

Hospital Militar Central

Cuenta con una política ambiental del subsistema de salud en el cual se contempla el Grupo Administrativo de Gestión Ambiental y Sanitaria -GAGAS para tratar los te-mas ambientales y sanitarios. La gestión ambiental institucional tiene que ver con el manejo adecuado de los recursos y la gestión integral de residuos hospitalarios, que tienen impacto en el medio ambiente.

El Plan de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios y similares fue elaborado en 2005 con base en el diagnóstico de residuos cuantificados y su impacto sanitario, se encuentra en actualización con asesoría de la Administradora de Riesgos Profesionales.

Su Plan de Gestión Ambiental se ajusta a la estructura organizativa y fortalecimiento institucional para el desempeño de la gestión ambiental, además, del grupo admi-nistrativo de Gestión Ambiental y Sanitaria, adoptado mediante la Resolución interna No. 538 de 2008.

La entidad realizó 132 actividades de 140 programas con un cumplimiento de 94,3%, y se logró la cobertura del 87,7% de los funcionarios (1.601/2.000) en capacitación de bioseguridad y disposición y manejo de residuos sólidos.

Cuenta con una planta de tratamiento de aguas residuales, construida en el año 2001 por exigencia del entonces Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), hoy Secretaría Distrital de Ambiente (SDA). La caracterización del vertimiento final del agua residual cumple los niveles máximos permisibles establecidos por la autoridad ambiental de todos los parámetros evaluados en laboratorio: detergentes, demanda bioquímico (DBO5); sólidos sedimentarios, aceites y grasas y sólidos suspendidos totales, plomo y fenoles, debido a que todos se encuentran por debajo de la norma en un porcentaje igual o menor al 16%.

La entidad no tiene un procedimiento para establecer y mantener un registro de los impactos ambientales considerados significativos para facilitar el ejercicio del autocontrol y establecer los mecanismos de mitigación.

La inversión o gasto asignado al componente ambiental, para la vigencia 2009 fue de $166,3millones, que comprende contrato de recolección de residuos (contrato con ECOCAPITAL); consumo de energía eléctrica anual; consumo de gas anual; aditivo químicos y tratamiento sanitario en los laboratorios; caracterización de vertimiento; estudio isocinético; toma de nuestra y análisis de agua potable.



Subsector Seguridad

Caja de Sueldos de Retiro Policía Nacional

La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) cuenta con un Plan de Gestión Ambiental desarrollado por la Subdirección Administrativa y el Grupo de Mantenimiento.

La gestión ambiental y las actividades institucionales tienen que ver con el manejo de la gestión integral de residuos sólidos, mantenimiento preventivo y correctivos de equipos, revisión del sistema hidráulico y sanitario, mantenimiento recámara de las aguas servidas y manejo de aguas lluvias, y mantenimiento de la planta eléctrica.

El Plan de Acción del componente ambiental no cuenta con indicadores para los residuos sólidos, a pesar de que cuenta con indicadores de mantenimiento de aguas y planta eléctrica; en consecuencia, no es posible evaluar la gestión en forma cualitativa ni cuantitativa respecto del impacto sobre los recursos naturales y el medio ambiente.

Fondo Rotatorio de la Policía Nacional

El Fondo Rotatorio de la Policía Nacional (FORPO), tiene una política ambiental que contiene objetivos y responsabilidades ambientales para todos los niveles de la entidad, en especial para el programa de manejo integral de residuos, sin embargo, presenta algunas debilidades en su ejecución.

Su gestión ambiental tiene que ver con el manejo integral de residuos sólidos, man-tenimiento preventivo y correctivos de equipos, revisión del sistema hidráulico y sani-tario, mantenimiento de la recámara de aguas servidas y manejo de aguas lluvias. La mayor parte de los residuos que se producen en el FORPO no ofrecen peligro y son sometidos a un proceso adecuado de selección, clasificación y manejo.

Las estadísticas del FORPO sobre los residuos sólidos generados se encuentran des-actualizadas; no se ha adelantado el programa de educación ambiental para sensibi-lizar y concientizar a los funcionarios sobre la importancia de cumplir con las normas ambientales mínimas; tampoco existen boletines o comunicaciones especializadas en temas ambientales dirigidos a los funcionarios y que informen u orienten al respecto. De la anterior se concluye que la citada política es aún deficiente en su aplicación.

Defensa Civil Colombiana

La Defensa Civil Colombiana formuló una política ambiental institucional y dentro del plan estratégico se implementó la gestión ambiental plasmada en documentos donde se tienen consignadas las normas ambientales que le competen, especialmente, el programa de manejo integral de residuos que se planteó el 31 de marzo de 2009 con el fin de que sea estudiada su viabilidad. No tiene el Plan de Manejo Ambiental, en la actualidad apenas se encuentra en estudio para su implementación.

Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)

El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), tiene una política ambiental es-tablecida en el Plan de Manejo Ambiental, instaurando objetivos y responsabilidades



ambientales para todos los niveles de la entidad, en especial el programa de manejo integral de residuos. Cuenta con comité o grupo de Gestión en Salud Ocupacional y Ambiental y mecanismos que tiene en cuenta los informes, evaluación y seguimiento de la gestión ambiental.

El Plan de Acción en la vigencia 2009 representa un avance en aproximadamente el 85%, como el programa de la sustitución de lámparas incandescentes por bombillas ahorradoras en el ámbito nacional que, garanticen adecuados niveles de iluminación y menor consumo de energía.

El grupo de construcciones y mantenimiento es el encargado de llevar los datos es-tadísticos sobre el ahorro del agua, energía eléctrica y los residuos sólidos generados por la actividad laboral. El programa sobre la disminución de consumo de energía en el ámbito nacional tiene un grado de avance aproximadamente de un 60%.

La Entidad ha destinado recursos económicos en la vigencia 2009 por un valor de $8 millones, para programas de manejo de residuos sólidos y sustitución de lámparas incandescentes por bombillas ahorradores en el ámbito nacional.

La oficina de Control Interno no realiza seguimiento, evaluaciones ni informes sobre la Gestión Ambiental de la Entidad, situación que puede impactar negativamente la gestión, pues no permite evidenciar oportunamente los riesgos ambientales a que está expuesta y por ende, afecta la mejora continua de la institución.

Subsector Justicia

Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

La política ambiental del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses cuenta con actividades claras y específicas dirigidas al manejo adecuado de residuos sólidos peligrosos y líquidos de origen biológico y químico en sus etapas de segmenta-ción, disposición final y tratamiento de aguas residuales. Al mismo tiempo ha adoptado el Plan de Gestión Ambiental que plantea el diseño de medidas de control de los residuos, capacitación a los funcionarios en riesgos biológicos, legislación ambiental, seguimiento de programas de elementos de protección y diseño de medidas de control del impacto ambiental del riesgo. El grupo que maneja el tema ambiental forma parte del grupo de Salud Ocupacional

La Entidad contempla el Plan de Manejo Ambiental, cumpliendo con la Resolución 1164 de 2002, emanada del MAVDT, para lo cual se adoptó un Manual de Proce-dimiento de la Gestión Integral de Residuos Hospitalarios y Similares. Esta norma establece la recolección, transporte, manejo y disposición final de los residuos. Al mismo tiempo cumple con los códigos de colores establecidos en el Decreto 2676 del 2000.

En cuanto a las emisiones atmosféricas cuenta con filtros de carbón activado en los ductos de ventilación para minimizar la filtración de contaminantes biológicos a la atmósfera, que son cambiados semestralmente. Adicionalmente, se realiza cambio pe-riódico de los filtros que poseen las cabinas de extracción ubicadas en los laboratorios forenses, durante el mantenimiento semestral.



Referente al gasto ambiental ha realizado actividades, acciones, inversiones y proyectos por $201,8 millones en la vigencia 2009; en diseño del Plan de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios se construyeron sistemas de tratamiento de aguas residuales en la sede de Bogotá, Medellín, Pereira y Bucaramanga; se adquirieron contenedores para el manejo de residuos en Bogotá, Cali, Buenaventura, Pereira, Yumbo y San Gil.

En la ciudad de Bogotá se ha realizado la compra de bolsas para la recolección de desechos biomédicos; mantenimiento de redes de aguas industriales y morgue e insu-mos químicos para la planta de tratamiento de agua industrial.

No cuenta con manual de funciones para el manejo y desarrollo del componente am-biental lo cual refleja debilidades en el desarrollo de las diferentes etapas del proceso de gestión; igualmente no cuenta con un aplicativo de software o un sistema de in-formación que sirva como herramienta para el buen desempeño del manejo ambiental, lo cual dificulta el conocimiento de los avances cualitativos y cuantitativos.

La Policía Nacional y el área de protección ambiental y ecológica

La Policía Nacional cuenta con dos direcciones de gran importancia del Sistema de Gestión Ambiental, la primera orientada a la parte operativa, Dirección de Antinarcóticos con el programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión con glifosato (PECIG), y la segunda la Dirección de Protección y Servicios Especiales.

La política ambiental de la entidad se encuentra en revisión por parte de la alta ge-rencia y se ha dado a conocer a través de las directivas, instructivos, plan de acción y capacitaciones en el ámbito nacional. Es necesario indicar que se elaboró acorde con la norma ISO 14001 (concerniente a la auditoría ambiental) y mediante la Resolución No. 5720 de 2008 se creó el Comité de Sistema de Gestión Ambiental. En términos generales comprende los objetivos y responsabilidades de acuerdo con el mapa de procesos y cuadro de mando integral de la Policía Nacional del cual extrae el Plan de Acción, constituido por indicadores de cumplimiento establecidos en la Directiva Permanente No. 018 de 25 de agosto de 2007, denominado “Política para el forta-lecimiento de la Policía Ambiental y Ecológica”.

En 2007 se creó la oficina de la Administración del Sistema de Gestión Ambiental (ADSGA), dependencia de la Dirección de Protección y Servicios Especiales encargada de coadyuvar a la Oficina de Planeación de la Dirección General en la administración del Sistema de Gestión Ambiental. De otra parte, está el área de Protección Ambiental y Ecológica que ejecuta sus actividades en coordinación con las autoridades ambienta-les en puestos de control de vías, establecimientos públicos, terminales de transporte, aeropuertos y puertos marítimos; de igual forma, ejerce control en vertimientos hídricos, contaminación atmosférica en fuentes fijas y móviles.

El Decreto 4222 de 2006 asigna funciones, a la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural, de protección del ambiente en las áreas rurales y a la Dirección de Protec-ción y Servicios Especiales la protección ambiental en el área urbana. Este mismo Decreto creó el área de la Policía Ambiental y Ecológica con grupos de control y de gestión ambiental, asignándoles responsabilidades en la protección del ambiente y los recursos naturales.



La Gestión Ambiental de la Policía Nacional se orienta hacia:

En el ámbito nacional desarrolla el programa de control al tráfico ilegal en cumpli-miento de la Ley 17 de 1981 sobre fauna y flora silvestre de especies amenazadas, con lo cual ha asumido el compromiso internacional establecido en la “Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre” (CITES), tendiente a facilitar el comercio legal de especímenes silvestres, garantizando que dicho comercio no afecte tales poblaciones.

Mediante actividades de control y disuasión en todo el país la Policía Nacional, a través de la Policía Ambiental y Ecológica, apoya la neutralización de la introducción, explotación, transporte, tráfico, comercio ilícito de los especímenes en todo el país. Durante la vigencia 2009 se realizaron 54.920 acciones de control de tráfico con las siguientes incautaciones de flora y fauna: 19.690 aves, 38.844 reptiles, 34.908 mamíferos, 385.708 metros cúbicos de madera, 795.842 unidades de flora y, por delitos contra el ambiente y los recursos naturales 1.751 capturas.

Cálculos del Fondo Mundial de la Naturaleza (WWF) indican que el 40% de la ma-dera que produce Colombia proviene de árboles cortados indebidamente y el MAVDT, plantea que de los 61 millones de hectáreas de la superficie nacional que está cu-bierta por bosques se extraen cada año 3,4 millones de metros cúbicos de madera, de los cuales cerca del 50% no tiene permiso para ser vendido y la Policía Nacional, como se mencionó anteriormente informa para la vigencia 2009, 385.708 metros cúbicos de madera, 795.842 unidades de flora y por delitos contra el ambiente y los recursos naturales 1.751 capturas.

El problema de la deforestación en el país es preocupante por las especies de árboles nativos en riesgo de extinción (hay más de 21 especies), precisamente, por la tala de árboles y por la sobre explotación y el tráfico ilegal de especies de flora, quedan devastadas más de 48 mil hectáreas de bosque al año ocasionando una gran pérdida en la economía nacional.

El área de protección ambiental y ecológica ha realizado otras actividades de control y disuasión relacionadas con el tema ambiental tales como, control al recurso hídrico (ríos, humedales, esteros); control de contaminación atmosférica en la aplicación de las normas vigentes; contaminación visual generada por exposición de vallas, avisos, pancartas, pasacalles así como capacitación a su personal.

Acciones de control Ámbito nacional

Contaminación atmosférica 7.712

Vertimiento hídrico 4.139

Contaminación visual 7.340

Riesgos Naturales 1.015

Tráfico de especies silvestres 35.729

Programa radiales 2.247

Número de artículos de prensa y Televisión 572

Cuadro 2.6

Acciones del Área de Protección Ambiental y Ecológica año 2009

Fuente: Policía Nacional



La Entidad ha establecido acciones de austeridad en el gasto y el consumo de los servicios públicos, no obstante, carece de los datos estadísticos de control de consu-mo, incumpliendo parcialmente con el Decreto 3102 de 1997 en su artículo 5 literal C, sobre sistema e implementación de bajo consumo de agua y el Decreto 893 de 2008, sobre el uso racional de energía eléctrica.

Las baterías en desuso para radios portátiles de la Policía Nacional, considerado como material altamente toxico, se encuentran almacenadas a la intemperie en 68 canecas plásticas y en condiciones de almacenamiento irregulares e inapropiadas, incumplien-do los numerales 10, 23 y 32 del Decreto 4741 de diciembre 30 de 2005, y los artículos 1 y 2 del Decreto 1140 de 2003 y el artículo 19 del Decreto 1713 de 2002 por medio de los cuales se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados por los residuos sólidos, así como el sistema de su almacenamiento.

Conclusiones

En la Gestión Ambiental de las entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad sigue apareciendo la falta de claridad en sus políticas, planes, programas y recursos econó-micos, técnicos y humanos, en las investigaciones y acciones para mitigar, prevenir y controlar los daños y delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente a pesar de que algunas entidades de los subsectores se han preocupado por el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente.

El área de protección ambiental y ecológica de la policía nacional ha venido cumpliendo una tarea considerable en el control de los delitos ecológicos, los recursos naturales y el medio ambiente.

Sector Social

Evaluación de actividades ambientales sectoriales asignadas en el PND 2006-2010

A diversas entidades pertenecientes al Sector Social se les asignaron importantes ac-ciones ambientales en el marco del PND 2006-2010. A continuación, se presenta un resumen de estas obligaciones y responsabilidades, y el respectivo análisis de su avance durante el cuatrienio.

Colciencias

El PND 2006-2010 Capítulo 5 sobre “Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, en su numeral 5.2.3 denominado “Componente y Estrategias en cuanto al uso eficiente del agua” le asigna al Departamento Nacional para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, (Colciencias), adelantar programas estratégicos para el manejo integral del agua y el conocimiento de la biodiversidad, el proceso de formación de talento humano en investigación y desarrollo ambiental y la implementación del portal interinstitucional que, como su nombre lo indica, es un medio para difundir el estado del conocimiento de los recursos naturales y los diferen-



tes aspectos de los problemas ambientales de Colombia, en donde Colciencias figura como una de las principales entidades responsables de la puesta en funcionamiento de esta herramienta tecnológica.

Sobre el manejo integral del agua la entidad destaca dos grandes programas, corres-pondiente con las acciones asignadas en el PND y con la respectiva inversión para el periodo: - Gestión integral del agua y - Desarrollo de un modelo para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos que promueva la equidad, la reducción de la pobreza y el desarrollo del país bajo el concepto de Desarrollo Sostenible, con una inversión aproximadamente de $1.498.7 millones, ejecutados en su mayoría en los años 2006 y 2007, y muy por debajo a lo destinado para la otra gran línea de investigación estratégica sobre el Conocimiento de la biodiversidad, la cual alcanzó los $ 10.917.9 millones.

En cuanto a investigación sobre biodiversidad, con el fin de desarrollar programas de investigación a largo plazo, funcionan tres centros de investigación de excelencia: El Centro de Investigaciones y Estudios en Biodiversidad y Recursos Genéticos (CIEBREG), el Centro nacional de investigaciones para la agroindustrialización de especies vegetales aromáticas y medicinales tropicales, (CENIVAM), y el Centro de excelencia en genómica y bioinformática de ambientes extremos (GeBix). Al igual que en el programa sobre el uso del agua, el mayor porcentaje de los recursos se ejecutaron durante 2007.

Concepto Total

Manejo Integral del Agua 1.498.684.000

Conocimiento de la Biodiversidad Programas estratégicos Cenivam, Ciebreg y Gebix

6.787.329.435

Proyectos de Investigación asignados mediante convocatoria pública.

10.917.884.572

Comprometido Programas 2009 1.270.716.00

Total 20.474.614.007Fuente: Reporte Colciencias, 07-04- 2010.

Cuadro 2.7

Total Inversión(Manejo Integral del Agua y Conocimiento de la Biodiversidad)

En cuanto a los montos comprometidos para la financiación de los Programas para los centros de excelencia relacionados en el 2009 se comprometieron los siguientes recursos, cuyo desembolso está pendiente para el trascurso del presente año:

Centro Monto comprometido 2009

CIEBREG 562.716.000

CENIVAM 708.000.000

Total 1.270.716.000

Cuadro 2.8

Recursos Comprometidos para Centros de Excelencia



De otra parte, la Política Nacional de Fomento a la Investigación y la Innovación “Colombia construye y siembra futuro”, en coherencia con el Plan de Desarrollo 2006-2010 señala la biodiversidad como un área estratégica para la transformación productiva y el desarrollo social. Para concretar esta política Colciencias ha formulado el Plan estratégico de investigación en innovación en biodiversidad.

Programa de Formación del Talento Humano en Investigación y el desarrollo de temas ambientales: En el área específica de biodiversidad se destinó un total de $3.940 millones ejecutados en 2006 y 2007, beneficiando a 24 titulados en doctorado y uno en maestría, en los cuatro años transcurridos hasta la fecha. De acuerdo con las necesidades que tiene el país de impulsar la investigación y desarrollo del conocimien-to en la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, Colciencias tiene en este campo una importante tarea de ampliar este número de personal especializado, se desea alcanzar niveles adecuados en este campo estratégico, como quedo planteado en el actual PND.

Portal interinstitucional

Actualmente la institución cuenta con un portal en el que se divulgan y promueven los planes, programas y actividades relacionadas con el desarrollo científico, tecnológico e innovador del país en las diferentes áreas del conocimiento, entre ellas las relacionadas con la problemática ambiental, agua, biodiversidad y contaminación ambiental.

Desde el portal se accede a las bases de datos más relevantes del país relacionada con la producción científica nacional y sus actores; una de ellas es la Base Bibliográfica Nacional Publindex, a través de la cual se puede acceder a los artículos publicados en las revistas seriadas especializadas de Ciencias, Tecnología e Innovación (CTI).

Otra es la Plataforma ScienTI donde se puede consultar por áreas del conocimiento temas y regiones, entre otras variables; a través del portal se accede a las diversas convocatorias públicas organizadas por Colciencias y a los eventos del Sistema Nacional de CTI. En cumplimiento de las normas de Gobierno en Línea se tienen incluidos los servicios y la información de Colciencias en el Portal del Estado Colombiano50.

SENA

El PND 2006-2010, en el mismo Capítulo 5, le asigna al Servicio Nacional de Apren-dizaje (SENA) una serie de tareas, de las cuales se destacan los proyectos relacionados con el manejo y aprovechamiento del reciclaje de residuos sólidos, la promoción del ecoturismo como herramienta para la conservación de la biodiversidad y lo referente a la promoción de cadenas productivas en el marco del Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes (PENMV).

Respecto a estos temas la institución no reporta acciones nuevas a las ya señaladas en el anterior informe sectorial51.

50 Seaccedeenwww.colciencias.gov.co:enlaceSistemasdeInformación,PublindexyPlataformaScienTI.

51 InformedelEstadodelosRecursosNaturalesdelAmbiente2008-2009,Pág.199.

••



En relación con el manejo y aprovechamiento de los residuos sólidos, de profundas implicaciones sociales pues está dirigido a uno de los grupos de población más vul-nerable, la formación se concentra en la capital de la república y no es de carácter masivo. Para el desarrollo de este proyecto, la Entidad, a través de la Regional Distrito Capital ejerce la Secretaría Técnica de la Mesa Regional de Reciclaje creada por el MAVDT52, pero no presenta datos que indiquen su ejecución en todas las regiones del país, con un plan que contenga lineamientos y objetivos de largo plazo. Hasta la fecha ha certificado a 163 recicladores en normas de prácticas saludables en los ambientes de trabajo, y tratamiento de los residuos con base en parámetros técnicos ambientales vigentes.

En lo relacionado con la promoción del ecoturismo como herramienta para la conser-vación de la biodiversidad, a través de alianzas estratégicas con el MAVDT, el SENA en los centros de formación ha desarrollado sensibilizaciones dirigidas a empresarios y aprendices para la promoción de los sitios ecoturísticos de las diferentes regiones, de igual forma se apoya a los grupos de emprendimiento para la creación de microe-mpresas (granjas ecoturísticas).

Es de anotar que aunque se describen las acciones en forma general aún falta de-terminar los resultados en cada uno de estos centros, puesto que los indicadores son indispensables para identificar no sólo la labor social del SENA en capacitar personal en estas áreas, sino la efectividad de los programas ambientales interins-titucionales para el mejoramiento del medio ambiente y en la conservación de los recursos naturales.

En cuanto a las acciones ejecutadas dentro del Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes el SENA, ha desarrollado proyectos productivos en manejo y aprovechamiento sostenible de la guadua, productos no maderables del bosque, cultivo de plantas aro-máticas y medicinales, agricultura ecológica, producción limpia de café y generación de ecoproductos industriales (aprovechamiento de residuos y reciclaje), el ofrecimiento de servicios ambientales (educación ambiental y gestión integral de residuos sólidos).

Así mismo, el SENA sigue profundizando en la red de Tecnologías de Producción Lim-pia de la cual hacen parte 11 centros de formación: Centro de los recursos naturales renovables - La Salada; Centro para la biodiversidad y el turismo del Amazonas; Centro atención sector agropecuario - Atlántico; Centro para la formación cafetera - Caldas; Centro de recursos naturales, industria y biodiversidad - Chocó; Centro agro ecológico y empresarial - Cundinamarca; Centro de desarrollo agroindustrial, turístico y tecnológi-co del Guaviare; Centro atención sector agropecuario - Risaralda; Centro de gestión y desarrollo sostenible surcolombiano - Huila; Centro internacional de producción limpia - Lope, y Centro agropecuario y de servicios ambientales “Jirijirimo” - Vaupés.

De otra parte, los programas de formación titulada y complementaria con énfasis espe-cífico en el aspecto ambiental se contemplan en forma global dentro del presupuesto regular de los centros de formación en rubros como contratación de instructores, materiales de formación y en el caso del personal de planta dentro de las partidas asociadas a la nómina.

52 EneloficioNo.2-2010-005517del6/04/10,respuestadelSenaalaCGR.••



La Entidad no presenta en forma separada la ejecución de planes y programas am-bientales dentro del presupuesto, sino que los mismos se encuentran inmersos en casi la totalidad de actividades desarrolladas, por lo que no presenta un informe financiero netamente relacionado con actividades ambientales.

Ministerio de Educación

El PND 2006-2010 le asigna al Ministerio de Educción Nacional (MEN) importantes acciones en la consolidación de la Política Nacional de Educación Ambiental, la cual representa para el país un aspecto trascendental en la tarea de afianzar e interiorizar la sostenibilidad ambiental.

En tal sentido lo más destacado del periodo es la consolidación de estas acciones como base para disponer de todos los instrumentos para situar la educación ambiental en un propósito nacional y el empoderamiento de esta política por parte de los actores del sector educativo y la comunidad en general.

Los resultados obtenidos durante los últimos cuatro años, en los programas de educación ambiental y gestión del riesgo y biodiversidad, son a grandes rasgos los siguientes:

Agenda Conjunta de Trabajo MAVDT - Ministerio de Educación Nacional, MEN para 2007 -2010.

Esta agenda Interministerial se firmó en noviembre de 2007 en el marco de la Ley 99 de 1993 y la Ley 115 de 1994. Para su desarrollo se han instalado en 22 departamentos procesos de capacitación-formación de docentes y dinamizadores de diferentes instituciones del orden territorial buscando, en el contexto de un trabajo interinstitucional e intersectorial, vincular la educación ambiental a las orientaciones y propósitos de los planes de desarrollo institucional (sectores educativo y ambiental), así como a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial en los ámbitos municipal y departamental.

Proyectos Ambientales Escolares, PRAE:

Los docentes coordinadores de estos proyectos han sido acompañados en sus procesos formativos por el Programa de Educación Ambiental del MEN. En estas propuestas de PRAE se incorpora el cambio climático no sólo como tema, sino como problemática asociada a los problemas ambientales de contexto, seleccionados por las instituciones educativas como eje central de incorporación de la dimensión ambiental en sus currí-culos, y en sus apuestas de proyección comunitaria, en el marco del desarrollo local. En la Tabla 2.9 se establece la problemática ambiental detectada y número de PRAE vinculados a ellos (cuadro 2.9).

Fortalecimiento de los Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental (CIDEA). El MEN consigna los siguientes resultados de este componente en el siguiente cuadro 2.10.



Problemas ambientales, eje central de los PRAE No. de PRAE relacionados con este problema

Manejo inadecuado de fuentes hídricas 137

Pérdida y deterioro de la biodiversidad 83

Problemas ambientales asociados a la producción 106

Manejo inadecuado de cuencas 20

Problemas asociados al manejo del espacio público 284

Problemas ambientales asociados al paisaje 187

Contaminación atmosférica 24

La Minería y su relación con problemas ambientales 5

Manejo inadecuado de bosque 23

Manejo y conservación de especies 8

Problemas asociados a la pérdida del suelo 23

TOTAL 900

Cuadro 2.9

Orientación de los PRAE

Fuente: Respuesta del MEN a la CGR, de 05-04- 2010.

Comites técnicos interinstitucionales de educación am-biental - CIDEA

PERIODO 2006 -2010Revolución Educativa – Institucionalización

de la Educación Ambiental en el país

CIDEA Departamentales acompañados para su fortaleci-miento

16

Acompañados directamente a través de la focalización de sus estrategias formativas.

Instituciones participando en los CIDEA Departamentales:De los sectores ambiental, educativo (universidades), salud, y agricultura, defensa (Policía Nacional); de las Or-ganizaciones no gubernamentales, de los grupos étnicos y comunitarios, de los gremios y de la empresa privada, entre otros.

240(15 Instituciones por departamento).

Agentes educativos formados. 240(Un delegado por cada una de las institucio-

nes que participan).

Planes de acción desarrollados por los CIDEA departa-mentales.

16 (Uno por CIDEA)

Planes departamentales de educación ambiental formula-dos, gestionados y en proceso de institucionalización.

16

Plan quinquenal y decenal de educación ambiental.Experiencias de impacto global y local, en materia de institucionalización de la educación ambiental en el país (Con instrumentos políticos e impactos en el desarrollo institucional, municipal y departamental).

5(Departamentos de Norte de Santander, Córdoba, Risaralda, Nariño y Quindío)

Planes institucionales con propuestas de incorporación de la Educación ambiental. (Avances en Institucionalización del tema).

240(En los 16 departamentos de profundización).

Cuadro 2.10

Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental-CIDEA

Fuente: MEN abril del 2010.



Los proyectos ciudadanos y comunitarios de educación ambiental (PROCEDA) han venido promoviendo los “observatorios de participación y educación ambiental” y su asociación con el trabajo de los PRAE, a fin de lograr la complementariedad requerida en los procesos formativos y de capacitación de las comunidades y por ende, la sos-tenibilidad de las acciones de intervención, orientadas a contribuir en la construcción de alternativas de solución a problemáticas ambientales particulares.

El MEN destaca dos experiencias que han logrado resultados con impactos y evi-dencias significativas para las políticas nacionales ambientales y educativas, que es interesante conocer:

Categorías 2006 2007 2008 2009 2010

PRAE $280.000.000 $385.000.000 $516.439.000 $497.000.000 $385.000.000

PROCEDA $40.000.000 $55.000.000 $73.777.000 $71.000.000 $5.000.000

CIDEA $80.000.000 $110.000.000 $147.554.000 $142.000.000 $110.000.000

TOTAL $400.000.000 $550.000.000 $737.770.000 $710.000.000 $550.000.000Fuente: MEN, Respuesta a la CGR, abril del 2010.

Cuadro 2.11

Recursos Asignados para el Desarrollo de las Actividades del Programa de Educación Ambiental

Categorías 2006 2007 2008 2009

Número de PROCEDA 6 6 7 7

DEPARTAMENTO Nte. de Santander CORPONOR – MEN Conv.164 de 2005

Nte. de Santander CORPONOR – MEN Conv.153 de 2007

Municipios Chinácota, Ocaña y Pamplona Chinácota, Ocaña y Pamplona

Temas Chinácota: Observatorios de participación y educación ambiental. Problema del cinaro o arrayan, y despilfarro de agua. Instalación de viveros, y sistemas de riego que ahorran agua.Ocaña – Microcuenca La Tagua: Observatorios de participación y educación am-biental. Problema de deforestación de la microcuenca, por extracción excesiva del arrayan, árbol del que se extrae leña. Instalación de reservorios y organización de viveros transitorios para la producción de la especie.Pamplona - Microcuenca El Volcán: Observatorios de participación y educación ambiental. Problema de uso de agroquímicos en el suelo y deforestación de especies nativas. Instalación de viveros y parcelas agroecológicas.

DEPARTAMENTO Córdoba CVS – MEN Conv. 162 de 2005

Córdoba CVS – MEN Conv. 108 de 2007

Municipios San Antero, Montería y Planeta Rica San Antero, Montería, Planeta Rica y Mon-telíbano

Temas San Antero: Observatorios de participación y educación ambiental: Conservación del Crocodylus acutus por comunidades locales en los manglares de la bahía de Cispatá. Montería: Observatorios de participación y educación ambiental: Problemática ambien-tal del parque Ronda del río Sinú.Planeta Rica: Observatorios de participación y educación ambiental: Ordenamiento ambiental del arroyo El Desorden.Montelíbano: Observatorios de participación y educación ambiental: Declaratoria de la reserva de la sociedad civil del parque ecológico de Montelíbano (áreas protegidas).

Fuente: MEN, abril del 2010.

Cuadro 2.12

PROCEDAConformados y Temas Tratados



Ministerio de la Protección Social

El MPS y sus entidades adscritas el Instituto Nacional de Salud (INS) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) tienen altas respon-sabilidades con la elaboración y ejecución de la política pública de salud ambiental. Específicamente, el INVIMA participa con la normatividad dirigida a garantizar el uso sostenible de la biodiversidad en lo de su competencia, y el INS en la promulgación de la segunda comunicación nacional sobre cambio climático en el componente de salud humana.

El avance de las acciones y compromisos del MPS que se desprenden de la agenda ambiental firmada con el MAVDT, sobre gestión integral del recurso hídrico53, promo-ción de procesos productivos competitivos y sostenibles, y prevención y control de la degradación ambiental, es el siguiente:

Elaboración del primer borrador de proyecto de resolución del mapa de riesgo de agua para consumo humano. Con entidades del sector de agua potable y saneamiento básico del país, MAVDT, y MPS se definieron los aspectos técnicos a ser incluidos en las reglamentaciones de puntos de muestreo, formulario único de inspección sanitaria a los sistemas de suministro de agua, mapa de riesgo, autocontrol y plan de contingencia en cumplimiento con las disposiciones señaladas en las leyes 09 de 1979, 715 de 2001 y el Decreto 1575 de 2007.

Producto de dichas reuniones se elaboró el primer borrador, que fue puesto en consulta pública durante dos meses: abril y mayo de 2008, a través de la página web del MPS. Se conformó la mesa de trabajo para reglamentar el Decreto 1575 de 2007 con el MAVDT; el INS y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Ajustes al proyecto de resolución de mapa de riesgo de agua:

Durante los meses de febrero y marzo de 2010 el Instituto Nacional de Salud y la Dirección General de Salud Pública del MPS realizaron los ajustes necesarios al proyecto de resolución con base en las observaciones y sugerencias aportadas por entidades públicas y privadas del sector de agua potable y saneamiento.

El MPS expidió la Resolución 5459 de 2009, mediante la cual se autorizan los labo-ratorios para el análisis de la calidad de agua en el nivel nacional, además desarrolló una propuesta de guía metodológica para la clasificación y autorización de sustancias químicas para uso en agua potable.

En cumplimiento del Plan Nacional de Salud Pública, adoptado por el Decreto 3039 de 2007, el MPS transfirió recursos a los departamentos de Valle del Cauca, San-tander y Antioquia para la adquisición de laboratorios portátiles con el propósito de fortalecer la ejecución de sus acciones de vigilancia y control de la calidad del agua para consumo humano.

53 EstablecidasenelDecreto1575de2007“PorelcualseestableceelSistemaparalaProtecciónyControldelaCalidaddelAguaparaConsumoHumano”,especialmenteenlosaspectosconcernientesalaelaboracióndemapasderiesgoylosprotocolosdeautocontrolparagarantizarlacalidaddelaguaparaconsumohumano.

••



En cuanto a los resultados de la agenda de cooperación interinstitucional para el desarrollo de la estrategia de entornos saludables se destaca que para la formulación de lineamientos técnicos nacionales se han expedido los documentos que dan los “Lineamientos nacionales para el Desarrollo de la Estrategia de Entornos Saludables”, dando cumplimiento a lo definido en el Conpes 3550 a saber:

• Entornos Saludables y Desarrollo Territorial

• Lineamientos Nacionales de la Estrategia de Entornos Saludables (Escuela Saludable y Vivienda Saludable)

• Manual de Gestión Territorial de la Estrategia de Entornos Saludables.

• Guía de Prácticas PROYECTO “Aquatox Juventud, Ciencia, Ambiente y Salud”

• Manual Escolar de Entornos Saludables.

• Ficha de caracterización de las Condiciones de Salud y Trabajo para las poblaciones Laborales Informales en el Marco de los Entornos Saludables,

• Manual de Fomento Cultura Salud Ocupacional.

Avances de las acciones ejecutadas para la formulación de la Política Nacional de Salud Ambiental

El MPS, el MAVDT, el INS, el DNP, con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) vienen adelantado varios procesos como la Agenda Interministerial, para la gestión integral de los recursos hídricos, la promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles, y la prevención y control de la degradación ambiental; y la agenda de Cooperación Interinstitucional y el Plan de Acción para el desarrollo de las estrategias de Entonos Saludables, que involucra además de los sectores antes mencionados, al MEN, al SENA, y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

En noviembre de 2008 se expidió el Documento CONPES 3550 que definió los “Li-neamientos para la formulación de la política integral de salud ambiental, con énfasis en los componentes de calidad de agua, calidad de aire y seguridad química”, apro-bado por el MPS, el MAVDT, el MEN, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Transporte; y los institutos IDEAM, ICA, INS, INVIMA, Colciencias y el DNP. Complementario a éste CONPES, se definieron los lineamientos generales, un acuerdo institucional y un plan de acción54.

Para asegurar la coordinación en lo que corresponde al diseño, formulación, im-plementación, seguimiento y evaluación de las políticas y estrategias nacionales de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA) se aprobó la creación, como mecanismo de coordinación, de una Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental (CONASA), como una instancia de carácter técnico.

54 VercapítuloVIIdelCONPES3550DE2008.••



Para la gestión y ejecución de las competencias sectoriales en salud ambiental se conformaron la CONASA, en el nivel nacional, y los COTSA (consejos territoriales de salud ambiental) en el nivel territorial.

En el marco de la propuesta general del modelo de gestión sectorial, la implementación a través de las pruebas piloto seleccionadas, se viene desarrollando en seis fases, en un período de dos (2) años, así:

Fases implementación del CONPES 3550 de 2008 y modelo de gestión 2009 2010

Promoción general y sensibilización

Diagnóstico sectorial

Capacitación y divulgación

Formulación inicial de los modelos de gestión sectorial en las DTS

Validación intersectorial y ajustes del modelo

Instrumentación legal Fuente: Minprotección. Oficio Rad. 10000 – 105753, abril del 2010.

Cuadro 2.13

Implementación del CONPES 3550 de 2008

Hasta 2009 se comenzaron a realizar las pruebas piloto en las direcciones territoriales de salud (DTS) de Bogotá, Valle del Cauca, Atlántico, Barranquilla, Guaviare y el mu-nicipio de Santiago de Cali. Con cada una de ellas se suscribió formalmente un Acta de compromisos de promoción, sensibilización y capacitación de todo lo concerniente al modelo planteado para la apropiación práctica de esta nueva instancia de la salud pública ambiental.



Componente D - Salud Humana– “Respuestas a las enfermedades tropicales transmitidas por vectores (dengue y malaria) inducidas por el cambio climático”Este componente, bajo responsabilidad del Instituto Nacional de Salud, tiene una única medida de adaptación, que es el diseño e implementación de un sistema integrado de Vigilancia y Control para la Malaria y Dengue (SIVCMD) que permita detectar los cambios en la dinámica de transmisión y las acciones de control más perti-nentes.

Durante el segundo semestre se realizó una búsqueda sistemática y manual de los modelos estadísticos de transmisión de malaria y dengue mediante la consulta de la base de datos Medline via Pubmed55. Igualmente se consultaron otras bases de datos de publicaciones como Lilacs y Cochrane (Base de datos y biblioteca de ciencias médicas en la red). Adicionalmente se realizó una búsqueda manual de artículos relacionados, a partir de revisiones narrativas y sistemáticas previamente realizadas. La conclusión de los autores es que el descenso en las cifras de malaria no guarda ninguna relación con el comportamiento de las variables climáticas.

En lo relacionado con la modelación de series discretas de datos, se optó por la alternativa de generar modelos de espacio-estado, ya que son los más adecuados para valorar la relación entre series climáticas y casos y no requieren forzosamente contar con bases de datos completos.

Se continúa trabajando con el IRI (Internacional de Investigación para la Predicción Climática), quienes están apoyando el desarrollo del modelo estadístico.

Adicionalmente, durante el segundo semestre se realizó la gestión necesaria para firmar el contrato de trabajo. Para los estudios de malaria, se continúa trabajando con la Escuela de Ingeniería de Antioquia, cuyos avances en el segundo semestre han sido: definición de escenarios bajo simulación en Montelíbano, Buenaventura, Puerto Libertador, Guapi y San José del Guaviare.

Para el caso de la malaria, se definieron los horizontes de simulación, se corrieron los modelos con los datos disponibles y se realizaron algunos ejercicios ajustando las condiciones iniciales. Hay dificultades con la magni-tud de las epidemias.

Para los estudios de dengue se completaron las predicciones del efecto de diferentes escenarios de calenta-miento global sobre la producción del mosquito Aedes aegypti en cada barrio del área de estudio, incluyendo un análisis detallado de sensibilidad de los parámetros dependientes de la temperatura. Se generaron las predic-ciones del efecto de escenarios de lluvia o sequía intensa en la productividad de A. aegypti; se compararon las predicciones de modelo con datos experimentales y de campo de la producción de reservorios. Se continúa

El proceso de georeferenciación de las viviendas del estudio de producción de vectores para poder realizar la comparación de las predicciones de temperatura con tres años de datos de temperatura y datos de observa-ciones de campo del estudio longitudinal de productividad de A. aegypti en ~ 5000 premisas. Se continúa buscando fuentes de información alternativas de temperatura en Bucaramanga y Armenia mientras se inicia el trabajo con los botones de temperatura que se adquirieron. En este proceso se han presentado dificultades dada la inexistencia o incompatibilidad de la cartografía.

•Se elaboró una propuesta metodológica de control de calidad. Está pendiente determinar el tamaño de la muestra.

•Se acordó integrar el documento a la propuesta del INS con el fin de no duplicar esfuerzos.

•Se completó la identificación taxonómica de las especies vectores y está pendiente la confirmación molecular de algunas.

•Se avanzó en el análisis de persistencia de dengue en Cali, Cúcuta, Ibagué, Medellín, Montería, Neiva, Palmira y Pereira. Sin embargo, solo Cali y Medellín cuentan con la cantidad mínima de registros requeridos. Se identifi-caron los barrios claves amplificadores de epidemias en Cali y Medellín.

•Se identificó la necesidad de ajustar la propuesta de soporte social para San José del Guaviare con el fin de cumplir la Salvaguarda de Pueblos Indígenas del Banco Mundial. Se elaboró el documento y la implementación se llevará a cabo a partir del 2010.

Resumen Ejecutivo del Documento INAT (Proyecto Piloto de Adaptación al Cambio Climático) II 2009 INS

Fuente: Segundo informe anual - INAT, julio a diciembre de 2009.

55 EslabasededatosmásimportantedelaNLM-NationalLiybraryofMedicine,condatosdelamedicina,oncología,enfermería,odontología,veterinaria,saludpúblicaycienciaspreclínicas.Actualmentecontienemásde19millonesdereferenciasbibliográficas.

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Gasto ambiental del Sector Social vigencia 2009

En general el MPS señala que las acciones de protección del medio ambiente, por no ser competencias directas de la Dirección de Salud Pública, no tienen asignación presupuestal, ni ejecución de recursos para gasto ambiental por parte del Grupo de Salud Ambiental. Sin embargo, en los gastos netamente ambientales de este grupo no se informó la cifra de la vigencia 2009, cuando en la del 2008 reportó $340 millones aproximadamente en acciones derivadas de los compromisos del PND.

Esto no ocurre sólo en MPS, pues al indagar sobre los recursos invertidos en esta serie de compromisos derivados de las responsabilidades ambientales del PND 2006-2010 a las entidades competentes, sólo el MEN reporta cifras en todas las vigencias en sus dos componentes: objetivos ambientales misionales y planes de gestión ambiental al interior de la entidad.

A pesar de tener más reportes de la cuenta ambiental se dan casos todavía precarios en cuanto a esta clase de información; una ejemplo es la Escuela Superior de Ad-ministración Pública (ESAP) que no reporta información sobre su gestión ambiental, vigencia 2009, a pesar de las múltiples obligaciones y responsabilidades ambientales como instituto de educación superior. Similar caso presenta la Universidad Pedagógica Nacional o la Universidad del Cauca que sólo ejecutó 0,7 millones del total de $569,2 millones, comprometidos en la vigencia, destinados al Jardín Botánico. En general las universidades del nivel descentralizado presentan deficiencia en el reporte, sobre todo las situadas en las regiones costeras y un mejoramiento continuo se observa en las del centro del país; un ligero mejoramiento presentan los institutos técnicos de las regiones en el subsector de Educación.

Otros aspectos del comportamiento del gasto ambiental que merecen destacarse son:

Acción Social: para la vigencia 2009 la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional reporta un gasto ambiental total de $13.161,38, millones, más de cuatro veces lo invertido en la vigencia 2008. Este voluminoso aumento se explica por la suma correspondiente al programa presidencial Contra Cultivos Ilícitos, por valor de $11.505,89 millones, que si bien es cierto corresponde al componente ambiental de dicho programa no se había reportado en sus detalles en las vigencias pasadas.

Estos 11.5 mil millones aparecen como gasto en actividades ambientales no regis-tradas en el presupuesto de la entidad. Los gastos reportados dentro del componente institucional y de otra índole con los recursos del presupuesto suman $1.472,58, y corresponden a los programas “Área de gestión de calidad y mejoramiento continuo” y “Red de seguridad alimentaria”. En ese sentido las dos vigencias no son compa-rables y se espera que al mantenerse la ejecución de todos estos programas en el futuro inmediato se pueda conocer la verdadera variación en el gasto ambiental de la entidad.

En el caso del INS, la entidad señala que no existe un programa específico que defina recursos exclusivos para la gestión ambiental. Sin embargo, se adelantan acciones dentro de los proyectos existentes e incluidos en el presupuesto general.



Gasto ambiental Sector Social (presupuesto comprometido) Variación vigencias 2008 - 2009 (cifras en millones de pesos corrientes

Entidad 2008 2009 Variación Absoluta Variación Relativa

Acción Social1 2.839 13.161,38 10.321,89 364%

Colciencias 5.453,7 5.851 397,10 7%

ICANH 413,35 441,6 28,25 7%

ICFES* 24,9 16,05 -8,85 -36%

Invima** 1.172,58 533 -639,75 -55%

MEN 760 901 141,00 19%

SENA*** 46.262,9 37.281,0 -8.981,83 -19%

Universidad Militar 94,068 63,2 -30,90 -33%

Universidad Pedagógica**** 3,92 19,70 15,78 402%

Unad 949,1 165,0 -784,08 -83%

Universidad Nacional***** 1359,9 3215,3 1.855,39 136%

Universidad Surcolombiana 65,5 11,4 -54,06 -83%

Universidad de Córdoba 95,2

Universidad de Caldas 25,8

Universidad del Cauca 418,4 598,2 179,80 43%

UPTC 164,6

Intenalco - Cali 4,3 2,5 -1,79 -42%

Centro Dermatológico Federico Lleras 47,71 46,9 -0,81 -2%

Instituto Nacional de Cancerología 367,18

Sanatorio de Agua de Dios 25,12 22,70 -2,42 -10%

Sanatorio de Contratación (pen) 35,90

Supersalud 1364,3

ICBF****** 5238,6 4326,34 -912,26 -17%

Ceads 6,60

Universidad Popular del Cesar 39,48

Universidad Tecnológica de Pereira 1913,20

Colegio Mayor de C/marca**** 318,60

FBS CGR 4,35

INCI******* 53,84

Archivo General AGN 37

Instituto Nacional de Salud 1720,2

Supersusidio 22,55

Universidad de Amazonia 650,7

Universidad Tecnológica del Chocó 10

Intep Roldanillo 133,3

Instituto Tecnológico de Soledad 13,6

Cuadro 2.14

Gasto Ambiental del Sector Social





Instituto Técnico Industrial (Bogotá) 1,5

Ministerio de Cultura 107,2

1La cifra del 2009 incluye tres grandes programas: área de gestión de calidad y mejoramiento continuo, red de seguridad alimentaria y el Programa Presidencial Contra Cultivos Ilícitos, por un valor de $11.505,9 en el componente Acompañamiento técnico ambiental a las familias guardabosques con apoyo de Naciones Unidas, el cual no se incluyó para la vigencia 2008. *Ejecutado, ** Incluye alquiler Bodega almacenaje por $383.4 millones, ****Sólo reporta datos el formulario F-5, y la cifra resulta de la sumatoria de estos valores.*****Incluye sede de Medellín que no incluyó en el 2008. ***Incluye sólo los gastos correspondientes a cursos ambientales en los programas de formación en 3 modalidades: Titulada, Complementaria y en áreas diferentes a Medio Ambiente, falta los gastos de los planes de gestión ambiental.****Sólo cifras del formato f 8 – 5 sobre gestión ambiental sin incluir las actividades ambientales de educación ambiental.

Fuente: Formato 8 Cuenta rendida vigencia 2009.

Conclusiones

En general, se observa que en el MEN y en el MPS y demás entidades a las cuales se le asignaron claras responsabilidades ambientales el PND 2006 - 2010, se encuentran en la etapa de crear los instrumentos para la ejecución de las políticas ambientales subsectoriales, sólo en los casos donde ya ha sido implementada o estas acciones están insertas dentro de los objetivos misionales centrales se da un apreciado avance en su ejecución como son los casos del MEN y Colciencias.

El gasto ambiental ha mostrado un aumento en la mayoría de las entidades con importantes responsabilidades e impacto al medio ambiente, en contraste con la va-riación negativa en la mayoría de las entidades donde este impacto y las obligaciones de tipo ambiental es menor de acuerdo con su objeto misional, aunque persisten falencias en los informes de las entidades del sector que dificultan la comparación entre las vigencias.

Esta situación es bastante evidente por ejemplo en las instituciones del subsector de Educación; universidades e institutos técnicos con domicilio en las regiones. Igual sucede con varias instituciones del subsector Salud como ya se anotó, y se eviden-cia en la tabla 2.14, donde la irregularidad de un año a otro no permite establecer variaciones respectivas y consolidar el gasto total ambiental del sector. Situación que se da principalmente por dos factores: cuando la entidad no diligencia el formato o presenta deficiencias protuberantes, y cuando lo reportado difiere sustancialmente del año inmediatamente anterior, lo cual indica que en un grupo significativo de las entidades del sector aún no han establecido una metodología para su reporte y no realizan los esfuerzos necesarios para la unificación de criterios a fin de identificar el rubro del gasto ambiental dentro de su presupuestos.

Es importante señalar que la mayoría de las entidades registraron dentro del gasto ambiental la implementación de planes de gestión ambiental, en los dos subsectores ya comentados, de los cuales se tiene como los más representativos Acción Social, ICBF, SENA, y de otro lado las universidades y las Empresas Sociales del Estado (ESE) del nivel central. Esto es un avance importante en la gestión ambiental del sector social.



Sector Minas y Energía

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

En el PND 2006 -2010 los aspectos de mayor relevancia ambiental para el sector minero energético son en general la calidad del aire, residuos peligrosos, control de sustancias agotadoras de la capa de ozono y la promoción de la autogestión. Respec-to a estos aspectos las acciones relativas en estos 4 años fueron principalmente las relacionadas con la disminución de contaminantes en los combustibles, la mezcla de alcohol carburante a la gasolina y el mejoramiento de la calidad del aire, siendo este último aspecto un efecto de los dos anteriores.

La CGR reitera lo sostenido en informes anteriores en relación con la falta de claridad de las metas ambientales para el sector de minas y energía establecidas en el PND 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” y la dificultad para obtener una medición adecuada que permita determinar el grado de cumplimiento de ellas.

En materia de biocombustibles, política que se enmarca dentro de la estrategia más general relacionada con mejoras en la calidad del aire, el Gobierno Nacional reporta que durante el cuatrienio 2006-2010 ha elevado a 26 el número de departamentos del país donde la gasolina contiene un 10% de alcohol carburante y a igual cifra el número de departamentos donde el ACPM contiene un 5% de biodiesel y que según el Gobierno hizo que las metas a este respecto se cumplieron en un 100%.

Según el Ministerio de Minas y Energía la producción y masificación del uso de los biocombustibles tiene varios objetivos y se fundamenta en la necesidad de garantizar el abastecimiento energético de los países, disminuir su dependencia de los com-bustibles fósiles, adicional a los benéficos sociales, ambientales y económicos que se pueden obtener con la generación de empleos permanentes, el fortalecimiento del sector agrícola y de las economías regionales, el desarrollo agroindustrial, el mejora-miento de la calidad del aire que se respira y la sustitución de cultivos ilícitos, entre otros beneficios. Esto implica que la masificación de los biocombustibles si bien tiene efectos benéficos sobre el medio ambiente, la estrategia va encaminada a lograr otros objetivos en materia energética, económica y comercial.

En relación con esta estrategia vale la pena mencionar algo que parece obvio, y que aplica no solo para el sector de minas y energía en materia ambiental, y es el hecho de que las metas contempladas son muy modestas, de forma que éstas resultan de fácil cumplimiento, quedando la sensación de que la gestión supera ampliamente la problemática abordada. Sería necesario, por ejemplo, que el gobierno estableciera un indicador que permitiera monitorear y medir si el impacto de estos logros tiene algún efecto significativo sobre la calidad del aire que se respira en el país, entre otros temas.

Debido a problemas, presentados en Ecopetrol para la adjudicación de diferentes contratos del proyecto, relativos con la construcción de la planta de hidrotratamiento de gasolinas y diesel se presentaron tres fracasos en el proceso de licitación. Pese a ello la entidad inició un nuevo proceso que supondría la entrada en operación del proyecto mencionado en el segundo semestre de 2009, lo cual no sucedió. Este retraso impedía cumplir con las fechas señaladas por la Resolución 447 de 2003



del MAVDT, que decidió derogar la resolución anterior, en el sentido de posponer las fechas para el cumplimiento de los contenidos mínimos de azufre tanto en gasolinas como en ACPM.

En el caso de la gasolina los problemas relacionados con el retraso de la entrada en vigencia de la planta de hidrotratamiento llevaron a que los colombianos tuvieran que soportar 700 ppm mas de contenido de azufre en la gasolina entre el enero de 2006 y julio de 2010 (fecha prevista para inicio de operaciones), con las respectivas consecuencias adversas para la salud, y además que Ecopetrol tuviera que importar alrededor de 60.000 BPDC56 de ACPM y 75.000 BPDC de gasolina para poder distribuir combustibles adecuados a la norma que entraría en vigencia en enero de 2005.

En relación con el costo derivado de la demora en la disminución de los contaminan-tes mencionados el Plan Energético Nacional 2006-2025 estima los costos anuales por efectos en la salud, atribuibles a la contaminación del aire en exteriores asociado a material particulado y otros contaminantes contenidos en los combustibles fósiles, cercanos a $1.5 billones, que representan el 0,8% del PIB, cifra también presentada en el documento Conpes 3550 de 2008.

En los lineamientos establecidos por mandato del PND se le dio especial atención, con los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR), a: proyectos de inversión en el río Magdalena para la recuperación del canal navegable y atención de inundaciones a través de Cormagdalena y de las entidades territoriales ribereñas; prevención y atención de desastres naturales o situaciones de calamidad pública en el nivel nacional y en especial para la región de La Mojana; a la recuperación del Macizo Colombiano; y al sector educativo orientados a programas de ampliación de cobertura para los estratos más pobres (Art. 116).

La asignación de recursos a Cormagdalena provenientes del FNR se ubicó entre un 11% y un 15% del total, tal como se muestra en el cuadro 2.15. Lo anterior, in-dica un cumplimiento de lo establecido en el PND en lo que respecta a este ítem, e igualmente lo indica el objeto de los proyectos a los cuales Cormagdalena destinó tales recursos, en la medida en que de los $307.039 millones que le fueron asig-nados a esta entidad el 97,84% fue destinado al sector transporte y en particular, a proyectos relacionados con la recuperación del canal navegable del río Magdalena; el 1,65% a la preservación del medio ambiente y 0,51% a proyectos para agua potable y saneamiento básico.

56 BarrilesdePetróleoDíaCalendario.••



Gasto ambiental entidades del sector de minas y energía

El presupuesto de inversión ambiental del sector minas y energía para el periodo en análisis, basado en los gastos de funcionamiento e inversión en medio ambiente, repor-tados por las entidades del sector en la rendición de cuentas vigencia 2009 ascendió a $760.769,32 millones, lo que representa una participación dentro del gasto total ejecutado del sector, en dicha vigencia, de 1,5%.

La proporción de los últimos años se mantiene, es decir, el sector minas y energía no invierte más del 2% de los recursos para prevención, mitigación y compensación de los impactos ambientales generados por las actividades que desarrollan directamente las entidades de los diferentes subsectores minero, eléctrico e hidrocarburos, siendo este último subsector el más importante en asignación de recursos con aproximadamente el 84,43% del total invertido en gestión ambiental sectorial para la vigencia analizada. La tendencia que muestra la inversión en el sector minero energético en gestión ambiental para los últimos dos años ha sido creciente, a una tasa de aumento del 19,85%.

La CGR es enfática en reiterar la poca importancia que el Gobierno Nacional le ha dado a la inversión en el tema ambiental para el subsector minero.,Es así que IN-GEOMINAS, entidad delegada por el Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera en el país, no tiene claridad sobre la verdadera cifra que se invierte en el tema ambiental, tal y como lo muestra la cifra reportada para 2009, un 35% menos que para la vigencia anterior.

Este aspecto no ha trascendido para poder determinar mecanismos efectivos de mejo-ramiento de este subsector, evidenciado en una tasa decreciente anual de la inversión ambiental para atender los efectos e incidencias ambientales originados por las acti-vidades operativas, tan solo el 0,029%, cifra insignificante con respecto al total de la inversión ambiental realizada por el sector Minas y Energía, teniendo en cuenta el amplio impacto ambiental que se genera en los procesos de explotación minera.

AÑO CORMAGDALENA Variación % anual # PROYECTOS % total recur-sos asignados

FNR

% total recursos asignados FNR57

2004 2.954 6 7.1% 0.8%

2005 18.645 531% 10 18.7% 8.8%

2006 35.427 90% 5 15.5% 10.8%

2007 38.682 9% 6 12.5% 9.7%

2008 47.032 22% 11 9.7% 9.0%

2009 164.299 249% 14 19.0% 17.8%

Total 307.039 52 15.16% 11.21%

Fuente: DNP. Cálculos: CGR.

Cuadro 2.15

Recursos Asignados por el FNR a Proyectos Presentados por CORMAGDALENA($ millones constantes de 2009)

57 EstosdatosserefierenaltotalderecursosadministradosporelFNRqueademásdelFNRpropiamentedicho,incluyelosrecursosdelFAEP,escalonamientoCarbóneHidrocarburos,FondoSucreyrendimientosfinancierosdelFNRyelFAEP.

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En el cuadro 2.16 se muestra el gasto ambiental de las entidades del sector de minas y energía en las vigencias 2008 y 2009.

ENTIDAD 2008 2009 Variación

Ecopetrol SA 507.821 611.755 20,5%

IFI – Concesión Salinas 444 -100%

Ipse 1.122 289 -74,2%

Ingeominas 628 202 -67,8%

Empresa de Energía de Cundinamarca 667 N.A.

Isagen 46.041 90.208 95,9%

ISA 4.076 3.397 -16,7%

Agencia Nacional de Hidrocarburos 3.133 6.602 110,7%

Ministerio de Minas y Energía 0 0

Gensa SA 274 684 149,6%

Empresa Urrá SA 19.529 20.880 6,9%

Electrificadora de Santander 242 No remitió infor-mación

Centrales Eléctricas de Norte de Santander 26 -100,0%

Empresa Energía Boyacá 257 147 -42,7%

Oleoducto Central SA 8.682 9.097 4,8%

Oleoducto Colombia SA 10.299 9.857 -4,3%

Electrificadora del Caquetá 40 25,21 -37,0%

Centrales Eléctricas de Nariño – Cedenar 380 297 -21,8%

Gecelca 1.054 2.052 94,7%

Refinería de Cartagena 5.023 5.037 0,3%

Cales y Derivados de la Sierra 26 22,5 -13,5%

Soldicom 174

EnerGuaviare 23

TOTAL 609.764 760.769 24,8%

Cuadro 2.16

Gasto Ambiental Sector Minas y Energía($ millones corrientes)

Fuente: Cuenta Fiscal vigencia 2009.

La entidad más importante del sector, Ecopetrol, realizó en 2009 pagos por $611.755 millones dirigidos a programas con incidencia positiva en el medio ambiente. Entre estos programas se destacan los relativos a rocería del derecho de vía de los distintos poliductos a cargo de la entidad, programas que suman $106.081 millones, es decir, un 17,3% del total del gasto ambiental de esta entidad.

Se evidencia igualmente que el trabajo que ha venido realizando la CGR a través de los procesos auditores en el tema de indicar y asesorar a las entidades auditadas sobre la obligatoriedad de reportar los gastos e inversiones hechas por cada una de



ellas en gestión ambiental, ha generado consecuencias positivas, pues instituciones que no habían reportado su gestión al país a través de los formatos de la Resolución 5544 de 2003 ya lo están haciendo, como es el caso de Soldicom, Empresa de Energía de San Andrés y Providencia (EEDAS), y la Empresa de Energía del Guaviare - Energuaviare.

Recursos de regalías indirectas dirigidos a proyectos medioambientales 2004-2009

Las regalías indirectas son aquellas que no son asignadas directamente a los de-partamentos y municipios productores, y son distribuidas por el FNR. Por mandato Constitucional (Artículo. 361), dichos recursos se destinaran, “a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales” (Artículo. 1° Ley 141 de 1994).

El FNR, es un fondo cuenta constituido con el remanente de los recursos no asigna-dos directamente a los departamentos y municipios productores o a los municipios portuarios. Es un establecimiento público con personería jurídica, adscrito al DNP.

Recursos asignados y girados por el Fondo Nacional de Regalías en el periodo 2004-2009

El FNR asignó recursos por $2 billones y giró un monto superior al billón de pesos para programas destinados a minería, medio ambiente, y proyectos regionales de in-versión prioritarios durante el período 2004 a 2009.

Vale la pena mencionar que a pesar de haber sido girados más de un billón de pe-sos en el período mencionado, el FNR cuenta actualmente con aproximadamente $4 billones represados que aún no han sido asignados a programas de minera, medio ambiente y proyectos prioritarios de los entes territoriales.

Vigencia 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Monto Asignado ($ corrientes)

31.723 80.731 192.130 273.113 450.617 863.514 1.891.828

Monto Girado($ corrientes)

48.015 66.847 82.592 212.044 206.761 310.477 926.736

Monto Asignado ($ constantes)

41.343 99.878 227.928 309.168 483.457 863.514 2.025.288

Monto Girado($constantes)

62.577 82.701 97.980 240.037 221.829 310.477 1.015.601

% asignado vs girado 151% 83% 43% 78% 46% 36% 50%

Cuadro 2.17

Recursos Asignados y Girados FNR 2004-2009(Millones de pesos corrientes y constantes de 2009)

Fuente: FNR-DNP



De los recursos asignados en el período, el Fondo solo ha girado un 50% de ellos. Es importante aclarar que los recursos asignados y girados que se muestran en el cuadro no corresponden a los recursos girados a los proyectos asignados en la respectiva vigencia, sino a los recursos totales girados en dicho año, independientemente de la vigencia en que fueron asignados; por ello, en el año 2004 se registra que los recur-sos girados fueron equivalentes a 4 veces los recursos asignados en dicho año, pero los giros correspondieron no solo a proyectos asignados en 2004, sino principalmente a proyectos asignados en vigencias anteriores.

SECTOR ASIGNACIÓN % GIROS %

Saneamiento Básico 933.762 34,10% 297.277 32,48%

Transporte 777.226 28,10% 193.142 21,10%

Vivienda 259.793 9,49% 95.618 10,45%

Energía 169.837 6,20% 97.759 10,68%

Educación 174.625 6,38% 66.875 7,31%

Salud 115.482 4,22% 47.948 5,24%

Medio Ambiente 88.622 3,24% 49.094 5,36%

Minas 74.583 2,72% 19.441 2,12%

Gas 55.572 2,03% 26.925 2,94%

Otros 89.047 3,25% 21.190 2,32%

Total 2.738.549 100% 915.26959 100%

Cuadro 2.18

Distribución de Recursos Asignados y Girados 2004-2009Según Sector58 ($ Millones constantes de 2009)

Fuente: FNR-DNP. Cálculos CGR

En el período analizado el rubro con mayor porcentaje de recursos asignados y gira-dos por parte del FNR corresponde al que comprende los proyectos relativos a agua potable y saneamiento básico, en la medida en que obtuvo más del 34% del total de recursos del Fondo. Aquí, es conveniente mencionar que los recursos destinados a programas de saneamiento básico tienen un impacto significativo sobre el medio ambiente, debido a que la construcción y ampliación de redes de alcantarillado, de sistemas de tratamiento de aguas residuales, unidades sanitarias, entre otros, dismi-nuyen la presión y contaminación sobre los cuerpos de agua.

Los proyectos destinados a la preservación del ambiente solo recibieron un 5,36% de los recursos girados y un 3,36% de los recursos asignados durante el período, a pesar de ser uno de los rubros incluidos explícitamente en la Constitución Nacio-nal (Artículo. 361), junto con la promoción a la minería y proyectos regionales de inversión prioritarios.

58 EstosdatosserefierenaltotalderecursosadministradosporelFNRqueademásdelFNRpropiamentedicho,incluyelosrecursosdelFAEP,escalonamientoCarbóneHidrocarburos,FondoSucreyrendimientosfinancierosdelFNRyelFAEP.

59 Enrelaciónconladistribuciónsectorialsecuentaconinformaciónparaestemontoderecursosgirados.

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Los proyectos medioambientales se relacionan principalmente con proyectos de descon-taminación de cuerpos de agua; reforestación; recuperación de cuencas y microcuencas; protección contra la erosión; recuperación ambiental y paisajística; recuperación del recurso pesquero e implementación de incentivos a la conservación y desarrollo de los sistemas locales de áreas protegidas.

Los proyectos destinados a la conservación y recuperación del medio ambiente se ubicaron en el quinto lugar de recursos girados con apenas un 5% del total, seguidos de los proyectos destinados a salud, provisión de gas y promoción de la minería, tal y como se observa en el cuadro 2.19.

SECTOR/AÑO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004-2009

%

SANEAMIENTO BÁSICO

0 6.436 32.594 126.483 78.333 71.934 315.780 32,2%

TRANSPORTE 0 7.934 2.676 5.148 47.380 133.158 196.296 20,0%

ENERGÍA 55.186 28.107 0 3.495 14.436 13.854 115.078 11,7%

VIVIENDA 0 0 31.075 33.113 16.638 22.390 103.215 10,5%

EDUCACIÓN 5.668 14.059 15.933 22.643 13.515 3.234 75.051 7,7%

MEDIO AMBIENTE

207 2.210 1.127 9.316 8.366 29.616 50.842 5,2%

SALUD 0 21.267 8.883 14.514 8.742 812 54.217 5,5%

GAS 0 0 0 12.788 6.574 8.837 28.199 2,9%

MINAS 0 0 0 0 16.753 3.017 19.770 2,0%

OTROS 0 1.059 0 5.390 163 15.249 21.861 2,2%

TOTAL 61.061 81.073 92.288 232.888 210.900 302.101 980.31260 100,0%

Cuadro 2.19

Distribución de Recursos Girados 2004-2009Según Sector y Año

Fuente: FNR.

Es necesario aclarar que algunos entes territoriales se enfrentan a un difícil acceso a los recursos del FNR, bien sea por lo oneroso que puede representar cumplir con todos los procedimientos para acceder o bien porque no tienen el suficiente personal o la experticia necesaria para ello.

En 2009 el FNR asignó recursos por $924.921 millones y giró un monto total de $310.477 millones de pesos. De este monto total, el 1,4% equivale a proyectos apro-bados en las vigencia 2004, 2005 y 2006; el 5% de la vigencia 2007, el 40,4% de 2008 y el 53,3% a proyectos aprobados en la misma vigencia, como se observa en el cuadro siguiente:

60 Enrelaciónconladistribuciónsectorial-anualsecuentaconinformaciónparaestemontoderecursosgirados.••



Vigencia 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Monto Girado 125,2 1.915,2 2.228,9 15.396,3 125.326,2 165.485,5 310.477,2

% 0.04 0.62 0.72 4.96 40.37 53.30 100

Cuadro 2.20

Recursos Girados FNR enero-octubre 2009Compromisos de Vigencias Anteriores ($ millones de 2009)

Fuente: FNR-DNP.

Es necesario mencionar que cerca del 50% de los recursos girados corresponden a proyectos aprobados y recursos asignados en vigencias anteriores. Los recursos des-tinados a la recuperación del medio ambiente, sólo correspondieron al 10% de este total. Los rubros más importantes fueron transporte y saneamiento básico.

En 2008 el FNR giró recursos para programas destinados a minería, medio am-biente y proyectos regionales de inversión prioritarios por un monto de $206.760,8 millones, aunque para estos mismos programas fue asignado un monto mayor igual a $543.225,9 millones.

Los recursos destinados a la recuperación del medio ambiente, sólo correspondieron al 4% de este total. Los rubros más importantes fueron saneamiento básico y transporte al igual que en 2009. Los recursos asignados a proyectos medioambientales durante este año ascendieron a $27.247,9 millones y los asignados equivalentes a $8.202 millones correspondieron a 2 proyectos de reforestación en Atlántico y Boyacá y uno de restauración ambiental de una subcuenca también en el Atlántico.

En 2007 el FNR asignó recursos por un monto total de $273.113 millones de pesos corrientes y giró recursos por $212.044 millones de pesos que equivalen a un 78% del total asignado. Al igual que en la vigencia 2008, en 2007 la mayor parte de los recursos girados por el FNR fueron destinados a proyectos de saneamiento básico, más del 54%, y los proyectos de medio ambiente concentraron apenas un 4% del total de recursos; estos últimos proyectos correspondieron principalmente a descontaminación de cuerpos de agua, reforestación y proyectos de recuperación ambiental y paisajística.

En 2006 el FNR asignó recursos por un monto total de $192.130 millones de pesos corrientes y giró recursos por $82.592 millones de pesos que equivalen apenas a un 43% de los asignados. El mayor rubro de recursos girados en dicho año correspondió a proyectos destinados a saneamiento básico, 35%, a proyectos de vivienda en las áreas rurales y urbanas con un 34%.

Los recursos destinados a proyectos de protección del medio ambiente solo corres-pondieron a un 1.22% del total de recursos, es decir, $971 millones, distribuidos en apenas tres proyectos a los cuales se les giraron recursos, y que corresponden a: Construcción de obras de protección arroyo San Blas de Malambo (Atlántico); recu-peración del recurso pesquero en ciénagas del departamento del Magdalena mediante repoblamiento con Bocachico; e implementación de incentivos a la conservación y desarrollo de los sistemas locales de áreas protegidas en el corredor biológico del Puracé, Cueva de los Guacharos, sur del departamento de Huila.



En 2005 el FNR asignó recursos por un monto de $80.731 millones de pesos corrien-tes y giró recursos por $66.847 millones de pesos que equivalen a un 83% de los asignados. El mayor rubro de recursos girados en dicho año correspondió al pago de la deuda eléctrica según Ley 859 de 2003 a favor de la Electrificadora de Magangué SA ESP, en liquidación por $23.572 millones aproximadamente, que equivalen a más del 35% del total de recursos girados.

Los recursos destinados a proyectos de protección del medio ambiente solo corres-pondieron a un 2,73% del total de recursos, es decir, $1.822 millones, distribuidos en apenas dos proyectos a los cuales se les giraron recursos, y corresponden a la implementación de sistemas productivos sostenibles como incentivo para la creación de reservas naturales de la sociedad civil en áreas del corredor biológico Puracé - Cueva de los Guacharos en el Huila y a estudios e investigaciones de las obras de restauración ambiental y de navegación del canal del dique en Atlántico y Bolívar.

En 2004 el FNR asignó recursos por un monto total de $31.723 millones de pesos corrientes y giró recursos por $48.015 millones de pesos que equivalen a un 151% de los asignados. El mayor rubro de recursos girados en dicho año correspondió al pago deuda eléctrica según Ley 859 de 2003 a favor de la Electrificadora de Magangué SA ESP, en liquidación por $43.395 millones aproximadamente, que equivalen a más del 90% del total de recursos girados.

El rubro siguiente en importancia en 2004 fue educación y no se registraron giros a proyectos del sector de medio ambiente en dicho año.

Tema: Libre Título: Pareja inseparable Autor: Álvaro Vergara Vengoechea Lugar: Laguna de Tota-Boyacá

Control Fiscal Ambiental Territorial

Capítulo IIICapítulo III



Capítulo III

Control fiscal ambiental territorial

En este capítulo se resume el comportamiento de la gestión ambiental territorial, resul-tado del análisis de la información tomada por las contralorías territoriales, así como la gestión en materia de control fiscal de la CGR. En este marco se hace una reseña de las principales acciones de la CGR durante la vigencia 2009 (informes ambientales, audiencias públicas, funciones de advertencia, documentos sectoriales, auditorías a las instituciones del sector ambiental, entre otros).

En primer lugar, se presentan las acciones de control macro y micro desarrolladas por la CGR en el sector ambiental. En control micro se resume el resultado del proceso auditor, resaltando los conceptos de fenecimiento de las entidades y las principales debilidades de su gestión.

Así mismo, con base en estadísticas de las contralorías departamentales, distritales y municipales se analizan temas asociados al gasto ambiental en cada uno de los ámbitos territoriales y de acuerdo con las principales orientaciones del gasto público. A ello se suma una revisión de la gestión municipal frente a sus principales compro-misos ambientales.

Finalmente, se presenta un análisis del cumplimiento de los artículos 111 de la Ley 99 de 1993 y 106 de la Ley 1151 de 2007, normas asociadas con la protección y con-servación de los recursos hídricos que surten acueductos municipales y distritales.

Acciones de control fiscal ambiental en la CGRLa CGR ejerce el control a la gestión fiscal como una función pública en el ámbito del control macro y del control micro. A continuación se presenta un resumen de dicha gestión para la vigencia 2009, de acuerdo con la información de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.

Control Macro y otras actividades misionales

La CGR, a través de la Dirección de Estudios Sectoriales (DES), de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, realiza el análisis de las políticas públicas rela-cionadas con el medio ambiente, hace pronunciamientos sobre el comportamiento de los sectores institucionales, estudia temas específicos que afectan al país y, hace el seguimiento a los proyectos de Ley, todo ello en relación con lo ambiental.

En el contexto del análisis de políticas públicas la CGR entregó al Congreso de la República el Informe Constitucional “Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2008-2009”, en el cual se analizaron los siguientes temas:



• El avance de la gestión de las entidades del Sistema Nacional Ambiental central (SINA central) y la evolución del gasto público del sector.

• La gestión ambiental sectorial que desarrollan aquellas entidades del Estado que, sin ser autoridades ambientales, tienen compromisos para la mitigación, prevención, corrección o compensación de impactos ambientales derivados de sus actividades misionales, como es el caso de de los sectores infraestructura, agropecuario y de defensa, entre otros.

• Las acciones de control fiscal que en materia ambiental han desarrollado los órga-nos de control fiscal en todos los ámbitos territoriales, esto es municipal, distrital, departamental y nacional.

• La gestión pública en dos temas coyunturales (hábitat y vivienda, y la conservación y conocimiento de la biodiversidad).

Las principales conclusiones a las que se llegó en dicho informe se pueden resumir en las siguientes:

• El gasto del SINA durante el periodo 2002-2008 ha sido en promedio solo el 0,25% del producto interno bruto, alcanzando un nivel máximo de 0,28% al inicio y un mínimo de 0,21% en 2003. En 2009 el resultado fue similar al alcanzar un 0,3% del PIB.

• Las corporaciones de desarrollo sostenible contaron solo con $84.054 millones (7,32% del total de sus ingresos), pero les corresponde ejercer sus funciones en el 59,7% del territorio continental donde se concentra la mayor riqueza biótica del país.

• La restricción que tiene el sector ambiental en el desarrollo de la investigación cien-tífica representa un riesgo en la sostenibilidad ambiental del país pues sus recursos son muy limitados. Según el análisis realizado la participación de tales institutos en el presupuesto nacional de 2008 fue sólo del 0,044% y en el de Colciencias de apenas 0,13%.

• Como se ha indicado en años anteriores el gasto ambiental público estuvo por debajo de los estándares recomendados (alrededor del 1,4% del PIB) y sigue decreciendo en los últimos años.

• El nivel de cumplimiento del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993 (inversión en la adquisición de predios para proteger los recursos hídricos de los que se surten los acueductos) ha sido bajo por lo tanto, cual solo se tiene información de inversión de $116.872 millones (corrientes) que ha significado la adquisición de apenas 90.312 hectáreas.

• Los centros urbanos del país, que según el DANE albergan el 74,3% de la pobla-ción, presentan grandes deficiencias en su ordenamiento y planificación, hechos que han acumulado deudas relacionadas, entre otros, con los espacios apropiados para el desarrollo del individuo y el núcleo familiar, la calidad de los elementos y factores ambientales que permiten armonizar el bienestar con el entorno y sus ecosistemas. Lo anterior, es en parte reflejo de la ausencia del concepto de hábitat como punto de partida de la política de planificación urbana y desarrollo de proyectos de vivienda.



• Durante el periodo intercensal 1993-2005 las condiciones de hacinamiento no mitigable y mitigable en la vivienda crecieron en todas las categorías municipales, llegando a registrar incrementos del 80% en total para el hacinamiento no mitigable y del 20% para el mitigable.

• De otra parte, en los últimos 35 años el área construida para la vivienda de interés social se ha reducido a la mitad, lo cual resulta inconveniente para una vivienda familiar.

• Otra deficiencia es la carencia de espacio público. Según el DNP el espacio público por habitante en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla es de 2,4 metros cuadrados; 3,5 metros cuadrados; 3,7 metros cuadrados y 1,4 metros cuadrados, respecti-vamente. Estos valores se encuentran muy por debajo de la recomendación de la Organización Mundial de la Salud (OMS), según la cual un habitante urbano debe disponer de 9 metros cuadrados de espacio público.

• La actual estructura del Estado no ha permitido mejorar la movilización efectiva de los subsidios, debido a que hasta 2007 por cada cien familias beneficiadas por el gobierno con subsidios, sólo 45 pudieron materializar sus sueños de tener una vivienda.

• A pesar de haber sostenido durante décadas que la construcción es el motor de la economía el gasto público social en vivienda en 2008 representó apenas el 0,34% del PIB e históricamente ha estado por debajo del 0,5%; esta inversión resulta inferior a la realizada en Chile (1,1% del PIB en 2005) o Venezuela (1,04% del PIB en 2005), lo que indica la precariedad de las inversiones hechas en el país con el fin de responder al deber constitucional de garantizar una vivienda digna.

• En cuanto a la oferta de vivienda por parte del sector constructor se destaca que para los estratos cuatro, cinco y seis, que tienen capacidad de pago, dicha oferta correspondió al 51%, mientras que para la población con menores ingresos, es decir, aquella población en estrato uno, la oferta no alcanzó al 1%.

• En torno de la gestión de la biodiversidad, la Contraloría encontró que los mecanis-mos existentes para prevenir los impactos sectoriales en los ecosistemas tales como las agendas interministeriales, la evaluación ambiental estratégica y los documentos Conpes, particularmente en los sectores de transporte, infraestructura, agricultura y minería, no son suficientes y los existentes no han sido efectivos.

• En Colombia no se implementan medidas de control efectivas en relación con el trasplante de especies entre ecosistemas ni frente a la introducción de especies, que potencialmente se pueden convertir en invasoras.

• El volumen autorizado de aprovechamiento de algunos recursos naturales como el bosque natural es inferior al volumen comercializado o movilizado, lo cual indica que sigue existiendo aprovechamiento ilegal significativo.

• El MAVDT en el periodo 1998-2008 destinó a la restauración $95.820 millones y las corporaciones $48.829 millones, sin embargo, es muy difícil establecer la eficiencia de tales inversiones. Adicionalmente, del total de hectáreas intervenidas por el Estado (885.547,8 ha) sólo el 19% ha tenido verificación y tales extensiones



son ínfimas frente a las prioridades de restauración que son un poco más de 7,2 millones de hectáreas.

• De las 909 especies amenazadas solo se han derivado 93 planes de conservación e inversiones por $5.422,6 millones durante diez años, cifra irrisoria para adelantar dichas tareas. Ello refleja que en Colombia se está lejos de atender de manera adecuada las alertas sobre la probable extinción de comunidades, poblaciones y especies que están identificadas con algún grado de amenaza.

• Finalmente, del total de inversión en biodiversidad solo $28.000 millones correspon-den a acciones de conocimiento, lo que significa una debilidad en la disponibilidad de información para potenciar la biodiversidad del país.

Para conocer más la situación actual del país, los resultados de la política pública y el gasto nacional ambiental para la vigencia 2009, se presenta información al respecto en el primer capítulo de este mismo informe.

Otra herramienta de control que busca prevenir potenciales detrimentos o pérdidas del patrimonio público como resultado de la mala gestión o de actividades institucionales de riesgo es la “función de advertencia”, para este propósito la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente (CDMA) presentó las siguientes:

• Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT): el 16 de abril de 2010 la Delegada para Medio Ambiente produjo una “función de advertencia” para el MAVDT relacionada con los efectos ambientales por el transporte, trasiego y cargue de carbón, en virtud de las graves implicaciones que tendrá la no apli-cación del Decreto 3083 de 2007. En todos los puertos marítimos del país esta actividad realizada en naves se deberá hacer a través de un sistema de cargue directo, utilizando bandas transportadoras encapsuladas u otros sistemas tecnológicos equivalentes. Se advierte también al Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Transporte, Cormagdalena, Superintendencia de Puertos y Transporte y DIMAR.

• Corporación Autónoma Regional de Chivor (Corpochivor): referente al incumplimiento del Convenio interadministrativo 004 de 2005 mediante el cual COOPEMUN se obliga con el municipio de Ramiriquí a ejecutar los trabajos para el diseño, cons-trucción, adquisición y montaje de equipos para el manejo integral y regional de residuos sólidos en los municipios de la provincia de Márquez, se pudo constatar por parte del equipo auditor los mayores costos que generará para la administración la falta de ejecución de las obras, con un valor involucrado de $600.000.000.

• Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM): relacionada con la inversión y ejecución de recursos destinados a las obras construidas por la CAM en el parque Isla de Aventura en la Ciudad de Neiva, en cuantía de $1.768 millones a 31 de diciembre de 2008. Estas obras se encuentran abandonadas y presentan deterioro en la infraestructura construida.

• Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible la Mojana y el San Jorge (Corpomojana): se constató que la Corporación no está cobrando a los mu-nicipios de su jurisdicción los intereses moratorios por la no transferencia oportuna de la sobretasa o del porcentaje ambiental (Artículo 5° Decreto 1339 de 1994). La situación evidenciada en el proceso de recuperación de estos intereses se presume



causada por una deficiente gestión, control y seguimiento por parte de la adminis-tración, que no ha permitido a la entidad obtener mayores ingresos para inversión en recuperación de los recursos naturales.

• Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda): se realizó “función de advertencia” al tema de vivienda de interés social Urbanización Altos del Prado III. Etapa de Aracataca, por cuanto las viviendas no se encuentran terminadas conforme al pro-yecto y no cumplen con las normas de diseño y sismoresistencia. Se han dejado de invertir en las doce viviendas $22.660.732 que resultan de la diferencia de lo que debió invertir en este proyecto y de lo que hay realmente ejecutado; existen recursos por desembolsar en riesgo debido a que el monto de los valores asignados por Fonvivienda ascienden a $104.536.000.

• Sociedad de Acueducto y Alcantarillado de Buenaventura: concerniente a los graves riesgos patrimoniales y de gestión en la ejecución del Contrato No. 003 de 2007. De acuerdo con los análisis, evaluaciones y resultados arrojados existen pruebas que demuestran el indebido manejo del anticipo. Por tratarse de ciertas situaciones en las que es evidente el peligro en que se encuentran los recursos que forman parte del anticipo y de los demás recursos destinados a la ejecución y cumplimiento del contrato suscrito con la unión temporal P&H, la empresa contratante, el interventor y las demás instancias que tienen competencia eviten el posible daño patrimonial que se le estaría causando al Estado. El monto involucrado es de $5.110.581.019.

• Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de San Gil (ACUASAN): pronun-ciamiento sobre riesgos administrativos patrimoniales ambientales que se están generando por el relleno sanitario La Vega. Por competencia, la CGR remitió para su conocimiento el seguimiento de esta advertencia a la Contraloría Departamental de Santander, entidad que se comprometió a asumir el control.

• Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación Agua Potable y Saneamiento Básico (CRAG): advertencia relacionada con los graves riesgos administrativos y patri-moniales en la gestión para el cobro de tarifas de Urbaser SA ESP en Cartagena.

• Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT): se produjo una “función de advertencia” sobre el inadecuado manejo, uso, transporte y disposición final de los residuos peligrosos y las sustancias químicas peligrosas del país, conclu-yendo que el registro de generadores de RESPEL no se ha realizado por todos los generadores y las CAR. Se encuentra también que no se ha actualizado la normati-vidad para incluir las nuevas tecnologías. Por lo demás, la CGR destaca que gracias a su intervención se logra la expedición de la Ley 1252 de 2008 que prohíbe la introducción, importación o tráfico de residuos o desechos peligrosos al país.

• Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda): advertencia concerniente al proyecto los Conquistadores por las presuntas irregularidades derivadas de la falta de entrega de más del 20% del valor de los subsidios al oferente por concepto de vivienda de interés social y el estado en que se encuentran las viviendas que refleja una inversión inadecuada de los recursos previamente entregados. Esta situación descrita coloca en riesgo la seguridad de los beneficiarios y residentes de las viviendas e incumple con la finalidad del sistema de vivienda de interés social del Gobierno Nacional y que además puede llegar a constituir un detrimento al patrimonio público en caso de la liquidación del negocio en las condiciones actuales.



• Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT): pronunciamiento sobre riesgos patrimoniales y de gestión de los planes departamentales de agua y saneamiento básico, donde la CGR ha ratificado que se han encontrado relacionados especialmente con las incertidumbres en las cifras presentadas de PDA.

• Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB ESP): riesgo patrimonial por suscripción de contrato de riesgo compartido con deficiencias, irregularidades y amenazas en su suscripción y ejecución del Contrato 9-99-26100-518-2007, donde se evidencia que la entidad acata los puntos jurídicos indicados en la “fun-ción de advertencia”.

• Corporación Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA): se presentaron “fun-ciones de advertencia” relacionadas con las deficiencias en el Convenio No. 040 con el municipio del Tolima para construcción del acueducto, baja calidad en las obras, obras de estabilización de taludes en el centro poblado de Villa Restrepo, inestabilidad evidenciada por la Corporación en la parte alta de la micro cuenca la Aurora, la construcción de la 1°etapa del colector Las Palmeras y la construcción convenio municipio Herveo, incremento de las áreas con bosques comerciales en los núcleos forestales Alto Magdalena, norte y sur del departamento del Tolima.

• Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC): relacionada con el área con régimen diferido Navarro y, sobre procesos de erosión y socavamiento ocasio-nados por el río La Paila en el municipio de Zarzal (Valle).

• Corporación Autónoma Regional de Sucre (CARSUCRE): concerniente a los temas de pago de dos conciliaciones, irregularidades en la asignación de subsidios de vivienda de interés social y mortalidad en procesos de reforestación.

En el marco del desarrollo de las actividades de cierre del Proyecto “Fortalecimiento del control fiscal ambiental para el mejoramiento de la gestión ambiental en Colombia”, cuya ejecución fue posible gracias a los recursos de la Embajada Real de los Países Bajos, la CGR diseño en conjunto con la organización Conservación Internacional Colombia, una herramienta para la evaluación sistemática de la gestión en materia de biodiversidad en entorno de sistemas de información geográfica (SIG), Esta hace parte de una herramienta modular integral con tres módulos donde los dos restantes incluyen un repositorio con amplia información oficial sobre biodiversidad y el otro permite establecer evaluaciones sobre el potencial impacto del desarrollo de la infraestructura vial1.

En el marco del control fiscal micro se mantienen los lazos con las contralorías territoriales que han permitido llevar a cabo la auditoría especial a la gestión del recurso hídrico en Colombia, en la que participaron 58 entes de control territorial y cuyas conclusiones hacen parte de los elementos de la Política Hídrica Nacional, recientemente publicada por el MAVDT. En este mismo sentido, se adelanta con las contralorías territoriales la auditoría especial a las acciones para la prevención y adaptación al cambio climático.

1 LaherramientaenentornoSIGestácompuestaportresmódulospreliminarmenteidentificadoscomoOtus(móduloparalaevaluacióndelagestiónenmateriadebiodiversidad),Ara(repositoriosdeinformaciónenbiodiversidad)yTremarctos(móduloparalaevaluacióndelimpactopotencialdelainfraestructuravialyprocesosdecompensaciónambiental).

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En el marco del control fiscal internacional la CGR como presidente de la Organiza-ción Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS) ha fortalecido la interacción con los demás miembros generando espacios de trabajo conjunto que, en materia de control fiscal ambiental, permitió adelantar una auditoría internacional en cooperación sobre la cuenca amazónica.

Análisis global del PGA 2008 sector medio ambiente

La Contraloría Delegada para el Medio Ambiente (CDMA) tiene, entre otras, la res-ponsabilidad de evaluar la gestión fiscal de las instituciones públicas del orden na-cional que cuentan con funciones ambientales y de aquellas que, en el ámbito de la reorganización del sector público, asumieron las tareas de gestión nacional para el desarrollo territorial, la vivienda y la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.

Mediante Resolución 6001 del 24 de octubre de 2008 la CDMA tiene asignados 54 sujetos de control de los cuales, en el Plan General de Auditoría 2009, 43 fueron programados para el proceso auditor (41 en auditorías regulares y dos en auditorías especiales). Los sujetos de control no programados fueron la Comisión Colombiana del Océano, la UAESPNN, la Asociación de CAR y la CDS, la Corporación de desarrollo sostenible Coralina, el IAvH, el SINCHI, el Fondo Patrimonio Natural, la Fundación Ciudad de Cali, el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).

Adicionalmente, se programaron dos auditorías a créditos del BIRF, cuatro auditorías especiales (gestión en el río Bogotá, planes departamentales de agua, Proyecto Emisario Submarino y gestión del recurso hídrico en Colombia) y dos auditorías en cooperación (región de la amazonia y cambio climático) para un total de 51 auditorías.

De acuerdo con los criterios establecidos por la Guía Audite 4.0, de las 41 auditorías regulares programadas a sujetos de control de la CDMA, una (1) entidad, la Corpo-ración Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar), no recibió el fenecimiento de su cuenta por el concepto de gestión desfavorable (cuadro 3.1).

Concepto gestión Favorable Con observaciones Desfavorable

Opinión contable

Limpia 13 16 1

Con salvedades 2 9 0

Negativa 0 0 0

Abstención 0 0 0

Cuadro 3.1

Resultados del Proceso Auditor PGA 2009 (Vigencia 2008)

Fuente: CGR. Elaboró: CGR – CDMA.

El ejercicio auditor ha mostrado un balance positivo para la institucionalidad con res-pecto a lo evaluado en la vigencia anterior, pues disminuyó el número de entidades que no recibieron fenecimiento de ocho a solo una.



Gestión ambiental territorial Para adelantar este análisis se tomó la información enviada por las contralorías terri-toriales (CT) sobre la inversión municipal y departamental relacionada con el medio ambiente y con los servicios públicos, la compra de predios para la protección de fuentes hídricas abastecedoras de acueductos, así como datos sobre el desarrollo de acciones en materia de gestión de vertimientos, residuos sólidos y plantas de sacrificio. No obstante, de forma previa se hacen precisiones metodológicas frente a la obtención y análisis de la información.

En los últimos años la Contraloría Delegada para Medio Ambiente ha solicitado in-formación sobre inversión relacionada con la gestión ambiental territorial, buscando construir indicadores que permitan medir el avance de los entes territoriales en el cumplimiento de sus obligaciones ambientales.

La solicitud de información busca concentrar el análisis en elementos específicos que la mayor parte de los entes territoriales y de las contralorías incluyen como gestión ambiental, aspectos que se han venido ajustando año tras año. En el presente informe corresponden a: i) cifras relacionadas con el gasto ambiental de los sujetos de control para dos grandes componentes (medio ambiente y servicios públicos)2, ii) cumplimiento del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y del Artículo 106 de la Ley 1151 de 2007 (inversión realizada y extensión adquirida en predios estratégicos para la protección de fuentes de recursos hídricos) y iii) cumplimiento de obligaciones municipales en materia de vertimientos, plantas de sacrificio, residuos sólidos y ordenamiento territorial.

La información enviada por las contralorías corresponde en su mayoría a la vigencia 2008, en razón de la fecha en la que los sujetos de control rinden legalmente la cuenta y, como tal, son las que se acogen para la elaboración del presente capítulo. Aun cuando se recibe un volumen significativo de información algunos vacíos e incon-sistencias han obligado a excluir información del análisis final, lo que explica por qué los diversos análisis planteados no incluyen a todos los entes territoriales.

De otra parte, cabe indicar que la CGR realiza un análisis estadístico básico con la información aportada, lo cual implica que la verificación de cifras y de la calidad del gasto sean una responsabilidad exclusiva de las contralorías territoriales.

Análisis del gasto en inversión ambiental territorial

El análisis de la inversión de municipios y departamentos que se ha adelantado en las últimas vigencias ha permitido identificar las principales acciones en gestión ambiental y el nivel de inversión en servicios públicos que guardan relación con los bienes y servicios ambientales.

2 Dentrodeestosdosgrandesrubrosseincluyólocomprometidoenmateriadelaprestacióndelserviciopúblicodeacueducto(acueducto-redesypotabilización);prestacióndelserviciopúblicodesaneamientobásicoyambiental(alcantarillado,tratamientofinaldeaguasresidualesymanejodemataderos);gestiónderesiduos(ordinariosype-ligrosos);gestiónencuencashidrográficas(ordenacióndecuencas,reforestaciónycompradepredios);gestióndelriesgo(prevenciónyatencióndedesastres);educaciónambiental;monitoreodelacalidaddelaguaydelaireyotrasactividadesambientalesnoclasificadas.

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Como ha sido su criterio la CGR considera que las acciones eminentemente ambientales son las que mantienen o incrementan la oferta de bienes y servicios ambientales, lo cual no necesariamente se presenta cuando se atienden procesos relacionados con la demanda, como las actividades vinculadas a los servicios públicos domiciliarios. En cualquier caso estas cifras son un referente para otros análisis y un punto de vista adicional para el análisis de la eficacia y eficiencia de la política pública ambiental. Dado que el reporte de información territorial no es completo las cifras que este ca-pítulo presenta cada año no son en estricto comparables.

Caracterización del universo de entidades

La información recibida proviene de 41 contralorías territoriales; sin embargo, solo parte de ellas remitió la información de todos los rubros o conceptos solicitados o con el mismo nivel de desagregación, razón por la cual no todos los entes territo-riales aparecen reflejados en los análisis aquí presentados. Sobre la base de 1.107 municipios el consolidado analizado incluye información de 708 municipios de 25 departamentos3.

En general, los municipios no reportaron cifras de cada rubro especificado en la solicitud de información, por lo cual se presentarán por grupos comunes (por ejemplo, toda la ges-tión de cuencas, o todas las acciones de monitoreo, toda la gestión del riesgo, etc.).

Análisis de las cifras

El universo de municipios con información de gasto en los rubros establecidos cubre el 72,1% de la población censada por el DANE en 20054. A partir de allí se estimó el índice de gasto por habitante tanto en el nivel municipal como departamental para los dos grandes rubros definidos (medio ambiente y servicios públicos) y para el global.

De acuerdo con la información reportada por las contralorías territoriales (municipios y departamentos) en los dos grandes rubros considerados el gasto alcanzó un poco más de $2,76 billones (83,6% aportado por los municipios).

En el caso de la inversión global de municipios y departamentos en todos los rubros considerados se alcanzó un gasto promedio por habitante de $71.2165 y $23.931, res-pectivamente6. Para el caso de los rubros definidos como ambientales el índice de gasto por habitante municipal y departamental fue, en su orden, de $35.657 y $6.440. En el caso de las actividades aquí definidas como parte de la prestación de servicios públicos el índice de gasto alcanzó $48.6077 y $55.273, respectivamente (cuadro 3.2).

3 Seincluyerontodoslosentesterritorialesconalmenosunreportedegastoenlosrubrosdefinidos.

4 Setomacomobasepoblacionalparaesteíndicesololadeaquellosmunicipiosdeloscualesseobtuvocifradegastoenlosrubrosestablecidos.Elgastodepartamentalseanalizadeformaindependienteylabasepoblacionalesladetodoslosdepartamentosconinformacióndegasto,teniendoencuentaquenoseconoceladistribucióndedichogastoenlosmunicipios.Tambiénsedebeinsistirquelabaseparaloscálculosesdiferenteparaelcasomunicipalyparaelcasodepartamentalydependiódeladisponibilidaddeinformación.

5 NoincluyóinformacióndeactividadesrelacionadasconlosserviciospúblicosidentificadosdelDistritoCapital.

6 EnestecálculoseincluyeelgastoagregadomunicipalydepartamentaldeCórdoba,LaGuajirayPutumayo,loscualesnodiscriminaronlainformaciónporcadarubrodefinido.

7 NoincluyóinformacióndelDistritoCapital.

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De acuerdo con estas cifras el gasto típicamente ambiental (no incluye la gestión de residuos, el tratamiento de aguas residuales y el manejo de mataderos), aunque se ha incrementado, aún está relegado dentro de las prioridades del gasto de los entes territoriales en comparación con la atención de los servicios públicos8.

Departamento9 Gasto Mpal por habitante en

medio ambiente10

Gasto Mpal por habitante en

servicios públicos

Gasto Dptal por habitante en medio

ambiente11

Gasto Dptal por habitante en

servicios públicos

Amazonas 682.58012 - - -

Antioquia 50.503 44.606 15.917 -

Arauca 28.153 116.360 27.291 57.182

Atlántico 1.776 24.417 42 5.140

Bolívar13 11.734 39.439 - -

Boyacá 9.463 53.243 - -

Caldas 15.791 10.294 - -

Caquetá - - - -

Casanare 8.612 399.313 12.013 703.458

Cauca 17.694 34.827 - -

Cesar 1.380 68.617 - -

Chocó - - - -

Córdoba - - - -

Cundinamarca 71.856 32.362 - -

Guainía - - - -

Guaviare 6.544 18.152 3.045 2.320

Huila 21.128 85.592 - -

La Guajira - - 5.744 172.756

Magdalena 1.335 14.969 2.404 -

Meta14 3.320 3.300 - -

Cuadro 3.2

Gasto Municipal y Departamentalpor Habitante por Grandes Rubros (Pesos de 2008)


8 SialasactividadesconsideradasporlaCGRcomodeimpactosobrelaofertaambientalseagreganalgunasrelacio-nadasconlosserviciospúblicosdescritos,lascualespodríantenerefectospositivosenelmedioambiente(gestiónderesiduos,tratamientodeaguasymanejodemataderos),elíndicedegastoambientalseincrementaencercadel35%.

9 Laubicacióndelgastosepresentapordepartamento,sinembargo,lascifrascorrespondenalgastomunicipal.

10 Enestegastosoloseincluyeelgastomunicipalrelacionadocon:gestióndelriesgo,gestiónencuencashidrográficas,monitoreodelacalidaddeaireyagua,educaciónambientalyotrasactividadesambientalesnodefinidas.

11 Enestegastosoloseincluyeelgastodepartamentalrelacionadocon:gestióndelriesgo,gestiónencuencashidro-gráficas,monitoreodelacalidaddeaireyagua,educaciónambientalyotrasactividadesambientalesnodefinidas.

12 ElvaloreselevadoporelreportedegastoengestióndelriesgoenelCorregimientodeTarapacá.

13 SolohayreportedelDistritodeCartagena.

14 SolohayreportedeVillavicencio.

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Fuente: Contralorías Territoriales (gasto ambiental) y DANE (Población). Elaboró: CGR – Des Medio Ambiente.

Nariño15 5.427 3.883 - -

Norte de Santander16

2.147 4.012 - -

Putumayo - - - -

Quindío 11.548 20.886 1.530 -

Risaralda 23.799 44.735 1.463 671

San Andrés y Providencia

12.971 58.531 12.667 84.735

Santander 6.827 8.940 - 1.693

Sucre - - - -

Tolima 8.672 195.375 306 -

Valle del Cauca 6.509 23.585 61 -

Vaupés - - - -

Vichada - - - -

Promedio General 35.657 48.607 6.440 55.273


Se destaca el nivel de gasto ambiental municipal por habitante en Amazonas17, Cundinamarca18, Antioquia, Arauca, Risaralda y Huila. Así mismo, en el caso de la inversión de los departamentos el gasto más significativo por habitante en medio am-biente se dio en Arauca y Antioquia (cuadro 3.2 y gráficas 3.1 y 3.2). En el caso de las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos el gasto municipal y departamental más significativo se dio en Casanare, así como en otras áreas donde al igual que en Casanare los recursos de regalías representan una fuente de ingresos altamente significativa.

15 SolohayreportedePasto.

16 SolohayreportedeCúcuta.

17 ElvaloreselevadoporelreportedegastoengestióndelriesgoenelCorregimientodeTarapacá.

18 EstevalordependesignificativamentedelasinversionesdelDistritoCapital.

••



Con la información reportada por los órganos de control sobre la gestión fiscal terri-torial con respecto a los rubros especificados se estableció la relación entre el gasto municipal en los dos grandes rubros aquí considerados (gasto ambiental y de servi-

Gráfico 3.1

Fuente: Contralorías Territoriales. Elaboró: CGR-Des Medio Ambiente.

Gasto municipal por habitante(Medio ambiente y servicios públicos - Pesos de 2008)

Gráfico 3.2


Gasto departamental por habitante(Medio ambiente y servicios públicos - Pesos de 2008)



cios públicos relacionados), en comparación con el gasto total ejecutado por dichos entes19. De acuerdo con tales cifras el gasto ambiental municipal representó un 3,5% del gasto de los municipios, en tanto que el gasto en las actividades asociadas con la prestación de servicios públicos representó un 7,7%.

De la información ambiental reportada se destacan las ciudades de Bogotá, DC y Medellín (gráfica 3.3) las cuales contribuyeron con el 78% del gasto total denominado ambiental que se registró para el 2008.

En cuanto a la proporción del gasto total entre las actividades ambientales aquí contempladas la inversión se distribuyó así: i) gestión del riesgo ($156.923 millones - 3,4%), ii) gestión en cuencas hidrográficas ($115.989 millones - 9,9%), iii) edu-cación ambiental ($13.568 millones - 1,2%), iv) monitoreo de la calidad del aire y agua ($5.157 millones - 0,4%) y v) otras actividades ambientales ($250.649 millones - 21,4%)20 (gráfica 3.4).

19 Paraestecálculosetomósolamenteinformacióndelosmunicipios(seexcluyóelgastodelosdepartamentos)y,comoentodosloscasos,solosecompararoncifrasdelosmunicipiosqueregistraronalgúngastoenalgunadelasactividadesaquícontempladas.Lascifrasdegastototalmunicipalde2008fuerontomadasdelainformacióndeejecucióndelDepartamentoNacionaldePlaneación,soloexistenalgunospocosmunicipiosenquesetomócomobaseparacomparareldatode2007(llevadaapesosde2008)oseincluyólacifradelapáginaoficialdelmunicipio.

20 IncluyedatosdelDistritoCapitalpara2008.

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Gráfico 3.3


Municipios con mayor gasto en medio ambiente(Millones de Pesos)



Para las actividades relacionadas con los servicios públicos aquí considerados, el mayor gasto total se dio en el sector de agua potable ($668.733 millones - 45,5%), segui-do por el saneamiento básico y ambiental (sin incluir gestión de residuos $461.882 millones - 31,4%) y finalmente gestión de residuos ($339.686 millones - 23,1%)21. Esto sigue demostrando el peso significativo que ha tenido la agenda gris desarrollada a partir de las orientaciones del PND (gráfica 3.5).

Gráfico 3.4


Proporción del gasto en actividades ambientales(Millones de Pesos)

21 NoincluyedatosdelDistritoCapitalpara2008.••

Gráfico 3.5


Proporción del gasto en actividades ambientales(Millones de Pesos)



El análisis como en años anteriores permite identificar la inclusión de actividades dentro del gasto ambiental que no mejoran significativamente la oferta de bienes y servicios ambientales y que, básicamente, se enmarcan en la prestación de servicios públicos domiciliarios (mejorando temas de salubridad pública) y aunque incluyen algunos com-ponentes de gran relevancia para el medio ambiente (tratamiento de aguas, gestión de residuos y de mataderos) en general, representan la menor proporción dentro del gasto de estos servicios, por lo cual las debilidades en la gestión integral de tales servicios públicos han venido acarreando impactos ambientales y de salud muy importantes.

Cumplimiento del Artículo 111 de la Ley 99 de 199322

En los últimos años la CGR ha involucrado en este informe una revisión del cumpli-miento del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993, como respuesta a la obligación que tiene el ente de control de vigilar la gestión fiscal del sector ambiental y la eficiencia y eficacia de la política pública ambiental. De otra parte, se adelanta este análisis dada la importancia que la CGR concede a este mecanismo como instrumento efectivo para la conservación de los recursos hídricos en las cuencas de las que se surten acueductos municipales y distritales.

La mencionada norma estableció la obligación de los entes territoriales de destinar anualmente y durante 15 años contados a partir de la aprobación de la norma un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos para la adquisición de predios en áreas declaradas de interés o estratégicas para tal sentido23.

Para este análisis la CGR ha definido mecanismos complementarios de captura de información frente a los cuales el más eficaz ha resultado de la interacción con las contralorías territoriales. Durante los años recientes se ha solicitado información de forma continua, a través de los entes de control fiscal, con el objetivo de generar un histórico que permita en el mediano plazo conocer el estado real del cumplimiento de la norma y, más importante que eso, determinar en alguna medida el nivel de impacto frente a su propósito original.

Por competencia corresponde a las contralorías territoriales la evaluación del cumpli-miento de la obligación por parte de los entes territoriales, y con sus reportes se ha conformado una base de datos que cuenta con información fraccionada (temporal y espacialmente), fundamentalmente sobre la extensión e inversión destinada a la compra de predios hasta 2008.

A pesar de los vacíos y debilidades encontrados por la CGR en la información remi-tida, el análisis permite entregar cifras globales sobre la adquisición de predios en el

22 ParaestesegmentodelcapítulotodaslascifrasincluidasyalgunoselementosdeanálisissetomarondeldocumentodetrabajoelaboradoporGuillermoRudasLlerasdenominado“Quinceañosdeimplementacióndelasinversionesobligatoriasenlaconservacióndelascuencasabastecedorasdeacueductosmunicipales(Artículo111delaLey99de1993)”.TNC/PatrimonioNatural/WWF/CGR.Mayode2010.Lainformaciónbasesobrecompradeprediosyal-gunoscriteriosfueronaportadosporlaContraloríaGeneraldelaRepúblicayajustadosporelautordeldocumento.

23 En2007conlaaprobacióndelaLey1151(LeydelPlanNacionaldeDesarrollo2006-2010)semodificólanor-maoriginal,enelentendidodeampliarelplazodecumplimientoparaaumentarelimpactodelinstrumentoy,porotrolado,paraoptarporaccionesadicionalesocomplementariasalaadquisicióndepredios.Noobstante,dadolorecientedelanormaylafaltadereglamentacióndelamismanosehaceunanálisisdetalinversiónporlaslimita-cionesdelainformacióndisponible.

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periodo 1993-2008 (o parte del mismo) en torno a extensión y valor de compra de los predios con algunos ajustes frente a las cifras presentadas en el informe anterior; plantea algunas de las debilidades del instrumento e incluye una evaluación más in-tegral del cumplimiento de la norma24.

Con base en los ajustes logrados al momento de la consolidación del informe se cuenta con la siguiente información:

• Reporte de 454 entes territoriales, de los cuales 7 corresponden a los departa-mentos.

• Sobre la base de los reportes globales identificados los municipios que reportaron cifras sobre inversión destinaron entre 1994-2008, $115.033 millones a la adquisición de predios (pesos de 2009). De otro lado, el agregado de área comprada alcanzó en el mismo periodo 94.177,7 hectáreas. En el caso de los departamentos con reportes el área alcanzó 3.450 hectáreas tras una inversión de $10.665 millones.

• El ajuste de la información muestra un pequeño incremento en la extensión adquirida frente a lo reportado en años anteriores, aunque el mismo no resulta significativo si el análisis se refiere al nivel de cumplimiento encontrado. A pesar de ello el au-mento de áreas registrado en los últimos años es en parte resultado de una mayor disponibilidad de información debida a las acciones de control y seguimiento y a la respuesta de los entes territoriales por las preocupaciones sobre el incremento en el riesgo de desabastecimiento que se viene presentando en años recientes en varias zonas del país (gráfica 3.6). Sin embargo, la cifra sigue siendo muy reducida para las potenciales necesidades de conservación que deberían adelantar los municipios para garantizar la disponibilidad de agua para sus acueductos.

• Teniendo en cuenta la información municipal reportada se pudo inferir que el valor promedio de los predios adquiridos fue de $1,22 millones por hectárea.

De la información analizada se destacan 19 municipios que durante el periodo 1994-2008 invirtieron de sus recursos más de $1.000 millones, lo que en suma significó $62.390,8 millones (pesos de 2009), esto es 54,2% del total invertido en la compra de predios bajo esta figura, lo que en términos de extensión significó 34.197,9 ha (36,3% del total) (gráfica 3.7 y cuadro 3.3).

24 Paraelajustedecifrasyanálisisdelcumplimientoserevisóeldocumentodetrabajo“Quinceañosdeimplementa-cióndelasinversionesobligatoriasenlaconservacióndelascuencasabastecedorasdeacueductosmunicipales(Ar-tículo111delaLey99de1993)”.GuillermoRudasLleras.TNC/PatrimonioNatural/WWF/CGR.mayode2010.

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Gráfico 3.6


Compra municipal de predios (Hectáreas - 1994-2008)

Gráfico 3.7


Municipios con mayor inversión en predios(Pesos de 2009 - 1994-2008)



DEPARTAMENTO MUNICIPIO VALOR PAGADO (Millones de pesos

de 2009)

ÁREA ADQUIRIDA (HA)

Antioquia Medellín 13.176,2 1.068,0

Antioquia Envigado 8.546,1 112,6

Casanare Tauramena 5.403,0 3.875,7

Santander Bucaramanga 5.018,1 2.520,9

Huila Neiva 4.370,3 6.869,7

Valle del Cauca Yumbo 3.057,6 1.405,0

Caldas Manizales 2.909,1 2.553,9

Antioquia Itagui 2.648,0 144,1

Meta Villavicencio 2.375,3 476,0

Tolima Ibagué 2.048,7 1.373,9

Casanare Aguazul 1.960,1 1.508,4

Antioquia Rionegro 1.778,2 18,4

Huila Pitalito 1.769,1 5.601,0

Huila Palermo 1.610,8 1.991,9

Casanare Yopal 1.457,4 718,0

Huila Garzón 1.105,1 1.997,2

Antioquia Andes 1.092,4 1.068,9

Boyacá Miraflores 1.061,2 256,8

Quindío Armenia 1.004,0 637,5

Cuadro 3.3

Municipios con Mayor Inversión en Compra de Predios(1994-2008)

Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró: CGR – DES Medio Ambiente.

Si el criterio es la extensión adquirida se resaltan 21 municipios que en el periodo referido cuentan con predios de más de 1.000 hectáreas y que en conjunto suman 44.899,3 hectáreas (47,7% del total de lo adquirido por municipios) (cuadro 3.4 y gráfica 3.8).



Departamento Municipio Área adquirida (ha) Valor pagado (millones de pesos de 2009)

Huila Neiva 6.869,7 4.370,3

Huila Pitalito 5.601 1.769,1

Casanare Tauramena 3.875,7 5.403

Caldas Manizales 2.553,9 2.909,1

Santander Bucaramanga 2.520,9 5.018,1

Norte de Santander Pamplonita 2.406,4 166,5

Huila Garzón 1.997,2 1.105,1

Huila Palermo 1.991,9 1.610,8

Huila San Agustín 1.779,6 778,3

Boyacá El Cocuy 1.743,9 181,5

Casanare Aguazul 1.508,4 1.960,1

Valle del Cauca Yumbo 1.405 3.057,6

Tolima Ibagué 1.373,9 2.048,7

Norte de Santander Mutiscua 1.304,3 384,9

Boyacá Cómbita 1.296,3 156,9

Norte de Santander Cúcuta 1.239 423

Huila Timaná 1.138,7 763,1

Antioquia Jardín 1.135,6 237

Antioquia Andes 1.068,9 1.092,4

Antioquia Medellín 1.068 13.176,2

Huila Colombia 1020,8 475,4

Cuadro 3.4

Municipios con Mayor Extensión de Predios (1994-2008)

Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró: CGR – DES Medio Ambiente.

Gráfico 3.8


Municipios con mayor extensión de predios (1994-2008)



Los datos referidos a los entes territoriales destacados por el nivel de inversión permiten hacer referencia a los siguientes aspectos:

• Los municipios de Envigado y Rionegro reportaron extensiones muy bajas, sin embargo, los valores promedio de adquisición son muy elevados ($75,9 y $96,7 millones por hectárea), este aspecto debería ser revisado por las respectivas con-tralorías para evidenciar si tales cifras se relacionan con la ubicación y calidad de las áreas adquiridas.

• En algunos casos se compraron áreas muy pequeñas (mucho menores a una hec-tárea), con altos valores de adquisición lo que pone en duda que cumplan con lo exigido por la norma y, en este sentido, su nivel de protección es mínimo, por no decir inexistente. Probablemente se compraron para albergar infraestructura de servicios públicos (bocatomas y plantas de potabilización, entre otros), de tal suer-te que no aportan a cumplir con el espíritu de la norma analizada y no deberían incluirse para revisar el nivel de cumplimiento de la misma.

También es posible que los valores elevados en predios tengan relación con su ubi-cación, por ejemplo en cercanías de grandes centros urbanos o polos de desarrollo económico; no obstante, la CGR ha reiterado que previo a la adquisición, además de la evaluación técnica, se debe llevar a cabo un avalúo de los potenciales predios por parte del IGAC, o de una lonja de propiedad raíz o un avaluador reconocido por el Registro Nacional de Avaluadores.

Una de las discusiones de mayor relevancia está alrededor de la definición de los ingresos corrientes como base de cálculo del valor de los recursos que deben destinar los entes territoriales para la adquisición y mantenimiento de las áreas de interés para acueductos municipales o para financiar esquemas de pago por servicios. Teniendo en cuenta que una amplísima mayoría de los recursos del SGP y de las regalías tienen destinación específica acoger esta condición como base de cálculo, plantearía la obliga-ción de asignar recursos del orden de 169 mil millones de pesos (a precios del 2009 y según ejecuciones presupuestales del 2008) para cumplir lo mandado en el Artículo 111. En contraste, si se define con claridad la diferencia entre la base de cálculo y el origen de los recursos que se asignen el monto total a destinar a este fin ascendería, a precios actuales, a 421 mil millones de pesos. Es decir, con esta interpretación de ingresos corrientes acorde con las definiciones establecidas por la Constitución y la Ley, se produciría un incremento de recursos disponibles del 150%25.

De otra parte, el potencial de canalización de recursos hacia la conservación de las cuencas hidrográficas, mediante estas inversiones obligatorias de los entes territoriales, representa un aporte muy significativo dentro de los recursos destinados por el país a la implementación de la política ambiental en su conjunto.

El presupuesto del Sistema Nacional Ambiental para 2008 ascendió (a pesos actuales) a más de 1,3 billones de pesos. Sin considerar los ingresos corrientes que reciben los entes territoriales, por regalías y del SGP como base de liquidación de la obligación

25 GuillermoRudasLleras.Quinceañosdeimplementacióndelasinversionesobligatoriasenlaconservacióndelascuencasabastecedorasdeacueductosmunicipales(Artículo111delaLey99de1993).TNC/PatrimonioNatural/WWF/CGR.mayode2010.Documentodetrabajo.

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de proteger las cuencas de sus acueductos, esta obligación aportaría a la protección de los ecosistemas alrededor del 13% del presupuesto del SINA. Pero si se incluyen estos ingresos de los entes territoriales dentro de la base de cálculo del 1%, estos aportes obligatorios alcanzarían un valor cercano a la tercera parte del presupuesto del SINA, equivalente al 40% de las rentas propias de sus entidades (principalmente las CAR)26.

Además, una porción importante de la obligación de estas inversiones se concentra en las administraciones departamentales con un 35% del total nacional27, y otra parte importante corresponde a las cinco grandes ciudades (Bogotá, Medellín, Cali, Barran-quilla y Cartagena) con más de la cuarta parte del total nacional. De todas formas los demás municipios contribuyen con un 38% y presentan grados de dispersión mucho más elevados28.

Tomando como base la información remitida por las contralorías territoriales en el periodo de aplicación del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993 se realiza una primera evaluación completa sobre el nivel de cumplimiento de la norma. Para tal ejercicio se tomaron las cifras de todos los municipios con información disponible (precio y exten-sión) y se adoptaron los criterios expuestos en los párrafos anteriores para calcular la base de ingresos de los entes territoriales (a precios de 2009)29.

De acuerdo con lo anterior, la primera observación del comportamiento de los 447 municipios y distritos para los cuales se dispone de información es el bajo cumpli-miento de la norma. En efecto, más de la décima parte de estos municipios reportan un cumplimiento nulo de la meta de adquirir áreas estratégicas para el abastecimiento de sus acueductos; y dos terceras partes de ellos registran la destinación de menos del 0,25% de sus ingresos a la adquisición de estas áreas.

Más aún, por encima del 95% de los municipios que reportan información han in-vertido en el período menos del 1% de sus ingresos para este propósito, tal como estaba definido por ley; de esta forma solo 16 de los 447 municipios reportan haber cumplido con la meta establecida en la norma (cuadro 3.5 y gráfica 3.9)30.

26 Ibídem.

27 Mientrasnoseindiquelocontrario,enlosucesivoenestecapítuloseharáreferenciaaunmontototalequivalenteal1%delosingresoscorrientes,incluyendodentrodelabasedeliquidaciónlosingresosdelosentesterritorialesporconceptodelSGPydelasregalías.

28 Op.Cit.GuillermoRudasLleras.

29 LosdatossobrelosingresoscorrientescorrespondenalaejecuciónpresupuestalreportadaporlosentesterritorialesalDepartamentoNacionaldePlaneación(DNP).

30 Op.Cit.GuillermoRudasLleras.

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RANGOS DE VALOR DE INVERSIÓN EN PREDIOS SOBRE INGRESO TOTAL

MUNICIPIOS CON INFORMACIÓN

NO. % % ACUM

0% 55 12,3% 12,3%

Menos de 0.25% 242 54,1% 66,4%

De 0,25% a menos de 0,50% 76 17,0% 83,4%

De 0,50% a menos de 0,75% 42 9,4% 92,8%

De 0,75% a menos de 1,00% 16 3,6% 96,4%

De 1,00% a menos de 1,25% 5 1,1% 97,5%

De 1,25% a menos de 1,50% 6 1,3% 98,9%

De 1,50% a menos de 1,75% 2 0,4% 99,3%

De 1,75% a menos de 2,00% 2 0,4% 99,8%

De 2,00% a menos de 2,25% 0 0,0% 99,8%

2,25% o más 1 0,2% 100,0%

Total municipios con información 447 100,0%

Cuadro 3.5

Distribución de Municipios Según Cumplimiento de la Norma (1994-2008)

Fuente: Contralorías territoriales; Elaboró: Guillermo Rudas Lleras31.

De otra parte, en términos de los recursos totales canalizados hacia las cuencas muestra, igualmente, un cumplimiento agregado muy deficiente: la totalidad de los municipios con información solo invirtieron durante los 15 años, a precios actuales, menos de 148 mil millones de pesos, menos de una quinta parte de los más de 950 mil millones que han debido invertir para conservar las fuentes de agua de sus acue-ductos durante el período; del total de municipios con información solo se destacan 16 que cumplen a cabalidad con la norma, invirtiendo para este fin al menos el 1% de sus ingresos totales32; y otros 16 municipios adicionales que estuvieron cerca de cumplirla33 con inversiones totales en adquisición de predios entre el 0,75% y menos del 1% de sus ingresos totales34.

31 Ibídem.

32 Cumplen lanormaacabalidad losmunicipiosdeBerbeo,Betéitiva,ElEspino,LaCapilla,Miraflores,Pachavita,SantanaySantaSofíaenBoyacá;Bucarasica,LabatecayMutiscuaenNortedeSantander;yElías,Nátaga,Paicol,TarquiyTimanáenelHuila.

33 EnesterangoseencuentranlosmunicipiosdeCucaita,Monguí,SantaMaría,Somondoco,Sora,Soracá,Susacón,Toca,TununguáenBoyacá;AcevedoyColombiaenelHuila;LaCruzySanPabloenNariño;SilosenNortedeSantander;PáramoenSantander;yTauramenaenCasanare.

34 GuillermoRudasLleras,Op.Cit.

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La CGR reitera que en este proceso de evaluación asociado con el cumplimiento del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993, además de las inconsistencias en la información, se han detectado una serie de elementos que hacen difícil la ejecución de la norma y del mismo proceso de evaluación, aun hoy existen distintas interpretaciones que han permitido cumplir parcialmente la norma o incumplirla de fondo. A continuación se vuelven a referir estos elementos:

• Aun no existe unidad de criterio sobre los recursos a los cuales se aplica el por-centaje que estableció la norma. De acuerdo con ello subsisten dudas si los “in-gresos” a los que hace referencia el Artículo 111 son los ingresos propios o, como lo manifestó el Ministerio de Hacienda, los ingresos propios exceptuando los que tengan destinación específica35. En este marco de las interpretaciones es proba-ble que el acceso a los recursos municipales puede hacerse sobre la base de los ingresos propios (corrientes) y, en alguna medida, sobre aquellos que tienen libre destinación o que, aunque tengan una destinación específica, tal destinación sea la de la gestión ambiental36. Como se planteó anteriormente este aspecto resulta crucial en la identificación de mayores recursos para atender los retos de gestión en cuencas hidrográficas y dar mayores garantías para el sostenimiento de la oferta de recursos hídricos en el abastecimiento de acueductos.

35 ElministeriodeHaciendayCréditoPúblicoemitióelconceptoNo.1625deabrilde1998,queenlopertinenteexpresa:“Debeentendersequeserefierealosingresospropiosdecadaunadelasentidadesterritoriales,excluyendolosquetenganunadestinaciónespecíficaseñaladaporlaConstituciónylaLey”.EstapartedelconceptofuetomadodelinformeconstitucionaldelaContraloríadeRisaralda,numeral1.4.

36 Endistintosámbitosinstitucionalessehanemitidoconceptos,sinembargo,endefinitivalosdocumentosnoplas-manunconsensoacercadeltema.LanormafuemodificadaporelArtículo106delaLey1151de2007(LeydelPlanNacionaldeDesarrollo2006-2010)ylamismareferenciaclaramentedelosingresoscorrientescomobaseparalaaplicacióndelanorma.

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Gráfico 3.9

Fuente: Patrimonio Natural, TNC, WWF y CGR (2010).

Distribución de municipios según cumplimiento de la norma (1994-2008)



• El cumplimiento de la norma, en cuanto a la destinación de recursos para la compra, es responsabilidad exclusiva de los entes territoriales (municipios, distritos y depar-tamentos) y, es posible que subsista confusión en todos los niveles institucionales locales sobre dicha responsabilidad. Frente a este hecho es importante mencionar que a través de los mecanismos institucionales de cooperación financiera y técni-ca se pueden establecer alianzas entre municipios, departamentos y autoridades ambientales regionales, sin embargo, es claro que los recursos aportados por las autoridades ambientales no se deben considerar para medir el cumplimiento de la norma. En este mismo sentido, los recursos aportados por los departamentos deben corresponder a su obligación y no reemplazan los recursos a que están obligados los municipios.

• De acuerdo con lo anterior, es preciso ajustar la información disponible y el nivel de exigencia a los reportes de los entes territoriales, pues se han encontrado cifras en las cuales se agregan, sin discriminación, recursos de varias entidades, lo que no permite adelantar con certeza los análisis legales correspondientes.

• Varios municipios han incumplido la norma total o parcialmente amparándose en aspectos como: i) estar cobijados por situación de insolvencia, de acuerdo con la Ley 550 de 199937, ii) no tener áreas de importancia estratégica para la conser-vación de fuentes abastecedoras de acueductos municipales y distritales dentro de su jurisdicción, iii) tomar el agua para sus acueductos de fuentes subterráneas, iv) el no vencimiento temporal de la norma y v) contar con otras áreas o medidas de protección como la existencia de áreas protegidas nacionales.

No sobra indicar que la adquisición de áreas para cumplir la norma debe ser pre-viamente sustentada por el ente territorial, preferiblemente con la participación de la autoridad ambiental competente, para garantizar que cumple con unas condiciones mínimas como las expresadas por el MAVDT en distintos conceptos38 e incluso, una vez adquirida debe hacer parte integral del ejercicio de ordenamiento territorial muni-cipal y de la cuenca en la que se encuentra el predio.

No obstante, resulta imprescindible que en el proceso de reglamentación de la norma aquí evaluada y que adelanta actualmente el MAVDT se sostenga el criterio sobre la calidad de los ingresos para la base de cálculo de los recursos destinados a la compra de predios, pues de lo contrario el impacto de la norma se reduciría sensiblemente como lo expresó la CGR en “función de advertencia” enviada recientemente por el Señor Contralor General al Señor Ministro.

Otros elementos reiterados por la CGR son:

• A pesar de que el reporte de información ha mejorado aún es difícil dar cifras definitivas sobre el cumplimiento de la norma ante la ausencia de un censo com-pleto y permanente que identifique, además de los aspectos básicos de los predios (matrícula inmobiliaria, ubicación, valor de adquisición, extensión), las condiciones de conservación actual de los predios y las acciones de mantenimiento y manejo

37 Estanormafuemodificadaporlasleyes922de2004y1116de2006.

38 Losconceptosmásimportantesalrespectoson:1200-E2-84649de2004,73932de2006,84302de2006y82376de2006.

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de los mismos. En esta condición no le será posible a ninguna institución, pero especialmente a los propios municipios, verificar el verdadero impacto del mecanismo en la regulación hídrica de las fuentes que abastecen los acueductos, ni definir las necesidades de intervención que tienen como responsabilidad compartida con las autoridades ambientales.

• La modificación de la norma por la Ley 1151 de 2007 introdujo variaciones intere-santes como la posibilidad de invertir en el mantenimiento de los predios adquiridos e implementar el pago por servicios ambientales. Sin embargo, tal situación debe ser el resultado de una evaluación técnica del ente territorial en conjunto con la autoridad ambiental de su región como forma de evaluar la eficacia y eficiencia de la aplicación de la norma. En este punto, seguramente, urge adelantar una evaluación conjunta para definir las necesidades que tienen los municipios para conservar sus fuentes de abastecimiento, incluso en el mediano y largo plazo.

Estas modificaciones y las limitaciones del análisis por las deficiencias en información hacen necesario fortalecer el control fiscal para las próximas vigencias, haciendo un corte en la evaluación a 2008 y revisando las nuevas actuaciones en virtud de la Ley 1151 de 2007. Un punto de partida será el resultado de la evaluación que en conjunto adelantan la CGR y las contralorías territoriales a través de la auditoría a la gestión del recurso hídrico en Colombia.

Visión general sobre la gestión municipal en residuos, vertimientos y plantas de sacrificio

La CGR solicitó información a las contralorías territoriales sobre la gestión municipal en temas que involucran importantes componentes ambientales que están, en general, vinculados a la prestación del servicio público de saneamiento básico. Dado que la información remitida es parcial (solo hay reporte de 15 al 20% de los municipios), solo se presenta un análisis global e indicativo de cada tema, aunque, por supuesto representa una percepción informada de los avances y debilidades en algunos de los compromisos ambientales que tienen por ley los entes territoriales. De otro lado, todo lo aquí referenciado tiene origen en información de contralorías territoriales y no impli-ca de manera directa acciones individuales de control sobre los municipios pues este control no es competencia de la CGR, salvo en circunstancias excepcionales.

Elementos de la gestión municipal en residuos

Con miras al mejoramiento de la gestión en servicios públicos se ha privilegiado la incorporación de operadores especializados en lugar de la intervención directa de las administraciones municipales. Resultado de ello: los centros urbanos más importantes del país han constituido alianzas públicas y privadas para incrementar las coberturas y, en especial, para mejorar la gestión financiera y garantizar la continuidad de los servicios públicos.

Esto no necesariamente ha sucedido en el nivel de los municipios medianos y pe-queños los que no cuentan con gran capacidad técnica y financiera para liderar estos procesos y, especialmente, porque no “caben” en ejercicios de gran escala que son los que resultan potencialmente más atractivos para los operadores especializados.



En el caso de los residuos la gestión está enmarcada en las disposiciones vigentes del Decreto 1713 de 2002 (PGIRS), con el cual se ha buscado privilegiar una gestión integral con base en el ciclo de vida de los residuos, de tal suerte que no se centra por principio sólo en el servicio de aseo, sino que también incorporó visiones ya co-nocidas sobre reducción, reciclaje y reuso.

Si bien es un proceso que lleva varios años los mayores avances se han dado alrededor de la formulación de los planes de gestión (cerca del 95% de los municipios lo han formu-lado) y de la reducción de la disposición indiscriminada, ilegal y antitécnica de residuos. No obstante, como muestra la información remitida la implementación representa el reto fundamental en el que no se avanza con la velocidad requerida. Además, aún subsisten deficiencias en la gestión que implican impactos relevantes al medio ambiente.

Los reportes muestran que la prestación del servicio de aseo se viene dando principal-mente por empresas operadoras especializadas (67%). En cuanto al sitio de disposición no hay una clara decisión sobre la ubicación del mismo, por lo cual cerca de la mitad de quienes reportaron información indican que envían sus residuos a lugares fuera del municipio. Este aspecto resulta usual no solo por la estrategia gubernamental de favo-recer esquemas regionales, sino por la dificultad encontrado por las administraciones municipales para incorporar en los planes de ordenamiento territorial39 espacios para la construcción de una solución adecuada para la disposición final, por la permanente oposición de la población ante los profusos errores de la gestión.

Según la información el proceso de disposición final que se privilegia en el 54% de los casos es el relleno sanitario (lo cual no habla en estricto de la condición actual del manejo de dichos sitios) frente a plantas de tratamiento y otros sistemas no indicados (10% cada uno). Sin embargo, resulta claro que la disposición a cielo abierto sigue siendo una práctica de uso común a pesar de sus impactos (25%).

Los planes de gestión de residuos resultado del Decreto en mención tienen dispa-ridad en su proceso de ejecución, pero se expresa que se empleará desde 2 hasta 20 años para su implementación, aunque no en todos los casos se complementó la información con cifras de los costos estimados. En este escenario la mayor parte de los municipios mantienen como estrategia el uso de rellenos sanitarios frente a las plantas de recuperación y tratamiento de residuos, sin embargo, también se mantiene la dificultad asociada a la inexistencia de espacios aprobados dentro de los POT para la disposición final de residuos y la falta de procesos de licenciamiento ambiental en cerca del 40% de los casos reportados.

Elementos de la gestión municipal en vertimientos

En el marco de la gestión de vertimientos el enfoque de revisión es el estado actual del tratamiento de las aguas residuales (en esencia las de origen doméstico) y las previsio-nes en el contexto de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV). En el primer caso se mantienen tendencias históricas sobre el proceso de tratamiento de las aguas residuales, según las cuales el porcentaje de quienes tratan los vertimientos

39 CuandosehabledelosPOTdebeentendersequeserefierealosplanes,planesbásicosyesquemasdeordenamien-toterritorialdeformaindistinta.

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sigue siendo muy bajo en comparación con la práctica usual de disponer directamente los vertimientos en las fuentes de agua (apenas cerca del 18% tienen algún sistema de tratamiento operativo). En este mismo sentido, preocupa que no se cuente con los permisos de vertimiento en al menos el 78% de quienes remitieron las respuestas.

Como herramienta para superar varios de los inconvenientes de la gestión municipal en esta materia se definió en la normatividad la formulación e implementación de los PSMV, frente a los cuales los avances claros están en la etapa de formulación y re-sultado de ello es que cerca del 47% de las respuestas indican que se han aprobado sus PSMV y casi la totalidad incluye en cada caso metas de reducción de diverso nivel, las cuales se espera tengan como base la definición de objetivos de calidad para la cuenca o tramo intervenido. Sin embargo, la planeación privilegia la intervención en torno de la construcción de la infraestructura de captación y conducción de verti-mientos (interceptores y alcantarillados), lo cual implica que el tratamiento de aguas residuales no se dará de forma rápida y por lo tanto los impactos sobre los cuerpos de agua se mantendrán durante varios años más.

Como en el caso de la gestión final de los residuos sólidos existen inconvenientes en la gestión de las áreas para la construcción de infraestructuras en el tratamiento de los vertimientos y su inclusión en el ordenamiento territorial.

Elementos de la gestión municipal en plantas de sacrificio (mataderos)

Los mataderos son infraestructuras que típicamente han mostrado una debilidad en la gestión municipal (y de las autoridades ambientales), pues de forma reiterada se han involucrado en los ámbitos urbanos sosteniendo serias deficiencias en su manejo ambiental (residuos, vertimientos y olores) y en algunos casos en materia de salubridad. En este caso se han producido intervenciones de órganos como la Procuraduría General de la Nación que han provocado una reacción positiva de las administraciones municipales y de las autoridades ambientales para ajustar su operación a las normas ambientales.

Las cifras encontradas dejan ver que cerca del 70% de los municipios mantienen en su territorio plantas de sacrificio, de los cuales el 56% son de carácter privado, 7% de los municipios y 37% no refiere esta información. La presencia significativa de estas plantas incorpora responsabilidades en materia de gestión ambiental, que en su mayoría se concentran en zonas urbanas y suburbanas (48% y 35%, respectivamen-te). Es una permanente preocupación la ausencia de permisos ambientales para la operación de las mismas (63%), así como el no tratamiento de los vertimientos antes de su disposición final (59%)40.

Desarrollo del control fiscal ambiental

La interacción entre los distintos órganos de control durante los últimos años ha per-mitido mejorar la mecánica de análisis y evaluación de la gestión ambiental pública a todos los niveles territoriales, como resultado de ejercicios conjuntos de auditoría

40 Estosdosindicadoresfinalessecalcularonconunnúmeromenorderespuestas,antelaausenciademayorinfor-mación.

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(recursos hídricos y cambio climático), el intercambio de información y la formación de capacidad técnica, que ha posicionado de mejor manera el tema ambiental en la agenda de trabajo de los distintos entes de control.

Esta evolución ha permitido que se integren herramientas de control (auditorías, sis-temas de información, informes constitucionales) con las cuales se está dando una mirada más amplia sobre la eficiencia en la gestión ambiental.

En el contexto del presente informe es importante plantear algunos de los elementos en los que se considera que subsisten debilidades importantes en el control fiscal, pero reconociendo los avances que hasta ahora se han producido. No sobra indicar que resulta crucial mantener vigentes y activos los procesos y mecanismos de interacción, comunicación y cooperación entre las contralorías en todos los ámbitos territoriales.

• Debilidades técnicas en la evaluación ambiental por la ausencia de perfiles pro-fesionales asociados con las ciencias naturales y la ingeniería, las cuales se han venido superando con una capacitación más intensiva en temas del sector, pero especialmente con la interacción de equipos auditores dentro de los ejercicios en cooperación que se han adelantado en los últimos años. No obstante, es importante seguir resaltando la necesidad de integrar especialidades y disciplinas ambientales que atiendan permanentemente los retos del control fiscal del sector.

• No existe aún un criterio y marco de trabajo definido para la revisión de los temas sectoriales en el ámbito de la auditoría, razón por la cual las guías de auditoría solo expresan procedimientos genéricos. En este sentido, la dinámica generada con las auditorías en cooperación sobre temáticas ambientales y la generación de capacidad técnica mediante los procesos de capacitación que adoptó la CGR en el marco del proyecto “Fortalecimiento del control fiscal ambiental para el mejoramiento de la gestión ambiental en Colombia (Proyecto Holanda)” han permitido incorporar procedimientos de evaluación específicos para el sector, que sin embargo, deben ser ajustadas y consensuadas en espacios como el del Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF).

• Aun está por definirse un marco conceptual único para la identificación de las acti-vidades y el gasto que efectivamente se asocia con la gestión ambiental, que, como ha sido criterio de la CGR, partan del principio de mejorar la oferta ambiental y conservar, en amplio sentido el patrimonio ambiental. A pesar de ello ha resultado de gran utilidad para los entes de control acordar unos criterios mínimos en la rendición de información sobre las inversiones en medio ambiente de sus sujetos, como es el caso de las solicitudes de información que la CGR ha tramitado con las contralorías territoriales para la elaboración del presente capítulo.

• No existe todavía una amplia estandarización de las herramientas y procedimientos para el control macro y micro, a pesar de ello se han dado avances en el marco del trabajo que desarrolla el SINACOF con sus asociados en el contexto del mejo-ramiento de la gestión de la información (por ejemplo rendición de cuentas). Así mismo, es fundamental mantener los esfuerzos que se han dado en procura de mejorar la memoria institucional y los sistemas de información tanto ambientales como de indicadores de gestión fiscal.

Tema: Gestión Ambiental UrbanaTítulo: Energía al Tope Autor: Alejandra Mejía Jaramillo Lugar: Leticia - Amazonas

La sostenibilidad ambiental urbana: un reto para Colombia

Capítulo IVCapítulo IV



Capítulo IV

La sostenibilidad ambiental urbana: un reto para Colombia

El mundo se urbaniza cada vez más. Ello ha significado que el espacio que ocupan las urbes ha crecido en una proporción mayor que la población urbana. Según el Fondo de Población de las Naciones Unidas, “se prevé que entre 2000 y 2030 la población mundial urbana aumentará un 72% mientras que la superficie de las zonas edificadas donde viven más de 100.000 personas podría aumentar un 175%”, aclarando que “todos los asentamientos urbanos (incluidos parques y zonas edificadas) cubren sólo un 2,8% de la superficie terrestre del planeta”1.

Pero este crecimiento, sobre todo en los países en vías de desarrollo, ha sido des-ordenado e incontrolable, conformándose ciudades fragmentadas, caóticas, dispersas, congestionadas, ambientalmente insostenibles, que favorecen la segregación, el ano-nimato y la individualidad, fruto de múltiples factores, entre ellos, el predominio de las fuerzas libres del mercado por encima de la planeación, la fuerte migración del campo, la concentración de la actividad económica, primero industrial, y después, de servicios, entre otros.

Estamos ante un gran desafío, ya que se debe reconocer que los pasos históricamente dados en la planeación, distribución del espacio y los usos del suelo en las urbes, así como el modelo de desarrollo y cultural difundido, se han conjugado para que, en estos espacios, aparezcan nuevos problemas ambientales y se agudicen los relativos a la contaminación y al mal uso de los recursos naturales2.

Partiendo de esta visión global, en este capítulo se abordará la evaluación de la sostenibilidad ambiental de las principales áreas metropolitanas y distritos del país y, finalmente, las perspectivas que tiene en el marco de la Política de Gestión Ambiental Urbana del país expedida recientemente.

1 UNFPA,Estadodelapoblaciónmundial2007,Pág.45.

2 Noobstantesedebeadvertirqueexistenanalistasparaloscualeslosbeneficiosdelaaglomeraciónsonmayoresquelosperjuiciosquesepodríanocasionarconlosimpactosambientalesdeunapoblacióndispersa.

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Marco conceptual

La ciudad

La ciudad3 como hecho histórico, humano y social constituye un sistema complejo, dinámico, abierto y único4, en donde confluyen un gran número de diversos elementos inertes, naturales y seres humanos que, manteniendo su individualidad, conforman conjuntos dotados de significado y estructuran un intrincado tejido de relaciones en-tre ellos y su entorno, generando conflictos e impactos que deben ser resueltos sin diseccionar sus elementos.

Desde cuando Idelfonso Cerdá (1867) decidiera crear el término urbano e introducir con él la visión de conjunto de la urbe, posibilitando así abordar desde el conjunto el detalle de aquellos problemas que aún hoy aquejan a los sectores urbanos, se ha mantenido un constante análisis y se han generado diversos enfoques que apuntan a resolver la dialéctica privado – público, regularidad – variedad, privacidad – sociabili-dad, quietud – movimiento, ciudad – campo.

Dado que la ciudad es principalmente un lugar de cultura y el medio artificial por el cual parte importante de la sociedad establece su intercambio con la biosfera, resulta inaplazable avanzar hacia un cambio de paradigma del desarrollo, basado en una transformación consciente y sistemática de la cultura hacia aquella que demuestre un compromiso con la capacidad de la biosfera y la calidad de vida de todos los habitantes del planeta.

La sostenibilidad ambiental urbana y global tiene como ejes fundamentales la bús-queda de capacidad de autorregulación y de relaciones con el entorno que garanticen el futuro. (Castro, 2002).

Por su parte, la urbanización debe tener como función clara la de favorecer el desarrollo, la calidad de vida y la conformación de un hábitat que reconozca los límites sociales, económicos, políticos, tecnológicos y culturales así como los ambientales y ecológicos del territorio, toda vez que las ciudades a nivel mundial, con escasas excepciones, muestran desbalances y graves alteraciones en los flujos de energías y materias, es decir, una evidente insostenibilidad.

Según lo han señalado varios autores,

“Los sistemas urbanos no son autocontenidos, actuando como parásitos que aprove-chan los recursos de los ecosistemas naturales. Las ciudades importan sostenibilidad de la periferia (Fernández 1933), apoyándose para su desarrollo en la apropiación y simplificación de los recursos de territorios cada vez más amplios y alejados y la utilización de otros como sumidero (Naredo, 1994)…. En términos de balance de materias, el ecosistema global es un sistema autocontenido en el que el metabolismo lineal urbano puede desembocar en una clara insostenibilidad”5.

•• 3 Enesteestudio,conel findeabordarelanálisissobremedioambienteurbano,sehaadoptadocomopuntodepartidaunaequivalenciaentreciudadyurbano.

4 Cadacentrourbanotienesupropiomedioecológicoysueconomíapolíticaespecífica,únicaycompleja.

5 MarcosCastroBonaño,“Indicadores de desarrollo sostenible urbano.Una aplicación para Andalucía”.TesisDocto-ral,UniversidaddeMálaga.2002.Pág.133,139.



Para cambiar esta tendencia de insostenibilidad es necesario que la ciudad evolucione hacia una mejor adaptación con el entorno, que se traduzca en la restauración, man-tenimiento, estimulación y cierre de los flujos o cadenas existentes entre el sistema urbano, su entorno inmediato y el ecosistema global a partir del mantenimiento de un metabolismo circular, la racionalización del consumo, la generación de residuos reutilizables (Castro: 2002), y el consecuente mejoramiento de la calidad de vida y de condiciones de habitabilidad de la población urbana.

Desarrollo Sostenible

La evolución del paradigma del desarrollo sostenible durante los siglos XX y XXI plantea un cambio en el modelo tradicional de desarrollo basado en un crecimiento económico sin restricciones hacía un modelo de desarrollo que garantice la satisfac-ción de las necesidades humanas teniendo en cuenta los límites de la oferta natural y espacial que el planeta ofrece, escenario en el cuál las ciudades desempeñan un papel prioritario.

•• 6 Existenproblemasdedesertificación,calentamientoglobal,deteriorodelacalidaddelaire,agotamientodeacuíferos,contaminacióndelasfuentesdeagua,deforestación,extincióndeespecies,acumulaciónderesiduos,etc.

Metabolismo urbano

Como se ha dicho, los centros urbanos no son autónomos, para mantenerse or-ganizados deben consumir recursos naturales finitos (suelo, agua, energía y mate-riales) que provienen de su entorno, inmediato o no y que permiten mantener su organización y funcionamiento mediante los diferentes procesos metabólicos que conducen a la producción de bienes y residuos contaminantes que, indudable-mente, impactan de forma negativa los sistemas que los soportan6.

Por tanto, para reducir el nivel de perturbación de los ecosistemas es necesario partir del reconocimiento de que la tierra es un sistema abierto de energía pero cerrado de materiales para adoptar acciones que tiendan a ser eficientes en el uso de la energía y reducir al mínimo los residuos y agentes contaminantes, manteniendo el reciclaje en los ciclos materiales. Ello implica el conocimiento de la magnitud y características de los flujos, el reconocimiento de los límites en la capacidad de carga de los sistemas en cada ciudad, así como la realización de actividades centradas en la gestión de la demanda.

Ciclo del agua

El ciclo del agua en los sistemas urbanos es complejo. Existe un ciclo natural de lluvia, escorrentía y evaporación, en el que claramente predomina la escorrentía por el incremento de las áreas duras; por otra parte, existe un ciclo de consumo de agua tratada y transportada por redes y su posterior devolución mediante redes de alcantarillado. En general, se considera necesaria la separación total de los circuitos de agua, uno destinado a la evacuación del agua de lluvia y otro para las aguas residuales.



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El requerimiento de agua para consumo humano crece exponencialmente; sin em-bargo, la oferta y calidad se ha visto claramente disminuida; como consecuencia de ello, se presenta cada vez con mayor intensidad déficit en la oferta y calidad que impacta en mayor medida a los centros urbanos, requiriéndose entonces la adopción de medidas que propendan por el ahorro y uso eficiente del agua, así como el tratamiento efectivo de las aguas residuales.

Ciclo energético

En la generación de energía, la construcción de vivienda, el mantenimiento del confort de las unidades habitacionales7, el funcionamiento de las industrias, así como en los sistemas de transporte, se consumen grandes cantidades de energía, especialmente provenientes de recursos minerales finitos, generando importantes emisiones de CO, CO2, NOx, COV8, SO2, benceno, partículas, etc., considerados como gases de efecto invernadero.

Como cualquier sistema abierto, la ciudad necesita degradar energía y materiales para mantenerse en vida; por tanto, la preocupación actual se centra en el cambio de la cultura energética, de tal forma que sea posible disminuir la pendiente de la emisión de gases efecto invernadero, aumentar el empleo de energías renovables, mejorar la eficiencia en los sistemas de transporte, adoptar medidas que apunten al ahorro y uso eficiente de la energía, así como modelos de autosuficiencia energética.

Ciclo de materiales/residuos

Los diferentes materiales que son empleados en el funcionamiento de los centros urbanos a través de actividades económicas extractivas, transformadoras o consu-midoras generan residuos que son dispuestos en el entorno, próximo o no.

La gestión de residuos contempla el ciclo completo de los mismos, que comprende la generación, la separación, la recolección, recuperación, transporte y disposición final. Un modelo de gestión de residuos enmarcado en la sostenibilidad deberá propender por una minimización en su producción así como la separación adecuada para posibilitar actividades de reutilización, valorización, reciclado, transformación y, por último, una disposición final que contemple actividades de control y mitigación de los impactos derivados de este proceso.

7 Soncondicionesdetemperaturayhumedadrelativabajolasqueseencuentranconfortablesalamayorpartedelossereshumanos,estascondicionesoscilanentre22°Cy27°Cdetemperaturay40%a60%dehumedadrelativa,ruidoconnivelesinferioresa65dB.Paramantenerestascondicionesseempleansistemasdeaireacondicionado,calefacción,refrigeraciónyventilación.

8 COV–CompuestosOrgánicosVolátiles.

Hasta hace algunas décadas, el concepto de desarrollo que soportaba el crecimiento constante de los centros urbanos del mundo, desconocía la irreversibilidad de algu-nos procesos y, por lo tanto, de los límites, ya que se fundamentaba en modelos económicos que contabilizaban, de manera exclusiva, como crecimiento y bienestar la acumulación, el consumo, la individualidad, el uso del automóvil, la segregación, la fragmentación, la construcción (como motor de la economía), la concentración de



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la riqueza, sin internalizar en su contabilidad los efectos que sobre la biosfera y el sostenimiento de la vida tienen la incontrolable producción de residuos y el creciente consumo de recursos naturales, materiales y energía.

La definición clásica de desarrollo sostenible, empleada por primera vez en 1987 en el “Informe Brundtland” (Comisión Mundial del Medio Ambiente de la ONU), y ratifi-cado en la Cumbre de la Tierra en 1992, ha generado múltiples discusiones teóricas y prácticas alrededor del mismo, de su origen y claridad conceptual9, hasta las fronteras y estrategias para su implementación y efectivo ejercicio por parte de las autoridades nacionales y locales, los organismos multilaterales y la sociedad civil.

“Un desarrollo que responde a las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Dos conceptos son inherentes a esta noción: el concepto de necesidades, y de manera particular las necesidades esenciales de los más desprotegidos, a quienes debe estar dirigida la mayor prioridad, y la idea de las limitaciones que el estado de nuestras técnicas y nuestra organización social impone sobre la capacidad del medio am-biente para responder a las necesidades actuales y futuras.”

Más allá de priorizar algún modelo, resulta evidente que los grandes asentamientos humanos y diferentes tipos de ciudades modernas tienen un papel protagónico en tér-minos de la presión que ejercen sobre el medio ambiente y la necesidad de alcanzar el mejoramiento de las condiciones de la calidad de vida de la población, hechos que desafían, en muchos casos, la sostenibilidad global bajo la definición de desarrollo sostenible del informe Brundtland, es decir, una ciudad puede tener un sostenibilidad local al implementar pautas de desarrollo sostenible en su entorno cercano o incluso regional, pero ser insostenible en términos globales al desconocer su impacto en los entornos lejanos geográficamente.

En este contexto, es necesario, de un lado, identificar los factores determinantes del sistema urbano y, de otro lado, identificar sus factores de insostenibilidad, según se presenta a continuación.

Determinantes de la situación ambiental

En forma de síntesis y sin atribuirle ningún valor específico, se mencionan, en el cuadro 4.1, los principales factores que influyen, en forma positiva o negativa, en la situación ambiental urbana. Vale la pena destacar, en primer lugar, la caracterización de la población urbana; en segundo lugar, la identificación de las transformaciones físicas del territorio; y en tercer lugar, aquellos que definen la relación de la población humana con el medio natural.

9 PorejemploRueda(2005)señalalasdificultadesdedichotérmino:“Deahíquehablarhoydedesarrollosostenibleesunacontradicción,puestoqueeldesarrollosuponeunaumentocrecientedelapresiónsobrelossistemasdesoportey lasostenibilidad locontrario.Desarrolloysostenible,con laactualestrategiaparacompetirbasadaenelconsumoderecursos,sonpalabrascontradictorias,esdecir,constituyenunoxímoron.Laúnicaposibilidaddeacercarlasvendría,necesariamente,delamanodeuncambiodeestrategiacompetitiva,unaestrategiabasadaenelaumentodelainformaciónquesustituyaalaactualfundamentadaenelconsumodeRecursos”.En:SalvadorRuedaPalenzuela,“Un nuevo urbanismo para una ciudad más sostenible”.IEncuentrodeRedesdeDesarrolloSostenibleydeLuchacontraelCambioClimático.2005.



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002.



Distribución espacial y esquemas de organización de las ciudades

Las tendencias de la distribución espacial de las ciudades juegan un papel protagónico frente a la sostenibilidad, en términos del incremento o racionalización del consumo de energía por unidad de superficie, y en la construcción de imaginarios específicos sobre la ciudad.

Como se observa en el Cuadro 4.2 se han definido 2 tipos principales de ciudades, con unos impactos específicos: las compactas con una elevada densidad de población y una fuerte intensidad de ocupación del suelo (presentes en varias ciudades europeas, especialmente las ciudades mediterráneas), o, por el contrario, ciudades dispersas, más extensas y con menor intensidad de ocupación del suelo, (presentes en varias ciudades de los Estados Unidos), que en cualquiera de los casos, reflejan momentos históricos y culturas diferentes.

La sociedad industrial generó el crecimiento y la densificación de núcleos urbanos con-cretos, propios de las ciudades compactas; la sociedad postindustrial norteamericana generó el consumo creciente de espacio rural o natural, propios de las ciudades difusas, para destinarlos a otros usos como la instalación de residencias (suburbanización), empresas, infraestructuras y servicios típicamente urbanos (periurbanización)10.

10 FlorencioZoidoNaranjo.Diccionariodegeografíaurbana,urbanismoyordenacióndelterritorio,2000.Pág.365.••



TIPO DE CIUDAD

DEFINICIÓN CARACTERISTICAS Y TENDENCIAS

DISPERSA Y DIFUSA

Proceso por el cual el crecimiento urbano no se produce de forma prioritaria en la ciudad consolidada, sino en su perife-ria, ocupando espacios cada vez más extensos y propagán-dose en mancha de aceite11. La ciudad dispersa es aquella que consume materia y energía a expensas de la simplificación de la complejidad de las relaciones, lo que se traduce en un efecto deses-tructurador, es decir, una compartimentación del territorio. (Rueda:2005)

Fenómenos asociados:

• Periurbanización.• Suburbanización.• Conurbaciones.• Desurbanización12.• Exurbanización13.• Edge City.• Sprawl urbano.• Metropolización.

Este modelo de ciudad se sustenta en:• Alto consumo de extensión de suelo con baja densidad de ocupación.• Tendencia a explotar y desestructurar los sistemas del entorno más allá de su capa-cidad de carga.

Este modelo de ciudad genera las siguientes tendencias (Rueda:1997):• Aumento de la movilidad horizontal de la ciudad a través del vehículo privado, con mayor consumo de combustibles fósiles y niveles de contaminación como consecuen-cia de frecuentes desplazamientos a gran distancia. • Requieren más energía, metal, hormigón y asfalto que las ciudades compactas, ya que las viviendas, oficinas y equipamientos están más separados unos de otros. (ONU- HABITAT: 2010)14

• Segregación espacial, ya que las diversas funciones de la ciudad se separan física-mente a través de unidades monofuncionales. (Zonas industriales, zonas universita-rias, zonas comerciales, zonas residenciales diferenciadas). • La segregación espacial, a su vez, genera la disminución del número de contactos y de intercambios entre los ciudadanos, perdiendo el uso y calidad del espacio público como estructurador de la ciudad y del tejido social.• Mayor degradación del espacio rural por el alto consumo del suelo y mayor creci-miento en extensión que en población de la ciudad.

COMPACTA Y DENSA

El concepto de ciudad compacta no sólo se refiere a la fábri-ca física, a la forma en que está edificada (desarrollo urbano continuo y denso), sino que implica una compactación de funciones, una mezcla e interrelación de actividades, favorecidas por la densidad, que comparten un mismo tejido urbano, no segregadas por una zonificación unifuncional. ( Mangada: 2008)

En el ámbito urbano (Rueda: 2005), este tipo de ciudad expresa la idea de proximidad de los componentes que configuran la ciudad, es decir, de reunión en un espacio más o menos limitado de los usos y las funciones urbanas (Compacidad). Ello facilita el contacto, el intercambio y la comunicación que son la esencia de la ciudad.La ciudad compacta es aquella que aumenta la complejidad de las partes internas del sistema de ciudad generando una vida social cohesionada (Estabilidad) y una plataforma eco-nómica competitiva que incluye diversidad de actividades económicas, instituciones y asociaciones (complejidad). Este modelo de ciudad se basa en el consumo de informa-ción para ahorrar materia y energía preservando así sistemas agrícolas y naturales (eficiencia).

Fenómenos asociados:

• Complejidad.• Compacidad.• Estabilidad.• Eficiencia.• Ensanche (Baja altura y alta densidad)15

Las principales estrategias para lograr este modelo son:

• Usos mixtos compatibles con la vivienda que favorecen el aprovechamiento del espa-cio público y disminuyen la movilidad horizontal generando mejor calidad ambiental.• Aumento de información y conocimiento como estrategia de competitividad.• Mayor densidad urbana.• Biodiversidad y red verde en el ámbito urbano.• Generación de espacios públicos de calidad, aumento de participación social y el tejido social.• Urbanismo de los 3 niveles: en altura, en superficie y en subsuelo. (Rueda: 2006)16

Este modelo de ciudad genera las siguientes tendencias:• Permite una ciudad multifuncional, heterogénea, diversa y continua en toda su extensión.• Favorece los sistemas de transporte público masivo, el desplazamiento a pie y en bicicleta.• Mayor generación de espacio público y usos múltiples del suelo.• Mejoramiento de las condiciones campo - ciudad. • Menor consumo de energía, combustibles fósiles y niveles de contaminación. (Rueda: 2006)

Cuadro 4.2

Ciudades Dispersas Vs. Ciudades Compactas

Fuente: Rueda, Salvador. La ciudad compacta y diversa frente a la conurbación difusa.1997, y otros. Adaptación de la CGR.

11 FlorencioZoidoNaranjo,Diccionariodegeografíaurbana,urbanismoyordenacióndelterritorio,2000.

12 Decrecimientodelapoblaciónurbanacentral.En:FlorencioZoidoNaranjo,Diccionariodegeografíaurbana,urba-nismoyordenacióndelterritorio,2000,Pág.295.

13 Abandonoosalidadelapoblacióndegrandesasentamientosurbanosparaasentarseenotrosmenores,aunquefinalmenteensuáreade influencia.En:FlorencioZoidoNaranjo,Diccionariodegeografíaurbana,urbanismoyordenacióndelterritorio,2000,Pág.295.

14 ONU-HABITAT.Estadode lasciudadesenelmundo2010-2011:reducir labrechaurbana.BoletínTendenciasurbanas:ladispersiónurbanaesahoraunproblemamundial

15 Plandeexpansióndeciudadesconbajaalturayaltadensidadmedianteurbanismoplanificado,comoeselcasodelaBarcelonadeCerdá.Asimismo,enlosaños60delsigloXX,losurbanistasinglesesplantearonunejercicioconelquepretendíandemostrarlaposibilidaddeconstruirdesarrollosurbanosdensosycompactosconedificacionesdebajaaltura.Seconjugabandosconceptos:lowrise/highdensity.Bajaalturayaltadensidad.EduardoMangada.CiudadCompacta-ciudaddispersa.En:RevistaIberoamericanadeSostenibilidad,Año4,Número32,Febrero2008.

16 Rueda,Salvador.Unnuevourbanismoparaunaciudadmássostenible.ConferenciaEscuelaSuperiordeArquitec-turadeSevilla(marzo2006)

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En este contexto, el crecimiento urbano y los procesos de dispersión urbana asociados: la periurbanización y la suburbanización residencial, generan mayores impactos sobre el medio natural y rural.

En términos de crecimiento, por ejemplo, para el año 2007 la población mundial estimada era de 6.700 millones de personas, de las cuales 3.300 millones vivían en ciudades, y ocupaban el 2,8% de la superficie terrestre del planeta, teniendo en cuenta la totalidad de las zonas verdes y edificadas, porcentaje inferior a otros tipos de usos del suelo. Según el Fondo de Población Mundial:

“La expansión urbana ocupa mucha menos tierra que las actividades productivas de bienes de consumo, entre ellas, alimentos, materiales de construcción o extracción de minerales. También es inferior a la magnitud de los espacios naturales que se pierden cada año para destinarlos a actividades agrícolas, silvícolas o de pastoreo, o que quedan degradados a causa de la erosión o el aumento de la salinidad”17.

Aunque en términos cuantitativos la expansión urbana represente sólo el 2,8% de la ocupación de uso de suelo, resulta evidente que el impacto de la ciudad, y en par-ticular de ciudades dispersas, no se limita a sus fronteras urbanas, sino que genera una fuerte presión sobre los ecosistemas cercanos y lejanos, con el fin de mantener los niveles de consumo y calidad de vida de dichas ciudades, por ejemplo, a partir de la ampliación de la frontera agrícola, fenómeno descrito como la huella ecológica.

Esta situación de dispersión urbana y sus efectos puede aumentar considerablemente, si se tiene en cuenta el rol preponderante que han adquirido las ciudades de menor tamaño, ya que allí se concentra más del 50% de la población urbana mundial, en comparación con el 9% de la población urbana mundial que representan las mega-lópolis. Es decir, en el año 2007 el 52% de la población urbana mundial vivía en ciudades de menos de 500.000 personas, mientras el 9% de la población urbana mundial vivía en ciudades de más de 10 millones de habitantes18.

En términos de expansión, la situación es significativa, teniendo en cuenta que para el año 2007, las ciudades de más de 100.000 habitantes ocupaban alrededor de 400.000 Km2, la mitad de ellas en los países en desarrollo, al tiempo que se prevé que para el año 2030 este tipo de ciudades triplicaría su superficie edificada hasta llegar a 600.000 Km2, con la consecuente disminución de su densidad media19.

Como se anotó anteriormente, dichos procesos de crecimiento urbano están relacionados con el crecimiento de zonas residenciales a las afueras de las ciudades, ya sea como residencia permanente o sitios de recreación, que traen consigo nuevas infraestructuras propias de las zonas urbanas (Suburbanización residencial).

17 FondodePoblaciónMundial.EstadodelaPoblaciónmundial.Liberarelpotencialdelcrecimientourbano.2007.Pág.46.

18 FondodePoblaciónMundial.EstadodelaPoblaciónmundial.Liberarelpotencialdelcrecimientourbano.2007.Pág.8y9.

19 FondodePoblaciónMundial.EstadodelaPoblaciónmundial.Liberarelpotencialdelcrecimientourbano.2007.Pág.47.

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“…los nuevos modelos de urbanizaciones aisladas inducen a patrones de vida con más desplazamientos en vehículo privado y una red de servicios y dotaciones, asimismo accesibles en vehículos. Las urbanizaciones de baja densidad no sólo consumen suelo directo sino que inducen a un modelo indirecto de consumo de suelo a través de centros comerciales y de ocio, parques tecnológicos, grandes equipamientos y redes de infraestructura asociadas, que se ponen a su disposición”20.

Dicho crecimiento está asociado, igualmente, a la implantación de empresas, industrias y demás actividades económicas en las periferias de las ciudades, al tiempo que dichas zonas proporcionan vivienda a población pobre o inmigrantes, sin las adecuadas condi-ciones de servicios e infraestructura (periurbanización). En ambos casos, son atraídos por la mano de obra barata, la disponibilidad del suelo a menores costos, menores niveles de gobernabilidad local, y en muchos casos, debilidades en las regulaciones sobre usos del suelo.

Tanto la periurbanización y la suburbanización residencial, como las actividades tra-dicionales de las zonas rurales generan un gran impacto sobre los recursos naturales, especulación con el uso del suelo, encarecimiento del costo de vida de la población rural que residía originariamente en esas tierras, y pueden constituirse en factores de insostenibilidad urbana y regional. (Informe Estado de la Población Mundial: 2007)

De esta manera, fenómenos como la periurbanización o la suburbanización favorecen el crecimiento paralelo de asentamientos urbanos vecinos provocando, en muchos ca-sos, la fusión de sus respectivas periferias, hecho que genera la aparición de un área urbanizada (continua o discontinua), conocida como conurbación21.

La conurbación constituida como una gran aglomeración urbana se caracteriza por la pre-eminencia de una ciudad central en términos de concentración de población, importancia económica o política (metrópolis) sobre las otras ciudades, o la existencia de una aglome-ración polinuclear, donde cada ciudad tiene una función especializada complementaria.

Este tipo de conurbaciones, además de ser el reflejo de la transformación de la es-tructura espacial de las metrópolis en el mundo, incluidas las latinoamericanas, pue-de tener también un alcance político administrativo, al constituirse en un ente local supramunicipal en el territorio (Área Metropolitana).

Los procesos de metropolización en América Latina

En el caso de América Latina, las conurbaciones generan un impacto en términos espa-ciales, a partir de la aparición de anillos metropolitanos sucesivos o anillos de población en el entorno de las grandes ciudades que hace aún menos clara la separación ciu-dad-campo, acompañados de la extensión de las redes de infraestructura y la aparición de nuevas centralidades urbanas. Estas conurbaciones se generan a partir de ciudades congestionadas, segregadas y fragmentadas desde el punto de vista socio-económico con altos niveles de desempleo, subempleo y empleo informal, reflejo de la urbanización de la pobreza, al tiempo que presentan una alarmante segregación espacial.

20 MinisteriodeMedioAmbientedeEspaña.AL21Redderedesdedesarrollolocalsostenible.Estrategiademedioambienteurbano,2006,Pág.11.

21 FenómenoidentificadodesdefinalesdelsigloXIXenáreadeManchesteryTyneside.PatrickGeddes.Citiesinevo-lution.1915.

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“El funcionamiento de los mercados de suelo urbano, que promueve el aumento de los precios, excluye a los pobres de las áreas de la ciudad mejor ubicadas, que están dotadas de infraestructuras y servicios, y los aglomera en las zonas menos favorecidas. La distribución espacial del equipamiento urbano y de la infraestructura se ha concentrado en las áreas donde se ubican los hogares con mayor solvencia económica, agravando así las diferencias existentes en cuanto a calidad de vida de los habitantes de las áreas pobres y del resto de la ciudad”22.

Asimismo, la dispersión urbana en América Latina ha sido el resultado de fenómenos simultáneos de periurbanización, suburbanización residencial de clases altas, la bús-queda de opciones de vivienda de la población más pobre y la creciente importancia de la relación entre las ciudades, la competitividad y la economía global que confluyen en el fenómeno de la metropolización.

“Un denominador común de los procesos de metropolización es el hecho de que las ciudades centrales crezcan más allá de sus límites originales y se transformen en complejos sistemas basados en interdependencias sociales, económicas, ambientales y político-administrativas entre las urbes que forman parte del conglomerado global”23.

En este contexto, la conformación de áreas metropolitanas constituye un intento de dotar de gobernabilidad a las nuevas formas urbanas, que permita dar respuesta a la intensificación de los desafíos urbanos preexistentes, y los impactos territoriales, sociales y ambientales generados por la dispersión urbana incontrolada.

De modo que las áreas metropolitanas, ya sea organizadas bajo un esquema frag-mentado (instituciones fragmentadas de Estados Unidos) o consolidado (Comunidad urbana o Comunidad de Aglomeración en Francia), tienden a intervenir en un marco limitado de temas propios de la vida urbana, como los transportes, el medio ambiente, prestación de servicios públicos, entre otros.

Por esta razón, el fenómeno de metropolización está ligado a los modelos de ciudad-región, que pretenden generar un desarrollo más planificado de la dispersión urbana, teniendo en cuenta las relaciones existentes entre la ciudad central y las ciudades periféricas, o esquemas policéntricos en torno a los cuales se desarrollan las conur-baciones, de forma que se garanticen la competitividad, la integración del mundo rural en un esquema gana - gana frente al mundo urbano y un rol estratégico en el marco de la globalización.

“Las ciudades-región constituidas como]…formaciones económicas y sociopolíticas caracterizadas por la presencia de densas redes sociales y productivas, que invo-lucran una amplía jerarquía de escalas territoriales interdependientes pero de gran movilidad. En general las regiones se organizan en función de sus redes urbanas constituidas por nodos o centros urbanos y por flujos de mercancía, personas, capi-tales e información que se establece entre ellos”24.

22 UniversidadAlcaládeHenares.Gobernarlasmetrópolis.Rojas,Eduardoyotros.(Editor).BancoInteramericanodeDesarrollo-BID,WashingtonD.C,2005.Pág.40.

23 UniversidadAlcaládeHenares.Gobernarlasmetrópolis.Rojas,Eduardoyotros.(Editor).BancoInteramericanodeDesarrollo-BID,WashingtonD.C,2005.129.

24 MinisteriodelMedioAmbiente.LineamientosgeneralesparalagestiónambientalurbanoregionalenColombia.En:Pro-blemáticajurídico-ambientaldeloscentrosurbanos.UniversidadExternadodeColombia,Bogotá,2002.Pág.157.

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Es probable que a partir del modelo ciudad-región, sea posible avanzar hacia un punto de encuentro entre la ciudad compacta y densa, y los fenómenos de dispersión urbana, de modo que se faciliten la gobernabilidad y la sostenibilidad ambiental urbana desde una perspectiva local, regional y global.

Gobernabilidad

Se considera que la sostenibilidad local–urbana está determinada por el grado de gober-nabilidad y governance25 local e internacional generada sobre el tema, con el propósito de superar la incapacidad de los gobiernos para responder a los problemas que le son sometidos a consideración y adaptarse a las nuevas formas de organización social, es-pacial, económica, política y ambiental que los sistemas urbanos les imponen.

Sin embargo, la construcción de la sostenibilidad ambiental urbana fuerte a nivel glo-bal–regional–local no siempre cuenta con las estrategias e instrumentos que garanticen su gobernabilidad, por lo que, en muchos casos, han prevalecido las propuestas de gestión ambiental urbana, caracterizadas por una sostenibilidad parcial y relativa que resultan más próximas a un tipo de sostenibilidad débil y a la capacidad de los gobernantes.

Desarrollo de la sostenibilidad ambiental urbana en Colombia (1995-2007)

Evolución de la dimensión urbana en la normatividad ambiental

Se reconocen tres tipos de de intervención del Estado en materia de protección y conservación del medio ambiente y recursos naturales: el primero, el establecimiento de un marco normativo; el segundo, el ordenamiento del uso del suelo, que regula la localización de las distintas actividades económicas y sociales, y el tercero, la regula-ción de la utilización o aprovechamiento de los recursos naturales.

La Constitución Política de 1991 le impuso al Estado los deberes de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible (Art. 80), su conservación, restauración o sustitución y consagra los derechos de todas las personas a la vivienda digna (Art. 51), salud y saneamiento ambiental (Art. 49), recreación (Art. 52), gozar de un ambiente sano (Art. 79) y espacio público (Art. 82). Además, se consagran también la función social de la propiedad que implica una función ecológica (Art. 58) y la intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el objeto de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida, la distribución equitativa de las oportunidades y la preservación de un ambiente sano (Art. 334).

25 Laexpresióngovernancenotieneunequivalenteenespañol.Algunosautoreslahantraducidocomogobernanzaocomobuengobierno.NosotrospreferimoslaexpresióneninglésparadenotarlascaracterísticasdelacapacidaddelEstadoquesesustentanenlaincorporacióndeotrosactoresalaacciónpública,ampliandoasílosámbitosdelegitimidadydeaceptacióndelaspolíticaspúblicas.En:DiccionariodePolíticasPúblicas.UniversidadExternadodeColombia.2009.Pág.:260.

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La protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables les correspon-de, bajo los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario26, a la Nación – en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) a, las corporaciones autónomas regionales, las autoridades ambientales ur-banas, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

En cuanto se refiere específicamente al municipio debe decirse que constituye el espacio físico y administrativo donde coinciden las acciones de protección del medio ambiente, ordenación del suelo, gestión del riesgo, ya que constitucionalmente ha sido definido como “la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado” (Art. 311) y la sede de la reglamentación del uso del suelo (Art. 313) al cual, además, le corresponde dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del ente territorial, así como ejercer las funciones de control, defensa, preservación y desarrollo ambiental (Ley 99, Art. 65).

Con la expedición de la Ley 388 de 199727 se establecieron los mecanismos median-te los cuales los municipios, atendiendo los determinantes (Art. 10) que constituyen normas de superior jerarquía, ordenarán el uso del suelo en su territorio mediante una planeación integral que abarca, de forma simultánea, las áreas urbanas y rurales, buscando proveer los bienes y servicios que mejorarán la calidad de vida.

Así, el Plan de Ordenamiento Territorial28 “se convierte en un mecanismo de protección ambiental, toda vez que la Ley 388 de 1997 reconoce que los municipios y distritos deben regular los usos del suelo y adoptar las disposiciones para la preservación, apro-vechamiento del medio ambiente y los recursos naturales con sujeción a las normas y disposiciones de carácter superior, en especial aquellas que provengan de los órganos y entidades que integran el SINA”29, buscando minimizar los conflictos ambientales y externalidades negativas derivadas de los usos del suelo.

Según lo expone María Mercedes Maldonado30, esta ley se fundamenta en tres principios: el concepto constitucional que indica que la propiedad es una función social a la cual es inherente una función ecológica; la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios, afirmando la función pública del urbanismo al incorporar el concepto de armonía con el medio ambiente.

Los determinantes de superior jerarquía se relacionan con aspectos ambientales, el patrimonio cultural, la localización de la infraestructura vial nacional y regional, sis-temas de abastecimiento de agua, saneamiento y energía, así como componentes de ordenamiento territorial de las áreas metropolitanas, que podrán ser emitidas por entidades del Sistema Nacional Ambiental, las corporaciones autónomas regionales o las autoridades ambientales urbanas.

26 Artículo63delaLey99de1993.

27 DebedestacarselaLey9de1989,comoelprimerestatutodeplaneaciónyregulacióndelsueloenelpaís.Contem-plalaformulacióndeplanesdedesarrollomunicipalentodosaquellosmunicipiosdemásde100milhabitantes.

28 SeentiendequeestetérminotambiénabarcalosPlanesBásicosdeOrdenamientoTerritorialasícomolosEsquemasdeOrdenamientoTerritorial,contempladosenlamismaley.

29 OscarAcosta,Elderechourbanísticocomomecanismodeproteccióndelmedioambiente,Pág.22.

30 MaríaMercedesMaldonadoCopello, Instrumentosdegestióndelsuelo,algunoselementosdecontexto,Bogotá,2000,notasdeclase.www.territorioysuelo.org.Pág.13.

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Sin embargo, poco a poco esta norma de ordenamiento ha perdido claridad, ya que los determinantes que, se pensaba, permitirían armonizar las actuaciones locales con la región y el país, se han convertido en imposiciones del nivel nacional, conduciendo al desco-nocimiento de los procedimientos establecidos en la ley 388, la invasión de la órbita de competencias de las entidades locales y, por lo tanto, a una incertidumbre jurídica.

Desde 2003 el MAVDT ha expedido decretos que fijan los determinantes sobre la edificación en el suelo rural, las parcelaciones en suelo rural, la subdivisión de predios rurales31, así como las determinantes de ordenamiento de suelo rural y el desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo32 y el establecimiento de las condiciones para el cálculo del índice de ocupación en las áreas de desarrollo restringido en suelo rural33.

Especial interés tiene en la ordenación del uso del suelo, la promulgación del Decreto 3600 de 2007, ya que establece los determinantes con el fin de garantizar el desarrollo sostenible del suelo rural, en los procesos de formulación, revisión y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos.

Sin embargo, este decreto ha sido sujeto de cuatro modificaciones34 que incluyen, entre otras, la eliminación de la obligación del MAVDT de adelantar los estudios necesarios para determinar las normas ambientales y urbanísticas mínimas a las que deberá su-jetarse el desarrollo de usos industriales en las principales regiones urbanas del país, el aumento de los índices de ocupación, la eliminación del requisito de obtener de forma previa un concepto favorable de la Corporación Autónoma Regional o de Desa-rrollo Sostenible en cuanto a la afectación del proyecto sobre los recursos naturales y el ambiente, así como la modificación de la inclusión de áreas de actividad industrial en la Sabana de Bogotá, generando una marcada inestabilidad jurídica que responde más a intereses personales que a estudios técnicos35.

También constituyen determinantes cada uno de los planes de ordenación de eco-sistemas de páramos, de manglares, de zonas secas, de ordenación forestal y de cuencas hidrográficas, de Parques Nacionales Naturales, elaborados por el MAVDT, las autoridades ambientales y los entes territoriales. En lo relacionado con las zonas costeras, se elaboró la cartilla “Elementos básicos para el Manejo Integrado de Zonas Costeras”, como un documento que brinda los lineamientos metodológicos básicos para el manejo integrado del territorio marino-costero, en el marco de los procesos de ordenamiento territorial del país, y actualmente el MAVDT junto con el INVEMAR, se encuentran elaborando el documento propuesta para incorporar la zona costera como determinante ambiental del ordenamiento territorial para los municipios que se encuentran en esta zona”36.

31 Decreto97de2006.Porelcualsereglamentalaexpedicióndelicenciasurbanísticasensueloruralyseexpidenotrasdisposiciones.

32 Decreto3600de2007,modificadoporlosdecreto4066de2008,1069de2009,3641de2009,1469de2010.

33 Decreto1069de2009.

34 Decreto4066de2008,Decreto1069de2009,Decreto3641de2009,Decreto1469de2010.

35 GraciasaestasmodificacionesfueposibleavalareincluirelproyectodeunaZonaFrancaenelmunicipiodeMosquera.

36 RespuestaenviadaporINVEMARel27deMayode2010,oficioCPT-GEZ-019-2010.Segúnestarespuesta,yasehanadelantadoaccionesdeManejoIntegradodeZonasCosteras(MIZC),en9delas10UnidadesAmbientalesCosterasdefinidasenlaPolíticaNacionalAmbientalparaelDesarrolloSostenibledelosEspaciosOceánicosylasZonasCosteraseInsularesdeColombia;queseencuentranendiferentesgradosdeavance.

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En lo relacionado con la adopción de estándares nacionales mínimos para el desarrollo de vivienda, equipamientos, espacios públicos, el MAVDT ha promulgado decretos en-caminados a determinar las normas mínimas en urbanizaciones de vivienda de interés social (VIS37), las condiciones de accesibilidad en el espacio público38, las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas39, reglamentaciones de estándares urbanísticos para articular los sistemas de movilidad en aquellas zonas y predios urbanizables no urbanizados en áreas clasificados como de desarrollo en suelo urbano o de expansión urbana40, directrices para el ordenamiento del suelo rural41, porcentajes mínimos de suelo para el desarrollo de VIS y VIP en los planes parciales42 y la reglamentación de las actuaciones para la urbanización e incorporación de desarrollo urbano de los predios y zonas sin urbanizar en suelo urbano y de expansión urbana43.

Además, se expidió el marco normativo para la formulación y adopción de los planes parciales. Estos son instrumentos que desarrollan y complementan las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial44, ya que orientan y definen las condiciones de planificación, ordenación del uso, reparto de cargas y beneficios y vinculación de actores públicos y privados, reevaluando la planeación predio a predio. Para reglamentarlos, el MAVDT expidió el Decreto 2181 en el año 2006, que ha sido modificado posterior-mente por los decretos 4259 de 2007, 4300 de 2007 y 4065 de 2008.

Sin duda, este amplio y variado marco normativo en materia de ordenamiento territorial, así como los acompañamientos dados a algunas corporaciones45 para la definición de determinantes y a 56 municipios para la formulación de planes parciales, evidencia la baja estabilidad jurídica, la dispersión normativa, la visión fragmentada del territorio y su ordenamiento, así como el poco cubrimiento de las labores de asistencia técnica a los municipios y regiones.

37 Decreto2060de2004,modificadopor elDecreto2083de2004.Estos decretoshan sidomuy cuestionadosdadoqueúnicamenteestablecenáreasdelotesycesionesque,además,resultanserunadelasmásreducidasenLatinoaméricayquedesconocenlasimplicacionesculturalesyclimáticassobrelacalidaddelavivienda;definelostamañosmínimosdelascesionesdelosproyectosVIScomounporcentajefijosobreeláreaconstruida,sintenerencuentaelnúmerodeunidadeshabitacionalesyelnúmerodehabitantesdelasmismas.Yademás,condujeronaqueautomáticamenteanivelterritorial,enmuchoscasos,sedisminuyeranlasáreasquehabíansidoadoptadasenlosPlanesdeOrdenamientoTerritorial.

38 Decreto1538de2005,porelcualsereglamentaparcialmentelaLey361de1997.

39 Decretos1600de2005,derogadoparcialmenteporelDecreto564de2006,modificadoporel1233de2009,de-rogadoparcialmenteporelDecreto1469de2010.Resultaincomprensiblequeunareglamentacióntanimportantetengacontinuoscambios,generandounagraninestabilidadjurídicaydemostrandolapocaclaridaddelMAVDTenestamateria.Muchoshansidoloscambiosenlanormaperounoquellamalaatenciónesquelascesionesahorapodránlocalizarseenprediosconpendientessuperioresal25%,que,segúnlaclasificacióndelIGAC,correspondeaterrenosescarpados.

40 Decreto798de2010.PormediodelcualsereglamentaparcialmentelaLey1083de2006.

41 Decretos3600de2007y4066de2008,comentadosconanterioridad.

42 Decreto4259de2007.

43 Decreto4065de2009.Estanormahasidoampliamentecriticadaporreglamentarlaposibilidaddeadelantarpro-cesosdeurbanizaciónenlotesdemenosde10hectáreasqueseencuentrendelimitadosporáreasconsolidadasodemásde10hectáreassiseapruebacomounsoloproyectourbanístico,sinlaelaboracióndeunplanparcialyconelsólotrámitedelaobtencióndelalicenciaanteelcuradorurbano,enmunicipiosdemásde100.000habitantes.Portanto,noseconcertaránpreviamenteelrepartodecargasybeneficiosyelvalordelaplusvalía,comotampocoseconcertaránladestinacióndeáreasparaequipamientosurbanosyespaciospúblicos.

44 Artículo19delaLey388de1997.InicialmentereglamentadomedianteelDecreto1507de1998,derogadoporeldecreto2320de2000.

45 Asistenciaquefuedadaa13corporacionesautónomasregionales.RespuestaenviadaporelMAVDT.

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Por su parte, las corporaciones autónomas regionales, en cumplimiento de la Ley 388 de 1997 y las normas expedidas, han fijado los determinantes ambientales46 para los planes de ordenamiento territorial en sus jurisdicciones, en donde han establecido los usos principales, compatibles, complementarios, restringidos y prohibidos para las áreas de conservación y protección, los suelos urbanos y de expansión urbana, así como en los suelos rurales y suburbanos.

Sin embargo, en algunos casos aún se encuentra en elaboración la definición de as-pectos relacionados con la determinación de las densidades máximas a las que se sujetará el desarrollo de los suelos suburbanos47, así como la extensión de los corredores viales suburbanos. De otra parte, conforme los municipios adoptan las unidades de planificación rural dentro de los planes de ordenamiento territorial, las corporaciones conciertan los aspectos ambientales de la misma.

Un conflicto claro entre los determinantes ambientales y el uso del suelo en las áreas urbanas lo constituye el área de protección de los cauces y cuerpos hídricos, ya que no se ha definido con claridad el tratamiento que se puede dar a las actividades propias de la urbe48 que se encuentran actualmente dentro de estas áreas y, por lo tanto, en muchos casos se dificulta su intervención y manejo por parte de las autoridades locales.

Dado que los estudios de conformación y declaratoria de zonas francas están orienta-dos por normas de nivel nacional, expedidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo49 y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éstas son gestionadas a través de las gobernaciones y por ley no contemplan el trámite de licencia ambiental; por lo tanto, no se cuenta con la intervención directa de las autoridades ambientales en la incorporación de criterios ambientales para su localización, ni en la adopción de planes de mitigación de los impactos negativos por ellas generadas.

La Política de Desarrollo Urbano del actual Plan Nacional de Desarrollo (2006 – 2010) estableció como prioridad la definición de normas jurídicas claras y estables a través de un estatuto único de vivienda y desarrollo urbano50, elaborado mediante contrato de consultoría y radicado en el Congreso de la República bajo el Proyecto de Ley No 181 de 2008 – “Techo digno y ciudades justas para todos”. Sin embargo, fue archivado por la Comisión Tercera de la Cámara sin haber sido llevado a debate, ya que no contó con un Representante ponente durante el tiempo establecido para ello y tampoco fue clara la Comisión a la cual le competía su análisis.

El país cuenta con un marco normativo extenso dirigido a regular y controlar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, por lo que en este aparte se mencionan únicamente las principales y se hacen algunos comentarios sobre su aplicación, sin que ello agote el tema.

46 NoentodosloscasoslasAutoridadesAmbientaleshanelevadoaactosadministrativoslasdeterminantesambientales.

47 Artículo9delDecreto3600de2007.CorantioquiaemitiólaResolución9328de2007,“porlacualseestablecenlasnormasambientalesgeneralesylasdensidadesmáximasensuelosuburbano,rural,deprotecciónydeparce-lacionesparaviviendacampestreenlajurisdicción.”LasCorporacionesdelaEco-regióndelEjeCafetero,deformaarticuladayconcertada,promulgaronlos“DeterminantesAmbientalesdeOrdenamientoTerritorialparalosMunici-piosdelDepartamentodeRisaralda”adoptadosmedianteResoluciónNo.1796del14deSeptiembredel2009”.

48 Vivienda,industria,recreación,etc.

49 Ley1004de2005ysusreglamentariosDecretos383de2007y4051de2007.

50 CapítuloII,programadeinversión3.5CiudadesAmables.

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Tasas retributivas. La Ley 99 de 1993 regula las tasas ambientales (Art. 42 y 43, tasas retributivas, compensatorias, por utilización de agua y aprovechamiento de los recursos), precisando por vía jurisprudencial (Sentencia C495/96) que ellas se originan en la prestación de un servicio público por la utilización y aprovechamiento de un bien de uso público cuya protección y renovación está a cargo del Estado. A la fecha el MAVDT ha reglamentado lo necesario para el cobro de las tasas relacionadas con el recurso hídrico, pero aún no ha hecho lo propio con los recursos de aire y suelo.

Calidad del agua. También se ha regulado lo concerniente a calidad de agua en dos aspectos fundamentales: en las características que deben cumplir las fuentes de agua según los diferentes usos, los vertimientos que se realicen a los cuerpos de agua y las relacionadas con el agua que se destina al consumo humano51. Sin embargo, como lo ha señalado con anterioridad la Contraloría General de la República, son pocos los avances en el cumplimiento de las normas establecidas52.

Acueducto y alcantarillado. Lo relacionado con el mejoramiento de la cobertura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado fue abordado por este gobierno mediante los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento básico (PDA), política de Estado que fue adoptada mediante el Conpes 3463 del 2007 y reglamentada mediante el Decreto 3200 de 2008.

Calidad del aire. Se cuenta con el Decreto 948 de 1995 en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire, que ha sufrido nueve modificaciones desde su entrada en vigencia53. Además, se ha regla-mentado, mediante resoluciones, la norma de calidad del aire o nivel de inmisión, para todo el territorio nacional en condiciones de referencia (Resolución 0601 de 2006), la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental (Resolución 0627 de 2006), la norma y estándares de emisiones admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas (Resolución 909 de 2008), la reglamentación de los niveles permisibles de emisión de contaminantes que deberán cumplir las fuentes móviles terrestres (Re-solución 910 de 2008), entre otras.

Residuos sólidos. Con relación a la gestión integral se encuentra en el Decreto 1713 de 2002, modificado por los decretos 1140 de 2003, 1505 de 2003, 838 de 2005 y 3695 de 2009, que establece la obligación a los municipios y distritos, de elaborar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para la Gestión Integral de Residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional, según el caso54. Esta reglamentación es complementada parcialmente con el Decreto 4741 de 2005 sobre la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral.

Espacio público. Se emitió en 1998 el Decreto 1504 sobre el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial y recientemente se promulgó el De-creto 798 de 2010 con el fin de reglamentar estándares urbanísticos básicos para el

51 Decreto1594de1984,Decreto1575de2007.

52 ContraloríaGeneraldelaRepública,LacalidaddelaguaparaconsumohumanoenColombia,en:Estadodelosrecursosnaturalesydelambiente2007–2008,BogotáD.C.,ImprentaNacional.

53 Decretos2107de1995,1228de1997,1697de1997,1697de1997,903de1998,1552de2000,2622de2000,1530de2002,4296de2004y979de2006.

54 Decreto1713de2002.Artículo8.

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desarrollo de la vivienda, los equipamientos y los espacios públicos, necesarios para su articulación con los sistemas de movilidad, principalmente con la red peatonal y de ciclo rutas que complementen el sistema de transporte.

Movilidad. Se ha expedido la Ley 1083 de 2006, que reglamenta la prelación a la movilización en modos alternativos de transporte, entendiendo por estos el desplazamien-to peatonal, en bicicleta o en otros medios no contaminantes, así como los sistemas de transporte público que funcionen con combustibles limpios, e indica la obligación de los municipios y distritos de formular y adoptar planes de movilidad acogiendo los parámetros de esta ley, en un plazo máximo de dos años.

Mobiliario urbano. Resulta importante señalar que en materia de protección para los discapacitados fue expedida la Ley 361 del 7 de febrero de 1997, modificada por la Ley 1287 de 2009 y que ha sido reglamentada, en los aspectos de movilidad y mobiliario urbano, mediante los decretos 1660 de 2003 y 1538 de 2005.

Distritos y áreas metropolitanas en Colombia

Las figuras administrativas de área metropolitana y distritos son poseedoras de recono-cimiento institucional como instrumentos para manejar los fenómenos de conurbación y rápido crecimiento de grandes aglomeraciones urbanas en el mundo. Poseedoras de reconocimiento jurídico y de una organización permiten dar respuesta a las nuevas necesidades de interconexión del espacio físico, de la dinámica económica y de los asentamientos de población55.

En Colombia, a partir de la reforma constitucional de 1968 se abrió la posibilidad de conformar áreas metropolitanas, que se incluyeron en la Ley orgánica de desarrollo urbano (Ley 61 de 1978) manteniendo una visión integral sobre el desarrollo de las áreas urbanas, hasta su reglamentación a través del Decreto- Ley 3104 de 1979 sobre normas de organización y funcionamiento de áreas metropolitanas.

En este período surgieron la mayoría de áreas metropolitanas que existen actualmente en el país, como las de Barranquilla, Bucaramanga, Valle de Aburrá, y Centro Occi-dente; en los noventa se conformó el Área Metropolitana de Cúcuta.

Fueron nuevamente reconocidas en la Constitución Política de 1991 (Art. 319) en el capítulo III del régimen municipal, y la ley orgánica de las áreas metropolitanas (Ley 128 de 1994), que las considera entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social que, para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos, requieren de una administración coordinada (Art 1).

Están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimo-nio propio, autoridades y régimen especial; y tienen como funciones programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran y, si es el caso, prestar en común alguno de ellos y ejecutar obras de interés metropolitano (Art. 3).

55 HanidoapareciendootrascomoCiudadRegión,quenosehandesarrolladosuficientemente.



Cuentan con un órgano de dirección y administración denominado Junta Metropolitana que tiene, entre otras, las atribuciones presentadas en el Cuadro 4.356.

MATERIA ATRIBUCIONES

Planeación Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como dictar, a inicia-tiva del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Consejos Municipales para los siguientes efectos:

• Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento.

• Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de carácter municipal.

• Fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del municipio.

Obras públicas y vivienda

Declarar de utilidad pública o de interés social aquellos inmuebles urbanos, suburbanos y rurales necesarios para desarrollar las necesidades previstas en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como iniciar los procesos de expropiación de conformidad con las normas pertinentes.

• Afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realización de una obra pública contemplada en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.

• Coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de inte-rés social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4o. y 17 de la Ley 3a. de 1991.

Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente.

Adoptar, si no existen Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos natura-les y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.

Prestación de servicios públicos.

• Determinar cuáles servicios son de carácter metropolitanos y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestación.

• Autorizar la participación del AM en la constitución de entidades públicas o privadas destinadas a la prestación de servicios públicos.

• Las demás que en materia de servicios públicos le asigne la ley o los estatutos.

Cuadro 4.3

Atribuciones de Juntas Metropolitanas

Fuente: Ley 128 de 1994. Elaboró: DES- CDMA.

56 Tambiéntienenatribucionesenmateriadevalorización,deordenfiscalydeordenadministrativo.••

Existen igualmente fenómenos de metropolización que no tienen el carácter de entida-des administrativas, no están aún configuradas legalmente como áreas metropolitanas o distritos especiales, como son los casos de Cali y Bogotá D.C.

Por otro lado, los distritos considerados como “cada una de las demarcaciones en que se subdivide un territorio o una población para distribuir y ordenar el ejercicio de los derechos civiles y políticos, o de las funciones públicas, o de los servicios



administrativo”57, son entidades territoriales reconocidas en la Constitución Política de 1991, en el capítulo IV del régimen especial.

En el caso de Bogotá se organiza como Distrito Capital, y se rige política, fiscal y administrativamente según lo establecido en el artículo 322 de la Constitución Política y por lo determinado en las leyes especiales como el Decreto Ley 1421 de 1993, Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

Adicionalmente, la Constitución Política de 1991, reconoció a Cartagena como distrito turístico y cultural, a Santa Marta como distrito turístico, cultural e histórico, a Ba-rranquilla como distrito portuario e industrial y a Buenaventura como distrito especial, industrial, portuario, biodiverso y ecoturístico.

En este sentido, mediante la Ley 768 de 2002 se estableció el régimen político, admi-nistrativo y fiscal del Distrito Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.

Tanto la Constitución como la Ley 768 de 2002 abren la posibilidad de que los Dis-tritos Especiales y el Distrito Capital se constituyan en áreas metropolitanas formales con características particulares.

En el caso de los distritos especiales de Santa Marta, Barranquilla, Cartagena y Bue-naventura son considerados autoridades portuarias que intervienen en la formulación de planes de expansión portuaria, al tiempo que participan activamente en la formulación de planes sectoriales de desarrollo turístico en coordinación con el nivel nacional y en la creación del Comité de Zonas Costeras.

Estos factores portuarios y turísticos, junto con los atributos urbanos mencionados, definen, en el caso de los distritos, las características actuales y futuras de las ciudades mismas, como se evidencia en el CONPES 3611 de 2009 que presenta el “Plan de expansión portuaria 2009-2011: puertos para la competitividad y el desarrollo sostenible”.

Desde el punto de vista del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, la Ley 768 de 2002 establece claramente la competencia ambiental de los distritos, a partir de la creación de un establecimiento público que desempeña las funciones de autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, en los mismos términos del artículo 66 de la ley 99 de 1993, y dentro del perímetro urbano de la cabecera distrital. (Art. 13).

Enfoques de la gestión ambiental urbana a nivel nacional

Desde los años noventa hasta hoy, el país ha adoptado un conjunto de documentos de política económica y social, expedidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, (CONPES), que permiten identificar los enfoques adoptados frente al desarrollo de las ciudades y, de manera particular, frente al componente ambiental.

57 DiccionariodelaLenguaEspañola.RealAcademiaEspañola.Vigésimosegundaedición.••



En dichos documentos es posible identificar tres grupos principales: 1) el enfoque central sobre desarrollo urbano, caracterizado por las proyecciones y diagnósticos sobre modelos de crecimiento físico de las ciudades y de calidad de vida de la población urbana; 2) el enfoque de política de gobierno y financiamiento multilateral sectorial caracterizado por presentar las prioridades gubernamentales desde una perspectiva institucional, en temas como el desarrollo sostenible, las metas del milenio o el fi-nanciamiento del SINA y las nuevas atribuciones del MAVDT y, finalmente, 3) el enfoque sectorial, conformado por un conjunto de directrices vinculado a vivienda, residuos sólidos, agua potable y saneamiento básico, movilidad y transporte, recursos naturales, calidad ambiental, energía y otros, como se observa en el cuadro 4.4 en la siguiente página.

A continuación se hace referencia a los documentos relativos a asuntos ambientales propiamente dichos.

El CONPES 3305 de 2005 plantea los lineamientos para optimizar la política de desa-rrollo urbano, en donde se resalta el papel relevante que tiene la sostenibilidad y el cam-bio en la estructura institucional del MAVDT sobre la realidad urbana, conformada por un conjunto de ciudades con un crecimiento diferenciado y caracterizada por el incre-mento de la urbanización informal y de los asentamientos precarios, la escasez de suelo urbanizable, la expansión irracional con despoblamiento (suburbanización) y el deterioro de la ciudad interior. Apuesta por una ciudad densificada que favorece la provisión de bienes y servicios públicos con un criterio de costo-eficiencia, a partir del impulso a la renovación y redensificación urbana, mejoramiento de las condiciones de asentamientos precarios, promoción de mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad del espacio público, mejoramiento de la movilidad de las ciudades, prevención y mitigación de riesgos ambientales urbanos, mejoramiento de la calidad de las áreas de expansión urbana y el ajuste institucional y normativo58.

Como parte del desarrollo del CONPES 3305, se encuentra la definición de Ciudades Amables en los planes nacionales de desarrollo 2002-2006 y 2006-2010, y en el documento temático de la serie del DNP - Colombia 2019, así como el CONPES 091 sobre las Metas del Milenio; se adoptó el CONPES 3604 de 2009 sobre los linea-mientos para la consolidación de la política de mejoramiento integral de barrios (MIB), a partir de los ámbitos público, privado, social y económico, buscando fortalecer a los entes territoriales en la gestión urbana y la aplicación normativa relativa a programas de mejoramiento integral de barrios sostenibles (PMIB), a partir de un plan de acción que incluye manejo del riesgo, focalización de inversiones, armonización normativa, fortalecimiento de la capacidad institucional, entre otros.

El avance en materia de incorporación de la evaluación y gestión del riesgo en los procesos de ordenamiento territorial ha estado determinado por las acciones conjuntas desarrolladas entre el MAVDT, las corporaciones autónomas regionales y los entes terri-toriales, acciones que han permitido desarrollar planes de acción para la incorporación

58 ParaunarevisiónsobreelCONPES3305de2005,verInformeCGR2008-2009:“HàbitatyViviendaDigna:unadeudacreciente”

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ENFOQUE CENTRAL SOBRE DESARROLLO URBANO

• CONPES 2808 de 1995 Ciudades y Ciudadanía – La política urbana en el Salto Social.• CONPES 3305 de 2005. Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano.• CONPES 3604 de 2009. Lineamientos para la consolidación de la política de mejoramiento integral de barrios (MIB).

ENFOQUE DE POLÍTICA DE GOBIERNO Y FINANCIAMIENTO MULTILATERAL MULTISECTORIAL59

• CONPES 2816 de 1995. Autorización a la nación para contratar un crédito externo para el fortaleci-miento institucional de la gestión ambiental urbana.- Programa FIGAU- crédito BIRF 3973- CO.• CONPES 3274 de 2004. Autorización a la nación para contratar una operación de crédito externo con la banca multilateral hasta por US $ 20 millones para financiar el programa de apoyo al Sistema Nacio-nal Ambiental – SINA II.• CONPES 91 de 2005-. Metas y estrategias nacionales para las Metas del Milenio.

ENFOQUE SECTORIAL

Vivienda• CONPES 3488 de 2007. Autorización para un empréstito externo hasta por US$ 350 millones destina-do a financiar parcialmente la política de VIS y de desarrollo territorial.• CONPES 3200 de 2002. Bases de la política de vivienda 2002- 2006.• CONPES 3583 de 2009. Lineamientos de política y consolidación de los instrumentos para la habilita-ción de suelo y la generación de oferta de vivienda.

Residuos sólidos• CONPES 3530 de 2008. Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos,• CONPES 3574 de 2009. Concepto favorable para empréstito externo hasta por US$20 millones, des-tinado a financiar parcialmente el programa de disposición final de residuos sólidos.

Agua potable y saneamiento básico• CONPES 3177 de 2002. Lineamientos para la formulación del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales (PMAR).• CONPES 3463 de 2007. Planes departamentales de aguas y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Movilidad y transporte• CONPES 3167 de 2002. Política para mejorar el servicio de transporte público urbano de pasajeros.• CONPES 3260 de 2003. Política nacional para impulsar la implantación de Sistemas Integrados de Transporte Masivo- SITM.

Calidad Ambiental • CONPES 3344 de 2005. Lineamientos para la formulación de la política de prevención y control de la contaminación del aire.• CONPES 3550 de 2008. Lineamientos para la formulación de la política integral de salud ambiental con énfasis en los componentes de calidad de aire, calidad de agua y seguridad química.

Energía• CONPES 2985 de 1998. Seguimiento a las estrategias del CONPES 2948 de 1997 sobre fenómeno del Niño.• CONPES 3120 de 2001. Estrategia para el Mejoramiento de la Gestión Ambiental del Sector Eléctrico.• CONPES 3190 DE 2002. Balance y estrategias a seguir para impulsar el plan de masificación de gas• CONPES 3510 de 2008. Lineamientos de política para promover la producción sostenible de biocom-bustibles en Colombia.

Cuadro 4.4

Documentos CONPES relacionados con desarrollo urbano (1995-2009)

Fuente: DES- CDMA.

59 Igualmente,dentrodeesteenfoquesedestacan:CONPES2750de1994.Elsaltosocialhaciaeldesarrollosos-tenible;CONPES3343de2005.Lineamientosyestrategiasdedesarrollosostenibleparalossectoresdeagua,ambienteydesarrolloterritorial.

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60 GuíaMetodológicaNo.1.IncorporacióndelaPrevenciónylaReduccióndeRiesgosenlosProcesosdeOrdenamien-toTerritorial.Mayo2005.Instructivo.LaGestióndeRiesgos,untemadeOrdenamientoTerritorial.Rutaparalatomadedecisiones,elaboradaenelaño2006

61 ConladonaciónhechaporelgobiernodelJapónatravésdelBancoMundialserealizaronentreel2003yel2005,contratacionesparaelaborarmetodologíasparalaevaluacióndetalladadelosriesgosdefenómenosderemociónenmasa,inundacionesyavenidastorrenciales;queconstituyenherramientastécnicasvaliosasparalaevaluaciónintegraldelriesgoeneldetallerequeridoanivellocal.

62 Enunáreaqueseencuentraocupadaencondicionesclarasderiesgonomitigable,debenimplementarsemedidasdereubicacióndelasfamiliasyelterrenoliberadoesentregadoparasuadministraciónalaautoridadambientalcompetenteparasumanejo.

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de la gestión del riesgo en los POT en 528 municipios, incluyendo la evaluación de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo por deslizamientos, fenómenos de remoción en masa, inundaciones, incendios forestales y erosión costera, labor que se ha apoyado en las guías metodológicas elaboradas por el MAVDT60.

Sin embargo, no se ha llevado a cabo la difusión de instrumentos técnicos elaborados para evaluar el riesgo a nivel de detalle61, ni se ha realizado un ajuste e instrumen-talización clara del manejo de las áreas liberadas por procesos de reasentamiento62 y los permanentes desastres locales de remoción en masa e inundación evidencian la prioridad históricamente hecha a la atención pos-desastre sobre la gestión del riesgo así como escasos recursos destinados para ello.

Se encuentran en desarrollo acciones de mejoramiento integral de barrios a partir de las experiencias de los proyectos demostrativos que vienen siendo ejecutados por el MAVDT en los municipios de Apartadó, Barrancabermeja, Buenaventura, Cúcuta, Florencia y Leticia, en su carácter de prefactibilidad e inversión y otros como Cali, Manizales, Pereira, Barranquilla, Neiva, Villavicencio, Cartagena y Soacha, en la fase de prefactibilidad.

Sin embargo, los presupuestos requeridos en estos programas desbordan los recursos disponibles en los entes territoriales y nacionales, por lo que su financiación deberá realizarse por fases, aspecto que requiere, por un lado, que el proyecto debidamente estructurado se incluya en el marco de una política municipal y sus planes de acción, además de que la Unidad Técnica Ejecutora Local se constituya como un equipo de trabajo con calidad profesional, capacidad gerencial y poder de convocatoria, controlar el crecimiento del asentamiento, lograr la sensibilización y compromiso de la comu-nidad y el apoyo continuo del MAVDT, y por otro lado voluntad política y un trabajo constante direccionado por un plan de trabajo a corto, mediano y largo plazo, es decir que no puede verse interrumpido por los cambios de administración.

Desde el punto de vista del financiamiento multilateral se destaca el CONPES 2816 de 1995 que permitió a la Nación contratar un crédito externo para la puesta en marcha del Programa de Fortalecimiento Institucional de Gestión Ambiental Urbana (FIGAU).

El programa FIGAU, financiado con recursos del Crédito BIRF 3973-CO del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) por US$ 40 millones (US$20 millones de crédito y US$20 millones de contrapartida local), es considerado hasta el momento uno de los más importantes empréstitos destinados a la gestión ambiental urbana en el país, pero con evidentes visos de fracaso.



La “Evaluación de la contribución del programa FIGAU a la consolidación de la gestión ambiental urbana en Colombia”, elaborada por el Banco Mundial, destaca que, debido a la baja capacidad institucional del ministerio, los horizontes del proyecto no fueron claramente definidos desde un comienzo, no se dispusieron los sistemas de registro de información relativa a la ejecución del programa, hecho que dificultó los procesos de seguimiento y evaluación de la gestión y los resultados.

Igualmente, es evidente la ausencia de capacidad institucional por parte de las en-tidades ejecutoras para asumir las actividades relacionadas con el manejo contable y presupuestal del proyecto, hecho que dificultó enormemente la etapa de cierre del crédito, hecho que fue ratificado en las diferentes auditorías sobre el tema, realizadas por la Contraloría General de la República entre 2000 y 200463.

Sumado a las múltiples dificultades en el proceso de ejecución del crédito, es eviden-te que el programa FIGAU no logró contribuir en forma efectiva en la formulación y parcial implementación de importantes instrumentos de Gestión Ambiental Urbana en el país, como el Sistema de Gestión Ambiental Municipal, Planes de Acción Ambien-tal, Modelo de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios, Observatorios Ambientales Urbanos (OAU) y Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos (SIAU), y el desarrollo e implementación de un Plan de Manejo de Aguas Residuales.

Aunque dentro de los objetivos del programa FIGAU se encontraba la construcción de una Política Ambiental Urbana, solamente hasta finales de 2008, el MAVDT formuló la Política de Gestión Ambiental Urbana y en el año 2010 formuló la Política Nacional de Prevención y Control de la Calidad del Aire y la Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible.

Cabe señalar que aún está pendiente el documento definitivo del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales (PMAR), situación que resulta alarmante, teniendo en cuenta que el rezago del país frente al tratamiento de aguas residuales se debe tanto a la inexistencia de infraestructura de sistemas de tratamiento como a la baja cobertura de las plantas existentes. Sólo 354 (33%) municipios del país cuentan con sistemas de tratamiento y se sabe que el 29% de ellos no se encuentran operando. Se ha estimado que de los 159 m3/seg de agua captados a nivel nacional, el volumen de aguas residuales que recibe tratamiento es cercano a 5 m3/seg, equivalente a 3.1% del volumen mencionado64.

En cuanto a la habitabilidad, componente esencial del medio ambiente urbano, en el tema de vivienda se encuentran el CONPES 3488 de 2007 “Concepto favorable a la Nación para contratar un empréstito externo con la banca multilateral hasta por US$ 350 millones destinado a financiar parcialmente la política de vivienda de interés social y de desarrollo territorial durante el periodo 2008-2010”.

63 InformedeauditoríaespecialMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialfortalecimientoinstitucionalalagestiónambientalurbana“FIGAU”crédito3973–CO/FIGAU2002ycierre;informedeauditoríagubernamentalconenfoqueintegralprograma“FortalecimientoinstitucionaldelDAMAparalagestiónambientalurbanaenSantafédeBogotáD.CCréditoBIRF3973-co,PNUD/COL96/023.2000.

64 CGR.Estadodelosrecursosnaturalesydelambiente2007-2008.Bogotá.Pág.180.

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En residuos sólidos65, el CONPES 3530 de 2008 presenta los lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, al tiempo que el CONPES 3574 de 2009 autoriza un empréstito externo hasta por US$20 millones, destinado a financiar parcialmente el programa de disposición final de residuos sólidos, cuyos objetivos se presentan a continuación, en el Cuadro 4.5.

65 Igualmente,dentrodeesteenfoquesedestacan:Políticaparalagestiónintegralderesiduosodesechospeligrosos.gestiónintegralderesiduossólidos.

66 CONPES3530de2008

CONPES 3530 de 2008 CONPES 3574 de 2009

• Desarrollo e implementación de normatividad.

• Establecimiento de condiciones técnicas en el desarrollo de las actividades que compo-nen el servicio de aseo.

• Desarrollo empresarial en municipios que aún no cuentan con prestadores especializa-dos, especialmente aquellos con menos de 10.000 suscriptores.

• Establecimiento de criterios para alcanzar la eficiencia financiera.

• Establecimiento de esquemas organizados de aprovechamiento y reciclaje.

• Promover la construcción de rellenos sanitarios regio-nales, promoción de estaciones de transferencia en los casos que sean complemento de los rellenos sanitarios.

• Fortalecer el desarrollo empresarial del servicio de aseo.

• Diseñar proyectos de aprovechamiento integrales en aspectos técnicos, económicos y sociales.

• Promover la inclusión de programas de Mecanismos de Desarrollo Limpio –MDL- y producción de biogás.

• Fomentar la realización de estudios de viabilidad de esquemas de aprovechamiento y reciclaje concertados con los municipios

Cuadro 4.5

Objetivos CONPES frente al manejo de residuos sólidos

Fuente: CONPES 3530 y 3574. Elaboró: DES- CDMA.

Dentro de las medidas planteadas en el CONPES 3530 de 2008, se destaca el desa-rrollo de la normatividad para involucrar a las empresas prestadoras del servicio público de aseo en sistemas que involucren los componentes de aprovechamiento y reciclaje, con criterios de sostenibilidad ambiental, suficiencia financiera y responsabilidad so-cial, por parte del MAVDT. Igualmente, la revisión de los requisitos y el procedimiento aplicado por las autoridades ambientales para la expedición de licencia ambiental de rellenos sanitarios, estaciones de transferencia y plantas de aprovechamiento, y la es-tandarización de los indicadores de seguimiento de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos mediante acto administrativo, donde se incorpore la calificación de la viabilidad técnica y financiera de implementación y desarrollo de los mismos.

Desde el punto de vista del aprovechamiento de los residuos, en el plan de acción se establece la expedición de un acto administrativo que defina un esquema de apro-vechamiento y reciclaje organizado en ciudades con población mayor a un millón de habitantes en sus cabeceras, previo desarrollo de mesas de trabajo y viabilización de dichos esquemas66.

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Sin embargo, el CONPES 3574 de 2009 que financia el Programa de Disposición Final de Residuos Sólidos para la implementación del componente de residuos sólidos en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), destina el 100% de los recursos del crédito a la cons-trucción y estructuración de esquemas para la disposición final de residuos sólidos, mientras que los componentes relacionados con el fortalecimiento institucional y técnico en la Gestión de Residuos Sólidos y la gerencia del programa, son la contrapartida del gobierno nacional para el desarrollo del proyecto y no están previstos como inversión. Factor que pone en riesgo la visión integral del tema, ya que persisten las fallas en materia de capacidad institucional de este componente.

A pesar de ser una prioridad para el Estado la eliminación de los botaderos a cielo abierto, los enterramientos de basura, las quemas y la disposición de residuos sólidos en cuerpos de agua, según la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el 30,4% (331) de los municipios que reportan información (1.089) aún realizan estas prácticas, indicando no sólo la baja capacidad técnica y operativa de los mismos, sino la continua contaminación de los cuerpos de agua, incumpliendo la normatividad vigente sobre el tema y la poca efectividad de los CONPES al respecto.

Además, aunque el 69,6% de los municipios dispone de rellenos sanitarios o plantas de aprovechamiento67 que cuentan con el permiso de la Autoridad Ambiental para su funcionamiento, no se tiene certeza sobre la operación de los mismos. Más aún, como lo señala el mismo CONPES, es necesario adoptar dicho programa de Disposición Final de Residuos Sólidos ante las múltiples debilidades en el manejo de los residuos en el país, que integre plenamente estrategias sobre reciclaje y minimización de residuos y no sólo frente a la disposición final de los residuos, al tiempo que permita atender los desafíos a corto y mediano plazo.

“… en los próximos cinco años los siguientes rellenos sanitarios alcanzarán su máxi-ma capacidad: el relleno de Bogotá (Doña Juana, que tiene licencia para 5 años), Barranquilla (Henequén, que llegó al final de su vida útil en diciembre de 2008), Valledupar (Los Corazones, con licencia hasta el 14 de abril de 2010), Bucaramanga (Carrasco, que se encuentra en la búsqueda de un nuevo sitio de disposición final), y Pereira (La Glorita, que tiene aprobada su licencia hasta el 2013), estos cinco rellenos en su conjunto, reciben aproximadamente 9.000 Ton/día”68.

Dentro de los programas adelantados por el MAVDT relacionados con la gestión de residuos sólidos cabe destacar lo adelantado en la implementación de los planes de devolución pos consumo, enmarcados en la responsabilidad extendida del productor. Bajo esta figura se encuentran los residuos de celulares y accesorios en desuso, computadores, tóneres y cartuchos, neveras, pilas, bombillas, envases de plaguicidas, llantas usadas, baterías de ácido – plomo, envases de plaguicidas y aceites usados. De éstos, únicamente se encuentran adoptados mediante resolución los tres últimos, se espera que en el corto plazo se emitan los marcos normativos de las pilas, las llantas y los computadores.

67 SuperintendenciadeServiciosPúblicosDomiciliarios-SSPD-,InformeanualdelServicioPúblicodeAseo,2008.Pág.13.Citadoen:CONPES3574de2009.InformaciónreportadaporlosprestadoresdelserviciodeaseoalSis-temaÚnicodeInformación,SUI.

68 CONPES3574de2009.Pág.5.

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Si bien estas campañas y convenios indudablemente contribuyen no sólo al cum-plimiento de la normatividad en materia de residuos peligrosos, relacionada con las responsabilidades de los generadores, sino también a la concientización del usuario de la naturaleza de los residuos, es de esperar que haya una evolución de las campañas selectivas, cortas y puntuales hacia una real responsabilidad de los generadores frente al manejo de los residuos peligrosos69, de tal forma que se garantice su adecuada gestión en cualquier lugar del país.

Actualmente, según lo informado por el MAVDT, el país cuenta con 57 empresas au-torizadas para realizar actividades relacionadas con el aprovechamiento y valorización de residuos peligrosos70, indicando con ello la baja capacidad operativa para su trans-porte, manejo, almacenamiento y disposición final. También resulta mínimo el número de generadores que, a enero de 2010, se encontraban debidamente registrados en el sistema dispuesto para tal fin, que era de 3.917, ya que para esa fecha ya se habían vencido los plazos para todo tipo de generadores en la Resolución 1362 de 2007.

Regionalmente, las autoridades ambientales han desarrollado actividades tendientes a involucrar al sector empresarial en la adopción de tecnologías y mejoramiento de procesos que permitan prevenir y minimizar la generación de residuos peligrosos en actividades como: artes gráficas y metalmecánica (MAVDT, CVC), pequeña minería de oro71, MiPymes en Bogotá72, estaciones de servicio (Corpochivor, Corpocaldas), hospitales (CDMB, CVC, Corpoboyacá), apoyo a las industrias en procesos de mejoramiento de su desempeño ambiental y productivo (Programa Ecoprofit73, CDMB), talleres de mecánica y aceites usados (Coralina), sector hotelero y artesanal (Corpoboyacá), aceites usados (Corpocaldas)74, recolección de envases de plaguicidas (Corpourabá).

Es de esperar que estas buenas experiencias logren abarcar en el corto plazo un mayor número de actividades y regiones ya que debe recordarse que, debido a las limitaciones establecidas por el MAVDT a los procesos de licenciamiento ambiental, son pocas las actividades que deben acoger como parte de sus actividades la implementación de planes de manejo ambiental, regulados mediante un acto administrativo y un segui-

69 Sonresiduospeligrososaquellosquetienencaracterísticasdeserexplosivos,líquidosinflamables,sólidosinflama-bles,sustanciasodesechossusceptiblesdecombustiónespontánea,sustanciasque,encontactoconelagua,emi-tengasesinflamables,oxidantes,peróxidosorgánicos,sustanciasinfecciosas,corrosivosysustanciasquepueden,despuésdesueliminación,darorigenaotrasqueposeenalgunadelascaracterísticasanteriormenteexpuestas.

70 “Estasempresashanobtenidolicenciaambientalparaelaprovechamientoyvalorizacióndelossiguientesresiduos:recuperacióndesolventes,aceites lubricantesusados, residuosdeaparatoseléctricosyelectrónicos, líquidosderevelado,residuosfarmacéuticos,plásticoscontaminadosconplaguicidas,residuoscontaminadosconhidrocarbu-ros,tóner,bateríasácido-plomo”.OficioMAVDTRespuestaalcuestionariosobrePolíticayGastoAmbientalVigencia2009.8deFebrero2010.

71 SehizoénfasisenladisminucióndemercurioenSantander,UrabáAntioqueño,NariñoyChocólogradoreduccióndehasta97%enplantaspilotoydeCianurodehasta65%enplantaspilotodeSantanderyUrabá.OficioMAVDTRespuestaalcuestionariosobrePolíticayGastoAmbientalVigencia2009.8deFebrero2010.

72 GestiónAmbientalEmpresarialcomosonlaVentanilladeAsistenciaTécnica-ACERCAR,elProgramadeExcelenciaAmbientalDistrital -PREAD,elProgramaParques IndustrialesEcoeficientes -PIE, losAcuerdosdeGestiónAm-bientalSectorial-AGAS,TransporteSostenible,elprogramadeAutorregulaciónylasZonasPilotodeRecuperaciónAmbientalZOPRA.

73 Esteprogramainicióenel2001,cuentaconlaparticipacióndeindustriascomocentraleslecheras,bebidas,maqui-naria,plásticos,tratamientodeaguas,refineríasdepetróleo,reparacióndevehículos,etc.

74 Establecimientodelarutaderecolecciónytransformaciónparalaproduccióndecaucho.

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miento periódico. Por esta razón, instrumentos tan importantes como los anteriormente descritos, que se basan en las buenas prácticas por compromiso individual deben contar con un impulso constante por parte de las entidades regionales y nacionales.

En cuanto al saneamiento básico y agua potable75 el CONPES 3177 de 2002 propone una serie de acciones prioritarias y lineamientos para la formulación del plan nacional de manejo de aguas residuales, en el cual los municipios juegan un rol relevante y donde se incluyen medidas como el apoyo del gobierno nacional al desarrollo de nuevas alternativas de manejo y tratamiento de aguas residuales (reuso) con el fin de reducir el potencial contaminante de las descargas, teniendo en cuenta criterios ambientales y sanitarios.

En este sentido, a partir de la priorización de los municipios, las estrategias de gestión, la actualización normativa y la articulación de fuentes de recursos para la financia-ción, se plantea el curso de acción a seguir para la adopción final del plan, según lo establecido en el cuadro 4.6.

El CONPES 3463 aprobado en 2007, define que “los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el Manejo Empresarial de estos servicios, son la estrategia del Estado para acelerar el crecimiento de las coberturas y mejorar la calidad de los servicios”. Es claro en esta política que el objetivo central es el aumento de las coberturas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en los centros urbanos y que los componentes relacionados con garantizar la oferta de agua, la calidad de los mismos y el tratamiento de las aguas residuales no resultan prioritarios en la primera fase. Por ello, la participación de las corporaciones autónomas regionales, como bien lo señala el Decreto 3200 de 2008 depende de un acuerdo que realice voluntariamente con la gerencia departamental en donde vincule recursos destinados a actividades relacionadas con la conservación de la calidad y cantidad del recurso hídrico.

La baja eficiencia de los programas y proyectos de las autoridades ambientales dirigidas a la gestión integral del recursos hídrico resulta grave porque puede suceder que en el país se cuente con “acueductos sin agua” y aunque a la fecha se han vinculado 28 de las 33 Corporaciones a este proceso persiste el aumento de los niveles de escasez de agua y la contaminación fuentes de agua.

Se debe alertar que a la fecha, y pasados dos años de haberse vencido el plazo esta-blecido en el Decreto 1575 de 2007, los ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Protección Social, aún no han expedido el marco regulatorio para elaborar los “Mapa de riesgo de la calidad de agua para consumo humano” fundamentales para el seguimiento y monitoreo de la calidad del agua para consumo humano.

Los temas de transporte y movilidad han ocupado un lugar relevante en los últimos años en el país. Si bien, desde el CONPES 2808 de 1995, el transporte era consi-derado un atributo urbano fundamental, sólo a raíz de la experiencia de Bogotá con

75 Igualmente,dentrodeesteenfoquesedestacan:CONPES3246de2003.Lineamientosdepolíticaparaelsectordeacueductoyalcantarillado;Lineamientosdepolíticaparaelmanejointegraldelagua.2004;CONPES3384de2005.LineamientosdepolíticaparacontribuiralaimplementacióndeprácticasegobiernocorporativoSSPP;CONPES3383de2005.Lineamientosdepolítica,estrategiasymetasparaeldesarrollodelsectordeaguapotableysaneamientobásico;CONPES3381de2005.ImportanciaEstratégicadelosRecursosdeInversiónRegional-AguaPotablePolíticaparalagestiónintegralderesiduosodesechospeligrosos.2005;CONPES3530de2008.Lineamientosyestrategiasparafortalecerelserviciopúblicodeaseoenelmarcodelagestiónintegralderesiduossólidos.

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COMPONENTES TEMAS INCLUIDOS

Selección y prioriza-ción de los municipios para la construcción de sistemas de tratamien-to de aguas residuales

• Criterios básicos iniciales: municipios donde el vertimiento produzca un im-pacto nocivo importante, teniendo en cuenta la capacidad de asimilación de la fuente receptora y sus efectos sobre la salud pública.

• Municipios cuyas coberturas del servicio de alcantarillado sean mayores del 80% y que hayan construido o tengan garantizados los recursos para la cons-trucción de los interceptores, colectores y emisarios finales de sus sistemas.

• Municipios cuyos sistemas de acueducto cuenten con planta de potabilización de agua.

• Municipios que, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 142 de 1994, aseguren la sostenibilidad financiera, operativa e institucional de sus sistemas.

Estrategias de Gestión i) Planificación regional del recurso, ii) Optimización de las PTAR construidas y, iii) Fomento de nuevas alternativas de manejo y tratamiento de aguas residua-les.

Revisión, actualización y desarrollo normativo para el ajuste de ins-trumentos de política

• Reglamentar la metodología para la formulación, desarrollo y evaluación de Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV).

• Ajuste al Programa de Tasas Retributivas para su aplicación de manera dife-rencial entre los municipios priorizados y no priorizados.

• Ajustes a la estructura tarifaria de alcantarillado por parte de la CRA76.

• Modificación del Decreto 1594 de 1984 (Usos del agua y residuos líquidos)77.

• Reglamentación del Reuso de Aguas Residuales.

Articulación de las fuen-tes de recursos para la financiación del Plan

Aportes de la nación, Fondo Nacional de Regalías, Recursos de los municipios, crédito, recursos propios de las CAR, recursos provenientes de las tarifas cobra-das a los usuarios

Cuadro 4.6

Formulación del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales

Fuente: CONPES 3177 de 2002 Elaboró: DES- CDMA.

Transmilenio, consignada en el CONPES 2999 de 1998 “Sistema del Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para la ciudad de Santa Fe de Bogotá”, se estableció un esquema específico de transporte masivo de carácter urbano diferente a la denominada Ley de Metros78.

76 Metodologíaparaincluirelcostodelatasaretributivaenlatarifadelserviciodealcantarillado,demaneraindepen-dientedeloscobrospordichoservicio.

77 Demaneraquepermitaestablecerloslímitespermisiblesentérminosdeconcentración;seconsiderelacapacidaddeasimilacióndeloscuerposdeagua,seestablezcanplazosrazonablesparalaimplementacióndeproyectosdetratamientodeaguasresiduales,sediferencieentrecontaminadoresproductivoydoméstico,yseestablezcaunarelacióndirectaconotrosinstrumentoscomolatasaretributiva.

78 Ley86de1989yLey310de1996enlacualsedictabannormasparalossistemasdeserviciopúblicourbanodetransportemasivodepasajerosyseproveíanlosrecursosparasufinanciación.

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Se aprobaron el CONPES 3167 de 2002- Política para mejorar el servicio de trans-porte público urbano de pasajeros- y el CONPES 3260 de 2003- Política nacional para impulsar la implantación de sistemas integrados de transporte masivo- SITM que materializan el fortalecimiento de los procesos de ordenamiento y consolidación de las ciudades79, especialmente de aquellas de más de 600.000 habitantes80.

Reconociendo las fallas en los esquemas de transporte urbano tradicional en el país, vinculados con la inequidad social81, el deterioro urbano y la contaminación, los do-cumentos CONPES pretenden alcanzar objetivos relacionados con el fortalecimiento institucional en la planeación y gestión del transporte urbano y mejoramiento de la calidad de vida, entre otros, como se señala en el Cuadro 4.7.


80 BogotáySoacha,SantiagodeCali,PereiraysuÁreaMetropolitana,BarranquillaysuÁreaMetropolitana,Cartagena,BucaramangaysuÁreaMetropolitana,yMedellínysuÁreaMetropolitana.

81 Aunqueentreun5%yun25%delosviajesenlasciudadesserealizanapieyladistribuciónmodaldelosviajesmotorizadosfavoreceampliamentealtransportepúblicoporelrelativobajoniveldeingresodelapoblación,lamayorpartedelosrecursossedestinanalainfraestructuradeltransporteparticularyeltaxi.Estorefuerzalatesisdeunainadecuadaasignaciónderecursos,enespecialconsiderandoquelainversióneninfraestructuraporpasajeropuedeserentrecuatroyochovecesmayorenelcasodelautoparticularqueensistemasdetransportepúblicodebuses.CONPES3167de2002.

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CONPES 3167 de 2002 CONPES 3260 de 2003

La política nacional de transporte urbano busca alcan-zar los siguientes objetivos:

a) Fortalecer institucionalmente a las ciudades en la planificación, gestión, regulación y control del tráfico y transporte;

b) Incentivar a las ciudades en la implantación de sis-temas de transporte que atiendan las necesidades de movilidad de la población bajo criterios de eficiencia operativa, económica y ambiental; d) Incentivar el uso eficiente del automóvil en zonas urbanas y a la vez ofrecer alternativas a los usuarios para utilizar el transporte público urbano en condicio-nes de velocidad y comodidad adecuadas; e) Apoyar iniciativas de las ciudades en proyectos de transporte público basados en la utilización de vías exclusivas de buses, f) Desarrollar un marco regulatorio enfocado a opti-mizar la participación privada y sostenibilidad de los sistemas usando estímulos económicos adecuados; y

g) Adecuar los servicios a las necesidades de los usuarios, valorando la percepción que ellos tienen de los sistemas de transporte.

Frente a la implantación de sistemas integrados de transporte masivo- SITM, el CONPES busca fortalecer la capacidad institucional para planear y administrar el tráfico y transporte urbano e im-pulsar el desarrollo de los SITM en las ciudades de más de 600.000 habitantes, a partir de los siguientes elementos:

i) Financiación de los SITM;

ii) Fortalecimiento institucional requerido para la implementación y operación de los SITM, asegu-rando la sostenibilidad del sistema y la calidad del servicio;

iii) Maximización del impacto en la calidad de vida urbana asegurando al integralidad de los SITM;

iv) Maximización de los beneficios sociales gene-rados por la implementación de los SITM;

v) Coordinación de la participación de la Nación y las ciudades;

vi) Fomento de la participación ciudadana; y vii) Implementación de mecanismos de segui-miento.

Cuadro 4.7

CONPES sobre transporte urbano en Colombia

Fuente: CONPES 3167 y 3260 Elaboró: DES- CDMA.



Frente a estos objetivos, el CONPES 3260 incluye como parte integral del desarrollo de SITM, la maximización del impacto en la calidad de vida urbana, expresada en la accesibilidad al Sistema mediante equipamiento urbano (pasos peatonales, andenes y ciclo rutas) y la recuperación del espacio público, la necesaria coordinación entre las empresas gestoras y las secretarías de planeación frente al ordenamiento y desarrollo urbano y las disminuciones de emisiones contaminantes, gracias a la reducción de reco-rridos inoficiosos, chatarrización de vehículos viejos altamente contaminantes o incentivo a combustibles más limpios, pero sujeta a la restricción económica que se presente.

“La sustitución tecnológica de vehículos viejos, la reducción de recorridos inoficiosos, el aumento en la velocidad de operación y la reducción de la sobreoferta permitirán reducir las emisiones de monóxido de carbono (CO) hasta en un 50%, de óxidos de nitrógeno (NOX) entre un 30 y un 45% y de compuestos orgánicos volátiles (metano e hidrocarburos) hasta en un 35%.... Para lograr disminuciones efectivas de emi-siones contaminantes, la Nación incentivará el uso de combustibles limpios en los SITM, como el gas natural, sin que esto tenga una repercusión significativa en los costos operativos de los SITM, teniendo siempre como referencia los costos reales del mercado de combustibles”82.

Este carácter de los SITM como ejes estructurantes de las ciudades, se constituye en un importante elemento de sostenibilidad ambiental urbana, que requiere de una amplia capacidad de gobernabilidad institucional, técnica y financiera que la haga operativa y garantice su seguimiento, desde los municipios, distritos y áreas metropo-litanas consideradas como prioritarias para el desarrollo de este tipo de proyectos, de modo que se garantice un eficiente consumo energético del SITM y una consecuente disminución de cargas contaminantes y niveles de ruido.

En este sentido, se ha promulgado una reglamentación que establece los límites máxi-mos en los contenidos de azufre del diesel, así como los límites máximos de emisión para los vehículos que utilicen combustibles limpios que deberán ser utilizados por los sistemas de transporte público de pasajeros a partir de enero de 2010. Desde el primero de enero de 2010 se cuenta con 50 ppm para el diesel de Bogotá y de los sistemas de transporte masivo en el país y en 2013 para todo el país.

Además, se reglamentó83 lo concerniente a la elaboración y adopción de los planes de movilidad, buscando con ello establecer las directrices para integrar el ordenamiento territorial a la planificación de los sistemas de transporte e identificar los componentes que los Alcaldes deben incluir en los planes de movilidad.

Con el fin de apoyar a los municipios y ciudades en la elaboración de este instru-mento, en el año 2007 el MAVDT, conjuntamente con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación, realizaron una guía metodológica para la formulación de planes de movilidad, además de una presentación de la misma, durante el año 2008 se desarrollaron los documentos técnicos de los planes de movilidad para las ciudades de Tunja y Zipaquirá sin que a la fecha hayan sido entregados para su posterior adopción por las alcaldías.

82 CONPES3260de2003.

83 Ley1083de2006.

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Como complemento a lo anterior, el MAVDT, con el fin de garantizar la inclusión y cum-plimiento de los componentes ambientales en el diseño de los planes de movilidad hizo entrega de la hoja de ruta y la guía metodológica a los municipios de Villavicencio, Yumbo, Sogamoso, Rionegro, Buga, Florencia, Ocaña y Riohacha. Con estos instrumentos los mu-nicipios deberán formular, adoptar e implementar el correspondiente plan de movilidad.

El tema de calidad ambiental84, específicamente en lo relativos a la calidad de aire y salud ambiental ocupan un lugar destacado en la situación actual de las ciudades.

El CONPES 3344 de 2005 presenta los lineamientos para la formulación de la po-lítica de prevención y control de la contaminación del aire en las ciudades y zonas industriales de Colombia.

En el año 2005, el 41% del total de emisiones se generaba en ocho ciudades prin-cipales (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Sogamoso, Bucaramanga, Cartagena y Pereira), al tiempo que el consumo de combustibles fósiles era la principal causa de la contaminación del aire urbano con graves consecuencias para la salud que tiene, entre otros, el material particulado (PST y PM10) habitualmente monitoreado en el país. Sin embargo, el PM 2.5 cuya exposición a largo plazo genera graves daños en la salud aún no es monitoreado y la Resolución 610 de 2010, señala que “las autoridades ambientales competentes deberán iniciar la medición de PM 2.5, cuando se presente incumplimiento de alguno de los niveles máximos permisibles de PM10”85.

La gestión en materia de calidad del aire requiere de una adecuada coordinación entre los diferentes sectores, como el sector energético y su respectivo Plan Energético Na-cional86, y la articulación entre la Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire - PPCCA (una vez sea aprobado por el Consejo Nacional de Planeación el do-cumento borrador existente) y la Política Nacional de Producción Más Limpia (PML).

El sector transporte requiere el fomento del uso de combustibles limpios, la imple-mentación de SITM y de planes integrales de movilidad; las políticas de desarrollo urbano vinculadas a infraestructura deben favorecer modos de transporte alternativos, como las ciclo rutas, restricciones vehiculares y la distribución espacial eficiente de las actividades económicas en el territorio, a través de los POT, como lo plantea el documento CONPES 3344 de 2005.

“El ordenamiento territorial puede contribuir a disminuir tiempos de viaje, a aliviar la congestión vehicular; y a la ubicación estratégica de las actividades industriales. Sin em-bargo, los municipios y ciudades no han incluido explícitamente consideraciones relativas a la calidad del aire en los procesos de planificación y ordenamiento urbano”87.

84 Igualmente,dentrodeesteenfoquesedestacan:CONPES3242de2003.Estrategiasinstitucionalesparalaventadeserviciosambientalesdemitigacióndelcambioclimático;CONPES3146de2001.Estrategiaparaconsolidarlaejecucióndelplannacionalparalaprevenciónyatencióndedesastres–PNPADenelcortoymedianoplazo.

85 Resolución610de2010.Parágrafoprimero,artículo4.Sedebetenerencuentaquelosnivelesmáximospermisi-blesparaPM2.5empezaránaregirapartirdel1deenerode2011.

86 Elsectortransporte(29%)continúasiendoelmayorconsumidordeenergíaen2001,específicamentedederivadosdelpetróleo.Elsectorindustrialeselsegundoconsumidordeenergía(28%),siendoaúnelcarbónelcombustibledominante.Elsectorresidencial(21%)ocupaeltercerlugarenimportanciaenlaestructuraactualdelconsumofinal,presentándoseunarápidapenetracióndelgasnaturalenlosusostérmicos.Fuente:PlanEnergéticoNacional2003-2020.

87 CONPES3344de2005.



La adecuada coordinación entre los diferentes sectores que generan impactos en la calidad del aire88 debe estar aplicada también a los sectores de salud e industrial. En este sentido, la presencia de Infecciones Respiratorios Agudas (IRA) hace necesario integrar el seguimiento de la calidad del aire con los impactos generados en la salud de la población, basados en información epidemiológica y una adecuada coordinación entre el Instituto Nacional de Salud (INS) y el MAVDT, así como el monitoreo ambiental a nivel local.

“A pesar de la realización de labores de monitoreo en Colombia desde los años sesenta, las autoridades ambientales y de salud no han tenido la capacidad para colectar y utilizar la información generada”89.

Para responder a este conjunto de desafíos se creó, mediante el Decreto 244 de 2006, la Comisión Técnica Intersectorial para la prevención y contaminación del aire (CONAIRE), que tiene, entre otras funciones, proponer y diseñar los mecanismos de generación, recolección, análisis y flujo de información pertinentes al Sistema de In-formación sobre Calidad del Aire (SISAIRE); promover la divulgación y publicación de la información sobre la calidad del aire y la salud ambiental y proponer procesos y mecanismos de participación y estrategias para el acceso a tecnologías limpias de pequeñas y medianas industrias en los sectores industrial y de transporte.

Sin embargo, el documento “Evaluación ambiental estratégica (EAE) para la formulación de política en materia de salud ambiental para Colombia con énfasis en contaminación atmosférica en centros urbanos” no llena los requisitos establecidos en las fases que se contemplan para la elaboración de una EAE en la Guía que para tal fin adoptó el MAVDT en febrero de 2008, convirtiéndose en un acompañamiento para la elabora-ción de la evaluación y, por lo tanto, el CONPES 3550 de 2008 expedido no tiene el alcance de política sino de lineamientos para la formulación de la política integral de salud ambiental con énfasis en los componentes de calidad de aire, calidad de agua y seguridad química”.

Dichos lineamientos de la Política Integral de Salud Ambiental buscan garantizar la pre-vención, manejo y control de los efectos adversos en la salud causados por la degradación ambiental, y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y bienestar de la población, a partir de unos determinantes estructurales (social, económico, ambiental, tecnológico, biología humana y sistema de salud), la creación de la Comisión Técnica Nacional In-tersectorial para la Salud Ambiental (CONASA)90 y la aplicación efectiva de un Plan de acción, que hasta el momento no tiene fuentes claras de financiación. Cuadro 4.8.

88 Lainformaciónsobrelacalidaddelaireesuninsumoesencialparaeldiseño,evaluaciónyajustedepolíticasyestrategiasdeprevenciónycontrol.EnColombia(2005)existían15autoridadesambientalesconredesdemoni-toreoenoperaciónlocalizadasenlosprincipalescentrosurbanosdelpaís,lascualesenconjuntocuentancon102estaciones.LoscontaminantesmonitoreadosconmayorfrecuenciasonelMaterialParticulado(PSTyPM10),elMonóxidodeCarbono(CO),elOzono(O3)losÓxidosdeAzufre(SOx)ydeNitrógeno(NOx).Fuente:YesidCortés,2001.ActualizadoporIDEAM,2004.AdaptadoporDNP-DDUPA.En:CONPES3344de2005.


90 CONASAbuscapermitirlacoordinacióninterinstitucionalentérminosdelaspolíticasyestrategiasdeambienteysalud,ydeadelantarelseguimientoalconjuntodelasactividadesproductivasquetienenunaafectaciónnegativasobrelasaludacausadeladegradaciónambiental.

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OBJETIVOS COMPONENTES

• Fortalecer la gestión inter-sectorial, inter e intra-institu-cional en el ámbito de la salud ambiental.

• Modelo de gestión integral de salud ambiental con énfasis en calidad de aire, calidad de agua y seguridad química.

• Instrumentos de política y normatividad para la implementación del modelo de gestión integral de salud ambiental.

• Instrumentos de planificación y espacios de participación comunitaria activos, dinámicos y con capacidad de decisión. • Sistemas Nacional de Inspección Vigilancia y Control - IVC basados en el modelo integral de salud ambiental.

• Estrategia de entornos saludables para implementar e incluir el tema de salud ambiental en el ámbito territorial.

• Fortalecimiento del recurso humano en salud ambiental.

• Promover el fortalecimiento de los recursos administrativos y de infra-estructura relativos a las actividades de salud ambiental.

• Sistema Unificado de Información en Salud Ambiental centrado inicial-mente en la calidad del aire, calidad del agua y seguridad química.

• Desarrollo del sector académico en salud ambiental.

• Desarrollo de la investigación científica en salud ambiental.

• Promover la gestión coordinada por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, Ministerio de la Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación para la consecución de recursos para el funcionamiento óptimo de CONASA y la ejecución del plan de acción.

• Fortalecer las acciones de la política de salud ambiental bajo el enfoque poblacional, de riesgo y de determinantes sociales.

• Fortalecer orgánica y funcionalmente las diferentes entidades de orden nacional, regional y local con compe-tencias en salud ambiental en los aspectos administrativos, técnicos y de infraestructura.

• Crear un sistema unifica-do de información en salud ambiental

• Fortalecer los procesos de capacitación e investigación requeridos para la problemá-tica de salud ambiental en el país.

• Gestionar la consecución de recursos

Cuadro 4.8

Plan de acción para la formulación de la Política de Salud Ambiental

Fuente: CONPES 3550 de 2008. Elaboró: DES- CDMA.

A la fecha, en lo concerniente a las acciones de prevención de la contaminación del aire, el ministerio ha elaborado diagnósticos, estudios piloto en las ciudades de Bo-gotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Santa Marta, ha expedido y ajustado las normas relacionadas con los estándares de calidad de aire, niveles permisibles de emisión de ruido ambiental, niveles de emisión de contaminantes de fuentes fijas y móviles, mejoramiento de la calidad de diesel y combustibles limpios y niveles de emisión de contaminantes para vehículos de servicio público y de pasajeros.

También se han desarrollado y adoptado mediante resolución los protocolos de “Moni-toreo y seguimiento de la calidad del aire”, el “Protocolo para el control y vigilancia de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas”, y se elaboraron el “Protocolo nacional de inventarios de emisiones” y la “Guía de modelación de calidad del aire”.

Todas estas acciones se encuentran relacionadas entre sí y buscan fortalecer y ro-bustecer la información que se entrega por parte de las autoridades ambientales a la red de monitoreo y el sistema de información sobre calidad de aire (SISAIRE) del



país, que le “permite al país contar con los datos de calidad del aire de todas las redes del país, de manera inmediata a través de un portal en Internet administrado por el IDEAM logrando realizar análisis locales, regionales y nacionales”91. A pesar de constituirse en una herramienta indispensable para la declaración de los niveles de prevención, alerta y emergencia por contaminación del aire, aún no se cuenta con el SISAIRE en pleno funcionamiento92 se espera que esta importante herramienta cuente con la implementación requerida por el país en el corto plazo.

A pesar de que existe una creciente preocupación y demanda ciudadana en lo relacionado con la contaminación sonora93, factor que no solo determina la calidad ambiental sino que se encuentra directamente relacionado con la salud, este factor cultural no ha contado con una real intervención por parte del Estado en la adopción de medidas preventivas, correc-tivas y de seguimiento de tal forma que sea posible disminuir el impacto generado.

Cabe señalar que los esquemas de ciudades saludables son modelos de Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU), promovidos a nivel internacional94, por lo que es importante aprobar un documento CONPES con la Política de Salud Ambiental que se articule eficazmente con la actual Política de Gestión Ambiental Urbana expedida por el MAVDT en 2008, de modo que avance a una perspectiva de SAU en el país.

El tema de energía ocupa un lugar relevante en términos de SAU, no sólo por consi-derarse uno de los flujos fundamentales del metabolismo urbano, sino también porque en el caso colombiano responde a coyunturas ambientales y climáticas críticas que hicieron necesario tomar medidas en materia de uso racional de la energía.

Esta situación resulta especialmente evidente a comienzos de los años 90 con el fenómeno del Pacífico o del Niño que generó una intensa sequía, la cual ocasionó graves problemas en el abastecimiento de energía en el país, e impactos económicos y sociales en diversos sectores productivos y sectores residenciales en las zonas urbanas y rurales del país.

En este contexto, el CONPES 2985 de 1998 hace un seguimiento a las estrategias ade-lantadas por el gobierno nacional para contrarrestar los efectos del fenómeno del Niño, a partir de estrategias sectoriales de orden ecológico y ambiental (manejo y prevención de incendios forestales, y protección de ecosistemas) y de orden socioeconómico.

En el ámbito urbano, las estrategias se encaminaron al abastecimiento de agua para consumo humano mediante la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo

91 http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=350&conID=1720.

92 Nosecuentacondatosentodoslosindicadoresyvariables,notodaslasredescuentanconlamismainformación,aúnnosehavinculadoplenamentelainformacióndelasestacionesynoesposibleconocerelestadodecalidaddeaireentiemporeal.Páginaconsultadael11deJuniode2010.

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consumo de agua (Decreto 3102 de 1997), y adopción del programa para el uso eficiente y ahorro del agua (Ley 373 de 1997); la prevención y atención de enfermedades como el dengue y la malaria por parte del sector salud; y la reducción de consumo de energía mediante campañas educativas y racionamientos de energía eléctrica, y la diversificación en la producción de energía a través de termoeléctricas.

En igual sentido, el CONPES 2801 de 1995 planteaba un conjunto de estrategias y acciones para fomentar el uso eficiente y racional de energía, con el fin de afrontar la crisis energética que vivía el país, a partir de la orientación de la demanda de energía eléctrica, la optimización de los procesos de generación, la sustitución de energéticos y la adopción de medidas complementarias, como se presenta en el cuadro 4.9.

ESTRATEGIA COMPONENTE

Orientación de la demanda de energía eléctrica

• Administración de la demanda residencial.

• Sustitución de las luminarias en alumbrado público

• Apoyo de gestión de carga eléctrica en el sector industrial.

• Campañas de capacitación y divulgación de uso racional de energía;

• Diseño, divulgación e implantación de normas de arquitectura solar.

Optimización de los procesos de generación

• Reducción de pérdidas de energía eléctrica en distribución.

• Apoyo a la cogeneración en el sector industrial y comercial.

• Mejora en la eficiencia de procesos del parque térmico.

Sustitución de energéticos • Sustitución de electricidad por gas natural o GLP en el sector residen-cial y comercial.

• Sustitución de gasolina y diesel por combustibles alternos como Gas Licuado de Petróleo GLP (propano) o Gas Natural. Comprimido para el transporte público alterno.

• Sustitución de leña por GLP en áreas rurales.

Acciones de apoyo • Normalización y etiquetado de electrodomésticos.

• Apoyo financiero.

• Fortalecimiento institucional de los programas de Uso Racional de Energía- URE.

Cuadro 4.9

CONPES 2801 - Uso eficiente y racional de energía

Fuente: CONPES 2801 de 1995. Elaboró: DES- CDMA.



Si bien después de la situación generada por el Fenómeno del Niño en los noventa, el consumo per cápita para el año 2001 en Colombia era inferior a las tendencias internacionales: “en Colombia el consumo per cápita es de 1,182 kWh/persona, frente al promedio de América Latina de 1,478 kWh/persona, y mundial de 2,216 kWh/per-sona”95, se mantuvo el interés por desarrollar estrategias de uso racional de energía que se expresaron en la Ley 697 de 2001 que fomenta el uso racional y eficiente de la energía, y se promueve la utilización de energías alternativas y el Decreto 3683 de 2003 que reglamenta la Ley 697 y crea la Comisión Intersectorial para el Uso Racio-nal y Eficiente de la Energía y Fuentes No Convencionales de Energía (CIURE), con el propósito de asesorar y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en la coordinación de políticas sobre uso racional y eficiente de la energía, y demás formas no convencionales en el sistema interconectado nacional y en las zonas no interconectadas.

En este marco, la Ley 697 de 2001 estableció que el Ministerio de Minas y Energía debía formular el Programa de Uso Racional y eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales (PROURE), con el fin de aplicar gradualmente programas para que toda la cadena energética cumpla permanentemente con los niveles mínimos de eficiencia energética y sin perjuicio de lo dispuesto en la normatividad vigente sobre medio ambiente y los recursos naturales renovables (Art.5).

Aunque se definieron los subprogramas que hacen parte del Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía y demás formas de energía no convencionales (PROURE), mediante Resolución 180609 de 2006 se adoptaron recomendaciones del uso racional y eficiente de energía y fuentes de energía no renovables mediante Acuerdo CIURE 04 de 2006; y se expidió el Decreto 2331 de 2007 sobre cambio de bombillas de baja eficiencia energética en entidades públicas, se expidió el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público (RETILAP) mediante Resolución 18 1331 de 2009, entre otras muchas medidas; el PROURE aún no ha sido formulado integralmente.

Este tipo de instrumento resulta de vital importancia, pues permitiría establecer metas en eficiencia energética y fuentes renovables, responsables y recursos financieros para su adecuada implementación.

En términos generales, la estrategia de sustitución de energéticos se mantuvo median-te el impulso al Plan de Masificación del Gas – CONPES 3190 de 2002, y el Plan Energético Nacional 2003-2020, la optimización de refinerías, el diseño de estrategias para el Mejoramiento de la Gestión Ambiental del Sector Eléctrico- CONPES 3120 de 2001, y el desarrollo de Lineamientos de política para promover la producción sostenible de biocombustibles en Colombia- CONPES 3510 de 2008.

Además de los documentos anteriormente mencionados, el Viceministerio de Ambiente del MAVDT formuló en 2008 la Política de Gestión Ambiental Urbana. Los objetivos planteados en esta política son: a) Mejorar el conocimiento de la base natural de soporte de las áreas urbanas y diseñar e implementar estrategias de conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables; b) Identificar, prevenir y mitigar amenazas y vulnerabilidades a través de la gestión integral del riesgo en las áreas urbanas; c) Contribuir al mejoramiento de la calidad del hábitat urbano, asegurando la sostenibilidad ambiental de las actividades de servicios públicos, la movilidad, y la

95 CONPES3120de200.Pág.2.••



protección y uso sostenible del paisaje y del espacio público; d) Gestionar la sosteni-bilidad ambiental de los procesos productivos desarrollados en las áreas urbanas; e) Promover, apoyar y orientar estrategias de ocupación del territorio que incidan en los procesos de desarrollo urbano regional desde la perspectiva de sostenibilidad ambiental; f) Desarrollar procesos de educación y participación que contribuyan a la formación de ciudadanos conscientes de sus derechos y deberes ambientales, promoviendo usos y consumo sostenibles.

El plan de acción se ha pensado al 2020 con evaluaciones cada cuatro años y dada su reciente expedición no se abordó en este documento, de manera explícita, la eva-luación de sus programas y estrategias.

Evaluación de la sostenibilidad ambiental de las áreas metropolitanas y distritos

La Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU)

La evaluación de la SAU se realizará en diez (10) grandes centros urbanos en Colombia que poseen un reconocimiento jurídico como Áreas Metropolitanas o Distritos Especiales y sus respectivas áreas de influencia, o aquellas aglomeraciones urbanas que, por sus características, constituyen fenómenos de conurbación importantes, pero que no están aún configuradas legalmente como áreas metropolitanas, casos de Cali o Bogotá, que representan el 59.2% del total de la población urbana del país96. Ver Cuadro 4.10.

•• 96 DANE-Censo2005.Poblacióntotalurbana:31.886.602habitantes.

AREA CIUDADES Y MUNICIPIOS DE LA MUESTRA

Bogotá - región Bogotá, Facatativa, Bojacá, Madrid, Funza, Soacha, Zipaquirá, Gachancipá, Mos-quera, La Calera, Sopó, Sibaté, Tocancipá, Tabio, Tenjo, Cota, Chía, Cajicá.

AM. Barranquilla Barranquilla, Malambo, Puerto Colombia, Soledad, Galapa.

AM. Bucaramanga Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca, Girón

Cali - región Cali, Yumbo, Palmira, Jamundí.

AMVA Medellín, Bello, Envigado, La Estrella, Itagüí, Barbosa, Copacabana, Sabaneta, Caldas, Girardota.

AM. Cúcuta Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia.

AMCO Pereira, Dosquebradas, La Virginia.

Distritos especiales Santa Marta, Buenaventura, Cartagena

Cuadro 4.10

Ciudades que conforman las áreas estudiadas



En primer lugar, se presenta cada una de las áreas metropolitanas o distritos especiales a partir de un grupo de indicadores de SAU que permiten caracterizarlas y compararlas; y en segundo lugar, se presenta el estado actual de un conjunto de capacidades insti-tucionales que deberían desarrollar los gobiernos locales para responder a los desafíos ambientales urbanos, según la información suministrada por las autoridades locales.

La presentación de las áreas metropolitanas y distritos tiene en cuenta los determi-nantes del sistema urbano y factores de insostenibilidad señalados en la primera parte del presente capítulo, y los integra con variables de desarrollo urbano, nivel socio-económico, atributos urbanos, manejo del riesgo y biodiversidad, vivienda, movilidad, servicios públicos, agua, aseo y energía, con el fin de comparar la situación de SAU entre las ciudades objeto de estudio.

La identificación de capacidades institucionales locales frente a la SAU se realiza a partir de la adaptación de los criterios de gobernabilidad propuesta por el BID para el tema de gestión ambiental urbana, a partir del desarrollo de capacidades de coor-dinación interinstitucional, capacidades técnicas (planificación, uso de información y estructura organizacional) y capacidades financieras.

Los indicadores que fueron escogidos para caracterizar la sostenibilidad ambiental ur-bana hacen referencia a los factores del sistema urbano. El primer factor lo constituye la población urbana y en él es importante destacar el crecimiento demográfico de las ciudades a nivel mundial, así como la densidad de la población humana en dichos ecosistemas urbanos, hechos que generan dinámicas diferenciadas en términos de la presión que los centros urbanos ejercen sobre los recursos naturales y el entorno.

La población es la variable con mayor poder explicativo en todo el análisis de la sostenibilidad de los sistemas urbanos. Cuantitativa (número de habitantes) y cua-litativamente (nivel de desarrollo socioeconómico), la población determina los prin-cipales parámetros ecológicos de la ciudad, así como la presión final sobre el uso de la energía y los recursos.97

Sin importar los diferentes tipos de variables utilizados como la tasa de crecimiento de la población, el número de habitantes existentes, la resistencia ambiental del medio, el consumo energético o el nivel de diversidad en la cantidad de información de un sistema urbano, la densidad de la población urbana es un elemento fundamental en la caracterización de la ciudad como sistema.

El segundo factor determinante hace referencia a la transformación del medio físico del territorio que se manifiesta a partir de la urbanización, que implica la articulación de los sistemas de movilidad, el espacio público, la vivienda, la creación e integración de áreas verdes, la orientación de edificaciones bajo diferentes tendencias de distribución espacial de las ciudades, considerando los impactos de fenómenos como el microclima urbano y el cambio climático.

97 MarcosCastroBonaño,Indicadoresdedesarrollosostenibleurbano.UnaaplicaciónparaAndalucía.TesisDoctoral.UniversidaddeMálaga.2002,Pág.37.

••



Debe recordarse que la habitabilidad, como meta de bienestar en el hábitat urbano, involucra las características tanto de la vivienda, como del entorno y el ambiente sociocultural, con el fin de favorecer el desarrollo de prácticas sociales y culturales, generando pertenencia. Ello quiere decir que en la intervención intencionada sobre el territorio, se considera prioritario contemplar como elementos indispensables de la calidad de los espacios construidos aspectos relacionados con su trazado, estética, di-seño, patrones de ocupación, evitando la generación de condiciones de riesgo, densidad de las edificaciones, servicios, dimensionamiento y ubicación de los equipamientos, espacios verdes, redes viales, espacios públicos, la estructura ecológica urbana, así como su conservación, mantenimiento y cuidado.

El tercer factor determinante hace referencia a la relación de la población humana con el medio natural a partir de los flujos y balances de energías y materias, entre el espacio construido y el medio natural circundante o rural98. Por ello se han definido como indicadores aquellos que permitan estimar el nivel de las externalidades de la urbe en el medio circundante.

Para el presente análisis inicialmente fue seleccionada una batería de 80 indicadores. Sin embargo, una vez se validó la información existente en las entidades nacionales, territoriales y locales se establecieron como indicadores para cada uno de los deter-minantes del sistema urbano los 23 presentados en el Cuadro 4.11. Estimados estos indicadores para cada una de los centros urbanos que conforman las áreas metropoli-tanas, ciudades – región y distritos estudiados, se realizó un proceso de normalización de las variables con el fin de hacerlas comparables; los resultados obtenidos pueden apreciarse en los cuadros 4.12 y 4.13.

Desde el punto de vista de la caracterización de la población urbana, los indicadores per cápita de las áreas metropolitanas y ciudades – región estudiadas muestran que el promedio de densidad urbana es de 12.823 hab/km2 y que la mayor densidad se presenta en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA), seguido de Bogotá – Región y del área Metropolitana Centro Occidente (AMCO). El Distrito con mayor densidad urbana es el de Santa Marta con 13.500 hab/km2.

En todos los casos las densidades indican que los centros urbanos se encuentran entre las cien ciudades más densas del mundo, según el estudio Demographia World Urban Areas: Population & Projections: 6th Annual Edition: 2010.

Las mayores tasas de crecimiento demográfico se presentan en Bogotá-Región (1.6%), AMVA (1.5%) y el área metropolitana de Barranquilla (1.4%), resultando aún mayor en el Distrito de Buenaventura (2.3%). Factor que se ve agravado por la presión que ejerce el elevado número de desplazados que han llegado a estas urbes y que, en promedio, representan el 5.8% del total de la población urbana de las áreas metro-politanas y ciudades-región analizadas.

98 VerrecuadrodeMetabolismoUrbano.••



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Aspectos que resultan aún más alarmantes cuando las tasas de desempleo y subempleo se encuentran en promedio del orden de 52.5%, siendo aún más preocupante este indicador en Cali-Región (66.0%), AMCO-Pereira (59.8%), área metropolitana de Bu-caramanga (58.5%), Bogotá – Región (55.7%) y el Distrito de Cartagena (54.7%).

En cuanto al nivel de ingresos tributarios por habitante, se presenta una gran dife-rencia entre las áreas analizadas ya que en el año 2005 Cali reportaba $303.000, Cartagena $220.000 mientras que en Cúcuta este valor era de $59.000, evidenciando las disparidades en la distribución de recursos de descentralización así como en la actividad económica regional.

Teniendo en cuenta que la estratificación socioeconómica urbana es una de las principa-les herramientas de focalización del gasto público99, cuya metodología y representación del cálculo está basada en las características urbanas cerca a la vivienda y en las características directas de la vivienda, resulta significativo que las viviendas clasificadas en los estratos 1, 2 y 3 correspondan en promedio al 79,6% en los centros urbanos de las áreas metropolitanas y ciudades - región, siendo aún más alarmante los valores estimados para los distritos de Buenaventura (97,5%), Cartagena de Indias (86,5%) y las áreas metropolitanas de Cúcuta (89,7%), Barranquilla (86,0%), Bogotá- Región (80,6%) y AMVA (80,0%).

Estos indicadores socio – económicos y de desarrollo urbano, que determinan la carac-terización de la población urbana indican los elevados índices de pobreza, desigualdad y baja calidad del hábitat de los grandes centros urbanos del país y también el gran reto que se debe asumir para controlar las enormes externalidades generadas por la presión de la aglomeración humana, así como el elevado esfuerzo que deben realizar los municipios de estas áreas tanto en desarrollo urbano como en el mejoramiento de las condiciones de la calidad de vida.

Desde el punto de vista de la transformación física del territorio, los indicadores se-leccionados resultan alarmantes en el déficit de espacio público, ya que en promedio se alcanza únicamente una disponibilidad de 2.6m2/hab cuando la meta del país es de 10 m2/hab para el 2019 y la norma100 establece que debe existir un área de 15 m2/hab. El área que más espacio público tiene es Cali-Región (4.37 m2/hab) sin que ello indique que esté representado en igual proporción en toda el área urbana, pues hay sectores que se encuentran en déficit total de espacio público. Gráfico 4.1.

Además, a pesar de que en todos los casos los entes territoriales reconocen como un factor de deterioro de la calidad ambiental el déficit de espacio público y de equipa-mientos urbanos, las actuaciones adelantadas no han permitido mejorar ostensiblemente este indicador, ya que son pocas las entidades territoriales que han realizado inversiones en aumento del espacio público y lo que ha prevalecido en los Planes de Desarrollo Municipal y de Ordenamiento Territorial ha sido la recuperación del espacio público, la construcción de alamedas, el mejoramiento de andenes asociados a los sistemas de transporte masivo, sin que se haya logrado mejorar el indicador. Han sido pocas las inversiones destinadas a la construcción de nuevos equipamientos urbanos.

99 “Lasestratificacionessocioeconómicastendráncarácterúnico,porcuantoseutilizaránparalafijacióndetarifasporlaprestacióndeserviciospúblicosyparalaasignacióndelossubsidios”.Artículo2.Decreto2220de1993.

100 Decreto1504de1998,artículo14.

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Sin embargo, los entes territoriales han realizado acciones como la expedición de marcos normativos para los andenes y el mobiliario urbano, la formulación de planes maestros de espacio público, arborización y mejoramiento de la accesibilidad.

Los procesos de redensificación y renovación en las urbes no se han llevado a cabo como grandes proyectos urbanos; por el contrario, son los particulares los que han tomado la iniciativa de realizarlos predio a predio, de esta forma inevitablemente se ha conducido al aumento del déficit de espacio público, ya que las cesiones que por ley deben realizarse se reducen a las áreas de los antejardines, sin englobar en un solo lote el área suficiente para áreas de parques, aumentando además la congestión vehicular por una insuficiente capacidad en las vías.

No fue posible establecer a nivel urbano el área que se ha desarrollado mediante asentamientos informales101, ya que únicamente 14 de los 51 entes territoriales es-tudiados conocen esta información. En todo caso, los valores reportados indican que aproximadamente el 50% de las áreas urbanas han crecido informalmente, con las claras consecuencias de inversión que se requieren para el mejoramiento urbano y la legalización102.

101 Seconsideranasentamientosinformaleslosasentamientosubicadosenterritorioscaracterizadosporuncrecimien-topoblacionalfueradelosparámetrosnormalesdedesarrollopresentadosenelMunicipio,quesecaracterizanporlaausenciaobajapresenciaenlacoberturadeserviciospúblicosygeneralmenteocupanzonasconaltogradodeamenazaporalgúnfenómenonatural,configurándoseextensasáreasencondicionesderiesgo.

102 Sehaestimadoqueloscostosdedotacióndeinfraestructuraurbana,enlosprogramasdemejoramientointegralolegalizacióndebarrios,seencuentranalrededorde3veceselcostodedehacerlodeformaprevia.PND1990–1994.InfraestructuraSocial,cita10.Martínez,E.2003.Paradigmasdelaintervenciónpúblicalatinoamericanaenelhábitaturbano.UAEM-México/udelaR-Uruguay.En:“HábitatyViviendaDigna:unadeudacreciente”.CGR.InformedelEstadodelosRecursosNaturales2008–2009.Pág.349.

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Gráfico 4.1

Fuente: Respuestas entes territoriales. Elaboración: DES-CDMA

Espacio público en las áreas metropolitanas, ciudades-región y distritos



A pesar de las actuaciones que han realizado el MAVDT y las autoridades ambientales en el mejoramiento de la gestión del riesgo, los avances en los municipios en materia de inventarios de viviendas y personas expuestas siguen siendo bajos. Aún es frecuente encontrar los estudios a nivel de zonificación de amenazas, sin que se haya logrado avanzar en la estimación del riesgo ni mejorar el nivel de detalle de la información. Ello indica que se desconocen las inversiones requeridas para adelantar las labores de gestión de riesgo y que se sigue dando prioridad a la atención post-desastre que a la implementación de medidas de mitigación y reducción.

Sin embargo, las ciudades capitales han logrado mejorar ostensiblemente el conoci-miento en esta materia y se han reducido los niveles de damnificados en los últimos años. A pesar de ello, el porcentaje de personas afectadas por desastres en los últimos siete años es de 4.33% en promedio, lo que ha significado que en las áreas urbanas estudiadas han sido afectadas 625 mil personas.

Como se ha señalado en anteriores informes103, la presencia de asentamientos in-formales y de viviendas y personas en riesgo en las urbes indica claramente la baja capacidad en la oferta de vivienda y el desarrollo urbano no planificado, factores asociados a la gobernabilidad.

Con el fin de contar con al menos un indicador que permitiera establecer algún grado de compromiso de las urbes con la biodiversidad, se indagó sobre la presencia de jardines botánicos asociados a la Red Nacional, encontrando que existe una muy baja presencia de estos centros de investigación y propagación de especies, ya que en el mejor de los casos la mitad de los municipios pertenecientes al área tienen inscrito el jardín botánico en la red, como es el caso del área metropolitana de Bucaramanga y el Distrito Capital. En total 7 de los 51 municipios estudiados cuentan con estos centros de estudio.

Es posible destacar acciones puntuales desarrolladas en materia de consolidación de los Sistemas Locales de Áreas Naturales Protegidas (SILAP), así como los esfuerzos realizados en el mantenimiento y reforestación de las cabeceras de los nacimientos, la declaración de áreas protegidas regionales, el reconocimiento de la figura de la estructura ecológica principal, el aislamiento de zonas de importancia ecológica como manglares y humedales, el mejoramiento de los cauces en los tramos urbanos. Sin embargo, éstas no han sido acciones generalizadas ni tampoco puede decirse que las autoridades metropolitanas hayan contribuido a ello. Por lo que se deberán mejorar los esfuerzos en reconocer los valores ambientales que tienen cada uno de los com-ponentes naturales presentes en el sistema urbano.

Sigue siendo alarmante el déficit de vivienda en el país. Como se observa, en prome-dio el 20,4% de los hogares presentaban carencias habitacionales, siendo alarmante el déficit en las áreas metropolitanas de Barranquilla (32,45%) y Cúcuta (28,16%). El MAVDT adoptó mediante la figura de macroproyecto de Interés Social Nacional en Barranquilla con el fin de afrontar este déficit, en un área de 300 has con el fin de construir 20.000 viviendas, ha hecho lo mismo en las ciudades de Cartagena, Me-dellín, Neiva, Soacha, Cali, Buenaventura y Manizales. En tanto que Bogotá D.C, en concordancia con la Ley 388 de 1997, ha formulado su Macroproyecto Operación Usme habilitando 900 hectáreas que según se planeó permitirá la construcción de 53.000 viviendas en un plazo aproximado de 20 años.

103 CGR.InformedelEstadodelosRecursosNaturales.2006–2007y2008-2009.••



Son bajos los valores del indicador relacionado con planes parciales. Es poco empleada por los entes territoriales esta herramienta de planificación y gestión, que tiene como fin la conformación de unidades de actuación urbanística que permitan, a partir de su ejecución, mejorar la calidad de los espacios construidos.

Reconociendo que, como factor de sostenibilidad, un mayor empleo de los sistemas de transporte masivo o público permite reducir el uso de vehículos privados, la con-gestión y las emisiones de gases contaminantes, se observa que menos del 50% utiliza transporte público, presentándose una mayor movilización por estos medios en las áreas metropolitanas de Pereira (45.2%), Medellín (44.5%), Cúcuta (44.2%) y Bogotá-Región (43.7%).

En todos los casos este comportamiento se ve soportado por el énfasis de las ac-tuaciones de las autoridades metropolitanas y urbanas en la implementación de los sistemas de transporte masivo, que indudablemente han conducido a mejorar los es-pacios públicos directamente relacionados con las líneas de transporte así como han reducido los tiempos empleados en los desplazamientos a lo largo de las ciudades. Es de esperar que con la entrada en funcionamiento del MIO en Cali, este indicador logre mejorar ostensiblemente.

Sin embargo, son muchos los centros urbanos que carecen de planes de movilidad, ya que aún no han considerado este tema como prioridad y no se evidencia un real avance en las ciudades capitales en la conformación de un sistema articulado de trasporte que posibilite el control de la sobreoferta vehicular y la integración de los municipios que pertenecen a las áreas metropolitanas y ciudades-región.

Es reconocido el claro deterioro que presenta la malla vial, su insuficiencia en capaci-dad, la congestión vehicular hacia y en las zonas céntricas, la inadecuada operación de rutas de transporte público, la existencia de parque automotor obsoleto, la ineficiente o insuficiente señalización, y las dificultades existentes para financiar la solución a todos estos problemas, con claras consecuencias sobre la contaminación atmosférica (calidad de aire y ruido), tiempos de desplazamiento, deterioro del espacio público y conectividad.

Aunque se han promulgado marcos normativos relacionados con los niveles de emisión de gases, son pocas las ciudades y autoridades ambientales que cuentan con suficien-tes equipos de monitoreo de contaminación por fuentes móviles, lo que ha implicado la baja adopción de medidas de control que permitan disminuir la emisión de gases contaminantes por parte del parque automotor.

El panorama presentado con estos indicadores no resulta muy alentador y evidencia la necesidad de mejorar el apoyo técnico y el papel de las autoridades ambientales y metropolitanas en la formulación, de manera conjunta con los entes territoriales, de proyectos regionales que permitan abordar el crecimiento urbano partiendo de reconocer los límites del territorio y la biosfera así como las necesidades de los habitantes.

Desde el punto de vista de la relación de la población urbana con el medio natural los indicadores per cápita de las áreas metropolitanas, ciudades – región y distritos muestran que, en materia de servicios públicos, los municipios cuentan con altos ni-veles de cobertura de acueducto, alcantarillado y aseo para la población urbana. Sin embargo, después de tres años de implementada la política de planes departamentales



de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, al-cantarillado y aseo, aún no se ha llegado a contar con una participación generalizada de los municipios en esta estrategia sectorial.

Aunque estas coberturas en números relativos resultan alentadoras, indican que en las áreas urbanas estudiadas aún cerca de 250 mil hogares carecen de la prestación plena de estos servicios, resultando ser más llamativa la menor cobertura en el servicio de alcantarillado que llega al 95,7% de los hogares.

En materia de oferta de agua, el indicador que tiene el país hace referencia al índice de escasez determinado por el IDEAM, según el cual el Distrito de Cartagena y las áreas metropolitanas de Barranquilla y Bucaramanga presentan los mayores riesgos frente a la oferta de agua para consumo humano.

Aunado a lo anterior, el Índice de Riesgo de Calidad de Agua (IRCA) muestra un nivel alto de contaminación de las aguas para consumo humano en el Área Metropolitana de Cali104, un nivel medio en las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Pereira así como en el distrito de Buenaventura, factor que se encuentra directamente relacionado con la calidad de agua de la fuente y la capacidad de las plantas de tratamiento y que demuestran las deficiencias en la calidad de los sistemas de abastecimiento.

El consumo promedio de agua por habitante está en 140 lt-hab/día, valor que resulta inferior a los niveles de consumo excesivo que fueron establecidos105 durante la última emergencia por la disminución en los niveles de precipitación ocasionada por el Fenó-meno del Niño. Sin embargo, aún sigue siendo muy baja la formulación y adopción de planes de ahorro y uso eficiente y la evolución del índice de agua contabilizada que reporta la CRA106 indica que la única ciudad que, en el año 2008, cumplía con mantener este índice por debajo del 30% era Bucaramanga, mientras que las que pre-sentaban un mayor valor eran las ciudades de Barranquilla (51%), Cartagena (42%) y Pereira (39%), indicando que las fallas en el mantenimiento y condiciones generales del sistema claramente repercuten en el uso eficiente y responsable del recurso hídrico.

Las empresas de servicios públicos privadas o municipales que prestan sus servicios cuentan con planes maestros para cada uno de los servicios públicos y con equipos para el seguimiento de la calidad de agua; sin embargo, la periodicidad del monitoreo que informan no responde a lo establecido en la Resolución 2115 de 2007.

Cabe anotar que en todos los casos se cuenta con Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) aprobados y adoptados mediante actos administrativos, sin que ello signifique que se hayan realizado las inversiones requeridas para instalar y mejorar los sistemas de tratamiento de aguas residuales en el país.

Aunque no es posible establecer con certeza los caudales sin tratamiento que se vierten a las corrientes de agua en cada municipio, es posible señalar que ninguno de los

104 EnelreportedelInstitutoNacionaldeSaluddelÍndicedeRiesgodeCalidaddeAgua,noaparecenlasciudadesdeCali,JamundíyYumbo.

105 ResoluciónCRA493de2010,derogadaporResoluciónCRA496de2010.

106 CRA.ProyectodeResolución“Porlacualseestableceelniveldepérdidasaceptableparaelcálculodeloscostosdeprestacióndelosserviciospúblicosdomiciliariosdeacueductoyalcantarillado”yseiniciaelprocesodediscu-sióndirectaconlosusuariosyagentesdelsector”.Pág.5.

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sistemas existentes trata la totalidad de las aguas residuales y que tan solo 12 de los 51 entes territoriales estudiados cuentan con algún sistema de tratamiento.

En el caso de los residuos sólidos, los municipios realizan la disposición final de sus residuos en rellenos sanitarios y la mayoría cuenta con Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), sin que ello signifique que se hayan implementado progra-mas que garanticen el ciclo adecuado de los mismos107.

La producción per cápita de residuos es, en promedio, de 0.95 kg-hab/día, siendo mayores los valores en los Distritos. Según los estándares establecidos por el Regla-mento Técnico Normativo del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico - RAS 2000 esta producción implica un nivel de complejidad medio; sin embargo, el valor del AMVA (1.67 kg-hab/día) indica un nivel alto de complejidad.

Existe un problema casi generalizado sobre el manejo, transporte y disposición de escombros, al no contar con sitios debidamente autorizados para ello.

Según se aprecia en el gráfico 4.2 el consumo de energía por habitante en las áreas urbanas tienen un promedio de 150 kWh-habitante/mes, que, comparado con otros países del mundo, resulta bajo108. Sin embargo, el área metropolitana de Medellín y Cali – región superan el promedio y demuestran los mayores consumos, factor que se encuentra directamente relacionado con la ubicación de las industrias.

107 Prevención,generación,reciclaje/reutilización/recuperación,recolección,transporte,tratamientoyeliminación.

108 SegúnlaInternationalEnergyAgency,EnergyStatisticsandBalancesofNon-OECDCountriesandEnergyStatisticsofOECDCountries,elconsumoanualdeenergíaeléctricaenelpaísloubicaenelpuesto40aescalamundial.

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Gráfico 4.2


Consumo de energía en área urbana año 2009 - (kwh-habitante/mes)



Recientemente el Ministerio de Minas y Energía, en su compromiso con la promoción del uso racional y eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales, promulgó la Resolución 18 - 0919 de 2010 con el fin contribuir a asegurar el abaste-cimiento energético pleno y oportuno, la competitividad de la economía colombiana, la protección al consumidor y la promoción del uso de energías no convencionales de manera sostenible con el ambiente y los recursos naturales, definiendo las metas de ahorro del programa de eficiencia energética a 2015 y los mecanismos para alcanzarlas.

Teniendo en cuenta que se considera un avance en materia de disminución de pro-ducción de CO2 el cambio de fuentes energéticas hacia aquellas que resultan más amigables con el medio ambiente, como la utilización de gas natural, resulta alarmante que el AMVA tenga un elevado consumo de energía eléctrica: para 2008 reporte una cobertura de gas inferior a 40% y que Buenaventura sólo en este año ha iniciado el suministro de este servicio.

Como se aprecia en la Gráfica 4.3. la cobertura efectiva del servicio público de gas natural en 2008 era, en promedio, de 67,4%. Las mayores coberturas se presentan en Bogotá-Región (90,9%) y las áreas metropolitanas de Bucaramanga (88,4%) y Barranquilla (85,4%).

Los indicadores de las principales áreas metropolitanas y distritos presentan tenden-cias similares en coberturas de servicios públicos, crecimiento demográfico urbano y transporte público, lo cual refleja su gestión en el uso y asignación de los recursos, el diseño de programas e infraestructura para estas temáticas, que contrasta con indicadores como los ingresos tributarios totales por habitante que tienen mayores diferencias entre las áreas metropolitanas.

Gráfico 4.3

Fuente: Respuestas Corporaciones Autónomas Regionales. Elaboración: DES-CDMA

Cobertura residencial efectiva de gas natural-año 2008 (%)



Gobernabilidad de la Sostenibilidad Ambiental Urbana

Los desafíos ambientales urbanos evidenciados en los indicadores de SAU, hacen ne-cesaria la identificación de las capacidades institucionales locales frente a la SAU en las áreas metropolitanas y distritos siguiendo los siguientes parámetros:

Capacidades coordinación: el fortalecimiento del marco legal y normativo de los gobiernos municipales para construir escenarios de SAU requiere el establecimiento de mecanis-mos formales que faciliten la toma de decisiones de manera coordinada y cooperativa, mediante la coordinación interinstitucional y la articulación con la sociedad civil.

Capacidades técnicas: el desarrollo de capacidades técnicas de los gobiernos muni-cipales implica la capacidad para desarrollar instrumentos de planificación, promover el acceso y uso de la información en la gestión de la SAU, y adecuar la estructura organizacional y funcional del gobierno nacional y local para atender las responsabili-dades relacionadas con la SAU o en su defecto de la Gestión Ambiental Urbana.

Capacidades financieras: incluye las asignaciones presupuestales sobre los diferentes componentes de los determinantes y factores del sistema urbano a nivel local. Su de-sarrollo se refiere a las acciones de los gobiernos locales en las áreas de saneamiento básico, agua potable, residuos sólidos, gestión del riesgo, manejo y conservación de ecosistemas, calidad del aire, educación ambiental, mejoramiento urbano, ejecución de planes parciales, estrategias energéticas, movilidad y transporte, e implementación de Sistema de Gestión Ambiental (SIGAM).

A continuación, se presenta la situación actual en términos de gobernabilidad de la SAU, según información reportada por cada una de las Áreas Metropolitanas y Distritos siguiendo los siguientes elementos de análisis, en el Cuadro 4.14.

CAPACIDADES DESCRIPTOR

Capacidades técnicas(Planificación )

Expedición de determinantes ambientales P OT (1997-2009)Formulación de plan de acción ambiental Formulación de la política ambiental urbanaPolítica de ruralidad o manejo de entorno regional.Estudios sobre huella ecológica.Implementación de SIGAM.

Capacidades técnicas( Uso de información)

Existencia de línea base de indicadores ambientales.Existencia de redes y equipos para el monitoreo de la calidad ambien-tal (agua, saneamiento, aire)

Capacidades técnicas (Estructura organizacional)

Existencia de entidad independiente que maneje los temas de GAU a nivel municipal.Sostenibilidad ambiental considerada como un hecho metropolitano

Capacidades financieras Nivel de gasto en determinantes y factores del sistema urbano

Capacidades legales y normativas Existencia de mecanismos de coordinación interinstitucional.Existencia de mecanismos de articulación con la sociedad civil

Cuadro 4.14

Capacidades institucionales



Área Bogotá- región

Coordinación interinstitucional

En el caso del Área Bogotá - región la mayoría de municipios han suscrito conve-nios con entidades del SINA, especialmente con la CAR en relación con la compra y manejo de predios cercanos a cuencas abastecedoras de acueductos municipales, control y vigilancia ambiental en temas de minería, industria y cuidado de humedales, el proyecto de descontaminación del río Bogotá, reforestación de carácter protector y/o protector- productor o el desarrollo de mesas de trabajo, en el caso de Bogotá.

El Distrito Capital constituyó la Comisión sectorial para la sostenibilidad, protección ambiental y ecourbanismo del D.C. (CISPAE), en torno a la cual se articulan mesas de trabajo como la Mesa Distrital de Escombros, la Mesa Interinstitucional de resi-duos hospitalarios, donde intervienen, entre otros, la CAR, o iniciativas que vinculan un visión regional de los desafíos ambientales como la Mesa de Aguas Subterráneas Región – Capital, en la cual intervienen el MAVDT, SDA, CAR e IDEAM.

Igualmente, se destaca la Mesa de Calidad del Aire Bogotá-Región en la que igualmente intervienen distintos actores del SINA como el MAVDT, el IDEAM, la CAR, la SDA, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá D.C., Secretaría de Salud, entre otros109. Establece unos lineamientos para prevenir y controlar la contaminación del aire en la Sabana de Bogotá teniendo en cuenta los POT de los municipios vecinos, el Plan de Movilidad del Distrito Capital y el desarrollo de Planes de Mejoramiento de Calidad de Aire (PAMCA) alrededor de líneas de acción como las fuentes fijas, fuentes móviles, combustibles y coordinación institucional.

Los PAMCA se adelantan en las zonas aledañas al Distrito Capital, donde se en-cuentran varios corredores industriales (Soacha – Sibaté, Funza – Madrid – Mosquera - Facatativá, Nemocón - Zipaquirá – Cajicá, Sopo – Tocancipá y los sectores rurales del Distrito Capital) en los cuales se desarrollan múltiples actividades económicas que aportan contaminantes a la atmósfera110.

La articulación de las acciones medioambientales municipales con asociaciones, gremios, ONG o Universidades es menos evidente en el Área Bogotá- Región; sólo municipios como Soacha, Zipaquirá, Tocancipá, La Calera, Sopó y el Distrito Capital reportan la suscripción de acuerdos, contratos o convenios con dichos actores en temas como planes de manejo ambiental, implementación del SIGAM, o tratamiento de residuos sólidos domésticos y peligrosos, o acciones de cooperación frente al manejo del agua por parte de los sectores productivos y gremios (Cámara de Comercio y Asocolflores), estrategias de restauración ecológica en la cuenca alta del río Tunjuelo o la reforma del código de construcción bajo una perspectiva de sostenibilidad.

En el tema de educación ambiental existe un importante número de acciones articu-ladas con la sociedad civil y la comunidad educativa en la mayoría de municipios del

109 Entidadesdeapoyo:MinisteriodeMinasyEnergía-MinisteriodeTransporte-GobernacióndeCundinamarca(Sec-tores tránsito, ambiente y salud)-Alcaldíasde losmunicipiosde la sabana-SecretaríaDistrital deSalud-PolicíaNacional(Policíadecarreterasydetránsito)-ECOPETROL

110 InformaciónreportadaSDA2010

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área frente al uso eficiente del agua, cuidado de los recursos naturales, desarrollo de PRAES, Procedas y creación de Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental (CIDEA), con excepción de los municipios de Cota y Bojacá.

Capacidades técnicas

Desde el punto de vista de las capacidades técnicas en materia de planeación la CAR expidió las determinantes ambientales para la elaboración de los planes de ordena-miento territorial municipal (Acuerdo CAR No. 16 de 1998) y los parámetros sobre determinantes ambientales para planes parciales en jurisdicción de la CAR111, que se constituyen en un insumo fundamental en la planificación territorial municipal y per-miten, entre otros, considerar la viabilidad ambiental de los permisos para proyectos otorgados por la CAR.

Dichos determinantes son adoptados por todos los municipios del Área Bogotá- Región, si bien no todos han adelantado la revisión de sus respectivos POT.

Es fundamental para los municipios contar con un plan de acción ambiental o una política ambiental urbana que les permita desarrollar estrategias y metas a largo plazo, de modo que la gestión ambiental refleje el liderazgo y la voluntad de las autoridades municipales para impulsar una agenda ambiental efectiva.

En términos de una política ambiental urbana se destaca el caso del Plan de Gestión Ambiental 2008-2038 del Distrito Capital considerado un instrumento de planeación ambiental de largo plazo conformado por el Plan de Acción Cuatrienal del Distrito Ca-pital (PACA), los Planes Institucionales de Gestión Ambiental (PIGA) y el componente ambiental de los planes de desarrollo local y de las agendas ambientales locales, en concordancia con lo establecido en el Decreto Distrital 625 de 2007; sin embargo, en la mayoría de los municipios del Área no existe una política ambiental urbana que sobrepase lo señalado en los planes de desarrollo municipal o los POT.

El Plan de Acción Ambiental Local (PAAL) incluye un perfil ambiental o diagnóstico sobre la condición municipal, y una Agenda Ambiental que identifica planes, progra-mas y proyectos específicos112 articulados con los planes de desarrollo municipales y los POT, pero no se limitan a ellos.

En la mayoría de los municipios se encuentran programas de gestión ambiental en los planes de desarrollo municipal como el caso de Chía, La Calera, Tabio y Tocancipá, o planes de acción en el marco del CIDEA en el caso de los municipios de Gachancipá, Sibaté, Mosquera, Zipaquirá, Soacha y Tenjo, y o visiones de desarrollo integral como el Plan de Acción Cuatrienal del Distrito Capital- PACA (Decreto 509 de 2009)113.

111 ResoluciónCARNo.1574del31deJuliode2008“PorlacualseestablecenlosparámetrossobredeterminantesambientalesparaplanesparcialesenjurisdiccióndelaCARyseadoptaelprocedimientoparaelpronunciamientodelaCorporaciónenelmarcodelartículo6°delDecreto4300de2007”.

112 MinisteriodeMedioAmbiente.GuíadeGestiónAdministrativaparalaaplicacióndelSIGAM.2002.Pág.:8,49.

113 Sedesarrollaapartirde lassiguientesestrategias: i)Controlyvigilancia, ii)manejo físicoyecourbanismo, iii)participación,iv)educaciónambiental,v)informaciónycomunicaciones,vi)fortalecimientoinstitucionalyestra-tegiadesostenibilidadeconómica,vii)investigaciónyviii)decooperaciónycoordinacióninterinstitucionalparalaconstruccióndelaregióncapital.

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Tanto la política ambiental urbana, como los PAAL actúan en el marco del Sistema de Gestión Ambiental Municipal SIGAM, cuyos inicios fueron en 2001.

El SIGAM considerado una “propuesta organizacional para el adecuado funciona-miento de la administración municipal, de cara a enfrentar la gestión ambiental en su territorio. Como propuesta organizacional el SIGAM identifica los elementos y componentes de la organización municipal y de la gestión pública, y los ordena bajo una mirada sistémica, precisamente para lograr el adecuado funcionamiento del sistema municipal.”114

En este contexto, el SIGAM incluye entre sus instrumentos técnicos los planes de desa-rrollo municipal, departamental y metropolitano, los planes de ordenamiento territorial, el Plan de Acción Ambiental Local, y los planes sectoriales.

La misma adopción del SIGAM debe hacerse mediante acuerdo adoptado por el Consejo Municipal, o mediante decreto expedido por el Alcalde. En este sentido, los Concejos Municipales pueden crear, mediante acuerdo, el Sistema de Gestión Ambiental Muni-cipal (SIGAM) que se conforme por el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones, y otros, que regulen la gestión ambiental de cada uno de los municipios115.

Sin embargo, en el caso del Área Bogotá- Región solamente los municipios de La Calera, Sopó, Tabio, Gachancipá, Zipaquirá y Chía han adoptado mediante acuerdo municipal el SIGAM, mientras que Bogotá considera que por tratarse de un mecanismo de carácter municipal, no aplica directamente al Distrito Capital, pero desde el año 1996 ha coordinado su gestión ambiental a través del Sistema Ambiental del Distrito Capital SIAC, y demás planes señalados.

Cualquier mecanismo de gestión ambiental local requiere una adecuada estructura ins-titucional al interior de los municipios, asignación de funciones y responsabilidades; y a nivel externo, identificar y articular la gestión municipal con otros actores regionales o nacionales de competencia en el tema ambiental, como las CAR y el MAVDT.

En el caso del Área Bogotá- Región, la mayoría de los municipios tienen oficinas o direcciones administrativas responsables del tema ambiental de segundo orden a nivel municipal, es decir, hacen parte de una secretaría u oficina principal de planeación o desarrollo económico o social, con excepción del Distrito Capital que actúa a través de la Secretaria Distrital de Ambiente (SDA).

En términos de planeación es importante tener en cuenta el manejo del entorno na-tural rural- urbano como condición indispensable para garantizar la sostenibilidad de los centros urbanos, de modo que la población local pueda conseguir y mantener un nivel de bienestar aceptable y no decreciente, sin poner en peligro las oportunidades de los habitantes de las áreas adyacentes116.

114 MinisteriodeMedioAmbiente.GuíadeGestiónAdministrativaparalaaplicacióndelSIGAM.2002.Pág.:61.

115 MinisteriodeMedioAmbiente.Propuestaorganizacional.SIGAM.2002.Págs.100-103.

116 NijkampyOpschoor:1995.En:Castro:2002

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En la mayoría de municipios no existe una política de ruralidad que permita integrar el territorio rural al sistema de planeación municipal, por lo que los municipios se remiten de manera exclusiva a los lineamientos del POT en materia de establecimiento de zonas de manejo y usos rurales del suelo, estructura urbano rural e interurbana, y definición de las áreas que constituyen el soporte ecológico y ambiental del territorio.

Sólo se presentan avances en el Distrito Capital con la formulación de una política de ruralidad (2007) y el diagnóstico agro-ambiental del sector rural del municipio de Soacha, cuyo objetivo principal es la formulación de la política de ruralidad en el marco del Consejo Municipal de Desarrollo Rural.

La política de ruralidad del Distrito Capital busca la integración urbano - rural y regio-nal, mediante el desarrollo de proyectos y acciones que mejoren el abastecimiento de alimentos para Bogotá y la región y eleven la calidad de vida de la población campe-sina a través de cuatro ejes fundamentales: i) territorialidad, ii) desarrollo humano sostenible, productividad y seguridad alimentaria, iii) identidad y culturas campesinas y iv) institucionalidad democrática117.

En este contexto, los municipios del Área Bogotá- Región requieren una política de ruralidad que les permita afrontar los desafíos de la metropolización, teniendo en cuenta que la mayoría de municipios del área tienen una alta proporción de suelo rural, incluida Bogotá que representa el 76% del Distrito Capital.

Los fenómenos de conurbación, suburbanización e integración social en el Área Bogotá- Región expresan la estrecha relación entre los municipios aledaños y la ciudad principal alrededor del abastecimiento de productos agrícolas, recreación, vivienda, fuerza de trabajo, localización de actividades agroindustriales, comerciales y de servicios que generan cambios en el uso de suelo y el estilo de vida rural.

Esta visión del entorno está relacionada con el manejo de la información y el desarrollo de estudios sobre la sostenibilidad de los modelos urbanos, por ejemplo, la identifi-cación de la huella ecológica del municipio, expresada en la cantidad de hectáreas de tierra ecológicamente productiva como cultivos, bosques, ecosistemas necesarios para producir los recursos que consume una ciudad y para asimilar los residuos que se generan. Cabe señalar que ninguno de los municipios del Área Bogotá- Región re-porta información o datos sobre la huella ecológica que le permitan medir, de alguna manera, la sostenibilidad de su desarrollo urbano.

Si bien el Área Bogotá - Región no es un área metropolitana constituida jurídicamen-te, ha avanzado en los últimos años en la construcción de un proyecto regional que le permita mejorar sus condiciones de vida, ambientales y de competitividad a nivel nacional y latinoamericano, y que eventualmente podría constituirse en un área me-tropolitana jurídicamente constituida o en una Región- Capital.

En este sentido, a partir de la creación de la Mesa de Planificación Regional Bogotá – Cundinamarca (MPRBC) en el año 2001, con la participación del Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y la Corporación Autónoma Regional (CAR), se ini-ció el proceso de acercamiento entre Bogotá y sus municipios vecinos, que generó

117 Políticaderuralidad.Distritocapital.Pág.11,14.••



recientemente el Convenio Interadministrativo entre el Distrito Capital de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca para la conformación de la Región Capital, que bus-caría conformar una región administrativa de planificación especial.

Actualmente, el Distrito Capital, al igual que la Gobernación de Cundinamarca, trabaja en la formulación de las bases de un Plan Estratégico de la Región Capital. En el caso del Distrito capital incluye líneas estratégicas ambientales que deben identificar las pro-blemáticas asociadas al crecimiento insostenible y los impactos de la ciudad sobre su entorno regional (saneamiento básico y agua potable, ecosistemas estratégicos- páramos, cambio climático, entre otros) así como los efectos de la Región en la Capital, la escasa coordinación interinstitucional y de los sectores para la gestión ambiental urbano regional y la falta de planificación ambiental a largo plazo que integre la Ciudad y la Región.

En este sentido, resulta de vital importancia un adecuado desarrollo de capacidades técnicas en términos de generación y uso de información para la toma de decisiones municipales y/o regionales, en la construcción de sus planes de desarrollo municipal, en planes de acción ambiental y, en general, en la construcción de un sistema integrado de información ambiental y sistemas de monitoreo de la calidad ambiental municipal.

El componente de información dentro de los SIGAM existentes sigue siendo muy dé-bil, lo que no ha permitido, por un lado conocer en tiempo real el estado ambiental de los municipios y sus áreas urbanas, como tampoco tomar decisiones y realizar la planeación del uso del territorio, con base en el seguimiento al estado y condición de las condiciones ambientales y de los recursos naturales.

Resulta precaria la situación en el Área Bogotá- Región ya que los municipios no cuentan con una línea base de indicadores ambientales para monitorear y evaluar el estado de los recursos naturales y de la calidad ambiental municipal. Según la información reportada, existe, en cambio, un conjunto de indicadores de gestión articulados con los planes de desarrollo de la mayoría de municipios en temas como reforestación y educación am-biental que buscan hacer el seguimiento de la gestión municipal en cada cuatrienio.

En el caso del Distrito Capital, la sistematización de este tipo de indicadores de ges-tión ambiental se expresa en el Observatorio Ambiental de Bogotá, sin embargo, en la mayoría de los municipios del área no existe un sistema de información ambiental que articule la información disponible, por lo que el conjunto de indicadores de ges-tión se limitan a ser incluidos en los diagnósticos de los planes de desarrollo, POT o planes de acción ambiental.

Este tipo de indicadores de gestión tendrán un verdadero sentido para evaluar el mejoramiento de las condiciones del medio ambiente urbano cuando sea posible con-frontar sus resultados con la línea base de indicadores ambientales y su respectivo seguimiento.

Llama la atención que, a pesar de dichas debilidades, los municipios no adoptan mecanismo de coordinación interinstitucional con institutos de investigación como el IDEAM, MAVDT o el IGAC, con la excepción de Sopó que tiene un convenio con el IGAC para adelantar la actualización catastral del municipio, o La Calera que tiene un convenio con el IDEAM para el desarrollo de un programa sobre la disminución de la vulnerabilidad frente al cambio climático.



Aunque el MAVDT ha orientado los procesos de investigación y ha establecido las pautas para la consolidación de los sistemas de monitoreo y transferencia de información empleando para ello el Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC) y sus componentes Sistema Nacional de Información Forestal (SNIF), Sistema de Información de Calidad de Aire (SISAIRE), Sistema de Información del Recurso Hídrico (SIRH), Sistema de información en Biodiversidad (SIB), Sistema de Información Marino (SIAM), Sistema de Información Territorial de la Amazonía Colombiana (SIATAC), Subsistema de Información sobre Uso de Recursos Naturales Renovables (SIUR) aún persisten fallas en su implementación que se reflejan en el nivel local.

El país no ha logrado involucrar, de forma armónica, cada una de las entidades nacio-nales, regionales y locales del sistema ambiental y tampoco ha incluido lo correspon-diente a la información de los centros urbanos, lo que ha hecho imposible consolidar indicadores y un sistema de monitoreo de la calidad ambiental de los centros urbanos y relacionarlos con los correspondientes a su entorno.

La consolidación de información de metadatos118 se está realizando bajo la coordinación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi119, sin que en ninguno de los sistemas sea posible conocer el área de los centros urbanos, la extensión de las zonas periurbanas y rurales, como tampoco es posible superponer los ecosistemas con los crecimientos urbanos, las actividades industriales o mineras y, por ende, no es posible relacionar variables que permitan establecer el impacto de las urbes sobre el entorno, ni establecer los cambios de ocupación de suelo, la necesidad real de suelo, las directrices para el crecimiento de las ciudades y la implantación de las áreas industriales y de servicios.

A nivel regional, las corporaciones autónomas regionales no han consolidado la in-formación relacionada con el crecimiento de las áreas urbanas, los fenómenos de conurbación, los cambios históricos de uso del suelo rural, la conformación de zonas francas y el espacio público. Por ser competencia de las áreas metropolitanas, los distritos y los municipios, son los llamados a consolidar esta información120.

No tener claridad sobre el comportamiento de estas variables impide tomar decisiones sobre las definiciones del uso del suelo y el direccionamiento del crecimiento del suelo urbano en los municipios del país.

En cuanto a la calidad ambiental, sólo 5 municipios del Área Bogotá- Región cuentan con algún tipo de redes y equipos de monitoreo, entre los cuales se encuentran Bogotá, Zipaquirá, Mosquera, Sopó y Tabio.

118 EncoordinaciónconelInstitutoGeográficoAgustínCodazzi-IGACseapoyólaformulaciónyconsolidacióndeldocumentoConpes3585demayo2009,denominado “Consolidaciónde laPolíticaNacionalde InformaciónGeográficaylaInfraestructuraColombianadeDatosEspaciales-ICDE”.OficioMAVDTRespuestaalcuestionariosobrePolíticayGastoAmbientalVigencia2009.8deFebrero2010.

119 ElSistemade informacióngeográficaparael ordenamiento territorialnacional (SIGOT)busca la conformacióndeunsistemadeinformacióngeográficaparalaplaneaciónyelordenamientoterritorial,cuyoobjetivocentralescontribuiraunaeficienteyoportunatomadedecisiones,apoyandoalosactores-autoridadeseinstancias-enelsistemadeplaneaciónanivelnacional,regionalylocal,conunaherramientatecnológicaquesoportelages-tiónyevaluacióndelaspolíticaspúblicas,coninformaciónpolítico-administrativa,socio-económicayambientalgeo-referenciadaquepermitaorientaradecuadamentelosrecursos.Tomadode:http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/.Consultadoel15deJuniode2010.

120 EnelcasodelValledeAburrá,elAMVApormediodeunaconsultoría,haelaboradoelEstudiodelaformadelcrecimientode la regiónmetropolitana.MapificacióndelcrecimientourbanodelvalledeAburrá.RespuestaalcuestionariodelaCGRenviadaporAMVA.

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En el caso de Bogotá tiene una red de monitoreo de calidad del aire compuesta por 13 estaciones fijas y dos estaciones que miden únicamente condiciones meteorológicas y que realizan constantemente las mediciones de los parámetros.

Dentro de los contaminantes monitoreados cabe resaltar el material particulado de diámetro menor a 10 micras conocido como PM10, las partículas suspendidas to-tales (PST) y el ozono (O3) pues algunas de sus concentraciones promedio superan los límites máximos permisibles por la norma (Resolución 601 de 2006). También es importante el material particulado de diámetro menor a 2.5 micras (PM 2.5), que se mide en la estación de Kennedy y para el cual no existe norma pero se sugiere como valores límites los reportados por la EPA.

Para el monitoreo de la calidad ambiental del agua se tienen dos herramientas: la Red de Calidad Hídrica de Bogotá y el Programa de Seguimiento y Monitoreo de Efluentes Industriales y del Recurso Hídrico de Bogotá; y el Sistema Automático de Monitoreo de Ruido (GEMS – Global Environment Management System) para las operaciones aéreas del Aeropuerto Internacional El Dorado.

El Distrito Capital tiene un sistema integrado para el manejo de información ambiental e indicadores a través del Observatorio Ambiental de Bogotá (OAB). De esta manera, la base de datos espacial del Sistema de Información Ambiental SIA, está conectada con el servidor de mapas del Observatorio Ambiental, de tal forma que cualquier ac-tualización de mapas en el SIA, se ve reflejada directamente en OAB.

Desde el año 2009, Zipaquirá cuenta con un equipo de lectura de Cloro Residual digital, equipo de pH – metro – digital y estación pluviométrica y, en coordinación con la CAR, adelanta estudios sobre el impacto ambiental de fuentes móviles y fuentes fijas, operativos de emisión de gases y de niveles de ruido, mientras que Mosquera realiza el control de calidad de agua potable cinco veces por mes, adelanta jornadas de seguimiento y control sanitario de industrias y empresas que pueden causar afectación al agua, aire o suelo como estaciones de servicio, cultivos informales, almacenes de plaguicidas, entre otros, cada dos meses y jornadas de edición de gases vehiculares trimestralmente.

Igualmente, Sopó cuenta con equipos básicos de monitoreo para realizar seguimiento a la calidad del agua en trece puntos de muestreo, con una periodicidad de ocho veces durante el mes, mientras que el municipio de Tabio cuenta con un laboratorio para análisis físico químico de la Planta de Tratamiento de Agua Potable que realiza mediciones diarias.

Área Cali-región


Los mecanismos de coordinación entre Palmira y Jamundí y las entidades del SINA se concentran en la CVC en diversos proyectos de reforestación, compra de predios, manejo de ecosistemas y residuos sólido, y en el caso de Cali existen convenios con el IDEAM121 para mejorar la red de alertas tempranas en la calidad de agua y para la actualización de los avalúos de los predios en las cabeceras de los ríos con el IGAC.

121 IDEAM–InstitutodeHidrología,MeteorologíayEstudiosAmbientalesdeColombia,IGAC–InstitutoGeográficoAgustínCodazzi.

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Frente a la articulación con asociaciones, ONG y gremios, se han realizado alianzas y convenios principalmente con universidades, cámaras de comercio y fundaciones con el fin de realizar caracterizaciones del medio natural de su jurisdicción. En el caso de Cali se han hecho convenios con particulares dirigidos a adoptar el cuidado de las áreas verdes de la ciudad.


Desde el punto de vista de la planificación en materia ambiental, la ciudad de Cali recientemente (2009) formuló los lineamientos de política ambiental, sin contemplar un presupuesto ni responsables, Palmira cuenta con una política ambiental urbana en tanto que Jamundí y Yumbo aún no la han formulado.

Según la información reportada por las autoridades locales, la totalidad de los municipios del Área Cali- Región aún no han implementado el SIGAM en su jurisdicción, mientras que la CVC reporta la implementación del SIGAM en todos los municipios del departa-mento. Resulta preocupante esta situación cuando el municipio de Palmira fue uno de los municipios piloto en el programa liderado por el Ministerio de Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) para la adopción del SIGAM en el país, mientras que en el caso de Cali el actual plan de desarrollo propone la imple-mentación del SIGAM a través de la articulación intersectorial e interinstitucional.

Cabe señalar que Jamundí es el único municipio que tiene un Plan de Acción Ambiental Local, pero sin recursos específicos para su implementación y seguimiento.

Desde el punto de vista de la estructura organizacional, unicamente Palmira cuenta con una dependencia encargada del tema de ambiental, en los demás casos esta labor es desarrollada por la UMATA o la oficina de planeación.

La coordinación con las áreas rurales se ha realizado con el fin de mejorar el estado de las cuencas abastecedoras de agua en el marco de la formulación y adopción de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas, sin que ello signifique que se haya abordado una integración regional en la materia, o exista un política de ruralidad de cada una de los municipios o de la región en su conjunto; de hecho, Palmira y Ja-mundí no reportan acciones en esta materia.

El intercambio de servicios, relaciones económicas, sociales y laborales entre las ciudades de Cali- Región ha generado interdependencias que no se han concretado en materia ambiental; por ejemplo, el Área Cali- Región cuenta con dos autoridades ambientales, el DAGMA y la CVC, que aún no han logrado la sinergia necesaria para avanzar en la sostenibilidad ambiental requerida.

Este tipo de descoordinación interinstitucional no ha permitido avanzar en un modelo territorial que consolide un área metropolitana como tal o un esquema de Ciudad- región, articulando las actuaciones del ordenamiento conjuntamente con los municipios que la conforman, permitiendo optimizar los recursos naturales, el uso del suelo y garantizando la sostenibilidad en el largo plazo y la construcción de un modelo urbano regional.

Esta baja integración regional ha conducido a que cada una de las entidades territoriales busque solucionar sus problemas de flujos y el uso del suelo de forma independiente, lo que ha conducido a que el modelo de desarrollo adoptado por cada una esté en-



focado a mantener el modelo de especialización de las áreas (residencial, comercial, institucional y de servicios) conduciendo ello a repetir los errores ya mencionados sobre la fragmentación, conurbación y segregación, así como el aumento de la dependencia del uso de vehículos para los desplazamientos.

Desde el punto de vista del uso y manejo de la información ambiental, sólo el municipio de Palmira cuenta con el Sistema de Información Básico Municipal (SISBIM) liderado por el MAVDT y las corporaciones autónomas regionales que se constituye en una he-rramienta para el apoyo a los procesos de toma de decisiones municipales relacionadas con la gestión del desarrollo territorial, a partir de un conjunto clave de indicadores, un componente de geoinformación esencial y un mecanismo de interacción con los usuarios y comunidad en general denominado observatorio de desarrollo sostenible.

Paralelo a ello, los municipios presentan en su página WEB el seguimiento al expe-diente urbano (Yumbo) y los indicadores de los Objetivos del Milenio pero en ninguno de ellos se presenta información actualizada e histórica que permita conocer el avance en los indicadores demostrando la debilidad en el seguimiento realizado.

En términos de redes y monitoreo de la calidad ambiental, el tema de la calidad de aire es uno de los aspectos que menos atención ha tenido en esta área toda vez que en el caso de Cali, el DAGMA122 está recuperando y poniendo en funcionamiento la red de monitoreo de calidad de aire que ha permanecido fuera de funcionamiento por más de tres años y en los demás municipios realiza esta labor la CVC sin que la administración local participe de forma activa y con indicadores claros de deterioro en el caso de municipios como Yumbo. Palmira ha concentrado sus esfuerzos en in-volucrar al sector productivo en programas de producción más limpia y en hacer un mejor control sobre el ruido.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA)


Teniendo en cuenta, que el AMVA es área metropolitana y autoridad ambiental en su jurisdicción, la mayoría de municipios han suscrito convenios con la autoridad ambiental metropolitana en materia del Sistema Metropolitano de Áreas Protegidas en el Valle de Aburrá (SIMAP) y adopción de convenios de producción más limpia.

Resulta relevante el acompañamiento dado por el AMVA en la formulación y revisión de los POT municipales, ya que efectuaron reuniones en el marco de los Consejos Metropolitanos de Planificación con los Secretarios de Planeación municipales para la concertación y sensibilización de las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Terri-torial, de modo que los municipios adquirieron el compromiso de garantizar integración territorial metropolitana en el marco de su autonomía municipal.

Asimismo, los municipios realizan convenios de cooperación con Corantioquia para el desarrollo y ejecución de proyectos en materia de reforestación, ordenamiento de mi-crocuencas, educación ambiental, conservación de ecosistemas estratégicos y buenas prácticas agrícolas.

122 DepartamentoAdministrativodeGestióndelMedioAmbientedeSantiagodeCali.••



Igualmente, se han conformado mesas de trabajo ambiental al interior de los mu-nicipios, que permiten la articulación de las distintas secretarias municipales, líderes ambientales, empresa privada y asociaciones en el manejo ambiental municipal, de-bidamente articulado con el nivel metropolitano.


En su carácter de área metropolitana y autoridad ambiental en la jurisdicción del territorio metropolitano, el AMVA juega un papel fundamental, a partir del Plan Es-tratégico Ambiental Metropolitano (PEAM), que se constituye, junto con la Resolución 203 de 2006, en la política ambiental urbana del área metropolitana.

El PEAM desarrolla, un plan de gestión ambiental a partir de las directrices del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano -Plan metrópoli 2008 – 2020. Dicho plan de gestión ambiental es considerado un plan urbanístico o un plan de una metrópoli sostenible, donde la planeación no debe ser sectorial, debe reorientar el desarrollo urbano regional en términos de la eficiencia energética, control de contaminación, transporte y tráfico, naturaleza, forma urbana, sector productivo, justicia ambiental y relaciones urbano- regionales.

En términos de instrumentos de planificación, la mayoría de municipios incluyen programas de gestión ambiental en sus respectivos planes de desarrollo, los cuales guardan estrecha relación con los lineamentos que en materia ambiental ofrece el AMVA y el PEAM. Igual-mente, realizan agendas ambientales urbanas, y se generan en algunos casos, planes de acción ambiental local o mecanismos legales que contribuyen a la puesta en marcha de políticas ambientales como el Estatuto Ambiental del Municipio de Girardota.

Teniendo claro que a nivel metropolitano el PEAM no pretende ser la sumatoria de planes y agendas ambientales municipales sino prevalecer en su visión regional, lla-ma la atención el bajo nivel de adopción de mecanismos como el SIGAM, excepto por el caso del municipio de Barbosa donde el SIGAM se encuentra actualmente en construcción, obteniéndose a la fecha como avances lo relativo a la interpretación de la oferta natural municipal, el perfil conceptual, los elementos ambientales insertos en los sistemas productivos y procesos empresariales municipales, la organización y participación comunitaria entorno a lo ambiental.

Los resultados, según las autoridades del municipio, han permitido la transversaliza-ción de la variable ambiental en el esquema operativo administrativo-municipal, bajo el cual las diferentes dependencias que tienen que ver con el tema ambiental han incluido en sus indicadores de gestión resultados en esta materia; de igual forma, los resultados de tipo cualitativo indican una mayor participación de la sociedad civil en los temas ambientales, mediante los mecanismos que la ley les permite en unos casos y en otros a través de iniciativas propias.

Frente a la estructura organizacional municipal, la mayoría de municipios cuenta con oficinas o subsecretarias ambientales que hacen parte de la secretaria de planeación, por lo que en esta materia el liderazgo es ejercido por el AMVA.

En términos del manejo del entorno, el PEAM plantea una visión urbano-rural del desarrollo regional que ha sido adoptada por los municipios del AMVA, teniendo en cuenta que gran



parte de la seguridad alimentaria metropolitana depende del suelo rural, que presenta una fuerte presión urbanizadora por lo que se prioriza la preservación de usos de suelo agrícola y pecuarios en su jurisdicción123, así como la coordinación del Sistema Metropolitano de Áreas Protegidas (SIMAP) y del Sistema Regional de Áreas Protegidas Parque Central de Antioquia (SIRAP-PCA), considerados instrumentos de planificación y gestión para la con-servación de aquellos ecosistemas estratégicos y áreas de importancia ubicados en suelo rural que garanticen la sostenibilidad ambiental de la región metropolitana.

Igualmente, se destacan experiencias locales que buscan incorporar el territorio rural al sistema de planeación municipal, como los presupuestos participativos que integran a cada uno de los sectores rurales a los procesos de planificación del desarrollo del municipio de Barbosa o las facilidades en movilidad entre las zonas urbanas y rurales en el municipio de Itagüí. Sin embargo, la comprensión del impacto del desarrollo urbano sobre las zonas rurales cercanas y lejanas del AMVA no ha tenido un avance muy claro, evidenciado en la ausencia de mediciones o estudios sobre la huella eco-lógica generada por la dinámica de la fuerte metropolización.

Sin embargo, se evidencia la existencia de un modelo de ocupación del territorio, a partir de las directrices metropolitanas de ordenamiento territorial expedidas por el Área Metropolitana en el año 2007, que promueven el modelo de ciudad compacta para minimizar necesidades de transporte y frenar el crecimiento urbano hacia las pe-riferias. En esta medida, el AMVA, como entidad planificadora y autoridad ambiental, hace acompañamiento a los municipios en el ordenamiento territorial y la solución de problemas de movilidad específicos en cada municipio, considerando que la congestión vehicular tiene una incidencia directa sobre la calidad del aire.

En materia de uso y manejo de información ambiental para la toma de decisiones el enfoque metropolitano nuevamente está presente, en la medida en que los municipios elaboran indicadores de gestión para el seguimiento de sus planes municipales; pero el área metropolitana ejerce un papel activo en la materia.

A partir de la mesa de trabajo sobre calidad del aire, el área metropolitana, el de-partamento de Antioquia y sus corporaciones autónomas regionales decidieron, para los años 2005 y 2006, calcular un grupo de indicadores para darle continuidad en el tiempo, basados en las situaciones críticas de la región. La línea base de los indi-cadores del año 2005 reúne indicadores como índice de escasez del agua superficial para las subcuencas del departamento de Antioquia, índice de calidad del agua en las principales fuentes superficiales del departamento, índice de calidad atmosférica (ICA) en las localidades de especial interés del departamento, excedencia a la norma de emisiones atmosféricas en fuentes móviles, residuos sólidos aprovechados y dis-puestos, áreas protegidas como porcentaje del total de extensión del territorio, tasa de deforestación y espacio público efectivo, entre otros.

Frente al monitoreo de la calidad ambiental, el área metropolitana viene midiendo la calidad del aire en su jurisdicción, a través de la red de monitoreo que funciona, de manera casi permanente, desde finales del año 2000. La red cuenta actualmente con 20 estaciones

123 PlandegestiónÁreaMetropolitana-unmejorambiente.AMVA2008-2011.••



fijas124 y una estación móvil125, distribuidas en los diferentes municipios de jurisdicción del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por lo que el AMVA realiza operativos de control diariamente en coordinación con los municipios que conforman la región metropolitana.

Asimismo, realizan el seguimiento al Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) de Empresas Públicas de Medellín E.S.P (EPM), mediante la formulación de indicadores de calidad de agua y los monitoreos periódicos que se realizan a las diferentes quebradas estableciendo altos niveles de contaminación, así como el se-guimiento a las PTAR.

Distritos de Buenaventura, Cartagena y Santa Marta


En materia de coordinación interinstitucional, los distritos presentan un comportamiento muy variable, por un lado Buenaventura y Santa Marta no reportan suscripción de convenios o acuerdos con las entidades del SINA a pesar de tener grandes desafíos y responsabilida-des ambientales. Por el contrario, Cartagena tiene una activa agenda de cooperación con el MAVDT en materia del Plan de manejo integral del Cerro La Popa, constitución del comité local de zonas costeras y manejo del mapa de riesgos ambientales.

Asimismo, el Distrito de Cartagena, a través del Establecimiento Público Ambiental (EPA), ha generado alianzas con CARDIQUE para el ordenamiento de playas, adopción y revisión de POT, procesos de ordenación de cuencas, desarrollo de planes de drenaje pluviales, planes parciales y monitoreo mensual de la calidad de agua en el desarrollo del proyecto Bocana de Mareas Estabilizadas.

Igualmente, el Distrito de Cartagena junto con el IGAC trabaja en el desarrollo de planes parciales en su jurisdicción.


En materia de planificación, ninguno de los distritos tiene en la actualidad una política ambiental urbana o un plan de acción ambiental local que oriente la acción distrital a largo plazo en materia de sostenibilidad y desarrollo urbano; adicionalmente, ninguno de ellos ha adoptado el SIGAM.

En el caso de Buenaventura, se encuentra en proceso de formulación el Plan de Gestión Territorial en el campo de la educación ambiental y conformó un Comité de Zonas Costeras que no se encuentra activo en la actualidad.

En el Distrito de Cartagena se desarrollan acciones institucionales frente al uso del suelo urbano según lo establecido en el POT distrital, mientras que el Departamento

124 Secuentaactualmentecon17equiposfijosparalamedicióndepartículasmenoresde10micrómetros(PM10),4medidoresfijosdepartículasmenoresde2.5micrómetros(PM2.5),unmedidorfijodepartículasmenoresdeunmicrómetro–PM1.0,5medidoresfijosdedióxidodeazufre-SO2yóxidosdenitrógeno-NOx,2medidoresdelluviaácida,3medidoresfijosdeMonóxidodeCarbono-CO,y2estacionesfijasparamedicióndeOzono-O3.

125 Estacióndemonitoreomóvil,quepermiterealizarevaluacionesdecalidaddelaire,endiferentessitiosdelValledeAburrá.Dichaunidadmóvil,estádotadaconmedidoresparalossiguientesparámetros:PM10,PM2.5,O3,NOx,SO2,COyvariablesmeteorológicas.

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Administrativo Distrital del Medio Ambiente (DADMA) en Santa Marta se encuentra en proceso de construcción de la política ambiental y el plan de gestión ambiental.

Aunque el Distrito de Santa Marta y Cartagena cuentan con autoridades ambientales urbanas (DADMA y EPA), el desarrollo de políticas en esta materia aún es precario. Desde el punto de vista del manejo del entorno regional, la situación de los distritos es crítica; ninguno cuenta con algún tipo de mecanismo para integrar el territorio rural al sistema de planeación distrital, no existe una política de ruralidad o de manejo de ecosistemas naturales presentes en el Distrito, con excepción de los parámetros establecidos en sus respectivos POT.

Sin embargo, la perspectiva del desarrollo regional ha surgido de manera importante en los últimos 2 años, alrededor de la creación de la Región Caribe, que a largo plazo avance en un proceso similar al de Bogotá – Región.

La ciudad-región estaría integrada por el corredor urbano que integran los distritos de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena, y más de 20 municipios de los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena, que gracias a su cercanía espacial, su riqueza natural (5 Parques Naturales Nacionales, una reserva de biósfera) y sus importantes zonas portuarias y turísticas nacionales, presentan importantes sinergias para un propuesta de desarrollo integral y sostenible.

La iniciativa del Voto Caribe (2010), una consulta popular a favor de la Constitución de la Región Caribe como una entidad territorial de derecho público, busca favorecer la autonomía de la Región Caribe para la gestión de sus intereses en temas como transporte, vivienda, impulso industrial y comercial, turismo y desarrollo urbano.

El Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) como la CE-PAL, han expresado su apoyo al proceso de construcción de una región Caribe; en este sentido, actualmente se trabaja en la suscripción de un acuerdo con la CEPAL y los tres distritos con el propósito de construir un plan de acción para implementar dicha integración regional.

Este Plan incluiría, entre otros aspectos, la participación de un programa de ecoeficien-cia e infraestructuras urbanas para el desarrollo sostenible, que busca la construcción de modelos de desarrollo limpio126.

Desde la perspectiva del uso y manejo de la información ambiental en la toma de decisiones distritales, la situación es similar a la de los instrumentos de planificación, ya que ninguna de las autoridades distritales cuenta con una línea base de indicadores ambientales, y realizan un precario monitoreo de la calidad ambiental.

En el caso del Distrito de Cartagena, aunque la EPA cuenta con equipos de mues-treo de calidad de aire y de ruido, el sistema de monitoreo aún no está plenamente adoptado, pues sólo en 2010 llevará a cabo un contrato para realizar el diagnóstico y diseño del sistema de vigilancia de la calidad de aire.

126 CiudadRegiónCaribe,PriscilaCeledónConsuegra,ElHeraldo. “DiseñandoelDesarrolloSostenibledelCaribeColombiano”Ayudadememoria-Panelinternacional,junio2010.

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Aunque el Distrito de Cartagena reporta el monitoreo de la Ciénaga de la Virgen y los canales internos de la ciudad, y el apoyo de CARDIQUE en la elaboración del POM-CA y plan de manejo ambiental de la Ciénaga, aún se presentan deficiencias en el monitoreo de los recursos naturales en la zona, vinculadas a la ocupación de predios de uso público y la afectación de manglares que es objeto de seguimiento por parte de la Contraloría General.

Por su parte, Santa Marta no cuenta con laboratorios para llevar a cabo estos monito-reos pues la red de calidad de aire del distrito la administra la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag) mientras que en materia de saneamiento, la Secretaria de Salud Distrital y la empresa Metroagua realizan, de manera conjunta, la toma de muestras para verificar la calidad del agua.

Área Metropolitana de Cúcuta


Frente a la coordinación interinstitucional, el área metropolitana mantiene mecanismos de coordinación con el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD) en Cúcuta, al tiempo que la mayoría de los municipios ha adoptado acuerdos con CORPONOR para el manejo de temas como desarrollo de bosque protector productor, recuperación de márgenes en las cuencas de los Ríos Pamplonita y Zulia, proyectos de educación ambiental y participación ciudadana, elaboración de PGIRS, grupos de silvi-cultura urbana, formulación de planes de manejo ambiental y adopción del SIGAM.

En particular, el municipio de Los Patios tiene convenio con el IGAC para la actuali-zación de la información catastral, y con el MAVDT – FONADE para la construcción del emisario final como parte del plan maestro de alcantarillado municipal.


Si bien la gestión del Área Metropolitana de Cúcuta (AMC) cuenta con el Plan Inte-gral de Desarrollo Metropolitano 2008 – 2011 que tiene como ejes fundamentales el desarrollo económico y social, la movilidad y el desarrollo ambiental del territorio metropolitano, el área tiene un marcado componente de movilidad reflejado en su calidad de autoridad del transporte metropolitano y en el alto componente de gestión vinculado con la adopción de Sistema Integral del Transporte Masivo metropolitano.

En el marco del desarrollo metropolitano plantea acciones en materia de planeación del ordenamiento, atención y prevención de desastres, recuperación de espacios públicos metro-politanos, construcción de corredores ecoturísticos, amoblamiento urbano y obras pluviales.

Sin embargo, el AMC no considera como hechos metropolitanos el manejo y conser-vación de ecosistemas, el control de calidad de agua, las campañas de uso racional y eficiente del agua o el manejo de los residuos sólidos. En este sentido el AMC no tiene una política ambiental urbana metropolitana, por lo cual los municipios han adoptado diferentes escenarios de planificación ambiental, como agendas municipales y plan de acción ambiental en el caso de Cúcuta, o el apoyo al CIDEA- PRAES y PROCEDAS en el municipio de Villa del Rosario.



Sin embargo, se evidencian avances en materia de desarrollo del SIGAM, ya que Cúcuta cuenta con un esquema SIGAM definitivo que está pendiente de aprobación en el Concejo municipal; y Villa del Rosario y Los Patios adoptaron este sistema mediante acuerdo municipal.

El desarrollo del SIGAM contrasta con la estructura organizacional municipal en materia ambiental, ya que solamente el municipio de Cúcuta cuenta con una Subsecretaria del Medio Ambiente.

En términos generales, el AMC no cuenta con mecanismos para integrar el territorio rural al sistema de planeación metropolitano, a pesar de contar con un sistema georre-ferenciado con indicadores básicos del área, de modo que el esquema de Ciudad- Región se centra en el tema de movilidad, y no cuenta con mediciones de la huella ecológica o una política de ruralidad del territorio metropolitano.

En términos del uso y manejo de la información ambiental, ninguno de los municipios del AMC cuenta con línea base de indicadores ambientales, solamente el Municipio de Los Patios cuenta con una línea base de indicadores de gestión ambiental que se encuentran articulados con la Agenda Ambiental Municipal en temas como ecosistemas estratégicos, agua potable y saneamiento básico, educación ambiental y gestión local del riesgo.

Asimismo, en materia de monitoreo de la calidad ambiental, solamente el municipio de Cúcuta cuenta con red de monitoreo de calidad de agua potable, administrada por Aguas Kapital. En el resto de municipios, la medición de calidad de aire la realiza Corponor, una vez por semana en fuentes móviles.

Área metropolitana de Centro Occidente - AMCO


En términos generales todos los municipios del AMCO tienen convenios con CARDER para el fortalecimiento de la gestión ambiental municipal, conformación del SIGAM, entre otros, y con el MAVDT en el marco del Programa de Promoción Ambiental Comunitaria.

Asimismo, el Municipio de Pereira ha realizado convenios con universidades para la realización del catastro de redes de acueductos y PGIRS, además cuenta con una Comisión Ambiental Ciudadana, creada en el marco del SIGAM, como un escenario de coordinación interinstitucional, con los gremios, las universidades, la sociedad ci-vil, las ONG sobre propuestas concretas de solución a las problemáticas y conflictos ambientales del municipio.


En materia de instrumentos de planificación, todos los municipios del área metropolitana han adoptado los SIGAM mediante acuerdo municipal con el activo apoyo técnico de CARDER; sin embargo, el AMCO no cuenta con un mecanismo de articulación metro-politano del SIGAM, ni se han generado las herramientas tecnología ni procedimientos que conduzcan a una adecuada generación y difusión de información.



Aunque el AMCO considera como hechos metropolitanos el manejo de los residuos sólidos y adoptó en el año 2007 un PGIRS metropolitano, no existe una política am-biental metropolitana, y el área tiene un marcado acento en los temas de movilidad y transporte al igual que ocurre en el caso del Área Metropolitana de Cúcuta.

Por ejemplo, en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2000- 2013 del AMCO no se plantea una estrategia definida sobre sostenibilidad ambiental; aunque incluye, como parte del ordenamiento físico territorial, algunos aspectos ambientales, espacio público, vivienda, servicios públicos y vías.

A nivel municipal, el desarrollo de una política ambiental urbana tampoco está aún consolidado. Solamente el municipio de la Virginia cuenta con una política ambiental adoptada mediante acuerdo municipal, que presenta graves debilidades en el desarrollo de programas, metas y financiación. Los municipios restantes cuentan con agendas ambientales y planes de acción ambiental, e incluyen dentro de su estructura organi-zacional, unidades de gestión ambiental responsables del tema a nivel municipal.

Ante la ausencia de una política ambiental urbana metropolitana, el trabajo se ha centrado en la gestión articulada de los municipios con CARDER al impulsar mesas ambientales municipales que han permitido avanzar en temas como la creación de oficinas verdes, la agenda ambiental municipal, la estructura de coordinación SIGAM, los objetivos muni-cipales de desarrollo sostenible y los comités interinstitucionales de control ambiental.

Igualmente, se evidencia una ausencia de mecanismos que integren el territorio rural como parte de una estrategia integral para el manejo del entorno urbano, pues no existe una política de ruralidad o información sobre la huella ecológica metropolitana que enmarque el modelo de ocupación y crecimiento urbano.

Frente al manejo y uso de la información, solo los municipios de Pereira y Dosquebra-das tienen una línea base de indicadores ambientales articulados con sus respectivas agendas ambientales 2008-2009 y los Observatorios de Desarrollo Sostenible desarro-llados por CARDER que analizan y evalúan, a través de indicadores adecuadamente especializados, la gestión, la planificación y el avance en el proceso de desarrollo sostenible del municipio; igualmente, CARDER ejecuta las acciones de monitoreo y control de la contaminación atmosférica de Pereira, Dosquebradas y La Virginia.

En materia de calidad del agua, las empresas municipales son las encargadas de realizar mediciones diarias del recurso en el caso de Dosquebradas y mensuales en el caso de la Virginia.

Área Metropolitana de Barranquilla


En materia de mecanismos de coordinación interinstitucional, todos los municipios del Área Metropolitana han suscrito convenios con la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) sobre elaboración de Planes de Ordenación de Cuencas Hidrográficas (POMCAS) de la Ciénaga de Mallorquín y río Magdalena, y manejo y disposición final de residuos sólidos y erradicación de botaderos a cielo abierto.



El Área Metropolitana de Barranquilla, en coordinación con el MAVDT, adelantó Talleres de Ordenamiento Territorial; en el caso de Barranquilla, ante la dificultad de funciona-miento de la red de monitoreo del Distrito, se suscribieron acuerdos con la Asociación Colombiana de Ingeniería Química para adelantar el monitoreo de vertimientos líquidos, la calidad del aire en ciertos puntos de la ciudad y la verificación de los compromisos ambientales del sector regulado.


Desde la perspectiva de la planeación, el Área Metropolitana de Barranquilla expidió los componentes de Ordenamiento Físico-Territorial que hace parte del Plan de De-sarrollo Metropolitano y que se constituyen en elementos para formular una política ambiental metropolitana.

En esta medida, el área metropolitana expide las directrices que son guías o linea-mientos generales para los procesos de ocupación y uso del territorio y los recursos naturales para garantizar su aprovechamiento y desarrollo sostenible; incluye la visión del desarrollo, el modelo de ordenamiento territorial, la identificación de los hechos s, la gestión para el desarrollo del componente de ordenamiento físico territorial y las normas generales de obligatorio cumplimiento127.

Sin embargo, sólo el Distrito de Barranquilla cuenta en la actualidad con un plan de acción ambiental que guíe de manera operativa las directrices dadas por el área metropolitana y la política ambiental distrital.

Hasta el momento, ninguno de los municipios del área metropolitana ha adoptado el SIGAM, a pesar de que todos los municipios tienen entidades con funciones ambientales como la Empresa de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente de Soledad (EDUMAS S.A.) en el Municipio de Soledad, la Secretaria de Ambiente de Malambo y las Secretarias de Planeación de los municipios de Galapa y Puerto Colombia.

Ninguno de los municipios cuenta con algún mecanismo para integrar el territorio rural al sistema de planeación del municipio o ediciones de su respectiva huella ecológica, a pesar de los graves problemas que en materia de gestión integral de residuos sólidos domiciliarios presenta el área metropolitana, reflejados en la ausencia de una verdadera cultura ambiental y de la ejecución de una política pública sobre el manejo de los dese-chos domiciliarios, que tienen en peligro las operaciones aéreas y están acabando con las ciénagas y lagunas del Departamento, debilitando la calidad de vida de la población.

En términos del manejo del entorno, el área metropolitana está formulando el macro-proyecto “Corredor ambiental metropolitano”, el cual integra zonas urbanas, territorio rural, suelo suburbano y suelo de expansión que hagan efectivo un modelo de orde-namiento del territorio metropolitano.

La principal falla en el área metropolitana es la inestabilidad institucional que padece la autoridad ambiental urbana del Distrito de Barranquilla, ya que desde el año 1994 se han liquidado en dos ocasiones los distintos establecimientos públicos (DADIMA

127 Art.1delAcuerdoMetropolitanoNo.004de2000“PorelcualseadoptaelcomponentedeOrdenamientoFísico-TerritorialqueharápartedelPlandeDesarrollodelÁreaMetropolitanadeBarranquilla.

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y BAMA) que tienen el carácter de entidad rectora de la política ambiental en materia de control y vigilancia del orden distrital, de conformidad con las disposiciones legales que rigen la materia, Leyes 99 de 1993 y 768 de 2002.

Actualmente, persiste la controversia en el gobierno distrital sobre la viabilidad institucional y presupuestal del Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB).

Esta situación ha causado, entre otros problemas, perdida de la memoria institucional que se ha visto reflejada en la inexistencia de una línea base de indicadores am-bientales y en el funcionamiento de la Red de Calidad de Aire que actualmente se encuentra fuera de servicio.

El DAMAB cuenta con equipos de sonometría para realizar las mediciones de ruidos. No se cuenta con laboratorios para las mediciones de calidad del recurso hídrico; sin embargo se realizan estudios de caracterización que permiten conocer el estado del recurso.

En términos generales, el Área Metropolitana de Barranquilla apunta al mismo proyecto de Ciudad- Región Caribe junto con los Distritos de Santa Marta y Cartagena.

Área Metropolitana de Bucaramanga


Con relación a los mecanismos de coordinación interinstitucional, el área metropolitana presenta una activa agenda en términos de coordinación entre los municipios, la CDMB y la autoridad metropolitana que se refleja en un conjunto de convenios sobre manejo de residuos sólidos, control ambiental y protección de fuentes hídricas entre otros.

Por ejemplo, convenios entre el Municipio de Bucaramanga, la CDMB y Tránsito de Bucaramanga sobre Coordinación Institucional para la preservación atmosférica; igual-mente, existe un Grupo Elite Ambiental (GEA) integrado por la CDMB, la Secretaria de Gobierno y de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Girón, la Policía Ambiental y la Fiscalía con el fin de dar una respuesta inmediata a las afectaciones contra los recursos naturales.

En igual sentido, entre el MAVDT, CDMB, Gobernación, Municipios y AMB se adelantan acciones conjuntas, tales como el Sistema Metropolitano de Parques, la reubicación de viviendas en zonas de alto riesgo, la protección de fuentes y corrientes hídricas y el tratamiento de aguas residuales y la protección de cauces. Quebrada La Iglesia.


Desde el punto de vista de la planeación, se destaca la existencia de un modelo de ciudad sostenible realizado por la CDMB- junto con los municipios que conforman el AMB, la Sociedad Santandereana de Ingenieros, el MAVDT y la Gobernación de San-tander, formalizado mediante Acuerdo interinstitucional en el 2008.



Este modelo plantea, la evaluación del Área Metropolitana de Bucaramanga como una gran ciudad-región que lleva a cabo una gestión bajo los principios de sostenibilidad y competitividad, fundamentada en el conocimiento, la gestión integral, la responsabili-dad política, la participación de la sociedad civil el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, que se manifiesta en iniciativas de construcción eco-responsable aprovechando el medio y la biodiversidad, con una visión de futuro de ciudad metro-politana compartida hasta el año 2030.

Igualmente, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano y su componente de Ordena-miento Físico-Territorial Metropolitano (POTM) fija los principios, objetivos, estrategias, políticas y planes específicos en el tema ambiental, que sirven de lineamientos y directrices metropolitanas de obligatoria inclusión y cumplimiento para los POT mu-nicipales. Tal es el caso del Sistema General de Parques Metropolitanos y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS, considerados ambos como hechos metropolitanos prioritarios.

Aunque, el componente de Ordenamiento Físico-Territorial Metropolitano (POTM) incluye algunas políticas de Ordenamiento Territorial encaminadas al manejo, control e Integración de las zonas rurales con las zonas urbanas, no se tiene un plan concertado para el ma-nejo del entorno rural, ni se tienen información sobre huella ecológica metropolitana.

En igual sentido, llama la atención que ninguno de los municipios del área metropolita-na hayan adoptado el SIGAM, a pesar de que los municipios cuenten con responsables ambientales municipales como la Secretaria de Salud y Ambiente de Bucaramanga o la Dirección Técnica de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio de Floridablanca.

Desde la perspectiva del uso y manejo de la información ambiental, sólo los munici-pios de Bucaramanga y Girón cuentan con una línea base de indicadores de reciente adopción, pero no existe un sistema integrado para el manejo de información ambiental manejado por la CDMB con las autoridades metropolitanas; mientras que en materia de monitoreo de calidad ambiental, el área metropolitana cuenta con equipos para el monitoreo de la calidad del aire, adquiridos a través de convenio con la CDMB, quien los opera y administra que contribuyan a la gestión articulada e integral del modelo Ciudad-Región sostenible propuesto.

Gasto en determinantes y factores del sistema urbano

A partir de la información reportada por cada uno de los entes territoriales sobre los presupuestos comprometidos en cada uno de los rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano durante el periodo 2003 – 2008 y habiendo realizado los cálculos en pesos constantes de 2008, se realiza el presente análisis, aclarando que, de la totalidad de municipios y ciudades que componen las áreas metropolita-nas y las áreas de ciudad región, solo las relacionadas en el cuadro 4.15 reportaron información de inversión en temáticas de sostenibilidad ambiental urbana.



Según se aprecia en el cuadro 4.16 el total de las inversiones realizadas en rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano por los municipios que componen las áreas metropolitanas, regiones y distritos fue de $6.460,9 miles de millones de pesos y la del Distrito de Cartagena fue $664,6 miles de millones.

1. Saneamiento básico 3.022,5 46,8 237,3 35,72. Agua potable 988,9 15,3 157,3 23,73. Residuos sólidos 348,9 5,4 0,1 0,04. Gestión del riesgo 175,6 2,7 3,8 0,65. Manejo y conservación de recursos naturales 265,6 4,1 5,0 0,86. Calidad del aire 69,5 1,1 0,7 0,17. Educación ambiental 82,5 1,3 1,0 0,28. Mejoramiento urbano 1.008,6 15,6 168,7 25,49. Ejecución de planes parciales 11,6 0,2 3,8 0,610. Estrategias Energéticas 17,1 0,3 0,0 0,011. Movilidad y transporte 355,1 5,5 52,1 7,812. Sistema de Gestión Ambiental Municipal - SIGAM 115,0 1,8 0,0 0,013. Manejo y administración de bienes de uso público - - 5,5 0,813.1. Actividades turísticas - - 3,4 0,513.2. Actividades recreacionales y culturales - - 12,8 1,913.3. Actividades deportivas - - 13,2 2,0Total 6.460,9 664,6

%

Cuadro 4.16

Gasto en los rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbanodurante el periodo 2003 – 2008

Fuente: Respuestas entes territoriales. Elaboración: DES-CDMA.

Gasto en determinantes y factores del sistema urbano

Total recursos comprometidos durante 2003 - 2008(miles de millones de pesos constantes 2008)

En los municipiosque conforman

las áreasmetropolitanas

y regionesDistrito

de Cartagena%

Área metropolitana o ciudad región

Ciudades y municipios que reportaron información

BOGOTÁ- REGIÓN Bogotá, Bojacá, Madrid, Soacha, Zipaquirá, Gachancipá, Mosquera, La Calera, Sopó, Sibaté, Tabio, Chía, Cajicá.

A.M. BARRANQUILLA Barranquilla, Malambo, Soledad, Galapa

A.M. BUCARAMANGA Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca, Girón

A.M. CALI Cali, Yumbo, Palmira, Jamundí.

AMVA Medellín, Envigado, La Estrella, Itagüí, Barbosa, Copacabana, Sabaneta, Caldas, Girardota.

A.M. CÚCUTA Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia.

AMCO Pereira, Dosquebradas, La Virginia.

DISTRITO ESPECIAL Cartagena

Cuadro 4.15

Ciudades, municipios y distritos que reportaron información del gasto en los rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano durante el periodo 2003 – 2008



Como se aprecia, la totalidad de los municipios que componen las áreas metropoli-tanas, regiones y distritos concentran la mayor parte de su ejecución presupuestal en las temáticas de saneamiento básico, mejoramiento urbano y agua potable. Resaltando que en materia extensión de redes de alcantarillado y acueducto se invierte la mayor cantidad de recursos, que a todas luces no representa una inversión ambiental pro-piamente dicha, ya que no se han destinado recursos suficientes en el tratamiento de aguas residuales y conservación de la calidad y la cantidad del agua en las fuentes de abastecimiento, como se ha evidenciado en lo expuesto a lo largo del capítulo. Ver gráfico 4.4.

En mejoramiento urbano los rubros más representativos se encuentran relacionados con programas de vivienda y ampliación del mobiliario urbano, sin que resulten suficientes para mejorar el déficit de vivienda y de un espacio público de calidad.

El hecho de que se presente una ausencia casi generalizada de recursos destinados a la formulación, adopción y ejecución de planes parciales indica que este elemento, esencial en el modelo de desarrollo territorial, que tiene una función clara en la in-clusión de estrategias de desarrollo urbano planificado (generación de espacio público, construcción de equipamientos, reparto de cargas y beneficios, etc.), no se ha empleado de una manera clara y acertada en el crecimiento de las urbes.

Por otra parte, existe una muy débil gestión de las entidades territoriales en la inversión de recursos en temas tan importantes como lo es la implementación del Sistema de Gestión Ambiental Municipal (SIGAM), indicando entonces que las acciones de apoyo a los entes territoriales por parte del MAVDT han resultado poco efectivas y además que no se ha logrado abordar, bajo una visión de sistema, los componentes de la ciudad y por tanto, se sigue actuando sobre cada uno de sus elementos de forma independiente sin que ello signifique lograr la articulación y sinergia requerida.

Gráfico 4.4


Distribución de la ejecución presupuestal durante el periodo 2003-2008 rubros definidos como determinantesy factores del sistema urbano



Aunque se han hecho inversiones representativas en movilidad y transporte, éstas re-sultan ser aún muy bajas e indican la poca prioridad que tiene este tema en muchos de los municipios del país, a pesar de constituirse en uno de los principales factores de contaminación atmosférica, incidencia en calidad de vida y desarrollo sostenible. Ello también se ve reflejado en las bajas inversiones realizadas en materia monitoreo y control de la calidad de aire.

Pero resulta aún más preocupante que las inversiones en residuos sólidos, manejo y conser-vación de recursos naturales y educación ambiental, que apuntan a disminuir los impactos de las externalidades de la ciudad sean poco representativos en las prioridades de inversión, indicando que aún no se ha tomado conciencia de las responsabilidades frente al manejo sostenible de la oferta ambiental en un claro reconocimiento a los ciclos energéticos.

ConclusionesLa carencia de objetivos comunes entre las políticas de desarrollo urbano, ordena-miento de uso del suelo, ambiente urbano, movilidad, entre otras, y la persistencia de enfoques parciales y centralistas ha sido el común denominador en la historia del país, reflejo de un enfoque de sostenibilidad parcial y relativa que desintegra la cons-trucción sistémica de la Ciudad- Región o de cualquier tipo de entidad administrativa o territorial urbana.

Con el fin de mejorar las condiciones ambientales de las urbes y sus entornos, así como mitigar el deterioro socio económico de gran parte de la población, la baja calidad del hábitat urbano, la fragmentación y segregación social, es necesario avanzar hacia un concepto de desarrollo sostenible que busque contrarrestar el deterioro y agotamiento de los recursos naturales. Los datos revelan que los avances en sostenibilidad ambiental urbana aún son muy débiles y por tanto se requiere atender, de manera prioritaria, un cambio de cultura que permita visualizar que las ciudades y los ciudadanos, como grandes generadores de externalidades ambientales, deben asumir responsabilidades con cada uno de los elementos de la biosfera y procurar el mejoramiento de los espacios urbanos, de tal forma que sea posible construir ciudadanía bajo un concepto claro de calidad de vida.

Partiendo del hecho de que en Colombia se encuentra regulada la intervención del Estado en materia de protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, es necesario mejorar la articulación y armonización de los instrumentos y entidades que intervienen en la planificación del territorio y para ello las entidades que conforman el SINA deben jugar un papel más activo en lograr una real coordinación intersectorial.

No es posible avanzar hacia la sostenibilidad global si desde las ciudades no se inicia un cambio en las inversiones que se realizan en materia ambiental, de tal forma que se vea reflejado el compromiso de todos con la reducción de los impactos ambientales y sociales; para ello se requiere cambiar el modelo donde el consumo indiscriminado y las desigualdades sociales conducen inevitablemente al deterioro general de la biosfera.

Existe una gran debilidad en la mayoría de áreas metropolitanas y distritos especiales frente a la generación de una línea base de indicadores ambientales, y prevalecen en la mayoría de los casos, los indicadores de gestión ambiental municipal, hecho que evidencia los pobres resultados que tuvo en el país, el desarrollo del componente urbano del Sistema de información ambiental del SINA.



En este sentido, la información sobre muchos indicadores en los principales núcleos urbanos del país no se encuentra disponible, y en gran cantidad de los casos se encuentra desactualizada, lo cual dificulta la realización de estudios que son necesa-rios para entender la dinámica urbana e implementar alternativas de solución a las múltiples problemáticas y retos que se presentan en las ciudades de nuestro país. Cuestionamiento que hoy no debería existir debido a la disponibilidad de herramientas tecnológicas que facilitan el acceso a la información.

Si el modelo adoptado es el de ciudad compacta, se deberán formular las estrategias necesarias para garantizar un espacio público de calidad, un control de las externalidades negativas de las actividades urbanas, un uso mixto compatible con la vivienda, aumento de la participación social, además en el flujo de información y conocimiento.

Los bordes de la ciudad están constituidos por diversos ecosistemas y usos del suelo que definen un sistema dinámico y complejo urbano – rural, en donde las presiones sociales y las externalidades de los flujos urbanos cobran especial significado. Por ello, es preciso adoptar formas más sostenibles de urbanización, que pueden partir de enfoques basados en la planeación de ciudad – región, promoviendo la conservación de los recursos naturales y mitigando las presiones sobre ellos.

Es preciso construir un índice integral de sostenibilidad urbana a partir de la inclusión de las dimensiones de la calidad de vida – condiciones ambientales, condiciones ma-teriales colectivas, condiciones económicas y sociales– que, sin desconocer la hetero-geneidad intrínseca y entre urbes, permita tener una visión integral de la complejidad urbana y medir los cambios en los indicadores derivados de la gestión estatal. Ello implica superar la deficiencia local de vacíos informativos de datos y estadísticas de la temática de sostenibilidad.

El bajo conocimiento sobre el crecimiento urbano, los cambios de ocupación del suelo y las conurbaciones que se tienen en el país, no permite generar las estrategias ne-cesarias para mitigar los impactos derivados de este fenómeno sobre las urbes, sus entornos rurales y el medio ambiente. Este aspecto, aunado a la baja gobernabilidad, articulación y complementariedad de las áreas metropolitanas, ha imposibilitado el control y la planeación armónica del uso del suelo y ha permitido la segregación de los habitantes de estas áreas mediante la construcción de grandes conjuntos que con-forman islas de espacios cerrados sin aporte a los equipamientos y espacios públicos y que, para su funcionamiento, requieren indiscutiblemente del aprovechamiento de los servicios que ofrece la ciudad.

La perspectiva Ciudad-Región favorece la discusión sobre sostenibilidad, pues requiere del reconocimiento de las diversas interdependencias sociales, económicas, ambientales y de las oportunidades en materia de competitividad de los municipios que la conforman, pero al mismo tiempo requiere de una visión de conjunto sobre ordenamiento y uso del suelo, y del reconocimiento de los desafíos y límites ambientales que dichos procesos generan.

Igualmente, esta visión metropolitana y regional favorece el fortalecimiento de meca-nismos de coordinación interinstitucional e intermunicipal en materia de sostenibilidad ambiental urbana, ya que se constituye en un elemento intrínseco de la construcción de una visión regional urbana.



Sin embargo, la situación de las áreas metropolitanas en términos de gobernabilidad de la SAU no es homogénea, los avances más notables en términos de gobernabilidad se evidencian en el Área Bogotá –Región, el AMVA y AMCO dónde se evidencia la construc-ción de esquemas regionales urbanos, mayores niveles de coordinación entre las diferentes autoridades ambientales urbanas y regionales, mejores resultados en materia de uso y sistematización de indicadores de gestión ambiental e indicadores ambientales.

Por el contrario, el Área Cali- región presenta pocos avances en materia de construcción de un proyecto regional que favorezca la sostenibilidad ambiental urbana, a pesar del amplio grado de interdependencia económica, social y ambiental que presenta Cali como ciudad principal frente a los fenómenos de suburbanización presentes en el municipio de Jamundí o el gran impacto de la población desplazada y el fenómenos de periurbanización en el municipio de Yumbo, que generan nuevos desafíos ambientales que requieren una respuesta sistémica y articulada entre las diferentes autoridades locales de estos municipios.

En términos generales, las áreas metropolitanas y esquemas de ciudad- región muestran mejores perspectivas de gobernabilidad frente a la sostenibilidad ambiental urbana que los distritos especiales, en la medida en que ninguno de ellos cuenta con una política ambiental urbana o un Plan de Acción Ambiental Local, tampoco cuentan con una línea base de indicadores ambiental y realizan un precario monitoreo de la calidad ambiental que les permita hacer operativas estrategias y metas a largo plazo, y refleje la voluntad y el liderazgo de las autoridades municipales para impulsar una agenda ambiental efectiva.

Las perspectivas de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta podrían mejorar en térmi-nos de sostenibilidad ambiental urbana en caso de hacer efectivo el ejercicio de una Ciudad- Región Caribe que potencialice la gestión de tres autoridades ambientales urbanas y la visión de un entorno común que reconozca las potencialidades y límites de los ecosistemas en su jurisdicción.

El Estado no ha logrado crear marcos conceptuales y regulatorios estables a mediano y largo plazo que dirijan a los diferentes actores gubernamentales y entidades admi-nistrativas hacia la conformación de un modelo de sostenibilidad ambiental urbana.

Son grandes los desafíos que deberá asumir el país en el marco de la implementa-ción y perfeccionamiento de la Política de Gestión Ambiental Urbana expedida por el MAVDT a finales de 2008, y ello supone la real articulación de los viceministerios de ambiente y desarrollo territorial dado que, como está planteado, será el Viceministerio de Ambiente quien lidere la implementación de la política sin tener aún claras las fuentes de financiación ni la proyección de recursos requeridos.

Un aspecto que ha sido desconocido en esta política es la necesidad de adoptar modelos de construcción sostenible y de arquitectura bioclimática y sostenible que garanticen con-diciones de calidad ambiental y permitan el crecimiento y la evolución de las viviendas y los espacios urbanos, al tiempo que generan importantes beneficios ambientales derivados de la eficiencia energética de los proyectos y la conservación de los recursos naturales.

Para la construcción de ciudades más compactas y eficientes se hace indispensable diseñar una política clara, especialmente en materia de renovación urbana y de den-sificación planificada, de tal forma que se logre, en el menor tiempo posible, mejorar la calidad y articulación de los espacios y atributos urbanos.



Todo esto será posible si se formula una política nacional urbana que oriente el cre-cimiento, el tamaño y el carácter de las ciudades con el fin de lograr un desarrollo urbano equilibrado, incluyendo acciones como: la determinación clara de los límites de la extensión urbana y de las áreas periurbanas, el establecimiento de densidades mínimas de ocupación que deben alcanzar las áreas urbanas antes de ampliar su pe-rímetro, favorecer los usos agrícolas y ganaderos, mejorar la calidad de vida para los habitantes de las áreas rurales128, propiciar la continuidad de las áreas de importancia ecológica, la adopción de tecnologías limpias, entre otras.

128 Mejorarelaccesoaeducacióndecalidad,aserviciosdesalud,ainfraestructuraqueincrementelaproducciónrural,amejoramientodelavivienda,etc.

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Tema: Gestión Ambiental UrbanaTítulo: Llegando al Puerto Autor: Rodrigo Antonio Novoa Lezama Lugar: Puerto Colombia - Atlántico

Uso sostenible de la biodiversidade instrumentos para la implementación de la política nacional de biodiversidad

Capítulo VCapítulo V



Capítulo V

Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementación de la política nacional de biodiversidad1

IntroducciónEn los últimos tres años la CGR evaluó la implementación de la Política Nacional de Biodiversidad (PNB), expedida por el Consejo Nacional Ambiental en 1998. Los resul-tados de esta evaluación se han presentado a través de tres capítulos en este informe anual: en 2008, se revisó la gestión en el manejo de áreas protegidas; en 2009 se analizaron las estrategias asociadas a la conservación y uso de la biodiversidad y para 2010 se expone la evaluación del tercer eje de la política, que se refiere al uso de la biodiversidad, y de los instrumentos de implementación de la política.

Uso sostenible de la biodiversidadLa biodiversidad es clave para la existencia y supervivencia del ser humano por sus servicios ambientales y múltiples usos (alimentación, combustibles fósiles, fibras naturales, entre otros). Por ello, la PNB expedida en 1998, busca promover su uso sostenible y que los recursos sean aprovechados de manera justa, equitativa y concertada con las comunidades locales.

Dentro de este marco de referencia se presentan a continuación los principales campos de acción previstos.

Sistemas de Manejo Sostenible2

La formulación de la PNB dice: “El Ministerio del Medio Ambiente, con el apoyo de sus institutos adscritos y vinculados y las CAR, desarrollará y validará sistemas de manejo sostenible de los componentes de la biodiversidad, considerando los sistemas utilizados por las comunidades tradicionales y los desarrollados por la investigación científica”.

1 EstecapítuloeselresumenejecutivodelextensoestudioquesepublicaenlaspáginaswebdelaCGRydeCon-servaciónInternacional.

2 Conjuntodeprácticasdeaprovechamientode lavariedaddeorganismosvivosexistentesen losdiversoseco-sistemasdetalformaquesepreservesucapacidadderenovación,indispensableparalasupervivenciadesusfuncionesecológicaydesdeelpuntodevistaantrópico,económicoycientífico.Enelprimercaso,expresadaenlaregulaciónnaturaldelosflujosdeenergíaydemateria,estabilizacióndetierrasyzonas,procesosatmosféricosyclimáticos,recuperaciónyreconversióndedesechosynutrientes,degradacióndetoxinasyfijaciónyestabiliza-cióndecompuestospeligrosos,entreotros.Yenmateriaeconómicaycientíficacomoproveedoradealimentos,medicinas,fibrastextiles,energía,materiasprimas,entreotras,yturismoyrecreación,entreotras.

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Frente a este mandato, los resultados de la evaluación adelantada permiten consignar las siguientes apreciaciones generales.

Dentro de los 18 sistemas de manejo sostenible reportados por las CAR y CDS, el 74,37% de la inversión realizada en el periodo 1998-2009 ($123.500 millones) ha sido enfocada principalmente al sistema de manejo de zoocría. Debe advertirse que se reportan actividades que no se relacionan directamente con el desarrollo y la valida-ción de sistemas de manejo sostenible. Esto demuestra la falta de claridad conceptual sobre este campo de actividad.

Las corporaciones que mayor inversión informan son CVS, Corpoamazonia y Coralina con el 30%, 14.2% y 14% respectivamente; así mismo, la corporación que más ha implementado estos sistemas es Cormacarena con 11, seguida por otras 15 corpora-ciones que han implementado siete sistemas (CAM, CDA, CDMB, Codechocó, Coran-tioquia, Cornare, Corpoamazonia, Corpoboyacá, Corpocaldas, Corpoguajira, Corpoguavio, Corponariño, Corponor, Corpourabá, CVC).

Las CAR y las CDS informan proyectos de manejo sostenible asociados a 227 especies de las cuales las más frecuentes son los árboles Cedrela odorata, Cordia alliodora, Theobroma cacao, Alnus jorullensis e Inga spectabilis; también aparece entre las más frecuentemente citadas Coffea arabica (cafeto), que no es una especie nativa de la biodiversidad nacional.

El MAVDT ha hecho una inversión de $6.597 millones en los últimos 11 años, enfocándola hacia manejo y conservación de fauna silvestre (38,2%), ecosistemas de manglar (33,6%), cultivo y manejo de frutas y plantas comestibles (7,8%) flora silvestre (6,4%) y acuicultura (5,6%); además, reporta 59 especies (18 de fauna y 41 de flora) impulsadas para el manejo sostenible.

De los institutos de investigación del SINA Invemar es el que mayor inversión ha reali-zado en el manejo sostenible de especies de la biodiversidad nacional (33,3%), seguido por el IDEAM (27,4%), el IAvH (25,8%) y el SINCHI con el 13.3%.3 Estos recursos se destinan al manejo sostenible de 53 especies, 23 de fauna y 30 de flora.

Las autoridades ambientales urbanas (AAU) no han realizado gestión alguna en los últimos 11 años para desarrollar sistemas de manejo sostenible de especies de la biodiversidad, con excepción de la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDAB), que reporta un proyecto asociado a huertas de alimentos andinos ancestrales con prácticas agroecológicas sostenibles y su banco de semillas.

De manera complementaria sobre este tema la PNB determina que: “Para el desarro-llo y validación de estos sistemas de manejo sostenible se identificarán criterios de evaluación regionales, considerando particularmente los impactos que presenten en el medio a diferentes escalas”.

Respecto a los criterios para la reconversión de sistemas productivos en más sostenibles las corporaciones reportan 23 criterios, siendo los más frecuentes: la conservación de la

3 ElInstitutodeInvestigacionesAmbientalesdelPacífico(IIAP)noenviósureportedeinversiónporloquenofuetenidoencuentaenelpresenteanálisis.

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biodiversidad (13,1%), las buenas prácticas (13%), la conservación y recuperación de suelos (11,1%) y la descontaminación, ordenación y protección de fuentes hídricas (9,1%).

El 55,5% de las corporaciones han establecido monitoreos que permiten conocer el estado de los sistemas de manejo y el 40,7% ha desarrollado programas para la recuperación de sistemas de manejo en proceso de deterioro.

El IAvH y el IDEAM no reportan criterios para la reconversión de sistemas productivos en más sostenibles. El Invemar informa la reducción de la captura incidental y los descartes sin comprometer significativamente la rentabilidad de la actividad pesquera; y el SINCHI la capacitación y apoyo logístico de material vegetal para el enriquecimiento de los actuales sistemas productivos con el fin de generar sistemas ambientalmente sostenibles.

Respecto al desarrollo de una zonificación ambiental regional las CAR y CDS indican que los criterios tenidos en cuenta son: la ordenación y manejo de cuencas y con-servación del recurso hídrico (16,5%), la zonificación y caracterización ambiental y ecológica (8,9%), la zonificación de uso y categorías de protección del suelo (8,9%) y el fortalecimiento de sistemas de áreas protegidas (7,6%). En total las corporaciones citaron 30 criterios que, además de los ya nombrados, incluyen el uso de diferentes elementos ecosistémicos (ecosistemas y arreglos ecosistémicos, zonas de vida de Hol-dridge, unidades de paisajes, ecorregiones) lo que demuestra la falta de unicidad en la utilización de conceptos, categorías, escalas y cartografía entre todas la entidades de los ordenes nacional y regionales.

De otra parte, el MAVDT informa que los criterios que usa para el ordenamiento ambiental son: los ecosistemas, los planes de ordenamiento territorial y las políticas, definidas con sus respectivos actos administrativos, que condicionan el manejo, intervención y uso. Resalta la importancia del Mapa de Ecosistemas de Colombia para la comprobación del estado actual de la oferta en cuanto a la localización, extensión, tipo y estado. También destaca el reconocimiento de la normatividad en materia de ordenamiento del territorio como son las zonas de reserva forestal (Ley 2ª. de 1959 y Decreto Ley 2811 de 1974), los distritos de manejo integrado y las áreas de recreación (Ley 2811 de 1974), las cuencas hidrográficas (Ley 99 de 1993), los POT (Ley 388 de 1997), los distritos de conservación de suelos y el sistema de parques nacionales.

Finalmente, el MAVDT reporta como principales criterios de reconversión el incremento de la conectividad a escala de paisaje entre remanentes de bosque nativo y rehabilita-ción de áreas degradadas dentro de estos paisajes, y la implementación de herramien-tas de manejo del paisaje, bosques protectores y corredores biológicos, cercas vivas, aislamientos de fragmentos de bosque nativo, reforestaciones protectoras-productoras y reforestaciones protectoras-productoras con guadua, entre otras.

Las AAU presentan gran variedad de criterios que van desde el fortalecimiento del sistema distrital (y metropolitano) de áreas naturales protegidas y los planes de ma-nejo ambiental de áreas forestales distritales hasta los planes maestros de espacios públicos verdes urbanos, zonificación de manglares, lineamientos ambientales para el ordenamiento territorial, los POMCA y los PGIRS.

El IAvH menciona algunas publicaciones para fortalecer los criterios de zonificación ambiental y el IDEAM reporta 11 criterios para la zonificación ambiental regional en-



tre los cuales sobresalen la priorización de cuencas hidrográficas para la ordenación, las guías para la ordenación de cuencas hidrográficas, los lineamientos técnicos para orientar la zonificación y el ordenamiento de Zonas de Reserva Forestal de la Ley 2ª de 1959, la gestión del riesgo (mapa nacional de zonificación de riesgos e incendios de la cobertura vegetal), la actualización de la zonificación de la susceptibilidad general del terreno a los deslizamientos, y el mapa nacional de amenaza relativa por movimientos en masa, conjuntamente con el Instituto Geológico Minero (Ingeominas).

Los criterios definidos por el SINCHI para el ordenamiento ambiental son la tasa media anual de deforestación y la tasa media anual de praderización y captura de peces comerciales por debajo de la talla media de madurez sexual. Finalmente, para el Invemar), los criterios para el ordenamiento ambiental son el estado de los sistemas de manejo, pesca artesanal e industrial, y el criterio ecosistémico.

La PNB determina además que: “Se continuará con el establecimiento de programas de zoocría, piscicultura, cultivo y manejo de frutas y plantas comestibles, agroforeste-ría y medicina tradicional teniendo en cuenta una evaluación previa de su viabilidad ambiental en el ámbito local y regional”.

Los programas de manejo sostenible de especies que en mayor medida se encuentran desarrollando las CAR y las CDS, son la zoocría (39,8%), la agroforestería (15%) y el aprovechamiento sostenible de la flora (13,2%). En particular de la zoocría de especies nativas se informa sobre el uso de 18 especies de fauna (tabla 5.4) y la existencia de 34 establecimientos de los cuales el 67% se concentran entre las jurisdicciones de CRQ, Cornare, Corantioquia, Corpoboyacá y CVC (gráfico 5.1).

Gráfico 5.1

Fuente: CGR, con base en información reportada por las CAR y CDS

Número de zoocriaderos reportados por CAR Y CDS



Las AAU no han desarrollado programas de manejo sostenible de especies. Sin embar-go, el Jardín Botánico de Bogotá4 ha realizado trabajos sobre 97 especies de plantas silvestres con criterios de viabilidad ambiental tales como: ornato, potencialidad de uso, técnicas biotecnológicas, uso agroalimentario, uso agroalimentario-artesanal, uso como forraje, uso industrial, uso industrial – medicinal, uso industrial-ornamental, uso medicinal, uso ornamental, uso ornamental-industrial.

Invemar, IDEAM, SINCHI y el IIAP no reportan gestión en zoocriaderos. El IAvH informa sobre la elaboración y construcción de herramientas de soporte técnico para el seguimiento a las medidas implementadas sobre especies incluidas en los apéndices CITES.

Tanto el IAvH como el MAVDT son autoridades administrativas CITES de Colombia. Dentro de sus labores conjuntas en el marco del contrato de cooperación 062-2008, actualmente realizan el seguimiento e identificación de posibles ajustes a los programas de zoocría comercial.

El MAVDT reglamentó la producción de especies de fauna silvestres en zoocriaderos, con las resoluciones 1317 de 2000, 1173 de 2004, 0221 y 1660 de 2005, 2352 de 2006 y 0923 de 2007.

Las corporaciones mencionan 16 países de destino de exportaciones de la zoocría de los cua-les los más frecuentes son: Estados Unidos (20,7%) y Alemania (13,7%) (gráfica 5.2).

4 EntidadpertenecientealsectorambientedelDistritoCapital,aunquenoesautoridadambiental.••

Gráfico 5.2


Destino de las exportaciones de especímenes de zoocría reportados por las CAR y las CDS



Por otro lado, el MAVDT reporta la exportación de especímenes y productos de 6 especies, siendo la babilla (Caiman crocodilus fuscus) la más frecuente, destinadas a 16 países (cuadro 5.1).

De lo dicho sobre la promoción de sistemas de manejo sostenible de la biodiversidad se pueden extraer las siguientes conclusiones:

Las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad; no existe un conjunto de sistemas de manejo sostenible unificado para dar alternativas complementarias a las corpo-raciones y evitar que más del 70% de la inversión se realice exclusivamente en zoocriaderos, como sucede en la actualidad.

No hay en el país mecanismos e indicadores para hacer seguimiento a la gestión del uso y manejo sostenible de la biodiversidad. La formulación e implementación de esta herramienta para permitir la evaluación de la efectividad y el impacto de la gestión es uno de los mayores retos.

Dado este resultado se recalca la necesidad de que las CAR y las CDS utilicen el mapa de ecosistemas de Colombia (IDEAM et al. 2007) y refinen la escala a su jurisdicción de tal forma que permita adecuar la información oficial para la toma de decisiones.

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Especie Especimen Paises Importadores

Babilla (Caiman crocodi-lus fuscus).

Pieles enteras: crudas saladas, curtidas o terminadas.

Singapore, Estados Unidos, Mexico, Alemania, Japón, Belgica, Italia, Tahilan-dia, Francia, España, Austria, Inglaterra,

Canda, Rusia, Korea y Panamá

Colas y flancos

Articulos manufacturados

Caiman del magdalena (Crocodylus acutus)

Pieles enteras crudas saladas España, Belgica, Singapore, Italia y Francia.

Iguana iguana Animales vivos mercado de mascotas.

Estados Unidos

Tupinambis teguixin

Boa constrictor

Chelonoides carbonaria

Cuadro 5.1

Especie y especímenes y países importadores

Fuente: CGR, con base en información reportada por las CAR, CDS y MAVDT.

Titulaciones colectivas y de reservas campesinas

Sobre la constitución de reservas campesinas en Colombia durante el periodo 1998 a 2010, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) reporta que promovió la inclusión y titulación de más de 95.000 ha a la categoría de reservas campesinas. De igual forma, en este periodo realizó 152 titulaciones colectivas a comunidades indígenas y de afrodescendientes que suman en conjunto 4.456.085 ha. (cuadro 5.2).



Nombre de la reserva campe-sina

Área total en reserva

Ubicación geográ-fica de la reserva

Inversión (millones de $ corrientes 2009)

Año de formación de la reserva

Acto Administrativo

Sur de Bolívar 29.110 Municipios de Arenales y Morales – Bolívar

1999 Resolución No. 00054 de junio 22 de 1999

Cabrera 44.000 Municipio de Cabrera – Cundina-marca

836.2 2000 Resolución No. 00046 de noviembre 7 de 2000

Bajo Cuembí y Comandante

22.000 Inspecciones de Bajo Cuembí y Comandante en Puerto Asís – Putu-mayo

2000 Resolución No. 00069 de diciembre 18 de 2000

Cuadro 5.2

Reservas campesinas constituidas en Colombia1998 – 2010

Fuente: CGR y PGN, 2006.

A mediados de 2006, la Procuraduría General de la Nación y la CGR hicieron pronun-ciamientos críticos sobre el cumplimiento de la Ley 160 de 1994 y las condiciones de distribución de la tierra en Colombia, sus referentes fueron las cifras oficiales sobre la propiedad territorial y sobre las condiciones del desplazamiento forzado en el campo.

Se dijo en esa oportunidad que el país no ha resuelto el problema de la propiedad de la tierra y sus circunstancias políticas lo han agravado, tampoco existen condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Al mismo tiempo la concentración de la propiedad ha generado mayores presiones sobre las reservas y parques naturales causando grandes pérdidas de suelos y bosques, así como la re-ducción del potencial hídrico del país.

Acceso a recursos genéticos, bancos genéticos y programas de biotecnología

En el documento de formulación la PNB dispuso que:

El Ministerio del Medio Ambiente reglamentara el acceso e intercambio de información y muestras de material genético con fines comerciales y de investigación.

El Ministerio del Medio Ambiente y Colciencias impulsarán la negociación de un protocolo de bioseguridad y la reglamentación nacional necesaria para controlar el impacto de la liberación en el medio natural de especies o variedades modificadas genéticamente.

En este numeral se evalúan los avances de la institucionalidad colombiana en estos as-pectos en los últimos 11 años, así como los enfoques que se están dando al tema.



Mecanismos para el acceso al material genético

La Decisión 391 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena desarrolló, dentro del marco del convenio sobre diversidad biológica, el Régimen Común sobre Acceso a los Recur-sos Genéticos estableciendo los principios o normas “marco” sobre los que Colombia al respecto ha desarrollado e implementado su legislación y que a propósito, en su totalidad ha sido puesta por el MAVDT en un expediente público.

Según lo dicho en el informe de país presentado por Colombia en la Primera Reunión de la Comisión de Recursos Genéticos de la CAN, con la expedición de la Decisión 391 ocurre una transición de la legislación civil a la legislación ambiental, específicamente en lo relativo al ejercicio del derecho de propiedad sobre los recursos naturales reno-vables. La legislación ambiental a diferencia de la civil hace parte del derecho público porque regula las relaciones de los particulares con el Estado, lo que implica que sus disposiciones priman sobre las normas de derecho privado. Más aún, si se tiene en cuenta que el Artículo 42 del Código de Recursos Naturales afirma que “pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este Código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos”, condición que también se aplica a los recursos genéticos, inmersos dentro de la categoría de recursos biológicos que, a su vez, hacen parte de los recursos naturales.

En este mismo sentido, el Artículo 81 de la Constitución Política establece que el Estado es el único facultado para regular la utilización, el ingreso o egreso de los recursos genéticos del país. De este modo, ningún contrato o autorización de acceso a los recursos genéticos podrán ser transados por particulares. A este respecto, el MAVDT afirma que hasta el momento no se ha surtido el primer contrato con fines comerciales y, por ende, el intercambio de información derivado del uso del material genético se refiere a investigaciones con fines científicos y académicos.

Se ha identificado que la principal dificultad con la que tropieza la aplicación de la Decisión 391 se refiere a las compensaciones económicas, pues según la legislación colombiana sólo es posible obtener regalías por el acceso a recursos naturales no re-novables. No obstante, la ley contempla el concepto de pago de una contraprestación por el uso de recursos naturales renovables propiedad de la Nación; ejemplos de ello son las tasas de aprovechamiento forestal y las concesiones por utilización del agua, vigentes en la actual legislación.

Así mismo, la falta de acuerdo en la interpretación de algunas de las definiciones y ámbitos de la Decisión 391 en temas como: acceso a recursos genéticos5, compo-nente intangible y propiedad intelectual, plantean dificultades para su aplicación. La norma que define el término de “acceso a recursos genéticos” deberá propender por la formulación de reglas claras que no obstaculicen, sino por el contrario promuevan bajo criterios de transparencia y equidad el desarrollo tecnológico de los pueblos.

5 Ladefinicióndeacceso,enrelaciónalusodetécnicasdeinvestigaciónquemanipulenelmaterialgenéticocondiferentesobjetivos,esunodeloscasos;lacaracterizacióndeespeciesvíaADN,esotro.

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Bancos genéticos y centros de investigación en bioquímica y biotecnología

Dada la importancia que tienen los bancos genéticos como medios de conservación ex situ y centros de generación de conocimiento que puede potenciar el uso y valor de la biodiversidad, la PNB estableció que:

El Instituto Humboldt, Corpoica, el INS y Colciencias promoverán activamente el es-tablecimiento de bancos genéticos que faciliten la investigación, la transferencia de material y el intercambio de información a nivel técnico y tecnológico. Igualmente, dichas entidades promoverán el desarrollo de centros de investigación públicos, pri-vados y mixtos en bioquímica y biotecnología, facilitando la adquisición de equipos y la capacitación de personal. Se enfatizará principalmente en el desarrollo de bio-tecnologías sustentadas en el uso y mejoramiento de variedades autóctonas. También se promoverá la cooperación entre el sector privado y los centros de investigación, así como entre entidades nacionales y extranjeras.

El IAvH, Colciencias, el INS y Corpoica durante el periodo 1998-2010, en conjunto, han hecho una inversión total de $53.980.5 millones para el establecimiento de bancos ge-néticos y centros de investigación de bioquímica y biotecnología en el país (cuadro 5.3).

El IAvH ha sido la institución que si bien no es la que más ha invertido en esta temática es la que más ha desarrollado iniciativas para lograr la meta propuesta por la PNB. En total ha apoyado el desarrollo de 67 proyectos de investigación en universidades públicas y privadas y centros de investigación de excelencia, principalmente, para el conocimiento de la diversidad genómica en Colombia y para el apoyo en infraestructura, equipos y gastos de funcionamiento de estos bancos y centros de investigación. De igual manera, ha hecho inversión directa en el desarrollo de su propio banco de germoplasma localizado en la sede del CIAT en Palmira, departamento del Valle del Cauca.

Corpoica es la institución que mayor inversión ha reportado en el establecimiento y mantenimiento de bancos genéticos y de germoplasma en Colombia durante el perio-do evaluado. Sus inversiones se han orientado a cinco líneas de trabajo que abarcan desde los microorganismos hasta el manejo de bancos de germoplasma de especies de plantas y animales útiles y de importancia económica en Colombia.

En el caso del INS las inversiones se han dirigido a investigación y mantenimiento de cepas de organismos y microorganismos que afectan la salud pública. Si bien la inversión reportada para 1998 – 2010 es representativa, aun no se puede hablar de la efectividad de estas inversiones y sus impactos en el desarrollo de conocimiento y opciones tecnológicas del país.

El tema de bancos genéticos, germoplasma y biotecnología en Colombia es relativamente nuevo, pero se recomienda que las instituciones dediquen esfuerzos para socializar y divulgar sus alcances en investigación y que consulten intersectorialmente sobre las necesidades e iniciativas de desarrollo en estas temáticas.



Inversión en Bancos Ge-néticos y de germoplasma

Apoyo a otros bancos genéticos

Institución Inversión total(Millones de $) 1998-2010

¿Dónde se ha invertido?

Públicos Privados Mixtos

IAvH $ 460.5 Banco de germo-plasma propio

49 15 3

Instituto Na-cional de salud

– INS

$ 4.223.0 Bancos genéticos del INS

0 1 0

Colciencias $ 5.543.9 1-Centro nacional de investigaciones para la agro indus-trialización de las especies vegetales aromáticas y medi-cinales tropicales.

2-CENIVAM. Centro de excelen-cia en genómica y bioinformática

de ambientes extre-mos GeBix

0 2 0

Corpoica $ 43.753.0 Inversión en 5 líneas de trabajo desde los micro-organismos hasta manejo de bancos

de germoplasma de especies de plantas

y animales

0 0 0

Total de Inversio-nes

$ 53.980.4

Cuadro 5.3

Inversión en bancosgenéticos y de germoplasma1998 – 2010

Fuente: CGR - Cuestionario enviado a entidades 2010.



Los Bancos de Germoplasma en Colombia

(Franco, 2006 - Recursos Naturales y Ambiente/ No. 53:81-84)

Colombia cuenta a 2008 con 29 bancos fitogenéticos con 12.253 accesiones y 1.248 especies de plantas representadas. La cifra de bancos de germoplasma in-cluye no sólo los bancos de los programas nacionales, sino también otros bancos (por ejemplo de universidades, o instituciones de investigación) que reportaron su información al sistema WIEWS (2007) de la FAO.

Fowler y Hodgkin (2004) indican que “un gran número de los bancos nacionales funcionan en la realidad más como un sitio de conservación a puerta cerrada que como una fuente constante de intercambio de germoplasma”. Este es el caso del INIA (Instituto de Investigaciones Agropecuarias) de Chile, el cual reporta una cifra cercana a las 54.800 accesiones y que, sin embargo, desde fines de 2004 hasta la fecha registra haber recibido sólo nueve solicitudes de germoplasma (6 nacionales y 3 internacionales) y dos solicitudes para recolectar germoplasma en Chile. La principal razón aducida es la carencia de un sistema de información que permita al banco dar a conocer ampliamente sus materiales dentro y fuera del país. Otros curadores, por ejemplo de Colombia y Ecuador, argumentan que el bajo flujo de germoplasma hacia el exterior se debe en parte a las dificultades legales de acceso a recursos genéticos en sus países (M. Lobo y A. Monteros, 2006).

Otros países en la región distribuyen materiales a agricultores, mejoradores y em-presa privada dentro de sus territorios, pero el flujo de materiales de origen local hacia otros países es prácticamente nulo a pesar de poseer un número importante de accesiones de germoplasma (Fowler y Hodgkin 2004).

Esta situación se debe, en parte, a los problemas técnicos que enfrentan estos bancos; entre ellos, la proliferación de duplicados, los altos costos de mantenimiento y la carencia de sistemas adecuados de conservación, documentación y manejo del banco en general.

A pesar de estas limitaciones, los bancos de germoplasma de la región continúan jugando un papel importante en la conservación y utilización de recursos fitogené-ticos que, de otra manera, estarían en riesgo de desaparecer con el consecuente perjuicio a la seguridad alimentaria no sólo de la región sino del mundo entero.

Los países de la región deben continuar sus esfuerzos para desarrollar sistemas efi-cientes y racionales que garanticen la conservación de la biodiversidad y satisfagan las necesidades de la comunidad científica y de los agricultores.

Referencia

FOWLER, C; Hodgkin, T. 2004. Plant genetic resources for food and agriculture: As-sessing global availability. Annu. Rev. Environ Resour. 29:143-79. GRIN (Germplasm Resources Information Network). National Plant Germplasm System (en línea). Con-sultado en enero 2007. Disponible en http://www.ars-grin.gov/npgs/holdings.html.



Sistemas de valoración de la biodiversidad

La PNB propuso como meta general el diseño e implementación de sistemas de valo-ración multicriterio de los componentes de la biodiversidad así como de la distribución equitativa de sus beneficios. Además, al MAVDT dejó la tarea concreta de promover la investigación orientada a cuantificar los valores de uso y no uso de la biodiversidad por parte de los institutos de investigación y otras entidades competentes.

Así mismo, encargó al MAVDT, DANE y DNP, como miembros del Comité Interinsti-tucional de Cuentas Ambientales (CICA), ajustar los sistemas de cuentas nacionales para que reflejen adecuadamente el valor y costo de oportunidad de la biodiversidad, considerando la opción de incluir cuentas físicas y estimados del producto interno bruto que se deriva de la biodiversidad.

En los siguientes apartes se evalúan los avances de gestión de las entidades para alcanzar estas metas de acuerdo con los reportes de las entidades encargadas de las mismas.

Valoración de uso y no uso de la biodiversidad

Solamente se han adelantado once estudios de valoración de la biodiversidad por parte de la UAESPNN, el IAvH, el Invemar y el SINCHI. Los estudios se han centrado en valorar los beneficios ambientales relacionados con el recurso hídrico, el ecoturismo y la conservación de los ecosistemas; y en menor medida con beneficios de la captura de carbono y usos directos de los recursos naturales como provisión de madera y semillas. La gráfica 5.3 muestra la distribución de los estudios de valoración por temática.

Gráfico 5.3


Componentes o servicios valorados de la biodiversidad



En 2003 se expidió por parte del MAVDT la Resolución 1478 que establece las metodo-logías de valoración de costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales. Es importante señalar que a pesar de la expedición de esta resolución no se evidencian adelantos en la aplicación de estrategias de valoración por parte del MAVDT o los Institutos de Investigación. Inclusive el IAvH, no obstante contar dentro su estructura institucional con un programa de uso y valoración no ha desarrollado herramientas ni estrategias articuladas o coherentes, para que la valoración de la biodiversidad sea utilizada en reflejar el costo de oportunidad de proyectos de inversión con altos impactos ambientales, como se perfilaba en la política.

Se recomienda al MAVDT que incorpore en los trámites de las licencias ambientales, de algunos proyectos, la obligación de valorar económicamente los impactos en la biodiversidad para la selección de la alternativa más recomendable.

Inclusión del PIB de la biodiversidad en las cuentas nacionales

En 1992 mediante el Convenio Interadministrativo No.031 se creó el Comité Interins-titucional de Cuentas Ambientales (CICA), del cual hacen parte el DANE, la CGR, el DNP, la Universidad Nacional de Colombia, el MAVDT y el IDEAM.

Tiene como objetivo el CICA formular y desarrollar las cuentas del patrimonio natural del país y los flujos pertinentes de oferta y demanda ambiental que permitían determi-nar el estado de los recursos naturales e inferir criterios para el diseño de la política ambiental nacional, concordante con lo planteado en la PNB.

Uno de los primeros proyectos adelantados bajo el CICA fue el Sistema de Contabilidad Económico - Ambiental Integrada para Colombia (COLSCEA), con el que se desarrollaron metodologías que hacen parte de los sistemas de integración económico- ambiental tales como las Cuentas del Gasto en Protección Ambiental, las Cuentas Físicas de los Recursos Naturales y las Cuentas de Calidad de los Recursos Naturales. Concluido este proyecto el DANE continuó con la elaboración de la Cuenta Satélite de Medio Ambiente (CSMA) oficializada mediante el Decreto 262 de 2004. Los avances han estado en-focados principalmente a temas de contaminación y recursos naturales no renovables, con muy pocos desarrollos en biodiversidad y recursos naturales renovables.

El DANE y el IDEAM han avanzado en la construcción metodológica de la cuenta física del bosque y en el ajuste y validación de la metodología del inventario forestal nacional (IFN) junto con la estructuración del plan estratégico nacional para su im-plementación, pero a la fecha no se presentan resultados concretos.

Es poco lo logrado en cuanto a la valoración de la biodiversidad y su inclusión en el PIB Nacional debido a problemas metodológicos, según las instituciones encargadas. El DANE aduce que las metodologías para la valoración de la biodiversidad en el nivel mundial aún se encuentran en discusión y ajuste.

En conclusión, la incorporación de la biodiversidad dentro de las cuentas nacionales no se ha alcanzado ni existen perspectivas de lograrlo en el futuro por dificultades técnicas en la valoración.



Distribución de los beneficios de la Biodiversidad

En el MAVDT debido a que hasta el momento no se ha suscrito el primer contrato de acceso a recursos genéticos con fines comerciales no se ha aplicado el principio de distribución equitativa de los beneficios. Sin embargo, debería contar con metodologías, criterios o lineamientos para establecer la distribución equitativa de los beneficios. Esta ausencia de reglas claras puede ser, entre otras, la razón por la cual no hay solicitu-des de acceso a recursos genéticos de carácter comercial y, por ende, la pérdida del potencial económico del uso de la biodiversidad en Colombia.

En los contratos de acceso a recursos genéticos con fines de investigación, el MAVDT exige:

Poner a disposición del Sistema de Información en Biodiversidad para Colombia (SIB) la investigación en los aspectos pertinentes que no tenga carácter confidencial.

Depositar las muestras colectadas, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del Artículo 8º del Decreto 309 de 2000.

Enviar las muestras biológicas o el material genético no utilizado a la colección de tejidos del IAvH o a una colección debidamente registrada ante este instituto, la cual debe expedir certificación de depósito.

Enviar, con destino al centro de documentación del MAVDT, un ejemplar de las publicaciones nacionales e internacionales relacionadas con la investigación objeto del contrato.

Estas investigaciones de tipo académico se suscriben mediante contratos con el Estado a través del MAVDT, en los cuales se garantiza que el producto al cual accede será utilizado única y ex7clusivamente para realizar la investigación sin interés comercial o aplicación industrial.

Protección de los derechos de propiedad intelectual de los conocimientos tangibles e intangibles

El Gobierno Nacional aún no ha expedido la reglamentación para la protección de los derechos de propiedad intelectual de los conocimientos tangibles e intangibles asociados a la biodiversidad.

El avance reportado por el MAVDT se relaciona con el Conpes 3533 de julio de 2008, denominado “Bases de un plan de acción para la adecuación del sistema de propiedad intelectual a la competitividad y productividad nacional para el periodo 2008 - 2010”, que en su Estrategia 3 determinó que el Ministerio del Interior y de Justicia, con el apoyo de Colciencias, el DNP, los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Cultura, Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo debían elaborar una política dirigida a la protección de los conocimientos tradicionales y acceso a recursos genéticos y sus productos derivados, tendiente a lograr la recu-peración, protección y fomento de los conocimientos tradicionales.

Una problemática identificada por el Conpes citado es la no documentación formal del conocimiento tradicional y, por ende, la dificultad de la Oficina de Propiedad

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Industrial para considerarlo como parte del estado de la técnica ante solicitudes de nuevas patentes.

Así mismo, con relación al acceso a los recursos genéticos y productos derivados, este Conpes diagnostica que las disposiciones contenidas en la Decisión Andina 391 y su implementación, enfrenta los siguientes problemas:

Débil capacidad institucional para la toma de decisiones sobre acceso a los re-cursos genéticos.

Ambigüedades en el texto de la Decisión.

Existencia de procedimientos costosos y no competitivos.

Complejidad en el sistema de contratación.

Ausencia de interpretaciones uniformes sobre el alcance de sus disposiciones.

Además, recomendó al DNP, Colciencias y a los Ministerios de Ambiente, Comercio, Agricultura, Relaciones Exteriores conformar un equipo de trabajo con el fin de for-mular una propuesta de reglamentación o reforma de la Decisión Andina 391, para así evitar el uso ilegal de los recursos genéticos del país, que debía ser presentada a la CAN después de cinco meses de aprobado el documento Conpes. A las mismas entidades se les encargó definir los modelos de las cláusulas de derechos de propiedad intelectual para diferentes modalidades de contratos de acceso con fines comerciales, de investigación, prospección biológica y aplicación industrial.

Con relación a las anteriores recomendaciones el MAVDT viene adelantando el proceso de formulación de la Política Nacional para la Protección del Conocimiento Tradicio-nal; para ello ha generado el documento “Bases para la elaboración de la política de protección del conocimiento tradicional” que requerirá de un proceso sistemático de construcción participativa e intercultural en el nivel nacional y regional con las organizaciones y comunidades indígenas, afroamericanas y locales, así como espacios académicos y de otra índole, a fin de ajustar o mejorar lo hasta hoy elaborado.

El MAVDT reporta que ha apoyado y asesorado la formulación del proyecto: “Incorpo-ración del conocimiento tradicional asociado a la biodiversidad agrícola en los agroeco-sistemas de Colombia” cuyo objetivo es conservar los agroecosistemas sostenibles a través de la protección y promoción de la agrobiodiversidad (AB) y los conocimientos tradicionales asociados (CT). Este proyecto ha tenido apoyo por parte del PNUD para su formulación de solicitud de recursos al Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por su sigla en inglés), y se encuentra a la espera de su aprobación final.

La PNB asigna al IAvH la tarea de realizar un análisis de los sistemas de patentes existentes en el mundo, el cual proveería recomendaciones para que el gobierno na-cional estableciera dicho sistema en Colombia. Al respecto, los reportes del IAvH no precisan si se adelantó dicho estudio, aunque destacan el asesoramiento y el apoyo constante al MAVDT en dicha materia.

Se concluye que no se evidencian avances significativos en el establecimiento de requisitos y condiciones para suscribir contratos con fines comerciales ni criterios y

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metodologías para la distribución equitativa de beneficios derivados del uso de la bio-diversidad y por lo tanto, la vinculación o las inversiones del sector privado en esta materia son nulas. La ausencia de contratos de acceso comercial regulados no impide que el aprovechamiento de recursos genéticos se realice de todas maneras.

Promoción de la Bioprospección

El MAVDT ha realizado o participado en 69 investigaciones con el fin de promover el uso y aprovechamiento sostenible de especies de la flora y fauna nativa. En las gráficas 5.4 y 5.5 se presenta la distribución porcentual de los tipos de usos de las especies investigadas y de los ámbitos de mercado, respectivamente.

De los estudios reportados el 45% tiene un énfasis en la identificación de merca-dos regionales o locales y un 33% indaga las oportunidades de comercializar estos productos en un contexto internacional, especialmente en los mercados de Europa, Estados Unidos y Asia.

El MAVDT participó en 2002 en la formulación del “Plan Nacional en Bioprospección Continental y Marina”, que establece como beneficios de esta actividad la transferencia de tecnología, la capacidad instalada mediante obtención de infraestructura y equipos, y la capacitación de personal científico- técnico y operativo.

En el marco del Programa Biocomercio, desarrollado por el IAvH durante el período 2004-2008 se realizaron tres estudios de mercado en el nivel internacional, ocho estudios de mercado nacional y más de 20 sondeos de productos de la biodiversidad. De otra parte, en el sistema de información de mercados de productos y servicios de la biodiversidad (SIMBIO), administrado por el Observatorio Nacional de Biocomercio (OBIO), se cuenta con información de especies, productos o servicios con más de noventa entradas. Además, el IAvH reporta no tener la capacidad de realizar trabajos o investigaciones relacionadas con bioprospección.

Identificación de especies promisorias

Colombia tiene la oportunidad de capturar una porción significativa del mercado de cosméticos y productos de aseo en el nivel global. Para lograrlo el país debe com-prometerse en un programa sectorial de largo plazo que le permita eliminar barreras significativas, reducir su costo de manufactura, acelerar el tiempo de llegada al mer-cado local y de exportación y conquistar nichos específicos en Centro y Sur América, Europa, Australasia y EE.UU.

Por otro lado, en procesos de transferencia de tecnologías para la identificación y desarrollo de productos promisorios se indica que, en el marco del proyecto GEF-CAF-PNUMA “Facilitación de financiamiento para negocios basados en la biodiversidad y apoyo a actividades de desarrollo de mercados en la región andina (2005 -2006)”, el MAVDT apoyó la elaboración del estudio “Definición de estrategias de desarrollo para tres cadenas productivas de biocomercio” a saber: heliconias y follajes, plantas medicinales y aromáticas y frutales amazónicos. Para cada una de estas cadenas se estructuró una estrategia para el desarrollo del sector.



Gráfico 5.4


Distribución porcentual de los tipos de uso de las especies de flora y fauna nativas reportadas por el MAVDT

Gráfico 5.5


Distribución porcentual del ámbito de los estudios de mercado sobre productos o usos derivados de especies nativas realizados por el MAVDT



Promoción comercial y estudios de mercado

Por parte del MAVDT, se firmaron cuatro convenios de comercialización en Carrefour, Carulla, Cafam y almacenes Éxito con la vinculación de 45 asociaciones de productores en el mercado nacional. Se reporta un total de ventas superiores a $650 millones durante 2003-2006. Igualmente, participó en la apertura y montaje de plazas de mercados verdes en Bogotá en el Jardín Botánico, en Maloka y Corabastos, vinculando 36 organizaciones de productores que alcanzaron un total de ventas acumuladas de $60 millones.

El MAVDT y la Cámara de Comercio de Bogotá realizaron dos ruedas de negocios de productos ecológicos durante 2004 y 2005 en la que se promovió la participación de 80 pequeños productores.

Igualmente, en asocio con Corantioquia, CVC, Corpochivor, CRQ, y el IAvH, se creó en 2002 la feria de productos y servicios de la biodiversidad amigables con el medio ambiente BIOEXPO Colombia. Se han realizado tres versiones en Armenia (2003) bajo el liderazgo de la CRQ; en Medellín (2005) con Corantioquia y en Cali (2008) con la CVC. Durante estas tres versiones se ha contado con la participación de más de 500 expositores, asistencia de más de 55.000 personas y ventas entre las muestras comerciales y las ruedas de negocios superiores a los 12.000 millones de pesos.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), menciona que la inversión en I+D+i (Investigación, desarrollo e innovación) es insuficiente y como consecuencia gran parte de los productos desarrollados en Colombia se basan en fórmulas elaboradas por terceros en otros países. La inversión en I+D+i en Colombia por empresa es significativamente inferior a EE.UU (15% vs. 8%), y no existe un esfuerzo conjunto de la industria para fortalecer la I+D+i para el sector como un todo. La falta de recursos humanos capacitados para mercadeo y otras habilidades específicas contribuye a las dificultades del sector para desarrollar nuevos productos innovadores y competir en mercados desarrollados.

Como parte de la estrategia para superar las barreras descritas se han identificado diversas necesidades:

Recursos Humanos: se requiere de una mejora significativa tanto en el nivel de programas técnicos como universitarios.

Marco Normativo: el sector público y el Gobierno deben trabajar de la mano en la definición e implementación de políticas orientadas a crear condiciones que permitan competir con costos adecuados, como la firma de tratados de libre comercio en países objetivo y la reducción de aranceles para importación. Cabe anotar, además, que en la actualidad los productos derivados del uso y aprove-chamiento sostenible de la biodiversidad no cuentan con partidas arancelarias independientes que permitan cuantificar los volúmenes que Colombia comercializa en el mercado internacional. El MAVDT y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) para 2010 tienen como objetivo gestionar el desdoblamiento de las partidas arancelarias para productos y servicios derivados del aprovechamiento de la biodiversidad en Colombia.

Fortalecimiento de la industria: el sector privado, la academia y los centros de investigación deben alinear sus objetivos para desarrollar innovaciones en produc-tos, especialmente con base en la biodiversidad y procesos que sean viables en

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el nivel productivo y comercial tales como la creación de una red de recursos de investigación, adicionalmente, se debe trabajar en conjunto para la formación de un clúster para la industria.

Promoción: es importante que el sector privado y Proexport realicen esfuerzos conjuntos para promocionar la industria en el nivel internacional y abrir nuevos mercados para el sector.

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La gráfica 5.6 muestra que Corpoamazonia se destaca notoriamente en la ejecución de este tipo de actividades, seguida de la CAM, la CAS y la CDA. La CAR de Cundi-namarca, Corpamag, Corpochivor, Corpoguavio, Corponariño, Corporinoquia, Carsucre, DAGMA, SDA y AMVA no realizaron para el período de evaluación ningún proyecto en este campo de promoción del uso sostenible de la biodiversidad.

De los proyectos o iniciativas apoyados por las autoridades ambientales existe una notoria diferencia entre las especies utilizadas, destacándose que en el 96% de los casos la materia prima de origen son organismos o especies de la flora silvestre en contraste con solo el 4% de especies de fauna silvestre.

De la misma manera los productos elaborados son fundamentalmente artesanías y muebles (59%), alimentos (34%) y cosméticos (7%).

Respecto a estudios de mercado sobre productos y usos derivados de recursos sil-vestres que se han efectuado por las CAR, CDS y AAU, son pocas las entidades que han realizado esfuerzos en este sentido. Sólo el 39% de estas entidades ha apoyado iniciativas de esta naturaleza, destacándose la CAM, Corpoamazonia, Corpoboyacá y la CVS; aunque si se toma como referencia el período de tiempo analizado las esta-dísticas muestran un bajo nivel de preferencia por estos estudios. El restante 61% de entidades no informó sobre actividades relacionadas.

Gráfico 5.6


Número de proyectos para promover procesos sostenibles de transformación artesanal o industrial de la biodiversidad reportados por las autoridades ambientales regionales y urbanas



Sobre el tipo de estudios económicos realizados (26), se destacan los que tuvieron como objetivo la identificación y caracterización de mercados nacionales y planes de negocio para las especies seleccionadas (27%), seguidos de estudios de mercados lo-cales (23%), cadenas productivas (19%) y estudios de factibilidad. Sin embargo, son escasas las acciones posteriores a las fases de estudio, caracterizaciones y diagnósticos de mercados. Algunas excepciones son el caso de Corpoamazonia y el aprovechamiento de recursos maderables que se comercializan en mercados nacionales, la CVS con sus proyectos de comercialización regional de hongos comestibles y miel de abejas y Cor-poboyacá que apoya iniciativas con tagua, maíz de ensilaje, paja blanca, y frutales.

Así mismo, en relación con lo anterior los institutos de investigación han desarrollado alrededor de 12 investigaciones que han tenido por objeto avanzar en el estudio y caracterización de especies útiles o promisorias, así como en el conocimiento y manejo asociado con su uso.

En cuanto a la identificación de especies que vienen siendo aprovechadas económica-mente el IAvH indica que existe un total de 17, todas ellas plantas (cuadro 5.4).

Nombre científico Nombre común

Astrocaryum standleyanum

Poulsenia armata Damagua

Phytelephas spp Tagua

Calamagrostis spp paja blanca

Genipa americana Jagua

Fucraceae spp Fique

Cavendishia bracteata Uva de Anís

Bixa Orellana Achiote

Indigofera suffruticosa Añil

Myroxylon balsamum Bálsamo de Tolú

Borojoa patinoi Borjó

Caesalpinia spinosa Dividivi

Jacaranda caucana Gualanday

Psychotria ipecacuana Ipecaucana

Anacardium occidentale Marañón

Minthostachys molis Muña

Lippa alba Prontoalivio

Cuadro 5.4

Listado de especies con aprovechamiento económico,de acuerdo con el IAVH

Fuente: IAvH, respuesta a cuestionario enviado por la CGR.

Así mismo, el IAvH reportó la realización de 21 estudios, sondeos o investigaciones de mercado de productos o usos derivados de los recursos silvestres de los cuales solo dos se relacionaban con especies de fauna. Es importante indicar que tres de estos estudios de mercados se desarrollaron de manera conjunta con Proexport.



En cuanto a la incorporación en la economía regional o internacional de los productos obtenidos de las especies, sobre las que se han realizado estudios o investigaciones de mercado, el IAVH reporta los volúmenes de producción mensual de algunos productos o subproductos obtenidos de frutales amazónicos. Esta información se extrae del estudio realizado sobre el mercado de productos elaborados a partir de frutales amazónicos colombianos realizado por Mejía, D (2007); no obstante, no es clara la participación del instituto en esta incorporación a los mercados nacionales.

En lo referente al inventario y caracterización de especies con importancia cultural en grupos étnicos se reporta la realización de una investigación en el resguardo Ukumari Kanke6 en 2004. Además, se indica que a partir de la utilización de la metodología de sistemas de uso, desarrollada por el Instituto, se pudieron caracterizar los usos realizados por algunas comunidades indígenas y campesinas tales como algunas co-munidades Wayuu de la media Guajira, comunidades cienagueras de la región del río Sinú y San Jorge en Córdoba, y comunidades guahibas de caño Mochuelo.

En cuanto a la gestión para incentivar o promover la participación del sector privado en el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad el IAvH referencia la publicación de 3 documentos que orientan el desarrollo de emprendimientos de carácter ambiental. Por último, reporta la creación del Fondo Biocomercio cuyo propósito es continuar con el proceso de incubación de empresas y articular diferentes iniciativas privadas con los conocimientos sobre el aprovechamiento y uso de la biodiversidad en Colombia.

Relacionado con lo anterior, el SINCHI informa el desarrollo de 16 investigaciones sobre la flora amazónica (no se reportan investigaciones que involucren animales), que han permitido el reconocimiento de al menos 2.000 especies útiles o promisorias. Se mencionan un total de 19 especies vegetales que vienen siendo aprovechadas económicamente (cuadro 5.5).

De acuerdo con la información suministrada se adelantaron 5 estudios de mercado en 2003, 14 en 2007 y uno (1) en 2009, para establecer canales de comercialización y análisis de oferta y demanda. En la gráfica 5.7 se presenta la distribución de estos estudios por tipo de uso de cada uno de los productos.

Los productos que se han incorporado a la economía regional corresponden a tres fru-tales: Ají (Capsicum sp.) deshidratado y en escamas en el departamento de Vaupés (1 tonelada al año), pulpa de Arazá (Eugenia stipitata) en el Caquetá (10 a 15 toneladas año) y frutos de cocona (Solanum sessiliflorum) en Guaviare (5 a 7 toneladas año).

6 TobarM.E;PerezA;GiraldoM.2004.PuebloCofán.LosnavegantesdelríoPutumayo.FundaciónZioA’i.IAvH.••



Nombre Científico Nombre Común

Leopoldinia piassaba Chiqui chiqui

Guacamaya superba Flor de Inirida

Lepidocaryum tenue Caraná

Cedrela odorata Cedro

Euterpe precatoria Asaí

Oenocarpus bataua Milpesos

Astrocaryum chambira Cambira

Mauritia flexuosa Canangucha

Fícus spp Yanchamas

Minquartia guianensis Cuyubi

Cedrelinga cateniformis Achapo

Carapa guianensis Andiroba

Heteropsis flexuosa Yaré

Brosimum rubescens Mirapiranga

Hevea benthamiana Siringa

Ischnosiphon arouma Guarumá

Capsicum sp Ají

Eugenia stipitata Araza

Solanum sessiliflorum Cocona

Cuadro 5.5

Listado de especies sobre las que se realiza un aprovechamiento económico de acuerdo con el SINCHI (2010)

Fuente: SINCHI, respuesta a cuestionario enviado por la CGR.

Gráfico 5.7


Distribución de los estudios de mercados realizados por el SINCHI durante 1998-2009por tipo de uso de los productos



Ordenación y manejo forestal

En relación con la sostenibilidad en el aprovechamiento forestal de bosques privados y estatales el MAVDT reporta que sus acciones tienen que ver con la ordenación del bosque natural para lograr un manejo adecuado del ecosistema y por ende, un apro-vechamiento sostenible de sus recursos.

Los Planes de Ordenación Forestal y los Planes de Manejo Forestal son los instrumentos que guían el manejo forestal sostenible; por ello el MAVDT ha adelantado acciones dirigidas a identificar las limitantes y vacios para su aplicación y formular acciones para su mejoramiento.

Así mismo, este Ministerio adelantó la revisión y consolidación de los procesos de or-denación que llevan a cabo las CAR, que cubren más de 12,8 millones de hectáreas. Estas iniciativas han sido implementadas por las CAR, así como por organizaciones no gubernamentales utilizando recursos propios, del Fondo de Compensación Ambiental y de la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT).

La CGR considera que debido a que algunas de las iniciativas mencionadas anteriormen-te fueron adelantadas al amparo de la Ley 1021 de 2006, declarada inexequible, es necesario continuar el proceso de armonización de estas iniciativas teniendo en cuenta la revisión y definición de las escalas de trabajo, y la unificación de clasificación de ecosistemas y pautas técnicas para determinar las diferentes posibilidades de uso de las áreas forestales, incluyendo las reservas forestales y otros ecosistemas sensibles.

Otra acción desarrollada por el MAVDT es la promoción de los procesos de certifica-ción forestal voluntaria que permiten que los productos comercializados demuestren su origen bajo pautas de manejo sostenible. Los esquemas de certificación voluntaria se basan en una serie de principios e indicadores consistentes con el manejo sostenible, y desarrollados por organismos globales, como es el caso de la OIMT.

En las áreas de territorios colectivos del departamento del Chocó - Complejo eco-re-gional Chocó Darién - se han fijado las bases para desarrollar un modelo de manejo forestal sostenible comunitario.

De otra parte, el análisis de la información reportada muestra que se presenta un bajo nivel de implementación de los diferentes instrumentos administrativos disponibles para la gestión forestal, Decreto 1791 de 1996 (marco regulatorio aplicable a los ecosiste-mas forestales) y Decreto 1220 de 2005 (licencias ambientales, en lo correspondiente a las compensaciones de impactos no mitigables de proyectos de desarrollo), lo cual implica una débil ejecución de lo propuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (MMA, 2000). Sin embargo, los resultados de este análisis deben ser evaluados con cuidado teniendo en cuenta que se tiene conocimiento sobre varias de las autoridades ambientales que no reportaron avances, pero que en realidad sí lo han hecho, como es el caso de la CVS, Corpourabá, Cardique, CRA, Corponariño, Coralina, Carsucre y Cortolima, que se sabe que han formulado planes de ordenación forestal (entre otros para los ecosistemas de manglar). También hay que mencionar que otras autoridades ambientales como Cornare, Codechocó, Corantioquia, Corpoamazonia, Corporinoquia, CRC y CVC, hacen una utilización adecuada de los instrumentos disponibles.



Es visible que los mayores avances en la gestión se centran en la ordenación de los recursos y la planificación de su manejo (cada actividad con una representatividad del 30%), seguidas del cobro de tasas de aprovechamiento (21%), la realización de inventarios (11%) y la exigencia de compensaciones ambientales por aprovechamiento (8%). La gráfica 5.8 muestra la utilización de los instrumentos normativos disponibles para la gestión forestal.

Aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos y pesqueros

En las diversas políticas ambientales y sectoriales es posible encontrar referencia a los recursos hidrobiológicos - marinos o continentales - sin desarrollos posteriores como planes, programas o proyectos específicos que los consideren y traten como tales; situación contraria ocurre con los recursos pesqueros que han sido objeto de atención en cuanto al diseño de políticas, manejo, administración, control y destinación espe-cífica de recursos humanos y económicos.

Los principales instrumentos en los cuales se formulan criterios y estrategias en relación con estos recursos se pueden sintetizar de la siguiente manera:

Ley 165 de 1994 sobre Convenio de Diversidad Biológica;

Política Nacional de Biodiversidad;

Gestión Ambiental para la Fauna Silvestre en Colombia, documento formulado en 1997.

Política Pesquera y Acuícola, formulada en 1997 por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Conpes 2959).

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Gráfico 5.8

Fuente: MAVDT, respuesta a cuestionario enviado por la CGR

Utilización de los instrumentos disponibles en la normatividad para la gestión forestalpor parte de las autoridades ambientales y urbanas en el período 1998 – 2009



Los recursos pesqueros también son abordados en:

La “Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia”, aprobada por el Consejo Nacional Ambiental el 5 de diciembre de 2000.

La “Política Nacional para Humedales Interiores”, aprobada por el Consejo Na-cional Ambiental en 2002.

La “Política Nacional del Océano y de los Espacios Costeros - PNOEC”, formulada por la Comisión Colombiana del Océano formuló en 2007.

Visión general de los recursos pesqueros

En el nivel mundial las poblaciones de especies pesqueras han ido perdiendo su poder de recuperación debido al mayor cubrimiento de las áreas de pesca y al incremento histórico en las capturas, a los que debe sumarse la captura incidental –by catch- que representa una cifra muy alta (30%) y que no entra en las estadísticas.

Colombia no es ajena a esta realidad mundial y sus recursos están siendo sometidos a intenso aprovechamiento. Dentro de las pesquerías marinas el eje fundamental son los camarones y los atunes, mientras que en aguas continentales lo son el bocachico (Prochilodus sp), bagres (Pseudopltystoma sp) y nicuros (Pimelodus blochii).

Los desembarcos pesqueros en Colombia han tenido dos periodos. El primero con predomino en las aguas continentales hasta 1987, y el segundo cuando tiene lugar el crecimiento de las pesquerías marinas, principalmente en el Pacífico, debido a los esfuerzos pesqueros sobre las poblaciones de atunes (gráfica 5.9).

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Gráfico 5.9


Desembarque histórico de las pesquerías en Colombia.INDERENA, INPA, INCODER, MADR (1975 - 2007)



Especies Aprovechadas

El Incoder como autoridad responsable de establecer las poblaciones y especies ícticas, que pueden ser objeto de aprovechamiento o cultivo, en aguas marinas, estuarinas, continentales y ornamentales reporta que las especies en aguas marinas son 97: en el Pacífico 32 y dos familias (Serranidae, Scianidae); en el Caribe 25 especies de 5 familias (Serranidae, Scianidae, Carangidae, Lutjanidae, Hemulidae); en aguas continentales 9 especies de dos familias (Pimelodidae, Characidae) y respecto a or-namentales 464 especies, para un total de 561.

Sobre los criterios con los que se establecen las cuotas globales de aprovechamien-to el Incoder utiliza diferentes modelos para estimar el tamaño de las poblaciones o especies y su rendimiento máximo sostenible (RMS) expresado como los puntos de referencia límite (PRL), los puntos de referencia objetivo (PRO) y el rendimiento máximo económico (RME).

Océano Pacífico7

Camarón. Se inicia en Colombia de forma industrial hace más de 50 años. En 1957 la industria inició las faenas de pesca, en dos embarcaciones, con producciones que alcanzaron las 84.950 libras-colas/año (Mora, 1998)8. A partir de esa fecha el negocio fue próspero y generó no sólo una flota importante, sino que se desarrolló una infraes-tructura con plantas de proceso que se constituyeron en el principal renglón económico de la pesca en Colombia. La gráfica 5.10 muestra que la producción fue creciente hasta 1967, con rendimientos de 41.749 libras-cola/año y una flota cercana a los 55 barcos, se estaba alcanzando los niveles de rendimiento máximo sostenible como lo muestra los estudios realizados (Mora, 1998). A través de modelos matemáticos el Incoder ha estimado que el límite de aprovechamiento está en las 1.096 toneladas y para el 2010 la cuota establecida fue de 960 toneladas.

Los niveles de aprovechamiento se sostuvieron por un tiempo en 2 millones de libras, exceptuando los años de fenómeno de “El Niño” que ocasionó el descenso en los ren-dimientos. A partir de 1985 el sobre esfuerzo de pesca (principalmente por la pesca industrial) ocasionó una caída significativa de los rendimientos pesqueros en casi un millón de libras. (Mora, 1998). Este descenso en los rendimientos fue influido, además, por un arte de pesca introducido a principio de los 80 (red agallera monofilamento denominada “trasmallo electrónico”) que tuvo un profundo impacto en la pesquería de la región debido a su relativo bajo costo y alto rendimiento en la captura, siendo utilizado principalmente por los pescadores artesanales.

El camarón tití posee un potencial estimado en 5.000 toneladas/año, con capturas que oscilan entre 600 y 1.000 toneladas/año. Las estadísticas muestran que en 2007 se desembarcaron 636 toneladas, sin embargo no existen estudios sobre su dinámica9.

7 Lainformaciónbiológico/pesqueraprocedededatoscolectadosenBahíaSolano,Buenaventura,GuapiyTumaco,eincluyelosdesembarcosdelapescaindustrialydelapescaartesanal.

8 Mora,O.(1998).Análisisdelapescadelangostino(Penaeus[Litopenaeus]occidentalis)efectuadaporlaflotacamaroneradeBuenaventurayeltrasmalloelectrónico.En:TRIANEA(ActaCientíficaTécnica.INDERENA).Vol.1(1988):Pág.198-207.

9 ICA.(2008).Evaluaciónderecursospesqueroscolombianos.InstitutoColombianoAgropecuario.SubgerenciadePescayAcuicultura.Bogotá,DC.Pág.131.

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El PRL, establecido por el ICA es de 2.073 toneladas/año, con un esfuerzo máximo de 70 embarcaciones. Los estudios permiten expresar que el aprovechamiento del re-curso ha sobrepasado el valor óptimo, en especial teniendo en cuenta la influencia de la pesca artesanal. El ICA recomienda una cuota precautoria de 1.200 toneladas/año (50% del RMS) y para el 2010, la cuota es de 1.159 toneladas.

En el caso de otros camarones como pink y chocolate los modelos aplicados por el ICA han determinado que los niveles de aprovechamiento están muy próximos al límite, y se ha establecido que para su adecuado manejo la cuota global precautoria debe estar en las 430 toneladas/año, aplicada para 2010. Los análisis muestran que si los niveles de captura no se acogen a esta cifra, pondrían en dificultades a esta población, pues se está muy cercano a su RMS.

Para el camarón coliflor (Solenocera agassizi), el RMS ha sido estimado en 927 toneladas y para 2010 el ICA estableció una cuota de 730 toneladas. El ICA, para camarón café, coliflor y rojo (Farfantepenaeus brevirostris) estimó el RMS en 1.356 toneladas con un rango de seguridad entre 1.025 y 1.776 toneladas.

Respecto a camarones de aguas profundas (Heterocarpus vicarius y H. hostilis) no se ha establecido el RMS, y según el ICA se registran como fauna acompañante, pero estima que pueden llegar a ser una alternativa para la diversificación de la pesca (ICA, 2008)10.


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Gráfico 5.10

Fuente: CGR, con base en información reportada por el ICA e Incoder.

Desembarque de camarón blanco en el pacífico colombiano.INDERENA - INPA - INCODER – ICA. Estadísticas pesqueras 1956 -2006



Sierra castilla. Coherente con el nivel de aprovechamiento determinado por el modelo Bayesiano/Schaefer, para 2010 se estableció una cuota de 564 toneladas, lo cual se acerca a un nivel de aprovechamiento del 0,2. Es un nivel de aprovechamiento precautorio aunque es viable una mayor cuota.

El dorado. Es una especie pelágica que se ha identificado desde 2003 como uno de los recursos con mejores perspectivas. Posee poblaciones migratorias transzonales y con aparentes buenos stocks. El Incoder en 2007, documento de cuotas, con base en el modelo de producción excedente determinó un RMS de 5.172 toneladas, y para 2010 la cuota establecida fue de 2.500 toneladas.

Carduma. El ICA en 2008 recomendó un RMS de 26.116 toneladas indicando que se está muy próximo a alcanzarlos y recomienda mantener los niveles de aprovecha-miento. Sin embargo, para 2010 estableció una cuota de 27.000 toneladas. Es un recurso a manejar con prudencia.

Mero. Las poblaciones son pequeñas y su crecimiento es lento, ante lo cual y con base en los aprovechamientos históricos el ICA para 2009 estableció una cuota de 56 toneladas, considerando que está en el límite del RMS.

Chernas. Los más recientes documentos de cuotas de 2007 y 2008 no consignan información respecto a las poblaciones, pero utilizando la información existente el ICA para 2010 estableció una cuota de aprovechamiento de 286 toneladas que de manera precautoria es inferior a cualquier RMS.

Pargo lunarejo. Es una especie costera aprovechada por la pesca industrial y artesanal. Sus capturas no ocurren más allá de los 30 m de profundidad. Según el ICA (2008) y CCI11 en 2007 se capturaron 298 toneladas y durante los últimos quince años los aprovechamientos tienen una media de 200 toneladas. El modelo de aprovechamiento determina que el RMS es de 500 toneladas y el RME de 470 toneladas, pero dada la estructura poblacional y el cuidado a tener con las mismas el ICA para 2010 es-tableció una cuota de 256 toneladas.

Pargo rojo. Las variables biológicas y el modelo de Thompson y Bell demostró que para 2007, como lo expresa el ICA: “sobrepasó el RMS y el económico en 199 toneladas, por lo que no se recomienda el incremento de la pesquería”. Propone que la cuota de aprovechamiento se sitúe entre 199 y 250 toneladas. Dado que las poblaciones no se han recuperado para 2010 se estableció una cuota de 99 toneladas.

Mar Caribe12

Camarón de aguas someras. El modelo de aprovechamiento Bayesiano/Schaefer muestra que el RMS podría estar situado en 1.400 toneladas, de las cuales 140 corresponderían a camarón rosado (Farfantepenaeus notialis). Las otras especies como el blanco, tití

11 CCI.(2008).Informefinal2007.Recursospesqueros.CorporaciónColombiaInternacional.Bogotá,DC.

12 ElestadodelaspesqueríasenelCaribereportadaporelINCODERprocededelosmunicipiosdeAcandí,Barran-quilla,Cartagena,Manaure,Necoclí,PuertoColombia,Riohacha,SanAntero,SantaMarta,Tolú,TubaráyTurbo,incluyendolosdatosdedesembarquesdelapescaindustrialydelapescaartesanal.

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o siete barbas, camarón café y tigre tendrían un rendimiento aproximado de 1.200 toneladas. Teniendo en cuenta todas las variables el Incoder para 2010 estableció una cuota de 950 toneladas.

Langosta. El Incoder y, antes el ICA y el INPA, siempre han advertido sobre la vul-nerabilidad del recurso tanto para la península de la Guajira como para San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El modelo de Thompson y Bell para la Guajira indica que la especie pasa por un momento crítico y el RMS está en las 2.1 toneladas, so-brepasado dado que la pesca ha incluido los juveniles (80% de las capturas), con lo cual los procesos de reclutamiento no ocurren. Para 2010 se estableció una cuota de 48 toneladas, pero en las consideraciones del Acta del Comité Ejecutivo para la Pesca se recomendó el cierre de esta pesquería y el control de la comercialización13. Para San Andrés, Providencia y Santa Catalina se estableció una cuota de aprovechamiento de 175 toneladas, pero se sabe que el recurso allí también se encuentra afectado.

Pulpo. En el Caribe es la expectativa de un nuevo recurso para la pesca industrial o la pesca artesanal. El modelo de aprovechamiento arroja un RMS que se sitúa en las 30 toneladas y esa fue la cuota de aprovechamiento establecida para 2010.

Dorado. El modelo de aprovechamiento establece al 0.1 un RMS, muy alto. El Incoder por precaución y dado que es un recurso no plenamente monitoreado, para 2010, estableció aprovechamiento precautorio de 120 toneladas.

Sierra. El modelo permite establecer el RMS en 461 toneladas, y tal como lo expresa el ICA (2008)14 los desembarcos fueron 515 toneladas. Con la información histórica el Incoder para 2010 fijó la cuota en 368 toneladas, con lo cual se espera que el recurso se recupere. La situación mostrada para la sierra común arroja un RMS de 368 toneladas y para el 2010 la cuota establecida fue de 368 toneladas.

Mero. A pesar de lo expresado por el modelo, que arroja un RMS de 65 toneladas, para 2010 la cuota establecida fue de 34 toneladas. Se trata de una medida precau-toria porque las poblaciones son de tardío crecimiento y no muy abundantes.

Pargo chino. El Incoder15 mediante la utilización del modelo de Thompson y Bell y la curva de equilibrio encontró que el RMS era de 19,3 toneladas, próximo a ese nivel y al del RME. Estableció como importante la regulación del esfuerzo de pesca o vedas temporales para que las capturas futuras no excedan los valores de RMS y REMS (17.41 toneladas), poniendo en peligro la sostenibilidad del recurso. Para 2010 se estableció una cuota de 30 toneladas, que se corresponde con lo determinado en el modelo.

Pargo rojo. Recurso altamente apetecido por todos los sectores dedicados a la actividad pesquera; para 2008 el ICA16 estableció que, de acuerdo con el modelo de Thompson

13 ActadelComitéEjecutivoparalaPesca.Reunióndel28deagostode2009.

14 ICA.(2008).Evaluaciónderecursospesqueroscolombianos.InstitutoColombianoAgropecuario.SubgerenciadePescayAcuicultura.Bogotá,D.C.Pág.131.

15 Incoder(2007).Documentodecuotaspara2008.InstitutoColombianodeDesarrolloRural.SubgerenciadePescayAcuicultura.Bogotá,DC.Pág.216.


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y Bell, la especie se encontraba sobre explotada pues el RMS para la época era de 82 toneladas; ante lo cual, tomando en cuenta posteriores análisis, para 2010 se estableció una cuota precautoria de 40 toneladas.

Para otras especies de pargos en 2010 se podrán aprovechar 138 toneladas. El ICA, en 2008, con base en la información colectada consideró que todas las especies estaban siendo aprovechadas casi al límite. Propuso un RMS de 357 toneladas estimando que el pargo rojo era el 12% de todas las especies que conforman el recurso y propuso una cuota de 82 toneladas, que se corresponde con lo establecido para 2010.

Aguas Continentales

Los recursos pesqueros continentales según los diagnósticos aparecen como los más afec-tados por causas antrópicas. La situación es común para las cuencas de los ríos Grande de la Magdalena, Cauca, San Jorge, Sinú, además de la Orinoquia y la Amazonia.

En la cuenca del río Grande de la Magdalena, según los registros de aprovechamiento, todos los recursos se encuentran en estado crítico entre otras razones por el sobre esfuerzo pesquero, la contaminación de diferentes fuentes desde metales pesados (mer-curio), sustancias químicas (pesticidas), residuos sólidos, vertimientos, sedimentación, derrame de hidrocarburos, actividad naviera, etc. (Cardeñosa et. al., 197317; Ruiz et. al., 199118; Cala y Sodergren, 199519; Paz, 200020). En esta cuenca cualquier ordena-miento no depende exclusivamente de las medidas en materia pesquera, sino también de un plan integral que debería estar implementado desde hace muchos años.

La gráfica 5.11 es clara respecto a las tendencias de la pesquería. Hay dos periodos de producción, uno de altos niveles hasta 1987, y a partir de allí declinan de manera ostensible denotando que este sistema está colapsado biológicamente.

Las pesquerías de la Amazonia y la Orinoquia tienen alguna importancia desde 1992 y ocurren fundamentalmente por el colapso de la pesquería en las cuencas del Mag-dalena, Cauca y San Jorge.

En la Orinoquía presentan dos periodos claros de producción, el primero hasta 2000 con altas producciones, y a partir de esa fecha disminuyen de forma sensible (gráfica 5.12). Es uno de los sistemas de especial interés ya que comprende departamentos como Arauca y Casanare y se continúa en Venezuela con el Estado de Apure (Ramirez, H., y Ajiaco 2001)21.

17 Cardeñosa,J.;D.Kanaseich;R.Mendosa;L.E.Rodríguez;V.Rojas;F.Galiano;L.P.DeCristancho.(1973).Eva-luacióndelacontaminaciónactualenlaHoyahidrográficadelRíoMagdalena.Proy.ITT/COLCIENCIAS300261-01-70VOL.1y2.Bogotá.Informefinal.

18 Ruiz,J.E.;E.J.Cedeño;A.EspinosayJ.Gómez.(199)1.EstudiodelacontaminacióndelRíoMagdalenapormetalestraza,surelaciónconparámetroshidrológicosfisicoquímicosysuincidenciaenlasaludhumana.HIMATINGEOMINAS.

19 Cala,P.ySodergren,A.(1995).DatospreliminaressobrecontaminaciónpersistenteslipofílicosenpecesdeaguadulcedeColombia.EnProgramasyResúmenesIIEncuentroCientífico,DepartamentodeBiología,FacultaddeCiencias,UniversidadNacionaldeColombia,sedeBogotá.

20 Paz,R.(2000).Evaluacióndelacontaminaciónconmercurioenpeces,sedimentossuperficialesymacrófitasenlasciénagasdelbajoSanJorgeCaimito(Sucre).Trabajodegrado.Cartagena:FacultaddeQuímicayFarmacia.UniversidaddeCartagena.

21 Ramírez,H.,yAjiaco,R.E.(2001).La Orinoquía colombiana y su área de frontera.Bogotá:INPA,COLCIENCIAS,MINAGRICULTURA,ProgramaNacionaldeTransferenciadeTecnología.

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Esta cuenca es de vital importancia para el aprovechamiento de los peces ornamentales ya que cerca del 88% provienen de allí, lo cual también implica que poseen una gran diversidad (Barreto et al. 2009)22.

22 Barreto,C.,Borda,C.,Rehder,J.C.,ySánchez,C.L.2009.Propuesta de cuotas de aprovechamiento de los recursos pesqueros colombianos y ornamentales para la vigencia 2010.Bogota:Ica.Pág.131.

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Gráfico 5.11

Fuente: CGR, con base en información reportada por el Incoder.

Recuento histórico de los desembarcos pesqueros en la cuenca del Río Grande de la Magdalena

Gráfico 5.12


Producción pesquera de la Orinoquía 1992 – 2008.INCODER, 2010



Los estudios pesqueros realizados en la zona, aunque interesantes, no son continuos y se pierden en el tiempo, de allí que uno de los objetivos de la evaluación de las pesquerías debe ser proponer planes de toma de información en todos los aspectos biológicos, pesqueros, económicos y ecológicos que permitan disponer de bases de datos sólidas y espacio temporalmente válido, con estricto rigor científico.

La cuenca del río Amazonas está conformada por el 42% del territorio nacional y allí confluyen dos importantes sistemas fluviales, los ríos Caquetá y Putumayo. En esta cuenca, correspondiente a las aguas territoriales colombianas y no a las pesquerías del total del río Amazonas, se aprecia una tendencia declinante que ha tenido influencia de la reglamentación de países como Brasil (gráfica 5.13).

La pesquería de grandes bagres constituye la actividad de mayor importancia para la economía de la región, especialmente el dorado (Brachyplatystoma rousseauxii) y el lechero (Brachyplatystoma filamentosum), recursos considerados como de primera calidad (Alonso et al. 2005).

En el río Putumayo, parte integral de la cuenca del Amazonas, se han reportado 25 especies de interés comercial cuales son aprovechadas para el ornato o pesca orna-mental (Agudelo et al. 2006)23.

23 Agudelo,E.,Alonso,J.C.,yMoya,L.(2006).Perspectivas para el ordenamiento de la pesca y la acuicultura en el área de integración fronteriza colombo-peruana del río Putumayo.InstitutoAmazónicodeInvestigacionesSINCHIeInstitutoNacionaldeDesarrolloINADE.

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Gráfico 5.13


Producción pesquera de la cuenca de la Amazonía 1992 - 2007. Estadísticas pesqueras: INPA- ICA 2009



Cabe anotar que el recurso ornamental ha generado un interesante potencial económico con importantes aportes a la generación de divisas. En la gráfica 5.14 se observa que entre 1995 y 2008 los valores de exportación alcanzaron los US $7.000.000. Su captura se realiza prácticamente en todo el territorio colombiano, pero de acuerdo con las estadísticas oficiales, de la autoridad pesquera, la actividad tiene el siguiente comportamiento por regiones: Orinoquia 88%, Amazonía 10%, Cuenca del Pacífico 0,3% y Magdalena 1,7%. Se debe advertir que el aprovechamiento de los recursos ornamentales marinos está vedado.

De la participación del Pacífico, el Caribe y las aguas continentales respecto a los des-embarcos de productos pesqueros para 2009 es evidente que el Pacífico es el que más aportes hace a la pesquería y que las aguas continentales están en franco retroceso.

Estudios e investigaciones que validan el aprovechamiento

Los estudios y la colecta de información para la aplicación de los modelos matemáticos o estadísticos bien para especies o poblaciones tienen un legado desde el Inderena, luego el INPA y el Incoder, además de lo aportado por las Universidades y las ONG.

Debido a determinaciones tomadas al interior del MADR desde hace varios años la autoridad pesquera nacional que, en virtud a su responsabilidad para establecer las cuotas globales anuales, debiera colectar la información de los desembarcos y hacer las mediciones biológicas, no lo hace, y es una función cedida a una empresa externa.

Respecto a las investigaciones efectuadas entre 1998 y 2009 en materia de recursos hidrobiológicos y pesqueros las entidades reportan 376 investigaciones. El cruce de la información reportada denota que algunas investigaciones se repiten y que es común trabajar con la misma especie por diferentes actores.

Gráfico 5.14


Producción en número de individuos y en US$ para peces ornamentales en Colombia



Llama la atención que, a pesar de que se accede a un número muy reducido de especies, las investigaciones no se hayan orientado a encontrar solución a la falta de conocimiento biológico/pesquero de las diferentes poblaciones o especies. Sirva de ejemplo que en peces ornamentales, sin ningún criterio científico o técnico, se pasó de aprovechar 172 especies a 464 sin mediar ninguna estima poblacional o determinación del RMS o del RME.

Actividades acuícolas

Las actividades acuícolas se refieren a cultivos en aguas marinas, estuarinas, continen-tales y en las modalidades in situ, ex situ y repoblación. El Incoder, entidad que por misión administra, maneja, controla y realiza estas acciones, manifiesta que desde la época del Inderena (1968 - 1990) el tema del repoblamiento fue una actividad institucional y misional heredada del MADR. Repoblaba con trucha diversas cuencas y operaba estaciones piscícolas intermedias para atender la demanda de la región y los repoblamientos, orientándolos a incrementar las poblaciones pesqueras de cuerpos de agua de uso público y posteriormente para poblar los embalses del Guájaro, Be-tania y Prado, utilizando tilapia plateada (O. niloticus) y bocachico (P. magdalenae), también liza (Mugil cephalus, M. curme). Todo con el objetivo trasladarlos dado que no podían entrar a las corrientes de aguas continentales (provenientes del mar), por el taponamiento de caños y construcción de presas.

Era una política general poblar las corrientes de aguas frías del país (embalses, lagos, lagunas, quebradas, etc.) con la trucha arco iris (Onchorhynchus mykiss), debido a que era una especie muy apetecida y solicitada por las poblaciones y autoridades locales, ayudaba a la dieta alimenticia y para atender las demandas de los pescadores deportivos.

El INPA (1991-2003) continuó con estos programas y en 1995 se expidió la Re-solución 0531 de 2005 para reglamentar la actividad del repoblamiento en el país. Posteriormente, el Incoder (2003 -2007) continuó con los repoblamientos y la opera-ción lisa, además de los rescates de poblaciones en algunas zonas de la cuenca del río Grande de la Magdalena.

Respecto al impacto que pueda tener la acuicultura sobre la calidad de agua no se reportan seguimientos y continúa la discusión sobre quién tiene la responsabilidad en esta materia. Para ello se hace necesario consignar lo establecido en la Ley 13 de 1990 que, en su Artículo 15, consigna: “El Estado procurará el mantenimiento y la protección de los cuerpos de agua. El Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, NPA, que se crea por la presente Ley, velará por el mantenimiento de las condiciones ópti-mas del medio acuático en el cual se desenvuelve la actividad pesquera, informando a la entidad o entidades competentes, de las anomalías encontradas para la oportuna recuperación del medio afectado”.

En cuanto a paquetes tecnológicos para incremento de las actividades acuícolas el In-coder reporta estudios para desarrollar paquetes con pargo lunarejo (Lutjanus guttatus), mero (Epinephelus sp), cobia (Rachycentron canadum), capaz (Pimelodus grossko-pfii), doncella (Ageneiosus caucanus), bagre sapo (Bactrochoglanis acanthochiroides), guabina (Hoplias malabaricus) y pataló (Icthyoelephas patalo). Con ostra de mangle (Crassostraea rhizophorae) se implementó un proyecto comunitario en la Bahía de Cispatá que ya no funciona. La CAM reporta el desarrollo de paquetes tecnológicos con bocachico (Prochilodus magdalenae).



Ante la expedición de la Resolución 0848 de 2008 del MAVDT, sobre especies exóticas invasoras en las que se declaraban la trucha y las tilapias como exóticas invasoras, se suspendieron los repoblamientos con estas especies para que se realizaran solamente con especies nativas, actividad que informan la CAM y la CAS al Incoder.

En Betania el Incoder repobló con O. nilotica en el embalse del Guájaro y Betania; y la CAM con dorada (Brycon moorei), mojarra anzuelera (Caquetaia umbrifera) las lagunas El Juncal y Guaitypan y en el municipio de Palermo con 106.000 individuos. La CAS en las ciénagas de Sabana de Torres y San Silvestre con 30.000 individuos de P. magdalenae.

Los seguimientos a las actividades de repoblación y su eficacia no son una conducta, sino una excepción o se hace con fines de educación ambiental.

En 2009, el 25% de autoridades ambientales manifestaron haber realizado repoblación con especies pesqueras introducidas, principalmente cachama y tilapia24. Ninguna auto-ridad ambiental manifestó haber formulado un plan o programa con medidas claras que permitieran combatir la presencia de especies introducidas o trasplantadas. Cuando las CAR informaron sobre los impactos de las introducciones o trasplantes en poblaciones nativas explicaron el hacerlo no con base en estudios, sino en apreciaciones como “afecta a la poblaciones nativas, desplaza especies, ha aumentado su distribución, por depredación, afecta las poblaciones nativas por aumento de densidades, por su alta tasa de reproducción, etc.”.

Incoder reporta que sus estaciones producen para repoblación o fomento un millón de alevinos de O. niloticus y Oreochromis spp; cachama (Piaractus brachypomus y Colossoma macropomum) dos millones de alevinos y trucha (O. mykiss) quinientos mil alevinos.

Indicadores sociales y económicos

La Gráfica 5.15 establece la procedencia del consumo aparente de productos pesqueros según la fuente, quedando este estimado en 6,5 Kg/per cápita, valor coherente con los desembarcos y con la producción acuícola que en un gran porcentaje se exporta.

Cifras actualizadas sobre el número de pescadores no se reportan por parte de las enti-dades, pero análisis anteriores permiten establecer que Colombia tenía al comienzo del periodo alrededor de 71.000 pescadores artesanales, siendo de aguas marítimas 19.000 y 52.000 de aguas continentales, y se generaban 45.000 empleos indirectos 25/26/27.

24 Estadodelosrecursosnaturalesydelambiente.(2009).ContraloríaGeneraldelaRepública.Bogotá,D.C.

25 Gutiérrez,F.,Lozano,G.,Franco,F.,&J.Silva.[1988].Estudiodefactibilidadparaelmontajedecentrosdeserviciosalapescaartesanal-CESPA-enGuapi[Cauca],yTumaco[Nariño].FONDODRI.SantafédeBogotá.Pág.63.

26 Gutiérrez,F.,Lozano,G.,Franco,F.,&J.Silva.[1990].Estudiodefactibilidadparaelmontajedecentrosdeser-viciosalapescaartesanal-CESPA-enelGuapi[Cauca],Buenaventura[Valle],yBahíaSolano[Chocó].FONDODRI-CRC-CVC-CODECHOCÓ.SantafédeBogotá.Pág.140.

27 Gutiérrez,F.[1992].EstudiodefactibilidadparaelmontajedeunaescueladeentrenamientopesqueroenGuapi[Cauca].CRC.FONDODRI.SantafédeBogotá.Pág.67.

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Los pescadores de aguas continentales llegaron a ser estimados en la década de los 70 en 150.000, con una población indirectamente vinculada de 300.000 personas, cuando los recursos eran abundantes y se presentaba, por ejemplo, el fenómeno de “subienda” en la cuenca del río Grande de la Magdalena, Cauca y San Jorge.

La pesca industrial genera 3.000 empleos directos y cerca de 9.000 indirectos28. Respecto a la generación de empleo por parte de la pesca industrial se estimaban 10.500 los puestos de trabajo con excepción de la tripulación para las dos costas en 199429. Según el DNP30 la acuicultura entre puestos directos e indirectos, genera 32.000 empleos.

La pesca artesanal (continental y marina) poseía y posee canales de comercializa-ción externos a las comunidades y una producción oculta en las cifras reportadas por la pesca industrial.

La producción nacional incluida la acuicultura en 1994 alcanzó las 150 mil toneladas. En años posteriores declinó a 80 mil toneladas. En 2003 llegó a un máximo de 160 mil toneladas. Diversos estudios han concluido que la producción de ciertas áreas del Caribe colombiano se ha reducido en un 50%, siendo objeto de la pesquería industrial y artesanal el atún, la langosta, y el caracol de pala.

En el Pacífico la actividad pesquera la desarrollan 23 empresas con 211 embarcaciones; en el Caribe 20 empresas y 54 embarcaciones y para el caso de San Andrés Islas 29 empresas

28 ANDI[2006].LaindustriapesqueraenColombia.ForoPesquero.Expomares5-7octubrede2005.AsociaciónNacionaldeIndustriales.CámaradelaIndustriaPesquera.Bogotá,Colombia.

29 INPA/PNUD/FAO.[1994].CaracterísticasdelapescaylaacuiculturaenColombia.SantafédeBogotá.196p.

30 DNP.[2006].VisiónColombia.II.Centenario.Aprovechamientodelespaciomarítimoysusrecursos.Propuestaparadiscusión.DepartamentoNacionaldePlaneación.Bogotá.Colombia.Pág.90.

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Gráfico 5.15


Consumo aparente y procedencia de los recursos pesqueros



y 90 embarcaciones. El número de embarcaciones y las empresas se corresponden con los volúmenes de pesca anual otorgados y con las especies objeto de aprovechamiento.

Manejo, administración, control y regulación

Se trata de tareas cada vez más difíciles debido a la reducción de personal y del presupuesto de Incoder. La importancia del subsector pesquero se ha visto mermada desde cuando en 2002 se liquidó el INPA, que tenía aproximadamente 340 funcio-narios y a 2007 52, y un presupuesto de funcionamiento de $468.1 millones que se ha venido reduciendo de manera sustancial.

En cumplimiento de su función sancionatoria el Incoder no relaciona ninguna. El MAVDT reporta algunos eventos. Respecto a las áreas de la UAESPNN llama la atención el alto número de infracciones y la escasa relación establecida con el Incoder, dado que la actividad pesquera se cumple por parte de personas naturales o jurídicas que deben tener permisos expedidos por el Instituto y por la UAESPNN que cumple con su función de control.

Otra medida importante frente a los recursos pesqueros, es el establecimiento de ve-das. Liderado por el Incoder con el apoyo de los Institutos de Investigación adscritos o vinculados al MAVDT, ya que todos participan en el establecimiento de las cuotas globales anuales y se determina algunas medidas de manejo. El Incoder ha establecido vedas para recursos que considera con algún grado de amenaza o que los modelos de aprovechamiento sugieren que se implementen.

Desarrollo ecoturístico sostenible

El Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes, publicado en 2002 por el MAVDT clasifica al ecoturismo como uno de los bienes y servicios ambientales prestados por la naturaleza y supone su desarrollo como uno de los potenciales de crecimiento sostenible para el país.

El MAVDT suscribió con el MCIT desde 2002 la Política para el Desarrollo del Ecotu-rismo. Para facilitar su implementación se estableció en 2006 la exención en renta por servicios de ecoturismo. Este instrumento se ha constituido en un incentivo económico para el desarrollo de actividades e iniciativas ecoturísticas, así como a la inversión para el apalancamiento de proyectos de este tipo en el país.

A principios de 2005 al amparo del MAVDT, la UAESPNN y el Viceministerio de Tu-rismo se constituyó el Comité Interinstitucional Nacional de Ecoturismo de Colombia (CINEC) cuya función principal es impulsar, evaluar y articular la implementación de planes, programas y proyectos para fortalecer el ecoturismo en el país, en el marco de la Política para el Desarrollo del Ecoturismo.

El CINEC está constituido por diversas entidades de los sectores público y privado, acadé-mico y de la sociedad civil, y cumple su función a través de cuatro líneas de trabajo:

Responder a las necesidades de planificación y marco legal.

Generar instrumentos de desarrollo empresarial que consoliden las iniciativas exis-tentes o induzcan nuevos y viables emprendimientos.

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Identificar plenamente y poner en marcha las estrategias más propicias para co-mercializar eficiente y efectivamente la oferta de ecoturismo del país, a la vez de identificar las carencias en cuanto a diseño de producto y calidad.

Generar mecanismos de capacitación, sensibilización e investigación que den claridad a la sociedad colombiana sobre el ecoturismo y sirvan de apoyo para afianzar su desarrollo.

El MAVDT apoyó la formulación y publicación de varios documentos que incluyen: los “Lineamientos para el ecoturismo comunitario”, un manual de uso sobre la “Exención de renta por servicios ecoturísticos” y la “Guía para Desarrollar Planes de Negocios en Ecoturismo”. En asocio con la Fundación Natura, otro de los Miembros del CINEC, formuló una “Guía de financiación para iniciativas de ecoturismo”, una “Guía de bue-nas prácticas para ecoturistas” y una “Guía de buenas prácticas para prestadores de servicios ecoturísticos”, que están en proceso de publicación.

De otra parte, el MAVDT organizó BIOEXPO 2008 donde se realizaron exposiciones sobre el desarrollo del ecoturismo en el nivel regional y mundial, y se contó con una muestra comercial en la categoría de servicios ambientales en donde. Participaron 18 empresas de ecoturismo, fue visitada por más de 44.000 personas. Para la cuarta versión - BIOEXPO Colombia 2010 - la categoría invitada será la de ecoturismo y se espera promocionar los departamentos de Huila, Caquetá, Amazonas y Putumayo como destinos ecoturísticos.

El MAVDT firmó una agenda interministerial con el MCIT donde, dentro de otras ac-tividades, se espera establecer una estrategia de trabajo común con el CINET para impulsar, evaluar y articular la implementación de planes, programas y proyectos a fin de fortalecer el ecoturismo y constituir el Comité interministerial de Ecoturismo para adelantar las acciones que para este tema se han establecido en la agenda.

Se estableció, además, la participación del Viceministerio de Turismo del MAVDT y de la UAESPNN en la implementación de la Política Nacional para el Desarrollo del Ecoturismo, y se quiere impulsar la implementación del Sello Ambiental Colombiano y el Sello de Calidad Turística en Sostenibilidad (NTC5133, NTS 001-1, NTS 002-1) para proyectos de ecoturismo desarrollados en los Parques Nacionales Naturales. Por último, la agenda establece el apoyo para la implementación del Convenio suscrito entre la UAESPNN y Proexport para la promoción del Ecoturismo en Áreas Protegidas Nacionales, en el nivel internacional.

La UAESPNN ha iniciado el proceso de incorporación conceptual y técnica de los te-mas asociados con el ecoturismo en áreas de uso público y su planeación y manejo en áreas protegidas. Todo ello mediante el desarrollo de la estrategia de ordenamien-to de uso público. Una vez diseñada esta estrategia se establecerá un programa de promoción del ecoturismo.

Uno de los primeros aspectos en los que se ha avanzado es en el cálculo y definición de la capacidad de carga de las áreas con mayor número de visitantes, diseñándose un conjunto de indicadores para monitorear los impactos de las actividades turísticas, que permitió la elaboración de una reglamentación para este tipo de actividades.

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A 2009 se han establecido programas de ecoturismo comunitario con organizaciones locales en 4 áreas protegidas (PNN Utría, PNN Corales de Rosario y San Bernardo, SFF Iguaque y SFF de los Flamencos PNN) y se pretenden incorporar otras 2 nuevas áreas (Chingaza y PNN Cocuy). En estas áreas se ha mejorado la infraestructura (alo-jamientos, áreas comunes, senderos, tratamiento de aguas residuales) y consolidado los planes de trabajo que sirven de orientación y guía para las actividades y acciones que se desarrollan por parte de las comunidades involucradas en el Programa.

La UAESPNN participó en la creación de 4 mesas regionales de ecoturismo (Cauca, Boyacá, Guajira y la región Caribe) donde participan representantes de los gobiernos locales, universidades, autoridades ambientales, entre otros. En estas mesas se defi-nen y socializan los proyectos ecoturísticos que se van a desarrollar y las acciones y responsabilidades de cada institución participante en el proceso en consolidación de una oferta ecoturística en cada una de estas zonas.

Así mismo, la UAESPNN entregó en concesión los servicios ecoturísticos en 4 áreas protegidas (PNN Tayrona, PNN Gorgona, PNN Nevados y PNN Amacayacu), y próxi-mamente entregará los del Vía Parque Isla de Salamanca. Este proceso ha permitido la remodelación de infraestructura para aumentar la capacidad de alojamiento y de prestación de servicios; pero por otro lado ha encarecido el acceso a estos servicios a visitantes, lo cual reduce las posibilidades de su disfrute a la mayoría de la población colombiana, que cuenta con bajo nivel de ingresos.

La UAESPNN reportó que en el primer semestre de 2009 ingresaron al Sistema de Parques un total de 332.683 personas, con un incremento de cerca de 3,7% con relación al mismo periodo de 2008 (320.962).

Para el análisis de los avances de las autoridades ambientales regionales en la materia se consideró el nivel de implementación de acciones en relación con las líneas de ac-ción propuestas por la Política Nacional para el Desarrollo del Ecoturismo, a saber:

Ordenamiento y planificación de las áreas.

Fortalecimiento de infraestructura.

Formación, capacitación y sensibilización de los actores regionales y locales.

Investigación de mercados y diseño del producto ecoturístico.

Fortalecimiento de organizaciones empresariales de base.

Promoción y comercialización de los servicios ecoturísticos.

Los mayores esfuerzos se concentran en los procesos de ordenamiento y planifica-ción de áreas (36%) y, en segundo lugar, en la formación de capacidades de los actores locales (23%).

En términos generales se puede afirmar que existe un interés importante por parte de las entidades en promover el ecoturismo, aunque deberían fortalecerse las actividades e iniciativas encaminadas a la promoción y comercialización de los servicios ecoturísticos, y al desarrollo de investigaciones de mercado y diseño de los productos ecoturísticos

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regionales y locales para armonizar los procesos de planificación con acciones concre-tas destinadas a la conservación de la biodiversidad (paisajes y recursos naturales), a través de proyectos para áreas y productos con potenciales identificados.

Como parte de la evaluación, en la gráfica 5.16 se muestra el desempeño de las CAR y CDS en estos aspectos, destacándose Corpoboyacá, Cardique, Coralina, Cormacarena y CVS como las entidades líderes del SINA en el ámbito regional en la promoción de la utilización de los servicios ambientales de la biodiversidad en iniciativas ecoturísticas.

Evaluación de los instrumentos de la PNBLa PNB se fundamenta en tres estrategias: conocer, conservar y utilizar e identifica ins-trumentos para facilitar la implementación mediante acciones específicas. A continuación se examinan los principales instrumentos utilizados, sus avances y sus limitaciones.

Capacitación, educación y divulgación

Al respecto la PNB señala:

“Se fortalecerán los programas de formación profesional en biodiversidad, así como el programa de becas para doctorado de Colciencias. Esto se apoya con el desarrollo de tecnologías mediante la formación de expertos, y se deben promover programas de cooperación técnica con entidades de investigación”.

“El Ministerio del Medio Ambiente y las CAR llevarán a cabo programas de capaci-tación a las autoridades regionales y locales en relación con la conservación y uso sostenible de la biodiversidad”, esto debe comprender programas de capacitación en comunidades locales de acuerdo con las condiciones particulares de cada región”.

Gráfico 5.16

Fuente: CGR, con base en información reportada por las CAR y CDS.

Acciones ejecutadas para la promoción del ecoturismo por la autoridad ambiental regionalen el período 1998 – 2009



“Las CAR y los institutos de investigación adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente producirán información y materiales didácticos que puedan ser utilizados en programas de educación ambiental y divulgación”.

En procura de alcanzar estas metas Colciencias ha realizado una inversión de $7.920 millones durante el periodo 2002 – 2007 en el programa de becas y programas de formación de investigadores, tal como se aprecia en la Tabla 5.6.

Programa de formación Número de Becas Inversión ($millones)

Maestría 4 400.0

Doctorado 47 7.520.0

Total 51 7.920.0

Cuadro 5.6

Promoción de becas y formación de investigadores para estudios en biodiversidad

Fuente: CGR, con base en información reportada por Colciencias.

Además, Colciencias otorga becas para formación en maestrías, doctorados y post doctorados en las diversas áreas del conocimiento. Sin embargo, en el periodo 1998 - 2009 no se reportan becas de postdoctorado en biodiversidad y no cuenta con progra-mas de cooperación técnica que permitan promover el conocimiento y la investigación en biodiversidad. No obstante, en la tabla 5.7 se presenta una serie de acuerdos suscritos con Organizaciones Nacionales de Ciencia y Tecnología (ONCYT), Ministerios de Ciencia, Tecnología e Innovación e Instituciones promotoras y financiadoras de in-vestigación, los cuales tienen como objeto desarrollar actividades que promuevan la investigación en las diversas áreas de la biodiversidad.

El MAVDT ha promovido y participado en algunos programas de capacitación enfocados a la conservación y uso sostenible de la biodiversidad en el periodo 1998 – 2009, que se describen a continuación:

Curso de capacitación sobre Manejo y Conservación de la Biodiversidad con énfasis en la implementación de la Convención CITES, dirigido a autoridades ambientales regionales.

Cinco talleres regionales dirigidos a las autoridades ambientales sobre la reglamentación de la Ley 1333 de 2009, régimen sancionatorio ambiental, y su implementación.

Taller de capacitación sobre tráfico ilegal de flora y fauna silvestre, dirigido a funcio-narios de la Corporación de Cundinamarca y Secretaría de Ambiente de Bogotá.

Capacitación de las entidades del SINA en el manejo sostenible de bosques en Colombia a través del Convenio de Cooperación Técnica Internacional con la Agencia de Cooperación Técnica de Japón (JICA), y el DNP.

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Institución Cooperante País de la Institución Cooperante Año

MOU (Memorando de entendimiento) cooperación en aplicación e inves-tigación en Bambú Guadua, Minis-terio de C y T India, Ministerio de Agricultura (Colciencias es agencia implementadora).

India 2009

Carta de Intención DFG - Colciencias Alemania 2009

Convenio de Colciencias - GUCAS (Formación de investigadores, biodi-versidad como área estratégica).

China 2009

Colciencias - Consejo Hondureño de CYT

Honduras 2007

Colciencias – CONACYT Salvador 2006

Colciencias – CONCYT Guatemala 2006

Colciencias – SECYT Argentina 2007

Cuadro 5.7

Acuerdos suscritos con ONCYT, Ministerios de Ciencia, Tecnología e Innovación e instituciones promotoras y financiadoras de investigación

Fuente: CGR, con base en información reportada por Colciencias.

El cuadro 5.8 presenta para cada uno de los proyectos que se han adelantado en el marco del Protocolo de Cartagena las entidades participantes, inversión y fecha.

Estos proyectos permiten fortalecer la capacidad técnica y operativa en materia de biosegu-ridad para la gestión ambiental del MAVDT y las autoridades ambientales regionales.

El Fondo de Compensación Ambiental, FCA, del MAVDT, durante el periodo 1998–2009 ha financiado proyectos encaminados a la capacitación de comunidades de las CAR y CDS.

Como se observa en la gráfica 5.17, las CDS son las mayores beneficiarias del FCA en proyectos de capacitación comunitaria; Corpomojana es la que recibe mayores ingresos por el proyecto de “Capacitación y educación ambiental a organizaciones de pescadores en la jurisdicción”.

A través del MAVDT y el Ministerio de Educación Nacional (MEN) el Programa de Educación Ambiental se ha instalado en 16 departamentos31, y contiene procesos de capacitación a docentes dinamizadores de diferentes instituciones del orden territorial, que permiten la incorporación de la problemática ambiental en el contexto local a través de los Proyectos Ambientales Escolares (PRAES), los Proyectos Comunitarios y Ciudadanos de Educación Ambiental (PROCEDA) y los Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental (CIDEA), que actúan como mecanismos de descentralización y autonomía para la gestión de la educación ambiental en el nivel departamental y municipal.

31 Antioquia,Bolívar,Boyacá,Caldas,Cauca,Cesar,Córdoba,Guaviare,LaGuajira,Meta,Nariño,NortedeSantan-der,Quindío,Risaralda,Tolima,yValledelCauca.

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Convenio Proyecto Año Inversión ($ millones

2009)

Convenio 028 de 2004 entre Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Instituto de Investigación en Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.

Desarrollo de capacidades institu-cionales para la implementación en Colombia del Protocolo de Cartage-na en Bioseguridad.

2004-2006 511.2

Convenio interadministrativo de Cooperación Técnica y Financiera No. 091 de 2006 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Terri-torial y el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.

Implementación en Colombia del Protocolo de Cartagena sobre Segu-ridad en la Biotecnología y Desarro-llo de la Capacidad Nacional.

2006-2007 57.8

Convenio 089 de 2006 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Universidad Nacional de Colombia.

Implementación en Colombia del Protocolo de Cartagena sobre Segu-ridad en la Biotecnología y Desarro-llo de la Capacidad Nacional.

2007-2008 173.4

Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica, Científica y Financiera No. 184 de 2007 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.

Desarrollo de capacidades para implementar en Colombia el Proto-colo de Cartagena en Bioseguridad – Contrapartida Nacional Sector Ambiente.

2007 419.9

Convenio de Cooperación Administra-tiva Científica y Tecnológica No. 77 2008 entre el Ministerio de Ambien-te, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico –IIAP.

Generación, consolidación y siste-matización de información científica sobre especies silvestres y nativas emparentadas con organismos gené-ticamente modificados.

2008 73.3

Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica No. 078 de 2008 entre el Ministerio de Ambien-te, Vivienda y Desarrollo Territorial – Universidad Nacional de Colombia.

Realizar actividades de capacitación y entrenamiento en bioseguridad sobre Organismos Genéticamente Modifi-cados (OGM) dirigidas a personal del Sistema Nacional Ambiental –SINA.

2008 136.2

TOTAL 1.372.1

Cuadro 5.8

Proyectos en el marco del Protocolo de Cartagena

Fuente: CGR, con base en información reportada por el MAVDT y el IAvH.



A continuación se observan las gráficas 5.18 y 5.19, sobre el número de proyectos de educación ambiental impulsados por el MEN y la inversión que ha realizado en la implementación de los programas de promoción ambiental.

Gráfico 5.17

Fuente: CGR, con base en información reportada por las CAR y CDS.

CAR Y CDS beneficiarias del FCA en proyectos de capacitación comunitaria

Gráfico 5.18

Fuente: CGR, con base en información reportada por el MEN.

Número de proyectos de educación ambiental impulsados por el MEN



Según la gráfica 5.19, en el periodo 2003 – 2009 el MEN ha promovido en total 4.650 proyectos PRAES; este total incluye 238 que trabajan directamente en biodi-versidad y que equivalen a un 4% del total de los proyectos promovidos.

En el periodo 2002 – 2005 el MEN y el IAvH suscribieron un convenio para el proyecto “Educación Ambiental y Biodiversidad” a través del cual se diseñó, implementó y acompañó una propuesta de Educación Ambiental y Biodiversidad en 105 instituciones educativas de los departamentos de Norte de Santander (35), Antioquia (35) y Quindío (35).

Las CAR y las CDS han adoptado mecanismos de concertación, planeación y eva-luación conjunta en el nivel intersectorial e interinstitucional para apoyar los PRAES, PROCEDA y CIDEAS, que permiten un mejoramiento de la calidad del ambiente en el nivel local y regional.

Sobre la inversión que las autoridades ambientales han realizado en la promoción de estos proyectos, se aprecia que los PROCEDA tienen una mayor inversión a pesar de no ser los proyectos más promovidos en las jurisdicciones. Las corporaciones que han realizado una mayor inversión en ellos son Corpoguavio, CVC y Carder (gráfica 5.20).

En cuanto a los PRAES las mayores inversiones las ha realizado Cornare, CVS, CRC y CDMB. Paradójicamente Corpoamazonia y Corpoboyacá tienen la mayor inversión en estos proyectos superando las inversiones realizadas a los otros proyectos de estas corporaciones.

Gráfico 5.19

Fuente: CGR, con base en información reportada por el MEN.

Inversión del MEN en programas de educación y promoción ambiental



Participación ciudadana

La PNB asignó al MAVDT y a las Autoridades Ambientales Regionales el cumplimiento de la siguiente meta:

“Desarrollar e implementar mecanismos para vincular, de manera activa, a la sociedad civil en el diseño y desarrollo de las actividades, así como impulsar iniciativas de las comunidades y organizaciones locales y regionales respecto de la conservación, vigilancia y manejo sostenible de la biodiversidad”.

La Ley 99 de 1993 establece mecanismos de participación ciudadana que buscan garantizar que cualquier persona pueda intervenir en las actuaciones administrativas cuyo desarrollo se afecten o pueda llegar a afectar el medio ambiente o los recursos naturales. Entre ellos se destacan el reconocimiento como tercero interviniente de las actuaciones administrativas de las autoridades ambientales, las audiencias públicas, la interposición de quejas y las veedurías ciudadanas. Sin embargo, el MAVDT no ha establecido mecanismos específicos para vincular de manera activa a la sociedad civil en el diseño y desarrollo de las actividades de la PNB.

En cuanto a las iniciativas comunitarias, locales y regionales, se han impulsado desde el MAVDT las tendientes al apoyo y prestación de asesoría técnica a los actores del SINA, el fortalecimiento de la gestión de las corporaciones en el cumplimiento de sus planes de acción a través de sus procesos de educación y participación, el desarrollo de agendas ambientales con grupos étnicos y actores locales, y la construcción parti-cipativa de una política de protección del conocimiento tradicional.

Igualmente, la Oficina de Participación del MAVDT avanza en la concertación y puesta en marcha de agendas ambientales con comunidades indígenas, negras y campesinas

Gráfico 5.20

Fuente: CGR, con base en información reportada por CAR y CDS.

Inversión en proyectos de educación ambiental reportados por las autoridades ambientales



para mejorar el diálogo intercultural en la gestión ambiental y el desarrollo territorial, en la perspectiva de prevenir y resolver conflictos socio ambiéntales en territorios de grupos étnicos y campesinos.

Se evidencia la ausencia de mecanismos de transparencia, socialización, divulgación de normas y metodologías, consultas a la ciudadanía, y otros mecanismos que per-mitan que la sociedad civil participe o exprese sus posiciones frente a la forma en que las entidades aplican la política, ó a la forma en que la misma sociedad puede participar en su desarrollo.

Aunque se han desarrollado agendas ambientales con comunidades étnicas o capacita-ciones con líderes comunitarios no se especifica qué componentes de la biodiversidad han sido incorporados en dichos procesos y por tanto, no puede garantizarse que este instrumento haya contribuido eficazmente al cumplimiento de los objetivos de la PNB.

Capacitación en materia de legislación

Como anteriormente se indicó, el MAVDT en 2007 desarrolló el curso de capacitación sobre “Manejo y Conservación de la Biodiversidad con énfasis en la implementación de la Convención CITES” y en el marco de la reglamentación de la Ley 1333 de 2009, Régimen sancionatorio ambiental, adelantó durante 2009 cinco talleres regionales. Además, de una capacitación sobre tráfico ilegal de flora y fauna silvestre.

En 2009 mediante convenio con Asocars capacitó a las CAR a través de cinco talleres re-gionales sobre la inclusión de la biodiversidad en los estudios de impacto ambiental.

Las corporaciones reportaron otros cursos de capacitación impartidos por el MAVDT relacionados con manejo de la fauna y flora amenazada, Convención CITES, Biología de la conservación, bioseguridad con énfasis en organismos vivos modificados, áreas protegidas y ordenamiento territorial, entre otros temas.

A estas capacitaciones han asistido un total de 28 autoridades ambientales regionales de 32 que remitieron información al respecto, que corresponde al 87.5%.

Por último, vale la pena mencionar el derecho de petición de información en ejerci-cio del derecho constitucional consagrado en el Artículo 23 de la Constitución o en ejercicio de lo dispuesto por el Artículo 74 de la Ley 99 de 1993.

Desarrollos normativos

Según la PNB:

“El Ministerio del Medio Ambiente y otras entidades competentes deben realizar un análisis de la legislación en materia de biodiversidad, para aclarar las competencias de las entidades involucradas en su conservación y manejo sostenible y detectar la vigencia y los vacíos de legislación en los diferentes aspectos que aborda el tema de la biodiversidad”.

“El Ministerio del Medio Ambiente procederá a concertar una lista de prioridades para la reglamentación, entre las cuales se pueden encontrar aspectos como el acceso a



recursos genéticos, la bioseguridad y el estatuto de investigaciones. Es necesario de-sarrollar la ley 165, la cual ratifica el Convenio sobre Diversidad Biológica, mediante decretos reglamentarios y resoluciones y velando porque se mantenga coherente la normatividad nacional e internacional en la materia”.

“Por su parte, las CAR recibirán capacitación sobre la legislación existente en bio-diversidad con el fin de alcanzar una mayor eficiencia en su normativa, y recibirán, si la requieren, asesoría legal por parte del Ministerio del Medio Ambiente”.

Competencias y vigencias

Con relación al análisis de competencias, vigencias y vacíos de la legislación y reglamen-tación de aspectos sobre biodiversidad (Ley 165, acceso a recursos genéticos, bioseguri-dad, estatuto de investigaciones, etc.) el MAVDT responde que en Colombia existe una variada y extensa normativa en lo relacionado con la biodiversidad. Además, las normas establecen de manera clara las competencias entre las autoridades ambientales.

En tal sentido, la administración y manejo de la biodiversidad nativa (conservación, aprovechamiento, movilización, transformación, comercialización nacional) es un asunto de competencia de las CAR y la formulación de políticas y normativas así como lo relacionado con la introducción de especies silvestres exóticas, la importación y expor-tación de especies silvestres nativas, el acceso a los recursos genéticos, entre otros, es un asunto de competencia del MAVDT.

Las dificultades están relacionadas con las funciones establecidas a otras entidades públicas, concretamente en lo referente a los recursos hidrobiológicos, los pesqueros, las plantaciones forestales comerciales y la investigación científica en el medio marino.

Si bien los recursos hidrobiológicos (flora y fauna acuática) corresponden a las autori-dades ambientales, conforme lo dispuesto en la Ley 13 de 1990 y el Decreto 2256 de 1991, y una vez declarados recursos pesqueros la competencia para su manejo y administración pasa a ser del resorte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a través del Incoder, situación que en ciertas ocasiones se presenta sin que existan estudios técnico ambientales que sustenten dicha determinación.

Ocurre una situación similar con la introducción de recurso pesquero exótico que causa serias presiones sobre especies nativas y que, pese a que está sujeta a licen-cia ambiental, es autorizada por el Incoder sin exigir estudios que evalúen el riesgo asociado a la misma.

Para solucionar esta problemática actualmente el MAVDT trabaja en una propuesta reglamentaria que permita dar claridad al asunto e igualmente ha participado en pro-cesos reglamentarios con el Ministerio de Agricultura.

Conforme al Decreto 644 de 1990 las actividades de investigación científica sobre diversidad biológica que se realizan por buques de banderas extranjeras están sujetas a una autorización por parte de la DIMAR y del Ministerio de Relaciones Exteriores, considerándose pertinente que la competencia corresponda al MAVDT, como organismo rector de la política ambiental y autoridad competente en el medio marino.



Respecto a los cambios efectuados en la normatividad relacionada con el uso y apro-vechamiento de los recursos naturales y la biodiversidad, para favorecer las inversio-nes de largo plazo en proyectos sostenibles, el MAVDT informa que se reglamentó el Decreto Ley 2811 de 1974 para el aprovechamiento de la fauna silvestre a través de las actividades de caza, específicamente en lo relacionado con la caza de subsistencia, la comercial (reglamentada por el Decreto 4688 de 2005), la deportiva y científica (reglamentada a través del Decreto 309 de 2000) y el control y fomento (reglamen-tada a través de la Resolución 1317 de 2000 donde se establecen criterios para el otorgamiento de la licencia de caza con fines de fomento y para el establecimiento de zoocriaderos y se adoptan otras determinaciones).

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 2811 de 1974 los Decretos 1608 de 1978, 309 de 2000, 1220 de 2005 y 4688 de 2006 están sujetos a permiso las actividades de caza deportiva, científica32, control y fomento33. Por su parte, la caza comercial requiere de la obtención de licencia ambiental.

Con relación a las cuotas de aprovechamiento de especímenes del medio natural estas son asignadas una vez al año por parte de las CAR con base en las visitas efectuadas al área objeto de la actividad y la evaluación y verificación de la información presentada por el usuario. El plazo para realizar las faenas de caza es definido para cada caso por la autoridad ambiental competente de acuerdo con el ciclo biológico de la especie y los resultados de los estudios poblacionales efectuados; de todas formas no podrá ser superior a dos meses en cada año. A la fecha se han adelantado los estudios pertinentes con el fin de establecer una cuota de aprovechamiento del medio natural o de caza comercial con la especie chigüiro (Hydrochaeris hydrochaeris).

Sobre los aportes económicos provenientes del uso y aprovechamiento de la biodiversidad y los recursos naturales que son incorporados para el financiamiento de actividades de conservación e investigación, a la fecha no se cuenta con una discriminación de estas cifras ni con metodologías para realizar el cálculo ni la contabilización de estos aportes.

Finalmente, en virtud de la expedición de la Ley 1377 de 2010 sobre plantaciones forestales, cuyo fomento y registro pasó a ser del resorte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se pueden presentar inconvenientes frente a las plantaciones fo-restales protectoras que se encuentran a cargo de las CAR.

Fortalecimiento de la capacidad local para proyectos

El MAVDT ha realizado diferentes programas para fortalecer la capacidad de las autoridades regionales en la planeación, formulación y ejecución de proyectos en materia de investigación, conservación y uso sostenible de la biodiversidad. Algunos de estos programas se han realizado a través del Fondo de Compensación Ambien-tal. El 100% de las CAR que reportaron información manifiestan haber participado de estos programas de fortalecimiento y algunas de ellas lograron la formulación de

32 SegúnelDecreto309de2000lainvestigacióncientíficasobrediversidadbiológicarequieredelaobtencióndeunpermisodeestudio.

33 En loseventosque lacazade fomento sepretenda realizarparael establecimientodezoocriaderoscon finescomerciales,dichaactividadseautorizarádemanera implícitaen la licenciaambiental, talycomodispone laResolución1317de2000delMAVDTyelDecreto1220de2005.

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programas y proyectos específicos que actualmente se encuentran en ejecución. Sin embargo, solo 21 de las CAR, es decir, el 65%, han realizado talleres de capaci-tación con organizaciones no gubernamentales de su jurisdicción, relacionadas con áreas protegidas y el manejo de fauna y flora decomisada.

Se concluye que hay significativos avances en la regulación expedida en materia de biodiversidad así como en la capacitación a las autoridades ambientales regionales encargadas de su aplicación. Sin embargo, se desconoce cuál ha sido el resultado de la aplicación de la regulación y su contribución para alcanzar los objetivos propuestos por la PNB. Así mismo, persisten algunos temas sin reglamentar como los instrumentos económicos y financieros a los que nos referiremos más adelante.

Desarrollo institucional

La PNB establece:

“El Ministerio del Medio Ambiente creará una oficina especial encargada del proceso de ejecución y seguimiento de los contratos de acceso a los recursos genéticos, así como un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación en cuanto a la aplicación de la política, para determinar posibles ajustes y recomendaciones a la misma. Este sistema deberá identificar y evaluar los efectos de las políticas de conservación sobre los ecosistemas degradados, las especies amenazadas y sobre los objetivos de conservación que las originaron.”

Creación de la oficina especial para acceso a recursos genéticos.

Si bien el MAVDT no ha creado una oficina especial para el proceso de ejecución y seguimiento de los contratos de acceso a los recursos genéticos, al interior del MA-VDT, se ha definido un procedimiento que vincula diferentes dependencias y que tarda máximo 45 días.

Sistema de monitoreo de la PNB

El MAVDT anuncia que en el marco del proceso de actualización de esta política que actualmente adelanta se está produciendo un desarrollo de conceptos y metodologías relacionadas con el monitoreo, entendido como la investigación enfocada al seguimiento de fenómenos relacionados con el conocimiento o la gestión de la biodiversidad, en diferentes niveles de organización y escalas espaciales y temporales.

Indicadores de avance de la PNB

La formulación vigente de la PNB, realizada en 1996, no presenta metas exactas cuantificables y, por consecuencia tampoco sistema de indicadores que permita hacer seguimiento a su implementación y evaluar sus resultados e impactos.

Desde 2001 el IAvH ha trabajo en el diseño y aplicación un sistema de indicadores para analizar el avance de la PNB. Esta batería de indicadores presenta aún ciertas limitaciones, como el que no existe un acuerdo conceptual y metodológico que incluya los principales actores involucrados en el conocimiento o gestión de la biodiversidad.



En su propósito el IAvH ha enfocado sus primeros esfuerzos en la construcción de indicadores de seguimiento que ofrecen información relevante acerca del estado de la biodiversidad en un momento determinado, de las presiones (acciones potencialmente negativas) ejercidas sobre la misma por causa de la actividad humana, y de las acciones y medidas de política que se van poniendo en práctica para disminuir o contrarrestar las presiones. Se componen de indicadores de estado, de presión y de respuesta. En este sentido han adelantado acciones en las siguientes direcciones:

Formulación, cálculo y divulgación de los indicadores de seguimiento para la región amazónica. El informe final de resultados de esta primera fase de implementación del Sistema se encuentra publicado en la página web del Instituto (Rudas et al. 2002, Armenteras et al, 2002).

Implementación de un Sistema de Indicadores de Seguimiento de la PNB para la región andina del país, realizado en 2001.

Construcción de la línea base sobre el estado de la biodiversidad en Colombia. Este proyecto ha culminado su primera fase con la participación de los cinco institutos de investigación que hacen parte del SINA (IDEAM, INVEMAR, SINCHI, IIAP e IAvH).

Desarrollo del sistema de indicadores para la Orinoquia colombiana.

Luego de su construcción el sistema de indicadores fue implementado progresivamente en cuatro zonas piloto del país: Amazonia, zona cafetera occidental, corredor nororiental de robles, y jurisdicción de la CAR.

Mediante este enfoque metodológico se han cuantificado, analizado, e integrado algunos factores biológicos, sociales, demográficos y económicos, permitiendo evaluar las tendencias de la biodiversidad y eventualmente correlacionarlas con las decisiones de gestión.

Una aplicación especifica del modelo E–P–R la realizó el IAvH conjuntamente con la Universidad Javeriana y el Departamento Nacional de Planeación en la construcción y aplicación metodológica de un sistema de indicadores sintéticos en los ecosistemas de bosques subandinos (Rudas et al. 2007).

Para este estudio se seleccionaron como unidades de análisis los fragmentos de bosque natural subandino en 1985 para contrarrestarlos con el año 2000. El análisis se basó en el mapa de ecosistemas de los Andes colombianos año 2000 elaborado por el IAvH (Rodríguez et al. 2006) y el sistema de indicadores de evaluación y seguimiento de la Política Nacional Ambiental (Armenteras et al. 2003b).

En el estudio se concluye que:

Los procesos de degradación del bosque subandino son menores en aquellos frag-mentos ubicados dentro de las áreas protegidas del SPNN.

El bosque natural subandino tiende a degradarse menos en zonas con mayores índices de violencia.

La mayor degradación de los bosques naturales subandinos se encuentra relacio-nada con las áreas de mayor densidad poblacional.

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Hay una tendencia menor a la degradación de los bosques naturales subandinos cuando están total o parcialmente ubicados en pendientes superiores a 75%.

Aportes al monitoreo de biodiversidad por parte de otras entidades

El IDEAM ha venido trabajando en el programa de monitoreo y seguimiento a los bosques, detectando cambios de cobertura de la tierra. El resultado muestra la su-perficie de cambio y la localización, en una primera fase a escala 1:100,000, para la cuenca Magdalena-Cauca (en convenio con algunas corporaciones y el IGAC, con apoyo de la Unión Europea, 2001).

La segunda fase está actualmente en curso para el resto del país, a la misma escala y con recursos propios de IDEAM-IGAC. La información generada en este monitoreo así como en el inventario forestal nacional y en los reportes diarios sobre probabilidad de ocurrencia de incendios de la cobertura vegetal del país, entre otras actividades, se publica a través del Sistema Nacional de Información Forestal (SNIF).

En cuanto al Sistema Nacional de Monitoreo de Arrecifes Coralinos en Colombia (SI-MAC), liderado por Invemar se hace el seguimiento a nueve áreas coralinas (6 en el Caribe y 3 en el Pacífico, de las 11 existentes) desde 1998. En el marco de la red CARICOMP (Caribbean Coastal Marine Productivity), igualmente se lleva a cabo el monitoreo de pastos marinos y manglares desde 1993, y a través del Protocolo NAGISA (Natural Geography in Shore Areas) de la iniciativa mundial Census of Marine Life (CoML) y en colaboración de la Universidad Simón Bolívar de Venezuela, el de pastos marinos y litorales rocosos, ambos en la bahía Chengue (PNN Tayrona). En el área de Santa Marta el monitoreo de pastos marinos lo realiza la Universidad Jorge Tadeo Lozano a través de sus seminarios de investigación.

A partir de 2008 se iniciaron las actividades de monitoreo en pastos marinos a través de la iniciativa SEAGRASSNET (liderada por la Universidad de New Hampshire) por parte de la Universidad del Magdalena y en colaboración con la UAESPNN e Invemar, en la bahía de Neguange del PNN Tayrona. Con este protocolo Invemar busca mayor cobertura extendiéndose a través del Caribe inicialmente en áreas del Sistema Nacional de Parques Nacionales a partir de 2010, por las facilidades en el desarrollo de sus protocolos y por la valiosa información que produce. Coralina aplica la metodología SI-MAC-CARICOMP para monitorear corales en San Andrés y Providencia desde 1998.

El seguimiento de cambios a largo plazo en la estructura y dinámica de la biodiversidad en ecosistemas naturales o protegidos se adelanta dentro de la línea de investigación del IAvH de “Dinámica de Bosques”, que monitorea desde 1996 la vegetación en una parcela permanente de bosque nublado andino de 25 has, localizada a 1.700 metros de altitud, en la Reserva Natural La Planada (Nariño).

Con una metodología similar, el Programa de Monitoreo del Bosque Amazónico (PMBA) del Instituto IMANI (Universidad Nacional de Colombia) ha adelantado desde 2004 el monitoreo de flora y fauna en parcelas de 20 has, ligado con redes como REINFOR (Red Amazónica de Inventarios Forestales), Panamazonia (Proyecto de avance de las redes científicas del amazonas) y BOSSCO (red de monitoreo del bosque en Colombia) (IAvH 2006).

Existen numerosas iniciativas de monitoreo local del uso de recursos biológicos. Bajo el marco del proyecto GEF Andes se diseñó y puso en marcha el programa de monitoreo

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participativo del estado del ecosistema y recursos asociados en la laguna de Fúquene, el cual fue formulado a la escala del complejo de humedales e incluye elementos se-lectos de la biodiversidad (Andrade y Franco 2008). Este tipo de monitoreo se acerca a algunas de las propuestas de seguimiento del uso de recursos biológicos adoptadas en el marco de la iniciativa Biocomercio (Gómez y Ortega 2007 citado en IAvH 2008).

El trabajo de la Fundación Tropenbos es probablemente el más antiguo (desde 1990) en realizar seguimiento al uso y transformación de productos derivados de la biodiver-sidad en la amazonia colombiana, habiendo desarrollado un esquema de obtención, sistematización y manejo de la información extremadamente sencillo y de aplicación inmediata en la toma de decisiones de manejo.

Finalmente, y de manera similar, pero más reciente se ha generado un programa de seguimiento al uso de crocodilidos del Distrito de Manejo, DMI, de Cispatá, también basado en la participación directa de los usuarios en la toma, procesamiento y análisis de la información (CVS 2005).

Un ejercicio de gran importancia para el conocimiento y monitoreo del uso de recursos relacionados con biodiversidad ha sido la realización periódica de la Encuesta Nacional Agropecuaria, impulsada por el Ministerio de Agricultura. El marco utilizado para la encuesta comprende el área continental e insular del país, lo cual asegura el cubrimiento total de las áreas agropecuarias. La muestra se concentra en los territorios destinados a actividades agrícolas, pecuarias y forestales-comerciales. A pesar de que dentro de la encuesta no se incluyen preguntas específicas relacionadas con el uso, conservación o la gestión integral de biodiversidad, para la encuesta de 2009 se añadieron temá-ticas sobre manejo de residuos sólidos y sobre el uso de fertilizantes, lo cual puede proporcionar información útil para el conocimiento de la afectación que producen los sistemas agrícolas y pecuarios sobre biodiversidad, en el nivel nacional.

El DANE actualmente lleva a cabo el proyecto “Levantamiento, recopilación y actualización de la información relacionada con temas ambientales” en el nivel nacional. Este progra-ma busca fortalecer la producción, estandarización, integración y difusión de información estadística del medio ambiente, con el fin de apoyar la consolidación del Sistema de Información Ambiental Colombiano (SIAC) para diseñar, desarrollar y establecer una inves-tigación estadística que pueda medir aspectos ambientales sectoriales (DANE 2008).

Monitoreo en áreas protegidas

La competencia institucional en este aspecto recae sobre la UAESPNN que muestra avances incipientes en el desarrollo de criterios y metodologías para el monitoreo de las áreas del SPNN, que permitan analizar e interpretar el cambio de los valores ob-jeto de conservación (VOC), las presiones que los afectan y determinar el avance en el logro de los objetivos de conservación de las áreas.

De otra parte, la UAESPNN junto con la WWF han trabajado en el desarrollo de una metodología de análisis de efectividad del manejo de áreas protegidas con participación social, denominada Análisis de Efectividad del Manejo de Áreas Protegidas con Participa-ción Social (AEMAPPS). Esta metodología se basa en la creación de tres temporalidades de manejo (corto plazo: operativo, mediano: estratégico y largo: misional); dos unidades complementarias de análisis que conforman índices de eficacia y eficiencia que permiten medir en cada una de las tres temporalidades el cambio en una determinada situación



de manejo; y una serie de variables con sus respectivas situaciones de manejo para cada indicador y matrices de apoyo para algunas de estas variables.

AEMAPPS cuenta con una primera publicación sobre su contexto, marco conceptual y la efectividad a largo, mediano y corto plazo (Medina 2005, citado en SINAP 2008), y se está elaborando un documento que presentará el análisis consolidado sobre la efectividad de las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales a partir de las evaluaciones realizadas durante los dos ciclos de aplicación 2004 y 2006.

Chávez y Hurtado (2007) reseñan la realización de análisis multitemporales de las coberturas naturales en 23 áreas protegidas del sistema gracias a la adquisición de insumos tales como imágenes de satélite. Para 2004 encontraron que de las 43 áreas 74% eran débiles en procesos de monitoreo, 70% no contaban con articulación en-tre el monitoreo y los procesos sociales y 60% no tenían continuidad en el proceso. En 2006 de las 44 áreas 73% mostraban débil avance en el plan de monitoreo e investigación, 68% no tenían una articulación fuerte entre su programa de monitoreo con el de otras áreas protegidas y 60% tenía una débil articulación entre los actores sociales y el monitoreo (Falla, 2006).

En algunas áreas del SPNN se han realizado caracterizaciones de coberturas vegetales a través de análisis multitemporal de coberturas (28 áreas protegidas) y línea base de coberturas (36 áreas protegidas).

De otra parte, la sistematización de la información sobre permisos de investigación en diversidad biológica indica que en los últimos 10 años se han realizado 570 investi-gaciones sobre diversidad biológica en las áreas del SPNN.

Algunas de las colecciones biológicas se realizan en las áreas del SPNN a través de proyectos de investigación muchas veces dirigidos a responder a necesidades de in-formación para el manejo, las cuales son adelantadas por instituciones en alianza con la UAESPNN. Como ejemplo en el área marina, por parte de Invemar, actualmente se están desarrollando actividades de monitoreo para arrecifes coralinos en 7 áreas del SINAP y se espera ampliar estas áreas incorporando al ecosistema de pastos marinos dentro de sus evaluaciones.

Aún existen vacíos importantes en la adopción de indicadores oficiales y en la definición de protocolos de recolección y transferencia de información entre los diversos actores del SINA, y más importante aún, para el análisis de los resultados de cambio y su asocio con procesos de gestión tanto sectoriales como intersectoriales.

No hay iniciativas que convoquen al sector privado a aportar información ó a abordar las cifras oficiales, más que de manera tangencial, pese a que existen claros espacios donde esta información se requiere. Tampoco existe un mecanismo para integrar o conectar el trabajo de decenas de estaciones de investigación en biodiversidad que existen en el país a cargo de corporaciones regionales, institutos, universidades y ONG, pese a ser una de las funciones asignadas al IAvH en su estatuto original. Es impor-tante visualizar una forma de llenar este vacío dentro de las restricciones financieras y operativas vigentes; de no hacerse, se verán reducidos los esfuerzos locales.

Finalmente, esta situación se repite al integrar la información proveniente de Colombia en la construcción de indicadores globales o en la comparación de trayectorias de gestión



con otros países. Para citar sólo un ejemplo, en el nivel mundial, el informe Planeta Vivo 2006 (Hails 2006) hace un avance en la formulación y uso del Índice Planeta Vivo. El informe presenta datos puntuales de la situación de Colombia frente a otros países del mundo, específicamente con el índice de extracción de agua por persona, Índice de huella ecológica por persona y biocapacidad (hectáreas requeridas por persona).

A pesar de los avances y desarrollos generados en el periodo 1997 – 2008 en materia de biodiversidad existe un gran vacío en el conocimiento acerca del impacto que ha generado el conocimiento sobre el estado actual y la gestión de la biodiversidad en el país. En parte, debido a que no se reconocen metas claras y comunes que definan hasta donde es significativo el conocimiento, de acuerdo con las diferentes escalas de organización biológica.

Durante el periodo de implementación de la PNB, persiste una baja capacidad de seguimiento en los frentes y una mínima divulgación de los resultados de la gestión de la biodiversidad.

En Colombia con base en el enfoque funcional se ha avanzado en identificar elementos que contribuyan a definir la mejor opción de conservación/preservación de la biodiver-sidad. Estos elementos son el área mínima funcional de los fragmentos del paisaje; la integridad o salud ecológica de los ecosistemas; el concepto de especies–paisaje; y la variabilidad climática y el cambio climático. Sin embargo, estos elementos aunque fundamentales son todavía muy generales. Es entonces necesario avanzar en definir rutas que permitan identificar en el nivel global, nacional, regional y local los factores que sustentan la resiliencia de los ecosistemas y los factores que la degradan.

A pesar del esfuerzo del IAvH para diseñar indicadores para el seguimiento de la bio-diversidad no existe un sistema para integrar la información de diferentes instituciones, actores y sectores que permita evaluar el avance de la PNB en el nivel nacional, ni tampoco el estado ni línea base de la biodiversidad como se pretendía en la Política.

Incentivos

La PNB establece que el MAVDT debe definir incentivos para:

La declaración y mantenimiento de áreas naturales protegidas, incluyendo reformas a las tasas de aprovechamiento forestal y desarrollo de tasas compensatorias, la puesta en marcha del CIF de conservación y la inclusión de variables ambientales en la asignación del situado fiscal a los municipios.

El establecimiento de créditos blandos cuyo propósito sea el de mejorar la sostenibilidad y rentabilidad, para beneficiar sistemas asociados a pequeña y mediana producción, experimentación, investigación, producción y comercialización, implementación de tecnologías limpias o programas de reforestación. Se estudiará la posibilidad de eliminar aranceles e impuestos para equipos de investigación científica.



Tasas compensatorias

El MAVDT no ha reglamentado las tasas compensatorias del Artículo 42 de la Ley 99 de 1993, con excepción de las relacionadas con el agua mediante la Tasa por Utilización de Aguas (TUA) en el Decreto 0155 de 2004.

Tasas de aprovechamiento forestal

Los artículos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974 establecieron la obligación del pago de una suma de dinero a título de participación nacional por parte de los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal en bosque de dominio público.

El Artículo 39 del Decreto 0133 de 1976 estableció que el patrimonio del Inderena está integrado, entre otros conceptos, por el valor de la participación nacional que se pague por el aprovechamiento de los recursos naturales y por las tasas que se recauden para el mantenimiento de la renovabilidad de tales recursos y por el valor de los servicios técnicos que preste la entidad. Con base en este decreto y en el 2633 de 1977 la Junta Directiva del Inderena expidió el Acuerdo 048 de 1982, fijó el porcentaje y los precios mínimos de los productos forestales para la liquidación de la participación nacional, es decir, reglamentó el Artículo 220 del Código. En este mismo acuerdo el Inderena fijó:

La tasa por renovabilidad del recurso forestal a los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público que no adelanten los programas de reforestación en cumplimiento de los planes de ordenación forestal. Esta tasa reglamentaba el Artículo 222 del Código de Recursos Naturales.

La tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos en bosques de dominio público que reglamentaba el Artículo 221 del Código.

La tasa por concepto de los servicios técnicos de administración y supervisión forestal, aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado destinados al desarrollo de tales servicios.

La tasa por investigación forestal a los concesionarios y permisionarios de aprove-chamientos forestales de bosques de dominio público.

Como se observa las mencionadas normas fueron expedidas con anterioridad a la Cons-titución Política de 1991 y la Ley 99 de 1993, y por lo tanto, existe incertidumbre sobre su constitucionalidad así como sobre su cobro por parte de las CAR. Por este motivo, en la PNB se recomendaba el ajuste de estas tasas.

Un intento de modificación de las tasas de aprovechamiento forestal se incluyó en la Ley General Forestal (Ley 1021 de 2006). Sin embargo, estas modificaciones no están vigentes por la declaratoria de inexequibilidad de esta ley por parte de la Corte Constitucional en enero de 2008.

En conclusión, a la fecha el MAVDT no ha reglamentado las tasas compensatorias por el aprovechamiento forestal ni reformado las tasas forestales del Código de Recursos Naturales y por lo tanto, no se ha cumplido con la meta establecida por la PNB.

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CIF de conservación

El Decreto 900 de 1997 reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal con fines de conservación, establecido en la Ley 139 de 1994 y en el parágrafo del Artículo 250 de la Ley 223 de 1995, para aquellas áreas donde existan ecosistemas naturales boscosos, poco o nada intervenidos. Es un reconocimiento por los costos directos e indirectos en que incurre un propietario al conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos poco o nada intervenidos.

Aunque la restricción presupuestal es la principal razón por la que no se ha implemen-tado este incentivo también es importante destacar que en la práctica la asignación de recursos depende de la voluntad e influencia del MAVDT, para que el CONPES asigne los recursos necesarios como sucede en el caso del CIF de Reforestación. En conclusión, el CIF de Conservación no ha sido implementado.

Variables ambientales en el situado fiscal34 de los municipios

La intención con la PNB era premiar con mayores recursos del presupuesto nacional a aquellos municipios con buenos desempeños ambientales en términos de conservación de ecosistemas o reducción de la degradación o transformación.

Sin embargo, a la fecha el situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones-SGP) no incluye ninguna consideración de tipo ambiental, a pesar de que el DNP viene realizando desde 2005 una evaluación del desempeño integral de los municipios, en desarrollo de lo ordenado en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001.

El ranking respectivo fue desarrollado por la Dirección de Desarrollo Territorial del DNP. Mide, en una escala de 0 a 100 a todos los municipios del país teniendo en cuenta aspectos como grado de cumplimiento de las metas previstas en los planes de desarrollo; eficiencia en el uso de los recursos públicos; cumplimiento de las nor-mas legales para la elaboración del presupuesto y ejecución de las transferencias; y capacidad administrativa y fiscal.

De acuerdo con la evaluación del DNP en 2006 la calificación promedio de la gestión municipal alcanzó 72 puntos sobre 100 posibles. Para 2007 y 2008 la evaluación incluyó 4 componentes: (i) porcentaje del cumplimiento de las metas de los planes de desarrollo municipal (eficacia), (ii) eficiencia de los municipios en matrícula y cali-dad educativa, en afiliación al régimen subsidiado, en vacunación y plan ampliado de inmunizaciones, en producción y calidad del agua domiciliaria, (iii) cumplimiento de los requisitos de ejecución presupuestal definidos en las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y (iv) capacidad administrativa y fiscal.

Este tipo de evaluación podría incluir un componente ambiental, sin embargo, a la fecha no existe una iniciativa al respecto.

34 HoySistemaGeneraldeParticipaciones,SGP.••



Incentivos para la declaración y mantenimiento de áreas naturales protegidas

La PNB contempla como meta la creación de incentivos para la declaración y man-tenimiento de áreas naturales protegidas. Dado que las reservas de la sociedad civil35 es el único instrumento que permite la declaración de áreas protegidas por parte de particulares, los incentivos deberían estar dirigidos a la declaratoria y mantenimiento de dichas reservas.

Los artículos 109 y 110 de la Ley 99 de 1993 crean las reservas de la sociedad civil como áreas de un inmueble que conservan muestras de un ecosistema natural y que las manejan sosteniblemente. El Decreto 1996 de 1999 reglamenta estos artículos definiendo los requisitos y procedimientos para el registro de las Reservas de la So-ciedad Civil y menciona como principales incentivos la participación en la planeación de programas de desarrollo, consentimiento previo e incentivos.

Los titulares de las reservas de la sociedad civil tienen derecho a participar en los procesos de planeación de los programas nacionales, municipales o departamentales de desarrollo que se vayan a ejecutar en el área de influencia directa de la Reserva. Para ello los respectivos gobiernos nacionales, departamentales o municipales deberán convocarlos durante el proceso de planeación. Así mismo, tienen derecho a manifestar su consentimiento durante el proceso de otorgamiento de una licencia ambiental para un proyecto que afecte la reserva.

Sin embargo, el único incentivo creado por el Gobierno Nacional dirigido a los titulares de las Reservas corresponde a la deducción del impuesto de renta a las inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente, contenidas en el Artículo 158-2 del Estatuto Tributario. De acuerdo con el Artículo tercero del Decreto 3172 de 2003, reglamentario de dicho artículo del Estatuto Tributario, la deducción deberá corresponder a los siguientes rubros:

e) Adquisición de predios o terrenos necesarios para la ejecución única y exclusiva de actividades de protección y manejo del medio ambiente, de acuerdo con lo previsto en los planes y políticas ambientales nacionales contenidos en el Plan Nacional de Desa-rrollo y/o formuladas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o de planes ambientales regionales definidos por las autoridades ambientales respectivas, así como los destinados a la constitución de Reservas Naturales de la Sociedad Civil.

Este incentivo no es muy efectivo pues, por lo general, la constitución de reservas naturales de la sociedad civil se realiza en un predio que ya es propiedad del titular, una persona natural y no hay necesidad de comprar dicho predio. En consecuencia, el incentivo es a la adquisición de predios por parte de empresas y no a la declaratoria o mantenimiento de la reserva para propietarios de predios.

Por último, es importante resaltar que en algunos departamentos y municipios (An-tioquia, San Andrés, Manizales, etc) existe exoneración del impuesto predial a dichas reservas además, de áreas protegidas o áreas con bosque natural. Sin embargo, estos

35 Otraopciónes lacreaciónde incentivosparaque lasentidadesterritorialescreenáreasprotegidasdecarácterregional,perocomosedescribióenlaanteriorsección,tampocosehanincorporadovariablesambientalesenlaasignacióndelsituadofiscalalasentidadesterritoriales,acciónquepodríacompensarlapérdidadelosingresosporelimpuestopredialqueconllevaladeclaratoriadeestasáreasprotegidasenlasfinanzasmunicipales.

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incentivos no son fácilmente aprobados por los concejos municipales debido a que disminuyen los ingresos del respectivo municipio.

El MAVDT relaciona como incentivo a la conservación el pago por servicios ambienta-les establecido por el Artículo 106 de la Ley 1151 de 2007 que modifica el Artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

El Artículo 111 de la Ley 99 de 1993 establecía la obligación a los municipios y departamentos de destinar por lo menos el 1% de sus ingresos corrientes en la adqui-sición y mantenimiento de áreas estratégicas para la conservación del recurso hídrico. La modificación introducida en la Ley 1151 de 2007 les da la opción de cumplir con la anterior obligación mediante el pago de servicios ambientales. Así mismo, el PND del periodo 2006-2010 incluye como estrategia de conservación de la biodiversidad “crear un sistema de pago por servicios ambientales en Colombia”.

El pago por los servicios ambientales sería un incentivo directo a la declaración y mantenimiento de estas áreas protegidas, cumpliéndose con la meta de la PNB. Sin embargo, a la fecha el MAVDT no ha creado este sistema ni reglamentado el Artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

En el mes de abril de 2010 publicó en su página web para comentarios un borrador de Decreto Reglamentario del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993. Paradójicamente el pago por servicios ambientales sólo se refería a los relacionados con los recursos hídricos, excluyendo el pago por servicios ambientales relacionados con la biodiversidad.

Créditos blandos para actividades de uso de la biodiversidad

A la fecha no existe una línea de crédito específica para actividades de uso de la biodiversidad. El MAVDT reporta otro instrumento financiero que opera desde 1998 y que estaría supliendo el vacío: el Fondo de Biocomercio. Tiene asignados recursos por 6.000 millones de pesos y apoya a 63 empresas que aprovechan la biodiversidad en las modalidades de endoso de facturas e inversión de capital de riesgo. Las empresas beneficiadas desarrollan actividades de ecoturismo, aprovechamiento sostenible de la biodiversidad en el medio natural y en sistemas productivos sostenibles ex situ (viveros, zoocriaderos, agricultura sostenible).

Eliminación de impuestos y aranceles para equipos de investigación científica

El Artículo 30 de la Ley 633 de 2000 modificó el Artículo 428-1 del Estatuto Tri-butario para otorgar la exención del IVA a los equipos de investigación científica. Los requisitos para acceder a la exención del IVA es que sean importados por centros de investigación y desarrollo tecnológico reconocidos por Colciencias, y que estén destina-dos al desarrollo de proyectos previamente calificados como de investigación científica o tecnológica por la misma entidad.

Se evidencia que el MAVDT no ha desarrollado instrumentos significativos para in-centivar la conservación de bosques naturales ni la declaratoria de áreas protegidas tanto por parte de la sociedad civil como de los municipios, y hay un gran vacío en el desarrollo de tasas compensatorias por extracción de flora y fauna, la modificación de la tasa de aprovechamiento forestal y la operatividad del CIF de Conservación.



El cuadro 5.9 presenta los incentivos tributarios y su reglamentación, reportados por el MAVDT.

Incentivos Reglamentación

Exclusión del impuesto de renta para los servicios ecoturísticos: alimentación, alojamiento y hospeda-je, interpretación patrimonio natural y transporte.

Artículo 207-2 numeral 5° Estatuto Tributario. Ley 788 de 2002 Artículo 18. Decreto 2755 de 2003. Artículos 10 al 12. Resolución 890 de 2005 (Requisitos y Procedimientos). Resolución 0118 de 2005 de los Ministerios de Ambiente y de Comer-cio, Industria y Turismo (Criterios y condiciones de los servicios de ecoturismo)

Deducción de la renta gravable por donaciones a las entidades ambientales y de carácter científico.

Artículo 125. Estatuto Tributario. Deducción por donaciones. Artículo subrogado por el Artículo 31 de la Ley 488 de 1998. Entre otros temas la investiga-ción científica y tecnológica, la ecología y protec-ción ambiental.

Artículo 158-1. Estatuto Tributario. Deducción por inversiones en Desarrollo Científico y Tecnológico.

Deducción del impuesto de renta por inversión en control y mejoramiento ambiental, específicamente referido a bienes y equipos para monitoreo y proce-samiento de información.

Artículo 158-2 del Estatuto Tributario. Resolución 136 de 2004 (Establecer requisitos y procedimiento del trámite). Decreto 3172 de 2003. (Reglamenta el artículo 158-2 del Estatuto Tributario).

Exclusión del IVA para equipos que hacen parte de sistemas de monitoreo ambiental

Decreto 2532 de 2001Resolución 978 de 2007

Cuadro 5.9

Incentivos tributarios

Fuente: CGR, respuesta del MAVDT a cuestionario enviado.

Desarrollo y transferencia de tecnología

La PNB determina sobre este particular de desarrollo y transferencia de tecnología:

El Ministerio del Medio Ambiente, en su condición de Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Medio Ambiente y Hábitat, promoverá la identifi-cación de tecnologías apropiadas para el avance en el conocimiento, la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad continental, costera, pelágica e insular. El Ministerio del Medio Ambiente establecerá los mecanismos para facilitar el acceso de las entidades de investigación y del sector privado a tecnologías de punta, que faciliten la generación, validación y divulgación de ese conocimiento.

Así mismo, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente impulsarán la investi-gación orientada al desarrollo y adaptación de tecnologías necesarias para la transfor-mación de los sistemas de producción no sostenibles en sistemas más sostenibles.

Los institutos del Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, las universidades y el sector privado, con la participación de las Corporaciones Autóno-mas Regionales (CAR) y las Unidades Municipales de Asistencia Técnica (UMATA) adelantarán proyectos que permitan la transferencia de tecnologías y en particular biotecnologías, para la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad. Para este fin se promoverá la inversión de capital nacional y extranjero, con énfasis en



usos agrícolas y farmacéuticos. Estos proyectos se adelantarán dentro de las condi-ciones preferenciales y concesionarias que establece la ley 165.

En el periodo 1998 a 2010 el MAVDT reporta haber adelantado el desarrollo de 14 proyectos para promover e identificar tecnologías apropiadas para el avance en el conocimiento, conservación y uso de la biodiversidad. Estos proyectos se refieren a las siguientes temáticas:

Montaje de sistemas técnicos y estadísticos para sistemas productivos (plantaciones forestales en Colombia).

Investigación en nuevas tecnologías para procesos productivos endógenos (con apoyo del IAvH).

Investigaciones en biotecnología, mercados verdes, especies amenazadas y sistemas de información ambiental y geográfica.

Las inversiones que ha realizado el MAVDT ascienden a $5.692 millones. Asimismo, ha venido implementando seis convenios interadministrativos de cooperación con insti-tuciones como IDEAM, FONAM, BIOEXPO para promover el acceso de las entidades de investigación y del sector privado a tecnologías de punta para la generación, validación y divulgación del conocimiento de la biodiversidad. En desarrollo de estos convenios ha hecho una inversión de $4.628 millones.

De las 34 autoridades ambientales regionales que reportaron información sobre los procesos que han venido adelantando para garantizar la transferencia de tecnologías en conservación, conocimiento y uso de la biodiversidad se puede destacar lo siguiente:

La inversión en la promoción de transferencia de tecnologías asciende a $16.248.5 millones para el periodo de evaluación 1998-2010.

24 autoridades ambientales no han hecho inversión ni participado en esfuerzos que promuevan la transferencia de tecnologías para el manejo sostenible de la biodiversidad en sus jurisdicciones.

Solo diez autoridades ambientales (CDA, Cornare, Corpoboyacá, Corpocesar, Corpoguavio, CRQ, CVC, Corpoamazonia, Secretaría Distrital de Ambiente y EPA), reportan haber desarrollado inversión y gestión en el desarrollo de proyectos para impulsar las trans-ferencias de tecnologías en el uso, conocimiento y conservación de la biodiversidad.

La Secretaría Distrital de Ambiente ($12.449.0 millones), CRQ y CDA son las instituciones que mayores recursos de inversión destinaron para esta temática en el periodo de evaluación.

Todas las inversiones realizadas están orientadas a la financiación o cofinanciación de proyectos de biotecnología (en sentido amplio, pero orientada a la producción de alimentos) y al mejoramiento de sistemas productivos a través de nuevas tec-nologías de manejo.

La inversión destinada por los institutos de investigación para la promoción y desa-rrollo de proyectos de transferencia de tecnología asciende a $100.7 mil millones.

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El SINCHI reporta una inversión de $2.327 millones orientada a proyectos de uso agrícola y promoción de tecnologías de uso agrícola sostenible en la amazonia colombiana, con 62 proyectos ejecutados o en ejecución.

El Invemar señala una inversión de $32.298 millones orientada a la transferencia de tecnologías en farmacia, pesca industrial y artesanal, maricultura industrial y artesanal, con 48 proyectos en ejecución.

El IDEAM con una inversión de $1.542 millones de pesos se orientó a determinar opciones de adaptación al cambio climático en los ecosistemas de alta montaña, marino costero e insular de Colombia, con 30 proyectos en ejecución.

Colciencias reporta una inversión total de $64.541 millones orientada a la inves-tigación en ciencias básicas, ciencias del mar, biotecnología, uso agrícola, medio ambiente y ciencias agropecuarias, con 150 proyectos ejecutados o en ejecución. La mayor inversión y promoción se ha dado para los proyectos de biotecnología (más de $20.000 millones).

Con relación al tema específico: “Transferencia de Tecnologías Ambientales sobre Espe-cies Promisorias”, no existen en las políticas ni en la legislación ambiental colombiana directrices u orientaciones precisas. Es inexistente la coordinación interinstitucional, es causa de la desarticulación primordialmente por carencia de interpretación normativa unificadora y diseño de orientaciones y directrices para todo el territorio nacional.

Sistemas de información

La Política Nacional de Biodiversidad determina:

“El Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Humboldt, en coordinación con el IDEAM, establecerán un sistema de información en biodiversidad que integrará la información sobre los componentes de la biodiversidad de Colombia, basándose en investigaciones científicas y de las comunidades, y aquella depositada en colecciones biológicas nacionales e internacionales. El sistema de información en biodiversidad incluirá la identificación, recopilación, evaluación, y síntesis de la base del conocimiento científico y tecnológico nacional, así como del conocimiento tradicional sobre la diversidad biológica.

Para establecer este sistema, se definirá su estructura relacional, jerárquica y georreferenciada considerando su articulación a los diferentes módulos de la base de datos. Se tendrá como criterio el reconocimiento de la existencia de múltiples usuarios, diseñando mecanismos que faciliten el acceso jerarquizado a la información. Adicionalmente, el sistema deberá ser ágil y eficiente, evitando duplicar esfuerzos relacionados con la obtención de información ya existente en el país, optimizando la investigación, el proceso de formulación de políticas y la toma de decisiones por parte de las entidades del SINA.

El sistema de información en biodiversidad mantendrá un directorio actualizado de organismos y especialistas nacionales e internacionales en materia de conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad. En este sentido, las CAR aportarán información regional. Con relación al acceso a fuentes de información nacional y regional, el Ministerio del Medio Ambiente definirá los procedimientos y mecanis-

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mos necesarios para el acceso a museos, herbarios y otras fuentes, por parte de los investigadores y la comunidad en general.”

Creación del SIAC y la iniciativa nacional en biodiversidad SIB.

El MAVDT, mediante el Decreto 1600 del 27 de julio de 1994, reglamentó parcial-mente el SINA en relación con los Sistemas Nacionales de Investigación Ambiental y de Información Ambiental.

Los requerimientos de información ambiental estratégica en el país han sido reconocidos desde la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) y reforzados mediante la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental y el Decreto 213 de 2003 mediante el cual se crea el actual MAVDT.

Estos referentes normativos han permitido el desarrollo de procesos nacionales, re-gionales e institucionales, que tienen como finalidad la estructuración del Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC).

La tarea de diseñar y estructurar el SIAC, fue encomendada, desde noviembre de 2001, al MAVDT y a los cinco institutos adscritos y vinculados bajo la coordinación del IDEAM. El diseño fue propuesto para que, a través de un Programa Nacional de Monitoreo Ambiental, se alimentara periódicamente al SIAC hasta 2011.

En la actualidad el SIAC está compuesto por diez sistemas de información de carácter nacional y tres sistemas regionales (gráfica 5.21). En este contexto, el MAVDT, los Institutos de Investigación y las CAR avanzan en el desarrollo de sus sistemas de in-formación institucionales y de manera simultánea en el diseño y desarrollo del SIAC.

Conformar el SIAC es uno de los grandes retos para el país si se tiene en cuenta el contexto complejo y diverso de entidades y actores que deben abordar la gestión am-biental y que por lo tanto, requieren o producen información ambiental estratégica.



Gráfico 5.21

Fuente: MAVDT

Sistema de Información Ambiental de Colombia

Dentro de las iniciativas nacionales se encuentra el Sistema de Información en Bio-diversidad (SIB), encaminado a satisfacer las necesidades de información del país en cuanto a la conservación y el uso sostenible de sus recursos biológicos.

De acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Decreto 163 de 1994 el IAvH es la entidad responsable de la coordinación, diseño, desarrollo y administración de este Sistema. Para cumplir esta labor durante los últimos 6 años ha invertido $1.569 millones en su implementación y mantenimiento. Cabe resaltar que a partir de 2009 el SIB pasó a incluir indicadores, colecciones biológicas, laboratorio de biología molecular y mecanismos de facilitación.

En conclusión, el diseño y desarrollo del SIB se inició hace 17 años (desde la Ley 99 de 1993) y ha tenido una inversión de 1.569 millones de pesos por parte del IAvH y de 6.747.4 millones de pesos por parte del MAVDT. Sin embargo, no presenta una plataforma abierta al público con datos de registros biológicos e información de investigaciones científicas que puedan ser consultados para fortalecer el conocimiento de la biodiversidad del país y ser usada para optimizar la investigación y la toma de decisiones por parte de las entidades del SINA. El acceso a la información del SIB por parte del público en general y de la comunidad científica es muy restringido y no permite apoyar las investigaciones en biodiversidad del país. Además, la falta de articulación del SIB con todos los museos de historia natural de las universidades del



país no permite que la información recabada de expediciones e inventarios biológicos sea incorporada periódicamente, ni que la información de registros biológicos sea curada eficientemente por expertos taxónomos actualizando la taxonomía de las especies.

Sistema de Información de evaluación y seguimiento a la gestión fiscal en Biodiversidad e indicadores para evaluar la implementación de la política y el desempeño de las entidades estatales

A partir de una serie de reuniones previas entre la CGR y Conservación Internacional Colombia (CI), se identificó como necesidad evaluar de manera permanente la gestión en biodiversidad por parte de la institucionalidad ambiental. Labor que demanda una información robusta y suficiente de la biodiversidad del país, que le permita evaluar adecuadamente la gestión que se realiza por medio de indicadores que ayudan a de-terminar la eficiencia, eficacia y efectividad en los procesos de control fiscal.

CI en asocio con la CGR ha diseñado una herramienta tecnológica que permite evaluar la gestión en biodiversidad anualmente, denominada OTUS Colombia haciendo referencia a los búhos, que simbolizan la agudeza de esta herramienta en la observación de los aconteci-mientos sobre lo que establece la actual ley de diversidad biológica vigente en el país.

Es un sistema de información geográfica dirigido a la CGR y a las instituciones SINA y en general, al Estado colombiano que proporciona un conocimiento actualizado sobre la biodiversidad, los ecosistemas y las áreas protegidas en la jurisdicción y área de acción de las instituciones sirviendo como base para planear y hacer seguimiento a su gestión.

¿Qué informacion analiza?

OTUS - Colombia (http://www.otuscolombia.org), a través de su modulo núcleo, Ara-Colombia (http://www.aracolombia.org/) compila, unifica y estandariza la información geográfica (e.g. registros de especies amenazadas, endémicas y migratorias) y alfanu-mérica (e.g. listados nacionales de fauna y parciales de flora) sobre la biodiversidad de Colombia y la gestión que las entidades públicas del SINA hacen sobre las estrategias de conocer, conservar y utilizar, contempladas en la PNB.

Esta información ha sido compilada en Conservación Internacional Colombia a partir de la firma de acuerdos y convenios institucionales con múltiples universidades y mu-seos, organizaciones no gubernamentales y el IAvH para el intercambio de información geográfica sobre biodiversidad y otro tipo de cartografía temática. En la actualidad Ara-Colombia hace parte del conjunto de nodos replicadores del Sistema de Información en Biodiversidad del IAvH.

Las capas de información geográfica contenidas en el sistema OTUS-Colombia son cru-zadas con la jurisdicción de las instituciones y con la inversión realizada en cada una de las estrategias y lineamientos de la PNB. En este sentido, las diferentes variables geográficas y de inversión son analizadas a la luz de un sistema de indicadores para la evaluación de la gestión fiscal en biodiversidad.



La siguiente es la información geográfica contenida en el sistema:

Polígonos de distribución de especies amenazadas, migratorias y endémicas de fauna vertebrada y plantas. 446 áreas naturales protegidas del orden nacional, regional y local (111 - Nacional, 219 Regional y 116 Local). 19 tipos de cobertura y (afloramientos rocosos, aguas continentales artificiales, aguas continentales naturales, arbustales, bosques naturales, etc.) y diferentes tipos de cobertura vegetal (basada en el mapa de ecosistemas de Colombia). Representatividad de la cobertura vegetal en las áreas naturales protegidas. Drenaje doble.Limites departamentos.Cabeceras municipales.Limites de municipios.Curvas de nivel cada 30 m.Cuencas (subzona hidrográfica).Jurisdicciones de las CAR, CDS y AAU.Territorios de comunidades afrocolombianas.Resguardos indígenas.Hallazgos arqueológicos en el nivel municipal.Red vial.Títulos mineros.Concesiones mineras.

La información alfanumérica contenida en el sistema es:

Listados nacionales de especies (amenazadas, endémicas, migratorias, invasoras).Institucionalidad ambiental de Colombia.Competencias en biodiversidad de las instituciones.Principales normas y leyes en biodiversidad en el nivel nacional.Información sobre restauración de ecosistemas, aprovechamiento forestal, extrac-ción de fauna, especies decomisadas por tráfico ilegal, licenciamiento ambiental, proyectos y publicaciones sobre biodiversidad, proyectos de usos sostenibles.Inversión en las diferentes temáticas estipuladas por la PNB (conservación de especies amenazadas, erradicación y control de especies invasoras, planes de manejo de ecosistemas, restauración, incendios por ecosistema, áreas protegidas, uso sostenible, conocimiento, entre otras).

¿Qué permite hacer OTUS-Colombia?

Las principales utilidades son:

Compilar la información sobre la inversión y gestión en biodiversidad por parte de las instituciones. Esta información es privada y será administrada por la CGR.Permitir consultas gratuitas para usuarios de instituciones sobre los elementos espaciales (e.g. biodiversidad, áreas naturales protegidas y ecosistemas) inter-ceptados en el nivel de diversas jurisdicciones (e.g. municipios, departamentos, jurisdicciones CAR-CDS-AAU).Divulgar la extensión, nomenclatura y categorías de la cartografía oficial del país (e.g. Ecosistemas de Colombia, áreas naturales protegidas, cuencas, resguardos in-

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dígenas, entre otros), así como los nombres taxonómicos válidos con sus categorías de endemismo, migración, y amenaza nacional y mundial (libros rojos y UICN).Analizar la información sobre la inversión y gestión en biodiversidad por parte de las instituciones y compararla con la cartografía oficial para correr un sistema de indicadores que señale anualmente a la CGR los avances de la gestión en el conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad.

¿Qué no permite hacer?Descargar la información sobre la inversión y gestión en biodiversidad que cada institución ha reportado en un periodo fiscal. Descargar la cartografía o la información geográfica de las consultas entre elemen-tos espaciales.Subir o incluir información cartográfica sin el permiso del administrador del sistema.Modificar la estructura de la base de datos y del sistema de indicadores, solo puede hacerlo el administrador del sistema.Dibujar polígonos o líneas para identificar su superposición con los elementos espaciales contenidos en el sistema. Determinar la extensión de los elementos consultados por jurisdicción.

¿Qué se controla y a quién?

El control fiscal ambiental evalúa las acciones u omisiones de la administración para garantizar la sostenibilidad ambiental y, en consecuencia, el alcance de esta función se extiende desde el análisis de la inversión en proyectos con incidencia ambiental, pasando por la evaluación de los resultados de la gestión y ejecución de las políticas públicas relacionadas con el medio ambiente, hasta llegar a las intervenciones que adelantan los particulares sobre los ecosistemas.

De todo este ejercicio de evaluación resultan los hallazgos cuando se establece un detrimento en el patrimonio público y que lleva, como consecuencia, la exigencia un plan de mejoramiento o el proceso administrativo de responsabilidad fiscal para la institución auditada.

En términos concretos, se verifica el cumplimiento de:

Las metas establecidas en la PNB.La destinación y aplicación correcta de los recursos presupuestales asignados de acuerdo con la competencia de cada entidad.Las inversiones requeridas para cumplir con las funciones asignadas por la ley en materia ambiental.Los deberes constitucionales y legales de garantizar el derecho de las personas a go-zar de un ambiente sano y de proteger la diversidad e integridad del ambiente. Los requerimientos exigidos por la autoridad y la legislación ambiental en el de-sarrollo de la gestión ambiental o de las actividades relacionadas con el medio ambienteA partir del uso de Otus-Colombia se podrá evaluar la gestión en biodiversidad de las entidades sujetos de control de la CGR.

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Sistema de Indicadores

Para evaluar los resultados relacionados con cada lineamiento y estrategia planteados por la PNB se ha diseñado un sistema de indicadores que contenga las variables más adecuadas y que sean factibles de ser calculados con la cartografía e información de inversión disponibles en el sistema.

Se compone de fórmulas para evaluar el avance en la gestión fiscal de la biodiversidad colombiana, a partir de: (a) Indicadores de estado que evalúan el cumplimiento de los resultados propuestos y logro de los objetivos en biodiversidad, definidos para un área teniendo en cuenta el horizonte de planeación definido; y (b) Indicadores de inversión que evalúan la utilización de los recursos o gasto de acuerdo con un programa y meta establecida. Estos indicadores pretenden desarrollar una evaluación estandarizada y periódica de la gestión ambiental en biodiversidad por parte de la CGR, y así lograr tomar decisiones y generar hallazgos precisos y oportunos.

A través de OTUS-Colombia se alimentan anualmente los indicadores para relacionar la gestión e inversión sobre la biodiversidad con la cartografía oficial del país y monitorear los impactos y la efectividad en las acciones de conservación. Incluye un sistema de ad-ministración de indicadores, pues estos pueden cambiar por la dinámica de la política y la legislación en biodiversidad. Si lo anterior sucede se podrá actualizar, eliminar o agregar, la nueva normatividad con los nuevos indicadores y preguntas asociados a esta.

Conclusiones y recomendaciones

Las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad; no existe un conjunto de sistemas de manejo sostenible unificado para darles alternativas complementarias a las autorida-des ambientales regionales y así evitar que más del 70% de la inversión se realice exclusivamente en zoocriaderos, como sucede en la actualidad.

No hay en el país mecanismos e indicadores para evaluar anualmente el seguimiento a la gestión del uso y manejo sostenible de la biodiversidad. Su creación y la evaluación de la efectividad y el impacto de la gestión es uno de los mayores retos.

Es necesario que las CAR y las CDS utilicen el mapa de ecosistemas de Colombia (IDEAM et al. 2007) y refinen la escala a su jurisdicción para adecuar la información oficial requerida en la toma de decisiones.

El país no ha resuelto el problema de la propiedad de la tierra y sus circunstancias polí-ticas lo han agravado sin que existan condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Al mismo tiempo la concentración de la propiedad ha generado



mayores presiones sobre las reservas y parques naturales, causando grandes pérdidas de suelos y bosques, así como la reducción del potencial hídrico del país. Sin embargo, el país dispone hoy de nuevos elementos para superar estos problemas como son las expe-riencias logradas por las comunidades campesinas en el manejo de sus recursos, y una más extendida percepción dentro de la población de la problemática ambiental.

La norma que define el término de “acceso a recursos genéticos” deberá propender por la definición de reglas claras que no obstaculicen sino, por el contrario promuevan, bajo criterios de transparencia y equidad, el desarrollo tecnológico de los pueblos.

El tema de bancos genéticos, germoplasma y biotecnología en Colombia es relativamente nuevo, pero se recomienda que las instituciones dediquen esfuerzos para socializar y divulgar sus alcances de investigación y que consulten intersectorialmente sobre las necesidades y sus iniciativas de desarrollo en estas temáticas.

No se evidencian adelantos ni estrategias de valoración de la biodiversidad por parte del MAVDT o los institutos de investigación. Inclusive el IAvH, a pesar de contar dentro su estructura institucional con un Programa de Uso y Valoración, no ha desarrollado herramientas ni estrategias articuladas o coherentes para que la valoración de la biodi-versidad sea utilizada como reflejo del costo de oportunidad de proyectos de inversión con altos impactos ambientales, como se perfilaba en la política.

Se recomienda al MAVDT que incorpore en los trámites de las licencias ambientales de algunos proyectos la obligación de valorar económicamente los impactos en la biodiversidad para la selección de la alternativa más recomendable.

La incorporación de la biodiversidad dentro de las cuentas nacionales no se ha alcanzado ni existen perspectivas de lograrlo en el futuro por dificultades técnicas en la valoración.

En el MAVDT debido a que hasta el momento no se ha suscrito el primer contrato de acceso a recursos genéticos con fines comerciales no se ha aplicado el principio de distribución equitativa de los beneficios. Sin embargo, debería contar con metodologías, criterios o lineamientos para establecer la distribución equitativa de los beneficios. Esta ausencia de reglas claras puede ser, entre otras, la razón por la cual no hay solicitu-des de acceso a recursos genéticos de carácter comercial y, por ende, la pérdida del potencial económico del uso de la biodiversidad en Colombia.

No se evidencian avances significativos en el establecimiento de requisitos y condi-ciones para suscribir contratos con fines comerciales ni criterios, ni metodologías para la distribución equitativa de beneficios derivados del uso de la biodiversidad y por lo tanto, la vinculación o las inversiones del sector privado en esta materia son nulas. La ausencia de contratos de acceso comercial regulados, no impide que el aprovecha-miento de recursos genéticos se realice de todas maneras.

Colombia tiene la oportunidad de capturar una porción significativa del mercado de cosméticos y productos de aseo en el nivel global. Para lograrlo el país debe com-prometerse en un programa sectorial de largo plazo que le permita eliminar barreras significativas. Para lograr esta meta Colombia debe reducir su costo de manufactura y acelerar el tiempo de llegada al mercado local y de exportación, y conquistar nichos específicos en Centro y Sur América, Europa, Australasia y EE.UU.



El sector privado y el Gobierno deben trabajar de la mano en la definición e imple-mentación de políticas orientadas a crear condiciones que permitan competir con costos adecuados, como la firma de tratados de libre comercio en países objetivo y la reducción de aranceles para importación.

Los productos derivados del uso y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad no cuentan con partidas arancelarias independientes, que permitan cuantificar los volú-menes que Colombia comercializa en el mercado internacional.

El MAVDT y el MCIT para 2010 tienen como objetivo gestionar el desdoblamiento de las partidas arancelarias para productos y servicios derivados del aprovechamiento de la biodiversidad en Colombia.

El sector privado, la academia y los centros de investigación deben alinear sus objetivos para desarrollar innovaciones en productos, especialmente con base en la biodiversidad y procesos que sean viables en el nivel productivo y comercial, tales como la creación de una red de recursos de investigación; adicionalmente se debe trabajar en conjunto para la formación de un clúster para la industria.

Es importante que el sector privado y Proexport realicen esfuerzos conjuntos para promo-cionar la industria en el ámbito internacional y abrir nuevos mercados para el sector.

Es necesario continuar el proceso de armonización de la normatividad que considere la revisión y definición de las escalas de trabajo, la unificación de clasificación de ecosistemas y de las pautas técnicas para determinar las diferentes posibilidades de uso de las áreas forestales, considerando la ordenación de reservas forestales y otros procesos de ordenación de ecosistemas.

Los estudios pesqueros no son continuos y se pierden en el tiempo. De allí que uno de los objetivos de la evaluación de las pesquerías debe ser proponer planes de toma de información en todos los aspectos biológicos, pesqueros, económicos y ecológicos que permitan disponer de bases de datos sólidas y espacio temporalmente válido, con estricto rigor científico.

El recurso ornamental en la pesca ha generado un interesante potencial económico con importantes aportes a la generación de divisas.

Existe un interés importante en promover el ecoturismo aunque deberían fortalecerse actividades e iniciativas encaminadas a la promoción y comercialización de los servicios ecoturísticos y al desarrollo de investigaciones de mercado y diseño de los productos ecoturísticos regionales y locales. Ello a fin de armonizar los procesos de planificación con acciones concretas destinadas a la conservación de la biodiversidad (paisajes y recursos naturales) a través de proyectos para áreas y productos con potenciales identificados.

Se debe avanzar hacia la focalización de esfuerzos en áreas que se consideran funda-mentales para el desarrollo nacional y regional, y que garanticen alternativas productivas a partir del uso de la biodiversidad.

El rol de los Institutos de Investigación del SINA debe ser fortalecido y orientarse hacia la generación de nuevo conocimiento derivado de investigaciones aplicadas para el desarrollo tecnológico e innovación, dejando la responsabilidad de la investigación básica en las ins-



tancias académicas nacionales y regionales con el fin de mejorar la eficiencia del sistema de ciencia y tecnología en la generación de desarrollo económico, social y ambiental.

Hay significativos avances en la regulación expedida en materia de biodiversidad así como en la capacitación a las autoridades ambientales regionales encargadas de su aplicación. Sin embargo, se desconoce cuál ha sido el resultado de la aplicación de la regulación y su contribución para alcanzar los objetivos propuestos por la PNB. Así mismo, persisten algunos temas sin reglamentar como los instrumentos económicos y financieros.

Los procesos de degradación del bosque subandino son menores en aquellos frag-mentos ubicados dentro de las áreas protegidas del SPNN, son menores en zonas con mayores índices de violencia; la mayor degradación se relaciona con las áreas de mayor densidad poblacional y hay una tendencia menor cuando están totalmente o parcialmente ubicados en pendientes superiores al 75%.

No hay iniciativas que convoquen al sector privado a aportar información ó a abor-dar las cifras oficiales más que de manera tangencial, pese a que existen claros espacios donde se requiere.

No existe un mecanismo para integrar o conectar el trabajo de decenas de estaciones de investigación en biodiversidad que existen en el país, a cargo de corporaciones regionales, institutos, universidades y ONG, pese a ser una de las funciones asignadas al IAvH en su estatuto original. Es importante visualizar una forma de llenar este vacío dentro de las restricciones financieras y operativas vigentes; de no hacerse, se verán reducidos los esfuerzos locales.

La Política de Biodiversidad contempla como meta la creación de incentivos para la decla-ración y mantenimiento de áreas naturales protegidas. Dado que las reservas de la sociedad civil son el único instrumento que permite la declaración de áreas protegidas por particulares, los incentivos deberían estar dirigidos a la declaratoria y mantenimiento de las mismas.

Los titulares de las reservas de la sociedad civil tienen derecho a participar en los procesos de planeación de los programas nacionales, municipales o departamentales de desarrollo que se vayan a ejecutar en el área de influencia directa de la Reserva. Para ello los respectivos gobiernos nacionales, departamentales o municipales deberán convocarlos durante el proceso de planeación. Así mismo, tienen derecho a manifestar su consentimiento durante el proceso de otorgamiento de una licencia ambiental para un proyecto que afecte la reserva.

Las prioridades de investigación para identificar especies promisorias de la fauna y de la flora colombiana de posible valor económico o susceptibles de aprovechamiento se pueden resumir en:

Realizar un inventario general.Comprobar la viabilidad comercial, escoger los mejores proyectos y recursos, por regiones y dar apoyo y viabilidad hacia la industrialización con estudios de mercadeo y oferta de producción limpia a través de tecnologías ambientales adecuadas.Desarrollar investigaciones tendientes a suplantar el uso de agroquímicos, insecti-cidas y herbicidas que provocan contaminación y deterioro del ambiente.Conocer y divulgar las tecnologías existentes en cuanto a uso y manejo de especies promisorias en países vecinos con fines de industrialización.

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Crear asociaciones de productores con vitrinas al exterior para ofrecer dichos productos.Capacitar tecnológica y científicamente a los profesionales colombianos, en países vecinos, en materias relacionadas con el aprovechamiento de recursos afines a los nuestros y conocer sus avances tecnológicos, a fin de promover acciones similares en nuestro territorio.Incrementar las investigaciones farmacológicas sobre los principios activos de las plantas medicinales con el fin de comprobar su eficacia e incorporar paquetes bio-tecnológicos a los productores rurales y a la industria, divulgando sus resultados, para así promocionar su cultivo en el nivel comercial.

Conformar el SIAC es uno de los grandes retos para el país si se tiene en cuenta el contexto complejo y diverso de entidades y actores que deben abordar la gestión am-biental y que por lo tanto, requieren o producen información ambiental estratégica.

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Tema: Gestión Ambiental UrbanaTítulo: “Puente en Guadua No. 1”

Autor: Rodrigo Ernesto Niño ÁlvarezLugar: Cúcuta - Norte de Santander

Tema: Gestión de uso sostenible de la biodiversidadTítulo: “Contralorito”

Autor: Samuel Gaitán MurciaLugar: Humedal de Colsubsidio - Bogotá, D.C.

Tema: Gestión de uso sostenible de la biodiversidadTítulo: “Rajando la vida”

Autor: Neiger Rodríguez ViñaLugar: Municipio Piedras - Tolima

Tema: Gestión Ambiental UrbanaTítulo: “Bogotá 8:00 a.m. No es lluvia es el aire que respiro”

Autor: José Antonio Botero GarridoLugar: Torre CGR p.11 - Bogotá, D.C.

Tema: LibreTítulo: “Espejismo”

Autor: Samuel Gaitán MurciaLugar: Puerto Carreño - Vichada

Tema: Gestión de uso sostenible de la biodiversidadTítulo: “Deforestación minera”

Autor: Hadar Yesid Suárez GómezLugar: Desierto Tatacoita, Nemocón - Cundinamarca

cgn. estado de los recursos naturales y el medioambiente 2009-2010

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