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CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
Vicesecretaría General
INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE CREA Y REGULA LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO,CONTROL Y EVALUACIÓN PREVISTA EN EL REAL DECRETO-LEY 1/2017, DE 20 DE ENERO, DE MEDIDAS URGENTES DE
PROTECCIÓN DE CONSUMIDORES EN MATERIA DE CLÁUSULAS SUELO 1
CERTIFICACIÓN DE ACUERDO RELATIVO A INFORME
Acto que se certifica: Acuerdo adoptado por el Pleno del Consejo General
del Poder Judicial en su reunión extraordinaria del día 07 de marzo de 2017,
por el que se ha aprobado el siguiente:
INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE
CREA Y REGULA LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y
EVALUACIÓN PREVISTA EN EL REAL DECRETO-LEY 1/2017, DE 20
DE ENERO, DE MEDIDAS URGENTES DE PROTECCIÓN DE
CONSUMIDORES EN MATERIA DE CLÁUSULAS SUELO
I. ANTECEDENTES
1.- Con fecha 27 de febrero de 2017, procedente de la Secretaría de
Estado de Justicia del Ministerio de Justicia, tuvo entrada en el Consejo
General del Poder Judicial a efectos de evacuación del correspondiente
informe conforme a lo dispuesto en el artículo 561.2 de la Ley Orgánica
6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, el Proyecto de Real Decreto por el
que se crea y regula la comisión de seguimiento, control y evaluación
prevista en el Real Decreto-Ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas
urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo (en
adelante, el Proyecto).
2.- La Comisión Permanente del Consejo, en su reunión de 27 de
febrero de 2017, designó Ponente de este informe al Vocal don Francisco
Gerardo Martínez Tristán.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN
CONSULTIVA DEL CGPJ
3.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que
se refiere el artículo 561 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en la
redacción dada a dicho precepto por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de
junio), tiene por objeto los anteproyectos de leyes y los proyectos de
disposiciones generales que afecten total o parcialmente, entre otras
materias expresadas en el citado precepto legal, al “Estatuto orgánico de
Jueces y Magistrados”, a “Normas procesales o que afecten a aspectos
jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del
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ejercicio de derechos fundamentales”, a “Normas que afecten a la
constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Tribunales”, y
“Cualquier otra cuestión que el Gobierno, las Cortes Generales o, en su
caso, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas estimen
oportuna” (apartados 4º, 6º, 7º, y 9º respectivamente, del art. 561.1
LOPJ).
4.- Atendiendo a este dictado, en aras a una correcta interpretación
del alcance y sentido de la potestad consultiva que allí se prevé a favor de
este Consejo, y considerado el contenido del Proyecto remitido, el informe
que se emite se centra en el examen de las normas sobre las materias
señaladas en el párrafo anterior.
5.- No obstante, y con arreglo al principio de colaboración entre los
órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido
indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones
relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden
terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos
normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos
judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última
instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe
de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
6.- El Proyecto objeto de informe tiene por objeto la creación y la
regulación de la Comisión de seguimiento, control y evaluación (en lo
sucesivo, la Comisión) prevista en la Disposición final tercera del Real
Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de
consumidores en materia de cláusulas suelo. El objeto del informe, atendido
el marco de la función consultiva que atribuye al Consejo General del Poder
Judicial el artículo 561 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se circunscribe
principalmente a examinar los preceptos que regulan la composición y
funcionamiento de la Comisión (artículo 2), en relación con su naturaleza
(artículo 1.2) y sus funciones (artículo 3), así como a analizar las
obligaciones que se imponen a este órgano constitucional en la Disposición
adicional única del Proyecto, en orden a facilitar a la Comisión cierta
información de carácter estadístico.
7.- La potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial,
con este objeto, deriva, por tanto, del hecho de que la norma proyectada
prevé que forme parte de la Comisión un Magistrado designado por el
Consejo General del Poder Judicial (artículo 2.1 g), y de que en su
Disposición adicional única se establece que el Consejo General del Poder
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Judicial facilitará mensualmente a la Comisión una estadística sobre los
procedimientos judiciales referidos a la posible abusividad de la cláusula
suelo; lo que, además de incidir en las competencias que conforme a la
Constitución y a las leyes corresponden a este órgano de gobierno del Poder
Judicial, afecta al estatuto orgánico de jueces y magistrados, así como, de
una manera mediata, y en la medida en que alcanza a la exclusividad e
independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, a aspectos
jurídico-constitucionales de la tutela ante los tribunales ordinarios del
ejercicio de derechos fundamentales, y, en fin, al funcionamiento mismo de
los tribunales.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
8.- El Proyecto de Real Decreto objeto de informe consta de un
Preámbulo, cuatro artículos, una Disposición adicional única, una
Disposición derogatoria única y dos Disposiciones finales.
9.- El Proyecto viene acompañado, además, de una Memoria del
Análisis de Impacto Normativo (MAIN), en la que se indica que la norma
proyectada tiene por objeto desarrollar el Real Decreto-ley 1/2017, de 20
de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materias
de cláusulas suelo, por el que se establecen medidas que faciliten la
devolución de las cantidades afectadas por dichas cláusulas, así como otras
medidas compensatorias de las cantidades cobradas por las entidades en
aplicación de determinadas cláusulas suelo. Tal y como se indica en la
Exposición de Motivos del Real Decreto-ley, con él se pretende avanzar en
las medidas dirigidas a la protección a los consumidores estableciendo un
cauce que les facilite la posibilidad de llegar a acuerdos con las entidades de
crédito con las que tienen suscrito un contrato de préstamo o crédito con
garantía hipotecaria que solucionen las controversias que se pudieran
suscitar como consecuencia de los últimos pronunciamientos judiciales en
materia de cláusulas suelo y, en particular, la sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, en los asuntos
acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15 (ECLI:EU:C:2016:980).
10.- Según se indica en la MAIN, el Proyecto tiene también por
objeto modificar, a través de su Disposición adicional segunda, el Real
Decreto 877/2015, de 2 de octubre, de desarrollo de la Ley 26/2013, de 27
de diciembre, de Cajas de Ahorros y Fundaciones Bancarias, para dotar de
flexibilidad al plazo de constitución del fondo de reserva de las fundaciones
bancarias con el fin de continuar facilitando la mejora de la gobernanza, al
tiempo que se tiene en cuenta la situación de los mercados financieros. Sin
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embargo, el texto del Proyecto que se ha remitido al Consejo General del
Poder Judicial no contiene más que una Disposición adicional, sin que se
recoja, por tanto, la referida disposición modificativa del Real Decreto
877/2015, de 2 de octubre.
11.- El Proyecto de Real Decreto desarrolla la habilitación normativa
contenida en la Disposición final tercera del Real Decreto-ley 1/2017, de 20
de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia
de cláusulas suelo. Conforme a dicha disposición, se habilita al Gobierno
para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo del Real
Decreto-ley, y en particular, para regular: <<a) La existencia de un órgano
de seguimiento, control y evaluación de las reclamaciones efectuadas en el
ámbito de aplicación de este real decreto-ley y su régimen jurídico. Este
órgano, que deberá emitir un informe semestral sobre su actuación, contará
con la participación de representantes de los consumidores y de la
abogacía. Este órgano de seguimiento recabará de las entidades de crédito
la información necesaria para constatar que la comunicación previa prevista
en este real decreto-ley se ha realizado, especialmente a personas
vulnerables. Este órgano de seguimiento podrá proponer las medidas a su
juicio necesarias para impulsar una correcta implantación del mecanismo
extrajudicial previsto en este real decreto-ley>>.
12.- Con base en tal habilitación normativa, los objetivos de la norma
proyectada se resumen en: a) la creación, la determinación de la naturaleza
y la composición de la Comisión de seguimiento, control y evaluación de las
reclamaciones efectuadas en el ámbito de aplicación del Real Decreto-ley;
b) el establecimiento de las funciones de la citada Comisión; y c) la
regulación de las obligaciones de información que tienen las entidades de
crédito para con dicha Comisión, en el ámbito de aplicación del Real
Decreto-ley.
13.- La creación de la Comisión, en desarrollo de este marco legal
habilitante –previsto de conformidad con lo establecido en el artículo 129.4
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPAC)-, se justifica en que se
considera un instrumento indispensable para la eficacia y el control de las
medidas de política financiera implantadas por el Real Decreto-ley 1/2017,
con el que se complementa y refuerza la seguridad jurídica y la
transparencia que persigue esta norma, siempre con observancia de los
principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica,
transparencia y eficiencia recogidos en el artículo 129.1 de la LPAC. El
objeto de la Comisión consiste, en esencia, en velar por el cumplimiento de
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las medidas previstas en el Real Decreto-ley 1/2017, a cuyos efectos
dispondrá de la información mensual facilitada por las entidades de crédito
sobre el número e importe de las solicitudes presentadas por los
consumidores, resueltas y denegadas, así como de las medidas
complementarias que se hayan acordado entre cliente y entidad; lo que,
junto con la facultad de realizar propuestas para mejorar la eficiencia del
procedimiento de reclamación extrajudicial previsto en la norma habilitante,
ha de redundar en unos mayores incentivos para su uso y, por tanto, en el
ahorro de costes judiciales contemplado en el Real Decreto-ley.
14.- El texto se compone de cuatro artículos. El primero de ellos
regula la creación, el objeto y la naturaleza de la Comisión. Esta tiene por
objeto el seguimiento, el control y la evaluación del cumplimiento del Real
Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, y tiene la naturaleza jurídica de
órgano colegiado previsto en los artículos 15.2, 21.1 a) y 21.3 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
15.- El artículo 2 se destina a regular la composición de la Comisión,
que incluye a un Magistrado designado por el Consejo General del Poder
Judicial (apartado primero, letra g). Regula asimismo el régimen de
funcionamiento, constitución, adopción de acuerdos y sustitución del
Presidente.
16.- El artículo 3 detalla las funciones de la Comisión, y el artículo 4
establece las obligaciones de información de las entidades de crédito
precisas para el cumplimiento de aquellas funciones.
17.- El texto proyectado contiene una Disposición adicional única,
con el título “Estadística sobre procedimientos judiciales”, por cuya virtud se
impone al Consejo General del Poder Judicial la obligación de facilitar
mensualmente a la Comisión una estadística sobre los procedimientos
judiciales referidos a la posible abusividad de la cláusula suelo, con el
número de los iniciados y resueltos en ese periodo de tiempo, así como los
importes objeto de litigio y los efectivamente reconocidos por resolución
judicial firme, todo ello desglosado por entidad de crédito.
18.- El Proyecto se cierra con una Disposición derogatoria única, una
Disposición final primera, que expresa los títulos competenciales bajo los
que se produce el dictado de la norma, y una Disposición final segunda,
sobre su entrada en vigor.
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IV. CONSIDERACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO
a) Acerca del objeto y naturaleza de la Comisión, su
funcionamiento y sus funciones.
19.- Conforme se acaba de indicar, el objeto de la Comisión consiste
en el seguimiento, el control y la evaluación del cumplimiento del Real
Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de
consumidores en materia de cláusulas suelo, cuya promulgación ha venido
a su vez determinada por la incidencia que ha tenido la STJUE de 21 de
diciembre de 2016 (cit.) en la doctrina establecida en la Sentencia del Pleno
de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2013
(ECLI:ES:TS:2013:1916) y en los efectos –temporalmente limitados según
esta última sentencia- derivados de la declaración de nulidad, por abusivas,
de las cláusulas suelo.
20.- Como es sabido, el Real Decreto-ley 1/2017 nació con la
vocación de atender al previsible aumento de demandas interpuestas por
los consumidores afectados a resultas del pronunciamiento del Tribunal de
Justicia, solicitando la restitución de las cantidades pagadas en aplicación de
la cláusula suelo, y a la necesidad, extraordinaria y urgente, de arbitrar un
cauce sencillo y ordenado, de carácter voluntario para el consumidor, que
facilite que este pueda llegar a un acuerdo con la entidad de crédito que le
permita solucionar sus diferencias mediante la restitución de dichas
cantidades. Se pretende, además, articular una medida que trate de evitar
que se produzca un aumento de los litigios que tendrían que ser afrontados
por la jurisdicción civil, con un elevado coste para la Administración de
Justicia por cada pleito, y un impacto perjudicial para su funcionamiento, en
forma de incremento sustancial del tiempo de duración de los
procedimientos. De este modo, se arbitra un mecanismo de solución
extrajudicial con carácter previo a la interposición de la demanda, de forma
coyuntural y adicional a las normas procesales, civiles y mercantiles,
basado en el principio de la voluntariedad, sin coste adicional para el
consumidor, e imperativo para las entidades de crédito, que han de
establecer un sistema de reclamación previa en los términos previstos en el
artículo 3 del Real Decreto-ley 1/2017.
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21.- La existencia y el objeto de la Comisión, como órgano de
seguimiento, control y evaluación de las reclamaciones efectuadas en el
ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 1/2017, se contempla en su
Disposición final tercera, apartado a), que contiene asimismo las líneas
generales de la definición de sus funciones, las cuales básicamente
consisten en recabar de las entidades de crédito la información necesaria
para constatar que la comunicación previa prevista en el Real Decreto-ley
se ha realizado, especialmente a personas vulnerables, en elaborar un
informe semestral sobre su actuación y en proponer las medidas a su juicio
necesarias para impulsar una correcta implantación del mecanismo
extrajudicial previsto en el Real Decreto-ley.
22.- A partir de este marco general, el artículo 3 del Proyecto
describe de forma específica las funciones de la Comisión, que “recibirá y
evaluará la información que le traslade el Banco de España o las entidades
de crédito y publicará semestralmente un informe en el que se evalúe el
grado de cumplimiento del Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, y se
rinda cuentas de su actuación”, informe que deberá remitirse a la Comisión
de Economía, Industria y Competitividad del Congreso de los Diputados.
Asimismo, la Comisión podrá proponer las medidas necesarias para
impulsar la correcta implantación del mecanismo extrajudicial previsto en el
Real Decreto-ley.
23.- A los efectos anteriores, el artículo 4 impone a las entidades de
crédito la obligación de remitir mensualmente a la Comisión, a través del
Banco de España, la información que les requiera, que ha de incluir, en todo
caso, de manera individualizada para cada entidad de crédito, la relativa al
número de solicitudes iniciadas, resueltas y denegadas, así como los
motivos de denegación, en su caso, el importe de las solicitudes iniciadas,
resueltas y denegadas, el número e importe de las medidas compensatorias
distintas de la devolución del efectivo que hayan ofrecido a los
consumidores y, en su caso, hayan acordado con ellos, y, en fin, la
información necesaria para constatar y asegurar que la comunicación previa
prevista en el Real Decreto-ley se ha realizado especialmente a personas
vulnerables, entendiéndose por tales las definidas en el artículo 3.1 del Real
Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de
deudores hipotecarios sin recursos.
24.- Las concretas funciones de la Comisión previstas en el Proyecto
son, por tanto, consustanciales a su objeto, se muestran coherentes con el
mismo y se mueven en el marco que ofrece la norma legal habilitante, a la
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que desarrolla y complementa en lo necesario para dotar de efectividad a
aquel objeto y, en fin, a las genéricas funciones de seguimiento, de control,
de evaluación y consultivas que tiene atribuidas. Y las obligaciones
impuestas a las entidades de crédito, además de encontrar su encaje en la
norma legal habilitante, son instrumentales al cumplimiento de las
funciones atribuidas a la Comisión, y se muestran adecuadas y
proporcionadas a su objeto y finalidad, por lo que este Consejo se ha de
limitar a declarar tal respeto al marco normativo habilitante y al principio de
proporcionalidad, sin incidir en el contenido material de las competencias y
funciones atribuidas a la Comisión, que pertenecen al ámbito estricto del
designio del legislador.
25.- Por otra parte, el artículo 1.2 del Proyecto confiere a la Comisión
la naturaleza de órgano colegiado en los términos previstos en los artículos
15.2, 21.1 a) y 21.3 de la LRJSP. La expresa alusión a dichos artículos
sirve, en primer lugar, para caracterizar la Comisión como un órgano
colegiado interministerial en el que se integran, además, organizaciones
representativas de intereses sociales, así como otros miembros designados
por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que
concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a
tal órgano (artículo 21.3 LRJSP); y, en segundo lugar, le da libertad para
establecer o completar sus propias normas de funcionamiento (artículo 15.2
LRJSP), que es lo que contempla el artículo 2.3 del Proyecto, al indicar que
la Comisión “determinará sus normas de funcionamiento” y “estará
facultada para establecer su propio régimen de convocatorias”; no obstante
lo cual, el propio artículo 2 contiene determinadas reglas de funcionamiento
que afectan a la Secretaría de la Comisión y a sus funciones (apartado
segundo), a las convocatorias de las reuniones, al quorum necesario para la
válida constitución del órgano, para las deliberaciones y adopción de
decisiones, al régimen de mayorías para la adopción de acuerdos y a la
sustitución del Presidente. Convendría, con todo, que la norma proyectada
contemplara de forma expresa la aplicación supletoria del régimen
establecido para los órganos colegiados en los artículos 15 a 22 de la LRJSP,
en todo lo no previsto por la propia Comisión al determinar sus normas de
funcionamiento y el régimen de convocatorias, y en lo no previsto en el
propio Real Decreto proyectado.
b) Sobre la participación de jueces y magistrados en Comisiones
u organismos no jurisdiccionales, y en particular, sobre la
participación de un Magistrado en la Comisión de seguimiento,
control y evaluación prevista en el Proyecto.
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26.- Como se ha indicado, el artículo 2.1 g) del Proyecto prevé que
entre los ocho miembros de la Comisión se encuentre un Magistrado
designado por el Consejo General del Poder Judicial.
27.- Sin perjuicio de lo que a continuación se expondrá acerca de la
participación en la Comisión de un miembro de la Carrera Judicial, en los
términos previstos, cabe hacer desde ahora la sugerencia de que dicha
participación se contemple asimismo respecto de los integrantes del
Consejo General del Poder Judicial, bien Vocales, bien Letrados, designados
al efecto por el órgano de gobierno del Poder Judicial, en quienes no
concurrirían los condicionantes que afectan a los integrantes de la Carrera
Judicial derivados del ejercicio de la función jurisdiccional.
28.- Este órgano de gobierno del Poder Judicial ha tenido la
oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones sobre el desempeño por
jueces y magistrados de cometidos no estrictamente jurisdiccionales y
sobre su participación en organismos con funciones consultivas o asesoras.
Entre los informes emitidos por este Órgano sobre el particular cabe citar
los relativos al Observatorio Vasco de la Administración de Justicia (20 de
diciembre de 2000), al Observatorio de Derecho Privado de Cataluña (9 de
mayo de 2001), al Observatorio Permanente sobre Derecho Civil Valenciano
(24 de octubre de 2001), al Consejo Asesor de Justicia de Navarra (22 de
septiembre de 2004), al Observatorio de Agresiones al Personal de la
Gerencia Regional de Salud de Castilla y León (27 de mayo de 2009), y más
recientemente a la Comisión de Codificación de Cataluña, al Observatorio de
Derecho Privado de Cataluña (28 de septiembre de 2011) y al Proyecto de
Estatutos de la Comisión de Derecho Civil Vasco (28 de abril de 2016).
29.- Todos los informes partían de recordar el marco constitucional
que afecta al ejercicio de la función jurisdiccional por los Juzgados y
Tribunales y al estatuto jurídico de jueces y magistrados. De este modo, se
incidía en que el artículo 117.3 de la Constitución consagra el principio de
exclusividad de la función jurisdiccional, disponiendo que el ejercicio de la
potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo
ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y
Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y
procedimiento que las mismas establezcan.
30.- El artículo 117.4, por su parte, procura una plena coincidencia
de las funciones judiciales con la potestad jurisdiccional, estableciendo que
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los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en
el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por la ley
en garantía de cualquier derecho. El precepto, que garantiza la separación
de poderes, ha de ponerse en relación con los artículos 122 y 127 del texto
constitucional y con los artículos 2.2 y 9.1 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial (LOPJ).
31.- Los artículos 122 y 127.2 de la Constitución prevén, en lo que
ahora interesa, que la LOPJ determinará el estatuto jurídico de los Jueces y
Magistrados de carrera, quienes mientras permanezcan en activo no podrán
desempeñar otros cargos públicos que los correspondientes a su destino
judicial.
32.- El artículo 2.2 de la LOPJ reproduce el tenor del artículo 117.4
de la Constitución; y el artículo 9.1 de la LOPJ redunda en la exclusividad
del ejercicio de la jurisdicción y de la función judicial.
33.- A partir de este marco constitucional, la LOPJ regula en sus
artículos 389 y siguientes el régimen de incompatibilidades y prohibiciones
que afecta a los Jueces y Magistrados. Este régimen de incompatibilidades
se articula en garantía de la exclusividad del ejercicio de la función
jurisdiccional y con el fin de asegurar la total independencia de los
miembros del Poder Judicial en el ejercicio de sus funciones. Tal y como se
expresa la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera) de 31 de marzo
de 2011 [ECLI:ES:TS:2011:2111] –con cita de otras anteriores-, <<el
régimen de incompatibilidades de la Carrera Judicial responde a la finalidad
sustancial de preservar su independencia, evitando el peligro de que los
Jueces y Magistrados puedan llegar a implicarse en actividades que generen
intereses o apariencia de los mismos que ofrezcan a los ciudadanos la
impresión de que aquella aparece comprometida o empañada>> (FJ 3º).
34.- El artículo 389 de la LOPJ establece:
“El cargo de Juez o Magistrado es incompatible:
- 1º. Con el ejercicio de cualquier otra jurisdicción ajena a la del Poder
Judicial.
- 2º. Con cualquier cargo de elección popular o designación política del
Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y demás entidades
locales y organismos dependientes de cualquiera de ellos.
- 3º. Con los empleos o cargos dotados o retribuidos por la
Administración del Estado, las Cortes generales, la Casa Real,
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Comunidades Autónomas, Provincias, Municipios y cualesquiera
entidades, organismos o empresas dependientes de unos y otras.
- 4º. Con los empleos de todas clases en los Tribunales y Juzgados de
cualquier orden jurisdiccional.
- 5º. Con todo empleo, cargo o profesión retribuida, salvo la docencia o
investigación jurídica, así como la producción y creación literaria,
artística, científica y técnica, y las publicaciones derivadas de aquella,
de conformidad con lo dispuesto en la legislación sobre
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones
Públicas.
- 6º. Con el ejercicio de la Abogacía y de la Procuraduría.
- 7º. Con todo tipo de asesoramiento jurídico, sea o no retribuido.
- 8º. Con el ejercicio de toda actividad mercantil, por sí o por otro.
- 9º. Con las funciones de Director, Gerente, Administrador, Consejero,
socio colectivo o cualquier otra que implique intervención directa,
administrativa o económica en sociedades o empresas mercantiles,
públicas o privadas, de cualquier género”.
35.- Este régimen de incompatibilidades se concreta en los artículos
326 y siguientes del Reglamento 2/2011, de 28 de abril, de la Carrera
Judicial. En su artículo 330 se dispone que “Se denegará cualquier petición
de compatibilidad de una actividad, tanto de carácter público como privado,
cuando su ejercicio pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de
los deberes judiciales o comprometer la imparcialidad o independencia del
Juez o Magistrado afectado”.
36.- El criterio mantenido por este Consejo en la interpretación y
aplicación de los preceptos que integran el régimen de incompatibilidades
de los miembros de la Carrera Judicial ha tenido un carácter restrictivo,
acorde, por lo demás, con su caracterización jurisprudencial (cfr. STS, Sala
Tercera, de 31 de marzo de 2011, cit.). Se trata de evitar campos de
interferencia que pudieran hacer sufrir a las garantías de imparcialidad e
independencia que deben presidir el ejercicio de la función judicial. De este
modo, ya en los Acuerdos plenarios de 5 de marzo de 1997 y de 19 de
mayo de 1999 se declaraba la incompatibilidad de la función jurisdiccional
con todo tipo de asesoramiento y se recordaba que los Jueces y Magistrados
no pueden llevar a cabo otras funciones ajenas al ejercicio de la potestad
jurisdiccional salvo las que expresamente les sean atribuidas por la Ley en
garantía de cualquier derecho.
37.- Ahora bien, en línea de principio, y en base al principio de
colaboración entre los distintos órganos y poderes del Estado, es posible
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concebir la intervención de representantes del Poder Judicial en órganos y
comisiones mixtas de coordinación con otras Administraciones Públicas, y,
en general, en órganos administrativos. No debe excluirse de forma
absoluta la posibilidad de que los miembros de la Carrera Judicial participen
en órganos administrativos, particularmente en órganos de estudio e
investigación o de naturaleza consultiva, siempre y cuando concurran los
mecanismos de garantía adecuados que eviten que pueda verse
condicionado el ejercicio de la función jurisdiccional. En otras palabras, la
participación de miembros de la Carrera Judicial en órganos de estudio o de
naturaleza consultiva permite aportar el conocimiento y la experiencia que
comporta el ejercicio de la función jurisdiccional, y en tal medida no puede
excluirse en términos absolutos, siendo concebible siempre y cuando se
realice en las condiciones requeridas por la LOPJ en materia de
incompatibilidades de los miembros de la Carrera Judicial y conforme a las
exigencias del principio de separación de poderes y de garantía de la
independencia judicial.
38.- Corresponde al Consejo General del Poder Judicial en exclusiva,
como órgano de gobierno del Poder Judicial, la competencia para valorar,
en primer lugar, si la participación de un juez o magistrado en un órgano de
esta naturaleza es compatible con los límites constitucionalmente
establecidos para la actuación de los miembros de la carrera judicial; en
segundo lugar, si la referida participación puede afectar a las exigencias de
independencia estructural que son inherentes al ejercicio de la potestad
jurisdiccional; e igualmente, por último, si existe además un riesgo real y
efectivo de que pueda verse afectada la independencia judicial de los jueces
y magistrados que participaran en tales organismos como consecuencia del
conocimiento previo de asuntos determinados que pudieran ser sometidos
más tarde al enjuiciamiento del mismo magistrado que hubiera conocido de
ellos con motivo de su integración en dicho órgano.
39.- Se ha de insistir, por tanto, en la exclusiva competencia del
Consejo para regular las condiciones accesorias para el ejercicio de los
derechos y deberes de jueces y magistrados (cfr. STC 105/2000, de 13 de
abril de 2000,FJ 9º) [ECLI:ES:TC:2000;105], y para valorar las
circunstancias que inciden en el régimen de incompatibilidades de los
miembros de la Carrera Judicial en garantía de la separación de poderes y
de la independencia judicial.
40.- Y se ha de insistir al mismo tiempo en la necesidad de
salvaguardar la imparcialidad estructural de la Administración de Justicia y
la separación y exclusividad de las funciones jurisdiccionales, en sintonía
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con las exigencias del Convenio Europeo de Derechos Humanos, con las
resoluciones del Consejo de Europa y con la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos en la interpretación y aplicación del artículo
6.1 del Tratado, y que se resume en que todo tribunal ha de ser
independiente del Ejecutivo (SSTEDH “Neumeister”, “De Wilde”, “Le
Compte”…), ha de ofrecer garantías suficientes para excluir cualquier duda
razonable al respecto (SSTEDH “Piersack” y “Padovani”), de modo que
incluso las apariencias tienen importancia en este sentido, puesto que está
en juego la confianza que los tribunales han de inspirar en una sociedad
democrática (“Justice must not only be done, it also be seen to be done”,
STEDH de 17 de enero de 1970, “Delcourt).
41.- Con arreglo a estos criterios, el Pleno del Consejo General del
Poder Judicial ha informado desfavorablemente la participación de jueces y
magistrados en determinados órganos para realizar cometidos no
jurisdiccionales. De este modo, ha puesto objeciones al Proyecto de Decreto
de modificación del Decreto por el que se constituyó la Comisión Vasca para
la Seguridad (Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de
17 de marzo de 1997), al Proyecto de Decreto del Gobierno Vasco de
Creación y Regulación del Observatorio Vasco de la Administración de
Justicia (Acuerdo plenario de 20 de diciembre de 2000), y al Proyecto de
Decreto del Gobierno Valenciano por el que se crea el Observatorio
Permanente sobre Derecho Civil Valenciano (Acuerdo del Pleno de 24 de
octubre de 2001), entre otros.
42.- También con arreglo a este criterio la Comisión Permanente del
Consejo ha negado la compatibilidad a jueces y magistrados para integrarse
en comisiones, órganos o entidades no jurisdiccionales, como la Comisión
Superior para el Estudio del Desarrollo del Derecho Civil Gallego (Acuerdo
de 6 de julio de 1999), la Comisión Asesora de Derecho Civil de la
Comunidad Autónoma de Baleares (Acuerdo de 16 de mayo de 2000), y el
Observatorio de Derecho Privado de Cataluña (Acuerdo de 20 de junio de
2000), entre otros.
43.- Pero a la vez este Consejo, desde la reivindicación de su
exclusiva competencia para valorar la compatibilidad de la participación de
jueces y magistrados en organismos administrativos con los límites
constitucionalmente establecidos para la actuación de los miembros de la
Carrera Judicial y para valorar si dicha participación puede afectar a las
exigencias de independencia estructural inherentes al ejercicio de la
potestad jurisdiccional, y atendiendo a las concretas funciones del órgano
de cuya composición se trataba, consideró que la participación de jueces y
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magistrados en el Observatorio de Derecho Civil Catalán -sobre cuyo
Proyecto de Decreto regulador informaba- era admisible siempre que se
subordinase expresamente a la decisión que a este Órgano corresponde
adoptar en garantía del respeto a la independencia y al régimen de
incompatibilidades de los miembros de la Carrera Judicial.
Consecuentemente, se proponía que la redacción del precepto entonces
proyectado fuera de un tenor semejante al siguiente: “También podrán
formar parte un magistrado o magistrada designado por la persona titular
de la Presidencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, previo
acuerdo de declaración de compatibilidad del Consejo General del Poder
Judicial” (informe aprobado por Acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de
2011).
44.- El sentido de la propuesta fue recogido en el texto definitivo del
Decreto, cuyo artículo 17, apartado d), in fine, establece, al referirse a las
Vocalías del Observatorio, “También podrá formar parte un magistrado o
magistrada designado por el Consejo General del Poder Judicial” . De este
modo, se reconoce implícitamente la competencia de este órgano de
gobierno del Poder Judicial en lo concerniente al régimen de
incompatibilidades de los miembros de la Carrera Judicial en garantía de la
separación de poderes y de la exclusividad e independencia en el ejercicio
de la función jurisdiccional.
45.- En el ejercicio de la competencia que corresponde al Consejo
General del Poder Judicial se encuentran diversos Acuerdos adoptados por
la Comisión Permanente autorizando la compatibilidad del cargo judicial de
jueces y magistrados con su participación en ciertos organismos de distinta
naturaleza. Entre ellos se cuenta el Acuerdo adoptado el 1 de febrero de
2016, por el que se autoriza la compatibilidad para formar parte de la Junta
Directiva de la Academia Vasca de Derecho, entidad esta de naturaleza
asociativa constituida conforme a la Ley Vasca de Asociaciones cuyos fines
son “el estudio, investigación y divulgación de las Ciencias Jurídicas y en
especial las relacionadas con el Derecho vasco a partir de la Constitución
española, el Estatuto de Autonomía del País Vasco y las normas emanadas
de los órganos autonómicos y forales, así como la doctrina jurídica y la
jurisprudencia aplicable y los usos y costumbres tradicionales y vigentes”
(artículo 2 de los Estatutos de la Academia Vasca de Derecho). La
autorización, sin embargo, está condicionada a que la actividad por
desarrollar en dicha entidad “no entrañe asesoramiento jurídico, vedado por
el artículo 387.7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y se desarrolle a
partir de las 15 horas y no impida o menoscabe los deberes inherentes a la
condición de magistrado, ni comprometa su imparcialidad e independencia”.
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46.- En esa misma línea se encuentra también el Acuerdo de 10 de
diciembre de 2015 por el que se autoriza la compatibilidad del ejercicio de
la función judicial con la de vocal de la Comisión General de Codificación,
“siempre y cuando dicha actividad no entrañe asesoramiento jurídico,
vedado por el artículo 389.7 de la Ley Orgánica del Poder judicial, y se
desarrolle a partir de las 15 horas y no impida o menoscabe los deberes
inherentes a la condición de magistrada, ni comprometa su imparcialidad e
independencia”. Y bajo las mismas condiciones, mediante Acuerdo de 17 de
marzo de 2016 se ha autorizado la compatibilidad del cargo judicial con el
de vocal del Consejo Asesor del Mecanismo Nacional de Prevención del
Defensor del Pueblo, con la advertencia de que en el caso de que a dicho
organismo se le atribuyera alguna otra función o competencia, la
magistrada autorizada deberá solicitar la compatibilidad para el desempeño
de esa nueva atribución.
47.- Como antecedente más próximo se encuentra el de los Estatutos
de la Comisión de Derecho Civil Vasco, cuyo Proyecto fue igualmente
informado por este órgano constitucional.
48.- En él se preveía la posible participación en el Pleno de la
Comisión de Derecho Civil Vasco de “un magistrado o magistrada designado
por el Consejo General del Poder Judicial, de entre los ejercientes en el País
Vasco, siempre que el órgano de gobierno de los jueces decidiera hacer tal
designación y autorizarlo para esta función” (artículo 8.2 del Proyecto de
Estatutos de la Comisión de Derecho Civil Vasco).
49.- La referida Comisión fue creada por la Disposición adicional
primera de la Ley 5/2015, de 25 de junio, de Derecho Civil Vasco, que
establece en su apartado primero: “1.- Se crea la Comisión de Derecho civil
vasco como órgano consultivo. Su misión será la de impulsar el desarrollo
del derecho civil vasco, por medio de la investigación, evaluación, discusión
de propuestas y asesoramiento respecto al Parlamento y Gobierno vascos,
incluida la función de proponer innovaciones y modificaciones legislativas en
la materia”. Y en su apartado segundo prevé que “su composición, que en
ningún caso devengará retribución alguna, y régimen de funcionamiento
serán objeto de desarrollo reglamentario”.
50.- En desarrollo de tales previsiones, el artículo 1 de los Estatutos
de la Comisión dispone que esta “es el órgano consultivo de naturaleza
colegiada que tiene como misión impulsar el desarrollo del derecho civil
vasco por medio de la investigación, evaluación, discusión de propuestas y
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asesoramiento respecto al Parlamento y Gobierno vascos, incluida la función
de proponer innovaciones y modificaciones legislativas en la materia”; y el
artículo 2.2. de los Estatutos prevé que “la Comisión, previa solicitud
expresa al departamento al que se encuentra adscrita, también podrá
asumir dichas funciones de investigación, evaluación, discusión de
propuestas y asesoramiento en materias o proyectos normativos que,
siendo competencia de otros departamentos, tengan no obstante
ramificaciones relativas o relación directa con el Derecho civil o requieran la
tramitación conjunta de la iniciativa”.
51.- Es preciso destacar que la previsión de la participación de un
miembro de la Carrera Judicial en el órgano plenario de aquella Comisión se
contemplaba, al igual que sucedía con el Decreto 359/2011, de 27 de
septiembre, del Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña,
regulador de la Comisión de Codificación de Cataluña, con carácter
potestativo, y no de forma imperativa y automática, pues tal participación
estaba subordinada a la decisión de este órgano de gobierno del Poder
Judicial y a su autorización para compatibilizar el ejercicio de las funciones
judiciales con las inherentes al cargo en el citado organismo. De este modo,
la integración en aquel de un magistrado o magistrada no se producía en su
condición de miembro nato del mismo, designado en la norma que regula la
composición y funcionamiento de la Comisión, sino que se concebía en
meros términos facultativos, y dependía de la decisión que en tal sentido
adoptase el Consejo General del Poder Judicial y de la subsiguiente
autorización para compatibilizar el ejercicio de la función judicial con el
desempeño de los cometidos que corresponden al órgano plenario al que se
incorpora.
52.- La fórmula empleada por el ejecutivo autonómico excluía de
raíz, por tanto, cualquier sombra de extralimitación competencial de la
regulación entonces examinada, pues situaba al margen de la potestad
reglamentaria de la Comunidad Autónoma la decisión sobre la atribución de
funciones o cargos a miembros de la Carrera Judicial, que mantenía
incólume este Consejo General del Poder Judicial, al que, como órgano de
gobierno del Poder Judicial, le corresponde en exclusiva la competencia para
regular las condiciones accesorias para el ejercicio de los derechos y
deberes de jueces y magistrados (cfr. STC 105/2000, de 13 de abril, FJ 9º,
cit.), y para valorar las circunstancias que inciden en el régimen de
incompatibilidades de los miembros de la Carrera Judicial en garantía de la
separación de poderes y de la independencia judicial.
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53.- A partir de ahí, y desde la consideración de que no debe
excluirse ab initio la participación de integrantes de la Carrera Judicial en
órganos administrativos, tanto más cuanto sus conocimientos y experiencia
pueden ser de provecho para la consecución de sus finalidades, se ha de
determinar si la regulación propuesta que es ahora objeto de informe
respeta los límites constitucionales dentro de los cuales se desenvuelve el
ejercicio de la función jurisdiccional, así como las exigencias de la
independencia estructural inherentes a su ejercicio, y, en fin, si puede verse
perjudicada la independencia judicial y la separación de poderes como
consecuencia de la participación del magistrado o magistrada en el órgano
administrativo de que se trata.
54.- Para llevar a cabo esta valoración es relevante el carácter y la
naturaleza que presenta la Comisión de seguimiento, control y evaluación,
como es relevante también el contenido de sus funciones, que, en
definitiva, condiciona su propia naturaleza y carácter.
55.- Como ha quedado indicado, la norma proyectada se limita a
caracterizar la Comisión como un órgano colegiado, y a establecer su objeto
enumerando las actividades que sirven precisamente para definirlo, a saber,
el seguimiento, el control y la evaluación del cumplimiento del Real
Decreto-ley 1/2017 y de las medidas que establece. Esta caracterización
general, junto con lo que cabe inferir del contenido de sus funciones,
permite sin embargo calificarlo -como ya ha quedado indicado- como un
órgano colegiado interadministrativo en cuya composición participan
organizaciones representativas de intereses sociales –representantes de los
consumidores, de la Abogacía y de la Asociación Hipotecaria Española-, así
como otros miembros que se designen por las especiales condiciones de
experiencia o conocimientos que concurran en ellos –un miembro de la
Carrera Judicial con categoría de Magistrado-, en atención a la naturaleza
de las funciones asignadas a tal órgano (artículo 21.3 LRJSP), cuyas
competencias no son decisorias, sino de propuesta o de emisión de
informes que deben servir de base a decisiones de otros órganos
administrativos, así como de evaluación, de seguimiento o control, no ya de
otros órganos administrativos, sino del cumplimiento de las medidas
protectoras de los consumidores establecidas en el Real Decreto-ley
1/2017. Por lo tanto, por su naturaleza, y por la naturaleza de sus
competencias, la Comisión puede encuadrarse en alguno de los órganos
colegiados que contempla el artículo 22.1 b) y c) de la LRJSP, lo que
explica, por otra parte, el rango normativo (Real Decreto) del Proyecto (cfr.
artículo 22.2 LRJSP).
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56.- Se trata, por tanto, de un órgano colegiado cuyo cometido
esencial es recibir y evaluar la información que le faciliten las entidades de
crédito en orden al desarrollo de las medidas establecidas en el repetido
Real Decreto-ley 1/2017, así como elevar las propuestas necesarias para
impulsar la correcta implantación y actuación del mecanismo de solución
extrajudicial que en él se establece. En tal sentido, cabe afirmar que
participa más del carácter de un órgano de estudio y consultivo que del
carácter propio de un órgano decisor o ejecutivo.
57.- Entendidos de esta forma el carácter, la naturaleza y las
funciones de la Comisión, la previsión normativa de la participación de un
miembro de la Carrera Judicial con categoría de Magistrado designado por el
Consejo General del Poder Judicial estaría transida, ciertamente, del
carácter del órgano y de sus funciones. No puede ignorarse, además, que la
participación de un Magistrado o Magistrada en dicha Comisión encontraría
plena explicación y justificación en el desarrollo de la actividad de
evaluación de la información facilitada por las entidades de crédito, y que su
especial formación jurídica será especialmente relevante, tanto de cara a
determinar el ámbito subjetivo u objetivo de aplicación del Real Decreto-ley
–atendiendo, a la hora de determinar si la cláusula suelo está incluida en su
ámbito de aplicación, a los criterios que se derivan de la STS de 9 de mayo
de 2013 (cit.), según se indica en la Exposición de Motivos del Real
Decreto-ley-, como en punto a comprobar el cumplimiento de los requisitos
a los que se subordinan las medidas de solución extrajudiciales, incluidas
las medidas compensatorias distintas de la devolución del efectivo previstas
en la Disposición adicional segunda del Real Decreto-ley.
58.- Pero para que la norma proyectada se mueva, ya no dentro del
ámbito estricto del marco legal habilitante –y adviértase que la Disposición
final tercera del Real Decreto-ley no contempla, siquiera en términos
meramente posibles, la participación de un miembro de la Carrera Judicial-,
sino fundamentalmente en el marco del respeto a la competencia de este
Consejo General del Poder Judicial para desarrollar la regulación de las
condiciones accesorias para el ejercicio de los derechos y deberes de los
jueces y magistrados y para valorar las circunstancias que inciden en el
régimen de incompatibilidades de los miembros de la Carrera Judicial, en
garantía de la separación de poderes y de la independencia judicial, es
necesario que la participación del magistrado o la magistrada aparezca
prevista en términos similares a como ha sido concebida la participación de
miembros de la Carrera Judicial en el Observatorio de Derecho Civil Catalán
y en la Comisión de Derecho Civil Vasco a los que con anterioridad se ha
hecho referencia, siempre dejando incólume la competencia del Consejo
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General del Poder Judicial para hacer la designación y para autorizar el
ejercicio de la función en la Comisión, en términos tales que sea compatible
con el ejercicio de la función jurisdiccional. No puede ignorarse el riesgo,
siquiera potencial, de que por virtud de las funciones desempeñadas en la
Comisión se vea comprometida la independencia en el ejercicio de la
función jurisdiccional por el miembro de la Carrera Judicial designado, en la
medida en que dicho ejercicio pudiese recaer sobre asuntos de su
competencia de los que hubiera conocido por razón de su participación en la
Comisión. De este modo se garantiza que la norma no superará los límites
constitucionales dentro de los que se desenvuelve la función judicial, y que
no se verán afectadas las exigencias de independencia estructurales que
pesan sobre el Poder Judicial; se garantizarían, en suma, las competencias
de este Consejo General del Poder Judicial en orden a adoptar la decisión
acerca de la efectiva participación del magistrado o magistrada en la
Comisión, así como para autorizar la compatibilidad del desempeño del
cargo en tal Comisión con el ejercicio de la función judicial, condicionada a
que aquel no interfiera en este, del mismo modo en que ha autorizado la
compatibilidad para formar parte de organismos de naturaleza similar, y
siempre en garantía del respeto a la separación de poderes y la
independencia de los miembros de la Carrera Judicial.
c) La Disposición adicional única, relativa a la estadística sobre
procedimientos judiciales referidos a la posible abusividad de
la cláusula suelo.
59.- La Disposición adicional única del Proyecto establece que el
Consejo General del Poder Judicial facilitará mensualmente a la Comisión
una estadística sobre los procedimientos judiciales referidos a la posible
abusividad de la cláusula suelo con el número de los iniciados y resueltos en
ese periodo de tiempo, así como los importes objeto de litigio y los
efectivamente reconocidos por resolución judicial firme, todos ellos
desglosados por entidad de crédito.
60.- Tal y como expresa la Exposición de Motivos del Reglamento
1/2003, de 9 de julio, de Estadística Judicial, la consideración del Consejo
General del Poder Judicial como titular y gestor de la Estadística Judicial es
consecuencia lógica de la concepción del mismo, contenida en el precitado
artículo 122.2 del Texto Constitucional, como órgano de gobierno del Poder
Judicial, atribuyéndole, entre otras, la función inspectora. De esta forma, la
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estadística se constituye como fuente oficial de datos para el conocimiento
de la realidad judicial.
61.- Por otra parte, el artículo 461.2 de la LOPJ dispone que la
Estadística Judicial constituye un instrumento básico al servicio de las
Administraciones públicas y del Consejo General del Poder Judicial para la
planificación, desarrollo y ejecución de las políticas públicas relativas a la
Administración de Justicia y, en particular, para las siguientes finalidades:
a) El ejercicio de la política legislativa del Estado en materia de
justicia.
b) La modernización de la organización judicial.
c) La planificación y gestión de los recursos humanos y medios
materiales al servicio de la Administración de Justicia.
d) El ejercicio de la función de inspección sobre los juzgados y
tribunales.
62.- De conformidad con lo dispuesto en apartado tercero del mismo
artículo 461.3 de la LOPJ, corresponde a la Comisión Nacional de Estadística
Judicial la aprobación de los planes estadísticos, generales y especiales, de
la Administración de Justicia y establecer criterios uniformes que, en su
caso, tengan en cuenta la perspectiva de género y la variable de sexo, y
sean de obligado cumplimiento para todos sobre la obtención, tratamiento
informático, transmisión y explotación de los datos estadísticos del sistema
judicial español.
63.- Por su parte, el artículo 3 del Reglamento 1/2003, de Estadística
Judicial establece que el Consejo General del Poder Judicial es el
responsable de la elaboración de la Estadística Judicial, con la colaboración
de las Administraciones Públicas con competencias sobre los medios
materiales al servicio de la Administración de Justicia. El artículo 18 del
mismo Reglamento establece que la estadística de cada concreto órgano
judicial, que se elaborará conforme a los criterios establecidos en el Plan y
Programas de Estadística Judicial, será responsabilidad del Secretario
Judicial –hoy Letrado de la Administración de Justicia-. Y el artículo 19
establece que la información necesaria para la elaboración de la Estadística
Judicial se obtendrá directamente de los sistemas de información de gestión
procesal utilizados por los órganos judiciales.
64.- Pues bien, aun cuando la previsión contenida en la Disposición
adicional única del Proyecto pueda entroncar con las finalidades propias de
la estadística judicial, en la medida en que aparezca conectada al ejercicio
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de la política legislativa del Estado en materia de justicia, y aunque también
sea dable vincular la obligación que en ella se contempla al objeto y
funciones de la Comisión, por cuanto la información estadística que se
pretende facilitar complementaría la obtenida de las entidades de crédito
acerca del desenvolvimiento de las medidas establecidas en el Real
Decreto-ley 1/2017, dicha disposición no solo se mueve fuera del marco
habilitante de este último, sino que no se compadece bien con las
competencias de este Consejo y de la Comisión Nacional de Estadística
Judicial derivadas de la LOPJ, como tampoco se compadece bien con la
reserva de Ley Orgánica que pesa sobre la regulación de las competencias y
la actuación de este órgano de gobierno del Poder Judicial (cfr. artículos
104.2 y 558.1 LOPJ), estableciendo una obligación de carácter estadístico al
margen de aquella habilitación legal, de esta reserva de ley cualificada y, en
fin, del Reglamento 1/2003, prescindiendo en cualquier caso de la
competencia de la Comisión Nacional de Estadística, de los planes
estadísticos generales y especiales aprobados por ella, y de los criterios
estadísticos uniformes igualmente fijados por la misma. Se sugiere, en
consecuencia, que esta información estadística se limite a la que se obtiene
de la estadística judicial, y, fuera de ella, que se articule a través de
mecanismos de cooperación en los términos ya previstos en el artículo 25
del Reglamento 1/2003, de forma que la disposición analizada se contraiga
a prever su articulación y desarrollo, siempre con la imprescindible
colaboración de los Letrados de la Administración de Justicia y de los
Colegios de Procuradores, y siempre, desde luego, con observancia de la
legislación de protección de datos de carácter personal, en la medida en que
resulte aplicable.
d) Otras consideraciones de técnica legislativa.
65.- La Disposición final primera, destinada a indicar el título
competencial bajo el que se elabora la norma proyectada, establece que
“[E]ste real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos
149.1.6ª, 11ª, 13ª y 14ª de la Constitución que atribuyen al Estado las
competencias sobre legislación mercantil, procesal, bases de la ordenación
del crédito, banca y seguros, bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica, y hacienda general y Deuda del estado,
respectivamente”.
66.- Tal y como se advierte, el indicado título competencial viene
referido, no al Real Decreto proyectado, sino al Real Decreto-ley 1/2017
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que desarrolla, y que constituye el título habilitante de la norma en
proyecto que se informa, por lo que, de mantenerse, debería referirse a
este. En análogos términos, debería modificarse la Disposición final
segunda, que viene referida a la entrada en vigor del Real Decreto-ley, para
referirla al Real Decreto proyectado.
V. CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto de Real Decreto objeto de informe se dicta en
desarrollo de la habilitación normativa contenida en la Disposición final
tercera del Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes
de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo. La existencia
y el objeto de la Comisión que crea y regula, como órgano de seguimiento,
control y evaluación de las reclamaciones efectuadas en el ámbito de
aplicación del Real Decreto-ley 1/2017, se contempla en el apartado a) de
dicha Disposición final tercera, que contiene asimismo las líneas generales
de la definición de sus funciones, las cuales básicamente consisten en
recabar de las entidades de crédito la información necesaria para constatar
que la comunicación previa prevista en el Real Decreto-ley se ha realizado,
especialmente a personas vulnerables, en elaborar un informe semestral
sobre su actuación y en proponer las medidas a su juicio necesarias para
impulsar una correcta implantación del mecanismo extrajudicial previsto en
el Real Decreto-ley.
SEGUNDA.- Las concretas funciones de la Comisión previstas en el
Proyecto son consustanciales a su objeto, se muestran coherentes con el
mismo y se mueven en el marco que ofrece la norma legal habilitante, a la
que desarrolla y complementa en lo necesario para dotar de efectividad a
aquel objeto y, en fin, a las genéricas funciones de seguimiento, de control,
de evaluación y consultivas que tiene atribuidas. Y las obligaciones
impuestas a las entidades de crédito, además de encontrar su encaje en la
norma legal habilitante, son instrumentales al cumplimiento de las
funciones atribuidas a la Comisión, y se muestran adecuadas y
proporcionadas a su objeto y finalidad, por lo que este Consejo se ha de
limitar a declarar tal respeto al marco normativo habilitante y al principio de
proporcionalidad, sin incidir en el contenido material de las competencias y
funciones atribuidas a la Comisión, que pertenecen al ámbito estricto del
designio del legislador.
TERCERA.- El artículo 1.2 del Proyecto confiere a la Comisión la naturaleza
de órgano colegiado en los términos previstos en los artículos 15.2, 21.1 a)
y 21.3 de la LRJSP. La expresa alusión a dichos artículos sirve, en primer
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lugar, para caracterizar la Comisión como un órgano colegiado
interministerial en el que se integran, además, organizaciones
representativas de intereses sociales, así como otros miembros designados
por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que
concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a
tal órgano (artículo 21.3 LRJSP); y, en segundo lugar, le da libertad para
establecer o completar sus propias normas de funcionamiento (artículo 15.2
LRJSP), que es lo que contempla el artículo 2.3 del Proyecto, al indicar que
la Comisión “determinará sus normas de funcionamiento” y “estará
facultada para establecer su propio régimen de convocatorias”; no obstante
lo cual, el propio artículo 2 contiene determinadas reglas de funcionamiento
que afectan a la Secretaría de la Comisión y a sus funciones (apartado
segundo), a las convocatorias de las reuniones, al quorum necesario para la
válida constitución del órgano, para las deliberaciones y adopción de
decisiones, al régimen de mayorías para la adopción de acuerdos y a la
sustitución del Presidente. Convendría, con todo, que la norma proyectada
contemplara de forma expresa la aplicación supletoria del régimen
establecido para los órganos colegiados en los artículos 15 a 22 de la LRJSP,
en todo lo no previsto por la propia Comisión al determinar sus normas de
funcionamiento y el régimen de convocatorias, y en lo no previsto en el
propio Real Decreto proyectado.
CUARTA.- El artículo 2.1 g) del Proyecto prevé que entre los ocho
miembros de la Comisión se encuentre un Magistrado designado por el
Consejo General del Poder Judicial.
Sin perjuicio de lo que a continuación se expondrá acerca de la
participación en la Comisión de un miembro de la Carrera Judicial, en los
términos previstos, cabe hacer desde ahora la sugerencia de que dicha
participación se contemple asimismo respecto de los integrantes del
Consejo General del Poder Judicial, bien Vocales, bien Letrados, designados
al efecto por el órgano de gobierno del Poder Judicial, en quienes no
concurrirían los condicionantes que afectan a los integrantes de la Carrera
Judicial derivados del ejercicio de la función jurisdiccional.
Para que la norma proyectada se mueva, ya no dentro del ámbito
estricto del marco legal habilitante, sino fundamentalmente en el marco del
respeto a la competencia de este Consejo General del Poder Judicial para
desarrollar la regulación de las condiciones accesorias para el ejercicio de
los derechos y deberes de los jueces y magistrados y para valorar las
circunstancias que inciden en el régimen de incompatibilidades de los
miembros de la Carrera Judicial, en garantía de la separación de poderes y
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INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE CREA Y REGULA LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO,CONTROL Y EVALUACIÓN PREVISTA EN EL REAL DECRETO-LEY 1/2017, DE 20 DE ENERO, DE MEDIDAS URGENTES DE
PROTECCIÓN DE CONSUMIDORES EN MATERIA DE CLÁUSULAS SUELO 24
de la independencia judicial, es necesario que la participación del
magistrado o la magistrada aparezca prevista de forma subordinada a la
decisión que a este Órgano corresponde adoptar en garantía del respeto a
la independencia y al régimen de incompatibilidades de los miembros de la
Carrera Judicial, dejando incólume, por tanto, la competencia del Consejo
General del Poder Judicial para hacer la designación y para autorizar el
ejercicio de la función en la Comisión, en términos tales que sea compatible
con el ejercicio de la función jurisdiccional. De este modo se garantiza que
la norma no superará los límites constitucionales dentro de los que se
desenvuelve la función judicial, y que no se verán afectadas las exigencias
de independencia estructurales que pesan sobre el Poder Judicial; se
garantizarían, en suma, las competencias de este Consejo General del
Poder Judicial en orden a adoptar la decisión acerca de la efectiva
participación del magistrado o magistrada en la Comisión, así como para
autorizar la compatibilidad del desempeño del cargo en tal Comisión con el
ejercicio de la función judicial, condicionada a que aquel no interfiera en
este, del mismo modo en que ha autorizado la compatibilidad para formar
parte de organismos de naturaleza similar, y siempre en garantía del
respeto a la separación de poderes y la independencia de los miembros de
la Carrera Judicial.
QUINTA.- La Disposición adicional única del Proyecto establece que el
Consejo General del Poder Judicial facilitará mensualmente a la Comisión
una estadística sobre los procedimientos judiciales referidos a la posible
abusividad de la cláusula suelo con el número de los iniciados y resueltos en
ese periodo de tiempo, así como los importes objeto de litigio y los
efectivamente reconocidos por resolución judicial firme, todos ellos
desglosados por entidad de crédito.
Aun cuando la previsión contenida en dicha Disposición adicional
pueda entroncar con las finalidades propias de la estadística judicial, en la
medida en que aparezca conectada al ejercicio de la política legislativa del
Estado en materia de justicia, y aunque también sea dable vincular la
obligación que en ella se contempla al objeto y funciones de la Comisión,
por cuanto la información estadística que se pretende facilitar
complementaría la obtenida de las entidades de crédito acerca del
desenvolvimiento de las medidas establecidas en el Real Decreto-ley
1/2017, dicha disposición no solo se mueve fuera del marco habilitante de
este último, sino que no se compadece bien con las competencias de este
Consejo y de la Comisión Nacional de Estadística Judicial derivadas de la
LOPJ, como tampoco se compadece bien con la reserva de Ley Orgánica que
pesa sobre la regulación de las competencias y la actuación de este órgano
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de gobierno del Poder Judicial (cfr. artículos 104.2 y 558.1 LOPJ),
estableciendo una obligación de carácter estadístico al margen de aquella
habilitación legal, de esta reserva de ley cualificada y, en fin, del
Reglamento 1/2003, prescindiendo en cualquier caso de la competencia de
la Comisión Nacional de Estadística, de los planes estadísticos generales y
especiales aprobados por ella, y de los criterios estadísticos uniformes
igualmente fijados por la misma. Se sugiere, en consecuencia, que esta
información estadística se limite a la que se obtiene de la estadística
judicial, y, fuera de ella, que se articule, en su caso, a través de
mecanismos de cooperación en los términos ya previstos en el artículo 25
del Reglamento 1/2003, de forma que la disposición analizada se contraiga
a prever su articulación y desarrollo, siempre con la imprescindible
colaboración de los Letrados de la Administración de Justicia y de los
Colegios de Procuradores, y siempre, desde luego, con observancia de la
legislación de protección de datos de carácter personal, en la medida en que
resulte aplicable.
SEXTA.- El título competencial indicado en la Disposición final
primera viene referido, no al Real Decreto proyectado, sino al Real Decreto-
ley 1/2017 que desarrolla, y que constituye el título habilitante de la norma
en proyecto que se informa. En análogos términos, debería modificarse la
Disposición final segunda, que viene referida a la entrada en vigor del Real
Decreto-ley, para referirla al Real Decreto proyectado.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder
Judicial.
Lo precedente concuerda bien y fielmente con su original al que me remito,
y para que conste extiendo y firmo la presente en Madrid a 07 de marzo de
2017
José Luis de Benito Benitez de Lugo
Vicesecretario General