MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN INTEGRAL DEL AMBIENTE

PROMOCION 2014-2016

MATERIA: ECONOMÍA Y AMBIENTE

“ANÁLISIS DEL IMPUESTO AL CARBÓN, COMO INSTRUMENTO ECONÓMICO

DE REGULACIÓN AMBIENTAL”

CELSO DOMÍNGUEZ CHACÓN

ENERO, 2015

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Análisis del impuesto al carbón, como instrumento económico de regulación ambiental

Introducción

En los estudios de calentamiento global se han definido algunos mecanismos de mercado que

puedan utilizarse para disminuir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI), tales

instrumentos son: Incentivos Financieros, impuestos al carbono, bonos de emisiones, etc… La

opción de adoptar una acción preventiva depende de cómo sea la relación entre los costes de

reducir las emisiones de gases invernadero y los daños que estos gases pueden ocasionar si no son

sometidos a ningún control (García, 2012) Los instrumentos económicos más eficientes son

aquellos que introducen diferentes incentivos para poder conseguir niveles de emisiones más

reducidos, alterando, para ello, el sistema de precios. Por ello, también se les conoce como

incentivos económicos o de mercado (Idem, 2012).

Los economistas han sostenido durante mucho tiempo que un impuesto sobre el carbono es una

eficiente y una herramienta de política obvia para efectuar reducciones a largo plazo de las

emisiones de carbono (Mathur y Morris, 2014). Un impuesto al carbono impone un costo a las

emisiones de carbono, y por lo tanto es un instrumento basado en el mercado que obliga a los

contaminadores a internalizar el costo de la externalidad (Argüello y Salazar, 2010). Un impuesto

al carbono que refleja los daños sociales marginales de la contaminación puede mejorar el bienestar

social. Sin embargo, surgen una serie de desafíos económicos y políticos a la hora de la

implementación de un impuesto que fue denominado “mata-empleos” por el Partido Conservador

de Canadá (Elgie & McClay, 2013).

En la primera parte de este trabajo, se define lo que es el impuesto, se mencionan algunas de las

principales ventajas y desventajas presentadas a la hora de una implementación, en el segundo

apartado se presentan cuatro casos: dos simulaciones de una aplicación del impuesto en Minnesota,

EUA y Sudáfrica, un caso exitoso en Columbia Británica, Canadá y uno donde no el impuesto al

carbón no ha tenido el rendimiento esperado en Noruega. El tercer apartado se presenta un apartado

de “mejoras” realizables al instrumento para finalizar con conclusiones y consideraciones respecto

al tema.

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Parte 1. Teoría 1.1 Definición, Justificación (Económica), Ventajas y Limitaciones

El calentamiento global es ahora un hecho indiscutible y su repercusión en los seres humanos se

ha convertido en una de las amenazas más graves del mundo. El CO2 es el principal gas de efecto

invernadero (GEI) causado por el hombre y el aumento de la densidad de CO2 proviene

principalmente del consumo de combustibles fósiles (Lin & Li, 2011). El Protocolo de Kyoto de

la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático cambió el contexto de

las políticas del calentamiento global mediante la prescripción de los objetivos de reducción de

emisiones de gases de efecto invernadero, además de introducir algunos mecanismos innovadores

económicos para atender la problemática ambiental (Baranzini et al., 2000). Cuyo aspecto más

relevante fue la fijación e imposición de límites cuantitativos para las emisiones de GEI de los

países industrializados y en vías en desarrollo. Es por esta razón que surge la idea de un impuesto

a las emisiones de carbono o (Carbon Tax). Dicho impuesto se aplicaría a quienes utilicen alguno

de los combustibles fósiles ya mencionados, de una forma no controlada y con incidencia al

medioambiente (Arguello y Salazar, 2010).

El impuesto al carbono se define como “Un impuesto específico, esto es, una cantidad absoluta

fija por tonelada de carbón o barril de petróleo. El impuesto está diseñado para internalizar las

externalidades asociadas con el consumo de combustibles, por lo que no debería de variar ante

shocks en los precios de los combustibles como lo haría un impuesto ad valorem” (Poterba 1991

citado por Garcia, 2012). Las emisiones de carbono son el resultado de una amplia variedad de

usos de la energía, y para cada nivel de emisiones pueden variar. Cada planta de energía, todos

los automóviles, cada estufa de leña, etc. emite diferentes cantidades de carbono, dependiendo de

su nivel de uso y su eficacia (Alexander & Backus, 1999).

En el ámbito económico, el calentamiento global es considerado una externalidad negativa causada

por la emisión de GEI (Argüello y Salazar, 2010), Las empresas, hogares y los gobiernos generan

emisiones de CO2 que imponen un costo a las generaciones presentes y futuras en forma de cambio

climático. La idea de que las emisiones pueden ser internalizadas por los gobiernos y establecer

un impuesto igual al costo marginal impuesto a los demás se sugirió por primera vez por Arthur

Pigou en 1920 (Allan et al. 2014). Un precio debe fijarse para la emisión de carbono, en este caso

a través de un impuesto específico. En esencia, los argumentos que favorecen el tratamiento de las

externalidades de esta manera, son similares a las que favorecen el uso de los mercados libres en

general (Idem, 2014).

En el caso del impuesto al carbono, como en cualquier tipo de impuesto, reforma, política pública,

etc. hay “ganadores y perdedores”, ventajas y desventajas. Las empresas están preocupadas por la

pérdida de competitividad, la sociedad civil están preocupados por el efecto de los precios altos de

la energía en los hogares pobres... El reto entonces para el gobierno no es sólo para diseñar e

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implementar un impuesto sobre el carbono eficaz, sino también para establecer un cuidadoso

equilibrio entre la energía, el desarrollo y las metas ambientales (Alton et al., 2014).

Los impuestos al carbono son fuentes de ingresos para el gobierno. Este ingreso “adicional” puede

utilizarse para reducir otros impuestos que generan distorsiones en el funcionamiento de la

economía, lo que produce el llamado "doble dividendo": aquí, no sólo las emisiones de CO2 se

reducen (primer dividendo), sino también la eficiencia con la que otros elementos de la economía

operan pueden mejorarse simultáneamente (segundo dividendo) (Allan et al., 2014). Los

impuestos al carbono son instrumentos rentables para alcanzar un objetivo de reducción debido a

su impacto directo en los precios, es fundamental tener en cuenta los incentivos indirectos que

puedan derivarse de la utilización de los ingresos fiscales (Baranzini et al. 2000). Por ejemplo,

cuando se utiliza los ingresos de un impuesto sobre el carbono para reducir impuestos sobre la

renta, se genera la condición de doble dividendo, cumpliendo objetivos ambientales y teniendo un

efecto positivo sobre el PIB (Conefrey et al., 2013).

Uno de los retos que afrontan los impuestos ambientales (y cualquier tipo de impuesto en general)

es la aceptación del público. Los impuestos ambientales suelen ser impopulares por diversas

razones: la idea de un impuesto en sí, puede ser molesto para el individuo, los impuestos

ambientales a menudo se consideran injustos ya que afectan a los grupos más pobres... Además de

que los impuestos ambientales pueden ser acusados de ir sólo dirigidos a los síntomas y no resolver

la necesidad de cambios en los valores profundos (Jagers & Hammar, 2009). Aunque cualquiera

de estas razones pudiese constituir un argumento contra el impuesto sobre el carbono, se deben

considerar los siguientes argumentos propuestos por García (2012: 20,21):

1. Dado que la sociedad desea hacer algo para reducir las emisiones de GEI, la comparación

a tener en cuenta no es el bienestar de una persona o familia con o sin el impuesto, sino

con el impuesto y alguna otra política que reduzca, a su vez, las emisiones. Un impuesto

sobre el carbono es regresivo, pero también lo son muchas de las alternativas disponibles

para reducir las emisiones de gases invernadero

2. El ingreso anual de una familia es un mal indicador de su bienestar actual. En vez de evaluar

los efectos del impuesto en base a los ingresos y gastos anuales en energía de los

consumidores que, efectivamente muestran la regresividad del impuesto, debería escogerse

el gasto total en consumo como indicador de bienestar. Los ingresos familiares pueden

variar de un año a otro por motivos predictibles y no predictibles, el consumo está basado

en el ingreso a largo plazo.

3. El impuesto brindará una serie de ingresos, de los que, una gran parte pueden ser

redistribuidos hacia los grupos inferiores de renta. El impuesto sobre el carbono tiene el

mismo efecto que un aumento del precio de la energía en una economía que dependa

íntegramente de las importaciones de energía. Pero además, el impuesto puede generar

ingresos sustanciales, dinero que podría destinarse a un buen uso dentro del país.

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Independientemente de las ventajas o desventajas, el impuesto sobre el carbono (como cualquier

instrumento de regulación ambiental) tiene inevitablemente sus propios defectos. En el corto plazo,

un impuesto sobre el carbono aumentará los precios de los productos, los costos de las empresas.

Por otro lado, si los ingresos generados por un impuesto sobre el carbono no se reciclan, impuesto

sobre el carbono impondrá un costo mayor a los contaminadores que el sistema de comercio de

emisiones o políticas de mando-y control, lo que puede disminuir la aceptabilidad pública (Lin &

Li, 2012).

Es preciso tener en cuenta que, el cambio climático constituye uno de los mayores fracasos

atribuibles al mercado, fracaso que entra en interacción con otras imperfecciones del mercado.

Toda respuesta global eficaz requerirá, al menos, tres elementos de política económica: el precio

del carbono, aplicado por medio de impuestos, comercio de emisiones o reglamentación, políticas

de apoyo a la innovación y aplicación de tecnologías bajas en carbono; y la adopción de medidas,

informar, educar y persuadir a los individuos sobre lo que pueden hacer, a nivel individual, para

responder al cambio climático (García, 2012).

Parte 2. Aplicación en la política

2.1investigación de casos específicos

Los impuestos al carbono han existido a nivel internacional desde principios de 1990. Finlandia

fue el primer país en adoptar un impuesto al carbono en 1990. Posteriormente, Países Bajos (1990),

Noruega (1991), Suecia (1991) y Dinamarca (1992), el Reino Unido comenzó su tasa del cambio

climático (CCL) en 2001. En los últimos años, varios impuestos nuevos se han introducido en los

niveles provinciales o municipales en América del Norte (Sumner et al., 2011). Para la aplicación

de un impuesto sobre el carbono, los gobiernos deben decidir qué combustibles o fuentes para

colocar el impuesto sobre. Por lo general, los impuestos al carbono se colocan en la gasolina, el

carbón y el gas natural. Algunos gobiernos, sin embargo, la exención de ciertos sectores de

impuestos sobre el carbono o permitir que aquellas industrias que pagan tasas impositivas más

bajas (Idem, 2011).

Alexander & Backus (1999), simularon el impacto de un impuesto sobre el carbono en el estado

de Minnesota, EUA, a través del uso de dos modelos de predicción: el Regional Models Economic

Incorporated (REMI) y ENERGY 2020, De acuerdo con las proyecciones de los modelos,

Minnesota producirá 36 millones de toneladas de carbono por año en 2002 y 45 millones de

toneladas de carbono por año en 2020. El aumento del uso del carbón para la generación de energía

eléctrica contribuye de manera significativa al aumento de las emisiones entre 1990 y 2002 (Fig.1).

Se generaron dos escenarios: impuesto al carbón para reducir impuesto a la propiedad e impuesto

al carbón para atender reducciones salariales relacionadas con impuestos.

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Fígura 1. Emisiones de carbón en 2020 por sector

Escenario 1: impuesto al carbón para reducir impuesto a la propiedad

El reembolso de impuestos de propiedad modeló un aumento del poder adquisitivo neto

de Minnesota.

el costo total de vida es aproximadamente la misma, como el aumento de los costos de

energía equilibrio disminuyó los impuestos de propiedad, estimula la economía, y alienta

la inmigración neta.

la población de Minnesota crece, pero crece más rápido que la economía, por lo tanto, a

pesar de que el número total de puestos de trabajo en Minnesota crece, no crece tan rápido

como la población.

Ha habido mejoras notables en los niveles de emisiones de carbono y en el uso de energía

total de Minnesota.

Cada industria va a ganar o perder dependiendo de sus insumos de energía y su capacidad

relativa para pasar sus costos a sus clientes.

Escenario 2: impuesto al carbón para atender reducciones salariales relacionadas con impuestos.

Reducción de los costos variables de producción, mediante la reducción de los costes

salariales empleadores a través de una disminución de los impuestos de los empleados.

Disminución de los pagos de la Seguridad Social o un aumento de Crédito por Ingreso del

Trabajo en impuestos sobre la renta.

el efecto neto de un aumento de los impuestos al carbono disminuirá las emisiones de

carbono de Minnesota significativamente, al igual que el uso total de energía. Esto es

debido a una combinación de una mayor eficiencia energética debido al proceso de

mejoras, y debido a un aumento en la proporción relativa de trabajo a la energía en la

producción.

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Alton et al., (2014), simularon la introducción de un impuesto sobre el carbono para reducir las

emisiones de gases de efecto invernadero. Sudáfrica fue clasificado como el decimotercer mayor

país emisor de gases de efecto invernadero del mundo en términos absolutos en 2007 (tabla 1), con

emisiones per cápita casi el doble del promedio mundial. 53.1% de las emisiones totales de

Sudáfrica son de la generación de electricidad.

Tabla 1. Emisiones de CO2 por combustibles fósiles. Se puede apreciar como el uso doméstico y de electricidad

consumen grandes cantidades de carbón

Uno de los escenarios previstos proyectan una reducción del 19% de las emisiones del sector

eléctrico en 2025, lo que equivale a una reducción del 8.6% Por tanto, el impuesto sobre el carbono

basado en la producción genera una reducción de puntos de 28 del porcentaje adicional de las

emisiones, todos los cuales proviene del uso de carbono en los sectores no eléctricos. En el segundo

escenario las emisiones totales disminuyen un 41.4% por ciento en 2025. Ambos enfoques resultan

en reducciones similares de emisiones totales. Por lo tanto, la elección entre una producción y el

impuesto sobre el carbono basado en el consumo depende principalmente de los impactos

económicos y de viabilidad política.

Elgie & McClay (2013), revisan las experiencias tras 5 años de implementación de un impuesto al

carbono en la provincia de Columbia Británica (BC por sus siglas en inglés), Canadá. Cuando se

introdujo en 2008, el impuesto se fijó inicialmente en 10 dólares por tonelada de dióxido de

carbono. Fue diseñado para aumentar en $ 5 por año a partir de entonces hasta que llegó a 30

dólares por tonelada (aproximadamente 7 centavos de dólar por litro de gasolina). Todos los

ingresos han de utilizarse para reducir otros impuestos - principalmente a través de recortes a los

impuestos sobre la renta (personal y corporativa), así como la desgravación fiscal centrada en los

hogares y las comunidades vulnerables. En el uso de combustible en BC en comparación con el

resto de Canadá disminuyó más pronunciadamente en 2008-12 que en 2000-2008. Y de hecho eso

es lo que ocurrió. De 2000 a 2008, el consumo medio de combustible per cápita en BC redujo en

un 0,1 por ciento al año menos que en el resto de Canadá; mientras 2008-12 se redujo en un 5,0

por ciento por año más que en el resto de Canadá - una diferencia sustancial. BC tiene ahora el uso

de combustible per cápita más bajo de cualquier provincia de Canadá (tabla 2)

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Tabla 2. Consumo per cápita de petróleo sujeto a impuesto al carbono. Se pueden apreciar diferencias significativas

en BC con respecto al resto de Canadá

Vale la pena revisar los cambios en las emisiones de GEI, los autores compararon las emisiones

de GEI en BC a las emisiones en el resto de Canadá, contando sólo las fuentes que están sujetos al

impuesto sobre el carbono BC (como se hizo para el uso de combustible) De 2008 a 2011, las

emisiones de GEI per cápita de BC asociados con combustibles gravados carbono disminuyeron

en un 10% (Tabla 3)

Tabla 3. Emisiones per cápita de fuentes sujetas a impuesto al carbono, se notan los cambios inmediatamente al inicio

de la aplicación del impuesto al carbono

En cuanto a efectos económicos, BC ha superado ligeramente el resto del país durante el período

que el impuesto sobre el carbono ha estado en el lugar (Tabla 4). La diferencia en el cambio del

PIB es muy pequeña (0,1% al año 2008-11);

Tabla 4. PIB per cápita en BC y resto de Canadá, mostrando diferencias apenas significativas

Por la parte fiscal, el aumento de los impuestos sobre el carbono se combina con una reducción

equivalente en otros impuestos distorsivos. Los ingresos de carbono se utilizan principalmente

para reducir la tasa de impuesto de sociedades, impuesto sobre la renta personal en un 5% y

También financia un crédito de bajos ingresos de impuestos y un descuento de hasta $200 para

los propietarios rurales

Bruvoll & Merethe (2004), hacen un análisis sobre el impuesto al carbono establecido en Noruega

mediante el modelo de simulación AGE. Esta medida ha tenido sólo una modesta influencia en las

emisiones de gases de efecto invernadero. Las emisiones de CO2 de Noruega aumentaron un 19%

entre 1990 y 1999. En ese mismo periodo el PIB aumentó 35%. Se encontró que los factores de

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reducción de emisiones más importantes son el uso más eficiente de la energía y un cambio hacia

la energía menos intensiva en carbono. Las simulaciones del modelo indican que el impuesto sobre

el carbono contribuyó a una reducción de las emisiones de un 2.3%. Además, el efecto de los

impuestos sobre el carbono en Noruega está fuertemente dominado por el sector de petróleo y gas

noruego. Para los sectores en tierra solamente, el efecto fiscal de carbono en las emisiones es de

1,5%.

Parte 3. Propuesta de mejora

Como se mencionó en apartados anteriores, cualquier tipo de instrumento genera alguna situación

del tipo óptimo de Pareto. En los casos revisados en la sección anterior, el impuesto como tal en

términos de reducción de emisiones, es eficiente, cuando es bien diseñado puede minimizar las

pérdidas de PIB y competitividad de las empresas a través del reciclaje de impuestos, el asunto a

considerar es que habrá pérdidas de alguna manera u otra. Solo se debe de buscar que sean lo

menor posibles con respecto a la parte de una “mejora”, más que eso puede haber una interacción

entre políticas de carbón que han resultado funcionales en los países, tal y como lo describe

(Sumner et al., 2011:20)

Además de su impuesto sobre el carbono, Noruega implementó un impuesto a la

importación y producción de esos gases de efecto invernadero (incluidos los

hidrofluorocarbonos (HFC) y perfluorocarbonos (PFC)) que tienen un alto potencial de

tasa de calentamiento global

Suecia ha añadido instrumentos intersectoriales como la participación en el mercado de

emisiones de la UE, la inversión en investigación, desarrollo y programas locales, y el

desarrollo de políticas para abordar el sector de los residuos

Finlandia ha asignado derechos de emisión bajo el mercado de emisiones de la UE de forma

gratuita. También ha desarrollado regulaciones del código de construcción, las políticas de

gestión de residuos y las tasas basadas en CO2 de los impuestos de matriculación de

vehículos e impuestos de vehículos anual

Los formuladores de políticas y los tomadores de decisiones deben tener en cuenta cuáles son los

sectores donde se implementan los impuestos, cómo utilizar los ingresos fiscales, lo que el impacto

será en los consumidores, y la forma de garantizar que los objetivos de reducción de emisiones se

logran, etc…

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Conclusiones y consideraciones finales

Con lo anterior descrito en los casos analizados, podemos darnos cuenta que una política o

instrumento económico por sí solo no arroja resultados, en los casos descritos de Columbia

Británica y Noruega, vemos como la voluntad política determina el éxito del o aparente fracaso de

impuesto al carbono. Parafraseando de alguna manera a Lezama (2010:35) “a pesar de cualquier

avance que se presentara en los campos legislativo y normativo, los problemas ambientales en

México persisten. Los avances en materia ambiental, en muchos casos, son únicamente de

carácter formal, en el plano normativo y discursivo, pero no en el terreno concreto de los

problemas y de la detención, prevención o remediación del daño ambiental”. Dicho de otra manera

y aunque no se habló de México en este documento, por más eficaz y eficiente que pudiese ser un

programa, política o instrumento económico para cualquier país, podría no cumplirse por falta de

interés de la población, corrupción, intereses de “privados”, clientelismos políticos, etc... Como de

igual manera se mencionó durante el escrito, cada medida política destinada a cumplir con

objetivos ambientales, implicará ganadores y perdedores en comparación con el 'status quo'.

Particularmente, el uso de instrumentos económicos, puede ayudar a reducir los costos para

alcanzar los objetivos de emisiones requeridas, pero no van a evitar todos los posibles impactos en

la distribución de la riqueza y en diferentes sectores, especialmente en las industrias de emisión

GEI intensiva y los consumidores de energía. Respecto al impuesto al carbón, con base en la

literatura revisada, me parece un instrumento sin duda eficiente para reducir emisiones y que bien

gestionado y aceptado por la población mediante una legitimidad por rendimientos, podría

funcionar.

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