cefir-breve historia mercosur

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MERCOSURBreve historia, cronologa y

marco institucional

Gerardo Caetano (coordinador)


2011, CEFIR Centro de Formacin para la Integracin RegionalAv. Joaqun Surez 356811700 Montevideo, UruguayTel. (++598) 2336 5232/ 2336 5233Fax: (++598) 2336 [email protected]

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ISBN 978-9974-8299-2-3


MERCOSURBreve historia, cronologa y

marco institucional

Gerardo Caetano (coordinador)

Gerardo CaetanoNatalia Carrau Florencia Sanz


CEFIRFundado en 1993, el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) ha sido testigo y partcipe activo de los procesos de integracin en Amrica Latina y en la constitucin del MERCOSUR. Desde su sede en Montevideo, propicia el intercambio creativo de ideas y prcticas de integracin, facilita el desarrollo de experiencias de participacin social y refuerza la capacidad de negociacin y toma de decisiones a travs de la formacin permanente de actores claves en el proceso.

Dedicado a la investigacin, reflexin, impulso del dilogo, comunicacin, formacin y accin poltica en materia de integracin regional, y abierto a la participacin de los distintos actores de la sociedad civil, el CEFIR tiene por objetivo contribuir a democratizar y profundizar los procesos de integracin regional en Amrica Latina, en particular el MERCO-SUR, fortaleciendo sus dimensiones social, cultural y ciudadana.

Las actividades del CEFIR estn basadas en los objetivos de impulsar la formacin y la investigacin sobre los procesos de integracin regional en Amrica Latina; contribuir al estudio de los problemas de inters general; sensibilizar a la ciu-dadana del MERCOSUR sobre los aspectos positivos de la integracin; establecer mecanismos de prevencin y resolucin de conflictos; incubar iniciativas innovadoras que ordenen, impulsen y refuercen la integracin regional; defender los principios de justicia, igualdad y libertad, as como las formas democrticas de gobierno.

Centro de Formacin para la Integracin Regional Av. Joaqun Surez 3568 11700 Montevideo, UruguayTel. (++ 598) 2336 5232 / 33Fax. (++ 598) 2336 [email protected]


GIZTodo el conocimiento y la experiencia en materia de desarrollo sostenible reunidos bajo un mismo techo

La eficiencia, la eficacia y la orientacin a las necesidades de nuestras contrapartes son la base de nuestra actuacin para apoyar a las personas y a las sociedades en todo el mundo a desarrollar sus perspectivas de futuro y a disear de forma sostenible sus condiciones de vida. Una reconocida experiencia regional, slidos conocimientos especializados y la com-petencia de gestin avalada en la prctica constituyen el fundamento de las prestaciones de la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. Desde el 1 de enero de 2011, la GIZ concentra la competencia y la larga experiencia del Deutscher Entwicklungsdienst (DED) gGmbH (Servicio Alemn de Cooperacin Social-Tcnica), de la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH (Cooperacin tcnica alemana) y de InWEnt - In-ternationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitacin y desarrollo internacional). Como empresa federal, asistimos al Gobierno de la Repblica Federal de Alemania en su labor para alcanzar sus objetivos en el mbito de la cooperacin internacional para el desarrollo sostenible; asimismo, actuamos a nivel mundial en el mbito educativo in-ternacional.

Haciendo eficaz el desarrolloOfrecemos servicios eficaces, confeccionados a la medida y orientados a la demanda para conseguir un desarrollo sostenible. Garantizamos la participacin de todos los involucrados a travs de nuestro modo de proceder integral que se basa en los valores y principios del orden social en Alemania. As, configuramos el cambio y facultamos a las personas para que puedan continuar por s mismas los procesos de desarrollo. En todas nuestras acciones nos gua nuestro modelo de desarrollo sostenible y tenemos en cuenta las dimensiones poltica, econmica, social y ecolgi-ca. Apoyamos a nuestras contrapartes a nivel local, regional, nacional e internacional en cuestiones conceptuales y estratgicas, as como en la implementacin de sus objetivos polticos.

Desarrollando solucionesLa empresa opera en numerosas reas de actividad, que van desde el fomento de la economa y el empleo hasta la pro-teccin del medio ambiente, de los recursos naturales y del clima, pasando por la gobernabilidad y la democracia, la construccin de la paz, la seguridad, la reconstruccin y el manejo civil de conflictos, la seguridad alimentaria, la salud y la educacin bsica. Asimismo, apoyamos a nuestras contrapartes a travs de servicios logsticos y de gestin y actuamos como mediadores para consensuar intereses diferentes en contextos sensibles. En situaciones de crisis ponemos en marcha programas de refugiados y de ayuda de emergencia. Como organizacin reconocida para el envo de cooperantes, envia-mos expertos y expertas en calidad de cooperantes a nuestros pases contraparte.

Mediamos en la contratacin de expertos y expertas integrados y de retorno y fomentamos la creacin de redes y el dilogo entre actores de la cooperacin internacional. Un componente esencial de nuestra oferta es la formacin conti-nua de expertos y expertas de los pases contraparte, a la vez que proporcionamos a los y las participantes de nuestros programas mltiples posibilidades de beneficiarse de sus nuevos contactos. Asimismo, brindamos a las personas jvenes la oportunidad de obtener experiencia profesional en todo el mundo. Nuestros programas de intercambio para jvenes profesionales constituyen el fundamento para actuar con xito en el mercado laboral nacional e internacional.Los clientes y comitentes de la GIZEl principal comitente de la GIZ es el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ). La GIZ tambin acta por encargo de otros ministerios federales entre otros, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio Federal de Medio Ambiente, Proteccin de la Naturaleza y Seguridad Nuclear, el Ministerio Federal de Defensa, el Ministerio Fe-deral de Economa y Tecnologa, y el Ministerio Federal de Educacin e Investigacin, de loslndery de los municipios


de Alemania, as como de otros comitentes pblicos y privados, tanto alemanes como extranjeros. Entre ellos figuran, por ejemplo, los Gobiernos de otros pases, la Comisin Europea, las Naciones Unidas y el Banco Mundial. Cooperamos estrechamente con el sector privado, contribuyendo as a una adecuada interaccin entre las actividades de desarrollo y las actividades del comercio exterior. La larga experiencia resultante de las redes en los pases contraparte y en Alemania es un factor clave para una exitosa cooperacin internacional, no slo en el plano econmico, cientfico y cultural, sino tambin y, sobre todo, en el mbito de la sociedad civil.

Presente en el mundo entero la empresa brevementeLa GIZ opera en ms de 130 pases de todo el mundo. En Alemania est presente en casi todos loslndery tiene su domi-cilio social en Bonn y en Eschborn. La GIZ cuenta con ms de 17.000 colaboradores y colaboradoras en todo el mundo, de los cuales alrededor del 70% forma parte del personal nacional que trabaja en los pases contraparte. A ellos se aaden aproximadamente 1.110 cooperantes, adems de 700 expertos y expertas integrados y 455 de retorno y 820 voluntarios y voluntarias de weltwrts (programa de voluntariado Hacia el mundo), que han sido facilitados o financiados por la GIZ. Las cifras de negocio son an ms elocuentes: un volumen de negocios que ronda los 1.850 millones de euros cons-tituye un slido fundamento para el futuro.


ndiceNota introductoria 17

01. Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos. Coyunturas e instituciones (1991-2011) 19

Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin en el Ro de la Plata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR. 23Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Los tpicos histricos del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones, semejanzas y diferencias. 23

El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominios portugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina 26Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin 26 El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011) 29Fundacin y primer despliegue (1991-1994) 29Consolidacin institucional y anticipos de la crisis (1994-1999) 35Crisis y conflictividad. Parlisis e intentos de relanzamiento (1999-2002) 37De la crisis del MERCOSUR fenicio a los programas augurales de otro modelo de integracin (2002-2003) 40La no concrecin del Protocolo Ouro Preto II en 2004 y la tentacin de la inflacin institucional: balances razonables 48Tensiones e intersecciones entre las tendencias de profundizacin, flexibilizacin y ampliacin: impulso y freno de una inflexin (2005-2008) 52Fortaleza frente a la crisis global y agenda de profundizacin: posibilidades reales para una consolidacin positiva del MERCOSUR (2008-2011) 57

Algunos temas para un sinceramiento necesario 66Los procesos de integracin latinoamericanos y su balance incierto 66Convergen los pases sudamericanos en sus polticas exteriores? 68Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una poltica integracionista ms eficaz en el MERCOSUR de los 20 aos 69

02. Cronologa del MERCOSUR. 20 aos de integracin 75

1985 761986 761987 771988 771989 781990 801991 821992 87


1993 901994 931995 1001996 108 1997 1111998 1161999 1192000 1252001 1332002 1412003 1502004 1522005 1552006 1582007 1622008 1652009 1672010 1692011 173

03. Sistematizacin documental e informaciones bsicas 177

I. Estructura Institucional del MERCOSUR 178Flujo de decisiones en el esquema actual del MERCOSUR 180Institucionalidad del MERCOSUR: Diagnstico del Eje funcional 181El Consejo del Mercado Comn 182El Grupo Mercado Comn 182La Comisin de Comercio 183

II. Cronologa de principales organismos 186a. Secretara del MERCOSUR 186b. Comisin Parlamentaria Conjunta - Parlamento del MERCOSUR 188c. Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR 193d. Foro Consultivo Econmico-Social 194e. Solucin de Controversias Tribunal Permanente de Revisin 199

III. Principales documentos de los 20 aos del MERCOSUR 201

IV. Acuerdos con terceros 207

Glosario de siglas y abreviaturas 216

Glosario de trminos 219


MERCOSUR Breve historia, cronologa y marco institucional

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Nota introductoriaLas conmemoraciones, si se sabe aprovecharlas, pueden constituir coyunturas frtiles para la reflexin histrica y para los ejercicios prospectivos. Por muchos motivos, los 20 aos de la firma del Tratado de Asuncin que se cumplieron el pasado 26 de marzo de 2011, configuraron una ocasin propicia para esa perspectiva de aportes. Desde esa conviccin, el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) public en el primer semestre MERCOSUR 20 aos, un libro colectivo en el que se reunieron distintas perspectivas de abordaje sobre el itinerario de estas dos dcadas de historia del MERCOSUR, desde un perfil que combinaba la reconstruccin histrica, el anlisis de los principales as-pectos de la situacin actual y el relevamiento de los factores ms destacados o sealados en la perspectiva de futuro.

Como complemento de esa compilacin de textos monogrficos elaborados por expertos y especialistas, ahora se publica esta nueva obra que busca aportar en una clave ms amplia de divulgacin ciudadana. Se trata antes que nada de un material introductorio a la comprensin del MERCOSUR como proceso de integracin en curso. En este libro titulado MERCOSUR: breve historia, cronologa y marco institucional se incorporan tres componentes: una breve historia general de estos 20 aos del MERCOSUR, una cronologa detallada con el registro de sus principales hitos y acontecimientos y una presentacin del marco institucional del bloque, con su organigrama actual y el detalle de la evolucin de sus principales organismos. Acompaan la publicacin una gua de siglas y un breve glosario.

Como se advertir, el objetivo central de esta nueva publicacin es aportar un material til para que un pblico amplio pueda introducirse con mayor rigor en algunos de los asuntos y problemticas que refieren a los ncleos de la trayectoria pasada y presente del MERCOSUR. A menudo ubicado en el centro del debate como tema de controversia, resulta importante que los ciudadanos de los Estados Parte del bloque participen de esas discusiones con conocimiento y perspectiva. En procura de contribuir en esa direccin es que el CEFIR realiza esta publicacin.

Gerardo Caetanodiciembre de 2011



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Los tiempos que corren presentan contextos desafiantes para los sistemas polticos nacionales de la regin sudameri-cana, las instituciones regionales y, en general, para el MERCOSUR en su conjunto como esquema de cooperacin e integracin regional. A veinte aos de su fundacin, el MERCOSUR presenta una historia azarosa, a la que no le han faltado problemas, algunos de ellos irresueltos. Sin embargo, en este mundo cargado de incertidumbres, en un contex-to de rebalance de poder internacional y cada vez ms necesitado de multilateralismo y efectiva poltica de bloques, pocas veces antes el MERCOSUR y la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR) han encontrado razones ms fundadas para apostar a una profundizacin y consolidacin de sus acuerdos estratgicos y de los lazos efectivos de integracin. Un programa viable de profundizacin, una agenda corta de concreciones efectivamente relevantes en campos decisivos (agenda externa comn, avances efectivos en los acuerdos comerciales, implementacin de polticas pblicas regionales, consolidacin institucional del bloque, entre otros), configura hoy la prioridad del MERCOSUR

Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos. Coyunturas e instituciones (1991 - 2011)01.

u Gerardo Caetano | Historiador y politlogo. Doctor en Historia, Universidad Nacional de la Plata. Coordinador del Observatorio Poltico, Departamento de Ciencia Poltica, UDELAR. Director Acadmico del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).



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como proceso de integracin y refiere a la necesidad, ya no slo de cumplir los pactos establecidos, sino de empujar a favor de un modelo de integracin alternativo, con una nueva agenda de propuestas e iniciativas. Por su parte, en los nuevos contextos, la profundizacin del MERCOSUR supone su asociacin estratgica con el proyecto UNASUR, de acuerdo a una estrategia de crculos concntricos1 que responda a lgicas de complementariedad y no de construc-cin alternativa.

Como se advertir a lo largo del texto y como puede inferirse de un balance histrico de este proceso dinmico y cam-biante de dos dcadas, no parece creble un proyecto de profundizacin del MERCOSUR sin una inflexin de sinceramiento profundo entre sus Estados Partes, a los efectos de renovar el pacto para andar juntos2 de cara a los nuevos contextos. Pero desde esa premisa ineludible, cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esa agenda de profundizacin para el MERCOSUR a sus veinte aos? Como se ver, no se trata tanto de agregar temas novedosos sino de confirmar y consolidar un programa sobre el que ya existe una masa crtica razonable. Hagamos una pequea resea de aspectos sustantivos de ese programa de profundizacin: complementacin productiva, a travs de los Foros de Competitividad y del surgimiento de cadenas productivas MERCOSUReas; complementacin de polticas de proyeccin regional (energticas, educativas, cul-turales, de derechos humanos); complementacin y creacin de infraestructuras comunes; coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas cambiarias; consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta Socio Laboral; tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulacin de personas; reconocimiento de asimetras y flexibilidades legtimas, en espe-cial en relacin a Paraguay y Uruguay; implementacin plena e incremental de los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM); negociacin internacional como bloque econmico-comercial y tambin poltico ante terceros y en foros internacionales; estrategia comercial conjunta; estrategias de financiamiento intrazona; incorporacin consistente de nuevos socios; nueva institucionalidad que sea funcional a los objetivos referidos; entre otros.

En un documento de hace menos de un lustro, de autora de la entonces Presidencia de la Comisin de Represen-tantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), fechado el 13 de julio de 2006 y titulado Desafos de la integracin regional. Iniciativas y Propuestas, se identificaba una agenda de ejes de carcter estratgico en la formulacin de po-lticas pblicas muy parecida a la antes referida: mecanismos para corregir las asimetras entre los pases; impulsar la articulacin productiva a escala regional; ampliar la agenda externa comn; desarrollo de instrumentos para integrar zonas fronterizas; profundizar la cooperacin e integracin energtica; mayor impulso a las polticas comunes en me-dio ambiente; hacia un Consejo Regional de Polticas Sociales; definicin de una estrategia comunicacional; participa-cin ciudadana 3.

No se trata en suma de una ausencia de ideas o de propuestas que puedan converger en un programa comn que se oriente hacia la forja de un MERCOSUR ms consolidado. Ideas similares pueden encontrarse en otros muchos documentos, como por ejemplo las incorporadas en la propuesta Somos MERCOSUR. Concepto y Plan de Trabajo, adoptada inicialmente en el segundo semestre de 2005 por la Presidencia Pro Tempore de Uruguay y luego asumida como plataforma comn del bloque en su conjunto por los restantes Estados Partes.

Si hay efectivamente una agenda comn, lo que ha faltado (y en ciertos aspectos sigue faltando) ha sido la voluntad poltica efectiva de darle pleno cumplimiento, lo que entre otras cosas supone el establecimiento de una nueva institucionalidad capaz de ofrecer instrumentos eficaces para concretar acciones positivas en cada uno de los temas referidos. Ninguno de los asuntos de esta nueva agenda est desprovisto de problemas y de contradic-ciones, todos ellos exigen mucha negociacin poltica y no es previsible un proceso de cambio sin conflictos y sin

1 La expresin que alude a una poltica exterior de los crculos concntricos fue defendida con particular nfasis por el lder nacionalista uruguayo, Luis Alberto de Herrera. Su visin geopoltica fue heredada por diversos pensadores de la integracin regional latinoamericana, entre los que destaca el uruguayo Alberto Methol Ferr, quien siempre reivindic su herrerismo intelectual.

2 El ensayista uruguayo, Carlos Real de Aza, expres en ms de una ocasin que una nacin era, entre otras cosas, la renovacin permanente de las razones para andar juntos. A nuestro juicio, el sentido de la expresin tambin vale, salvando las distancias, para afirmar una autntica ciudadana integracionista.

3 Cfr. Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Desafos de la integracin regional. Iniciativas y Propuestas. Montevideo, 13 de julio de 2006.



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gradualismo. Los obstculos en esta direccin no resultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales heridas por una larga historia de postergaciones; la tentacin siempre presente de los acuerdos bilaterales con terceros pases por parte de uno o ms de los Estados Partes, con resultados coyunturales y muy inciertos en el mediano plazo, en todo caso siempre lesivos del proceso de integracin en su conjunto; las diferencias de patrones de comercializacin entre las economas nacionales de los socios del bloque; las probadas y evidentes dificultades para la consolidacin de una unin aduanera slida, en contextos internacionales en los que ese camino de integracin encuentra desafos renovados y no constituye la tnica predominante en este tipo de experiencias; los escasos avances obtenidos en la agenda externa comn, en los mbitos de la negociacin internacional de comercio con pases y bloques extra-zona; la heterogeneidad de economas y sociedades; la emergencia de conflictos bilaterales de gravedad a menudo incremental y de resolucin complicada; la ausencia de institucionalidad apta para este tipo de acciones; etc. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece perfilarse una vez ms como una oportunidad a no desperdiciar. Pero su no aprove-chamiento, ms que otras veces, parece perfilar consecuencias mucho ms negativas y profundas que en el pasa-do, en relacin a la solidez de la apuesta estratgica al futuro del bloque.

Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MERCOSUR comienza a hablarse? Es el MERCOSUR de una agenda ms integral, que por cierto no olvida ni menoscaba la relevancia de los acuerdos comerciales, pero que se hace cargo con igual centralidad de las implicaciones polticas de su proyecto histrico. Es el MERCOSUR que por muchos motivos, con otros bloques del mundo, debe contribuir a contestar el esquema de globalizacin unipolar que se consolid despus del 11 de septiembre de 2001, que tiene que procurar actuar como colectivo cohesionado en mbitos internacionales y multilaterales, en la bsqueda de acceso efectivo a mercados externos bajo condiciones favorables, a partir del reconocimiento externo de personera internacional, como un bloque que pueda hablar y negociar con otros bloques. Es en suma, un espacio regional que contiene en su seno a Brasil, una de las naciones emergentes en el mundo de hoy y que en los ltimos tiempos en una opcin que el reciente resultado electoral ha ratificado en clave ciudadana- parece haber reforzado un camino firme de afin-camiento en la regin como cimiento de su actuacin como global player en los nuevos contextos internacionales.

En un marco de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas de un multila-teralismo alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecte luego hacia Amrica del Sur y hacia Amrica Latina, adquiere una dimensin internacional fuerte. Se perfila de ese modo la necesidad de actuar en la negociacin internacional como un bloque unificado ante terceros, ms all de condiciones en parte diferentes pero que no obstan para la concrecin ajustada de posturas efectivamente comunes o por lo menos convergentes. En ese afn radica tambin la vocacin manifiesta de defender la bsqueda de mercados, ratifican-do la filosofa de un regionalismo que pueda ser, al mismo tiempo y de manera consistente, autonmico, soli-dario y abierto4, pero discutiendo con rigor los temas emergentes y especialmente sensibles de la nuevas agendas de la negociacin internacional ms actual (disciplinas, regulaciones, etc.). Es el MERCOSUR que comienza a intentar en serio estrategias comerciales conjuntas, que busca la interlocucin con otros bloques, no slo en el marco de la triangulacin clsica con Estados Unidos y con la Unin Europea, sino tambin a travs de negocia-ciones realistas con China, India, Japn, Sudfrica y Rusia, entre otros.

Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte desde una lgica ms moderada e incre-mental los mltiples temas que aparecen, existe una conviccin que comienza a generalizarse y que debe reiterar-se una vez ms: la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones incorporadas en tiem-pos recientes, no resulta suficiente para la consecucin de logros efectivos en varios de estos planos de la agenda ms actual5. Tambin se trata, en suma, de un MERCOSUR que se orienta hacia una nueva institucionalidad que 4 El concepto de regionalismo abierto ha quedado adscripto a la visin liberal y aperturista de los procesos integracionistas de los aos noventa. Sin embargo, como concepto general debera a nuestro juicio evitarse esa asimilacin. Desde un enfoque genuinamente alternativo al del MERCOSUR comercialista y rgidamente intergubernamentalista de los noventa, cuesta en verdad concebir un regionalismo que no sea abierto. Valga este sealamiento para evitar confusiones.

5 Sobre el tema de la discusin acerca de una reforma institucional del MERCOSUR, cfr. Gerardo Caetano (coordinador), La reforma institucional del MERCOSUR. Del



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supere las deficiencias del MERCOSUR originario del ao 1991, que profundice los avances y que avance sobre las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que consolide el camino iniciado aunque con altibajos- con las creaciones institucionales del ltimo tiempo. En ese marco, no puede resultar casual que lo que se comience a discutir sea la necesidad de un nuevo MERCOSUR que trascienda el interpresidencialismo extremo como pauta institucional excluyente, y que incorpore el tema de la evolucin (no impuesta, sin copias acrticas, sin hegemo-nismos, con mucha negociacin poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre intergubernamentalismo y su-pranacionalidad, tan temida como malentendida en sus alcances y consecuencias. En ese marco general, se trata sin duda de un MERCOSUR que ratifica y profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto poltico6.

No debe pensarse el MERCOSUR desde la identidad coyuntural de gobiernos que ideolgicamente pue-dan ser ms o menos afines. Como creemos ha quedado demostrado, este enfoque de las afinidades ideo-lgicas como motor dominante y casi excluyente de integracin regional constituye una apuesta riesgosa y parcial. No apunta en esa direccin la experiencia de los procesos de integracin exitosos en la historia universal contempornea. Si lo que se quiere es avanzar pero con profundidad de convergencias estatales y no meramente gubernamentales, la acumulacin integracionista traducida en clave institucional es sin duda el mejor resguardo, el instrumento ms idneo para obtener los logros econmicos y sociales que permiten abonar una cultura slida como bloque compartido. Por supuesto que no hay modelo institucional neutro y que las coyunturas de afinidad ideolgica entre los gobiernos socios pueden ayudar a avanzar en varios aspectos. Pero tambin para aprovechar al mximo esas oportunidades, como lo revela la historia ms re-ciente del MERCOSUR, se debe pensar en clave ms institucional que ideolgica, desde la premisa que hay que crear instituciones que consoliden, desde la negociacin poltica exigente, avances integracionistas que arraiguen de manera slida en nuestras sociedades nacionales. No hay proceso de integracin de gobiernos democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin en el poder y la de la incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a una propuesta ideolgica cerrada del bloque regio-nal del que se participa. Esta premisa resulta a nuestro juicio tan relevante como la que nos orienta a que es desde la afirmacin de la integracin propia de los Estados nacionales que se puede avanzar en serio en procesos interestatales de integracin regional.

En el texto que sigue, con el foco centrado en la compleja interrelacin entre el registro de las co-yunturas histricas de perfil ms regional y la evolucin institucional del bloque, se presenta una breve historia de la trayectoria del MERCOSUR en estos primeros 20 aos. En una primera parte, se registran algunos antecedentes histricos de ms larga duracin, a los efectos de inscribir el proceso que se inicia formalmente con el Tratado de Asuncin del 26 de marzo de 1991 dentro de una trayectoria regional ms extensa. A partir de esa insercin histrica ms estructural y de mayor densidad, se presenta a continuacin un relato conceptual que trabaja en la direccin de una periodificacin persuasiva de los itinerarios del MERCOSUR en estas dos dcadas de vida, con centro en la evolucin institucional vin-culada con la discusin de modelos integracionistas y con registro de los distintos nfasis advertidos en cada coyuntura. Finalmente, el texto culmina con una agenda actual de temas interpelantes a propsito de la consolidacin de un proyecto integracionista eficaz y viable, idneo para servir como clave de insercin internacional de nuestros pases.

diagnstico a las propuestas. CEFIR-TRILCE, Montevideo, 2009. Coleccin Integracin y Desarrollo.

6 En lo que constituye a nuestro juicio un error, ms de un lder poltico de la regin, entre ellos uno de los firmantes del Tratado de Asuncin como el expresidente uruguayo Luis Alberto Lacalle, han sostenido y sostienen que el MERCOSUR no debe ser poltico y que el proceso nacido en 1991 era un acuerdo reducido a lo econmico y comercial. Ms all del nfasis, la bibliografa internacional abona en forma abrumadora el que todo proceso de integracin regional tiene intrnsecamente una dimensin poltica que no puede ignorarse. Las diferencias s emergen a la hora de definir los rumbos programticos e institucionales que comporta la vocacin poltica de un proceso integracionista.



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Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin en el Ro de la Plata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR

Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Los tpicos histricos del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones, semejanzas y diferencias

En trminos geogrficos pero tambin histricos, el territorio de la Cuenca del Plata ha presentado un contorno bipo-lar, en el que se distinguen dos polos hegemnicos, conformados por los grandes Estados de Argentina y Brasil, y una zona de frontera, integrada por los tres pequeos pases restantes (Bolivia, Paraguay y Uruguay). La larga competen-cia argentino-brasilea por el liderazgo en la regin configur sin duda la base dominante del paradigma del conflicto, que prevaleci en la regin por lo menos hasta la dcada de los ochenta del siglo XX. Por su parte, los restantes Estados frontera bsicamente pendularon aunque de manera diversa, como veremos entre los dos gigantes, cerrada definiti-vamente la va aislacionista luego de la ominosa destruccin del Paraguay originario en la Guerra de la Triple Alianza.

Sin salida al mar luego de la tambin condenable Guerra del Pacfico, Bolivia tanto como Paraguay, quedaron en cierto modo convertidos en prisioneros geopolticos, con las consecuentes severas restricciones de esa situacin. Uruguay, en cambio, desde su privilegiada ubicacin en la desembocadura del estuario platense, pudo tener otras posibilidades de conexin ms all de la regin, aunque su historia, como veremos enseguida, no puede ser entendida sino en relacin estrecha, aunque con mayor flexibilidad, al devenir de la regin. Aunque de distinta manera, incluso con enfrentamientos blicos entre s (Bolivia y Paraguay en la fratricida Guerra del Chaco entre 1932 y 1935), los tres pases pequeos de la Cuenca configuraron una marca fronteriza, cuyo apoyo disputaron con fervor los dos gigantes de la regin para afirmar sus respectivos proyectos y sus aspiraciones de liderazgo.

A este respecto ha sealado con acierto Paulo R. Schilling en uno de sus textos: La regin presenta la siguiente situa-cin: dos pases grandes, Brasil y Argentina, con no disimuladas tendencias expansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica o econmicamente chicos): Uruguay, Bolivia y Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar: prisioneros geopolticos (...). Su liberacin depende fundamentalmente de la integracin. Uruguay estratgicamente ubicado en la Cuenca del Plata, entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir un superpuerto en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un papel fundamental en el futuro de la regin integrada7.

Esta dualidad o bipolaridad configur, y aun configura sin duda, una de las claves para entender los avatares po-lticos de la regin platense a lo largo de su historia. Como veremos en detalle ms adelante, la gran mayora de los conflictos que se desplegaron en la historia de la regin tiene que ver con los significados de esta dualidad, en particular con la dialctica generada por la puja de liderazgo entre los dos Estados hegemnicos y por las acciones restringidas implementadas por los otros tres Estados fronteras, buscando aprovechar la disputa de sus vecinos gigantes y afirmar sus intereses y derechos acotados por las visibles asimetras de la regin.

Pasemos revista rpida a varios de esos conflictos y podr observarse cmo su dilucidacin, en particular en los tiempos del largo predominio de la lgica del conflicto en la regin, dependi en buena medida de las formas de inte-rrelacin que adquirieron en cada caso los dos polos referidos: la libre navegacin de los ros interiores, confirmada a sangre y fuego luego de la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870); la progresiva formacin de los Estados nacionales en el territorio de la Cuenca del Plata, con la delimitacin azarosa de sus respectivos lmites territoriales8; la resolucin del predominio de los ejes transversales o longitudinales. El duelo en suma del predominio de las nacientes (a favor

7 Schilling, Paulo R., El expansionismo brasileo. Mxico, El Cid Editor, p. 133. Cita tomada de Eliana Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia sul-americana do Brasil, p. 42, Instituto Rio Branco, Brasilia, 2005.

8 Sobre este tema, vase muy especialmente Luis Alberto Moniz Bandeira, Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR. Buenos Aires, Editorial Norma, 2004; y del mismo autor La formacin de los Estados en la Cuenca del Plata. Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay. Buenos Aires, Editorial Norma, 2006.



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de Portugal primero y de Brasil despus, luego de que las conquistaran militarmente, con los bandeirantes o el ejrcito mediante, desde la Colonia hasta el siglo XIX) o de la desembocadura (a favor de la Argentina por obvias razones geo-grficas); los largos contenciosos en torno al aprovechamiento del potencial hidroelctrico de la Cuenca del Plata; las controversias en torno a las formas de manejo de temas como los del cuidado del medio ambiente o el manejo de los recursos hdricos; el diseo de los llamados corredores de exportacin y la orientacin de los pases interiorizados (Bolivia y Paraguay) hacia el Atlntico o hacia el Pacfico; ms all de las hidrovas de la Cuenca, la ingeniera global y su orientacin geopoltica entre el Atlntico y el Pacfico; la controversia ms actual respecto a las posibilidades de impulsar proyectos de aprovechamiento y conectividad energticos a travs del petrleo y el gas natural, as como el involucramiento (principalmente de Brasil) en programas de generacin de biocombustibles o de vas de energa alter-nativa; entre otros muchos que podran citarse.

Si se observa bien, tras todos estos puntos de conflicto subyace el litigio histrico entre las aspiraciones hegemnicas de Argentina y Brasil (precedidas por sus antecesores coloniales, los imperios americanos de Espaa y Portugal). Pero al mismo tiempo, la dilucidacin de cada uno de los asuntos planteados depende tambin de cmo los grandes han interactuado en relacin con los pequeos de la regin. Esa interaccin pudo asumir la lgica blica de la conquista militar, como en la Guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay, en la que la Argentina de Mitre y el Imperio del Brasil de Pedro II actuaron unidos, con la participacin como partiquino de Uruguay, o en otras en las que el Brasil actu en forma solitaria con obje-tivos bien concretos, como por ejemplo, en la conquista de las nacientes de los tres grandes ros (el Paran, el Paraguay y el Uruguay) que conforman los tres grandes sistemas hdricos de la Cuenca. En otras ocasiones, como en el perodo 1930-1980, que muchos autores coinciden en caracterizar como la era de la geopoltica, los instrumentos de accin se implementaron a travs de iniciativas diplomticas o negociaciones bilaterales, principalmente referidas al aprovechamiento energtico de los ros internacionales. En esta ltima etapa, el conflicto entre los Estados hegemnicos se tradujo en la tensin entre bilatera-lidad versus multilateralidad. Por muchos motivos, desde geogrficos hasta polticos e histricos, Brasil tendi claramente a preferir y a defender la primera estrategia, al tiempo que la Argentina, con mucho menos xito (y tambin con menos planes estratgicos), se orient a resistir los embates del gigante norteo a travs de la reivindicacin de los principios de la multi-lateralidad. Tambin la resolucin de esta ltima tensin tuvo mucho que ver con la actitud que asumieron, en general por separado pese a la poco efectiva experiencia de URUPABOL, los tres Estados frontera a que hemos hecho referencia.

Estados frontera entonces, los tres pequeos de la Cuenca sin embargo no vivieron ni gestionaron esa comn condicin de la misma forma. En primer trmino, no podan hacerlo tanto por razones geogrficas como por motivos de carcter histrico. A Bolivia, sin salida al mar desde 1870, se le poda considerar como el pas menos interesado en la Cuenca del Plata9, en especial como veremos enseguida por la muy escasa atencin y las onerosas alternativas que le ofrecieron los gigantes de la regin, en especial Argentina, para afirmar sus intereses en la zona platense. Por su parte, como bien ha sealado Bernardo Quagliotti de Bellis, la voz de la historia impona a Paraguay y a Uruguay modalidades muy diferentes, casi antagnicas, de actuacin en tanto fronteras. Distinta la estructura y la funcin histricas, consolidaran en el Paraguay la condicin de marca, de bastin sitiado y erguido, de frontera cerrada; y, en el Uruguay, prolongacin natural de la Banda, tierra de su tierra, un mundo dinmico de relacin en el rea gaucha, la frontera abierta10.

Asimismo, este modo diverso de vivir y actuar desde su condicin de Estados frontera tambin tena que ver con su posicionamiento tanto estructural como coyuntural con Argentina y Brasil, lo que sin duda fue un factor altamente condicionante de sus iniciativas y proyectos. Sobre este particular y en relacin a su conocida Montevideo, haba dicho profticamente Juan Bautista Alberdi en la primera mitad del siglo XIX: Montevideo tiene en su situacin geogrfica un doble pecado y es de ser necesario a la integridad del Brasil y a la integridad de la Repblica Argentina. Los dos 9 Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. p. 20, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1983.

10 Bernardo uagliotti de Bellis, Uruguay en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur etc. ob. cit. p. 175. Bernardo uagliotti de Bellis, Uruguay en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur etc. ob. cit. p. 175.



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Estados lo necesitan para complementarse. Por qu motivo? Porque en las orillas de los afluentes del Plata, de que es llave principal el Estado Oriental, estn situadas las ms bellas provincias argentinas. El resultado de esto es que el Brasil no puede gobernar sus provincias fluviales sin la Banda Oriental; ni Buenos Aires puede dominar las provincias litorales argentinas sin la cooperacin de esa Banda Oriental11.

Este ltimo elemento de comunidad y diversidad vuelve necesario un examen de las tendencias polticas que en clave geopoltica desarrollaron por separado cada uno de estos tres Estados frontera. En cuanto a Paraguay, como bien indica Eliana Zugaib, luego del desastre de la Guerra de la Triple Alianza y una vez repuesto mnimamente, el pas busc pendular entre Brasil y Argentina, en procura de las mejores condiciones para el desarrollo de sus intereses nacionales. En trminos geopolticos, Paraguay tena una relevancia muy especial para la Argentina, ya que posea la llave para consolidar el eje longitudinal norte-sur en la Cuenca. Sin embargo, por diversas circunstancias, entre las que cabe resaltar la ausencia de polticas y planes concretos por parte de los gobernantes argentinos, Paraguay termin inclinando sus preferencias hacia Brasil.

En el caso de Bolivia, luego de su derrota en la Guerra del Pacfico en 1870 en la que Chile le arrebat la salida al mar, ms all de que este tema central de reivindicacin histrica pas a ser desde entonces el eje principal de su pol-tica exterior, tambin incorpor en varios momentos lgicas pendulares pero en forma diferente a las implementadas por Paraguay. A diferencia de este ltimo, Bolivia no posea la condicin de Paraguay en tanto pas llave y decisor ltimo de cul sera el eje (norte-sur u oeste-este) que predominara en la regin del Cono Sur, al tiempo que tampoco dispona de los recursos hidroelctricos que le permitieran negociar con grandes restricciones, en verdad las gran-des obras compartidas con los grandes de la regin. Todo esto llevaba a Bolivia a una situacin de extrema depen-dencia de Brasil y Argentina. El primero detentaba la llave de salida al alto Paraguay, por el que podra proyectar su produccin al sistema Paran-Plata, pero para esto ltimo el gigante norteo segua teniendo la decisin, ahora no slo en relacin al pas del altiplano sino tambin a Paraguay, pues tambin posea los accesos de ambos pases a esas vas fluviales. Otra alternativa de acceso al Atlntico para Bolivia era el ferrocarril Santos-Arica, lo que reforzaba el poder brasileo. Por supuesto, otras vas de salida al Atlntico por territorio argentino resultaban muy caras y no encontraban un eco suficiente en una postura ms generosa de la Argentina respecto al punto, que se limit a otorgarle a Bolivia apenas dos zonas francas en sus puertos.

En el caso de Uruguay, debe decirse antes que nada que su condicin ms significativa a lo largo de toda su historia ha sido precisamente la de ser pas frontera. La circunstancia que llev a su territorio a constituir primero la marca fronteriza entre los dominios portugueses y espaoles en la regin y luego a perfilarse como Estado tapn (un algo-dn entre dos cristales, como ms de una vez se ha dicho) entre los dos grandes, llev inicialmente al Estado oriental fundado en 1830 a practicar en forma persistente una lgica pendular. Sin embargo, rpidamente, como veremos, en virtud de su privilegiada ubicacin geogrfica en la desembocadura del Ro de la Plata y pese a la larga ausencia de un puerto ocenico en las costas de Rocha (que desde hace 150 aos se viene invocando como clave estratgica), que sin duda le hubiera dado y le dara muchas ms alternativas geopolticas y comerciales frente a Brasil, Uruguay pudo orien-tarse en varias ocasiones a cumplir un rol central como factor de equilibrio regional. Como bien seala Luis Dallanegra Pedraza: El papel de Uruguay se perfila como el de un espacio vital para mantener el equilibrio de una integracin armnica de la Cuenca del Plata. Para ello, la primera accin debe estar dirigida a lograr una vertebracin zonal de su espacio interno, conforme a prioridades establecidas, de acuerdo con sus posibilidades e intereses socio-poltico-econmicos. La planificacin de la realidad uruguaya debe tener como base el posibilismo geopoltico de su espacio, buscando la coincidencia con otros procesos exteriores de transformacin socio-econmica; esto le dar seguridad estratgica al pas. Uruguay est obligado a practicar una vocacin poltica internacional dinmica en el mbito regio-

11 La cita est tomada de ibidem, p. 179. La cita est tomada de ibidem, p. 179.



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nal y, en lo interno, alcanzar una coherente vertebracin territorial con un planificado desarrollo socioeconmico12. En suma, pese a las asimetras persistentes y en algunos casos irreversibles entre el polo hegemnico y los pases de

la zona de frontera en el territorio de la Cuenca del Plata, a estos ltimos les ha correspondido y les corresponde un rol trascendente en el rumbo de la regin. Sin ellos o contra ellos, aun unidos, la perspectiva histrica parece indicar que los dos grandes no pueden dirimir sus conflictos y mucho menos darle gobernabilidad a la regin, con las mltiples implicaciones que ello comporta.

El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominios portugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina

Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin

Como hemos sealado anteriormente, el eje central para comprender la historia de ms larga duracin en el territorio de la Cuenca platense estuvo dado por el antagonismo geopoltico espaol-portugus primero y argentino-brasileo despus. Esa lucha sorda que ya nace en la Colonia y se despliega durante todo el siglo XIX y buena parte del XX, adquiere un perfil ms consistente y estructurado a partir de 1930, cuando se inicia la llamada era de la geopoltica. Desde ese momento, aunque con suerte antagnica, tanto Brasil como Argentina comienzan a disear sus polticas exteriores sobre el eje de superar al otro y obtener de ese modo el liderazgo de Amrica del Sur. En esa consolidacin del paradigma del conflicto, largamente larvado, los antagonismos geopolticos fundamentales quedan referidos en trminos tales como Atlntico versus Pacfico y Amazonas versus Ro de la Plata13.

El escenario originario de estas disputas se orient a la pugna de los predominios de los ejes transversales contra los ejes longitudinales, con lo que se rompa el orden precario de la libre navegacin de los ros interiores lograda luego de la Guerra de la Triple Alianza. Poco a poco el eje de los antagonismos pas al objetivo de monopolizar la circulacin del trfico productivo y exportador de toda la regin, a travs del diseo y dominio de corredores transversales (favorables a Brasil) o longitudinales (favorables a Argentina). Esa pretensin de hegemona, ligada a la consolidacin de los dominios territoriales, productivos y comerciales, expresaba el contraste entre la desembocadura (controlada por Argentina y base de un llamado centripetismo rioplatense) y las nacientes de los grandes ros (gobernadas por el Brasil). Sin embargo, progresivamente este eje de disputa comenz a ser sustituido como foco principal del antagonismo geopoltico entre los grandes de la regin por el control de los recursos hdricos de la Cuenca, en especial en lo concerniente al aprovechamiento hidroelctrico de la subcuenca del Alto Paran. En ese contexto, la llave del nuevo campo de batalla pas a Paraguay y al terreno de la concrecin de obras y de las negociaciones diplomticas por el tema de cmo ordenar y regular la potencialidad energtica de la Cuenca.

En forma gradual y en relacin directa a los sucesivos ejes principales de disputa, el equilibrio geopoltico en el Cono Sur fue quebrndose a favor de Brasil, lo que se tradujo en un ascenso fuerte de los principales indicadores eco-nmicos brasileos y un paralelo retroceso argentino. As explica este quiebre del equilibrio platense a favor de Brasil Eliana Zugaib: Entre los dos principales protagonistas, el Brasil posea ventajas que le aseguraban mayor influencia sobre el orden de hecho y de derecho reinantes en la regin. Esas ventajas provenan en gran parte, por un lado, del hecho de que Brasil dispona de la condicin privilegiada de pas de aguas arriba, lo que le permita controlar el curso de los tres grandes ros que conformaban la Cuenca, por encontrarse sus nacientes en territorio brasileo. Por otra parte, la exclusiva posibilidad de disponer de la posibilidad de operar simultneamente sobre los dos ejes de la Cuenca, el natural Norte-Sur y el tradicional Este-Oeste, adems de asegurarle al pas un mejor manejo de la relacin bioce-

12 Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur ... etc. ob. cit. p. 9. Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur ... etc. ob. cit. p. 9.

13 Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 38. Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 38.



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nica, le permita, por su posicin geogrfica, provocar la salida del comercio sudamericano por sus puertos de aguas profundas, con lo que obtena el control del comercio exterior de los dems pases platenses. Adems de todo esto, a travs de su poltica constante y pragmtica, el Brasil mantena relaciones ms fluidas con los otros pases platenses que Argentina, cuyas relaciones quedaban a merced de polticas que variaban entre integracionistas y anti-integracionistas, de acuerdo con el cambio de los gobiernos en los pases vecinos. De este modo, Brasil lograba mantener un mejor sistema de alianzas con los pases menores, como fue el caso de Paraguay, a los efectos de garantizar sus objetivos en la Cuenca del Plata14.

Este ltimo contraste, a nivel de las consecuencias devenidas a propsito de la muy diferente calidad de las polti-cas y estrategias desplegadas hacia la regin y, ms especficamente, hacia los restantes Estados frontera de la Cuenca del Plata, por parte de Argentina y Brasil, cobra una importancia superlativa a la hora de explicar sus desempeos y trayectorias antagnicas. Como coinciden la mayora de los autores, la dialctica de avance brasileo y retroceso argen-tino, que paut la era del conflicto geopoltico entre ambos pases en la Cuenca del Plata, tiene mucho ms que ver con ese factor poltico que con el supuesto carcter ineluctable de ventajas naturales o geogrficas. Son muchos en verdad los autores que coinciden en este sealamiento. Luis Dallanegra, por ejemplo, ha resaltado la carencia (por parte de Argentina) de una poltica adecuada y eficiente respecto de los pases vecinos (...) de la Cuenca del Plata, derivando de ello una serie de consecuencias negativas que se expresaban en un modelo de desarrollo a su juicio muy inconveniente para el desarrollo sustentable del pas. Como factor decisivo de esta problemtica aguda, este autor pona en primer plano las deficiencias de la poltica exterior argentina. La carencia continuaba Dallanegra de una poltica externa clara, respecto de los pases vecinos, dada por su tradicional aislacionismo respecto de Amrica Latina, hizo que Ar-gentina perdiera su influencia sobre Paraguay pas llave de la Cuenca en la zona del Alto Paran- por lo que en el corto y en el mediano plazo no dispone de la capacidad necesaria para mantener el eje natural Norte-Sur, comprometindose de esta manera su economa y su geopoltica por la influencia del eje Este-Oeste15. Dallanegra sumaba en su crtica a la poltica exterior argentina una larga lista de requisitorias: carencia de una doctrina o concepcin geopoltica, in-definicin del inters nacional, carencia de una conciencia clara respecto de (...) su insercin en el mbito regional y en el latinoamericano, carencia de una poltica externa clara y orientada, carencia de un modelo claro del pas que se quiere16.

Estas sentencias tan duras eran sealadas por Dallanegra en un momento crucial de la historia argentina contempor-nea: 1983, fin de la dictadura e inicio del perodo democrtico bajo la presidencia del Dr. Ral Alfonsn. Como veremos ms adelante, el nuevo gobierno democrtico entr en funciones con una fuerte conciencia sobre las debilidades de su poltica exterior, en especial la dirigida hacia sus vecinos de la regin. No debiera sorprender por ello que de inmediato a su asuncin presidencial, Alfonsn realizara una poltica de acercamiento activo con Brasil, llegando en 1985 al hito de la firma, junto al Presidente brasileo Jos Sarney, del Acta de Foz de Iguaz, antesala programtica muy profunda de un ambicioso proceso de integracin regional, como veremos ms adelante.

Cabe insistir en el punto de que en aquellos momentos cruciales de la historia poltica argentina contempornea, las crticas a la poltica exterior (que se focalizaban en las iniciativas implementadas durante las dictaduras, pero que abarcaban tambin a aquellas desplegadas a lo largo de buena parte de todo el siglo XX) centraban su requisitoria en las carencias respecto a estrategias consistentes orientadas a la Cuenca del Plata. Frente a esta ausencia y equivocidad de las polticas y estrategias de Argentina hacia la regin rioplatense, desde la misma Colonia, la Amrica portuguesa primero y luego el Brasil aprovecharon las circunstancias tanto para conquistar militarmente zonas estratgicas, como para desarrollar iniciativas y negociaciones, en ambos casos con gran sentido de la oportunidad y del rumbo estrat-gico de ms largo aliento. Fue as que en el marco de la ya invocada fundacin horizontal del Brasil, hubo inteligencia

14 Ibidem, p. 40. Ibidem, p. 40.

15 Dallanegra, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata ... etc. ob. cit. pp. 50 y 51. Dallanegra, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata ... etc. ob. cit. pp. 50 y 51.

16 Ibidem, pp. 51 y 52. Ibidem, pp. 51 y 52.



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geopoltica tanto en la ocupacin militar de las nacientes de los grandes ros, como en el desarrollo de emprendimien-tos persistentes de poltica exterior tendientes a obtener asociaciones ventajosas con los vecinos. Brasil realiz tem-pranamente una valoracin ms certera que la Argentina acerca de la relevancia del control sobre espacios claves de la Cuenca del Plata. En suma, descubri mucho antes (y bien que se benefici de ello) la importancia de la geopoltica regional como eje insustituible de su poltica exterior. Supo adems construir una base consistente de accin poltica diplomtica. Orient sus miras a la diversidad de asuntos involucrados en la Cuenca y supo manejar el conflicto, a menudo por la fuerza y con sentido imperial, en direccin a los puntos neurlgicos de cada etapa histrica: cuando el tema era la libre navegacin de los ros o cuando el foco se traslad a la orientacin del conjunto de la Cuenca y el control de sus corredores de produccin y exportacin. En esa misma direccin, advirti antes que nadie que el tema ms relevante en el siglo XX se transfera al aprovechamiento de los recursos hdricos del Alto Paran, en especial en lo que refera al aprovechamiento hidroelctrico.

Cuando lleg el momento de cambiar de un paradigma de conflicto a uno de cooperacin, Brasil pudo transitar esa coyuntura desde una posicin de fuerza. Luego de las intensas disputas por el liderazgo regional que caracterizaron las cuatro dcadas de la llamada era geopoltica (1930-1970), como bien ha sealado Eliana Zugaib, Brasil poda considerarse de hecho vencedor de tres diferendos. Haba consumado la poltica de los corredores de exportacin, que minaba la utilidad de los canales tradicionales de comercio; haba concretado Itaip, que impeda la optimizacin del uso de los recursos de la Cuenca e interrumpa la navegabilidad, aguas arriba del Paran; adems haba conquistado, como sustentan algunos autores, tutelajes ms o menos discretos sobre Bolivia y Paraguay. De ese modo, Brasil, de forma progresiva, se haba transformado en dominador de la Cuenca17.

Los nmeros, como indicadores de una larga tendencia18, revelaban la consolidacin del avance brasileo y del retroceso argentino en la puja por la hegemona de la regin del Plata. Mientras Argentina defenda el principio justo del multilate-ralismo y del regionalismo en el manejo de la Cuenca, Brasil responda desde su vieja tradicin desarrollista desplegando ingentes esfuerzos en construir obras, sin por ello descuidar el frente diplomtico. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil poda ostentar una participacin total o bilateral en 35 obras hidroelctricas en la zona de la Cuenca, Argentina slo dispona de Salto Grande, compartida con el Uruguay. La evolucin de los respectivos PBI, como ya hemos visto, indicaba entre otras cosas, un muy desigual aprovechamiento de los recursos de la Cuenca. Este liderazgo de Brasil ya haba sido reconocido por los EEUU, pas con el que la nacin nortea haba desarrollado una poltica de cercanas desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, situacin fuertemente contrastante con lo ocurrido en relacin a la Argentina, promotora bajo el peronismo de una visin primero neutralista y luego de no alineamiento. Este acercamiento a los EEUU se consolid en los tiempos de la dictadura militar brasilea, cuando el Gral. Golbery do Couto e Silva, junto a otros altos oficiales, lider la poltica de una asociacin privilegiada con la gran potencia del Norte, lo que a su juicio profundizara el liderazgo brasileo en la regin, con ventajas en varios planos. Varios de los momentos ms tensos de la rivalidad entre Brasil y Argentina tuvieron mucho que ver con el contraste entre el occidentalismo pronorteamericano del primero y la visin ms no alineada de la segunda, lo que expresaba de diversas formas el intervencionismo y los intereses norteamericanos en la regin.

17 Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56. Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56.

18 A este respecto seal Nicols Boscovich en 1983: En lo econmico tomemos como medida el PBI (argentino): en 1928 el mismo era igual al resto de toda Amrica A este respecto seal Nicols Boscovich en 1983: En lo econmico tomemos como medida el PBI (argentino): en 1928 el mismo era igual al resto de toda Amrica Latina y el doble si se lo cotejaba con el Brasil. Si seguimos la comparacin con este pas vecino, tenemos que ya en en 1945 el mismo era igual; en 1960 de slo las dos terceras partes; en 1970 la mitad; a comienzos de 1980 un tercio y en la actualidad nos acercamos a un producto bruto de apenas un veinticinco por cierto del brasileo. La produccin industrial es ahora (1983), igual a la de 15 aos atrs, y los intereses de la deuda externa se llevan el 60% de las divisas que se obtienen por exportaciones, significando un gravsimo obstculo para la reconstruccin de la economa. Nicols Boscovich, La Argentina en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza, Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la ... etc. Ob. Cit. p. 96. Cabe sealar que esta tendencia no se ha detenido en el tiempo. En la comparacin de los PBI entre ambos pases durante la secuencia histrica del MERCOSUR marca una relativa estabilidad. Si tomamos el PBI global (con paridad de poderes de compra y no a precios corrientes, a los efectos de aislar el tema cambiario de la comparacin), en 1991 la relacin era de 3,91, en el 2000 3,64 y en el 2009 3,44, siempre a favor de Brasil. En cambio, si tomamos el PBI per cpita, la situacin es inversa: en 1991 1,15 a favor de Argentina, relacin que aumentaba en la misma direccin en el 2000 (1,27) y en el 2009 (1,38). Aunque de manera moderada, en ambas mediciones, la integracin al MERCOSUR parece haber favorecido a Argentina en esta comparacin, aunque obviamente sobre estos guarismos operaron otras muchas variables. La fuente de los datos pertenecen al International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, april 2010.



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Como vieja zona de conflictos, escenario de un antagonismo geopoltico fundamental entre Argentina y Brasil del cual emanaron claros vencedores y vencidos, hacia los aos sesenta la Cuenca del Ro de la Plata se encaminaba por va-rios motivos a un cambio de paradigmas en su ecuacin de conjunto. Eran tiempos proclives a un giro desde una lgica confrontacional, ya dilucidada pero agotada en sus posibilidades de servir de base para las tareas del futuro, hacia una lgica de cooperacin que muchos factores, regionales y mundiales, presentaban como ms idnea para afrontar con xito los desafos entonces emergentes. No resultaba sencillo cambiar el eje geopoltico en una zona en la que el conflic-to haba devenido histricamente como el vector central del proceso formativo de los Estados y aun de los modelos de desarrollo y de aprovechamiento de los recursos naturales de una Cuenca cargada de riquezas y posibilidades19. Sin em-bargo, como suele ocurrir, una convergencia de factores hizo que todos los actores encontraran beneficios en intentar ese cambio que, de todos modos, result ms invocado en la retrica que cumplido en profundidad en la prctica. En cualquier hiptesis, las nuevas coordenadas internacionales y sus renovadas exigencias a la regin, as como el desafo de temas emergentes que requeran respuestas integradas, empujaban en direccin a un cambio geopoltico de enver-gadura en la regin rioplatense. En ms de un sentido, ese cambio de paradigma geopoltico de la confrontacin a la cooperacin, previo a los procesos de transicin democrtica pero que se fortaleci con ellos, configur un antecedente fundamental para explicar el surgimiento del MERCOSUR.

El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011) Fundacin y primer despliegue (1991-1994)20

Hay una historia del MERCOSUR anterior al Tratado fundacional de 1991. Ms que las etapas previas del regionalismo latinoamericano impulsado por la CEPAL desde los aos cincuenta y concretadas en experiencias como la de la Aso-ciacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de su conversin en la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en 198021, de manera ms precisa y rigurosa, esa suerte de prehistoria MERCOSURea est sintetizada en el Acta de Foz de Iguaz, de noviembre del ao 1985, firmada por los entonces presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn, corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se busc prefigurar un proceso de integracin con alcances ms vastos al que luego se concret en el Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Ese otro MERCOSUR, que no pudo ser en varios aspectos, se parece mucho ms al que pareci despuntar desde las apuestas que para una transformacin integral del bloque comenzaron a proponerse a partir del bienio 2002-2003. Aquel acuer-do Sarney-Alfonsn apuntaba a una institucionalidad y a una agenda integracionistas mucho ms globales y profundas que las que luego se concretaron.

En efecto, durante ese segundo lustro de los ochenta, en el marco de una coyuntura signada por fenmenos como los problemas crecientes del endeudamiento externo, el auge del proteccionismo, el deterioro de los trminos de inter-cambio a nivel internacional y las implicaciones positivas de la estabilidad poltico-institucional de ambos pases en la etapa posdictatorial, los Presidentes de Argentina y Brasil expresaron una voluntad poltica inequvoca en el sentido de acelerar el proceso de integracin bilateral. Con ese objetivo estratgico se cre a finales de 1985 una Comisin Mixta de Alto Nivel presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se firmaron documentos de gran relevancia simblica como la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear. Se buscaba dejar definitivamente atrs las

19 Para un estudio exhaustivo y profundo de la signifi cacin del confl icto en la historia de la regin, cfr. Calatayud Bosch, Los confl ictos entre los pueblos de la Cuenca Para un estudio exhaustivo y profundo de la significacin del conflicto en la historia de la regin, cfr. Calatayud Bosch, Los conflictos entre los pueblos de la Cuenca y el proceso formativo de los Estados. Ediciones Liga Federal, Montevide, 2001.

20 Las pginas que siguen se han nutrido de una cronologa sobre los 20 aos del MERCOSUR elaborada por Natalia Carrau. Para la misma fueron utilizadas como fuentes Las pginas que siguen se han nutrido de una cronologa sobre los 20 aos del MERCOSUR elaborada por Natalia Carrau. Para la misma fueron utilizadas como fuentes principales, entre otras, la base de datos de la Cronologia do MERCOSUL (1985-2001) del Centro Brasileiro de Documentacin y Estudios de la Baha del Plata CEDEP-UFRGS, informacin y documentacin de los organismos del MERCOSUR y de prensa de la regin.

21 Para el estudio de esa fase del regionalismo latinoamericano a partir 1950, entre otros muchos trabajos, puede consultarse la obra erudita de Gustavo Magarios, Para el estudio de esa fase del regionalismo latinoamericano a partir 1950, entre otros muchos trabajos, puede consultarse la obra erudita de Gustavo Magarios, Integracin Econmica Latinoamericana. Proceso ALALC/ALADI. 1950-2000. Tomos I, II y III. Montevideo, BID-ALADI, 2005.



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hiptesis de conflicto y la pugna de liderazgos a nivel continental entre ambos pases. En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso ms con la firma del Acta para la Integracin Argentino-Brasilea, que estableci el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE), en procura de una convergencia comercial gradual y flexible entre ambos pases frente a terceros mercados. Este Programa sera el mbito bajo el cual en los aos siguientes se suscribiran entre ambos pases numerosos acuerdos, protocolos y documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionista bilateral.

El gran xito del PICE, que rpidamente se orient en una perspectiva de integracin ms abarcativa que lo mera-mente comercial22, promovi que los otros pases de la regin comenzaran tambin a desplegar su proactividad inte-gracionista y bilateral. Para algunos pases como Uruguay, quedar afuera del acuerdo argentino-brasileo significaba la cada de sus acuerdos comerciales preferenciales (como el CAUCE o el PEC), lo que alcanzaba perfiles de enorme desafo. De all que preferentemente Uruguay al que se sumara luego de la cada de la dictadura de Stroessner el Pa-raguay de la transicin busc acoplarse con decisin a estos movimientos de sus gigantescos vecinos, de modo de no quedar marginado del proyecto de integracin regional iniciado.

Ese primer MERCOSUR, previo al Tratado de Asuncin de 1991, languideci rpidamente con el cambio de poca regional e internacional que ya comenz a prefigurarse hacia fines de la dcada de los ochenta, con la avanzada del

22 Los acuerdos incluyeron desde el comienzo temas como empresas binacionales, fondos de inversiones, cooperacin energtica, convergencia biotecnolgica, Los acuerdos incluyeron desde el comienzo temas como empresas binacionales, fondos de inversiones, cooperacin energtica, convergencia biotecnolgica, complementacin productiva, proyecto de creacin de una moneda comn, convergencia industrial, adopcin de mecanismos de compensacin, etc.

Cuadro 1. Evolucin de la Estructura Institucional (Tratado de Asuncin 1991)

Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en el MERCOSUR

Evolucin de la Estructura Institucional

Dos rganos con capacidad decisoria:

Secretara Administrativa del MERCOSUR

Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR

Consejo Mercado Comn(ministros de Relaciones Exteriores

y ministros de Economa de los Estados Parte, art. 11).

Grupo Mercado Comn(funcionarios de los ministerios de Relaciones Exteriores, Economa y

Bancos Centrales, art.14)



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programa neoconservador y ultraliberal. El cambio de rumbo, como ms de una vez se ha sealado con acierto, coinci-di tambin con el relevo de gobiernos en Argentina y Brasil, en acompaamiento directo con la nueva ola ideolgica a nivel internacional: en 1989 Carlos Sal Menem asuma como Presidente argentino, mientras al ao siguiente haca lo propio en Brasil Fernando Collor de Mello. Para decirlo de modo sinttico, con el teln de fondo del avance de las ideas liberales en la regin y en el mundo, el modelo de MERCOSUR fenicio y casi exclusivamente orientado a lo comercial, con una institucionalidad fuertemente intergubernamentalista y de baja intensidad que le eran funciona-les, comenz a gestarse muy claramente a partir de mediados de 1990. En julio de ese ao 1990, precisamente, en la llamada Acta de Buenos Aires firmada por Collor de Mello y por Menem, un modelo integracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado.

Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, propona el estable-cimiento de un Mercado Comn entre (ambos pases), el que deber encontrarse definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994. En esa direccin, se dejaba expresa constancia en la declaracin que se pondra especial nfasis en la coordinacin de polticas macroeconmicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas, como metodologas primordiales para la conformacin del mercado comn. En el Anexo I, dedicado a la Metodologa Para La Conformacin Del Mercado Comn, se enfatizaba que la columna vertebral de todo el proceso estara dada por rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0 (cero) y eliminacin de barreras para-arancelarias sobre la totalidad del Universo Arancelario. Se acordaba de todos modos que en aquellos sectores considerados especialmente sensibles o altamente dinmicos y provistos de tecnologas de punta se podran establecer acuerdos especiales que (tuvieran) en cuenta sus caractersticas particulares. Por su parte, en el Anexo II se creaba un Grupo de Trabajo Binacional para la conformacin del Mercado Comn, al que en adelante se llamara Grupo Mercado Comn (GMC)23.

Esta iniciativa originaria de Brasil, que se articul de manera tan veloz en clave bilateral con Argentina, supona en primer lugar una inflexin histrica en las relaciones argentino-brasileas, poniendo fin al paradigma del conflicto y de la puja de liderazgos entre los grandes pases de Amrica del Sur. Como vimos, supona tambin un viraje ideolgico muy claro respecto a las iniciativas del lustro anterior protagonizadas por Alfonsn y Sarney, asocindose con una vi-sin netamente liberal y comercialista, alejada de cualquier resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su concrecin vena a desafiar con mucha fuerza a los otros pases del Cono Sur. Fue en ese contexto que el gobierno uruguayo electo en los comicios de noviembre de 1989, presidido por Luis Alberto Lacalle, lider un movimiento de inmediata incorporacin al nuevo bloque. El entonces Presidente uruguayo adverta con lucidez las fuertes consecuen-cias negativas que arrojara un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin duda aislara a Uruguay y a los dems pases de la regin. En su incorporacin Uruguay busc ser acompaado por Paraguay y Chile, a los efectos de equi-librar mejor las asimetras inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, como era harto previsible, el objetivo de la incorporacin de Chile en las condiciones previstas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de apertura alcanzados por su comercio, en especial en comparacin con Brasil. Paraguay s se incorpor y finalmente se lleg a la firma solemne del Tratado de Asuncin el 26 de marzo de 199124.

Como han estudiado entre otros Bouza y Soltz, en su trabajo titulado Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR, el Tratado de Asuncin (cuya sntesis en trminos institucionales se plantea en el cuadro 1) presentaba originariamente ciertos rasgos definitorios. En primer lugar, apostaba a una insti-tucionalidad netamente intergubernamentalista y a un perfil integracionista muy prioritariamente comercial, rasgos articulados de manera coherente con las orientaciones fuertemente liberales de los gobiernos y Presidentes firmantes del acuerdo. Se apostaba a un formato de institucionalidad con un intergubernamentalismo extremo, que algunos autores no han vacilado en calificar de interpresidencialismo. Esa orientacin bsica resultaba muy fuerte y visible,

23 Acta de Buenos Aires, 6 de julio de 1990. Acta de Buenos Aires, 6 de julio de 1990.

Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en el MERCOSUR



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recelosa por igual de la precisin de reglas o procedimientos al estilo de lo que caracteriz al proyecto NAFTA, pero de modo muy particular, totalmente contraria ante cualquier esbozo de evolucin supranacional segn la pauta del modelo europeo. Esta institucionalidad de baja intensidad, se articulaba muy bien con un proyecto integracionista que, pese a su innegable esencia poltica, apostaba prioritariamente a amplificar los acuerdos econmicos y comerciales, con tpicos jerarquizados como la progresiva eliminacin de aranceles, la definicin de un rgimen general de normas de origen, salvaguardas para prcticas desleales en el comercio intrazona y ciertos plazos para la implementacin de un mecanismo de solucin de controversias.

Como tambin han destacado Bouza y Soltz, el formato institucional presente en el Tratado de Asuncin de 1991 ofreca tres rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: (1) un neto sesgo interguberna-mental de los rganos decisorios del bloque (la creacin en el ltimo artculo 24 del Tratado, luego de haberle puesto nombre al bloque y como seal inequvoca de la bsqueda de salvar un olvido, de un vago organismo a crearse en re-presentacin de los Parlamentos de los pases asociados revela casi anecdticamente esta orientacin); (2) la definicin tcita de que los acuerdos integracionistas tendran el alcance de actos legales incompletos, sin el desarrollo de una normativa MERCOSUR que pudiera ostentar la condicin de algo cercano a un Derecho Comunitario (con la consi-guiente inseguridad jurdica, agravada por las asimetras constitucionales y jurisdiccionales de los pases socios, con la tentacin a menudo concretada del incumplimiento de lo acordado, recurso realmente efectivo para los pases podero-sos del bloque) y con la anticipacin de una ms que problemtica internalizacin de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los Estados partes; y (3) la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo y propio del bloque, lo que habra de traducirse en la configuracin de mecanismos de solucin de controversias extremadamente flexibles y morosos, orientados a la negociacin gradual y a veces poco menos que interminable entre los gobiernos (todo lo que no slo iba a configurar un caso ntido de dficit democrtico en la institucionalidad y en el funcionamien-to cotidiano del bloque, sino que iba a generar, ms tarde o temprano, la crisis de la eficacia socioeconmica de los acuerdos, en particular como se ver ms adelante cuando los contextos internacionales se volvieran desfavorables y las controversias y los contenciosos entre los socios del bloque se multiplicaran naturalmente)25.

El Protocolo de Brasilia de diciembre de 1991, centrado en la definicin de un rgimen transitorio para la solucin de contro-versias, opt finalmente por la va de la constitucin de tribunales arbitrales ad hoc de jurisdiccin obligatoria, rgimen que el tiem-po verific como claramente insuficiente y poco efectivo en la prctica26. De este modo, el Tratado de Asuncin de marzo de 1991, con toda su primera institucionalidad desplegada, vena a expresar con claridad los contornos de ese nuevo regionalismo conectado con el horizonte neoliberal dominante del llamado Consenso de Washington. Enfatizaba como norte la apertura comercial y la co-nexin ms directa con la economa mundial, dejaba atrs todos los enfoques integracionistas en clave de desarrollos compartidos y protegidos del pasado, reeditados en el lustro anterior, al tiempo que se propona como un vehculo privilegiado para viabilizar la aceleracin de reformas estructurales de cuo netamente liberal. Como vimos, el formato de una institucionalidad interguberna-mental extrema resultaba el ms funcional para el cumplimiento de esos objetivos27.

En los aos siguientes a la firma del Tratado originario del MERCOSUR tuvo lugar un perodo de autntica transicin, orienta-do a la implementacin de las decisiones fundacionales y a la forja de una primera institucionalidad para el bloque recin creado. La meta heredada por el MERCOSUR del PICE argentino-brasileo, que haba fijado el 31 de diciembre de 1994 para la constitucin del Mercado Comn, rpidamente se mostr irrealista. Los calendarios de reformulacin de metas, de levantamiento gradual de las barreras arancelarias y de fijacin del Arancel Externo Comn, fueron sufriendo modificaciones ao tras ao. Pese a las dificulta-des, en un primer momento el sector privado evidenci un fuerte dinamismo, el comercio interno al bloque creci de manera por dems visible, al tiempo que se acrecent tambin en forma significativa el flujo de inversiones. En lo que refiere a su agenda externa 25 Roberto Bouzas y Hernn Soltz, Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR. Hamburg, Institut Fr Iberoameria unde, August Roberto Bouzas y Hernn Soltz, Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR. Hamburg, Institut Fr Iberoameria unde, August 2002.

26 El Protocolo institua el sistema de solucin de controversias para un periodo de transicin y prevea cuatro instancias resolutivas con procedimientos propios: El Protocolo institua el sistema de solucin de controversias para un periodo de transicin y prevea cuatro instancias resolutivas con procedimientos propios: negociaciones directas, intervencin del Grupo Mercado Comn, procedimiento arbitral y reclamo de particulares. Decisin CMC N. 01/91, Brasilia 17/12/1991.

27 Cfr. Roberto Bouzas, Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina, texto publicado en esta compilacin. Cfr. Roberto Bouzas, Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina, texto publicado en esta compilacin.



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comn, el bloque se acerc a los EEUU a travs de la creacin en 1991 del Consejo Consultivo sobre Comercio e Inversiones, en el marco de un acuerdo que se haca bajo el paraguas del programa de la Iniciativa para las Amricas (alentada por el entonces Presidente norteamericano George Bush) y en un formato conocido como 4+1. En 1994, la Primera Cumbre de las Amricas reunida en Miami del 9 al 11 de diciembre, aprob el proyecto de creacin de un rea de libre comercio (ALCA) que abarcara todo el continente americano a partir del 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, en lo que ya desde entonces comenzara a funcionar de acuerdo a una lgica triangular informal, el acercamiento del MERCOSUR a EEUU no obst para la exploracin de negociaciones similares con la Unin Europea. En 1994 los gobiernos de esta ltima acordaron el inicio de negociaciones en procura de un Acuer-do de Cooperacin Comercial con MERCOSUR, las que se confirmaran por mandato al ao siguiente28.

Durante aquellos primeros aos del bloque, el especial dinamismo de la relacin bilateral entre Argentina y Brasil no amain, al tiempo que la emergencia del problema de las asimetras de los dos gigantes del bloque respecto a Para-guay y Uruguay deton en ms de una ocasin en una seguidilla de conflictos importantes. De todos modos, tambin se desplegaron acciones e iniciativas que buscaron comprometer al bloque en su operativa de conjunto. Veamos una mnima resea de algunos hechos importantes en esa direccin ocurridos en aquellos aos.

En 1991 se puso en funcionamiento la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR; se adopt un Cdigo de Subsidios y Antidumping del Acuerdo general sobre Aranceles y Comercio en relacin a los productos agrcolas; se suscribi un Acuerdo de Complementacin Econmica en el marco de ALADI; se cre el Consejo Industrial del MER-COSUR29; se firm un convenio entre Argentina, Brasil y Uruguay en materia de telecomunicaciones; se pusieron en marcha por parte del GMC distintos Subgrupos de Trabajo; comenzaron a proliferar las Reuniones Interministeriales para el tratamiento de asuntos comunes; se crearon las Reuniones Especializadas con el mismo objetivo, incluso se busc concretar facilidades y prerrogativas para los ciudadanos del MERCOSUR30.

En 1992 se aprob un Plan Trienal para el Sector Educacin en el Contexto del MERCOSUR (con programas para la formacin de una conciencia ciudadana a favor de la integracin, para la capacitacin de recursos humanos en la misma direccin y para la compatibilizacin y armonizacin de los sistemas educativos)31. Siguieron constituyndose Reuniones Especializadas por tema al tiempo que, para calificar la accin del GMC, se form un Comit de Cooperacin Tcnica (CCT/GMC)32. Asimismo, los Presidentes del MERCOSUR acordaron con el canciller chileno la Declaracin de Canela (para la armonizacin de las posiciones de los pases del Cono Sur en la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarro-llo), mientras que por la llamada Declaracin de Las Leas de la Cumbre del 26 y 27 de junio de ese ao, los Estados Partes aprobaron un cronograma de medidas con plazos concretos a los efectos de acelerar el proceso de integracin33.

En 1993, por su parte, entr en vigor el Protocolo de Brasilia para la Solucin de Controversias; se concluyeron acuerdos en reas importantes como las del Arancel Externo Comn, prcticas desleales de comercio y reduccin del desfasaje cambiario entre los mercados integrados; se adoptaron sendos acuerdos para la aplicacin de controles integrados de frontera y para la convergencia regional en medidas sanitarias y fitosanitarias34; se suscribi el Reglamento Relativo a la Defensa Contra las Importaciones que sean objeto de dumping o de subsidios provenientes de pases no Miembros del Mercado Comn del Sur35.

28 Hacia fi nes de 1994 se fi rm en Bruselas un Memorndum de Intenciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea, que estableca distintas pautas generales para la Hacia fines de 1994 se firm en Bruselas un Memorndum de Intenciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea, que estableca distintas pautas generales para la negociacin de un Acuerdo Marco en las reas de cooperacin econmica y comercial. Por entonces se estimaba que para fines de 1995 podra formalizarse el acuerdo birregional.

29 La iniciativa surgi de las Confederaciones empresariales de la Industria de los pases del MERCOSUR. La iniciativa surgi de las Confederaciones empresariales de la Industria de los pases del MERCOSUR.

30 En este ltimo sentido podra tomarse como ejemplo la disposicin concretada por el CMC para que en puertos y aeropuertos que lo requirieran fueran habilitados En este ltimo sentido podra tomarse como ejemplo la disposicin concretada por el CMC para que en puertos y aeropuertos que lo requirieran fueran habilitados canales diferenciados para la atencin exclusiva de pasajeros oriundos de los pases socios del MERCOSUR. Decisin CMC N. 12/91, Brasilia 17/12/1991. Cabe acotar que el cumplimiento de esta medida hasta el dia de hoy, dos dcadas despus, contina siendo parcial e insuficiente.

31 Decisin CMC N. 7/92. Valle de las Leas, 27 de junio de 1992. Esta propuesta se haba originado en la fl amante Reunin de Ministros de Educacin. Decisin CMC N. 7/92. Valle de las Leas, 27 de junio de 1992. Esta propuesta se haba originado en la flamante Reunin de Ministros de Educacin.

32 Resolucin GMC N. 26/92. Resolucin GMC N. 26/92.

33 Entre otras decisiones, se aprob un Cronograma de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asuncin, Decisin CMC N. 1 y 2/92. Entre otras decisiones, se aprob un Cronograma de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asuncin, Decisin CMC N. 1 y 2/92.

34 Decisin CMC N 5/93, Asuncin, 1/3/93, y Decisin CMC N. 6/93, respectivamente. Decisin CMC N 5/93, Asuncin, 1/3/93, y Decisin CMC N. 6/93, respectivamente.

35 Decisin GMC N. 7/93, Asuncin, 1/7/93. Decisin GMC N. 7/93, Asuncin, 1/7/93.



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Finalmente, en 1994 se aprob el llamado Protocolo de Colonia para la promocin y proteccin recproca de in-versiones dentro del MERCOSUR36; se profundizaron las negociaciones para la implantacin definitiva de la Unin Aduanera (con inclusiones de productos a partir de 1 de enero de 1995 y una lista de excepciones que incorporaba preferentemente bienes de capital, con una vigencia aplazada hasta el 2006) 37; se aprob un Protocolo sobre Jurisdic-cin Internacional en Materia Contractual38; se dispuso la llamada Norma Vitivincola del MERCOSUR; se adoptaron directrices bsicas en materia de poltica ambiental; se avanz en lo vinculado con protocolos y acuerdos de integra-cin educativa; se cre la Comisin de Comercio del MERCOSUR39, entre otras iniciativas.

Como se observa, las carencias del formato intergubernamental extremo, aun dentro de un modelo focalizado en objetivos prioritariamente comerciales, exigan la aprobacin casi casustica de protocolos y acuerdos, a la vez que por el mismo motivo se creaba un conjunto muy fragmentado de Grupos de Trabajo, Reuniones Interministeriales y

36 Decisin GMC N. 11/93, Colonia, 17/1/94. Decisin GMC N. 11/93, Colonia, 17/1/94.

37 Como el Reglamento correspondiente al Rgimen de Origen del MERCOSUR (Decisin CMC N. 6/94, Buenos Aires, 5/8/1994) o la aprobacin especfi ca del AEC Como el Reglamento correspondiente al Rgimen de Origen del MERCOSUR (Decisin CMC N. 6/94, Buenos Aires, 5/8/1994) o la aprobacin especfi ca del AEC Decisin CMC N. 6/94, Buenos Aires, 5/8/1994) o la aprobacin especfica del AEC estructurado em base a la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercaderas (Decisin CMC N. 22/94, Ouro Preto, 17/7/1994).

38 Decisin CMC N. 1/94 Buenos Aires, 5/8/1994. Decisin CMC N. 1/94 Buenos Aires, 5/8/1994.

39 Decisin CMC N. 9/94. Este nuevo organismo se constitua como rgano decisorio de carcter intergubernamental, encargado de asistir a los rganos ejecutivos ya existentes Decisin CMC N. 9/94. Este nuevo organismo se constitua como rgano decisorio de carcter intergubernamental, encargado de asistir a los rganos ejecutivos ya existentes del MERCOSUR, de velar por la aplicacin de los instrumento

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