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Ciudadanos, ciudades y vdeovigilanciaHacia una utilizacin democrtica y responsable de la vdeovigilancia

Esta publicacin es el resultado de la colaboracin de todos los socios en el proyecto Ciudadanos, ciudades y vdeovigilancia. Fue publicado por el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, Roxana Calfa y Sperber Sebastian y Nathalie Bourgeois. Traduccin: Helga Birkle, Jara Campelo, Charlotte Combe, Elsner Kerstin, Nathalie Elson, Gianfranca Gabbai, John Tyler Tuttle, Maria Pia Falcone. Grcos: Pete Jeffs, Marie Aumont Impreso en junio de 2010 por STIPA -Montreuil NISBN : 2-913181-37-6 NEAN No.: 9782913181373

Foro Europeo para la Seguridad Urbana 10 rue des Montiboeufs, Pars, Francia Tel: + 33 (0) 1 40 64 49 00 Fax: + 33 (0) 1 40 64 49 10 www.efus.eu [email protected]

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El proyecto Ciudadanos, ciudades y vdeovigilancia con esta publicacin, fue posible gracias al nanciamiento de la Comisin Europea / Direccin General de Justicia, Libertad y Seguridad / Programa sobre los derechos fundamentales y la ciudadana. Sin embargo, reeja slo la opinin de los autores. La Comisin Europea no se hace responsable ni por su contenido, ni por lo que se podra hacer con la informacin que contiene.

Agradecimientos Este proyecto y la publicacin no habran sido posible sin la participacin de los representantes de los socios del proyecto, las ciudades, las regiones y las autoridades policiales. Les agradecemos calurosamente por tener este proyecto en vivo. Tambin damos las gracias en particular a los expertos por sus importantes contribuciones en este libro, los antriones de las distintas reuniones, visitas de estudio y de la conferencia nal, as como todos aquellos que tuvimos el placer de conocer y escuchar durante todo el proyecto. Socios: Catherine Schlitz, Christian Beaupere, Guy Geraerts, Serge Lodrini (Lieja, Blgica); Bertrand Binctin, Christophe Bois (Le Havre, Francia), Charles Gautier, Dominique Talledec, Eric Fossembas (Saint-Herblain, Francia) ; Rossella Selmini, Gian Guido Nobili (Region Emilia Romaa, Italia), Francesco Scidone, Maria Pia Verdona, Marcelo Sasso, Marco Morelli (Gnova, Italia), Giorgio Vigo (Vneto regin, Italia), Ahmed Aboutaleb, Ineke Nierstrazs, Afke Besselink, Niels Witterholt, Nienke Riemersma, Wilco Mastenbroek, Linda Ouwerling, Ciska Scheidel (Rotterdam, Pases Bajos), Manuel Ayala Garcia, Juan-

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Jose Ferrer Planells, Tomas Paris (Ibiza, Espaa), Christopher Ambler, Roger Fox (Polica de Sussex, Reino Unido), Andrew Bayes, James Farrell (Polica Metropolitana de Londres, Reino Unido). Socios asociados: Stanislav Jaburek, Lenka Stepankova (Brno, Repblica Checa), Bla Danielisz, Gabor Gulyas, Zoltan Nemeth, Krisztina Szego (Budapest, Hungra). Expertos: Benjamin Goold (Universidad de Oxford Reino Unido/Universidad de Columbia Britnica, Canad), Jeroen Van Den Hoven (Universidad Tecnolgica de Delft, Pases Bajos), Laurent Lim (CNIL, Francia), Maye Seck (Foro Francs para la Seguridad Urbana, Francia), Peter Squires (Universidad de Brighton, Reino Unido), Eric Tpfer (Universidad Tcnica de Berln, Alemania). Otros participantes/personalidades encontradas: Alessandra Risso, Gianluca Saba, Yuri Piccione, Rinaldo Sironi, Valerio Piazzi, Piero Anchini, Amerigo Alunno, Dario Messina, Furio Truzz (Gnova, Italia), Graeme Gerrad, Brian Watkinson, Dave Hinton, Ken Crawley, Mick Neville, Isabella Sankey, (Londres/ Brighton, Reino Unido), Isabelle Mercier, Didier Delorme, Emmanuel Magne, Georges Passini, LouisJean Despres, Mr. Pareja, Jacques Signourel, Patrick Aujogue, Thierry Dussauze, Jacques Comby (Lyon, Francia), Jzsef Schmidt, Attila Cserp, Richrd Schranz, Pter Rzsas, Endre Szabo, Tivadar Httl, Tom Konek, Klra Svobodov (Budapest, Hungra), R.V. de Mulder, Laurie Bush, Zsuzsanna Belnyessy, Sylvie Murengerantwari, Caroline Atas (Rotterdam, Pases Bajos).

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>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>p. 9 Editorial Michel Marcus, Director ejecutivo del Foro Europeo para la Seguridad Urbana Introduccin Parte I El desafo: Conciliar el uso de la vdeovigilancia y las libertades individuales

ndice

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Vdeovigilancia y Derechos Humanos Benjamin Goold, Profesor Asociado, Universidad de Columbia Britnica / Universidad de Oxford Los sistemas de vdeovigilancia: lecciones tiles de una cultura de la vigilancia Peter Squires, Profesor de Criminologa y Polticas Pblicas, Universidad de Brighton Privacy by design o la proteccin de los datos personales desde el diseo: el caso de la vdeovigilancia Jeroen van den Hoven, Profesor de Filosofa Moral, Universidad de Tocnologa de Delft Vdeovigilancia urbana en Europa: una decisin poltica? Eric Tpfer, Investigador, Universidad Tcnica de Berln Marco jurdico de la vdeovigilancia en Europa Laurent Lim, Asesor jurdico, Comisin Nacional de la Informtica y de las Libertades de Francia (CNIL)

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Parte II Hacia una Carta por una utilizacin democrtica de la videovigilencia en las ciudades europeas Invitacin a unirse a la iniciativa del FESU por una utilizacin democrtica de la vdeovigilancia - entrevista a Charles Gautier, senador y alcalde de Saint-Herblain p. 107

1. Por qu elaborar (recomendaciones en laforma de) una carta?

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2. Principios de la carta 3. Hacia un lenguaje unicado de lavdeovigilancia en Europa: Propuesta de una sealizacin unicada

p. 122 p. 154

Parte III Zoom sobre las ciudades: Cmo usan la vdeovigilancia y protegen los derechos fundamentales y las libertades 1. Bolonia p. 163

2. Brno

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3. Gnova

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4. Ibiza

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5. El Havre

p. 183

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p. 187

6. Lieja

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7. Londres

p. 201

8. Lyon

p. 205

9. Rotterdam

p. 211

10. Saint-Herblain

p. 216

11. Sussex

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12. Vneto

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Conclusin

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Editorial

Las ciudades son cada vez ms densas y multiplican las ofertas de movilidad educativas y culturales que recurren a una multiplicidad de equipamientos cada vez ms complejos, con elevados costes de funcionamiento. Los ujos de circulacin se entrecruzan, el show off de la oferta comercial se extiende ante la vista y el apetito del pblico. La vigilancia humana las 24 horas resulta imposible por el coste, aunque el desarrollo de la electrnica en la capitalizacin de la informacin y su intercambio, en el suministro de instrumentos preventivos o disuasivos, alientan a la multiplicacin de las cmaras instaladas en los espacios dedicados al transporte, a las reuniones multitudinarias, a los lugares de exposicin de mercancas o de objetos de gran valor econmico. La prevencin de incidentes tcnicos es predominante en la instalacin de cmaras, cuyas imgenes se observan en directo pero cada vez ms son analizadas por software. La preservacin de la integridad de los equipamientos es la segunda prioridad de estas instalaciones. La mala utilizacin y el deterioro intencional requieren una intervencin rpida en ciertos equipos cuyo funcionamiento puede afectar a miles de personas. Compensar la reduccin de la plantilla que se ocupa del funcionamiento de un equipamiento es la

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tercera motivacin de estas instalaciones. Este conjunto de motivos hace que nuestras ciudades sean consumidoras de imgenes de vigilancia. Los usuarios de estas imgenes pertenecen tanto a la esfera privada como a la esfera pblica. Sin embargo, apareci un cuarto motivo que ha dado al debate un sesgo poltico. Gracias a las cmaras se pueden detener a delincuentes que operan en la va pblica y en los espacios pblicos. Este motivo surgi de una observacin negativa que se ha hecho sobre la eciencia de la polica, ya que aumentar el porcentaje de elucidacin reducira al mismo tiempo las veleidades que pudieran tener los delincuentes de pasar al acto. Este axioma de una criminologa de tendencia liberal sienta el principio segn el cual si se incrementa en el delincuente la certeza de que le cogern, renunciar a su accin criminal. Por eso, en los textos ociales aparece un doble argumento: las cmaras de vdeo contribuyen a prevenir la delincuencia y sirven para detener a los delincuentes. Quiz, quiz pero esta poltica vale realmente la pena? Los estudios no muestran claramente una disminucin de la delincuencia; registran arrestos en algunos casos criminales que justican una investigacin ms detallada, pero el efecto masivo que se esperaba no se ha observado. Observacin que est bajo el signo de la inquietud. En efecto, para lograr al menos el segundo objetivo, ms que el primero, hay que poner cmaras de vdeo en todas partes ya que los crmenes se reparten bastante homogneamente en el territorio urbano. A partir de ese umbral, que consiste en saturar el espacio pblico con cmaras, pasamos a una sociedad de desconanza, de restriccin de las libertades. Lo que da pie al debate. Qu precio estamos dispuestos a pagar por una sociedad que hace de la seguridad un valor absoluto?

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Se acaba de publicar un informe parlamentario francs como una respuesta a una serie de catstrofes naturales. Su principal conclusin es interrogarse sobre la necesidad de reintroducir una cultura del riesgo entre los ciudadanos. El triunfalismo de la tecnologa ha erradicado de la consciencia del ciudadano la nocin de riesgo. Qu podemos hacer para decirle que, a pesar de la tecnologa, debe saber que sigue en situacin de riesgo? No es, acaso, la misma pregunta que habra que hacerse sobre la delincuencia? No existe una sociedad segura, sin delincuencia, y cualquier medio que, supuestamente, elimine todo riesgo, debera ser rechazado por los ciudadanos responsables. Saturar el espacio pblico con mltiples cmaras vulnera nuestro derecho al anonimato. Es un deber de las autoridades pblicas justicar que se levante este anonimato. La Convencin Europea de los Derechos Humanos nos invita a esta poltica, pero nos parece indispensable que se indiquen con precisin las modalidades de utilizacin de las cmaras y de las imgenes. Tal es el objeto del trabajo efectuado por tcnicos y expertos, bajo la gida del Foro. Michel Marcus D i r e c t o r e j e c u t i v o d e l Fo r o E u r o p e o para la Seguridad Urbana

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Introduccin

La vdeovigilancia se est utilizando cada vez ms La primera dcada del siglo XX comenz bajo el signo de un acontecimiento que dej su impronta en las mentes y en la forma de encarar la seguridad. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 han impuesto la seguridad como prioridad de la agenda mundial. Desde entonces, se ha ido desplegando en todos los niveles una pltora de medios que se consideran tiles en la lucha contra el terrorismo, entre los cuales se cuenta la vdeovigilancia. Sin embargo, ha quedado un poco de lado el interrogante sobre su ecacia, la adecuacin entre los objetivos que se buscan y los instrumentos que se emplean, al igual que su impacto en las libertades, especialmente a largo plazo. Se haban cometido otros atentados terroristas antes de 2001, pero no haban alcanzado esa dimensin global que todos los medios de comunicacin han destacado. No es una casualidad si el Reino Unido, el pas europeo que lo ha utilizado de forma regular y prolongada, es el que ms ha buscado desarrollar todas las respuestas posibles, tanto en prevencin como en resistencia. La respuesta tecnolgica de cara a una creciente demanda de seguridad por parte de los ciudadanos ha encontrado su justicacin en los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, al igual que en los del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de junio de 2005 en Londres. Desde entonces, la utilizacin de la tecnologa no ha dejado de ir creciendo en todos los dems pases europeos. Ahora bien, como las imgenes impresionantes presentadas apenas unas horas despus del atentado de

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Londres, en las que se muestra de qu modo llegaron al lugar del crimen los presuntos terroristas, la intervencin en 2008 del responsable de la vdeovigilancia de Londres calicndola de asco dieron la vuelta al mundo. Cuando pas la emocin vinculada a los acontecimientos, haba que interrogarse sobre la pertinencia de la utilizacin de la tecnologa en acciones de prevencin, su ecacia, y tambin las ventajas e inconvenientes resultantes de su uso. Estos interrogantes no han perdido actualidad, sobre todo en los pases que piensan incentivar la vdeovigilancia, como es el caso de Francia que ha optado por ella en 2008, o bien en los pases que estn muy avanzados en la utilizacin de esta tecnologa, como es el caso del Reino Unido. Desde hace 25 aos, en el Reino Unido se ha observado un desarrollo exponencial de estas tecnologas, y este pas es hoy un lder mundial en el uso de la vdeovigilancia. No obstante, desde hace unos aos, muchas voces se han elevado para cuestionar la pertinencia de la poltica de vdeovigilancia total y para sacar algunas conclusiones de la experiencia hasta ahora acumulada. Los britnicos estn llevando a cabo una reflexin sobre sus sistemas y sobre el modo de utilizarlos1. As, el nuevo Viceprimer Ministro, Nick Clegg, ha anunciado recientemente que el gobierno preparara una nueva ley de proteccin de los derechos fundamentales. En una conferencia de prensa del 19 de mayo de 2010 declar: Este gobierno pondr un trmino a esta cultura de intrusin en la vida privada de sus ciudadanos. Es inaceptable que personas que respetan la ley sean tratadas como si tuvieran algo que esconder La vdeovigilancia ser objeto de leyes especcas2. Estos interrogantes son tanto ms de actualidad para las ciudades europeas que la tecnologa participa en la elaboracin de polticas locales y regionales de se-

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Introduccin

guridad. Los electos locales deben responder a la vez al pedido de mayor seguridad por parte de los habitantes y justicar los instrumentos de control que se han de instalar, con una ptica de transparencia y en un ejercicio democrtico decisin poltica. Admitiendo que la tecnologa sea la respuesta ms adecuada de los Estados para luchar contra amenazas como el terrorismo, qu pasa con la prevencin de la criminalidad a nivel local? La mayor parte de las ciudades y regiones europeas se ven enfrentadas a diario a la delincuencia, que no tiene unos efectos tan espectaculares como los de un ataque terrorista, pero que no obstante cuestiona la vida en comunidad en un territorio determinado y puede resultar negativa para el desarrollo sostenible de ese lugar. Por lo tanto, las ciudades y territorios debe evaluar todo instrumento que pudiera ayudarles a garantizar la seguridad de sus ciudadanos y no pueden ignorar las potenciales ventajas de la tecnologa. Aunque, por cierto, los ciudadanos confieren a los electos un mandato por el cual stos deben garantizar la seguridad de todos, tambin les conceden su conanza en el sentido de que las polticas de seguridad no deben aplicarse en detrimento del respeto de los derechos y libertades garantizados por la ley. Esta confianza tambin supone que las autoridades asumen la responsabilidad de sus orientaciones y hacen una utilizacin transparente de los instrumentos empleados para garantizar la seguridad. Derecho a la seguridad, derecho a la proteccin de su vida privada? Hay alguna prioridad? Uno se impone al otro? En teora, los ciudadanos deberan poder gozar de ambos derechos sin tener que optar por uno de ellos. Ambos van juntos en una sociedad democr1 2

Estrategia nacional sobre la vdeovigilancia , 2008 DEPUTY PRIME MINISTER SPEECH AND Q&A 19/05/2010, London

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tica y estn garantizados del mismo modo tanto por los marcos legislativos nacionales como por los textos internacionales como El Convenio Europeo de Derechos Humanos rmado en 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa, y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea (2000). Pero en los hechos, la conciliacin entre seguridad y libertades est lejos de ser algo obvio. La libertad es un derecho dbil que se relativiza fcilmente de cara a la problemtica de la inseguridad. La vdeovigilancia es una tecnologa que suscita muchos interrogantes. Qu se puede lmar? Hay un derecho a la vida privada en el espacio pblico? Y en caso afirmativo, cmo proteger este derecho? Cmo evitar la discriminacin de algunos grupos y cmo poner las ventajas de esta herramienta de vigilancia a disposicin de toda la poblacin? Cmo hacer para que la vdeovigilancia funcione y cundo recurrir a otros instrumentos? Cundo resulta eficaz en una relacin costes-benecios? Cmo proteger los datos personales y cmo no producirlos intilmente? Cmo utilizar la vdeovigilancia con los ciudadanos como herramienta para prevenir la criminalidad y garantizar la tranquilidad pblica? Reexin e intercambio de experiencias sobre la utilizacin de la vdeovigilancia, respetando y protegiendo las libertades individuales Para responder a todos estos interrogantes e identificar las buenas prcticas se ha desarrollado este proyecto europeo Ciudadanos, Ciudades y Vdeovigilancia. Esta reexin se ha podido desarrollar gracias a la participacin de diez participantes, a saber, las ciudades del Havre y de Saint-Herblain (Francia), Rotterdam (Pases Bajos), Lieja (Blgica), Ibiza (Espaa), Gnova, las regiones de Vneto y de EmiliaRomana (Italia), las policas de Londres y de Sussex (Reino Unido), al igual que una serie de expertos eu-

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Introduccin

ropeos. El proyecto ha tenido el apoyo econmico de la Comisin Europea (programa Derechos Fundamentales y Ciudadana). El proyecto buscaba dar a las ciudades los conocimientos y las herramientas necesarias para desarrollar una poltica de seguridad integrada en la cual las realidades sociales y las libertades se tienen en cuente del mismo modo que la tranquilidad pblica. Para responder a los retos que plantea la vdeovigilancia en cuanto a los derechos y libertades, los participantes han establecido el objetivo especco de profundizar el tema fundamental de la responsabilidad del electo local, que debe encontrar un equilibrio entre la seguridad que piden los ciudadanos y las orientaciones estratgicas que le permiten dar una respuesta democrtica. Como lo indica el ttulo del proyecto, los ciudadanos son el centro de las polticas locales. A este ttulo haba que prestar una singular atencin a los ciudadanos, para tenerlos muy presentes a la hora de instalar o evaluar los dispositivos de vdeovigilancia. En efecto, en la medida en que estos dispositivos estn ante todo al servicio de los ciudadanos, stos no slo deberan ser consultados sobre lo que esperan y sobre cules son sus necesidades en el mbito de la seguridad, sino tambin estar perfectamente informados acerca del funcionamiento, los costes y los benecios de estas nuevas herramientas. Los participantes han analizado cmo tener en cuenta estos interrogantes en todas las etapas de aplicacin de un proyecto de vdeovigilancia, desde la instalacin y el funcionamiento hasta su evaluacin, y han debatido y propuesto soluciones alternativas complementarias. Adems, esta cooperacin entre las ciudades, las regiones, las policas municipales y regionales, tena la ambicin de formular una Carta para el Uso Demo-

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crtico de la Vdeovigilancia, es decir, concretar el gran respeto que se tiene por los derechos fundamentales. En denitiva, el objetivo es aplicar esta Carta y denir un sello que identica a las ciudades que respetan sus principios y sus recomendaciones. Subyace a esta iniciativa conjunta la idea de establecer un lenguaje compartido sobre la vdeovigilancia en Europa, accesible y comprensible para todos. Se trata de una iniciativa para garantizar la transparencia de los procesos de decisin poltica. Las ciudades ayudan a las ciudades La metodologa del proyecto est fundada en la misin fundamental del Foro Europeo de Seguridad Urbana: Las ciudades ayudan a las ciudades. Las ciudades, las regiones y las autoridades policiales desean mejorar sus respectivos sistemas, compartiendo experiencias de unos y otros para sacar conclusiones. Este dilogo se ha ido completando con las contribuciones de diferentes expertos, como el Foro Francs de Seguridad Urbana y una serie de profesores de grandes universidades y altos funcionarios, que han ido enriqueciendo la reflexin y han entablado un vnculo entre la investigacin y la prctica. Se han analizado las experiencias de cada participante aplicando un esquema de lectura, y este dilogo en el cual se intercambiaron prcticas y conocimientos, se han ido concretando en la Carta para el Uso Democrtico de la Vdeovigilancia. para crear en el marco de una cooperacin europea una Carta para el Uso Democrtico de la Vdeovigilancia. Desde la primera reunin que dio origen al proyecto, que se llev a cabo en Pars en abril de 2009, se vio la riqueza de las experiencias de unos y otros, y la diversidad de situaciones entre los diferentes participantes. Ante todo, por la diversidad tcnica, con dife-

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rencias notables tanto por la cantidad de cmaras (de 4 a 60.000!), y por el tipo de cmara y sus capacidades funcionales, como por la cobertura geogrca. Diversidad tambin de los contextos polticos: qu autoridades pueden decidir la instalacin de las cmaras en el espacio pblico, quines pueden ser los administradores, qu personas estn autorizadas a comunicar la informacin y quines son los destinatarios, qu marco legal, qu clase de debates sobre la vdeovigilancia a nivel nacional y local (vase parte III de esta publicacin)? Diversidad, asimismo, en cuanto a la comprensin y a la percepcin de la vdeovigilancia por parte de los ciudadanos de las ciudades participantes en este proyecto: ciudadanos favorables en algunas, desconanza y reservas en otros, lo que induce diferentes niveles de debate pblico sobre la utilizacin de las cmaras y la proteccin de los derechos fundamentales. Diversidad de situaciones y de legislaciones, igualmente, que han hecho patente la dicultad de ponerse de acuerdo sobre el campo de aplicacin del proyecto: vdeovigilancia en el espacio pblico nicamente? Cmo tratar los espacios semipblicos, es decir, los espacios privados destinados a un uso pblico? Se opt por centrarse en la problemtica del espacio pblico, en el cual todos los participantes son competentes, sin dejar totalmente de lado los sistemas de vdeovigilancia del espacio semipblico, que representan una parte muy importante de los sistemas existentes, y para los cuales las conclusiones de este proyecto tambin podran ser una fuente de inspiracin. El primer objetivo del proyecto era tener una visin de conjunto sobre la utilizacin de la vdeovigilancia y de las medidas que se adoptan para proteger la vida privada de los ciudadanos. Los esquemas de lectura aplicados a las polticas desarrolladas por los participantes a este proyecto han mostrado de qu modo la proteccin de los datos estaba integrada en las dife-

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rentes fases de la vida de un sistema de vdeovigilancia, a saber, el anlisis de las necesidades, la instalacin, administracin y evaluacin de estos sistemas. Para completar esta visin de conjunto y tener una comprensin global de la problemtica, los participantes de este proyecto han gozado, desde el primer seminario de trabajo que se llev a cabo en la ciudad del Havre el 3 y el 4 de junio de 2009, de la experiencia de los expertos oriundos de los diferentes sectores, jurdico, poltico/sociolgico, tcnico, losco, al igual que de la aportacin de los representantes de ONG orientadas a la proteccin de los derechos humanos y de las asociaciones de polica. Los expertos y profesionales estaban de acuerdo con los principales retos que representa la vdeovigilancia en el espacio pblico, que seran los siguientes: Por una parte, buscar un modo de preservar los cdigos sociales sobre la intimidad o condencialidad en el espacio pblico, en el marco de vdeovigilancia. Esta temtica ha sido desarrollada en este caso por Benjamin Goold. Tambin est presente en la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos de Estrasburgo (Francia), sobre las denuncias contra los paparazzi. Por otra parte, encontrar un equilibrio adecuado en cuanto a la relacin costes-benecios, entre el precio que la gente est dispuesta a pagar renunciando hasta cierto punto a su intimidad, y los benecios que se obtienen con una mayor seguridad. Esto signicara que las decisiones se tomaran en total consciencia y en perfecto conocimiento de las consecuencias. La intrusin en su intimidad no es percibida por el ciudadano como algo muy importante. No obstante, a nal de cuentas, la suma de cada pequea intrusin en la vida privada de un ciudadano puede cobrar proporciones considerables, y esta tendencia se incre-

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Introduccin

menta exponencialmente con cada desarrollo tecnolgico. La proteccin de la vida privada en el espacio pblico concierne a la autoridad poltica y los respectivos actores deberan participar en esta poltica. Por lo tanto, haba que tener en consideracin la proteccin de los datos y de las libertades individuales en cada nivel de utilizacin de la vdeovigilancia. Una segunda etapa del proyecto ha permitido ver detalladamente la utilizacin de la vdeovigilancia, a travs de una serie de visitas in-situ organizadas por tres participantes en este proyecto: la ciudad de Gnova (Italia), la polica metropolitana de Londres y la polica de Sussex (Reino Unido) y Lyon (Francia), ciudad asociada al proyecto. Con estas visitas se han obtenido conocimientos detallados acerca de la utilizacin de la vdeovigilancia, se ha visto en el terreno la administracin de un sistema de vigilancia y se ha dialogado con diferentes interlocutores sobre la problemtica y las ventajas que presenta esta tecnologa. - En la visita de estudio a Londres y a Brighton se ha obtenido informacin sobre la experiencia inglesa en la vdeovigilancia, integrada como un instrumento de investigacin de criminologa, al igual que sobre los debates actuales en el Reino Unido y su impacto en la vida privada. Esta informacin se ha obtenido en el marco de los encuentros con expertos que trabajan para el gobierno en la lucha antiterrorista y militantes de ONG como Liberty. - La visita a Gnova ha ilustrado la realidad de una ciudad italiana en la que operan varios sistemas de vdeovigilancia, bajo la direccin de instituciones diferentes. Aqu, el reto consiste en compartir la informacin: hasta dnde y en qu condiciones? - La visita a Lyon ha permitido comprender la poltica de una ciudad que haba completado su sistema de vdeovigilancia con una Carta de tica, y que haba

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instaurado un Colegio de tica, responsable de supervisar el sistema. En estas visitas de estudio tambin se ha visto que las ciudades y las regiones utilizan la vdeovigilancia de modo diferente, respecto a sus respectivos objetivos, y de qu modo varan los protocolos de gestin, la comunicacin, la relacin entre las cmaras pblicas y privadas, y la actitud de los ciudadanos que va del apoyo a la oposicin. Se ha visto claramente que el impacto de la vdeovigilancia vara segn la clase y la dimensin de los espacios vigilados, el tipo de delito, la asociacin o no de esta tecnologa con otras medidas de prevencin. Estas visitas tambin han permitido identicar una serie de dispositivos y de medidas que se aplican para garantizar la proteccin de la vida privada de los ciudadanos, entre otras cosas, el establecimiento de parmetros especcos para las cmaras, la formacin de los operadores sobre el marco legal que rige la proteccin de los datos, las Cartas de buena utilizacin a travs de las cuales las ciudades se comprometen a respetar los derechos fundamentales, y los sistemas independientes de supervisin. El enfoque de los expertos, las visitas de sitios, los encuentros con los profesionales locales, los esquemas de lectura que describen el modo operatorio de los participantes han servido como base para los debates de los dos seminarios de trabajo que se llevaron a cabo en Budapest, el 2 y 3 de diciembre de 2009, y en Bolonia, el 11 y 12 de marzo de 2010. El seminario de Budapest ha sido una buena oportunidad para incluir en el proyecto los modos de trabajo de Europa Central, con visitas a la ciudad de Budapest y contribuciones del ombudsman sobre la proteccin de los datos y de las ONG hngaras, al igual que las contribuciones de la ciudad de Brno (Repblica Checa) y del Ministerio del Interior checo. El seminario tam-

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Introduccin

bin ha sido la ocasin de ilustrar la dificultad de encontrar un lenguaje compartido que reeje la problemtica variada que se observa en Europa, superando las diferencias polticas para lograr un denominador comn que no sea simplemente un acuerdo sobre el menor comn denominador de los participantes. Por ejemplo, la idea de una Carta tica, muy aceptada en Francia, no ha sido unnimemente admitida en el resto de Europa. La solucin de una Carta para el Uso Democrtico de la Vdeovigilancia, reejaba mejor el espritu del proyecto que sita a los ciudadanos en el centro de la poltica local, para una aplicacin democrtica del poder que la representatividad ha conferido a los electos. Tambin se ha debatido ampliamente las nociones de videoproteccin o de vdeovigilancia. Tambin se ha debatido la idea de crear un label correspondiente a la aplicacin de la Carta, sello destinado a las ciudades que apliquen los principios en ella contenidos. En este punto, no se lleg a una opinin unnime, ya que unos vean en este label la continuacin lgica del trabajo necesario para aplicar la Carta, mientras que otros eran ms reservados respecto a la idea de someterse a una auditora para poder exhibir ese label. Dicho lo cual, inicialmente no se haba pensado que en el marco de este proyecto se llegara a desarrollar un label de esta clase, sino slo un estudio de factibilidad del mismo. El seminario de Bolonia ha servido para identicar los principios clave de la Carta que se deben aplicar a cada fase de la vida del sistema. El principal reto era encontrar los principios independientes, aunque complementarios, que, en su conjunto, caracterizan una utilizacin democrtica de la vdeovigilancia. Asimismo, se ha propuesta una iniciativa destinada a la creacin de un lenguaje nico sobre la vdeovigilancia en Europa: crear un sistema unicado de sealizacin, estandarizado, que pueda comunicar un

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mensaje claro y completo a cualquier ciudadano de Europa. Se llevaron a cabo varios debates para determinar cul sera la informacin indispensable que debiera incluir esta sealizacin, teniendo en cuenta lo que ya existe en las ciudades y pases representados en el proyecto. La denicin de los siete principios en torno de los cuales se ha estructurado la Carta para el Uso Democrtico de la Vdeovigilancia, al igual que los comentarios explicativos que los acompaan, han sido redactados por los participantes como fruto de un trabajo conjunto, en un ltimo seminario que se llev a cabo en Pars el 9 de abril de 2010. La conferencia nal del proyecto, que se realiz en la ciudad de Rotterdam el 27 y 28 de mayo de 2010, ha marcado el trmino de 18 meses de trabajo de los participantes y el reconocimiento de la responsabilidad de los electos en lo referente a la utilizacin de la vdeovigilancia. Como primeros firmantes de la Carta, los alcaldes de Rotterdam, Ahmed Aboutaleb, y de Saint-Herblain, Charles Gautier que tambin es senador y Presidente del Foro Francs de Seguridad Urbana, han armado con vehemencia que los electos locales son responsables de cara a los ciudadanos de las herramientas que eligen para llevar a cabo su poltica, y que tambin les incumbe una obligacin de transparencia. Adems, los dos Concejales Municipales invitaron a las dems ciudades europeas a rmar la Carta. Esta publicacin reeja as este largo trabajo, a travs del cual los diez participantes europeos en este proyecto han compartido los puntos de vista de los expertos oriundos de los diferentes pases de Europa, han dialogado sobre las diferentes prcticas que han experimentado las ciudades, han debatido la problemtica y los retos que presenta la vdeovigilancia en relacin con la vida privada y, nalmente, han formulado conjuntamente una serie de respuestas posibles.

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Parte I

El desafo: Conciliar el uso de la vdeovigilancia y las libertades individuales

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Vdeovigilancia y derechos humanosBenjamin J. Goold Universidad de Columbia Britnica (Cnada) / Universidad de Oxford (Reino Unido)

En los ltimos veinte aos, la utilizacin de cmaras de vdeovigilancia se ha vuelto cada vez ms frecuente en Europa. A pesar de que algunos pases, como Francia, Alemania, Holanda e Italia tardaron ms en adoptar esta iniciativa que lider el Reino Unido, los sistemas de vdeovigilancia estn ahora instalados en pueblos y ciudades de todo el continente. De hecho, la vigilancia del espacio pblico es hoy un hecho ineludible para un nmero creciente de europeos. A pesar de que el pblico concede un apoyo considerable a la utilizacin de la vdeovigilancia, la difusin de esta tecnologa tiene serias consecuencias en las libertades civiles y en la relacin entre los ciudadanos y el Estado. En particular, las cmaras de vdeovigilancia representan una amenaza nada desdeable para la vida privada y para el ejercicio de derechos tales como la libertad de expresin y la libertad de asociacin. En consecuencia, es vital que los responsables de la gestin y la operacin de estos sistemas de vigilancia sean plenamente conscientes del peligro que representa la vigilancia del espacio pblico y que hagan todos los esfuerzos necesarios para garantizar que la vdeovigilancia no constituya una amenaza para los derechos humanos fundamentales. Este captulo hace una breve presentacin general de las consecuencias que puede tener la vdeovigilancia en los derechos humanos, y procura ser una ayuda para los responsables y los operadores de estos sistemas para desarrollar polticas y modos de trabajo en la vigilancia del espacio pblico que sean coherentes

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con un compromiso a favor de la proteccin de los derechos de los individuos y del respeto de las libertades civiles. Vdeovigilancia y privacidad Todos necesitamos cierto nivel de privacidad, sin la cual sera imposible la dignidad, desarrollar relaciones que tengan sentido con los dems, o sencillamente disfrutar estando solo con sus propios pensamientos. La privacidad es crucial para desarrollar su propia identidad porque nos quita el temor de estar constantemente bajo observacin y juzgados por quienes nos rodean, y deja en nuestras manos el control de cmo y cundo compartir la informacin sobre nosotros mismos con los dems.3 Por estas razones, la mayor parte de los pases reconoce al menos algunas reglas bsicas de privacidad, y limita la capacidad de los individuos, de las organizaciones privadas y del Estado a recopilar informacin sobre la vida privada de la gente, o a efectuar un seguimiento de lo que hacen sin informarles o sin su consentimiento.4 Es importante reconocer que el derecho a la privacidad no desaparece en cuanto salimos de nuestros hogares. Aunque ninguna persona sensata puede imaginar que tendr el mismo nivel de privacidad en la calle que en la sala de su casa, la mayor parte de nosotros pensamos poder tener cierto nivel de privacidad y anonimato cuando realizamos nuestras actividades en la va pblica. De hecho, una de las grandes ventajas de vivir en una ciudad es la capacidad de perderse en la multitud, libre de las exigencias de su familia, sus amigos y sus colegas. En parte, es precisamente esta promesa de anonimato y libertad lo que atrae a mucha gente a las calles de los pueblos y ciudades. Del mismo modo, aunque pocos piensan que pueden ir con un amigo a un restaurante o a un bar y estar totalmente protegidos de cualquier seguimiento posible, existen slidas

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Vdeovigilancia y derechos humanos

convenciones sociales que nos ayudan a gozar de un razonable nivel de privacidad en esas circunstancias. Mientras que en ninguna otra parte como en los espacios que son obviamente privados, como la casa o el coche, esperamos tener tal nivel de privacidad, es obvio que tambin tenemos derecho a cierta privacidad en el espacio pblico.5 Ahora bien, por su propia naturaleza, la vdeovigilancia del espacio pblico socava este derecho. Exponindonos a una vigilancia constante cada vez que caminamos por la calle, las cmaras nos despojan de la posibilidad de conservar nuestro anonimato y nos hacen visibles ante el ojo atento del Estado. Mientras que renunciamos a buena parte de nuestra privacidad cada vez que nos encontramos en el espacio pblico, todava no existe un medio por el cual los usuarios de la vdeovigilancia puedan indicar que otras personas nos estn observando en el espacio pblico. Ser observado por una cmara, que posiblemente tambin conserve una copia de la grabacin, es diferente a ser observado por una persona. En el primer caso, la observacin es tpicamente ms prolongada, ms intensa e ntimamente vinculada al poder el Estado. Dado que no vemos ni podemos interrogar a la persona que se encuentra3

Para una presentacin general de las diferentes teoras acerca de la privacidad, vase: Solove, D.J. (2002), Conceptualizing Privacy, California Law Review 90: 1087-1155; Solove, D.J. (2009) Understanding Privacy (Harvard University Press: Cambridge, Mass.); y Nissenbaum, H. (2010), Privacy in Context (Stanford University Press: Stanford, California). 4 Una de las armaciones ms claras sobre este derecho se halla en el Artculo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, donde se arma que: Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 5 Vase: Goold, B.J. (2002), Privacy Rights and Public Spaces: CCTV and the Problem of the Unobservable Observer, Criminal Justice Ethics 21(1) invierno/primavera; y Goold, B.J. (2008) The Difference between Lonely Old Ladies and CCTV: A Response to Jesper Ryberg, Res Publica (marzo).

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detrs de la cmara, es difcil para nosotros saber cmo responder a este seguimiento o decidir qu podemos hacer al respecto. Dado que no sabemos qu imgenes captadas por las cmaras se conservarn o quin tiene acceso a ellas, no podemos estar seguros de que no sean malinterpretadas o utilizadas de modo inaceptable. Como ha observado el lsofo y criminlogo Andrew von Hirsch, ser observado a travs de un sistema de vdeovigilancia es como desarrollar nuestras actividades en un lugar con un cristal de espejo, por lo cual mientras que uno sabe que nos estn observando detrs del espejo, no necesariamente sabemos quines son o qu estn buscando los que estn del otro lado.6 Aparte de la obvia intrusin que esto representa, la sensacin de incertidumbre que inducen las cmaras de vdeovigilancia plantea una gran amenaza a nuestra experiencia de la privacidad en el espacio pblico. De cara a las expectativas que genera la vdeovigilancia, es razonable esperar que algunas personas sientan una aguda prdida de privacidad y modiquen su forma de actuar, no porque crean que estn haciendo algo malo, sino porque no desean llamar la atencin de la polica o correr el riesgo de que sus acciones sean malinterpretadas. Esto es singularmente cierto con los jvenes y los miembros de algunas minoras, que ya de por s se podan sentir injustamente perseguidos por la polica y las autoridades locales. As, Giovanni Buttarelli, Supervisor Adjunto Europeo de Proteccin de Datos, arma lo siguiente: Ser observado cambia el modo de comportarse. Por cierto, cuando somos observados muchos de nosotros censuramos lo que decimos o lo que hacemos y ciertamente tal es el efecto de una vigilancia continua y generalizada. Saber que cada movimiento y que cada gesto est controlado por una cmara puede tener un impacto psicolgico y cambiar nuestro comportamiento, lo cual

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constituye una intrusin en nuestra privacidad.7 De qu modo, tanto los operadores como los administradores de los sistemas de vdeovigilancia pueden garantizar que la vigilancia del espacio pblico no socava fundamentalmente el derecho a la privacidad, ni cambia negativamente el modo en que la gente disfruta ese espacio? Ante todo, es esencial que cada sistema sea utilizado conforme a las restricciones que imponen las leyes nacionales y locales, y que se hagan todos los esfuerzos necesarios para evitar abusos en la utilizacin de las cmaras o que se vulnere la seguridad. En segundo lugar, las cmaras slo deben ser utilizadas para los objetivos inicialmente previstos, cuando se tom la decisin de este tipo de sistemas: se debe as evitar el fenmeno de function creep (desvo gradual de la funcin inicial). Finalmente, se deben operar los sistemas de modo abierto y transparente, y quienes son sus operadores directos deben responder directamente al pblico. Aunque inevitablemente la instalacin de cmaras de vigilancia en el espacio pblico tenga consecuencias negativas en la vida privada de la gente, garantizando que se cumplan los pasos mencionados anteriormente los operadores y administradores de la vdeovigilancia pueden disminuir la prdida de privacidad y garantizar una vigilancia lcita y adecuada al mismo tiempo.

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von Hirsch, A. (2000), The Ethics of Public Television Surveillance in von Hirsch, A., Garland, D. and Wakeeld, A. (eds.) Ethical and Social Perspectives on Situational Crime Prevention (Hart Publishing: Oxford) 7 Restricciones legales Vigilancia y derechos fundamentales, Discurso de Giovanni Buttarelli, Supervisor Adjunto Europeo de Proteccin de Datos, en el Palacio de Justicia, Viena, 19 de junio de 2009 (se lo pueden consultar en: www.edps.europa.eu/.../site/.../ 09-06-19_Vienna_surveillance_EN.pdf)

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Vdeovigilancia, libertad de expresin y libertad de asociacin Aunque resulte evidente que las cmaras de vdeovigilancia tienen serias consecuencias en la vida privada de las personas, la utilizacin de tecnologas de vigilancia en el espacio pblico por parte de la polica y de los gobiernos locales pueden asimismo socavar otro derecho humano fundamental. La vdeovigilancia, en particular, tiene la capacidad de desalentar a la gente en cuanto al ejercicio de la libertad de expresin y de la libertad de asociacin en lugares pblicos. Ambos derechos son esenciales a la idea de autogobierno democrtico y deben ser protegidos, garantizando a los individuos la libertad de organizarse polticamente, de criticar las decisiones que tomen las autoridades electas, y de obligar al gobierno a rendir cuentas. Si los ciudadanos saben que pueden ser lmados cada vez que participan a una manifestacin pblica o a una marcha de protesta, hay un verdadero peligro que la presencia de cmaras de vdeovigilancia pueda tener efectos negativos substanciales en esos derechos, conduciendo eventualmente a una reduccin de la libertad poltica y de la participacin democrtica.8 Este punto ha sido reconocido recientemente por el Departamento de Seguridad Interior de Estados Unidos, en una evaluacin privada de los sistemas de vdeovigilancia operados por el Ministerio de Aduanas y de Inmigracin de Estados Unidos Las cmaras pueden suministrar al gobierno grabaciones sobre lo que los individuos dicen, hacen y leen en el espacio pblico, por ejemplo, identificando a los individuos que participan en determinada manifestacin pblica o la asociacin de una personas con otras. Esta situacin puede desalentar las libertades constitucionalmente garantizadas de libre expresin y asociacin.9

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Dado que esta tecnologa podra constituir una amenaza a la libertad de expresin y de asociacin, es importante que la vdeovigilancia slo se emplee para prevenir el crimen y promover la seguridad pblica, y en ningn caso con el n de recoger informacin sobre las opiniones polticas o las actividades de los ciudadanos. Cuando, por ejemplo, la polica utilice la vdeovigilancia para hacer un seguimiento de una marcha de protesta con el fin de mantener el orden pblico o prevenir la violencia, deben ser tener cuidado de no conservar imgenes de individuos, a menos que estn destinadas a ser utilizadas en una investigacin criminal. Del mismo modo, cuando se registren imgenes de una persona con el fin de acusarlo por un delito penal, esas imgenes no deben comunicarse ulteriormente a los servicios de seguridad u a otras agencias que hacen cumplir la ley, a menos que existan razones de peso para hacerlo. Adems de estas restricciones, la polica y dems usuarios de los sistemas de vdeovigilancia del espacio pblico deben hacer todo lo necesario para que la gente est perfectamente informada del propsito, las operaciones y las normativas que rigen el sistema. Para evitar que la vigilancia tenga efectos nefastos, no basta con restringir la utilizacin de la vdeovigilancia y adoptar medidas de proteccin de la privacidad robustas. El pblico tambin debe tener conanza en que no se abusar de los sistemas y que a largo plazo tampoco se los emplear con nes polticos. Esto reviste singular importancia en pases que8

Como ha argumentado Keith Boone, la privacidad es vital para una sociedad democrtica [porque] respalda la libertad de votar, de participar en debates polticos, y de asociarse libremente, fuera de la mirada de los ojos pblicos y sin temor a represalias. Por consiguiente, si los sistemas de vigilancia constituyen una amenaza para la privacidad, tambin constituyen una amenaza para la libertad poltica. Vase Boone, C. K. (1983), Privacy and Community, Social Theory and Practice 9(1): 8.

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han tenido una reciente transicin hacia un sistema democrtico, pases en los cuales el recuerdo de la represin poltica debe ser probablemente vivaz. Es muy difcil lograr que la gente tenga conanza en la polica y en el gobierno, una conanza que se pierde con facilidad, y no es difcil concebir cmo un uso indebido de la vdeovigilancia con nes polticos o cualquier otro fin ilegtimo, podra socavar esa conanza. Reconciliar la seguridad policial y material con los derechos Existen circunstancias en las que es legtimo y necesario sacricar hasta cierto punto la privacidad y otros derechos fundamentales, en aras de la seguridad. Nuestra sociedad debe ser capaz de defenderse a s misma del mejor modo contra las amenazas. No obstante, el peso de la prueba siempre debe estar del lado de quienes declaran que tales sacrificios son necesarios y que todas las medidas propuestas son instrumentos eficaces para proteger la sociedad. Giovanni Buttarelli, Supervisor Adjunto Europeo de Proteccin de Datos, Viena, junio de 200910 Uno de los interrogantes ms difciles a los que debe responder la sociedad se refiere a cul es el mejor modo de conciliar el ansia de mayor seguridad policial y material de la gente con la necesidad de respetar y proteger los derechos de las personas. A pesar de que las cmaras de vdeovigilancia el espacio pblico, como las calles y el centro de la ciudad, pueden cumplir un papel fundamental en la reduccin del crimen y del desorden, tambin pueden constituir una seria amenaza de los derechos polticos y de los individuos. Por lo tanto, es vital que la polica y dems usuarios de los sistemas de vdeovigilancia tengan muy presente las siguientes afirmaciones

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cuando participen en cualquier clase de vigilancia del rea pblica: La vdeovigilancia infringe inevitablemente el derecho de los individuos a la privacidad. Por lo tanto, la polica y los gobiernos locales deben garantizar que pueden dar una justicacin convincente y legtima del uso de cmaras en el espacio pblico, y que desarrollen sistemas de control y rindan cuentas de que buscan minimizar los efectos negativos de la vigilancia en la vida privada. La vdeovigilancia constituye una amenaza signica-

tiva al ejercicio de la libertad poltica. Dado que la vigilancia de las reas y eventos pblicos tiene el potencial de socavar considerablemente la capacidad y el deseo en los individuos de ejercer sus derechos de libertad de expresin y de asociacin, la vdeovigilancia nunca se debe usar con el n de recopilar informacin sobre las actividades polticas o la afiliacin de los ciudadanos. Los usuarios de los sistemas de vdeovigilancia debe ser capaces de garantizar que las cmaras no se usarn con nes polticos o para desalentar la realizacin de protestas o asambleas pblicas.9

Departamento de Seguridad Interior de Estados Unidos, Privacy Impact Assessment for the Livewave vigilancia por vdeo System (17 de septiembre de 2009). Este punto tambin ha sido analizado por Buttarelli, que arma lo siguiente: La vigilancia por vdeo puede desalentar comportamientos legtimos tales como protestas polticas en apoyo de causas impopulares. Los participantes tienen tradicionalmente el derecho a participar annimamente en asambleas paccas, sin ser identicados ni sufrir repercusiones ulteriores. Esto est cambiando fundamentalmente. Vase: Restricciones legales Vigilancia y derechos fundamentales, Discurso de Giovanni Buttarelli, Supervisor Adjunto Europeo de Proteccin de Datos, en el Palacio de Justicia, Viena, 19 de junio de 2009, p. 8. 10 Restricciones Legales Vigilancia y Derechos Fundamentales, Discurso de Giovanni Buttarelli, Supervisor Adjunto Europeo de Proteccin de Datos, en el Palacio de Justicia, Viena, 19 de junio de 2009, p.4 (se lo pueden consultar en: www.edps.europa.eu/... /site/.../09-06-19_Vienna_surveillance_EN.pdf).

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El desafo: Conciliar el uso de la vdeovigilancia y las libertades individuales El pblico debe tener conanza en que los usuarios de

los sistemas de vdeovigilancia respetan sus derechos. Quizs lo ms importante de todo, el pblico debe tener conanza en que los usuarios de los sistemas de vdeovigilancia respetan sus derechos, suministrando las pruebas necesarias para consolidar esa conanza. Aun cuando la vdeovigilancia no se use indebidamente, si la gente piensa que sus derechos son vulnerados entonces la presencia de cmaras socavar la conanza en la polica y en el gobierno. No basta con que los usuarios de los sistemas de vdeovigilancia respeten los derechos de las personas, sino que la gente debe tener conanza en que tambin se comprometen a proteger la vida privada y respetar el derecho de libre expresin y de asociacin. El uso de sistemas de vdeovigilancia en reas pblicas requiere obligatoriamente que la polica y otros organismos pblicos se confronten a una de las tensiones ms fundamentales de las sociedades democrticas modernas: se trata de la pugna entre la exigencia de seguridad y nuestro compromiso compartido de proteccin de los derechos de las personas. Para reconciliar con xito estos dos objetivos antitticos, la polica y dems organismos de control deben reconocer que incumbe al Estado justicar por qu autoriza la observacin de los ciudadanos, y que no incumbe a los ciudadanos explicar por qu no desean ser observados. En la medida en que se olvida esta verdad fundamental, slo es cuestin de tiempo hasta que los sistemas de vigilancia amenacen los derechos.

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Los sistemas de vdeovigilancia: lecciones tiles de una cultura de la vigilanciaPeter Squires, Universidad de Brighton (ReinoUnido) El avance de la vdeovigilancia en el Reino Unido constituye una oportunidad de aprendizaje inestimable para otras sociedades, aunque a ojos de algunos incluso una armacin como esta podra ser un punto de vista excesivamente controvertido. Aunque, como la profesora Marianne L. Gras seal ya en su trabajo The Legal Regulation of CCTV in Europe [La regulacin legal de los sistemas de vdeovigilancia en Europa], publicado en el 2004, el Reino Unido se ha situado incuestionablemente a la cabeza de Europa en lo tocante a la envergadura de sus inversiones en vdeovigilancia, otros comentaristas no se muestran igualmente convencidos de que los mecanismos nacionales de supervisin legal y poltica hayan avanzado al mismo ritmo y ni siquiera de que el modelo del Reino Unido deba convertirse en un ejemplo a imitar.

Durante las ltimas dos dcadas, el Gobierno britnico ha liderado las inversiones en sistemas de vdeovigilancia a escala mundial. Como arman sin disimulo representantes del Ministerio del Interior del Reino Unido, en muchos sentidos, puede decirse que hemos estado a la cabeza del planeta desde el momento en que se introdujeron, en los aos setenta, hasta el auge que la instalacin y el uso de este tipo de sistemas experimentaron en los noventa. Solo entre los aos 1999 y 2003, las autoridades locales del pas recibieron un total de 170 millones de libras esterlinas (aproximadamente 200 millones de euros segn el tipo de cambio del 2010) en nanciacin para equipos de vdeovigilancia tras el oportuno concurso pblico. Esta abundancia de fondos conllev que en los centros histricos y otros espacios

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pblicos de toda Gran Bretaa se instalasen ms de 680 sistemas de vdeovigilancia. El rpido despliegue de una tecnologa an poco contrastada hizo que se cometieran numerosos errores, algo que quiz resulta comprensible; a menudo, las lecciones sobre lo que poda o no lograrse con la vdeovigilancia se aprendieron con mucha lentitud, y en ocasiones por las malas. En el 2004, Benjamin Goold, profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Columbia Britnica y ex profesor de Oxford, lleg a decir que si bien el Gobierno estaba dispuesto a sufragar el desarrollo de nuevos sistemas de vdeovigilancia en numerosas ciudades britnicas, aparentemente no tiene demasiado inters en comprobar si realmente funcionan. En consecuencia, la vdeovigilancia creci a gran velocidad en el entorno britnico, o al menos bastante ms de lo razonable si se tiene en cuenta la falta de pruebas de su ecacia o repercusin, dado que, aparentemente, el uso de sistemas de vdeovigilancia pareca ejercer tan solo un efecto mnimo sobre los ndices de criminalidad de las zonas en las que se haban implantado. A pesar de ello, al nal acabaron por imponerse unas expectativas en absoluto realistas, impulsadas en parte por una nefasta alianza entre entusisticos emprendedores policiales, agentes comerciales del sector de la seguridad y ciudadanos atemorizados, de que la vdeovigilancia poda resolver muchos de los problemas de delincuencia y desorden a los que nos enfrentamos en los espacios pblicos. Como concluy un estudio del Ministerio del Interior llevado a cabo en el 2005: Los sucesivos gobiernos exageraron las bondades [de la vdeovigilancia] como respuesta ideal al problema del crimen. Pocos de los que deseaban hacerse con una porcin de los fondos disponibles consideraron necesario demostrar la ecacia de la vdeovigilancia, y sin embargo, casi nunca estuvo del todo claro por qu esta constitua

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Los sistemas de vdeovigilancia: lecciones tiles de una cultura de la vigilancia

la mejor arma para luchar contra el crimen en circunstancias particulares. En un momento como el actual, en que otros pases empiezan a incrementar la cuanta de las inversiones destinadas a sistemas de vdeovigilancia, la experiencia britnica puede servir para extraer lecciones tiles, y contribuir as a mejorar signicativamente el proceso de transferencia de polticas, evitar errores, desarrollar mejores prcticas, aclarar puntos problemticos e incluso ahorrar dinero. Tambin puede hacer realidad algo que hasta ahora haba sido una promesa: el desarrollo de polticas basadas en la evidencia. En un mbito de la formulacin de polticas que llega hasta el epicentro de las cuestiones de la seguridad y el poder del Estado enfrentadas a la privacidad y los derechos individuales del ciudadano, los diferentes aspectos que rodean la gestin, el gobierno y la supervisin de los sistemas de vdeovigilancia en el Reino Unido pueden ofrecer una base til para que otras sociedades planiquen mejor sus propias polticas en la materia. Ahora que el Foro Europeo para la Seguridad Urbana (EFUS) avanza hacia la elaboracin de un cdigo tico y de buenas prcticas sobre sistemas de vdeovigilancia, la experiencia britnica constituye una valiosa fuente de la que sacar lecciones provechosas. Y en un sentido ms amplio, tambin viene a confirmar una verdad incmoda de las polticas de ley y orden, dado que, como apunt David Garland en su libro The culture of control (2001) [La cultura del control], no se adoptan estrategias de control del crimen [...] porque, como todo el mundo sabe, con ellas se resuelven los problemas. Las polticas y estrategias se eligen a menudo porque son polticamente oportunas, populares, baratas o congruentes con las prioridades establecidas o porque estn amparadas por los intereses dominantes. Como subraya Stephen Savage (profesor de Criminologa y director del Instituto de Estudios de Justicia Penal de la Universidad de Portsmouth), una buena parte de las po-

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lticas de ley y orden diseadas en los aos noventa tuvo como principales motores la ideologa y la poltica antes que la investigacin. Tambin sera plausible pensar que los diferentes concursos pblicos organizados por el Ministerio del Interior desde los noventa para promover la instalacin de sistemas de vdeovigilancia y la forma que aquellos adoptaron, consistente en licitaciones para la captacin de recursos basadas en asociaciones pblico-privadas aspiraban no solo a impulsar las alianzas orientadas a la prevencin del crimen en el mbito local, sino tambin a nanciar la vdeovigilancia en s misma. Incluso podra argumentarse que la industria britnica de la vdeovigilancia fue la gran beneciada de una combinacin de circunstancias nica y de su propia publicidad, ingeniosa y muy lograda. Convendra hacer las cosas de una forma muy distinta si se nos presenta una segunda ocasin. En un momento en que las amenazas que parecen representar el crimen, la violencia, el desorden y el terrorismo generan nuevas necesidades en materia de seguridad, y en que las empresas del sector estn detectando mercados todava por explotar y muy lucrativos, la comunidad investigadora debera hacer dos cosas: asegurarse de que las medidas de prevencin del crimen adoptadas se traduzcan realmente en los beneficios anunciados en cuanto a reduccin del crimen, velar por que dichas medidas no acaben convirtindose en una va econmicamente costosa de intensicar una poltica de ley y orden ya de por s muy tensa y a menudo disfuncional, por ejemplo dotando a la polica de poderes an mayores frente a los derechos de los ciudadanos; reforzando las fronteras sociales problemticas entre los ciudadanos (presuntamente) inocentes y los dems; demonizando a la juventud y a otros colectivos visibles; subvencionando la seguridad de las clases acomodadas y redistribuyendo (esto es, desplazando) los riesgos vinculados al crimen hacia segmentos de poblacin ya de por s vulnerables, y facilitando la aparicin de

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un orden pblico ms reacio a asumir riesgos y, por ende, menos dispuesto a rendir cuentas. El escritor y comentarista social francs Loic Wacquant ha catalogado las tendencias de este tipo registradas en los EE.UU. a lo largo de la ltima dcada y advierte sobre el peligro de que los europeos sigan su estela y traten de combatir los problemas vinculados al crimen y el desorden recurriendo nicamente a la justicia penal y a las medidas de seguridad. En este sentido, observa que cualquier poltica que pretenda abordar incluso los delitos ms violentos solo con los medios de la justicia penal est condenada al fracaso... y a agravar el mal que supuestamente deba curar. Por ello, la adopcin de la vdeovigilancia segn el modelo aplicado en el Reino Unido, que ms bien parece una bsqueda de la panacea universal acompaada de una oleada populista pero mal informada de apoyo pblico, no representa un camino que uno aconsejara a otros pases seguir necesariamente o a ciegas. Y ello no se debe tanto a que la tecnologa simplemente no haya dado los frutos anunciados (muchos de estos, de todos modos, eran de por s exagerados, poco realistas e irrazonables), sino ms bien al hecho de que la implantacin de la vdeovigilancia da por sentado, sin que lo est, otras muchas preguntas en torno al cumplimiento de la ley y las prcticas de mantenimiento del orden, aspectos todos ellos que requieren un estudio serio si se pretende que este recurso tecnolgico se integre ecazmente en las infraestructuras de la justicia penal y la seguridad. Fuera del Reino Unido, la ciudadana y las autoridades polticas pueden responder a estas preguntas de formas muy distintas, y tal vez preeran utilizar las cmaras de vdeovigilancia para solucionar otros problemas. Ah radica, en cierto sentido, el quid de la cuestin: lo que deberamos preguntarnos no es tanto para qu pueden servirnos las cmaras de vdeovigilancia?, sino ms bien qu problemas queremos abordar y cmo puede ayudarnos en ello la vdeovigilancia?.

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Perspectivas en torno al mantenimiento del orden En el ao 2007, al admitir que an haba un debate abierto sobre hasta qu punto es ecaz la vdeovigilancia para reducir y prevenir el crimen, el Ministerio del Interior y la Asociacin de Jefes de Polica (ACPO) del Reino Unido fueron lo suficientemente francos como para reconocer que, aun cuando la vdeovigilancia ha supuesto una contribucin destacada a la proteccin del pblico y una ayuda para la polica, ello haba sido posible a pesar de que los sistemas de vdeovigilancia se estaban desarrollando de una manera poco sistemtica, con escasa regulacin, control o direccin estratgica, un enfoque que no ha permitido maximizar el potencial de nuestra infraestructura de vdeovigilancia. Esta falta de visin coordinada en torno al desarrollo de la vdeovigilancia, segn el informe, plantea riesgos signicativos en lo tocante a la compatibilidad de sistemas, el coste del acceso a las imgenes y la posible prdida de ecacia operativa. Sin embargo, y como ya hemos sealado previamente, bajo estas cuestiones fundamentalmente operativas (utilidad, impacto y eficacia) subyacen otras muchas relacionadas con temas tales como la democracia, los derechos, la ciudadana, la supervisin, la rendicin de cuentas y el resarcimiento, todos los cuales afectan a la conanza pblica y a la fe en las fuerzas de mantenimiento del orden. Las sociedades que desarrollen sistemas propios de vdeovigilancia tambin tienen que abordar estos aspectos, y no solo los de orden tcnico. De todos modos, y a pesar de la buena disposicin demostrada por la polica a la hora de encajar unas crticas que la comunidad cientca, investigadora y evaluadora haba estado reiterando durante casi una dcada o ms, la respuesta no ha comportado el desmontaje de ninguno de los complejos sistemas de vdeovigilancia actualmente instalados. Ms bien podra decirse que se ha presentado una estrategia nacional para corregir los fallos de la exponencial y altamente irregular

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expansin que la vdeovigilancia ha experimentado durante los ltimos aos. Evidentemente, no sera la primera vez que los responsables de formular polticas en materia de justicia penal reclaman ms y mejor de algo para subsanar los supuestos fallos de una dosis previa y aparentemente insuficiente de la misma solucin. Tal vez no deba extraarnos, por tanto, que la Asociacin Britnica de Empresas de Seguridad no quiera saber nada del asunto, y que su portavoz incluso haya apuntado que si el crecimiento de los sistemas de vdeovigilancia se produjo de forma irregular, los errores de fondo haba que buscarlos en los cuerpos policiales, que no haban sabido aprovechar todo el potencial de sus propios sistemas. Parece que, como ocurre en otros mbitos de la justicia penal, se impone una desagradable tendencia al pensamiento circular. Sean cuales sean los problemas asociados a la vdeovigilancia, la solucin que se plantea es ms vdeovigilancia, y tanto las fuerzas del orden como las empresas del sector de la seguridad parecen estar totalmente de acuerdo en este punto tan simple. La clave, sin embargo, y esa es la leccin que deberan extraer otras sociedades, consiste precisamente en tratar de reexionar sobre el tema fuera de los estrechos lmites de esta caja, incluso yendo ms all de este punto de vista que sienta la cmara de vdeovigilancia. En fechas todava ms recientes, otra voz procedente de las fuerzas de mantenimiento del orden se ha hecho or para proclamar su apoyo entusiasta a la vdeovigilancia. En su controvertido libro de memorias, publicado con el ttulo The Terrorist Hunters [Cazadores de terroristas], Andy Hayman, antiguo subcomisario de la polica londinense, escribi sobre la signicativa aportacin que, a su entender, estaban suponiendo las tecnologas de vdeovigilancia para mantener el orden en el mundo contemporneo: A pesar de la preocupacin de los grupos de defensa de las libertades civiles, la sociedad de la vigilancia con cmaras, los dispositivos de escucha y las

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bases de datos que graban nuestras comunicaciones telefnicas y mensajes de correo electrnico, las chas de antecedentes penales y sanciones de trco y todo aquello que se nos ocurra merece la pena cuando se trata de atrapar a delincuentes y terroristas. Este breve comentario, con los puntos que menciona explcitamente y los que calla, entronca con una buena parte de los temas que llegan hasta el mismsimo ncleo de muchas de las preguntas planteadas en torno al papel de la vdeovigilancia en una gestin ecaz de la seguridad pblica. En primer lugar, Hayman destaca la aportacin de las tecnologas de vigilancia a pesar de la preocupacin de los grupos de defensa de las libertades civiles, como si necesariamente tuviera que haber siempre una contradiccin intrnseca entre el mantenimiento del orden y la libertad. Sin embargo, no existe ninguna razn por la que tenga que ser forzosamente as, aunque este debate nos retrotrae a la poca en que se crearon los primeros cuerpos policiales uniformados en Londres. Como subray en su da Robert Peel, fundador de la polica londinense en el ao 1829, la libertad no consiste en que tu casa sea asaltada por bandas de ladrones organizadas y en dejar cada noche las principales calles de Londres en manos de vagabundos y mujeres borrachas. Una vigilancia bien establecida, correctamente gestionada y ecazmente supervisada permite mejorar la seguridad de bienes y personas y tambin la libertad. Hayman, sin embargo, alude asimismo a unas tecnologas de vigilancia distintas de las cmaras, argumentando que todo este mbito de la gestin de la seguridad y el mantenimiento del orden ha cambiado con gran celeridad a lo largo de los ltimos aos, hasta el punto de que las implicaciones sociales, la legislacin y los principios de gobernanza no siempre han sabido evolucionar al mismo ritmo que el potencial de las herramientas tecnolgicas. Y no obstante, cuando esas tecnologas se

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utilizan de una forma que nunca fue la originalmente pretendida, corremos el riesgo de que se produzca una especie de cambio de rumbo de la misin que, a su vez, comporte inversiones costosas e inadecuadas y la adopcin de supuestas soluciones (parches tecnolgicos) de nula ecacia, lo cual se traducira en el lgico escepticismo y desilusin cuando el sistema no arrojase los resultados previstos. Es indudable que algunos de estos problemas se han dado ya en conexin con el uso de la vdeovigilancia en el Reino Unido, como ejemplican los que se plantearon durante la investigacin de los atentados suicidas del 2005 en Londres en relacin con la falta de integracin [del sistema], la calidad de las imgenes y las dicultades asociadas a la hora de recuperar material lmado con tecnologa digital, segn ha reconocido la propia ACPO. Es ms, al menos un estudio ha concluido que la mejora del alumbrado en las vas pblicas podra tener un efecto preventivo mayor en los ndices de criminalidad que la vdeovigilancia (Farrington y Welsh, 2002), aparte del hecho de que iluminar calles y plazas resulta mucho ms barato. Anlogamente, Hayman habla de emplear tecnologas de vigilancia para atrapar a criminales y terroristas, cuando en el Reino Unido la implantacin masiva de sistemas de vdeovigilancia en espacios pblicos estuvo basada en el potencial que las cmaras ofrecan para la prevencin del crimen. Al operar desde el paradigma de la prevencin situacional del delito, se asuma que la vdeovigilancia disuadira a los delincuentes de sus propsitos criminales por el mero hecho de hacerlos visibles e identicables y de llevar a unas zonas relativamente desprotegidas el principio de la tutela extrado de la teora de la actividad rutinaria. Ambos enfoques sugeran la existencia de algn tipo de conexin entre vigilancia y eleccin racional, es decir, que el hecho de saberse observado y grabado en una cinta de vdeo influira en el comportamiento de los

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delincuentes y los disuadira de su propsito de delinquir. En la prctica, sin embargo, se demostr que la vdeovigilancia ejerca una inuencia relativamente limitada en ciertos tipos de delitos, como por ejemplo la violencia interpersonal (quiz por los efectos del alcohol). Lo cierto es que, de casi todos los programas de evaluacin creados al objeto de monitorizar la ecacia real de las cmaras de vdeovigilancia para la reduccin de la delincuencia en el centro urbano, pocos iban ms all de valorar meramente el efecto de estas herramientas tecnolgicas sobre la tendencia general de los ndices de criminalidad. An ms escasos eran los estudios que profundizaban lo suciente como para analizar la vdeovigilancia en relacin con la gestin de incidencias, la obtencin de pruebas, la preparacin del caso y las acciones judiciales subsiguientes, aun cuando los propios agentes de polica se daban cuenta de que precisamente en estos aspectos se situaban algunas de las principales ventajas de los sistemas de vdeovigilancia. Un ltimo tema relacionado con el comentario de Hayman es el que afecta a lo que podramos denominar ptica policial. Los ms fervientes partidarios de la vdeovigilancia son a menudo los propios policas, y cuando se les ofrece la oportunidad de utilizar una nueva tecnologa de control del crimen es lgico que sientan un vivo inters por probarla. Sin embargo, la polica no es necesariamente el organismo mejor dotado para realizar un anlisis del problema, y en el Reino Unido la vdeovigilancia se ha asemejado durante mucho tiempo a una cura en busca de una enfermedad que sanar. Es posible que ciertos comentaristas hayan tenido la intuicin clara de que la vdeovigilancia llegara a inuir y, de hecho, debera hacerlo en los ndices de criminalidad, pero hasta la fecha escasean las pruebas que acrediten su ecacia. Algunas voces escpticas han argumentado que los mandos policiales podran adoptar la vdeovigilancia para ahorrar recursos mediante la reduccin de las

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frecuencias de patrullaje en ciertas zonas. En otros momentos se ha puesto en tela de juicio el ejercicio de presiones y la comercializacin de la vdeovigilancia por parte de representantes del sector de la seguridad. La comercializacin por intereses adquiridos, en efecto, puede haber generado expectativas escasamente realistas sobre lo que podan ofrecer las cmaras de seguridad. Ante estos dos grupos de intereses potencialmente adquiridos, los argumentos a favor de una evaluacin independiente de los programas de vdeovigilancia parecen incontrovertibles. Ello no obstante, las primeras evaluaciones realizadas se limitaron en muchos casos a una simple cuestin de impacto en trminos de reduccin del crimen. El papel potencialmente mucho ms trascendental que las tecnologas de vdeovigilancia podran desempear en un extenso abanico de actividades de mantenimiento del orden qued relegado as a un segundo trmino, tal vez por falta de amplitud de miras. Pero a la hora de estudiar los sistemas de vdeovigilancia del futuro, y tambin si lo que se pretende es modernizarlos y desarrollarlos, hay que prestar la atencin debida a todos estos temas: y es que, como han reconocido el Ministerio del Interior y la ACPO, los equipos de vdeovigilancia podran tener que estar preparados para asumir una mayor variedad de funciones en un futuro. Desde el propio equipo de estudios de vdeovigilancia de la ACPO tambin se han dejado or quejas en cuanto a que la calidad de las imgenes grabadas con este tipo de sistemas vara considerablemente, y los casos de los que se tiene conocimiento parecen indicar que ms de un 80% del material filmado mediante cmaras de vdeovigilancia que se entrega a la polica est lejos de resultar idneo, especialmente si debe utilizarse para nes de identicacin primaria. En lo que a vdeovigilancia atae, nalmente, las cuestiones de la supervisin por parte de la sociedad civil, la rendicin pblica de cuentas y el control independiente

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revisten una importancia equivalente a la que poseen en otros muchos mbitos del mantenimiento del orden de las sociedades contemporneas. Esto no solo es relevante para garantizar la comprensin de los objetivos de la vdeovigilancia por parte del gran pblico, sino que tambin contribuye a denir su aceptabilidad y, al incrementar la confianza pblica, mejora la eficacia de los sistemas de mantenimiento del orden. Esta es una vertiente de la cuestin que a menudo se deja de lado, como evidencia incluso el reciente documento estratgico sobre vdeovigilancia aprobado por el Ministerio del Interior britnico. Aunque el documento reconoce la necesidad de establecer nexos de colaboracin entre los distintos departamentos de la Administracin, la importancia de los diferentes interlocutores y partes interesadas del mbito local, y la necesidad de lograr un buen gobierno y supervisin de los planes de vdeovigilancia, se muestra poco elocuente a la hora de detallar los mecanismos locales de rendicin de cuentas a los que podran estar sometidos tales sistemas de vigilancia. Cierto es que alude a los procesos nacionales de inspeccin y supervisin, como los que llevan a cabo las comisiones de Informacin y Vigilancia del Reino Unido, pero, en contrapartida, elude toda referencia a los mecanismos locales, aunque habra muchos buenos ejemplos o modelos que podran tomarse como punto de partida. Y a la inversa, este podra ser un mbito en el que culturas polticas distintas o tradiciones opuestas en materia de mantenimiento del orden aportaran soluciones alternativas de indudable inters. Al n y al cabo, de lo que se trata aqu no es de imponer una nica solucin universal para todas las culturas europeas, sino ms bien de sacar a debate una serie de cuestiones que, como demuestra la experiencia, tienen su importancia a la hora de plantearse la vdeovigilancia como opcin. Tal como ya apunt Gras, algunas tradiciones culturales por ejemplo, Alemania, Francia, Holanda y Suecia podran reivindicar regmenes normativos ms estrictos

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que los aplicados en el Reino Unido. En la ponencia que ofreci durante el congreso del EFUS, por su parte, Riches seal que, en el Reino Unido, la vdeovigilancia se desarroll de una forma esencialmente pragmtica, sin prestar demasiada atencin a los temas del control y la rendicin de cuentas hasta que los sistemas ya estaban instalados y en servicio.

CONCLUSIONES FINALES Anlisis de problemas e implementacin Si tomamos todos estos temas en su conjunto, podemos extraer algunas lecciones importantes de las experiencias disponibles en el Reino Unido en cuanto a instalacin y uso de sistemas de vdeovigilancia. En primer lugar, merece la pena destacar la conclusin un tanto sorprendente a la que llegaron Martin Gill y Angela Spriggs en un estudio elaborado en el 2005 por encargo del Ministerio del Interior britnico: Sera fcil concluir [...] que la vdeovigilancia no es ecaz: la mayora de los sistemas analizados no redujo los ndices de criminalidad, e incluso en aquellos casos en que s se registr dicha reduccin, esta no se debi fundamentalmente al uso de este tipo de dispositivos; los sistemas de vdeovigilancia, adems, tampoco aumentaron la sensacin de seguridad de los ciudadanos, y menos an sirvieron para modificar su comportamiento. Ante semejante conclusin, uno no puede por menos que preguntarse por qu los sistemas de vdeovigilancia llegaron a popularizarse hasta el punto en que lo hicieron en el Reino Unido. Dejando a un lado las cuestiones polticas, hay que tener en cuenta otros aspectos relacionados con la implementacin de la vdeovigilancia que los responsables de seguridad y la polica, en particular, a menudo han tardado demasiado en reconocer y abordar en consecuencia. Como ya pusieron de relieve Gill y Spriggs, sugerir que la vdeovigilancia es un fracaso

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resulta igual de engaoso que escuchar las voces excesivamente triunfalistas que desde el sector de las empresas de seguridad trompetean su xito incuestionable. Para formarnos una imagen ms rica en matices y basada en las evidencias, debemos tener en cuenta diferentes aspectos y analizar una serie de factores. Los ndices de criminalidad por s solos no constituyen necesariamente un buen indicador de los problemas de delincuencia y desorden y de los temores y preocupaciones que afectan a una zona concreta, ni tampoco de la calidad y la opinin de la poblacin acerca de la seguridad en su entorno ms inmediato. Por ello, toda iniciativa orientada a la prevencin del crimen y al mantenimiento del orden debe tener en cuenta este complejo entramado de factores. En todo caso, hay que tomar en consideracin la variedad y la complejidad de las funciones y los objetivos que debe cumplir un sistema de vdeovigilancia: el desarrollo de inteligencia, la obtencin de pruebas, la gestin de incidencias y el mantenimiento del orden. La reduccin del delito situacional, ya sea mediante la prevencin o por la va de la disuasin, no es el nico resultado posible, y es bsico tener claros los diferentes objetivos a cubrir. Tal como el Ministerio del Interior recalc en su estudio sobre la implementacin de proyectos de vdeovigilancia del ao 2003: A la hora de plantearse qu tipo de mecanismos van a utilizarse para la prevencin del crimen, es crucial saber denir claramente los problemas de la zona y ser muy preciso en cuanto a las posibilidades que un sistema de vdeovigilancia ofrece para su resolucin. Si no existe un buen encaje entre unos y otras, la vdeovigilancia no es la solucin apropiada. Los sistemas de vdeovigilancia, nalmente, deben integrarse en las iniciativas de mantenimiento del orden y de gestin del delito previamente existentes. Ello podra comportar la necesidad de modicar otros procesos relacionados tambin con el mantenimiento del orden. Sin

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duda, era muy poco realista imaginar que los sistemas de vdeovigilancia ejerceran un efecto continuado por s solos. Anlogamente, las prioridades en materia de mantenimiento del orden tenan que haberse jado en funcin de los problemas que exigan una solucin, y no estar motivadas por suposiciones apriorsticas sobre la necesidad de instalar cmaras de seguridad. En 1999, el servicio de asesoramiento del Ministerio del Interior para las asociaciones especializadas en el desarrollo de la vdeovigilancia ya insista en que toda solicitud de nanciacin deba especicar los criterios para identificar un mecanismo de prevencin del crimen apropiado. Es decir, que todas las propuestas de instalacin de sistemas de vdeovigilancia tenan que apoyarse en la acreditacin de unos principios de reduccin del crimen tericamente slidos que sugiriesen mecanismos causales plausibles a partir de los cuales [el sistema de vdeovigilancia] pudiera acometer el problema de delincuencia o desorden planteado en el contexto actual. En su informe nal, sin embargo, Gill y Spriggs sealaban que, aun cuando los proyectos de vdeovigilancia tuvieran objetivos claramente perceptibles que deban detallarse en la documentacin presentada al concurso, estos a menudo no regan el proyecto en su conjunto [...] y raramente estaban integrados en la prctica cotidiana. As que, aun cuando las solicitudes de nanciacin s contenan una justicacin y un anlisis de los problemas a resolver, estos a menudo quedaban relegados al olvido en cuanto se obtenan los fondos solicitados.

Reduccin del crimen y consecuencias para la seguridad colectiva Al aseverar que hay un debate abierto sobre hasta qu punto es ecaz la vdeovigilancia para reducir y prevenir el crimen, el documento Estrategia nacional sobre vdeovigilancia emitido en el 2007 por el Ministerio del

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Interior trataba precisamente de alentar ese mismo debate, algo que no debera extraarnos demasiado. De hecho, la suma de las evidencias obtenidas a partir de las investigaciones y evaluaciones llevadas a cabo, y que es una combinacin de resultados bastante heterogneos, poco espectaculares y en algunos casos incluso decepcionantes o escasamente ables, compone una historia francamente interesante. Muchas evaluaciones de sistemas de vdeovigilancia locales se llevaron a cabo en el Reino Unido siguiendo la estela de las sucesivas oleadas de instalacin de equipos de este tipo, aunque no siempre estuvieron avaladas por una metodologa rigurosa y a menudo se limitaron a meras valoraciones de impacto. En un buen nmero de casos, adems, se realizaron tan a corto plazo que no permitan obtener pruebas fiables de una posible inuencia sobre patrones y tendencias de criminalidad. Dicho esto, sin embargo, tambin hay que reconocer que con el tiempo empezaron a surgir proyectos comparativos y/o de mayor envergadura, y que poco a poco se fue perlando un cuadro cada vez ms ntido de las experiencias de evaluacin acumuladas. En el ao 2002, Brandon Welsh y David Farrington llevaron a cabo, para el estudio de investigacin del Ministerio del Interior, un examen de 46 proyectos de evaluacin de vdeovigilancia procedentes de todo el mundo. Los resultados fueron ms bien variados: si en la mitad de los estudios examinados se observ un efecto positivo sobre la criminalidad, en cinco se constat un impacto no deseable y en otros cinco no se detect ningn tipo de efecto signicativo. En lneas generales, los programas de vdeovigilancia del Reino Unido arrojaron un abanico de repercusiones ms amplio que los implantados en Norteamrica. Es ms, la vdeovigilancia demostr no inuir en los delitos violentos, pero [...] s tener un efecto positivo apreciable sobre los delitos contra los vehculos y los cometidos en aparcamientos de coches. En el centro de la ciudad y en complejos de

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viviendas de proteccin oficial, finalmente, se demostr que la vdeovigilancia comportaba una mnima reduccin de la criminalidad de aproximadamente el dos por ciento en las zonas ensayadas frente a las de control. Al tiempo que destacaban que los estudios de vigilancia constituan todava un mbito de trabajo relativamente nuevo, los autores insinuaban la necesidad de seguir investigando tanto sobre las condiciones ptimas para garantizar la ecacia de los sistemas de vdeovigilancia como sobre mecanismos que pudieran ofrecer resultados positivos; pareca obvio, as pues, que si se pretenda cosechar unos frutos ptimos, primero haba que definir un paquete de intervenciones apropiado. Welsh y Farrington concluan, con cierto optimismo, que la vdeovigilancia reduce el crimen en una pequea proporcin, y acababan formulando una recomendacin: En el futuro, los sistemas de vdeovigilancia deberan implantarse con sumo cuidado en entornos diferentes, e incorporar planes de evaluacin de alta calidad con periodos de seguimiento prolongados en el tiempo. A n de cuentas, una visin de la prevencin del crimen basada en la evidencia y que utilice los recursos cientficos ms avanzados es la que ofrece la frmula ms slida para construir una sociedad segura. Conclusiones como las que acabamos de exponer en torno a los efectos de la vdeovigilancia se han visto conrmadas por otros muchos estudios similares, y especialmente por el ambicioso estudio de mbito nacional elaborado por Gill y Spriggs en el ao 2005. Estos autores tambin concluyeron que la vdeovigilancia pareca resultar escasamente ecaz para reducir la criminalidad en los centros urbanos y en zonas residenciales, y que, en contrapartida, consegua los mejores resultados en espacios relativamente limitados y con un acceso controlado (hospitales, aparcamientos de coches, centros comerciales, etc.). Asimismo, influa escasamente en los delitos relacionados con el consumo de al-

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cohol y los actos de violencia no deliberados, mientras que arrojaba mejores resultados en delitos con un mayor grado de premeditacin. Al igual que en otros estudios, tambin sealaron la presencia de un efecto halo (es decir, la reduccin de la criminalidad en reas colindantes) y un desplazamiento de los delitos. Las caractersticas tcnicas de cada sistema concreto parecan ejercer una inuencia marginal, ya fuera en positivo o en negativo, sobre la ecacia del mismo, pero carente de relevancia en trminos generales. Finalmente, las encuestas realizadas al pblico en todas las reas cubiertas por los sistemas de vdeovigilancia estudiados pusieron de maniesto la escasez de indicios de que se hubieran producido cambios signicativos en el comportamiento de los sujetos o bien en los niveles de temor o preocupacin por la delincuencia. Gill y Spriggs concluan en su trabajo que de acuerdo con las evidencias aportadas en este informe, la vdeovigilancia no puede considerarse un xito; adems de tener un coste econmico muy elevado, no ha aportado los beneficios previstos. Sin embargo, tambin subrayaban el hecho de que se estaban extrayendo lecciones valiosas y de que la tecnologa mejora da tras da a pasos agigantados gracias a la introduccin de nuevos sistemas biomtricos y de reconocimiento del comportamiento, unos sistemas inteligentes, proactivos y basados en eventos que ofrecen nuevas oportunidades en materia de gestin de la seguridad... aunque, al mismo tiempo, tambin plantean unos retos y amenazas desconocidos hasta la fecha. Ante todo, su conclusin basada en la evidencia constituye una advertencia frente a la tentacin de lanzarse a la bsqueda de soluciones tcnicas. La vdeovigilancia no es ms que una herramienta, y en aquellos casos en que se ha percibido que haba fallado, a menudo se ha debido a que las expectativas depositadas en ella eran demasiado ambiciosas o a que se utiliz en es-

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pacios poco apropiados para solucionar problemas igualmente inadecuados. En estos supuestos, es posible que la vdeovigilancia se haya planicado mal o puesto en prctica de forma incorrecta, y tambin cabe la posibilidad de que no se haya integrado ecazmente con el resto de las estrategias de seguridad y sistemas de mantenimiento del orden colectivos. Segn Kevin Haggarty, un criminlogo canadiense que escribe sobre temas de vigilancia, tal vez uno de los mitos ms seductores que debamos cuestionarnos sea la suposicin, aparentemente tranquilizadora, de que existen soluciones de vigilancia para afrontar problemas sociales. Lo que el Ministerio del Interior calicaba en el 2007 de bsqueda [...] de la panacea de la vdeovigilancia podra ser en vano. Y es que este tipo de soluciones seguir generando en el futuro, sin duda alguna, otros problemas y dilemas que habr que plantearse. En este apartado, los temas a tratar podran ser, entre otros, la cuestin de quin es el ms beneciado por el amparo que brinda la vigilancia protectora: en los centros de las ciudades britnicas, los sectorescomerciales con tiendas de categora fueron los primeros grandes beneficiarios de este tipo de medidas, en contraposicin a las zonas residenciales, los parques infantiles y las escuelas. Y no es que representasen necesariamente la mxima prioridad en la agenda municipal de seguridad o bien que fuesen las reas ms necesitadas: lo que ocurra es que la naturaleza de los sistemas de financiacin aplicados en los primeros programas haca que fueran precisamente los ocupantes de estas zonas los que ms fcilmente podan permitirse afrontar los costes de una inversin basada en nanciacin mixta. Llegados a este punto, surge otro tema relacionado con la desigualdad: a quin enfocan mayoritariamente las cmaras?, o, dicho de otra manera, quines son los que ms a menudo estn bajo vigilancia? Y es que

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cctv publication es

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