Causas de la ingobernabilidad en regímenes democráticos

Miguel Gutiérrez Saxe

Director Proyecto Estado de la Nación

Día Nacional de la Empresa Privada UCCAEP

23 de febrero de 2000

Somos un país de alto desarrollo humano, que enfrentamos desafíos elementales:

• somos un país alfabetizado, no muy educado

• las muy dinámicas exportaciones no arrastran detrás de sí al resto de la economía

• la amplia adscripción a la democracia y a cierto ideal de equidad, enfrenta crecientes signos de violencia, malestar ciudadano y dificultades para la adaptación de la institucionalidad

• Las fórmulas exitosas de ayer no alcanzan para enfrentar los nuevos desafíos

(V informe sobre el estado de la nacion)

Esquema• ¿Qué es gobernabilidad?• Capacidad de absorber el shock• ¿Por qué las democracias caen?• ¿Por qué caen los regímenes autoritarios?• Dificultades de las nuevas democracias y consenso de

Washington• Eficacia y buen gobierno y consenso de Santiago• Reiventar el gobierno y la ciudadanía; la rendición de

cuentas y la generación de acuerdos

Gobernabilidad (Tomassini) :• Una idea antigua, que reaparece con el aura de novedad

propia de todo lo olvidado. Es un concepto y es un problema que origina una práctica política

• En función de la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar adecuadamente en un período dado tres aspiraciones: crecimiento económico, basado en el mercado, márgenes satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidades y protección social, y grados crecientes de participación ciudadana en las decisiones políticas

Gobernabilidad: capacidad de absorber el shock

Gobernabilidad: capacidad de absorber el shock (Huntington, Comisión Trilateral)

• La modernización económica no produce automáticamente la política, ni conduce a la democracia

• Brecha creciente:– demandas sociales

fragmentadas y crecientes

– gobiernos con limitados recursos

• Hay sub-óptimos “deseables”: un gobierno que dé orden público

• Ese gobierno, no necesariamente democrático: - enfrenta el stress de la

modernización

- orienta la transición a la modernidad

- maneja las expectativas de la población

Principios de los años setentas

Lecciones aprendidas• El conflicto social agudo y la guerra es el peor

negocio (ES, NIC, 20 o 30 años atrás)• En el largo plazo las fórmulas autoritarias y la

exclusión de fuerzas tiene serias consecuencias en la modernización económica (situación de inseguridad jurídica que aleja inversiones), el crecimiento y en la modernización política

• Más aún en una época en que nadie financia al autoritarismo

Ingobernabilidad: ¿Por qué las democracias caen?

Ingobernabilidad: ¿Por qué las democracias caen? (Linz, Valenzuela)

• Referentes: República de Weimar, R. Española, Chile, Argentina, etc.

• En las sociedades hay actores anti-sistema

• El problema es cuando una oposición que era leal, toca las puertas de actores anti-sistema (ejército o extremas)

• Las democracias se caen

• Ningún actor tiene incentivos (ni económicos, ni políticos, ni sociales) para mantener el juego democrático

Finales de los años setentas

Lecciones aprendidas

• No se puede hacer chocolate sin cacao

• Finalmente, la inversión social sin un sustento tributario genera desequilibrios de importancia.....

• Estos son agravados por la acción de fuerzas anti-sistema, aliadas a fuerzas semi-leales

• El resultado es la caída de gobiernos y, frecuentemente, el ascenso del autoritarismo

Gobernabilidad: transiciones hacia la democracia

Gobernabilidad: transiciones hacia la democracia (O´Donnell, Schnitter)

• ¿Por qué caen los regímenes anti-democráticos?

• Se descubre un conjunto de factores políticos, sociales y económicos (Argentina, Uruguay, etc)

• Los nuevos regímenes democráticos enfrentan un paquete muy complejo:

- heredan por lo general condiciones adversas

- expectativas muy amplias

-en un marco de acción muy limitado (Consenso de Washington)

Segunda mitad de los años ochentas

Consenso de Washington (Williamson)

Centrado en:• Estabilidad macroeconómica• Apertura y liberalización comercial• Reducción de la presencia del Estado, esto es

que el gobierno se quitara del camino...• Luego (fines de los ochentas) se amplió a

acciones de compensación ante agudos conflictos sociales (pobreza y nuevos pobres)

Lecciones aprendidas• Las democracias son al menos tan eficientes para promover

el crecimiento económico como los regímenes autoritarios, pero son más resistentes a las crisis económicas y sociales

• Las economías de mercado son más capaces que las economías de planificación centralizada para promover el crecimiento económico y el desarrollo científico- tecnológico

• Las condiciones políticas e institucionales influyen los resultados económicos

Lecciones aprendidas• Aunque el Consenso de Washington proporcionó

algunos de los fundamentos para que los mercados funcionen bien, éste estuvo incompleto y a veces estuvo mal dirigido u orientado... (Stiglitz)

• Las políticas de desarrollo exitosas incluyen mecanismos de participación delas personas en el diseño, ejecución, evaluación que permiten adaptarlos incentivos a las necesidades locales

Gobernabilidad: eficacia de regímenes para producir el buen gobierno

Gobernabilidad: eficacia de regímenes, buen gobierno (North)

• Malestar frente a política – corrupción, expectativas, calidad

y acceso a servicios y funciones del Estado

• Crítica al sistema, sin guerra fría ni polarización

• Política se hace hacia– los pobres con clientelismo– las capas medias con

patrimonialismo– las altas con mercantilismo

• Un extremo: habilitación ciudadana (En Guatemala el 39% no tienen esperanza de vivir más allá de 40 años; en Costa Rica es un 3%)

• La democracia no es evaluada como un “paquete” se concentra en aspectos cercanos, atinentes a eficacia, transparencia, respeto por la ley (ACCD)

Años noventas

Gobernabilidad: eficacia de regímenes, buen gobierno (North)

• ¿Por qué no se da el buen gobierno?– Debilidad institucional grande

(¿Existe EDD?)

– Distancia entre oferta electoral y gobierno

– (Respuesta: Cesarismo, crítica a los partidos, democracia delegativa (Votación es cheque en blanco, en un presidencialismo fuerte)

• ¿Por qué no se da el buen gobierno? – Problemas de diseño

institucional– Múltiples actores con capacidad

de veto– Relación entre poderes– Centralización vrs local– Calidad de la representación y

de los representantes– Escasa rendición de cuentas

Años noventas

Rendición de cuentasCaracterística Hace treinta años Actualmente

Transparenciay voluntad.

No se percibía laobligación de rendircuentas, ni la poblaciónlo esperabaRegistros y controlinsuficientes

Se percibe la obligacióny hay mecanismosLa gente duda y semuestra molesta con losresultados

Informaciónde Gobierno.

Defensiva, centrada enla “obraCiclo electoral.

Defensiva y muyenaltecedora de lohecho. Ciclo electoral.

Régimen deopinión pública.

Defensa del sistemafrente a amenazasexternas. Menos mediosy cobertura.

Difusión de debilidadesy errores del sistema.Mayor coberturanoticiosa. Nuevointermediario político.

Lecciones aprendidas• Los países con mayor desarrollo humano logran en el largo

plazo, mayor crecimiento económico (PNUD)

• Los países con menores inequidades iniciales, logran mayores niveles de crecimiento (Birdsal)

• Los países con mayor desarrollo institucional tienen un mayor crecimiento económico (BM)

• La presencia de medios de control ciudadano sobre la gestión pública reduce las prácticas corruptas, el patrimonialismo, la búsqueda indebida de rentas y la incertidumbre (?)

Cuatro fuentes con un señalamiento: Gobernabilidad y fortalecimiento de las instituciones para el desarrollo

• Las rectificaciones al Consenso de Washington: insistencia en fortalecimiento institucional y recuperación funciones para el Estado. Se avanzó demasiado en la crítica al Estado

• PNUD y el Círculo de Montevideo: la gobernabilidad y el capital social son fuentes de progreso; su debilitamiento compromete el desarrollo

• La Cumbre Iberoamericana (Chile, noviembre de 1996)y Banco Mundial: fortalecer las instituciones para el desarrollo (Consenso de Santiago)