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SISTEMA PRESUPUESTAL COMPARADO DE ESPAÑA,
MEXICO Y COLOMBIA
CARLOS AUGUSTO CABRERA SAAVEDRA
MAESTRÍA INTERNACIONAL EN ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA Y HACIENDA PÚBLICA (VII Edición)
BOGOTÁ, D.C., 2014
2
Contenido 1 Introducción ............................................................................................................................... 4
2 Aspectos generales sobre la tipología de los países comparados. .......................................... 6
3 Marco Conceptual del Presupuesto ......................................................................................... 7
4 Concepto y diseño de los Sistemas Presupuestales ............................................................... 10
5 Naturaleza jurídica de la regulación presupuestal y competencias regulatorias .............. 16
5.1 Regulación Constitucional .............................................................................................. 16
5.1.1 España ....................................................................................................................... 17
5.1.2 Colombia ................................................................................................................... 20
5.1.3 México ....................................................................................................................... 22
5.2 Naturaleza jurídica de la norma de regulación presupuestal y del presupuesto ....... 25
5.2.1 Normas de Regulación Presupuestal ......................................................................... 25
5.2.2 Naturaleza del Presupuesto ....................................................................................... 28
6 Principios de los Sistemas Presupuestales ............................................................................. 32
7 Distribución institucional de competencias en los ciclos presupuestales ............................ 40
7.1 Fase de Elaboración y Consolidación del Presupuesto ..................................................... 42
7.2 Fase de Presentación y aprobación del Presupuesto.......................................................... 42
7.3 Fase de Ejecución del Presupuesto .................................................................................... 44
7.4 Modificaciones al Presupuesto en Ejecución .................................................................... 46
7.5 Control y Seguimiento Presupuestal ................................................................................. 49
8 Técnicas de presupuestación .................................................................................................. 52
9 Conclusiones ............................................................................................................................ 57
10 Bibliografía .......................................................................................................................... 64
ANEXO 1 .......................................................................................................................................... 70
ANEXO 2 .......................................................................................................................................... 72
Clasificación Administrativa en México ....................................................................................... 72
Clasificación Orgánica en España ................................................................................................. 73
Clasificación Institucional en Colombia ....................................................................................... 78
ANEXO 3 .......................................................................................................................................... 82
Clasificación Funcional del Gasto en México ............................................................................... 82
ANEXO 4 .......................................................................................................................................... 85
Clasificación por Programas y Clasificación Económica en España ............................................ 85
ANEXO 5 .......................................................................................................................................... 98
Clasificación por Objeto del gasto en Colombia ........................................................................... 98
3
Indice de Tablas
Tabla 1 Aspectos generales de los Países ............................................................................................ 7
Tabla 2 Instrumentos de los Sistemas Presupuestales ....................................................................... 13
Tabla 3 Aspectos presupuestales regulados en las Constituciones ................................................... 16
Tabla 4 Principios Presupuestales ..................................................................................................... 33
Tabla 5 Calendario y responsables etapas de ciclo presupuestal ...................................................... 41
Tabla 6 Etapas de Ejecución Presupuestal ........................................................................................ 44
Tabla 7 Modificaciones al Presupuesto ............................................................................................. 46
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1 Introducción
El presupuesto público, constituye una de las herramientas más importantes de los países,
para planificar y concertar la viabilización de políticas públicas y por tanto, para el
cumplimiento de la razón de ser de los Estados, entendidos como el conjunto de instituciones
públicas. La evolución de los sistemas políticos y los procesos de integración económica,
además de la interdependencia que genera el proceso de globalización, tienen incidencia
sobre la gestión pública y dentro de ésta el manejo presupuestal de los países.
De hecho, la transformación de los presupuestos tradicionales en Sistemas Presupuestales
constituidos por varios instrumentos, han sido un proceso, que ha sido permeado por la
valoración y clasificación de los instrumentos, que organismos multilaterales han difundido
durante las reformas fiscales en los diferentes países. (CEPAL 2010).
Por lo anterior, resulta importante, comparar los Sistemas Presupuestales de diferentes países,
en el entendido no solo del aporte del nuevo conocimiento, sino de la posibilidad de conocer
y adaptar buenas prácticas que en materia presupuestal se presentan en los diferentes países,
como producto de su quehacer y de las respuestas institucionales, a las dificultades que
presentan la gestión de los recursos públicos.
Para efectos del presente documento, el análisis comparativo se limitó por razones de tiempo
a la comparación de tres países, con sistemas políticos totalmente diferentes, en cuya
selección primaron criterios de pertenencia (Colombia), origen de la Maestría (España) e
imagen de país latinoamericano que más ha avanzado en su Sistema Presupuestal a un
Presupuesto Orientado a Resultados, práctica recomendada por la Banca Multilateral (en
especial el Banco Mundial) en América Latina.
Al inicio de la investigación, únicamente contaba con el conocimiento adquirido durante más
de 25 años de ejercicio profesional en el área de las finanzas públicas en Colombia, lo cual
incluye el ejercicio de la docencia en éstos temas durante 18 años, pero de forma exclusiva
de la doctrina, regulación y práctica Colombiana, y el hecho de comparar una Monarquía,
una República Unitaria y una Federada, resulta interesante, máxime con la expectativa de
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encontrar grandes diferencias en el manejo presupuestal, dadas las diferencias de régimen
político y administrativo.
Desde el punto de vista académico, con la investigación se pretende como Objetivo General,
Identificar y analizar comparativamente las características del diseño y funcionamiento de
los Sistemas Presupuestales de España, México y Colombia y como Objetivos Específicos:
Identificar y analizar las diferencias y similitudes en el régimen jurídico presupuestal
aplicable en los países analizados,
Identificar y analizar las diferencias y similitudes en responsabilidades presupuestales
de las diferentes entidades públicas en el proceso presupuestal (programación, aprobación,
ejecución, modificación y control),
Identificar y analizar comparativamente los instrumentos que componen los
diferentes sistemas presupuestales analizados y su articulación con los sistemas y/o
instrumentos de planificación.
Identificar y analizar las diferencias y similitudes en la técnica de presupuestación
utilizada en los países analizados.
Sin embargo, dadas las limitaciones de tiempo y las formalidades del trabajo establecidas por
la Maestría, el análisis se realiza sobre las características principales de los instrumentos y de
los procesos y responsables y no sobre el detalle procedimental que conlleva la gestión
presupuestal en cada uno de los países. Dado lo anterior, se hace énfasis en las grandes
similitudes y las grandes diferencias.
El resultado, obtenido en la investigación, como se evidencia en el presente documento,
además de los aspectos identificados en relación con cada uno de los objetivos descritos, es
que, a pesar de las diferencias en el uso de términos, dentro del mismo idioma, los Sistemas
Presupuestales en los tres países, tienden cada vez a parecerse más en su estructuración y
diseño, a pesar de las diferencias en el nivel de desarrollo y en los Sistemas Políticos e
Institucionales que los rigen. Si bien tres países no son suficientes para generalizar la
afirmación, los textos analizados, que incluyen otros países, plantear la inquietud para futuros
análisis.
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El documento se encuentra organizado en nueve capítulos en los cuales se describen y
analizan los diferentes aspectos de los Sistemas Presupuestal, iniciando con un capítulo
introductorio y como segundo se caracteriza cada uno de los países en relación con su sistema
político, organización territorial, demografía y principales indicadores económicos, a fin de
que sirva de contexto al análisis de los sistemas presupuestales.
El tercer capítulo temático, establece el Marco Conceptual de la investigación, identificando
los diferentes elementos que debe componer el concepto de Presupuesto Público y que lo
hacen un instrumento sui generis, al combinar elementos económicos, jurídicos, políticos y
técnicos. El cuarto capítulo, Delimita conceptualmente los Sistemas Presupuestales y el
quinto capítulo se centra en los aspectos jurídicos del presupuesto público, para en el sexto,
describir y analizar los Principios Presupuestales aplicables en los tres países.
El séptimo capítulo analiza la forma en que los países ejecutan y modifican su presupuesto,
para finalizar en el capítulo octavo en donde el objeto son las técnicas de presupuestación,
para con cada uno de ellos satisfacer los objetivos planteados y poder concluir en el capítulo
noveno con los aprendizajes que brindó la investigación sintetizada en el presente
documento.
La investigación se realizó, con base en documentos disponibles en internet y en consultas
realizadas a compañeros de la Maestría y por supuesto con la valiosa colaboración de la
Doctora Marta Morano, quien no solo se tomó el trabajo de leer cada uno de los capítulos en
los cuales, me aportó el entendimiento de aspectos que, no es posible entender con la simple
lectura de los documentos. La mayoría del documento se elaboró sobre la base de las normas
presupuestales de los tres países y los demás documentos reseñados en la Bibliografía,
permitieron el entendimiento conceptual de lo regulado en los diferentes países.
2 Aspectos generales sobre la tipología de los países
comparados.
España es caracterizada como una Monarquía Democrática Parlamentaria y constituida
como Estado Social y Democrático de Derecho, Unitaria aunque con autonomía en su
organización territorial. Los Estados Unidos Mexicanos, conocidos más comúnmente como
7
México, es una República representativa y democrática, constituida por 31 Estados y el
Distrito Federal como una Federación de Estados soberanos. Por su parte Colombia, Es
una República Unitaria, con teórica1 autonomía de sus entidades territoriales, constituida al
igual que España en Estado Social de Derecho.
Los principales datos que caracterizan los países son:
Tabla 1 Aspectos generales de los Países
España México Colombia
Población 46.609.700 Hab. 112.336.538 Hab. 47.427.465 Hab.
Área de Territorio 504.645 km² 1.964.375 km² 2.129.748 km²
Estado Unitario Federado Unitario
Régimen Político Monarquía- Parlamentario República-
Presidencialista
República-
Presidencialista
Régimen Jurídico Estado Social de Derecho Estado de Derecho Estado Social de
Derecho
Moneda Euro Peso Mexicano Peso Colombiano
Paridad con Dólar 0,73 13,2528 1.911
PIB 2012 1.029.002€ 915.410€ 286.906€
División
Territorial
Principal
17 Comunidades Autónomas
y dos Ciudades Autónomas
32 Estados 32 Departamentos y el
Distrito Capital
Datos: INE, INEGI, DANE, www.datosmacro.com y Constituciones
3 Marco Conceptual del Presupuesto
La doctrina de los países objeto de análisis, generalmente intenta explicar el presupuesto
público, desde una perspectiva jurídica o desde una perspectiva económica; lo que termina
limitando el concepto del presupuesto en su real dimensión, que no solo incluye, estas dos
perspectivas, sino una política y otra que podríamos denominar técnica. Ésta aglomeración
de diferentes ciencias sociales que confluyen en las dinámicas de presupuestación, lo
convierten en un instrumento complejo, pero de gran relevancia para el éxito de la gestión
pública.
1 La Constitución de 1991 contempló la autonomía de sus entidades territoriales, sin embargo, la legislación
fiscal a partir de 1998, ha venido restando capacidades a los territorios desmontando la poca autonomía que se
había conseguido. Ver: Cabrera Saavedra Carlos Augusto, POLÉMICA NO 8. REVISTA DE LA FACULTAD
DE PREGRADO. ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Artículo: Reforma al
Régimen de Participaciones o el fin de la Descentralización. Bogotá, Colombia, 2007 Registro: 0120 - 5129
8
La primera perspectiva teórica del presupuesto, acorde con lo descrito es la perspectiva
económica del instrumento, individualmente considerado o como Sistema, al (os) cual (es)
debemos entender como uno de los instrumentos de política económica (de mayor incidencia
en la política fiscal, aunque con impactos en la política monetaria y cambiaria), y por tanto
su contribución a las funciones básicas de la Hacienda Pública, como se denomina desde las
teorías económicas.
Los tratadistas ha atribuido a la Hacienda Pública, manejada a través de los presupuestos
públicos, tres funciones básicas desde el punto de vista económico: estabilización,
redistribución y asignación de recursos.
La función de estabilización, busca fundamentalmente como su nombre lo indica, mantener
condiciones estables y adecuadas para el desarrollo del mercado. El capitalismo,
históricamente ha mostrado comportamientos cíclicos, los cuales es necesario corregir para
evitar los efectos de la profundización de los periodos recesivos especialmente. Los
instrumentos utilizados se encuentran orientados a corregir las fuertes oscilaciones en los
precios, equilibrar las balanzas de pagos, buscar el pleno empleo y en general aquellas que
propicien condiciones estables y óptimas a los actores del mercado. Lo anterior, no solo
puede implicar la acción presupuestal del Estado, sino su control a través de Reglas Fiscales.
Las funciones de redistribución, se encuentran orientadas a amortiguar la tendencia natural
de concentración del capital, cuyo efecto termina afectando el desarrollo mismo del mercado,
al generarse inequidades sociales que se traducen en procesos de deterioro de la fuerza laboral
y en factores de conflicto social y político. Por esta razón una de las funciones básicas del
estado es establecer mecanismos de redistribución que permitan a los sectores más
vulnerables de la sociedad acceder a servicios y bienes a un nivel que les permita una vida
digna y productiva como fuerza laboral. Obviamente para que el efecto sea redistributivo los
recursos deben provenir de los sectores con mayor capacidad de pago.
La redistribución se puede conseguir a través de múltiples instrumentos, aunque los más
comunes y analizados son la tributación y el gasto público, los cuales se reflejan y concertan
a través de los presupuestos públicos o de los Sistemas Presupuestales.
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Aunque en ambos existen múltiples alternativas para conseguir los objetivos y a pesar de las
controversias alrededor de su eficacia, a manera de ejemplo, se cumplirían objetivos
redistributivos cuando se grava a las personas de mayores ingresos con tasas de tributación
más altas que a los de menores ingresos, dado que éstos tendrían que sacrificar una mayor
porción de su ingresos para tributación, mientras que los de menores ingresos, podrían contar
con mayores recursos para consumir o ahorrar.
Desde la perspectiva del gasto, un ejemplo de redistribución es cuando los gastos se orientan
a brindar bienes o servicios a los sectores de menores ingresos, con lo cuales se les libera o
alivia de consumos para los cuales no cuentan con ingreso suficientes o que les permite
sustituirlos para otros consumos o ahorro, mejorando las condiciones de vida de dichos
sectores.
La función de asignación, se encuentra orientada a definir los tipos de bienes o servicios que
debe realizar el Estado con los recursos captados, y aunque en este aspecto tampoco es
pacífica la discusión ideológica, generalmente se considera que hay unas actividades en las
cuales el Estado debe invertir los recursos públicos y otras que debe dejar al mercado, por no
considerarlas de interés general o por considerar al mercado más eficiente en su provisión.
Sin embargo, y a pesar de la discusión ideológica, es innegable que el estado es un actor
económico generalmente muy poderosos y que cuando decide cómo organizar la prestación
de los bienes y servicios, está decidiendo el destino de los recursos, y está favoreciendo o
afectando a otros actores del mercado y de ahí se deriva la importancia de las funciones
económicas del presupuesto público.
La necesidad de influir en éstas tres funciones económicas descritas, es uno de los factores
que han hecho evolucionar los tradicionales presupuestos en Sistemas Presupuestales como
se describe en el siguiente capítulo.
La segunda perspectiva teórica del presupuesto público comentada, es la jurídica. Para los
países con tradición jurídica de Europa Central como son los tres países analizados, el
derecho positivo se funde con la gestión pública y con cada una de sus acciones e
instrumentos. A diferencia de “Common law” existe un derecho especial para la acción del
sector público y otro para los particulares que conlleva que la totalidad de la actividad,
instrumentos e instituciones presupuestales, se encuentran reguladas por Leyes de diferente
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naturaleza (Orgánicas, Ordinarias, etc.), aspecto de especial relevancia en el tema
presupuestal, dado que deben existir normas que fijen las reglas de juego democráticas que
garanticen la participación al menos en los beneficios de la acción estatal, otras de carácter
técnico que definan las características de los instrumentos y otras de carácter procedimental
que determinen responsables y tiempos de las diferentes etapas de la presupuestación. Por lo
anterior, el marco teórico- jurídico, tiene relevancia en el análisis.
Una perspectiva teórica trasversal poco analizada por la doctrina, es la perspectiva política
del presupuesto, no solo en el sentido concreto que permite ver reflejado en la distribución
presupuestal la composición del poder y los beneficios de grupos hegemónicos, sino en los
diseños de los instrumentos y procedimientos de concertación política que conllevan los
Sistemas Presupuestales, en los regímenes democráticos, para garantizar la satisfacción de
las necesidades colectivas y el respecto de los derechos de las minorías. Ésta perspectiva
política se refleja principalmente en la discusión y trámite de los instrumentos presupuestales
o del sistema presupuestal y en los mecanismos establecidos para evitar la captura de rentas
por determinados sectores o grupos de interés, en detrimento de toda la sociedad.
La última perspectiva teórica o el cuarto marco teórico a involucrar, es el relacionado con la
técnica presupuestal misma, es decir, con el método de presupuestación utilizado, el cual
cuenta con fundamentaciones conceptuales o al menos con marcos de referencia para su
utilización. Es así como por ejemplo que algunos países utilizan la presupuestación por
programas, otros el Presupuesto Orientado a Resultados e inclusive el Presupuesto Base
Cero, respondiendo no solo a sus propias condiciones institucionales, sino a coyunturas
específicas de desarrollo de las administraciones públicas.
4 Concepto y diseño de los Sistemas Presupuestales
El instrumento presupuestal clásico, es fundamentalmente un instrumento de concertación
política de la distribución de los recursos públicos para la viabilización de políticas públicas,
que se concreta con la discusión y aprobación de los órganos de representación popular de
carácter legislativo (Parlamentos o Congresos), pero que involucra una serie de actividades,
instrumentos y mecanismos desde su formulación hasta su conversión en bienes, servicios,
obras o derechos de los ciudadanos. Acorde con el desarrollo de las economías y las
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sociedades, estos instrumentos han evolucionado hasta convertirse en un conjunto de
instrumentos cuya necesaria articulación los convierte un verdadero sistema.
Dado que con excepción de Colombia, los países en estudio no tienen formalizado dicho
sistema, se hace necesaria su conceptualización, a fin de poder comparar los tres países. Por
esto, entendemos como Sistema Presupuestal el conjunto de instrumentos de planificación y
ejecución del gasto público que establecen y hacen medible su impacto en la economía y en
la Sociedad.
Los Planes de Desarrollo en Latinoamérica se constituyen en la estrategia de planificación
indicativa para el sector privado y normativa para el sector público con los cuales se pretende
conseguir el Desarrollo, a partir de la orientación de la inversión privada y la priorización de
la inversión pública a las políticas públicas para los fines del Estado.
En el caso de España, la única referencia disponible sobre éste tipo de Planes de Desarrollo,
aparece referida al periodo comprendido entre 1964 y 1975 con la elaboración en dicho
periodo de tres planes de desarrollo, el último de los cuales quedó inconcluso en su ejecución,
producto del alza internacional del petróleo y la lenta ejecución de sus programas. Sin
embargo, del artículo 131 de la Constitución se desprende la posibilidad de que el Estado
planifique la actividad económica, y que aunque no se ha llevado a cabo en la España
Democrática, de realizarse, tendrían que resolverse los problemas de prevalencia y/o
articulación entre el Plan de desarrollo aprobado por Ley y la Ley de Presupuestos. (Braña
Pino, 2009).
Como producto de los procesos de integración económica, en España han surgido dos
instrumentos que prácticamente suplen la existencia de Plan de desarrollo y de Marco Fiscal
de Mediano Plazo; Estos son el Programa Nacional de Reformas y el Programa de
Estabilidad. El Programa Nacional de Reformas surge en el año 2005, con el relanzamiento
del Acuerdo de Lisboa, ante el fracaso de los programas y resultados obtenidos con la
estrategia inicialmente establecida en Lisboa en el año 2000.
El Programa Nacional de Reformas (PNR) constituye la guía de la política económica para
los próximos tres años y que se actualiza anualmente. Por la misma razón, constituye la
estrategia presupuestaria a medio plazo conduciendo a un gasto público de más «calidad», y
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primando el gasto en impulsores del crecimiento a largo plazo de la economía. (Gascón,
2006).
Ilustración 1 Áreas de Actuación del Plan Nacional de Reformas (Tomado de Gascón, 2006)
El Programa de Estabilidad, que se elabora de forma simultánea con el Plan Nacional de
Reformas, que también responde a los compromisos de integración económica, y más
específicamente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, contiene el detalle de los ingresos y
gastos proyectados a tres años, los objetivos de déficit y el análisis de la deuda pública.
En el caso de Colombia y México, dichos Planes de Desarrollo son de carácter gubernamental
y por tanto, se elaboran y ejecutan para el periodo de Gobierno correspondiente, pudiendo
los nuevos Gobiernos entrar a formular un nuevo Plan de Desarrollo, para lo cual se toma
como base las propuestas del Presidente electo, y con diferentes mecanismos de participación
ciudadana, se elaboran, tramitan y aprueban los Planes de Desarrollo a través de Ley, dentro
del primer semestre de Gobierno. Estos procesos de planificación gubernamental, además de
las limitaciones que representan frente a las necesidades de largo plazo, generalmente se
formulan con soluciones electoralmente convenientes, aunque se sacrifiquen objetivos de
estabilidad o crecimiento de largo plazo.
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Tabla 2 Instrumentos de los Sistemas Presupuestales
Instrumento México España Colombia
Plan de Desarrollo Plan Nacional de
Desarrollo a 6 años e
integra los planes
sectoriales
No cuenta con éste
instrumento. Sin
embargo, existe el Plan
Nacional de Reformas
que suple su objetivo.
Plan Nacional de
Desarrollo a 4 años y
Planes en cada
Departamento y
Municipio.
Instrumento de
Planificación Fiscal de
Mediano Plazo
El Programa Nacional de
Financiamiento del
Desarrollo, Marco
Macroeconómico de
Mediano Plazo
Programa de Estabilidad
a nivel Macro y Marcos
Presupuestarios de
Mediano Plazo al
interior de las entidades.
Marco Fiscal de
Mediano Plazo (Anual
proyección a 10 años) y
Marco de Gasto de
Mediano Plazo (4 años)
en la Nación y en cada
Entidad Territorial.
Instrumento de
priorización de
inversiones
Se realiza como parte del
trámite presupuestal, El
presupuesto incluye
indicadores de resultado
Se realiza a través de los
Sistemas de Gestión y
Control y no con
instrumentos
presupuestarios
Plan Operativo Anual de
Inversiones en la Nación
y en cada Entidad
Territorial.
Instrumento
Presupuestal
Presupuesto de Egresos
de la Federación
Presupuestos Generales
del Estado
Presupuesto General de
la Nación y cada entidad
territorial
Instrumento de gestión
del Tesoro Público
Flujo de fondos del
Gobierno Federal
Presupuesto Monetario Plan Anual
Mensualizado de Caja
Existiendo Plan Nacional de Desarrollo, el Sistema Presupuestal o los instrumentos de
gestión fiscal, constituyen un subsistema, o por lo menos sus funcionalidades se enmarcan
en dicho Plan de Desarrollo, como herramientas para la consecución de las metas y objetivos
establecidos en el correspondiente Plan.
Por lo anterior, los Planes de Desarrollo terminan siendo un cúmulo de necesidades y
expectativas, cuya viabilidad depende de los recursos que se asignen para su realización, con
una perspectiva plurianual, como lo requiere la Planificación Fiscal.
En los tres países se cuenta con un instrumento de Planificación Fiscal de Mediano Plazo,
denominado en el caso de México “El Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo”,
En España, el Programa de Estabilización y los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo y
en Colombia, se cuenta con dos Instrumentos el “Marco Fiscal de Mediano Plazo” y el
“Marco de Gastos de Mediano Plazo”.
El Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo, de México, se elabora con
posterioridad al Plan de Desarrollo, pero para el mismo periodo (seis años), y responde a la
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estrategia del Ejecutivo Federal para financiar el desarrollo, definiendo objetivos, estrategias
y líneas de acción para lograr el objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo.
Articulación de la Planeación en México. Fuente: www.hacienda.gov.mx
En España, Además del Plan Nacional de Reformas y el Programa de Estabilidad comentados
con anterioridad, de conformidad con lo previsto en la Ley General Presupuestaria, existen
los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo, que constituyen la programación de la
actividad del sector público estatal en cada una de las entidades con presupuesto limitativo
en la que se definirán los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los
ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus correspondientes
objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios
presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios
siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan
incidencia presupuestaria.2
En Colombia, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, se presenta anualmente al órgano de
representación popular (Congreso, Asamblea o Concejo) a título informativo, pero con
proyecciones fiscales a 10 años, para garantizar no solo la financiación del correspondiente
Plan de Desarrollo, sino la sostenibilidad fiscal posterior a la ejecución del respectivo Plan
de Desarrollo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo, es un instrumento con el que se pretende
articular las asignaciones y previsiones presupuestales a cuatro años con las metas y objetivos
establecidos en los Planes de Desarrollo.
2 Artículo 28-1 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
15
Sistema Presupuestal en Colombia
El instrumento presupuestal clásico ha sido reseñado para los tres países en el capítulo de
Naturaleza Jurídica del Presupuesto y también se identifica en los tres países un instrumento
de planificación y seguimiento de los flujos de fondos (Recaudos y Pagos) para la respectiva
vigencia fiscal, que permite planificar los pagos, sobre la base de la planificación del recaudo
y/o financiamiento. En el caso de México se denomina Flujo de Fondos del Gobierno Federal
y es elaborado por la Tesorería Federal para aprobación de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
En España se denomina Presupuesto Monetario y se somete a aprobación del Ministro de
Hacienda y en Colombia se denomina Plan Anual Mensualizado de Caja y se somete a la
aprobación del Consejo Nacional de Política Fiscal, CONFIS.
A pesar de que, es entendible, dada la evolución de los países y de las tecnologías, la
especialización y creación de instrumentos diferenciados para las diferentes fases de la
presupuestación, el riesgo que se evidencia en Colombia con la creación de tantos
instrumentos es el fraccionamiento de la política fiscal y por consiguiente la perdida de
transparencia y de eficacia de la política, que se buscaba con el tradicional principio de unidad
presupuestal. Además el único instrumento que se somete a aprobación del Legislativo es el
Presupuesto. El resto son instrumentos gubernamentales.
PLAN ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA
PRESUPUESTO GENERAL
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES
MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZOPLAN
FINANCIEROMETAS DE SUPERAVIT
PRIMARIONIVEL DE DEUDA
PÚBLICAANALISIS DE
SOSTENIBILIDADACCIONES, METAS Y CRONOGRAMAS
INFORME DE RESULTADOS
COSTO FISCAL DE EXCENCIONES
PASIVOS EXIGIBLES Y CONTINGENTES
SITUACION FINANCIERA
COSTO FISCAL NORMAS
PLAN DE DESARROLLOCOMPONENTE ESTRATÉGICO PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES PRESUPUESTOS PLURIANUALES
PROGRAMA DE GOBIERNO
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5 Naturaleza jurídica de la regulación presupuestal y
competencias regulatorias
5.1 Regulación Constitucional
En los tres países el presupuesto público se encuentra regulado en la Constitución, con
diferente nivel de desarrollo, pero fundamentalmente orientado a establecer las competencias
del Legislativo y de los Gobiernos en relación con la elaboración y aprobación de los
Presupuestos Públicos y para el establecimiento de algunos principios que rigen la
presupuestación, en especial en los casos de España y Colombia.
En el presente apartado se realizará una descripción de las normas Constitucionales, por la
importancia que ello tiene en la perspectiva jurídica del presupuesto, pero su análisis
comparativo se llevará a cabo en los capítulos correspondientes a los principios y a
competencias.
Tabla 3 Aspectos presupuestales regulados en las Constituciones
Regulación
Constitucional
México España Colombia
Competencia del
Congreso/Cortes
Generales
Examen, enmienda,
aprobación y
modificaciones del
Presupuesto de Egresos
(Solo la Cámara de
Diputados) Art 74-IV
Examen, enmienda,
aprobación y
modificaciones
(limitadas) Art. 134
Examen, enmienda,
aprobación y
modificaciones
(limitadas) Art. 151 y
352
Competencia del
Gobierno/ Ejecutivo
Federal
Elaboración,
Presentación Art 74-IV
Elaboración del
Presupuesto Art. 134
Elaboración,
Presentación y
autorización de
modificaciones Titulo
XII
Principios
Presupuestales
Eficiencia, eficacia,
economía, transparencia
y honradez. Anualidad,
imparcialidad y equidad.
Sostenibilidad Fiscal,
Competencia, unidad,
anualidad y
universalidad Art. 134 y
135
Sostenibilidad Fiscal
Competencia,
Planificación,
Representación o
legalidad del gasto,
Iniciativa
Gubernamental
exclusiva, anualidad,
universalidad, unidad de
caja, Título XII
17
Fecha de Presentación A más tardar el día 8 del
mes de septiembre
Tres meses antes de la
finalización del periodo
Dentro de los 10
primeros días del inicio
del periodo ordinario de
sesiones (20 de Julio)
Carácter de la
regulación
presupuestal
No hay régimen especial
de categorías de Leyes.
Los ingresos se aprueban
por Ley ordinaria y el
presupuesto de egresos
por Decreto de la cámara
de diputados
Ley Orgánica en temas
de Sostenibilidad,
Estabilidad y marco
económico, Ley General
en procedimientos y
reglamentos de las cortes
en trámite. el
presupuesto por Ley
Ordinaria
Ley Orgánica para todos
los temas presupuestales
y el presupuesto por Ley
Ordinaria
Otros Aspectos Limita la existencia de
partidas secretas, y
valida las existentes a
Acuerdo escrito del
Presidente de la
República
La Ley de Presupuestos
no puede modificar
tributos; Establece límite
de endeudamiento el de
la UE; Extiende los
principios de
sostenibilidad a las
Comunidades
Autónomas
Contempla la posibilidad
de presentar el
presupuesto
desequilibrado (siempre
que se presente una ley
de recursos adicionales);
la imposibilidad del
Congreso de modificar
el presupuesto sin el
visto bueno del
Gobierno (Principio de
iniciativa Exclusiva); la
obligación de incluir y
mantener el gasto
público social
5.1.1 España
En el caso Español, la regulación Constitucional del presupuesto, contemplada en cinco
artículos, los cuales inician en el artículo 75 con la prohibición al pleno de las Cámaras de
delegar en las Comisiones Legislativas, la aprobación de leyes orgánicas y de bases y los
Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 134 inicia con el establecimiento del principio de competencia al establecer con
claridad y de forma diferenciada las competencias del Gobierno (elaboración del
Presupuesto) y de las Cortes Generales (examen, enmienda y aprobación). Posteriormente
incluye los principios de unidad, anualidad y universalidad, reforzando éste último, al
obligar la presupuestación de los beneficios fiscales.
Posteriormente, establece las reglas procedimentales relacionadas con la fecha de
presentación de los Presupuestos Generales (tres meses antes de la finalización del periodo);
18
establece el presupuesto que debe regir en caso de que el presupuesto no sea aprobado antes
del inicio del nuevo año (prorroga del presupuesto anterior); habilitación para presentar
modificaciones a los presupuestos una vez aprobados; limita la iniciativa de las
modificaciones a la conformidad del Gobierno; y limita también, el alcance de la Ley de
Presupuestos a fin de que a través de ella no se puedan modificar aspectos tributarios de
carácter sustantivo, sin una previa autorización de la Ley Tributaria.
Por su parte el artículo 135 establece la regulación genérica de aspectos presupuestales que
no aplican únicamente al “Estado”3, sino al conjunto denominado en España de las
Administraciones Públicas. En éste contexto, establece el principio de la estabilidad
presupuestaria, vinculando a su cumplimiento a todas las administraciones públicas, entre
otras razones, como parte de las obligaciones comunitarias. Como desarrollo de éste mismo
principio, prohíbe al Estado y a las Comunidades Autónomas, superar el déficit estructural
establecido como límite por la Unión Europea y entrega la competencia de regulación a la
Ley Orgánica para establecer el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las
Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto, al mismo tiempo en
que obliga al equilibrio a las entidades locales.
La misma norma, autoriza de forma genérica al Estado y a las Comunidades Autónomas a
emitir deuda y contraer crédito, sujetando a su presupuestación, prioridad en el pago y
prohibición de modificación a los recursos necesarios para cubrir las obligaciones, mientras
se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. Acorde con todo lo anterior, establece que
el nivel de Deuda en relación con el PIB, no podrá superar el valor de referencia establecido
en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
A pesar de lo anterior, establece una cláusula de escape a los límites de déficit y deuda para
los casos en que se presenten catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del
Estado. En éstos casos, previa aprobación de la mayoría absoluta de los miembros del
3 El término ESTADO se utiliza en Colombia, en el contexto de organización del sector público, como el
conjunto de entidades públicas incluyendo todos los niveles de Gobierno y órganos autónomos. Para referirse
a lo que en España se denomina Estado, se utiliza “nivel Nacional”.
19
Congreso de los Diputados, podrán superarse los límites establecidos y que desarrollan el
principio de la estabilidad presupuestaria.
En éste mismo artículo, la Constitución Española, establece la competencia de la Ley
Orgánica en materia de política fiscal y financiera al establecer que dicha norma regulará
los principios, la participación de las entidades, en los procedimientos respectivos, y los
órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas, “La distribución
de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los
supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las
desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse; La metodología y el procedimiento
para el cálculo del déficit estructural, y la responsabilidad de cada Administración Pública
en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”4.
Al final de éste artículo, establece que las Comunidades Autónomas, deberán adoptar las
disposiciones necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo del principio de
estabilidad en sus territorios.
El artículo 157, aunque no establece normas estrictamente presupuestal, si regula los recursos
que podrán recibir las Comunidades Autónomas y que por tanto se reflejarán en sus
presupuestos, tales como los impuestos cedidos, las participaciones, impuestos, tasas y
contribuciones especiales, Fondo de Compensación, rendimientos patrimoniales, y
operaciones de crédito. De la misma forma se les limita su competencia tributaria al prever
que no podrán gravar nada por fuera de su territorialidad ni limitar la libre circulación de
mercancías.
En la parte final de éste artículo atribuye como competencia de la Ley Orgánica, los
recursos de las Comunidades Autónomas, así como las formas de colaboración y de
resolución de conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Finalizando la regulación presupuestal de la Constitución Española, el artículo 158, establece
la posibilidad de que el Estado transfiera recursos a las Comunidades Autónomas en función
del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de
un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales y crea el Fondo de
4 Literales a), b) y c) del numeral 5 del artículo 135 de la Constitución Española.
20
Compensación con destino a gastos de inversión, que será distribuido por las Cortes
Generales entre las Comunidades y Provincias para hacer efectivo el principio de la
solidaridad y por tanto corregir desequilibrios económicos interterritoriales.
5.1.2 Colombia
La Constitución Colombiana es bastante extensa y detallada en cuanto a la regulación de la
presupuestación, siendo necesario en el presente apartado, realizar una síntesis que permita
identificar los principales rasgos, agrupando temas, aunque algunos de ellos se encuentren
dispersos en la Constitución.
La primera referencia al presupuesto público que se encuentra en la Constitución Colombiana
es la establecida en el artículo 151, al reservar a la Ley Orgánica5, la regulación de la
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, así
como también del Plan General de Desarrollo. Sin embargo, el contenido temático de La Ley
Orgánica de Presupuesto es establecido en el artículo 352, al establecer que la LOP deberá
regular “la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.”
Además de determinar la competencia de la Ley Orgánica, la Constitución en su título XII
del régimen económico y de la hacienda pública, en su Capítulo I, regula la propiedad del
subsuelo y los recursos naturales no renovables, la intervención del Estado en la Economía,
el principio de la sostenibilidad fiscal, los monopolios rentísticos y la competencia
tributaria en la Nación y en las Entidades Territoriales. El Capítulo II regula los procesos de
planificación y de articulación de la misma entre los diferentes niveles de Gobierno y el
Capítulo III, regula de forma expresa el Presupuesto.
5 Existen diferencias en cuanto al alcance y naturaleza de la Ley Orgánica, entre España y Colombia, tema que
será analizado más adelante.
21
En el Capítulo propiamente presupuestal, se regula de forma extensa, y sin que se haga
referencia expresa a los mismos, los principios de Universalidad, Representación o
legalidad del gasto, Anualidad, Iniciativa Gubernamental exclusiva y Sostenibilidad
fiscal. También se regulan las competencias diferenciadas del Gobierno (Elaborar, Presentar
y Ejecutar el Presupuesto) y del Congreso (aprobar el presupuesto y sus modificaciones).
Se encuentran algunas regulaciones de carácter procedimental, con las cuales se prevén
eventualidades tales como, la posibilidad de poner en vigencia el presupuesto presentado por
el Gobierno cuando el Congreso no aprueba el presupuesto dentro del plazo fijado (tres
primeros meses de la legislatura), o la repetición de presupuesto cuando el Gobierno no lo
presenta dentro de los primeros diez días de la legislatura que inicia el 20 de julio o cuando
el presupuesto es declarado inconstitucional por la Corte Constitucional.
Como aspectos a resaltar de la regulación Constitucional de Colombia en materia
presupuestal se encuentran la obligación de articulación de los procesos de planeación y
presupuestación (principio de Planificación); La posibilidad de presentar el presupuesto
desequilibrado (siempre que se presente una ley de recursos adicionales); la imposibilidad
del Congreso de modificar el presupuesto sin el visto bueno del Gobierno (Principio de
iniciativa Exclusiva); la obligación de incluir y mantener el gasto público social; la creación
del Contador General de la Nación quien regulará y consolidará la Contabilidad financiera
Patrimonial; y la competencia de la Contraloría General de la República en materia de
contabilidad presupuestal (regulación y consolidación).
Finalmente dentro del capítulo presupuestal se incluye la prohibición de entregar auxilios a
particulares, pero la posibilidad de suscribir contratos con entidades sin ánimo de lucro para
cumplir fines del Estado.
Aunque dentro de éste Capítulo se encuentra la obligación de las Entidades Territoriales
(Departamentos, Distritos y Municipios) de aplicar en lo que fuere pertinente, las normas
previstas en la Constitución para el nivel nacional, en el Título XI correspondiente a la
organización territorial, al establecer las competencias de las Asambleas6 y Concejos
6 Las Asambleas y Concejos son órganos colegiados de representación popular de elección por voto directo de
los ciudadanos de la respectiva jurisdicción, pero que en virtud de la organización como Estado Unitario, no
tienen capacidad legislativa, sino que constituyen corporaciones administrativas de elección popular que
22
Distritales y Municipales, el Constituyente permitió que las entidades territoriales tuviesen
sus propios Estatutos Orgánicos de Presupuesto. Esto en teoría debería permitir regulaciones
presupuestales diferentes en cada entidad territorial; Sin embargo, las interpretaciones
Constitucionales y el desarrollo de la Ley Orgánica, les ha disminuido cada vez más su
capacidad de regulación de los temas presupuestales en su jurisdicción.
Una reseña especial merece la descripción del nuevo Sistema General de Regalías,
introducido en la Constitución mediante Acto Legislativo7 No. 5 de 2011, con el cual se
modificó la distribución de los derechos de explotación de recursos naturales no renovables,
que se denominan “Regalías”, con el propósito de recentralizar8 éstos recursos cuya
titularidad pertenecía a las entidades territoriales. Producto de dicha reforma se estableció un
nuevo e independiente Sistema Presupuestal para el manejo de las Regalías, con diferencias
tan significativas como que es un presupuesto “bianual”9 con trámites, principios y
procedimientos independientes y diferentes al Sistema Presupuestal General descrito con
anterioridad. Sin embargo, en la Constitución solo se reguló la bianualidad y su
independencia del régimen presupuestal general, rompiendo los principios de Unidad,
Universalidad y Anualidad, reconocidos en el régimen general.
5.1.3 México
La Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos, es la que menor contenido de
normas en materia presupuestal tiene de las tres Constituciones y la de mayor dispersión
normativa en la misma Constitución. Su regulación básica se encuentra en tres artículos (73,
74 y 122), más algunas regulaciones sectoriales y de Educación y Salud introducidas en
enmiendas.
expiden actos administrativos que se encuentran sujetos a la Ley expedida por el Congreso de la República,
único órgano legislativo. 7 Así se denominan las enmiendas Constitucionales 8 Ver, Cabrera Saavedra, Carlos Augusto, “NATURALEZA JURDICA DE LAS REGALÍAS Y REFORMA
AL “EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS” Bogotá, D.C., Enero de 2012, publicado en la WEB
www.presupuestospublicos.com 9 En el Acto Legislativo y en la Ley utilizaron el término bianual, pero el desarrollo concibe es un presupuesto
bienal. Es decir por dos años.
23
Al fijar las competencias del Congreso de la Federación, contempla inicialmente la de
establecer los ingresos y la liga con el presupuesto10 al disponer que: “El Congreso tiene
facultad de:… VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto”.
Por otra parte, el artículo 74 al establecer las competencias de la Cámara de Diputados,
órgano integrante del Congreso de la Federación, (órgano legislativo federal) determina que
le corresponde aprobar anualmente el presupuesto de Egresos (también tiene la competencia
de modificación), posterior a la aprobación de las contribuciones para financiarlo (Ley Anual
de Ingresos).
Sin embargo, la anualidad en México a pesar de considerarse un principio, en el mismo
artículo, se prevé la posibilidad de incluir erogaciones plurianuales para proyectos de
inversión en infraestructura. En todo caso el presupuesto al igual que en España y Colombia
se forma para periodos anuales que coinciden con el año calendario.
En el mismo artículo, se establece la obligación del Ejecutivo Federal para presentar el
Presupuesto a más tardar el 8 de septiembre de cada año11, y le da a la Cámara de Diputados
plazo de aprobación hasta el 15 de noviembre. El ejecutivo puede solicitar justificadamente
ampliación del plazo hecho que el Secretario deberá justificar en su comparecencia. Por
último limita la existencia de partidas secretas, y valida las existentes a Acuerdo escrito del
Presidente de la República.
En el artículo 75 se establece la obligación de incluir en el presupuesto las tablas de
remuneración de los empleos y se conmina a la Cámara de Diputados a no omitir el
señalamiento de la remuneración de dichos empleos.
La Constitución Mexicana otorga a algunas entidades de forma directa las facultades para la
elaboración y/o ejecución de sus presupuestos. Dentro de éstas se encuentran el Instituto
Nacional de Estadísticas y Geografía (INEGI), como órgano autónomo Constitucional que
garantiza el derecho a la Información; La Comisión Federal de Competencia Económica y el
10 El régimen Mexicano tiene dos documentos diferentes: Una Ley de Anual de Ingresos de aprobación por el
Congreso en pleno y el Presupuesto de Egresos de la Federación, que es aprobado únicamente por la Cámara
de Diputados. Cuando en México se habla de Presupuesto, se refiere únicamente al Presupuesto de Egresos. 11 Excepto el año de posesión que le da plazo hasta el 15 de noviembre porque se posesiona el 1 de octubre. A
pesar de ello no prevé fecha de aprobación para esta ocasión.
24
Instituto Federal de Telecomunicaciones; El Instituto Nacional Electoral; el Tribunal
Electoral; El Poder Judicial de la Federación; La Suprema Corte de Justicia; Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos; la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de
Energía.
El artículo 126 establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el
Presupuesto o determinado por la ley posterior con lo que se podría afirmar el establecimiento
del Principio de Universalidad. En el artículo 126 se regula el régimen de remuneración de
los servidores públicos, que como mencionamos con anterioridad hace parte de las
regulaciones que debe incluir el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Por su parte el artículo 134 establece que el gasto público se deberá sujetar a los principios
de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a
los que estén destinados. De la misma forma establece la base para la evaluación de
resultados de la gestión conseguidos con dichos recursos públicos e introduce los principios
de imparcialidad y equidad en la aplicación de los recursos públicos.
Como se mencionó con anterioridad, en las disposiciones transitorias de varias enmiendas se
incluye la obligación de incluir partidas para la construcción, ampliación y equipamiento de
la infraestructura suficiente para la cobertura progresiva de los servicios de educación
preescolar; con sus correspondientes programas de formación profesional del personal
docente así como de dotación de materiales de estudio gratuito para maestros y alumnos. Para
las comunidades rurales alejadas de los centros urbanos y las zonas donde no haya sido
posible establecer infraestructura para la prestación del servicio de educación preescolar, y
se prevé que las autoridades educativas federales en coordinación con las locales,
establecerán los programas especiales que se requieran y tomarán las decisiones pertinentes
para asegurar el acceso de los educandos a los servicios de educación primaria; se
establecerán los mecanismos para impulsar la implementación de presupuestos
plurianuales que aseguren a largo plazo los recursos económicos crecientes para
infraestructura de la educación media superior; los recursos necesarios para la reforma del
sistema de justicia penal, las cuales deberán destinarse al diseño de las reformas legales, los
cambios organizacionales, la construcción y operación de la infraestructura, y la capacitación
25
necesarias para jueces, agentes del Ministerio Público, policías, defensores, peritos y
abogados.
Por último se establece una regulación expresa para el Distrito Federal en materia
presupuestal que respeta los parámetros generales establecidos para la Federación y la
obligación de coordinación entre los Estados y la Federación para la ejecución del gasto
público. Aunque los Estados son soberanos en su regulación en materia presupuestal deben
respetar los parámetros reseñados y que Constituyen básicamente la regulación presupuestal
de la Federación.
5.2 Naturaleza jurídica de la norma de regulación presupuestal y del
presupuesto
5.2.1 Normas de Regulación Presupuestal
Para los casos de España y Colombia es necesario diferenciar la naturaleza de las normas que
regulan las diferentes etapas e instrumentos del sistema presupuestal de la naturaleza misma
de la norma con la cual se formalizan los presupuestos. En el caso de México, dicha
diferenciación no es clara como se describirá más adelante.
Tanto en España como en Colombia, existen Leyes de naturaleza “orgánica”. Sin embargo,
tienen características diferentes en ambos países, aunque parecieran ser lo mismo.
En España, al igual que en Colombia y a diferencia de su origen en el Derecho Francés, su
relación con la Ley Ordinaria no es de carácter jerárquico, a pesar de que el efecto en materia
de validez de la norma presupuestal es la misma.
De acuerdo con la última jurisprudencia en Colombia,12 la reserva de contenido que le da la
Constitución a la Ley Orgánica, hace que los temas que la Constitución asignó a la Ley
Orgánica no puedan ser regulados por la Ley Ordinaria y de hacerlo, éstas últimas resultarían
inconstitucionales y seguramente así lo determinaría la Corte Constitucional13. Sin embargo,
La Corte Constitucional Colombiana, que inicialmente había reconocido un criterio de
Jerarquía caracterizando las Leyes Orgánicas como cuasi-constitucionales, hoy mezcla los
12 Colombia, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Cesar Hoyos Expediente
CE-SC-RAD2001-N1361 seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001). 13 El tema no es pacífico en la Jurisprudencia y en la Doctrina
26
dos criterios y permite regulación de temas de reserva de Ley Orgánica por Leyes Ordinarias,
cuando los textos no resultan contradictorios, con lo cual modifica la esencia del criterio de
la competencia, que es el que rige en el Sistema Español. Por tanto aunque teóricamente en
los dos países, la naturaleza de la Ley Orgánica conlleva el criterio de la competencia, en
Colombia hoy está mezclado con el de jerarquía.
En España y Colombia la Constitución estableció los temas que se reservaron a dichas Leyes
y su trámite de aprobación coincidiendo en el requerimiento de mayoría absoluta para su
aprobación, pero diferenciándose en los temas a tratar a través de Ley Orgánica (Ver Anexo
1).
Con excepción de los temas de ordenamiento territorial y de distribución de competencias
entre niveles, los temas previstos en la Constitución Española como reservados a Ley
Orgánica, en Colombia son objeto de Ley Ordinarias y algunos de Estatutarias14.
En el caso Español, (Braña, 2009) la Ley General Presupuestaria no tiene reserva de Ley
Orgánica, por lo que puede ser modificada por una ley ordinaria, incluyendo a la ley de
Presupuestos.
Sin embargo, con la reforma Constitucional de 2011, que incorporó la limitación
supranacional de la Regla Fiscal de la Unión Europea, y por tanto, la regulación presupuestal
en España quedó con una mezcla de normas orgánicas y ordinarias, de modo que la Ley
14 “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b) Administración
de justicia; c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y
funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana. e) Estados de excepción.
f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley. g) Las materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución, de
conformidad con el presente acto legislativo. PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los
miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que
desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias:
Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los
medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal
de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la
República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República. El
proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso
de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos
para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.”
En Colombia, el trámite de Leyes Estatutarias, conlleva además de la mayoría absoluta para su aprobación, un
control previo de Constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, después de aprobada por el Congreso
y antes de ser sancionada por el Gobierno.
27
Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Fiscal, regula el marco económico
de la presupuestación y la regla fiscal que aplica al proceso presupuestario, y la Ley General
Presupuestaria, que es Ley Ordinaria, regula los procedimientos de elaboración, aprobación
y tramitación del presupuesto, la cual es complementada por los reglamentos de las Cortes
Generales.
Por otra parte, la caracterización de la Ley Orgánica en Colombia es bastante precisa al
establecerse que son limitativas de la facultad legislativa, en razón a que son Leyes que
establecen las reglas de procedimiento y contenido de otras Leyes. Es decir a manera de
ejemplo la Ley Orgánica de Planeación es la Ley que regula como se tramita cada cuatro
años la Ley del Plan de Desarrollo; y la Ley Orgánica de Presupuesto, es la que establece
como se expide anualmente la Ley de Presupuesto.
En el caso de México, aunque aparecen mencionadas en varios artículos “Leyes Orgánicas”,
ni tiene trámite especial para su aprobación, ni resulta evidente una reserva de contenido
establecido por la Constitución Federal (Sepúlveda, 2006). Es importante señalar que la
Constitución Mexicana es de 1917 y las referencias y diferenciación de la naturaleza de las
Leyes Orgánicas, se sitúan en la Constitución Francesa en 1958.
Las referencias Constitucionales a Leyes Orgánicas, las conciben al parecer15 como normas
de organización de competencias y funciones de órganos institucionales, es así como en los
artículos 31 - III (organización de la Guardia Nacional); 65 (organización interna del
Congreso); 90 (Organización de la Administración Pública Federal); 100 (Organización de
la Suprema Corte de Justicia); 116 – III (organización de la Rama judicial); 122
(Organización del Distrito Federal); y el Artículo tercero de la Enmienda del 30 de julio de
1999 (Organización de la Entidad Fiscalizadora Superior de la federación); se realizan
referencias a la existencia de Leyes Orgánicas en cada uno de los temas señalados, para
indicar que en dichas Leyes habrán normas de organización y funcionamiento y como tal las
concibe.
15 Excepto el artículo de Sepúlveda, (2006), que plantea la necesidad de introducir el concepto del Derecho
Comparado de las Leyes Orgánicas, no se encuentran delimitaciones conceptuales sobre la naturaleza jurídica
de las Leyes Orgánicas en México.
28
Por tanto, la regulación de los temas presupuestales y fiscales en general en México se
realizan a través de Leyes Ordinarias y por tanto sin ninguna prelación por jerarquía o
competencia.
5.2.2 Naturaleza del Presupuesto
Tanto España como en Colombia, los presupuestos generales se aprueban por Ley, mientras
que en México se formaliza mediante Decreto, aunque se considere un Acto Legislativo16 al
ser una decisión tomada por la Cámara de Diputados, que es una de las Cámaras del
Legislativo Mexicano.
Si bien desde el punto de vista de Control Constitucional, tanto en España (ver Braña, 2009)
como en Colombia17, los tribunales Constitucionales han establecido que la Ley Anual de
Presupuesto es una Ley desde el punto de vista formal (denominación y trámite de Ley) y
desde el punto de vista material (contenido de Ley), en la doctrina por el contrario es tema
de bastante controversia en especial por no tener las característica de generalidad y
obligación.
En el caso Mexicano, dada su característica de ser aprobado por una parte del legislativo y
no por la totalidad, y al incluir únicamente los egresos y no la totalidad del presupuesto, la
controversia es mucho mayor. (Ver Mijangos, 1997).
La controversia sobre la naturaleza jurídica del presupuesto en los tres países ha sido
alimentada porque, a pesar de ser Ley en los casos de España y Colombia y un acto del
legislador en México, su trámite y características difieren de la generalidad de las leyes o
actos del Legislador. En los tres países el presupuesto es anual y por tanto, se trata de una
norma temporal, que de por sí, difiere de la vocación de permanencia de las leyes y actos del
legislador, pero responde a lógica de rendición de cuenta y control político que corresponde
a los legisladores como representantes de la sociedad.
16 Así se denominan las decisiones del Congreso de forma genérica a diferencia de Colombia en donde así, se
denominan las modificaciones a la Constitución, como se mencionó con anterioridad. 17 Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C- 1064 de 2001, Establece que el Presupuesto es Ley en sentido
formal y material.
29
En el caso de España, (Calvo, 2008), la Ley de presupuestos tiene tres características
especiales: 1) Tiene una limitación supranacional de superávit o equilibrio, reduciendo la
capacidad decisoria no solo del legislativo, sino de las Administraciones Públicas en general.
2) Los grupos de parlamentarios no pueden proponer aumento de créditos o disminución de
ingresos sin la anuencia del Gobierno, lo que significa otra limitación en términos de
iniciativa legislativa y 3) La prohibición de crear tributos a través de la Ley presupuestaria.
Para el caso Colombiano, (Restrepo, 2014), la Ley de presupuesto tiene las siguientes tres
características diferentes al resto de Leyes Ordinarias: 1) El Primer debate se hace en forma
conjunta entre las Comisiones económicas de Senado y Cámara lo que en términos prácticos
reduce a tres los debates, cuando cualquier Ley Ordinaria tiene cuatro; 2) Tiene fechas de
presentación y aprobación; y 3) Su ciclo no finaliza con la sanción presidencial sino con el
decreto de liquidación18 del presupuesto.
Sin embargo, al comparar con el régimen Español, encontramos en Colombia también existen
limitaciones no identificadas por el autor citado, en la iniciativa Legislativa, en tanto que,
tampoco se pueden aumentar partidas por el Congreso, ni ingresos, sin la aceptación previa
y por escrito del Gobierno, ni pueden reducir o eliminar partidas que correspondan a el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención
completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los
planes y programas incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Adicionalmente en Colombia, la iniciativa presupuestal es exclusiva del Gobierno como se
explicará en los principios, a pesar de que la iniciativa para creación de ingresos o de gastos
es abierta también a los Congresistas.
Por otra parte, al igual que en España en el presupuesto no se pueden crear tributos, pero la
restricción es mayor en Colombia, en tanto, que ni aún con habilitación legal de las normas
sustantivas, en el presupuesto no se pueden modificar tributos.
18 En Colombia a diferencia de España la liquidación del presupuesto no es el acto de cierre sino el acto de
apertura del presupuesto.
30
Para el caso de México, resulta difícil finalizar la controversia sobre la naturaleza jurídica
del presupuesto, en tanto que el presupuesto no tiene siquiera la denominación de Ley, sino
de decreto, ya que corresponde a una sola de las cámaras su aprobación, mientras que la Ley
Anual de Ingresos si es de aprobación por el pleno del Congreso de la Federación y no hace
parte como tal del presupuesto.
Para evitar el debate prusiano del siglo XIX, sobre el “qué hacer en caso de no aprobación
del presupuesto”, habiéndose prescindido de la teoría de dualidad de la Ley Presupuestal, en
España y Colombia está previsto en el primer caso la prórroga automática del presupuesto,
cuando inicia el periodo sin que se haya aprobado el presupuesto y en el segundo, una figura
para cuando a media noche 20 de octubre, no se ha aprobado por el Congreso, y es la
posibilidad de que el Gobierno ponga a regir el presupuesto presentado oportunamente,
mediante decreto, incluyendo las modificaciones que se hubieren aprobado en el Congreso,
con la misma preocupación prusiana de evitar la parálisis del Estado.
Por otra parte, en Colombia, se encuentra regulado en la Constitución, cosa que no se
encuentra en México, que pasa en caso de no ser presentado el presupuesto de forma oportuna
por parte del Gobierno. Para éste caso la figura prevista es denominada repetición de
presupuesto, que consiste en que el Gobierno expide el presupuesto por Decreto, tomando
como máximo el presupuesto del año que se cierra y acomodando las partidas a la lógica de
los ingresos y gastos de la nueva vigencia.
Es importante anotar, que en éstos casos en Colombia (No presentación o no aprobación) la
competencia no se retiene por el Gobierno y después de expedido el Decreto, la facultad de
modificarlo regresa al Congreso y para las modificaciones solo pueden ser aprobadas por
éste, razón por la cual no es posible hablar técnicamente de dictadura fiscal, además porque
la facultad del Gobierno proviene directamente de la Constitución.
La Corte Constitucional Colombiana, como se mencionó anteriormente estableció que el
Presupuesto es una Ley en sentido formal y material; adicionalmente, en el presupuesto en
31
Colombia no se puede incorporar ninguna renta o ingreso que previamente no haya sido
decretado por el Congreso de la República, ni tampoco ningún gasto que no cumpla con la
misma condición. De hecho la Constitución establece de forma directa los títulos válidos para
incluir partidas en el presupuesto al establecer que: “En la Ley de Apropiaciones no podrá
incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un
gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”19 Es decir que en Colombia,
la LEY de presupuesto consolida decisiones previamente tomadas y las cuantifica sin que
creen situaciones jurídicas nuevas o establezca mandatos generales y de carácter obligatorio;
y ni siquiera concede derechos, en tanto que, la ejecución de las partidas, definidas como
autorizaciones máximas de gasto, están sujetas a la disponibilidad de recursos y a la potestad
de la administración de decidir la conveniencia y oportunidad de su ejecución.
En el caso Español, se ha entendido de conformidad con lo previsto en el artículo 134-4 de
la Constitución, que la prórroga automática del presupuesto se realiza cuando no se ha
aprobado y cuando no se ha presentado. Sin embargo, esto último no es expreso en la
Constitución, aunque así sea entendido por los operadores presupuestales. Dado que ya se
presentó una controversia al respecto en la Corte Constitucional de Colombia, son diferentes
los efectos cuando no se presenta (Omisión del Gobierno) a cuando se vence el periodo
establecido y el Congreso no lo ha expedido (Omisión del Legislativo).
En México, quien presenta las grandes diferencias; ni en la Constitución ni en la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, se encuentra norma alguna que permita prever
que pasa si el Congreso no expide el presupuesto o si no se presenta y ni siquiera que pasa si
no se aprueba primero la Ley Anual de Ingresos, que teóricamente da base al Presupuesto.
Adicionalmente, la interpretación Constitucional de México concibe la posibilidad de que el
Congreso modifique el presupuesto sin restricciones, posibilidad que aunque estuvo abierta
durante el régimen de partido único (PRI), no fue usada hasta 1997, cuando inició el periodo
19 Inciso segundo del artículo 346 de la Constitución.
32
multipartidista, hasta llegar incluso a modificar el 97% de los ramos presentados. (Ver Sour,
2007), esto, aunque la autora lo califica como un importante avance legislativo y la
recuperación de su función de pesos y contrapesos, resulta difícil entender en un régimen
Presidencialista, la pérdida de la primacía del Gobierno en la determinación de la destinación
del Gasto Público, como viabilizador de políticas públicas.
Dado lo anterior, en el caso de México tiene plena validez la discusión de la teoría dualista
de la ley y la caracterización del presupuesto como un acto administrativo, ya que ni siquiera
se trata de una Ley desde el punto de vista formal.
6 Principios de los Sistemas Presupuestales
Los principios presupuestales clásicos se clasifican generalmente en Políticos, Contables y
Económicos. Dentro de los políticos se encuentra el de competencia, conocido también como
de Legalidad; Universalidad, Unidad, Especialidad, Anualidad y Publicidad; En los
Contables: Presupuesto Bruto, Unidad de Caja, Especialización, Ejercicio Cerrado y
Temporalidad; y en los económicos se reconocen la limitación del gasto público, el equilibrio
presupuestario, la neutralidad impositiva, y la emisión de deuda para inversiones productivas.
Éstos últimos hoy renovados en sus mecanismos se conocen hoy como sostenibilidad y
estabilidad y se instrumentan a través de reglas fiscales.
En los principios desarrollados en los países objeto de estudio, se encuentran adicionalmente
algunos que complementan o sustituyen los anteriores tales como planificación,
inembargabilidad y honradez, así como otros provenientes de los principios generales de la
gestión pública como la eficiencia, eficacia, economía y equidad.
Casi todos los principios se encuentran en la legislación de los tres países, pero algunos de
ellos no son reconocidos como principios, sino como instrumentos de gestión presupuestal o
se involucran como normas de control, lo que disminuye las diferencias entre los sistemas
presupuestales y muestra un relativo consenso en la concepción del manejo presupuestal de
los países analizados.
Los principios identificados formalmente en los tres países son:
33
Tabla 4 Principios Presupuestales
Principio México España Colombia
Sostenibilidad
/Estabilidad Fiscal
No se encuentra
consagrado como
principio ni en la
Constitución, ni en la
Ley, pero existen
algunos instrumentos de
gestión presupuestal que
buscan su objetivo, a
través de normas para
eliminar el déficit,
controlar el nivel de
gasto y endeudamiento.
La sostenibilidad
financiera es la
capacidad para financiar
compromisos de
gasto presentes y futuros
dentro de los límites de
déficit, deuda pública y
morosidad de
deuda comercial
conforme a lo
establecido en esta Ley,
y la normativa sobre
morosidad y en
la normativa europea
El presupuesto tendrá en
cuenta que el
crecimiento del gasto
debe ser acorde con la
evolución de los
ingresos de largo plazo o
estructurales de la
economía y debe ser una
herramienta de
estabilización del ciclo
económico, a través de
una regla fiscal
(disminución del déficit)
Control del Gasto y
Endeudamiento.
Universalidad/
Presupuesto Bruto
El principio de
Universalidad rige el
Presupuesto de Egresos
de la Federación.
Aunque se supone que la
Ley de Ingresos es la
base del presupuesto, y
se encuentran regulada
también en la Ley
Federal de Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria, su
descripción e
instrumentos está
dirigida al Presupuesto
de Egresos
El principio de
universalidad incluye los
ingresos y los gastos y consignará el importe de
los beneficios fiscales
que afecten a los tributos
del Estado, así como las
obligaciones
reconocidas deben
aplicarse a los
presupuestos por su
importe íntegro.
El presupuesto debe
contener la totalidad de
los gastos públicos que
se espere realizar
durante la vigencia fiscal
respectiva. En la Ley
Orgánica se desarrolló
solo frente al gasto, pero
en la Constitución
incluye el ingreso, dado
que establece que no
podrá haber ingreso ni
gasto público que no se
encuentre en el
presupuesto.
Unidad presupuestal A pesar de que se
encuentran separados los
ingresos en una Ley, y el
Presupuesto en otro acto,
el presupuesto incluye la
totalidad de entidades y
gastos presupuestales y
la Ley de ingresos la
totalidad de ingresos. De
las normas vigentes no se
desprende la existencia
de recursos
extrapresupuestales. En
todo caso los
presupuestos de los
diferentes niveles son
independientes.
El principio de unidad en
su enunciado jurídico
establece que los
presupuestos contienen
la totalidad de la
previsión de los gastos e
ingresos de la
Administración que los
elabore y de todos los
organismos y entidades
dependientes de ella y es
también un principio
contenido en la Ley
General Presupuestaria,
que sirve de norma
supletoria para el
derecho presupuestario
autonómico.
Aunque en Colombia la
Corte Constitucional ha
reconocido su existencia
y vigencia, la unidad se
concibe por niveles y
excluye los presupuestos
de las empresas. Con la
creación del Sistema
General de Regalías, se
rompe por completo, al
crear un nuevo
presupuesto
independiente. Además
las contribuciones
parafiscales son
considerados recursos
públicos, pero la
mayoría están por fuera
del Presupuesto General.
34
Principio México España Colombia
Especialidad o
Especialización
Aunque no se encuentra
expresamente
consagrado, la Ley
Federal de Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria, contempla
normas de límite
cuantitativo de las
apropiaciones,
obligación de utilizar las
partidas en los objetos
programados y el límite
temporal de las
apropiaciones a 31 de
diciembre.
El principio de
Especialidad exige la
desagregación de los
ingresos y la
especificidad de las
autorizaciones de gasto.
Incluye los ámbitos
cuantitativo, cualitativo
y temporal.
La definición legal
establece que Las
apropiaciones deben
referirse en cada órgano
de la administración a su
objeto y funciones, y se
ejecutaran estrictamente
conforme al fin para el
cual fueron
programadas. Sin
embargo, en otras
normas contempla el
límite cuantitativo de las
apropiaciones y su
fenecimiento a 31 de
diciembre.
Planificación La presupuestación debe
ir ligada en todo su
contexto a los planes
socioeconómicos que se
fijan a mediano plazo. El
Presupuesto de Egresos
señala las metas fijadas
en el Plan de Mediano
Plazo.
Se busca a través de los
escenarios
presupuestarios
plurianuales, pero No
esta explicito como
principio en la
Legislación Española.
En la actualidad España
no cuenta con Planes de
Desarrollo consolidados.
El Presupuesto General
de la Nación deberá́
guardar concordancia
con los contenidos del
Plan Nacional de
Desarrollo, del Plan
Nacional de Inversiones,
del Plan Financiero y del
Plan Operativo Anual de
Inversiones
35
Principio México España Colombia
Anualidad/
Plurianulaidad/
Temporalidad/ Ejercicio
cerrado
El Presupuesto de
Egresos tiene una
vigencia anual, rige del
1o de enero al 31 de
diciembre. Lo mismo la
Ley anual de ingresos.
Sin embargo, la Ley
permite la existencia de
presupuestos
plurianuales para
proyectos de inversión,
que se reflejarán en cada
presupuesto anual.
Este principio, hace
referencia a que el
ejercicio presupuestario
coincide con el año
calendario (del 1 de
Enero al 31 de
Diciembre). Sin
embargo, dichos
presupuestos deben
desprenderse de un
Marco Presupuestario de
Mediano Plazo, con lo
cual se establece la
Plurianulaidad como
principio para la
planeación financiera y
se mantiene la anualidad
del presupuesto, que
debe tener incorporadas
las previsiones
plurianuales.
El año fiscal comienza el
1o de Enero y termina el
31 de diciembre de cada
año. Después del 31 de
diciembre no podrán
asumirse compromisos
con cargo a las
apropiaciones del año
fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de
apropiación no afectados
por compromisos
caducaran sin excepción.
El presupuesto se
desprende de la
planeación del desarrollo
que contempla
presupuestos
plurianuales en la
planificación y mantiene
la Anualidad del
Presupuesto General de
la Nación. Al igual que
en España debe ser
desarrollo de un Marco
Fiscal de Mediano Plazo,
plurianual. A pesar de lo
anterior, el presupuesto
del Sistema General de
Regalías es bienal
(aunque en la
Constitución dice
Bianual)
Unidad de Caja No se encuentra previsto
en la Legislación
presupuestal en México.
Se concibe mediante la
centralización de todos
los fondos y valores
generados por
operaciones
presupuestarias y no
presupuestarias en el
Tesoro Público.
Con el recaudo de todas
las rentas y recursos de
capital se atenderá el
pago oportuno de las
apropiaciones
autorizadas en el
Presupuesto General de
la Nación. Sin embargo,
se excluyen de dicho
principio las rentas de
destinación específica
para gasto público
social.
36
Principio México España Colombia
Periodicidad Este principio está
íntimamente vinculado
con la anualidad del
Presupuesto. Significa
que es un documento que
tiene vigencia por tiempo
determinado, el periodo
financiero de un año y
que para el siguiente año
será́ necesaria la
expedición de un nuevo
presupuesto.
No esta explicito como
principio en la
Legislación Española,
pero se cumple con el
principio de anualidad y
con la temporalidad de
las apropiaciones
presupuestarias.
No está explícito en la
Legislación Colombiana
pero se cumple con el
principio de anualidad y
la temporalidad de las
partidas aprobadas en el
presupuesto.
Exclusividad/
Competencia/Legalidad
La exclusividad en el
caso de México, se
refiere a que corresponde
sólo a la Cámara de
Diputados la aprobación
del Presupuesto. Pero
también tiene que ver
con que en el
Presupuesto,
exclusivamente se
detallarán los gastos del
Estado y no de ninguna
otra índole.
Este principio en España
se denomina de
Competencia y trata
básicamente en que la
enmienda y aprobación
de los presupuestos
corresponden
únicamente al Poder
Legislativo, y la
Preparación y
presentación
corresponden al
Gobierno.
En Colombia no está
contemplado de forma
expresa, aunque tiene un
régimen claro de
competencias entre el
Gobierno y el Congreso.
Al Gobierno le
corresponde la
preparación,
presentación y ejecución
y al Congreso la
aprobación y
modificación del
presupuesto.
Eficiencia Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Se refiere a la
óptima combinación de
medios para conseguir
los fines. No se
encuentra definido su
alcance conceptual.
Tanto la Ley de
Sostenibilidad y
Estabilidad
Presupuestaria, como la
Ley general
presupuestaria se
refieren
permanentemente a la
eficiencia en la
asignación y utilización
de recursos públicos, sin
que se defina el
Concepto de eficiencia.
Aunque es un principio
Constitucional que rige
toda la función
administrativa, no se
encuentra contemplado
de forma expresa en la
normatividad
presupuestal.
Eficacia Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Se concibe
frente a la obtención de
los resultados
presupuestales, pero no
se encuentra definido
conceptualmente.
La Ley de Sostenibilidad
y Estabilidad
Presupuestaria y la Ley
General Presupuestaria
establecen la eficacia en
la consecución de los
objetivos, sin que se
haga una delimitación
conceptual.
Aunque es un principio
Constitucional que rige
toda la función
administrativa, no se
encuentra contemplado
de forma expresa en la
normatividad
presupuestal.
37
Principio México España Colombia
Economía Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto
y Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Se refiere al
costo adecuado en que
se adquieren los medios
para conseguir los fines
presupuestales. No se
encuentra definido
conceptualmente.
La Ley de Sostenibilidad
y Estabilidad
Presupuestaria y la Ley
General Presupuestaria
establecen el principio
de economía y la
obligación de establecer
indicadores para su
medición. No se
encuentra definido
conceptualmente.
Aunque es un principio
Constitucional que rige
toda la función
administrativa, no se
encuentra contemplado
de forma expresa en la
normatividad
presupuestal.
Transparencia/
Publicidad
Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto
y Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Se refiere a
disponibilidad de
información
presupuestal por parte
de la sociedad y la
obligación de publicar
los actos presupuestales.
Adicionalmente hay
fuertes restricciones a
las partidas reservadas.
Cada Administración
Pública deberá dar
información sobre las
líneas fundamentales de
su Presupuesto. Se
mencionan
indiscriminadamente la
Trasparencia y la
publicidad aunque
pareciera que la
publicidad es uno de los
medios para lograr la
Transparencia.
Aunque es un principio
Constitucional que rige
toda la función
administrativa, no se
encuentra contemplado
de forma expresa en la
normatividad
presupuestal. La Ley de
Trasparencia y
Responsabilidad Fiscal
establece la obligación
de hacer pública toda la
información fiscal y
publicar los actos
presupuestales.
Honradez Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto
y Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Pero no se
define su alcance
conceptual o los
instrumentos para medir
u operacionalizar dicho
principio. Se refiere al
uso probo de los
recursos.
No se encuentra
contemplado de forma
expresa en la
Legislación
presupuestaria Española.
No se encuentra
contemplado de forma
expresa en la
Legislación presupuestal
Colombiana.
Imparcialidad Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto
y Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Se refiere al no
favorecimiento de
grupos o sectores que no
sean objeto de la política
pública. Sin embargo no
se delimita
conceptualmente.
No se encuentra
contemplado de forma
expresa en la
Legislación
presupuestaria Española.
No se encuentra
contemplado de forma
expresa en la
Legislación presupuestal
Colombiana.
38
Principio México España Colombia
Equidad Lo contempla la Ley
Federal de Presupuesto
y Responsabilidad
Hacendaria como
principio del gasto
público. Se refiere a la
adecuada distribución de
los recursos para la
disminución de las
brechas sociales.
No se encuentra
contemplado de forma
expresa en la
Legislación
presupuestaria Española.
Aunque es un principio
Constitucional que rige
toda la función
administrativa, no se
encuentra contemplado
de forma expresa en la
normatividad
presupuestal.
Inembargabilidad No aplica como principio
explícito en México.
No esta explicito como
principio en la
Legislación presupuestal
Española. Sin embargo,
La Ley General
presupuestaria establece
que ningún tribunal ni
autoridad administrativa
podrá dictar providencia
de embargo ni despachar
mandamiento de
ejecución contra los
bienes y derechos
patrimoniales cuando se
encuentren
materialmente afectados
a un servicio público o a
una función pública,
cuando sus rendimientos
o el producto de su
enajenación estén
legalmente afectados a
fines diversos, o cuando
se trate de valores o
títulos representativos
del capital de sociedades
estatales que ejecuten
políticas públicas o
presten servicios de
interés económico
general.
Son inembargables las
rentas incorporadas en el
Presupuesto General de
la Nación, así́ como los
bienes y derechos de los
órganos que lo
conforman. A pesar de lo
anterior, producto de la
jurisprudencia
Constitucional de Tutela
(Derecho de Amparo),
cuando hay derechos
fundamentales a pesar
del principio los jueces
pueden embargar los
bienes y rentas de la
Nación, así estén
afectados a la prestación
de servicios. El derecho
que más embargos
justifica es el mínimo
vital.
Dentro de los principios reseñados es importante resaltar algunos de ellos, dada la relevancia
que tienen en la gestión presupuestal de los diferentes países.
El Principio de Sostenibilidad y Estabilidad Presupuestaria, fueron principios que se
Constitucionalizaron tanto en España como en Colombia y curiosamente en el mismo año
2011. En México, no se encuentran en la Constitución, pero la Ley Presupuestaria desde su
39
denominación contempla las normas de sostenibilidad y estabilidad como de
“Responsabilidad Hacendaria”.
Estos principios constituyen prácticamente una exigencia del mercado internacional y de los
organismos multilaterales o supranacionales, para quienes representan una garantía de pago
de la Deuda o el establecimiento de unas condiciones económicas que no afecten la
unificación monetaria y procesos de integración económica. El establecimiento de estas
garantías en los casos de España y Colombia, constituidos en Estado Social de Derecho,
genera tensiones entre la asignación de los recursos para garantizar los derechos,
especialmente en ciclos recesivos, y cumplir las reglas fiscales establecidas como
instrumentos para hacer eficaces los principios de sostenibilidad y estabilidad. De hecho en
el debate parlamentario de la reforma Constitucional en Colombia, solo fueron viabilizados
los principios, con la garantía de la supremacía de los derechos fundamentales y el
establecimiento de un incidente fiscal, que permitiera al Gobierno, solicitar a la justicia la
revisión o modulación de sus fallos en consideración a su impacto fiscal.
En el caso de México aunque no tienen jerarquías normativas o diferenciaciones por
contenido material de la Ley y tampoco se han consagrado en la Constitución, la
sostenibilidad fiscal, también incluyen en la Ley, como en Colombia y España, límite de
gastos, límite de endeudamiento frente al PIB y eliminación del déficit, cuando se presenta,
constituyendo un criterio de evaluación parlamentaria en el trámite de la Ley anual de
Ingresos y el Presupuesto de Egresos.
Los principios clásicos relacionados con Universalidad y Unidad se encuentran previstos en
las tres legislaciones. Sin embargo, el alcance del mismo varía en la medida en que, a pesar
de su consagración, subsisten recursos públicos extrapresupuestales y la unidad se concibe
por nivel de Gobierno, apartándose de su origen que buscaba un documento único con la
totalidad de ingresos, gastos y organismos públicos, para posibilitar el control y la
formulación de la política fiscal. A cambio, se han creado instrumentos de planificación fiscal
de mediano plazo que suplan al presupuesto como instrumento consolidador y dejando en el
presupuesto la función política de concertación de acuerdos políticos, para la viabilización
de la gestión fiscal. La creación de estos instrumentos de planificación fiscal de mediano
plazo a su vez ha modificado el alcance de los principios de temporalidad y anualidad, para
40
introducir de forma simultánea con el de Anualidad, la Plurianualidad, aunque como se ha
comentado el presupuesto como tal, conserva la temporalidad y la anualidad, pero de los
instrumentos de planificación fiscal de mediano plazo, se desprende la posibilidad de adquirir
compromisos presupuestales plurianuales.
En México y Colombia, la planificación fiscal se encuentra vinculada con procesos más
amplios de planificación a través del vínculo entre los procesos de planificación del
desarrollo, instrumentados a través de Planes de Desarrollo. Dado que se conciben como
procesos autónomos pero articulados, conllevan procesos de elaboración del Plan de
Desarrollo y la posterior sujeción de los procesos de presupuestación al Plan de Desarrollo
vigente al momento de la presupuestación.
Adicionalmente, la medición del impacto de los recursos públicos desde el punto de vista
económico y social ha conllevado a la preocupación por la calidad del gasto público y por
tanto, a la introducción de principios de gestión presupuestaria que permitan la medición de
la eficiencia, eficacia, economía y equidad del gasto público. Aunque en los tres países se
establecen indicadores que permitan medir la gestión presupuestaria, México, presenta desde
el punto de vista normativo y de instrumentos de gestión presupuestal, la mayor concreción
y avance en términos de medición, no solamente por la incorporación formal de los
principios, sino de todos los instrumentos de gestión orientada a resultados que lo posiciona
como uno de los países latinoamericanos con mayor avance en términos de un Presupuesto
Orientado a Resultados.
Por último, también es constante la preocupación en los tres países por lograr la mayor
transparencia en la gestión presupuestaria, que no se limita a la obligación formal de publicar
los presupuestos, sino que cada vez se busca y avanza más en utilizar una técnica que lo haga
comprensible para el ciudadano común y corriente.
7 Distribución institucional de competencias en los ciclos presupuestales
El calendario y las entidades u órganos responsables del proceso durante las principales
etapas del ciclo presupuestal son:
41
Tabla 5 Calendario y responsables etapas de ciclo presupuestal
Fase México España Colombia
Fecha Entidad Fecha Entidad Fecha Entidad
Elaboración de
parámetros o
límites
presupuestales
15 de
marzo – 15
de junio
Secretaria
de
Hacienda
Abril -
Mayo
Ministro de
Hacienda
Marzo Dirección de
Presupuesto
Elaboración de
anteproyectos por
ejecutores
Junio Julio Secretarias
y demás
entidades
Antes del
28 de junio
Centros
Gestores,
entidades,
empresas,
fundaciones,
fondos
Marzo Todas las
entidades del
Presupuesto
Envío de
Anteproyectos
para
Consolidación
11 al 22 de
Agosto
Secretarias
y demás
entidades
Entre el 21
y el 28 de
junio
Centros
Gestores,
entidades,
empresas,
fundaciones,
fondos
Marzo 31 a
través de
SIIF
Todas las
entidades del
Presupuesto
Consolidación del
Presupuesto
25 de
Agosto
Secretaria
de
Hacienda
Julio Dirección
General de
Presupuestos
Antes del
15 de Abril
Dirección de
Presupuesto
Aprobación
instancias
Gubernamentales
25 de
agosto a 8
de
septiembre
Secretaria
de
Hacienda
Septiembre Gobierno Hasta 15 de
julio
CONFIS -
CONPES
Presentación al
Congreso
8 de
Septiembre,
primer año
de gobierno
15 de
noviembre
Gobierno
Federal
Tres meses
antes de la
finalización
del periodo
Gobierno Dentro de
los primero
10 días de
sesiones
después del
20 de julio
Ministro de
Hacienda y
Crédito
Público
Aprobación por
parte del Congreso
Antes del
15 de
noviembre
y 15 de
diciembre
primer año
Cámara de
Diputados
Octubre a
diciembre
Cortes
Generales
Antes del
21 de
Octubre
Congreso
Ejecución Todo el
Año
Secretarias
y demás
entidades
Todo el año Centros
Gestores,
entidades,
empresas,
fundaciones,
fondos
Todo el
Año
Todas las
entidades que
son sección
presupuestal
Control
Presupuestal
Permanente Auditoría
General de
la
República,
Permanente Tribunal de
Cuentas,
Interventoría
General y
Ministerio
de Hacienda
Permanente Dirección de
Presupuesto
Departamento
de Planeación
Contraloría
42
7.1 Fase de Elaboración y Consolidación del Presupuesto
De forma general el primer semestre de cada año es utilizado en la elaboración y/o
actualización de los Marcos Fiscales, Programas de Estabilidad, y Marcos de Gasto, así como
la elaboración de los anteproyectos de presupuesto por cada entidad ejecutora, centro gestor
de gasto u organismo con presupuesto diferenciado, la cual es enviada al órgano de
consolidación presupuestal que generalmente es el Ministerio o Secretaría de Hacienda,
directamente o a través de la unidad o dependencia de Presupuesto.
En los procesos de consolidación, el órgano correspondiente (Secretaria o Ministerio de
Hacienda), decide la incorporación o no de gastos e ingresos, para las entidades, órganos o
unidades del Gobierno, con base en los criterios de los Marcos de Mediano Plazo y las
políticas presupuestales establecidas, respetando los proyectos de los órganos de arraigo
Constitucional (Ramas del Poder Público y Entidades Autónomas Constitucionales).
En el caso de Colombia es expresa la posibilidad de que el Gobierno en el Proyecto de
Presupuesto pueda reducir las solicitudes de los órganos de arraigo Constitucional, no solo
para ajustarse a las reglas fiscales, sino porque la iniciativa presupuestal es
Constitucionalmente exclusiva del Gobierno y así lo ha validado la Corte Constitucional.
En los tres países están establecidos mecanismos de dialogo y/o concertación de las
diferencias entre el presupuesto solicitado y el incorporado en el proyecto de presupuesto,
dependiendo de la fortaleza institucional en cada País, las diferencias terminan escalando al
Presidente del Gobierno, quien decide las partidas definitivas a presentar al órgano
Legislativo.
7.2 Fase de Presentación y aprobación del Presupuesto
En los tres países, la presentación del presupuesto se realiza en un solo texto consolidado al
órgano legislativo, para su estudio y aprobación. El principio de anualidad del Presupuesto,
garantiza que la presentación, no solo constituya el mecanismo de concertación de la
viabilización de las políticas públicas en el siguiente año, sino que sea una verdadera
rendición de cuentas de los Gobiernos al órgano Legislativo. Por esto el presupuesto se
encuentra acompañado de toda la información fiscal y programática que entrega elementos
43
al órgano legislativo para toma de decisiones en materia del presupuesto anual, sobre la base
de la evaluación de los resultados del periodo anterior y en general de la situación fiscal.
En España se debe presentar a más tardar tres meses antes del inicio del nuevo presupuesto,
es decir antes del 1 de octubre de cada año, en México se debe presentar antes del 8 de
septiembre de cada año, con excepción del primer año de Gobierno en donde dicha fecha se
corre hasta el 15 de noviembre por la fecha de posesión del nuevo mandatario y en Colombia
se debe presentar dentro de los primeros 10 días de sesiones ordinarias que inician el 20 de
julio de cada año, lo que implica que generalmente se presenta en los primeros días de agosto.
Durante el trámite de aprobación en España y Colombia el legislativo tiene fuertes
limitaciones para modificar el proyecto presentado por el Gobierno, en tanto que para poder
aumentar créditos o disminuir ingresos requieren de anuencia del Gobierno en el caso de
España y en Colombia, para poder aumentar los cómputos de las rentas, de los recursos del
crédito y los provenientes del balance del Tesoro, o aumentarse por el Congreso, requiere el
concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo; también se establece que el
Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas
por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.
Sin embargo, El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios
de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas de desarrollo.
En el caso de México, la Cámara de Diputados no tiene ninguna limitación para modificar el
proyecto de presupuesto de egresos presentado por el Gobierno, lo que representa un gran
riesgo para el cumplimiento de los programas gubernamentales, pero al mismo tiempo un
control más fuerte por parte del Legislativo.
En los tres países, el órgano legislativo tiene límite de tiempo, como se comentó
anteriormente, para aprobar el presupuesto. En España es el 31 de diciembre, en México el
15 de noviembre y en el primer año de Gobierno, el 15 de diciembre y en Colombia el 20 de
octubre de cada año.
44
En caso en que no sea expedido en las fechas señaladas, en España como ya se señaló, se
hace prorroga del presupuesto y en el caso de Colombia, si fue presentado oportunamente
rige el proyecto presentado y si no fue presentado oportunamente, se realiza repetición de
presupuesto, que consiste en que el Gobierno lo pone en vigencia por decreto hasta por el
monto del presupuesto del año anterior.
En el caso de México, como también se comentó con anterioridad, no se encuentra regulado
que pasa si inicia la vigencia sin que haya sido aprobado el presupuesto, por lo cual de
presentarse la situación se generaría un gran limbo jurídico, que tendría que ser resuelto por
la jurisdicción correspondiente.
7.3 Fase de Ejecución del Presupuesto
La fase de ejecución constituye el procedimiento que deben llevar a cabo las entidades u
organismos públicos para realizar el gasto público. Aunque existe el concepto de ejecución
activa, entendida como la ejecución del presupuesto de ingresos, analizaremos únicamente
la ejecución pasiva o del gasto, dada la diferenciación en relación con la naturaleza del
ingreso, al ser considerado como una estimación, mientras que el gasto, con excepción de un
grupo de entidades en España, es de carácter limitativo20.
Las etapas de ejecución presupuestal identificadas son:
Tabla 6 Etapas de Ejecución Presupuestal
Etapa México España Colombia
Primera Etapa Calendarios Financieros –
Disponibilidad Presupuestal
Autorización Disponibilidad
Presupuestal
Segunda Etapa Compromiso Disposición Compromiso
Tercera Etapa Devengado Obligación Obligación
Cuarta Etapa Liquidado y Pagado Pago Pago
Para hacer comparables las etapas de ejecución presupuestal consideramos una primera
etapa, que puede consistir en la simple verificación de existencia de autorización de gasto en
el Presupuesto o en una autorización propiamente dicha para adquirir o suscribir
20 En España los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 2.2
de la Ley General Presupuestaria; Los presupuestos de las sociedades mercantiles estatales; Los presupuestos
de las fundaciones del sector público estatal; Los presupuestos de las entidades públicas empresariales y
restantes organismos públicos de esta naturaleza, son de carácter estimativo y no limitativo.
45
compromisos con terceros con cargo al presupuesto aprobado. En España esta etapa se
denomina Autorización y constituye la acción mediante la cual se acuerda la decisión de
realizar un gasto reconocido en el presupuesto, aunque no implica una deuda, y es una cifra
aproximada del valor que puede representar el gasto que se requiere realizar.
En Colombia se denomina certificado de disponibilidad presupuestal y consiste en el
registro en la Contabilidad Presupuestal del valor de lo que puede representar la operación
de gasto, restando de forma transitoria del monto autorizado en el presupuesto, el valor que
se estima representará dicho gasto. Para realizar el registro y expedir el denominado
Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP, se requiere confrontar que existe
disponibilidad de apropiación (parte del presupuesto aprobado sin comprometer) y que el
objeto de dicho gasto está contemplado en el presupuesto para garantizar la especialidad
desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo.
En caso de México, dados los fuertes vínculos entre la planificación y la presupuestación, en
el mes de diciembre, se aprueban los denominados Calendarios Financieros y las metas
que se deberán conseguir con los recursos asignados y constituyen la autorización para
adquirir compromisos durante la anualidad del presupuesto. Como la Cámara de Diputados
puede en el trámite del presupuesto modificar las partidas, en caso de que las partidas que
cuentan con calendario financiero y metas aprobadas, deberán realizar los ajustes
correspondientes.
La segunda etapa o realización, consiste en la formalización del compromiso a través de
Contratos o Actos Administrativos, de los cuales surge la obligación de pagar a un tercero
un valor específico a cambio de un bien, obra o servicio o para dar cumplimiento a un
mandato legal o judicial que obliga a realizar un gasto público. En México se denomina
compromiso y en España Disposición y es realizar un gasto previamente autorizado por un
importe determinado. Vincula a realizar un gasto concreto y una tercera entidad queda
obligada a realizar una prestación.
En Colombia ésta etapa se denomina Compromiso y constituye también un registro en la
Contabilidad Presupuestal, posterior a la suscripción del contrato o acto administrativo con
el que se compromete el presupuesto e implica restar de forma definitiva del presupuesto
aprobado la parte comprometida, a fin de que no pueda ser usada en otro objeto. Éste registro
46
constituye requisito de ejecución de los contratos y actos que comprometen el presupuesto y
su omisión implica la imposibilidad de realizar el pago, generando responsabilidades a los
servidores públicos que permiten la ejecución de un contrato o acto, sin que se haya realizado
el registro presupuestal correspondiente.
La tercera etapa o de cumplimiento, aparece cuando el tercero cumple con su obligación de
hacer o entregar, y por tanto, surge la obligación de pago para la entidad pública
correspondiente. En México se denomina devengado y en España ésta etapa se denomina
obligación al igual que en Colombia en donde constituye otro registro en la Contabilidad
Presupuestal y el vínculo con la Contabilidad Financiera Patrimonial, dado que a partir de
ésta etapa se registra el pasivo correspondiente.
En el caso de México, cuando la ejecución se realiza a través de Acuerdos de Ministración21
de Fondos, es en ésta etapa que se presentan los documentos comprobatorios para proceder
a legalizar el pago.
La cuarta etapa, no presenta mayor complejidad, en los tres países consiste en el
desembolso efectivo de los recursos a través de cualquier medio de los previstos en el
mercado financiero (Cheque, abono en cuenta, transferencia de fondos, etc.). En el caso de
México, hay una etapa previa denominada orden de pago, que también existe en Colombia,
pero que se formaliza con el registro de la Obligación.
7.4 Modificaciones al Presupuesto en Ejecución
Las modificaciones a los presupuestos constituyen una práctica común en los tres países, las
cuales pueden ser a la cuantía, a la finalidad o a temporalidad; y aunque en la regulación
presupuestal se prevé la modificación de otros instrumentos presupuestales, como los
calendarios financieros, en el caso de México o al Plan Anual Mensualizado de Caja en
Colombia, nos referiremos únicamente a las modificaciones al texto presupuestal.
Tabla 7 Modificaciones al Presupuesto
Tipo México España Colombia
21 Los Acuerdos de Ministración constituyen unos giros que se realizan de forma anticipada al gasto, y que por
tanto deben realizar la legalización del mismo, con posterioridad a su realización. En Colombia se denominan
anticipos.
47
Modificaciones al
monto total de
presupuesto
Ampliaciones al
Presupuesto
Créditos Extraordinarios
Generación de Crédito
Ampliaciones de Crédito
Adiciones
Reducciones al
Presupuesto
Reducciones
Modificaciones en la
composición o
distribución del
presupuesto
Operaciones
compensadas entre
ramos o al interior
Transferencia de
Créditos
Traslados
Ajustes
Limitaciones a la
ejecución del
presupuesto
Aplazamientos
La importancia del primer grupo de modificaciones consiste en que lo que se modifica es
el monto total del presupuesto y por tanto se modifica la decisión tomada por el Legislativo
al momento de aprobar el respectivo presupuesto. En España, dentro de estas modificaciones
se encuentran la Generación de Crédito, que constituyen modificaciones que incrementan
los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o
superiores a los contemplados en el presupuesto inicial; y podríamos considerar en éste grupo
los Crédito Extraordinarios y Suplementarios, cuando en dichas operaciones no se anule
un crédito existente de la vigencia o de vigencias anteriores. También se encuentra la
Ampliación de Créditos, en razón a que la Ley General Presupuestaria, establece un listado
de créditos o apropiaciones que pueden ser ampliadas en el trascurso de la vigencia, dado
que por su naturaleza, pueden sufrir modificaciones no previstas desde el inicio como parte
de su dinámica. Dentro de éstas están los créditos al pago de pensiones de Clases Pasivas del
Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas
de normas con rango de ley, así como obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de
sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de principal como por gastos
derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización.
Las modificaciones son autorizadas de acuerdo a criterios de cuantía o tipo de modificación
por el Consejo de Ministros, El Ministro de Economía o los titulares de los respectivos
Departamentos. Únicamente en casos excepcionales se envían a las Cortes Generales, cuando
el crédito extraordinario o suplementario se destinara a atender obligaciones de ejercicios
anteriores, para las que no se anulará crédito en el ejercicio de procedencia.
48
En Colombia, se denominan adiciones y también deben ser producto de nuevos o mayores
ingresos y por tanto, se modifica el presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos para
incorporar el ingreso y el gasto a realizar con dicho recurso. Éste tipo de modificaciones
únicamente se pueden realizar por Ley, es decir a través del Legislativo.
Dentro de éste grupo también consideramos las reducciones al presupuesto previstas tanto en
México como en Colombia, las cuales consisten como su nombre lo indica en disminuir el
monto total del presupuesto y por tanto una o varias partidas de gasto. En el caso de
Colombia, esto es viable cuando los recaudos están por debajo de los esperados y de acuerdo
con los análisis macroeconómicos, el recurso con el que se pretendían financiar no va a
ingresar o alcanzar la meta prevista. El ajuste lo realiza el Gobierno por Decreto, con base en
sus competencias macroeconómicas de Sostenibilidad Fiscal.
El segundo grupo de modificaciones son las que cambian la composición del presupuesto
sin afectar el monto total, pero cambiando la composición del gasto, de acuerdo con las
diferentes clasificaciones, y por tanto pueden significar el aumento o disminución de partidas
al interior de una entidad ejecutora de gasto, de un tipo de gasto o entre entidades. En
España, dentro de éstas modificaciones se encuentran: los Créditos Extraordinarios y
Suplementarios, cuando se realizan con cargo al Fondo de Contingencia o con la anulación
de un crédito; las transferencias de crédito que son traspasos de dotaciones entre créditos
y pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto incluso para la creación de
créditos nuevos. Estas operaciones cuentan con una serie de restricciones relacionadas con
la imposibilidad de aumentar créditos que han sido disminuidos, transferir de operaciones de
capital a operaciones corrientes; no se pueden realizar entre diferentes secciones, entre otras.
En Colombia, se encuentran los denominados traslados, cuyas únicas limitaciones tienen
que ver con la competencia y el diseño presupuestal, en el sentido en que si se modifican
partidas aprobadas por el Congreso (rubros globales) deben ser modificadas por el mismo
órgano legislativo, pero si son modificaciones dentro de los rubros globales que aprobó el
Legislativo pueden ser realizadas por el Jefe de la sección presupuestal correspondiente, y
enviarlas para aprobación de la Dirección de Presupuesto, del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
49
También hay que contemplar en éste grupo, los denominados ajustes al presupuesto, que
consisten en asignar los recursos de una entidad suprimida o fusionada a la entidad que asume
las funciones, la incorporación de donaciones, La distribución territorial de apropiaciones al
interior de una entidad con presencia territorial, las que se derivan de convenios
interadministrativos, la corrección de errores en el texto de la Ley de presupuesto y el cambio
de la fuente de financiación de un gasto específico. Éstos se consideran ajustes y no
modificaciones en razón a que en teoría, no modifican las decisiones legislativas.
En el caso de México, éste tipo de modificaciones pueden ser a la estructura del presupuesto
y se clasifican en Administrativas, Funcional y Programática, Económica, o Geográfica. Las
administrativas son cuando se realizan dentro de los gastos corrientes, las funcionales o
programáticas cuando se cambia de responsable de la ejecución, económica cuando se
cambia el objeto del gasto y geográfica cuando se cambia su localización geográfica.
Por último, en razón a que en la Legislación Colombiana en el mismo capítulo de
modificaciones, se encuentran unas limitaciones a la ejecución presupuestal, fue necesario
crear un tercer grupo, para incluir este mecanismo de control presupuestal que resulta de
interés. Se denomina Aplazamiento y consiste en un Decreto que expide el Gobierno
Nacional, “aplazando” partidas de gasto por un monto equivalente al desfase entre los
recaudos esperados y los efectivos, para evitar aumentar o incurrir en déficit fiscal, cuando
el recaudo es menor de lo esperado. Éste Decreto no modifica el presupuesto pero “congela”
la apropiación o impide que pueda ser objeto de ejecución, mientras permanece la medida.
Es decir no se pueden ni expedir Certificados de Disponibilidad Presupuestal, ni realizar
Registros Presupuestales mientras subsista la medida y ella puede ser limitada en el tiempo
o indefinida, o levantada de acuerdo con el criterio del Gobierno.
7.5 Control y Seguimiento Presupuestal
Así como los Sistemas Presupuestales han desbordado a los presupuestos tradicionales, la
noción de control, evaluación y seguimiento han desbordado el control al instrumento
presupuestal, constituyéndose en sistemas de seguimiento, evaluación y control a la gestión
pública en general. Sin embargo, para poder identificar y analizar las diferencias y similitudes
50
de los tres países, se agrupará el Control en dos grupos y se limitará al seguimiento y control
de la ejecución del gasto público incorporado a los presupuestos públicos.
El primer grupo de controles, corresponde al denominado Control Externo el cual se realiza
a través de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. En España lo ejerce el Tribunal de
Cuentas, en México la Auditoría Superior de la Federación y en Colombia la Contraloría
General de la República.
En los tres países, en cuanto a sus Entidades Fiscalizadoras Superiores, tienen en común, su
autonomía Constitucional; su vínculo con el Legislativo, a nombre de quien ejercen la
atribución; y que tienen la doble función de fiscalización y establecimiento de
responsabilidades patrimoniales por daños generados al tesoro público, en razón a la gestión
pública realizada por un servidor público o un particular que administra recursos públicos.
La función de control externo se ejerce principalmente a través de auditorías y de la revisión
de las cuentas anuales, que deben ser aprobadas por dichos órganos. También, en los tres
países tienen la función de consolidación y/o revisión de la Cuenta General que ha de
presentarse al Legislativo, en la cual se consolida el informe de la gestión presupuestal de
Estado, para fines de control político.
El segundo grupo de controles es mucho más complejo, en la medida en que el control interno
incluye en los tres países un conjunto de instituciones, mecanismos, e instrumentos de
control, en el cual se integra la totalidad de la gestión pública como resultado con el uso de
los recursos públicos como medio. Es decir, que los recursos presupuestales constituyen para
efectos de control, un insumo de la gestión y no un fin en sí mismo.
El Control Interno en España es llevado a cabo por la Interventoría General de la
Administración del Estado y abarca desde el seguimiento del equilibrio financiero del sector
público y el cumplimiento de las reglas fiscales, hasta los resultados obtenidos con la
ejecución del gasto público.
En Colombia, el Control Interno es ejercido por cada entidad de forma autónoma, aunque los
jefes de la oficina de control interno, son de nombramiento del Presidente de la República.
Estos órganos deben hacer evaluación, seguimiento y control al Sistema de Control Interno
que constituye cada entidad. Por supuesto, además del seguimiento y evaluación de toda la
51
gestión de la entidad, incluye el seguimiento presupuestal y financiero como uno de los
aspectos a evaluar.
Adicional a lo anterior, existen competencias de seguimiento presupuestal en la Dirección
General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales no solo se
ejercen en el trámite de los presupuestos y sus modificaciones a través de dicha dirección,
sino que la Ley Orgánica de Presupuesto, los faculta para solicitar información y consolidar
la información presupuestal de la Nación, incluyendo las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, que no se encuentran incorporadas en el Presupuesto General de la
Nación.
En relación con los proyectos de inversión incorporados en el Presupuesto General de la
Nación, al Departamento Nacional de Planeación, que depende de la Presidencia de la
República, y que se encuentra a nivel de Ministerio, le corresponde administrar el Banco de
Programas y Proyectos de Inversión, en el cual deben estar registrados y evaluados los
proyectos para poder ser incorporados en el presupuesto. Sobre la base de la priorización de
dichos proyectos, que se tramitan para efectos de viabilidad ante el DNP, se asignan los
recursos de inversión en el presupuesto para cada entidad.
Durante su ejecución y como parte de los Planes de Desarrollo, el DNP, debe hacer
seguimiento y control a los presupuestos de inversión, a los resultados obtenidos en dichos
proyectos y a su aporte a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
En el caso de México, el Presupuesto Orientado a Resultados, implica todo un sistema de
evaluación y seguimiento del cumplimiento de metas e indicadores y dentro de éstos el
seguimiento financiero, que se correlaciona de forma directa con las metas físicas
establecidas, denominado Sistema de Evaluación del Desempeño. Sin embargo, desde el
punto de vista presupuestal, La Secretaría realiza trimestralmente la evaluación económica
de los ingresos y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y
entidades.
Las metas de los programas aprobados son analizadas y evaluadas por las Comisiones
Ordinarias de la Cámara de Diputados.
52
Por otra parte, El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
coordina las evaluaciones en materia de desarrollo social en términos de lo dispuesto en la
Ley General de Desarrollo Social y lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria. Las evaluaciones son contratadas con entidades especializadas
en el ramo del programa a evaluar.
8 Técnicas de presupuestación
Dada la articulación de los instrumentos de política económica con los presupuestos en los
denominados Sistemas Presupuestales, se hace necesario diferenciar dos etapas en los
procesos de presupuestación: una de carácter macroeconómico y de mediano plazo que
constituye el marco o el límite global a la presupuestación y otra de carácter institucional y
generalmente anualizada, aunque pueda tener proyecciones plurianuales en especial para los
proyectos de inversión que tienen esa condición, basada en las técnicas propias de la
presupuestación. A esto se ha denominado “presupuestación en dos fases” (Iglesias y
Morano, 2007).
La necesidad de conseguir la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas como objetivo de la
primera etapa, no necesariamente responde a la lógica del cumplimiento de los fines del
Estado a través de la prestación de servicios y bienes públicos o la protección de derechos de
los ciudadanos, razón por la cual, dicha relación no es pacífica, sobre todo como en el caso
de España y Colombia, cuando al mismo tiempo que son Estado Social de Derecho (garantes
de derechos de tercera generación) y han constitucionalizado la Sostenibilidad Fiscal,
(resultado fiscal por encima de los derechos garantizados).
La primera etapa de presupuestación, no responde a una técnica específica y generalmente
consiste en establecer reglas fiscales numéricas que ponen límites al nivel de gasto, déficit,
y endeudamiento; y en los ingresos; fondos de ahorro o estabilización en los ciclos
expansivos. En el caso de España, éstos topes corresponden con los pactados en la integración
de la Unión Europea y posteriormente formalizados a través del Plan Nacional de Reformas
y el Programa de Estabilidad y en el caso de México y Colombia a topes establecidos por los
mismos países, y formalizados en el Marco Macroeconómico de Mediano Plazo o en el
53
Marco Fiscal de Mediano Plazo, respectivamente pero sobre la base de las exigencias del
mercado financiero internacional y las proyecciones macroeconómicas.
La segunda etapa, que es el objeto de éste capítulo, se encuentra orientada por algunas
técnicas de presupuestación que han ido evolucionado en diferentes países, hasta el punto de
convertirse en referencias o buenas prácticas difundidas para ser adoptadas por otros países.
La técnica de presupuestación, está orientada a determinar los factores a tener en cuenta
cuando se calcula y distribuye el presupuesto, previo a su concertación política, para
posteriormente medir el efecto de su ejecución; dado lo anterior, termina teniendo un vínculo
muy fuerte con la clasificación presupuestal utilizada, en tanto que dicha clasificación deberá
ser funcional a la técnica de presupuestación. Sin embargo, generalmente los países terminan
teniendo criterios mezclados de clasificación y también métodos mixtos de presupuestación.
La presupuestación tradicional de la cual conservan secuelas, aún los países que han optado
por mejores prácticas presupuestales, consiste en tomar el presupuesto de la vigencia anterior,
e incrementar un porcentaje, generalmente relacionado con el nivel de inflación, para dar
continuidad especialmente al mantenimiento de las nóminas de funcionarios públicos de las
entidades a las que se le asignan los recursos, independientemente de sus niveles de
eficiencia, eficacia y la calidad con la que se presten los servicios, se brinden los bienes o se
garanticen los derechos. A éste tipo de presupuestación se ha denominado incrementalista.
Los recursos públicos, se orientan a la viabilización de las políticas públicas y éstas a su vez
son objeto de procesos de planificación que permitan su realización en condiciones de
eficiencia, eficacia y calidad. Sin embargo, dada la dinámica de la gestión pública, los
procesos de planificación no necesariamente responden a los tiempos y dinámicas de la
presupuestación, razón por la cual, una preocupación básica en los procesos de
presupuestación es su vínculo con los procesos de planificación, como se planteó con
anterioridad y con los mecanismos de medición para establecer el resultado e impacto tanto
de las políticas públicas en sí, como de los recursos asignados a su viabilización. En éste
contexto han surgido y evolucionado varias formas de presupuestación entre las que vale la
pena resaltar dos que son utilizadas en los países objeto de análisis: la Presupuestación por
Programas y el Presupuesto Orientado a Resultados.
54
La presupuestación por programas cuyo origen sitúan en el sector privado de los Estados
Unidos alrededor de 1924, y denominada Planning Programing Budgeting System (PPBS) al
parecer, tuvo su primera utilización en el sector público cuando McNamara, Secretario de
Defensa del Presidente Kennedy, lo introdujo como técnica de presupuestación en el
Departamento de Defensa en 1963, y posteriormente fue generalizado en 1965 por el
Presidente Johnson y desmontada como técnica generalizada por el Presidente Nixon.
(Martner, 1981).
El fundamento básico de la presupuestación por programas y debido a su origen, es concebir
a las entidades como productores de bienes o servicios y organizar la presupuestación en
torno a dicha producción, es decir combinar los medios adecuados para la consecución del
“producto” y por tanto asignar los recursos en función de dicha producción.
El presupuesto por programas calcula y presenta las acciones que realizan las entidades
públicas, de acuerdo con los objetivos y metas que se proponen lograr y del costo de
ejecución de los programas, es decir, el presupuesto por programas permite conocer qué
conjunto de acciones se pretenden realizar, en qué magnitud, y a qué costo.
Los supuestos que se manejan con su implementación, es la racionalización del gasto en
función de los recursos necesarios para cumplir los objetivos y por tanto un vínculo directo
entre los procesos de planeación y presupuestación. Sin embargo, su implantación presenta
dificultades entre otras razones, por los requerimientos de formación, sistemas de
información, y sistemas de costeo. Las limitaciones que en la práctica se han encontrado en
la implantación de esta técnica de presupuestación ha llevado a algunas variantes como la
Presupuestación por Programas – Proyectos, Programas - actividades, etc., que lo único que
varían son los niveles de detalle de la presupuestación y el afinamiento de los indicadores
para medir el cumplimiento de los objetivos.
Por otra parte, El denominado Presupuesto Orientado a Resultados, surge en el marco de las
teorías de la Nueva Gestión Pública, que no solo implica una nueva forma de relacionamiento
con el ciudadano, que constituye el centro de los objetivos de gestión, sino un cambio en los
paradigmas de las atribuciones del gestor público, a quien se libera de requisitos
procedimentales, para medir su gestión sobre resultados. (Makón, 2000). Por supuesto
aunque en últimas busca los mismos propósitos que la presupuestación por programas, las
55
diferencias fundamentales están en que el centro de la asignación de los recursos se encuentra
relacionados con los resultados e inclusive impactos que esperan tener con la aplicación de
dichos recursos en términos de políticas públicas y en que el gestor puede decidir la
combinación de medios porque su evaluación se realizará es sobre el resultado.
A manera de paradigma, se citan las experiencias de Nueva Zelandia y Australia, quienes
realizaron profundas transformaciones en la gestión pública e implementaron la
Presupuestación Orientada a Resultados, obteniendo resultados en términos de la satisfacción
de los requerimientos ciudadanos. La principal dificultad que presenta su implantación en
países de tradición jurídica de derecho administrativo, es el proceso de desregulación que
debe sufrir la gestión pública, para permitir mayor libertad en la toma de decisiones por parte
de los gestores públicos, para facilitarles la adecuada combinación de medios que le permitan
cumplir con los resultados, que generalmente terminan siendo pactados contractualmente. Lo
anterior sin contar que tiene los mismos requerimientos de la presupuestación por programas
y un grado mayor de refinamiento en los mecanismos de medición de los resultados.
Los tres países objeto de estudio tienen una mezcla de técnicas de presupuestación,
combinadas y direccionadas por las diferentes clasificaciones presupuestales, aunque
formalmente se presente como una técnica predominante. En los casos de España y
Colombia sería formalmente la Presupuestación por Programas y en el caso de México,
la Presupuestación Orientada a Resultados.
Sin embargo, aunque diferenciamos la técnica presupuestal, de la clasificación, como se
advirtió, terminan amalgamándose y quizá por esa misma razón la presupuestación no
responde a la lógica de las teorías que dice contener y por tanto, sus resultados tampoco
reflejan lo esperado.
El primer criterio que rige la clasificación presupuestal en los tres países es ¿quién gasta?,
lo que se ha denominado clasificación orgánica, administrativa o institucional (Ver Anexo
2) y responde a la necesidad de identificar los responsables de la gestión, a los cuales se
asignan los recursos con los que deberán cumplir sus funciones y/o prestar los servicios para
los cuales fueron creados y por tanto corresponde a la distribución de los recursos
presupuestales entre entidades o centros gestores de gasto, que constituyen la organización
del sector público en cada país e identificados como tales en el Presupuesto. Esta clasificación
56
aunque necesaria, dificulta la presupuestación de políticas públicas transversales, ya que el
diseño institucional generalmente responde a lógicas sectoriales, dada la especialización
funcional de las entidades públicas.
La segunda clasificación del presupuesto, aunque en los tres países no está en el mismo
orden, pero está presente, es la clasificación funcional, que como su denominación lo indica,
intenta identificar ¿para qué finalidad se gasta?, lo que permite agrupar las funciones de
algunas unidades institucionales en torno a funciones similares o complementarias, pero no
soluciona los problemas de presupuestación de las políticas transversales.
La tercera clasificación igualmente presente en los tres países, es la denominada clasificación
económica, que no solo permite identificar ¿en qué se gasta?, en términos del tipo de gasto
(corriente o capital) y/o en términos de medios utilizados (Remuneración de Personal,
adquisición de bienes, etc.). Esta clasificación resulta útil adicionalmente para fines de
comparación internacional en la medida en que constituye la base para información de
clasificaciones como la establecida por el Fondo Monetario Internacional, en su Manual de
Estadísticas Fiscales, aunque se supone que su origen debe ser la información financiera y
no la presupuestal. En países como Perú; y Colombia22 va en esa dirección, el Manual es la
base de clasificación presupuestal.
En el caso de México, la clasificación programática, que responde a la lógica del
presupuesto orientado a resultados, se fusiona con la funcional, (Ver anexo 3) debiendo
contener los resultados que se proponen alcanzar, en términos de funciones, programas,
proyectos, actividades, indicadores, objetivos y metas. Adicionalmente y como parte de las
clasificaciones “mínimas” que deberá contener el Presupuesto de egresos de conformidad
con lo previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, están la
clasificación geográfica, (por ubicación territorial de los beneficiarios del gasto) y la
Clasificación por Género (entre beneficiarios hombres y mujeres).
22 En la Ley Anual de presupuesto 2014, se incluyó un artículo que obliga a converger la clasificación
presupuestal al Manual de Estadísticas Fiscales del Fondo Monetario Internacional a más tardar en 2016.
Además de la Inconstitucionalidad por modificar la Ley Orgánica de Presupuesto, también viola la Clasificación
Constitucional de Funcionamiento, Servicio de la Deuda e Inversión. Sin embargo, la Corte me rechazó la
demanda de Inconstitucionalidad.
57
En España de conformidad con lo previsto en la Ley General Presupuestaria, además de las
clasificaciones orgánica y funcional, cuenta con la clasificación por programas y la
clasificación económica (Ver Anexo 4) que permite a los centros gestores agrupar sus
créditos conforme los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria.
En Colombia la Clasificación Institucional y por objeto del gasto (que constituye una
mezcla de Funcional y Económica) son la base del presupuesto. Sin embargo, la inversión
se clasifica por programas, subprogramas y proyectos. Esta clasificación dificulta la
identificación de contribución del gasto a la formación de capital y al constituir la base de las
reglas fiscales del nivel subnacional, facilita y/o propicia la contabilidad creativa. (Ver anexo
5).
Como se puede observar en lo descrito y más claramente en los anexos de clasificación, la
clasificación presupuestal se convirtió en una maraña de criterios entre mezclados que no
permiten hacer un seguimiento a las políticas públicas financiadas presupuestalmente y
conlleva la necesidad de crear nuevos sistemas de homologación y clasificación para hacer
seguimiento presupuestal. Aunque desde el punto de vista de los servidores del Estado esta
maraña termina siendo de su dominio y por tanto lo pone en ventaja frente a los políticos y
frente a la sociedad en general. Por lo descrito la gran deficiencia en la clasificación
presupuestal de los tres países es que no resulta comprensible para el ciudadano común y
corriente, lo que le imposibilita hacer un control eficaz sobre las autoridades y evidenciar
siquiera si sus necesidades y/o derechos se encuentran previstos y financiados en el
Presupuesto.
9 Conclusiones
Desde el punto de vista de régimen político los tres países analizados presentan grandes
diferencias en la medida en que estamos comparando una Monarquía, una República
Federada y Una Unitaria; el nivel de desarrollo y de productividad también se diferencian
sustancialmente, en tanto que, España con la cuarta parte del territorio, una población similar
a la de Colombia y menos de la mitad de la de México, tiene un PIB 12% superior al de
México y casi 5 veces superior al de Colombia.
58
A pesar de lo anterior, y de las diferencias en los términos dentro del mismo idioma, desde
el punto de vista jurídico, los tres países son de tradición jurídica positiva, con derecho
administrativo especializado y por tanto, con abundante regulación de la actividad
presupuestal, la cual proviene desde la Constitución misma hasta los lineamientos dados por
los respectivos Ministerios o Secretarías de Hacienda, lo que constituye una compleja
regulación de la totalidad de etapas e instrumentos presupuestales.
Las tres Constituciones tienen diferentes niveles de regulación y alcance, pero coindicen en
el hecho de que, en la Constitución se encuentra prevista la distribución de competencias
entre el Ejecutivo y el Legislativo, coincidiendo también en que al Ejecutivo le corresponde
la consolidación, presentación y ejecución de la mayor parte del gasto público y el recaudo
de las rentas comunes y al Legislativo la aprobación del presupuesto, sus modificaciones y
el control político de la gestión y del gasto público.
También se ocupan las Constituciones de establecer de forma tácita o expresa el trámite
presupuestal y los principios que rigen la presupuestación, tales como la Sostenibilidad
Fiscal, la Unidad y Universalidad (España y Colombia), y la anualidad en los tres países.
Desde el punto de vista Constitucional las grandes diferencias las presenta México, con poca
regulación y en donde prevalecen como principios presupuestales los principios que rigen
toda la gestión pública, de Eficiencia, Eficacia, Economía y Equidad.
Las Constituciones condicionan la naturaleza del régimen jurídico del presupuesto y del
instrumento presupuestal en sí, presentando nuevamente grandes similitudes entre España y
Colombia, en las cuales la presupuestación está sujeta en todo o en parte a normas orgánicas,
cuya naturaleza y requisitos de formación, difieren de la legislación ordinaria, condicionando
por contenido o jerarquía el manejo presupuestal. Nuevamente México presenta las grandes
diferencias en tanto que las Leyes no se diferencian por naturaleza, competencia o requisitos
de formación.
En cuanto a la naturaleza misma del presupuesto, y a pesar de que a nivel de jurisprudencia
en España y Colombia, se ha resuelto la discusión, estableciendo que el Presupuesto es una
Ley en sentido formal y material, a nivel de la doctrina en los tres países subsiste la discusión
en tanto que, son normas temporales, con fechas de presentación y aprobación, con
contenidos restringidos, incluso con trámite regulado de forma expresa, además cada parte
59
de presupuesto tiene unas características propias, por ejemplo, en España y Colombia, que
los ingresos hacen parte del Presupuesto, constituyen una autorización de recaudo, mientras
que el gasto es una autorización máxima de gasto para las entidades con presupuesto
limitativo, mientras que las disposiciones generales son normas propiamente dichas aunque
con limitaciones de contenido: No pueden reformar Leyes permanentes, no pueden establecer
o modificar tributos23. En el caso de México, que nuevamente presenta las grandes
diferencias, el presupuesto es aprobado mediante decreto por una sola de las cámaras del
legislativo y los ingresos hacen parte de una Ley aparte, que si es aprobada por todo el
Legislativo.
A pesar de lo descrito, cuando se entra ya en la minucia de la prolífica regulación
presupuestal, las diferencias se van disminuyendo y es posible identificar instrumentos y
prácticas presupuestales bastante similares.
El diseño de los Sistemas Presupuestales, muestran la existencia de varios instrumentos
presupuestales que cumplen las mismas finalidades en los tres países. Así, mientras en
México y Colombia existe el Plan de Desarrollo como orientador de toda la acción pública e
indicativo de la acción de los particulares, para conseguir el crecimiento económico y los
beneficios del Desarrollo, en España existe el Plan Nacional de Reformas, que si bien es un
instrumento diferente, en tanto que con él se busca el cumplimiento de los acuerdos y
requerimientos de la integración a la Unión Europea y no sufre los procesos de validación
social y legislativa que sufren los Planes de Desarrollo, resulta claro que contiene los
elementos del entorno macroeconómico, presupuestal y empresarial; la regulación de los
mercados y los factores productivos que inciden sobre el empleo y la productividad social
que posteriormente se traducirá en crecimiento económico y/o en satisfacción de las
necesidades sociales.
También los tres países cuentan con instrumentos de programación macroeconómica
plurianual, que buscan impactar de forma positiva la economía con la proyección de la
política fiscal en aras de garantizar la sostenibilidad, con el establecimiento de reglas fiscales
que controlan el gasto, establecen metas de déficit o superávit y limitan el endeudamiento a
niveles aceptables por el mercado internacional. En México el Marco Macroeconómico de
23 En España se puede con una habilitación Legal.
60
Mediano Plazo, en España es el Programa de Estabilidad, y en Colombia el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.
En Colombia en donde proliferan los instrumentos, están adicionalmente el Marco de Gastos
de Mediano Plazo y el Plan Operativo Anual de Inversiones, como instrumentos intermedios
antes de llegar al Instrumento Presupuestal propiamente dicho.
El Presupuesto, a pesar de las diferencias de naturaleza y trámite comentadas en el caso de
México, cumple la misma función de concertación y viabilización de las políticas públicas,
sujeto al principio de anualidad, aunque en los tres países, se pueden programar compromisos
que superen la anualidad, previo el cumplimiento de algunos requisitos relacionados con la
naturaleza del gasto y su trámite.
Por último dentro de los instrumentos presupuestales, los tres países cuentan con un
instrumento de programación y control de los Flujos de Caja, denominado Flujo de Fondos
en México, Presupuesto monetario en España y Plan Anual Mensualizado de Caja en
Colombia.
En relación con los principios presupuestales en los tres países, se encuentran presentes los
principios tradicionales planteados por los tratadistas de la Hacienda Pública a nivel
internacional, aunque algunos de ellos no se identifican como tal, sino que constituyen
simplemente una norma dentro del régimen presupuestal.
A pesar de lo anterior, la concepción y aplicación de los principios ha venido evolucionando
de acuerdo con las nuevas necesidades de los países y prácticamente el principio rector de la
presupuestación ha terminado siendo la sostenibilidad fiscal.
La Universalidad y la Unidad se han vuelto parciales o se ha cambiado de instrumento y la
Planificación de Mediano Plazo ha entrado a jugar un importante papel para la consecución
de la sostenibilidad fiscal.
En el caso de México, se encuentran contemplados como principios presupuestales, criterios
de valoración de la gestión pública presentes en los tres países como son la eficiencia, la
eficacia, la economía y la equidad, que en España y Colombia se utilizan para acercarse a la
calidad del gasto, pero que no se contemplan como principios presupuestales de forma
expresa.
61
Desde el punto de vista de las etapas y responsables del ciclo presupuestal desde la
programación hasta el pago de recursos con cargo al presupuesto público, los tres países
también presentan grandes similitudes. Los órganos principales de la administración pública,
como ejecutores autorizados de gasto, elaboran sus anteproyectos de presupuesto teniendo
en cuenta las orientaciones del Ministerio o Secretaría de Hacienda, de forma directa o a
través de sus oficinas de presupuesto, las cuales corresponden a la política presupuestal, la
cual a su vez, proviene fundamentalmente de los instrumentos de mediano plazo y de
sostenibilidad fiscal, (Programa de Estabilidad, Marco Macroeconómico de Mediano Plazo
y Marco Fiscal de Mediano Plazo).
Los Ministerios o Secretarías de Hacienda, de forma directa o a través de sus oficinas de
presupuesto, reciben y consolidan el proyecto de presupuesto, para su aprobación por el
Gobierno y su posterior presentación al Legislativo. Con excepción de Colombia, en dicha
consolidación se respetan los requerimientos de las ramas del poder público y demás órganos
autónomos Constitucionales. Estas actividades de elaboración de parámetros, elaboración y
consolidación de proyectos se realizan durante los tres primeros trimestres del año, para surtir
la presentación y aprobación por el Legislativo durante el último trimestre. El que primero lo
presenta es Colombia (en los primeros días de Agosto) y el último es España (antes del 1 de
octubre). En los tres países, cuentan con fecha límite de presentación y aprobación del
Presupuesto por el legislativo.
En el trámite de aprobación el único que no tiene restricciones para modificar la propuesta
de presupuesto es México, dado que en España y Colombia, las posibilidades de modificación
son bastante limitadas y sujetas al beneplácito del Gobierno.
Con excepción de México, se encuentra regulada la posibilidad de que inicie la vigencia sin
que se haya expedido el presupuesto (Prorroga en España y Repetición o vigencia del
proyecto presentado en Colombia).
Expedido el presupuesto y conforme el principio de anualidad, la ejecución de los
presupuestos inicia el 1 de enero y corresponden con el año calendario, para finalizar el 31
de diciembre, con excepción de las partidas plurianuales que hayan sido autorizadas.
62
En la ejecución cuentan con cuatro etapas básicas comunes, como son: una primera de
autorización del gasto, una segunda en que se adquiere un compromiso con un tercero a través
de un contrato, un acto administrativo o una sentencia judicial, una tercera en donde se
reconoce la obligación con un tercero en razón a que se cumplieron los preceptos del pago y
por tanto se ordena su pago, y finalmente, la entrega efectiva de los recursos al tercero
correspondiente, a través de los mecanismos ofrecidos por el sector financiero, tramitados
con mecanismos de tesorerías centralizadas o sistemas de cuentas únicas.
En materia de modificaciones al presupuesto durante su ejecución, se identifica la tendencia
a permitir la modificación de los presupuestos por los Gobiernos, sin acudir a la discusión
del órgano Legislativo que lo aprobó.
Las técnicas de presupuestación y la consecuente clasificación presupuestal varían
significativamente aunque de fondo conservan los mismos propósitos. La presupuestación
orientada resultados de México aunque teóricamente presenta las mayores ventajas para
garantizar la calidad del gasto público, implica un complejo sistema de clasificación y un
sistema de indicadores de seguimiento que alejan aún más que las otras técnicas, al ciudadano
del entendimiento del diseño y manejo de los presupuestos públicos, esto sin contar las
grandes dificultades para poder entregar más autonomía a los gestores públicos para decidir
los medios y ser evaluados por los resultados. La presupuestación por programas que tiene
una larga tradición, tanto en España como en Colombia, no han logrado satisfacer las
necesidades de calidad del gasto público y en el caso de Colombia, su aplicación residual
hace que la técnica predominante sea el presupuesto incrementalista, lo cual se ve reflejado
en los resultados.
El Control Externo en cuanto a su técnica y alcance son bastante similares, diferenciándose
únicamente desde el punto de vista institucional en que la Entidad de Fiscalización Superior
de España es colegiada y en México y Colombia unipersonal y el Control Interno, se
caracteriza por la superposición de mecanismos, instrumentos e instituciones dedicadas al
control, y cuyos niveles de eficiencia y eficacia, recargan la actividad de la Entidad de
Fiscalización Superior.
A pesar de los grandes esfuerzos por incluir principios de transparencia y publicidad en la
actividad presupuestal, la gran falencia en los tres países es poder contar con un presupuesto
63
que pueda entender un ciudadano común y corriente. En palabras de Antonio Amado,
Presidente de la Asociación Internacional de Presupuesto Público, ASIP, “no necesitamos un
presupuesto por programas, sino en presupuesto por problemas que es lo que entiende el
ciudadano”.
64
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España
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67
Constitución Española (artículos 75, 134, 135, 157 Y 158)
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera
Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de
diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria
Ley Orgánica 1/2012, de 3 de abril, por la que se excluye del ámbito de aplicación de la
disposición adicional de la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley
Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria, a determinados mecanismos de financiación
Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su
aplicación a las Entidades Locales
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
Ley de Presupuestos Generales del Estado 2014
Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia
presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público
Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad
presupuestaria y de fomento de la competitividad
Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de
suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el
cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la
economía española
México
http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/Paginas/DocumentosRecientes.aspx
68
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
CONSTITUCIÓN Política de los Estados Unidos Mexicanos
LEY Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
DECRETO por el que se reforman diversas Leyes Federales, con el objeto de actualizar todos
aquellos artículos que hacen referencia a las Secretarías de Estado cuya denominación fue
modificada y al Gobierno del Distrito Federal en lo conducente; así como eliminar la mención
de los departamentos administrativos que ya no tienen vigencia.
DECRETO por el que se adicionan diversas disposiciones a los artículos 2, 23, 27, 28, 41,
58, 85, 107 y 111; y se reforma el artículo 110, de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
DECRETO por el que se expide la Ley General de Contabilidad Gubernamental y se derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
DECRETO por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; Orgánica de la Administración
Pública Federal; de Coordinación Fiscal; de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público, y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de
Coordinación Fiscal y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria.
Colombia
69
www.presupuestospublicos.com
Constitución Política de Colombia
Estatuto Orgánico de Presupuesto
Estatuto Orgánico de Presupuesto
Decreto 111 de 1996, Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la
Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Ley 617 de 2000, Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421
de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional.
Ley 819 de 2003, Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
Ley 1483 de 2011, Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales.
Ley 1473 de 2011, Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras
disposiciones.
Ley 1508 de 2012, Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público
Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones
Ley 1530 de 2012, Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema
General de Regalías.
Decreto 4730 de 2005, por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto.
Decreto 1957 de 2007, Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se
dictan otras disposiciones en la materia.
70
ANEXO 1 Temas de Ley Orgánica en España y Colombia
Temas de Ley Orgánica en España Temas de Ley Orgánica en Colombia
Las que desarrollen derechos fundamentales y
libertades públicas (artículos 15 a 29 de la
Constitución).
Los reglamentos del Congreso y de cada una de las
Cámaras (Artículo 151)
Los Estatutos de Autonomía. las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones (Artículo 151)
El régimen electoral general. plan general de desarrollo (Artículo 151)
Bases de la organización militar (art. 8.2) asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales (Artículo 151)
Institución del Defensor del Pueblo la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales (Artículo 288)
Suspensión de los derechos reconocidos en los
artículos 17.2, 18.2 y 18.3 en relación con las
investigaciones correspondientes a la actuación de
bandas armadas o elementos terroristas (art. 55.2)
La conformación de las entidades territoriales
indígenas (Artículo 329)
Abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho
o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la
Corona (art. 57.5)
Definición de Gasto Público Social (Artículo 350)
Regulación de la elección directa de los Senadores
(art. 69.)
formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa
popular para la presentación de proposiciones de ley
(art. 87.3)
las condiciones y el procedimiento de las distintas
modalidades de referéndum previstas en la
Constitución (art. 92.3)
autorización de tratados por los que se atribuya a una
organización o institución internacional el ejercicio
de competencias derivadas de la Constitución (art.
93)
funciones, principios básicos de actuación y estatutos
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 104.2)
composición y competencia del Consejo de Estado
(art. 107)
regulación de los estados de alarma, de excepción y
de sitio, y las competencias y limitaciones
correspondientes (art. 116.1)
constitución, funcionamiento y gobierno de los
Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico
de los Jueces y Magistrados de carrera y del personal
al servicio de la Administración de Justicia (art.
122.1)
estatuto del Consejo General del Poder Judicial y el
régimen de incompatibilidades de sus miembros y
sus funciones, en particular en materia de
nombramientos, ascensos, inspección y régimen
disciplinario (Art. 122)
regulación del nombramiento de los doce miembros
del Consejo General del Poder Judicial que no son
71
nombrados a propuesta del Congreso y del Senado
(art. 122.3)
composición, organización y funciones del Tribunal
de Cuentas (art. 136.4)
alteración de los límites provinciales (art. 141.1)
autorización de la constitución de Comunidades
Autónomas uniprovinciales que no reúnan las
condiciones del art. 143.1 (art. 144 a)
autorización o acuerdo de Estatutos de autonomía
para territorios que no estén integrados en la
organización provincial (art. 144 b)
sustitución de la iniciativa de las Corporaciones
locales a que se refiere el art. 143.2 (art. 144 c)
reforma de los Estatutos de autonomía (art. 147.3)
regulación de la coordinación y las demás facultades
de las Comunidades Autónomas en relación con las
policías locales (art. 148.1.22)
creación de policías por las Comunidades
Autónomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos (art. 149.1.29)
transferencia o delegación de competencias estatales
en las Comunidades Autónomas (art. 150.2)
regulación del referéndum previsto en art. 151.1
regulación de la posibilidad que en caso de no
aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias
provincias en referendúm las restantes puedan
constituir Comunidad Autónoma (art. 151.5)
ejercicio de las competencias financieras
enumeradas en el art. 157.1, las normas para resolver
los conflictos que pudieran surgir y las posibles
formas de colaboración financiera entre las
Comunidades Autónomas y el Estado (art. 157.3)
competencia del Tribunal Constitucional (Art.
161.1.d)
determinación de las personas y órganos legitimados
ante el Tribunal Constitucional (art. 162.2)
funcionamiento del Tribunal Constitucional, el
estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el
mismo y las condiciones para el ejercicio de las
acciones (art. 165)
Fuente: Constituciones
72
ANEXO 2
Clasificación Administrativa en México
Fuente: Guerrero y Padrón (2000)
73
Clasificación Orgánica en España
01 CASA DE SU MAJESTAD EL REY
01.01 CASA DE SU MAJESTAD EL REY
02 CORTES GENERALES
02.01 CORTES GENERALES
02.02 CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
02.03 SENADO
02.04 JUNTA ELECTORAL CENTRAL
02.05 DEFENSOR DEL PUEBLO
03 TRIBUNAL DE CUENTAS
03.01 TRIBUNAL, FISCALÍA Y SERVICIOS GENERALES
04 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
04.01 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
05 CONSEJO DE ESTADO
05.01 CONSEJO DE ESTADO
06 DEUDA PÚBLICA
06.01 BONOS, OBLIGACIONES Y OTRAS DEUDAS
06.02 PRÉSTAMOS
06.03 LETRAS DEL TESORO
06.04 DEUDAS ASUMIDAS
06.05 OBLIGACIONES DIVERSAS
07 CLASES PASIVAS
07.01 PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES DE CLASES PASIVAS
08 CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
08.01 CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
12 MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN
12.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
12.02 SECRETARÍA DE ESTADO PARA LA UNIÓN EUROPEA
12.03 SECRETARÍA DE ESTADO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y PARA
IBEROAMÉRICA
12.04 SECRETARÍA DE ESTADO DE ASUNTOS EXTERIORES
13 MINISTERIO DE JUSTICIA
13.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
13.02 SECRETARÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
13.03 DIRECCIÓN GENERAL DE LOS REGISTROS Y DEL NOTARIADO
13.04 ABOGACÍA GENERAL DEL ESTADO-DIRECCIÓN DEL SERVICIO JURIDICO DEL
ESTADO
13.05 SECRETARÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. FISCALÍA
GENERAL DEL ESTADO
13.06 SECRETARÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-MINISTERIO
FISCAL
14 MINISTERIO DE DEFENSA
14.01 MINISTERIO Y SUBSECRETARÍA
14.02 CUARTEL GENERAL DEL EMAD
14.03 SECRETARÍA DE ESTADO DE LA DEFENSA
14.12 EJÉRCITO DE TIERRA
14.17 ARMADA
14.22 EJÉRCITO DEL AIRE
15 MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
15.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
15.02 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
15.04 DIRECCIÓN GENERAL DEL PATRIMONIO DEL ESTADO
74
15.05 SECRETARÍA DE ESTADO DE HACIENDA
15.07 DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTOS
15.08 DIRECCIÓN GENERAL DEL CATASTRO
15.09 TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL
15.10 DIRECCIÓN GENERAL DE ORDENACIÓN DEL JUEGO
15.11 INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
15.12 SECRETARÍA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y GASTOS
15.13 DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL Y PENSIONES PÚBLICAS
15.14 DIRECCIÓN GENERAL DE FONDOS COMUNITARIOS
15.15 DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTOS
15.22 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
15.26 SECRETARÍA DE ESTADO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
15.27 DIRECCIÓN GENERAL DE COORDINACIÓN DE COMPETENCIAS CON LAS CC.AA.
Y LAS EE.LL.
15.28 DIR. GENERAL DE COORDINACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL
ESTADO
16 MINISTERIO DEL INTERIOR
16.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
16.02 SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD
16.03 DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA
16.04 DIRECCIÓN GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL
16.05 SECRETARÍA GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS
17 MINISTERIO DE FOMENTO
17.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
17.02 DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMACIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTOS
17.03 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
17.09 DIRECCIÓN GENERAL DE ARQUITECTURA, VIVIENDA Y SUELO
17.18 DIRECCIÓN GENERAL DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL
17.20 SECRETARÍA DE ESTADO DE INFRAESTRUCTURAS, TRANSPORTE Y VIVIENDA
17.32 DIRECCIÓN GENERAL DE MARINA MERCANTE
17.34 DIRECCIÓN GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL
17.38 DIRECCIÓN GENERAL DE CARRETERAS
17.39 DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE TERRESTRE
17.40 DIRECCIÓN GENERAL DE FERROCARRILES
18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE
18.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
18.02 SECRETARÍA GENERAL TECNICA
18.03 SECRET. DE ESTADO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN PROFESIONAL Y
UNIVERSIDADES
18.04 DIRECCIÓN GENERAL DE EVALUACIÓN Y COOPERACIÓN TERRITORIAL
18.05 DIRECCIÓN GENERAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL
18.06 SECRETARÍA GENERAL DE UNIVERSIDADES
18.07 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA UNIVERSITARIA
18.09 SECRETARÍA DE ESTADO DE CULTURA
18.11 D. G. DE BELLAS ARTES Y BIENES CULTURALES Y DE ARCHIVOS Y
BIBLIOTECAS
18.13 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS E INDUSTRIAS CULTURALES Y DEL LIBRO
19 MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
19.01 MINISTERIO Y SUBSECRETARÍA
19.02 SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
19.03 SECRETARÍA DE ESTADO DE EMPLEO
19.07 SECRETARÍA GENERAL DE INMIGRACIÓN Y EMIGRACIÓN
20 MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO
20.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
20.02 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA 20.04 SECRETARÍA DE ESTADO DE TURISMO
20.12 SECR. DE EST. DE TELECOMUN. Y PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN
75
20.15 SECRETARÍA GENERAL DE INDUSTRIA Y DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA
EMPRESA
20.16 DIRECCIÓN GENERAL DE INDUSTRIA Y DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA
20.18 SECRETARÍA DE ESTADO DE ENERGÍA
20.19 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ENERGÉTICA Y MINAS
23 MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
23.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
23.02 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
23.04 SECRETARÍA DE ESTADO DE MEDIO AMBIENTE
23.05 DIRECCIÓN GENERAL DEL AGUA
23.06 DIRECCIÓN GENERAL DE SOSTENIBILIDAD DE LA COSTA Y EL MAR
23.08 DIRECCIÓN GENERAL DE CALIDAD Y EVALUACIÓN AMBIENTAL Y MEDIO
NATURAL
23.10 OFICINA ESPAÑOLA DEL CAMBIO CLIMÁTICO
23.11 SECRETARÍA GENERAL DE AGRICULTURA Y ALIMENTACIÓN
23.12 DIRECCIÓN GENERAL DE PRODUCCIONES Y MERCADOS AGRARIOS
23.13 DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIOS
23.14 DIRECCIÓN GENERAL DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA
23.15 SECRETARÍA GENERAL DE PESCA
23.16 DIRECCIÓN GENERAL DE ORDENACIÓN PESQUERA
23.17 DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS PESQUEROS Y ACUICULTURA
23.18 DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO RURAL Y POLÍTICA FORESTAL
23.19 DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD DE LA PRODUCCIÓN AGRARIA
25 MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
25.01 PRESIDENTE DEL GOBIERNO
25.02 MINISTERIO Y SERVICIOS GENERALES
25.03 PORTAVOZ DEL GOBIERNO
26 MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD
26.01 MINISTERIO Y SUBSECRETARÍA
26.02 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
26.04 SECRETARÍA GENERAL DE SANIDAD Y CONSUMO
26.07 DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD PÚBLICA, CALIDAD E INNOVACIÓN
26.09 D. G. DE CARTERA BÁSICA DE SERVICIOS DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD Y
FARMACIA
26.12 DIRECCIÓN GENERAL DE ORDENACIÓN PROFESIONAL
26.15 SECRETARÍA DE ESTADO DE SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD
26.16 DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIOS PARA LA FAMILIA Y LA INFANCIA
26.17 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS DE APOYO A LA DISCAPACIDAD
26.18 DELEGACIÓN DEL GOBIERNO PARA EL PLAN NACIONAL SOBRE DROGAS
26.21 DIRECCIÓN GENERAL PARA LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
26.22 DELEGACIÓN DEL GOBIERNO PARA LA VIOLENCIA DE GÉNERO
27 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD
27.01 MINISTERIO, SUBSECRETARÍA Y SERVICIOS GENERALES
27.02 SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
27.03 SECRETARÍA DE ESTADO DE ECONOMÍA Y APOYO A LA EMPRESA
27.04 SECRETARÍA GENERAL DEL TESORO Y POLÍTICA FINANCIERA
27.05 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA
27.06 DIRECCIÓN GENERAL DE ANÁLISIS MACROECONÓMICO Y ECONOMÍA
INTERNACIONAL
27.07 DIRECCIÓN GENERAL DE SEGUROS Y FONDOS DE PENSIONES
27.08 SECRETARÍA DE ESTADO DE COMERCIO
27.09 DIRECCIÓN GENERAL DE COMERCIO E INVERSIONES
27.10 DIRECCIÓN GENERAL DE COMERCIO INTERIOR
27.11 SECRETARÍA DE ESTADO DE INVESTIGACIÓN, DESARROLLO E INNOVACIÓN
27.12 SECRETARÍA GENERAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
27.13 DIRECCIÓN GENERAL DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y TÉCNICA
76
27.14 DIRECCIÓN GENERAL DE INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD
31 GASTOS DE DIVERSOS MINISTERIOS
31.02 D.G. PRESUPUESTOS. GASTOS DE LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES
31.03 DIRECCIÓN GENERAL DEL PATRIMONIO DEL ESTADO
31.04 SUBSECRETARÍA DE HACIENDA
32 OTRAS RELACIONES FINANCIERAS CON ENTES TERRITORIALES
32.01 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL.
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
32.02 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL.
ENTIDADES LOCALES
33 FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL
33.03 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL GALICIA
33.04 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
ANDALUCÍA
33.05 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
PRINCIPADO DE ASTURIAS
33.06 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
CANTABRIA
33.08 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL REGIÓN DE
MURCIA
33.09 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
COMUNIDAD VALENCIANA
33.11 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CASTILLA-
LA MANCHA
33.12 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CANARIAS
33.14 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
EXTREMADURA
33.17 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CASTILLA
Y LEÓN
33.18 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL MELILLA
33.19 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CEUTA
33.20 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL VARIAS
CC.AA
34 RELACIONES FINANCIERAS CON LA UNIÓN EUROPEA
34.01 D. G. FONDOS COMUNITARIOS. RELACIONES FINANCIERAS CON LA U. E.
35 FONDO DE CONTINGENCIA
35.01 DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTOS. FONDO DE CONTINGENCIA
36 SISTEMAS DE FINANCIACIÓN DE ENTES TERRITORIALES
36.02 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CATALUÑA
36.03 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL GALICIA
36.04 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
ANDALUCÍA
36.05 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
PRINCIPADO DE ASTURIAS
36.06 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
CANTABRIA
36.07 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL LA RIOJA
36.10 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL ARAGÓN
36.11 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CASTILLA-
LA MANCHA
36.12 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CANARIAS
36.14 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
XTREMADURA
36.17 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CASTILLA
Y LEÓN
36.18 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL MELILLA
77
36.19 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL CEUTA
36.20 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL. VARIAS
CC. AA.
36.21 SECRETARÍA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL.
ENTIDADES LOCALES
78
Clasificación Institucional en Colombia
(Unidades Institucionales)
010101 CONGRESO DE LA REPUBLICA - SENADO DE LA REPUBLICA - GESTION GENERAL
010102 CONGRESO DE LA REPUBLICA - CAMARA DE REPRESENTANTES - GESTION GENERAL
020101 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - GESTION GENERAL
020900 AGENCIA PRESIDENCIAL DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE COLOMBIA, APC - COLOMBIA
021100 UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
021200 AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS
030101 DEPARTAMENTO DE PLANEACION - GESTION GENERAL
030300 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL - AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA - COLOMBIA COMPRA EFICIENTE.
032400 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
032500 FONDO NACIONAL DE REGALIAS
040101 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA (DANE) - GESTION GENERAL
040200 FONDO ROTATORIO DEL DANE
040300 INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - IGAC
050101 DEPARTAMENTO FUNCION PUBLICA - GESTION GENERAL
050300 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA (ESAP)
060101 DAS - GESTION GENERAL
060200 FONDO ROTATORIO DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD
110101 MINIRELACIONES EXTERIORES - GESTION GENERAL
110200 FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
110400 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACION COLOMBIA
120101 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO - GESTIÓN GENERAL
120400 SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
120800 INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC
120900 DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES EN LIQUIDACIÓN
121000 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO
121100 UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - SPC
130101 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION GENERAL
130117 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AGENCIA DEL INSPECTOR GENERAL DE TRIBUTOS, RENTAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - ITRC
130118 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL UNIDAD DE PROYECCIÓN NORMATIVA Y ESTUDIOS DE REGULACIÓN FINANCIERA - URF
130119 COLJUEGOS
130800 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURIA GENERAL DE LA NACION
130900 SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA SOLIDARIA
131000 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
131200 UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO
131300 SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
131401 UGPPP - GESTION GENERAL
131500 FONDO ADAPTACION
140100 SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA NACIONAL
150101 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - GESTION GENERAL
150102 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - COMANDO GENERAL
150103 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJERCITO
150104 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - ARMADA
150105 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - FUERZA AEREA
150111 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - SALUD
150112 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - DIRECCION GENERAL MARITIMA - DIMAR
150300 CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES
150700 INSTITUTO CASAS FISCALES DEL EJERCITO
150800 DEFENSA CIVIL COLOMBIANA, GUILLERMO LEÓN VALENCIA
151000 CLUB MILITAR DE OFICIALES
151100 CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL
79
151201 FONPOLICIA - GESTION GENERAL
151600 SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
151900 HOSPITAL MILITAR
152000 AGENCIA LOGISTICA DE LAS FUERZAS MILITARES
160101 POLICIA NACIONAL - GESTION GENERAL
160102 POLICIA NACIONAL - SALUD
170101 MINAGRICULTURA - GESTION GENERAL
170106 UNIDAD DE PLANIFICACIÓN DE TIERRAS RURALES, ADECUACIÓN DE TIERRAS Y USOS AGROPECUARIOS UPRA
170200 INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (ICA)
171300 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER
171500 AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA - AUNAP
171600 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS
190101 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - GESTIÓN GENERAL
190106 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL FONDO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES
190109 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGIA
190110 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - SANATORIO DE CONTRATACION
190111 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - SANATORIO DE AGUA DE DIOS
190112 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - CENTRO DERMATOLOGICO FEDERICO LLERAS ACOSTA
190114 DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE FONDOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
190300 INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS)
191000 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
191200 INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA
191301 FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO - PENSIONES
191302 FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO - CESANTIAS Y VIVIENDA
191401 FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA - SALUD
191402 FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA -PENSIONES
210101 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - GESTION GENERAL
210113 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS - CREG -
210300 SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO
210900 UNIDAD DE PLANEACION MINERO ENERGETICA - UPME
211000 INSTITUTO DE PLANIFICACION Y PROMOCION DE SOLUCIONES ENERGETICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS -IPSE-
211100 AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS - ANH
211200 AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA - ANM
220101 MINISTERIO EDUCACION NACIONAL - GESTION GENERAL
220900 INSTITUTO NACIONAL PARA SORDOS (INSOR)
221000 INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS (INCI)
223400 ESCUELA TECNOLOGICA INSTITUTO TECNICO CENTRAL
223800 INSTITUTO NACIONAL DE FORMACION TECNICA PROFESIONAL DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
223900 INSTITUTO NACIONAL DE FORMACION TECNICA PROFESIONAL DE SAN JUAN DEL CESAR
224100 INSTITUTO TOLIMENSE DE FORMACION TECNICA PROFESIONAL
224200 INSTITUTO TECNICO NACIONAL DE COMERCIO SIMON RODRIGUEZ DE CALI
230101 MINISTERIO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES - GESTION GENERAL
230103 MINISTERIO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL COMISION DE REGULACION DE
COMU
230600 FONDO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES
230900 AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO - ANE
231000 AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION ANTV
240101 MINISTERIO DE TRANSPORTE - GESTION GENERAL
240104 MINISTERIO DE TRANSPORTE - SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
240200 INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
241200 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL
241300 AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
250101 PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN - GESTION GENERAL
250105 MINISTERIO PUBLICO - INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL MINISTERIO PUBLICO
250200 DEFENSORIA DEL PUEBLO
260101 CONTRALORIA GRAL. REPUBLICA - GESTION GENERAL
80
260200 FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
270102 RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
270103 RAMA JUDICIAL - CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
270104 RAMA JUDICIAL - CONSEJO DE ESTADO
270105 RAMA JUDICIAL - CORTE CONSTITUCIONAL
270108 RAMA JUDICIAL - TRIBUNALES Y JUZGADOS
280101 REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - GESTION GENERAL
280102 REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
280200 FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURIA
280300 FONDO SOCIAL DE VIVIENDA DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL
290101 FISCALIA GENERAL DE LA NACION - GESTION GENERAL
290200 INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES
320101 MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - GESTION GENERAL
320102 PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA
320104 AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLA
320200 INSTITUTO DE HIDROLOGIA, METEOROLOGIA Y ESTUDIOS AMBIENTALES- IDEAM
320401 FONAM - GESTION GENERAL
320800 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINU Y SAN JORGE (CVS)
320900 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO (CRQ)
321000 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABA - CORPOURABA
321100 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS)
321200 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCO - CODECHOCO
321400 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA)
321500 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER)
321600 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE NARINO (CORPONARINO)
321700 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL (CORPONOR)
321800 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA (CORPOGUAJIRA)
321900 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR (CORPOCESAR)
322100 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CRC)
322200 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL MAGDALENA (CORPAMAG)
322300 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONIA - CORPOAMAZONIA
322400 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y ORIENTE DE LA AMAZONIA - CDA
322600 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA - CORALINA
322700 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL AREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA - CORMACARENA
322800 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA MOJANA Y EL SAN JORGE - CORPOMOJANA
322900 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA (CORPORINOQUIA)
323000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SUCRE (CARSUCRE)
323100 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA (CAM)
323200 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA (CORANTIOQUIA)
323300 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO - CRA
323400 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER (CAS)
323500 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA (CORPOBOYACA)
323600 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CHIVOR (CORPOCHIVOR)
323700 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL GUAVIO (CORPOGUAVIO)
323800 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE (CARDIQUE)
323900 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLIVAR (CSB)
330101 MINISTERIO DE CULTURA - GESTION GENERAL
330400 ARCHIVO GENERAL DE LA NACION
330500 INSTITUTO COLOMBIANO DE ANTROPOLOGIA E HISTORIA
330700 INSTITUTO CARO Y CUERVO
340101 AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - GESTION GENERAL
350101 MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - GESTION GENERAL
350102 MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - DIRECCION GENERAL DE COMERCIO EXTERIOR
350104 MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - ARTESANIAS DE COLOMBIA S.A.
350200 SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
350300 SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
81
350400 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL JUNTA CENTRAL CONTADORES
350500 INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA - INM
360101 MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
360107 MINISTERIO DEL TRABAJO - SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR
360108 MINISTERIO DEL TRABAJO - CAJA DE PREVISION SOCIAL DE COMUNICACIONES (CAPRECOM)
360111 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACION
360200 SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)
361200 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ORGANIZACIONES SOLIDARIAS
370101 MINISTERIO DEL INTERIOR - GESTIÓN GENERAL
370200 FONDO PARA LA PARTICIPACION Y EL FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA
370300 DIRECCION NACIONAL DEL DERECHO DE AUTOR
370400 CORPORACION NACIONAL PARA LA RECONSTRUCCION DE LA CUENCA DEL RIO PAEZ Y ZONAS ALEDANAS NASA KI WE
370800 UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION - UNP
370900 DIRECCION NACIONAL DE BOMBEROS
380100 COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
390101 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION - GESTION GENERAL
400101 MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - GESTIÓN GENERAL
400102 COMISION DE REGULACION DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO CRA
400200 FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA
410101 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - GESTIÓN GENERAL
410200 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA CONSOLIDACIÓN TERRITORIAL
410300 AGENCIA NACIONAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA EXTREMA
410400 UNIDAD DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS
410500 CENTRO DE MEMORIA HISTÓRICA
410600 INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
420101 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - GESTIÓN GENERAL
430101 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL DEPORTE, LA RECREACIÓN, LA ACTIVIDAD FÍSICA Y EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE ?
COLDEPORTES
82
ANEXO 3
Clasificación Funcional del Gasto en México
RELACIÓN DE FINALIDADES, FUNCIONES Y SUBFUNCIONES
1 GOBIERNO
1.1. LEGISLACION
1.1.1 Legislación
1.1.2 Fiscalización
1.2. JUSTICIA
1.2.1 Impartición de Justicia
1.2.2 Procuración de Justicia
1.2.3 Reclusión y Readaptación Social
1.2.4 Derechos Humanos
1.3. COORDINACION DE LA POLITICA DE GOBIERNO
1.3.1 Presidencia / Gubernatura
1.3.2 Política Interior
1.3.3 Preservación y Cuidado del Patrimonio Público
1.3.4 Función Pública
1.3.5 Asuntos Jurídicos
1.3.6 Organización de Procesos Electorales
1.3.7 Población
1.3.8 Territorio
1.3.9 Otros
1.4. RELACIONES EXTERIORES
1.4.1 Relaciones Exteriores
1.5. ASUNTOS FINANCIEROS Y HACENDARIOS
1.5.1 Asuntos Financieros
1.5.2 Asuntos Hacendarios
1.6. SEGURIDAD NACIONAL
1.6.1 Defensa
1.6.2 Marina
1.6.3 Inteligencia para la Preservación de la Seguridad Nacional
1.7. ASUNTOS DE ORDEN PÚBLICO Y DE SEGURIDAD INTERIOR
1.7.1 Policía
1.7.2 Protección Civil
1.7.3 Otros Asuntos de Orden Público y Seguridad
1.7.4 Sistema Nacional de Seguridad Pública
1.8. OTROS SERVICIOS GENERALES
1.8.1 Servicios Registrales, Administrativos y Patrimoniales
1.8.2 Servicios Estadísticos
1.8.3 Servicios de Comunicación y Medios
1.8.4 Acceso a la Información Pública Gubernamental
1.8.5 Otros
2 DESARROLLO SOCIAL
2.1. PROTECCION AMBIENTAL
2.1.1 Ordenación de Desechos
2.1.2 Administración del Agua
2.1.3 Ordenación de Aguas Residuales, Drenaje y Alcantarillado
2.1.4 Reducción de la Contaminación
2.1.5 Protección de la Diversidad Biológica y del Paisaje
83
2.1.6 Otros de Protección Ambiental
2.2. VIVIENDA Y SERVICIOS A LA COMUNIDAD
2.2.1 Urbanización
2.2.2 Desarrollo Comunitario
2.2.3 Abastecimiento de Agua
2.2.4 Alumbrado Público
2.2.5 Vivienda
2.2.6 Servicios Comunales
2.2.7 Desarrollo Regional
2.3. SALUD
2.3.1 Prestación de Servicios de Salud a la Comunidad
2.3.2 Prestación de Servicios de Salud a la Persona
2.3.3 Generación de Recursos para la Salud
2.3.4 Rectoría del Sistema de Salud
2.3.5 Protección Social en Salud
2.4. RECREACION, CULTURA Y OTRAS MANIFESTACIONES SOCIALES
2.4.1 Deporte y Recreación
2.4.2 Cultura
2.4.3 Radio, Televisión y Editoriales
2.4.4 Asuntos Religiosos y Otras Manifestaciones Sociales
2.5. EDUCACION
2.5.1 Educación Básica
2.5.2 Educación Media Superior
2.5.3 Educación Superior
2.5.4 Posgrado
2.5.5 Educación para Adultos
2.5.6 Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes
2.6. PROTECCION SOCIAL
2.6.1 Enfermedad e Incapacidad
2.6.2 Edad Avanzada
2.6.3 Familia e Hijos
2.6.4 Desempleo
2.6.5 Alimentación y Nutrición
2.6.6 Apoyo Social para la Vivienda
2.6.7 Indígenas
2.6.8 Otros Grupos Vulnerables
2.6.9 Otros de Seguridad Social y Asistencia Social
2.7. OTROS ASUNTOS SOCIALES
2.7.1 Otros Asuntos Sociales
3 DESARROLLO ECONOMICO
3.1. ASUNTOS ECONOMICOS, COMERCIALES Y LABORALES EN GENERAL
3.1.1 Asuntos Económicos y Comerciales en General
3.1.2 Asuntos Laborales Generales
3.2. AGROPECUARIA, SILVICULTURA, PESCA Y CAZA
3.2.1 Agropecuaria
3.2.2 Silvicultura
3.2.3 Acuacultura, Pesca y Caza
3.2.4 Agroindustrial
3.2.5 Hidroagrícola
3.2.6 Apoyo Financiero a la Banca y Seguro Agropecuario
3.3. COMBUSTIBLES Y ENERGIA
3.3.1 Carbón y Otros Combustibles Minerales Sólidos
3.3.2 Petróleo y Gas Natural (Hidrocarburos)
3.3.3 Combustibles Nucleares
3.3.4 Otros Combustibles
3.3.5 Electricidad
84
3.3.6 Energía no Eléctrica
3.4. MINERIA, MANUFACTURAS Y CONSTRUCCION
3.4.1 Extracción de Recursos Minerales excepto los Combustibles Minerales
3.4.2 Manufacturas
3.4.3 Construcción
3.5. TRANSPORTE
3.5.1 Transporte por Carretera
3.5.2 Transporte por Agua y Puertos
3.5.3 Transporte por Ferrocarril
3.5.4 Transporte Aéreo
3.5.5 Transporte por Oleoductos y Gasoductos y Otros Sistemas de Transporte
3.5.6 Otros Relacionados con Transporte
3.6. COMUNICACIONES
3.6.1 Comunicaciones
3.7. TURISMO
3.7.1 Turismo
3.7.2 Hoteles y Restaurantes
3.8. CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION
3.8.1 Investigación Científica
3.8.2 Desarrollo Tecnológico
3.8.3 Servicios Científicos y Tecnológicos
3.8.4 Innovación
3.9. OTRAS INDUSTRIAS Y OTROS ASUNTOS ECONOMICOS
3.9.1 Comercio, Distribución, Almacenamiento y Depósito
3.9.2 Otras Industrias
3.9.3 Otros Asuntos Económicos
4 OTRAS NO CLASIFICADAS EN FUNCIONES ANTERIORES
4.1. TRANSACCIONES DE LA DEUDA PUBLICA / COSTO FINANCIERO DE LA DEUDA
4.1.1 Deuda Pública Interna
4.1.2 Deuda Pública Externa
4.2. TRANSFERENCIAS, PARTICIPACIONES Y APORTACIONES ENTRE DIFERENTES
NIVELES Y ORDENES DE GOBIERNO
4.2.1 Transferencias entre Diferentes Niveles y Órdenes de Gobierno
4.2.2 Participaciones entre Diferentes Niveles y Órdenes de Gobierno
4.2.3 Aportaciones entre Diferentes Niveles y Órdenes de Gobierno
4.3. SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO
4.3.1 Saneamiento del Sistema Financiero
4.3.2 Apoyos IPAB
4.3.3 Banca de Desarrollo
4.3.4 Apoyo a los programas de reestructura en unidades de inversión (UDIS)
4.4. ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES
4.4.1 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores
85
ANEXO 4
Clasificación por Programas y Clasificación Económica en España
Área de gasto 1. Servicios públicos básicos
11 Justicia.
111 Administración General de Justicia.
111 M Gobierno del Poder Judicial.
111 N Dirección y Servicios Generales de Justicia.
111 O Selección y formación de jueces.
111 P Documentación y publicaciones judiciales.
111 Q Formación del Personal de la Administración de Justicia.
111 R Formación de la carrera fiscal.
112 Administración de Justicia.
112 A Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal.
113 Registros.
113 M Registros vinculados con la Fe Pública.
12 Defensa.
121 Administración General de Defensa.
121 M Administración y Servicios Generales de Defensa.
121 N Formación del Personal de las Fuerzas Armadas.
121 O Personal en reserva.
122 Fuerzas Armadas.
122 A Modernización de las Fuerzas Armadas.
122 B Programas especiales de modernización.
122 M Gastos Operativos de las Fuerzas Armadas.
122 N Apoyo Logístico.
13 Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias.
131 Administración General de Seguridad y Protección Civil.
131 M Dirección y Servicios Generales de Seguridad y Protección Civil.
131 N Formación de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
131 O Fuerzas y Cuerpos en reserva.
131 P Derecho de asilo y apátridas.
132 Seguridad y Orden Público.
132 A Seguridad ciudadana.
132 B Seguridad vial.
132 C Actuaciones policiales en materia de droga.
133 Instituciones Penitenciarias.
133 A Centros e Instituciones Penitenciarias.
133 B Trabajo, formación y asistencia a reclusos.
134 Protección Civil.
134 M Protección Civil.
135 Protección de datos.
135 M Protección de datos de carácter personal.
14 Política Exterior.
141 Administración General de Relaciones Exteriores.
141 M Dirección y Servicios Generales de Asuntos Exteriores.
142 Acción Diplomática y Consular.
142 A Acción del Estado en el exterior.
142 B Acción diplomática ante la Unión Europea.
143 Cooperación para el Desarrollo.
143 A Cooperación para el desarrollo.
144 Cooperación, Promoción y Difusión Cultural en el Exterior.
144 A Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior.
86
Área de gasto 2. Actuaciones de protección y promoción social
21 Pensiones.
211 Pensiones contributivas.
211 M Pensiones contributivas de la Seguridad Social.
211 N Pensiones de Clases Pasivas.
211 O Otras pensiones y prestaciones de Clases Pasivas.
212 Pensiones no contributivas.
212 M Pensiones no contributivas y prestaciones asistenciales.
212 N Pensiones de guerra.
219 Gestión de pensiones.
219 M Gestión de las prestaciones económicas de Seguridad Social.
219 N Gestión de pensiones de Clases Pasivas.
22 Otras prestaciones económicas.
221 Prestaciones económicas de la Seguridad Social.
221 M Subsidios incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de la
Seguridad Social.
222 Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo.
222 M Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo.
223 Prestaciones de garantía salarial.
223 M Prestaciones de garantía salarial.
224 Otras prestaciones económicas.
224 M Prestaciones económicas por cese de actividad.
23 Servicios Sociales y Promoción Social.
231 Acción social.
231 A Plan Nacional sobre Drogas.
231 B Acciones en favor de los emigrantes.
231 C Servicios Sociales Seguridad Social a personas con discapacidad.
231 D Servicios Sociales de la Seguridad Social a personas mayores.
231 E Otros servicios sociales de la Seguridad Social.
231 F Otros servicios sociales del Estado.
231 G Atención a la infancia y a las familias.
231 H Acciones en favor de los inmigrantes.
231 I Autonomía personal y atención a la dependencia.
232 Promoción social.
232 A Promoción y servicios a la juventud.
232 B Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.
232 C Actuaciones para la prevención integral de la violencia de género.
239 Gestión de servicios sociales.
239 M Gestión de los servicios sociales de la Seguridad Social.
24 Fomento del Empleo.
241 Promoción del empleo y de la inserción laboral.
241 A Fomento de la inserción y estabilidad laboral.
241 N Desarrollo del trabajo autónomo, de la economía social y de la responsabilidad
Social de las empresas.
25 Desempleo.
251 Asistencia al desempleo.
251 M Prestaciones a los desempleados.
26 Acceso a la vivienda y fomento de la edificación.
261 Acceso a la vivienda y fomento de la edificación.
261 N Promoción, administración y ayudas para rehabilitación y acceso a vivienda.
261 O Ordenación y fomento de la edificación.
261 P Urbanismo y política del suelo.
29 Gestión y administración de la Seguridad Social.
291 Gestión, inspección y control de la Seguridad Social y protección social.
291 A Inspección y control de Seguridad y Protección Social.
291 M Dirección y Servicios Generales de Seguridad Social y Protección Social.
87
Área de gasto 3. Producción de bienes públicos de carácter preferente
31 Sanidad.
311 Administración General de Sanidad.
311 M Dirección y Servicios Generales de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
311 O Políticas de Salud y Ordenación Profesional.
312 Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud.
312 A Asistencia hospitalaria en las Fuerzas Armadas.
312 B Atención primaria de salud. Instituto Nacional de Gestión Sanitaria.
312 C Atención especializada de salud Instituto Nacional de Gestión Sanitaria.
312 D Medicina marítima.
312 E Asistencia sanitaria del Mutualismo Administrativo.
312 F Atención primaria de salud Mutuas Accidentes Trabajo y Enfermedades
Profesionales e Instituto Social de la Marina.
312 G Atención especializada de salud de Mutuas Accidentes Trabajo y Enfermedades
Profesionales e Instituto Social de la Marina.
313 Acciones públicas relativas a la salud.
313 A Prestaciones sanitarias y farmacia.
313 B Salud pública, sanidad exterior y calidad.
313 C Seguridad alimentaria y nutrición.
313 D Donación y trasplante de órganos, tejidos y células.
32 Educación.
321 Administración General de Educación.
321 M Dirección y Servicios Generales de Educación, Cultura y Deporte.
321 N Formación permanente del profesorado de Educación.
322 Enseñanza.
322 A Educación infantil y primaria.
322 B Educación secundaria, formación profesional y Escuelas Oficiales de Idiomas.
322 C Enseñanzas universitarias.
322 E Enseñanzas artísticas.
322 F Educación en el exterior.
322 G Educación compensatoria.
322 I Enseñanzas especiales.
322 K Deporte en edad escolar y en la Universidad.
322 L Otras enseñanzas y actividades educativas.
323 Promoción educativa.
323 M Becas y ayudas a estudiantes.
324 Servicios complementarios de la enseñanza.
324 M Servicios complementarios de la enseñanza.
33 Cultura.
332 Bibliotecas y archivos.
332 A Archivos.
332 B Bibliotecas.
333 Museos y artes plásticas.
333 A Museos.
333 B Exposiciones.
334 Promoción cultural.
334 A Promoción y cooperación cultural.
334 B Promoción del libro y publicaciones culturales.
334 C Fomento de las industrias culturales.
335 Artes escénicas.
335 A Música y danza.
335 B Teatro.
335 C Cinematografía.
336 Deportes y educación física.
336 A Fomento y apoyo de las actividades deportivas.
337 Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico.
88
337 A Administración del Patrimonio Histórico-Nacional.
337 B Conservación y restauración de bienes culturales.
337 C Protección del Patrimonio Histórico.
Área de gasto 4. Actuaciones de carácter económico
41 Agricultura, Pesca y Alimentación.
412 Mejoras de las estructuras agrarias y de los sistemas productivos.
412 C Competitividad y calidad de la producción y los mercados agrarios.
412 D Competitividad y calidad de la sanidad agraria.
412 M Regulación de los mercados agrarios.
413 Competitividad industrial agroalimentaria y calidad alimentaria.
413 A Competitividad industria agroalimentaria y calidad alimentaria.
414 Desarrollo rural.
414 A Gestión de recursos hídricos para el regadío.
414 B Desarrollo del medio rural.
414 C Programa de desarrollo rural sostenible.
415 Protección y desarrollo de recursos pesqueros y mejora de estructuras.
415 A Protección de los recursos pesqueros y desarrollo sostenible.
415 B Mejora de estructuras y mercados pesqueros.
416 Previsión de riesgos en las producciones agraria y pesquera.
416 A Previsión de riesgos en las producciones agrarias y pesqueras.
42 Industria y Energía.
421 Actuaciones administrativas sobre la industria.
421 M Dirección y Servicios Generales de Industria y Energía.
421 N Regulación y protección de la propiedad industrial.
421 O Calidad y seguridad industrial.
422 Reconversión y desarrollo industrial.
422 A Incentivos regionales a la localización industrial.
422 B Desarrollo industrial.
422 M Reconversión y reindustrialización.
423 Fomento de la minería y de las comarcas mineras.
423 M Desarrollo alternativo de las comarcas mineras del carbón.
423 N Explotación minera.
424 Protección y Seguridad Nuclear.
424 M Seguridad nuclear y protección radiológica.
425 Ordenación y eficiencia energética.
425 A Normativa y desarrollo energético.
43 Comercio, Turismo y Pymes.
431 Comercio.
431 A Promoción comercial e internacionalización de la empresa.
431 N Ordenación del comercio exterior.
431 O Ordenación y modernización de las estructuras comerciales.
432 Ordenación y promoción turística.
432 A Coordinación y promoción del turismo.
433 Desarrollo empresarial.
433 M Apoyo a la pequeña y mediana empresa.
44 Subvenciones al transporte.
441 Subvenciones al transporte.
441 M Subvenciones y apoyo al transporte terrestre.
441 N Subvenciones y apoyo al transporte marítimo.
441 O Subvenciones y apoyo al transporte aéreo.
441 P Subvenciones al transporte extrapeninsular de mercancías.
45 Infraestructuras.
451 Administración general de Infraestructuras.
451 M Estudios y servicios asistencia técnica en Obras Públicas y Urbanismo.
451 N Dirección y Servicios Generales de Fomento.
451 O Dirección y Servicios Generales de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
89
452 Recursos hidráulicos.
452 A Gestión e infraestructuras del agua.
452 M Normativa y ordenación territorial de los recursos hídricos.
453 Infraestructuras del transporte terrestre.
453 A Infraestructura del transporte ferroviario.
453 B Creación de infraestructura de carreteras.
453 C Conservación y explotación de carreteras.
453 M Ordenación e inspección del transporte terrestre.
454 Infraestructuras del transporte marítimo.
454 M Regulación y seguridad del tráfico marítimo.
455 Infraestructuras del transporte aéreo.
455 M Regulación y supervisión de la aviación civil.
456 Actuaciones medioambientales.
456 A Calidad del agua.
456 B Protección y mejora del medio ambiente.
456 C Protección y mejora del medio natural.
456 D Actuación en la costa.
456 M Actuaciones para la prevención de la contaminación y el cambio climático.
457 Actuaciones en comarcas mineras del carbón.
457 M Infraestructuras en comarcas mineras del carbón.
46 Investigación, desarrollo e innovación.
462 Investigación y estudios relacionados con los servicios públicos generales.
462 M Investigación y estudios sociológicos y constitucionales.
462 N Investigación y estudios estadísticos y económicos.
463 Investigación básica.
463 A Investigación científica.
463 B Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica.
464 Investigación y desarrollo relacionados con la defensa.
464 A Investigación y estudios de las Fuerzas Armadas.
464 B Apoyo a la innovación tecnológica en el sector de la defensa.
465 Investigación y desarrollo relacionados con la salud.
465 A Investigación sanitaria.
466 Investigación y desarrollo relacionados con la educación.
466 A Investigación y evaluación educativa.
467 Investigación y desarrollo en otros sectores.
467 A Astronomía y astrofísica.
467 B Investigación, desarrollo y experimentación en Transportes e infraestructuras.
467 C Investigación y desarrollo tecnológico-industrial.
467 D Investigación y experimentación agraria.
467 E Investigación oceanográfica y pesquera.
467 F Investigación geológico-minera y medioambiental.
467 G Investigación y desarrollo de la Sociedad de la Información.
467 H Investigación energética, medioambiental y tecnológica.
467 I Innovación tecnológica de las telecomunicaciones.
49 Otras actuaciones de carácter económico.
491 Comunicaciones.
491 M Ordenación y promoción de las telecomunicaciones y de la Sociedad de la
Información.
491 N Servicio postal universal.
492 Defensa de la competencia.
492 M Defensa de la competencia.
492 N Regulación y vigilancia de la competencia en el Mercado de Tabacos.
492 O Protección y promoción de los derechos de los consumidores y usuarios.
493 Ordenación del sector financiero.
493 M Dirección, control y gestión de seguros.
493 O Regulación contable y de auditorías.
90
494 Relaciones laborales.
494 M Administración de las relaciones laborales y condiciones de trabajo.
495 Cartografía, meteorología y metrología.
495 A Desarrollo y aplicación de la información geográfica española.
495 B Meteorología.
495 C Metrología.
496 Ordenación del sector del juego.
496 M Regulación del juego.
497 Servicios Marítimos.
497 M Salvamento y lucha contra la contaminación en la mar.
Área de gasto 9. Actuaciones de carácter general
91 Alta dirección.
911 Alta Dirección del Estado.
911 M Jefatura del Estado.
911 N Actividad legislativa.
911 O Control externo del Sector Público.
911 P Control Constitucional.
911 Q Apoyo a la gestión administrativa de la Jefatura del Estado.
912 Alta Dirección del Gobierno.
912 M Presidencia del Gobierno.
912 N Alto asesoramiento del Estado.
912 O Relaciones con las Cortes Generales, Secretariado del Gobierno y apoyo a la
Alta Dirección.
912 P Asesoramiento del Gobierno en materia social, económica y laboral.
912 Q Asesoramiento para la protección de los intereses nacionales.
92 Servicios de carácter general.
921 Administración General.
921 N Dirección y organización de la Administración Pública.
921 O Formación del personal de las Administraciones Públicas.
921 P Administración periférica del Estado.
921 Q Cobertura informativa.
921 R Publicidad de las normas legales.
921 S Asesoramiento y defensa intereses del Estado.
921 T Servicios de transportes de Ministerios.
921 U Publicaciones.
921 V Evaluación de políticas y programas públicos, calidad de los servicios e impacto
normativo.
922 Coordinación y organización territorial del Estado.
922 M Organización territorial del Estado y desarrollo de sus sistemas de colaboración.
922 N Coordinación y relaciones financieras con los Entes Territoriales.
923 Administración General de Economía y Hacienda.
923 A Gestión del Patrimonio del Estado.
923 C Elaboración y difusión estadística.
923 M Dirección y Servicios Generales de Hacienda y Administraciones Públicas.
923 N Formación del personal de Economía y Hacienda.
923 O Gestión de la Deuda y de la Tesorería del Estado.
923 P Relaciones con los Organismos Financieros Multilaterales.
923 Q Dirección y Servicios Generales de Economía y Competitividad.
924 Participación ciudadana.
924 M Elecciones y Partidos Políticos.
929 Imprevistos, situaciones transitorias y contingencias de ejecución.
929 M Imprevistos y funciones no clasificadas.
929 N Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.
93 Administración financiera y tributaria.
931 Política Económica y Fiscal.
931 M Previsión y política económica.
91
931 N Política presupuestaria.
931 O Política tributaria.
931 P Control interno y Contabilidad Pública.
932 Gestión del Sistema Tributario.
932 A Aplicación del sistema tributario estatal.
932 M Gestión del catastro inmobiliario.
932 N Resolución de reclamaciones económico-administrativas.
94 Transferencias a otras administraciones públicas.
941 Transferencias a Comunidades Autónomas.
941 M Transferencias a CC.AA. por participación en los ingresos del Estado.
941 N Transferencias a CC.AA. por los Fondos de Compensación Interterritorial.
941 O Otras transferencias a Comunidades Autónomas.
942 Transferencias a Entidades Locales.
942 A Cooperación económica local del Estado.
942 M Transferencias a Entidades Locales por participación en los ingresos del Estado.
942 N Otras aportaciones a Entidades Locales.
943 Relaciones financieras con la Unión Europea.
943 M Transferencias al Presupuesto General de la Unión Europea.
943 N Cooperación al desarrollo a través del Fondo Europeo de Desarrollo.
95 Deuda pública.
951 Deuda pública.
951 M Amortización y gastos financieros de la deuda pública en moneda nacional.
951 N Amortización y gastos financieros de la deuda pública en moneda extranjera.
92
Clasificación económica del presupuesto de gastos
1. Gastos de personal.
10. Altos cargos.
100. Retribuciones básicas y otras remuneraciones.
00. Retribuciones básicas.
01. Retribuciones complementarias.
107. Contribuciones a planes de pensiones.
11. Personal eventual.
110. Retribuciones básicas y otras remuneraciones.
00. Retribuciones básicas.
01. Retribuciones complementarias.
02. Otras remuneraciones.
117. Contribuciones a planes de pensiones.
12. Funcionarios.
120. Retribuciones básicas.
00. Sueldos del grupo A1 y grupo A.
01. Sueldos del grupo A2 y grupo B.
02. Sueldos del grupo C1 y grupo C.
03. Sueldos del grupo C2 y grupo D.
04. Sueldos personal de agrupaciones profesionales y grupo E.
05. Trienios.
06. Pagas extraordinarias.
07. Otras retribuciones básicas.
10. Sueldos de tropa y marinería profesional permanente.
11. Sueldos de tropa y marinería profesional no permanente.
121. Retribuciones complementarias.
00. Complemento de destino.
01. Complemento específico.
02. Indemnización por residencia.
03. Otros complementos.
09. Complemento de destino de tropa y marinería profesionales.
10. Complemento específico de tropa y marinería profesionales.
11. Complemento por incorporación y años de servicio.
12. Indemnización reservistas voluntarios.
122. Retribuciones en especie.
00. Casa vivienda.
01. Vestuario.
02. Bonificaciones.
09. Otras.
123. Indemnizaciones percibidas por destino en el extranjero.
00. Indemnización por destino en el extranjero.
01. Indemnización por educación.
124. Retribuciones de funcionarios en prácticas.
00. Sueldos del grupo A1 y grupo A.
01. Sueldos del grupo A2 y grupo B.
02. Sueldos del grupo C1 y grupo C.
03. Sueldos del grupo C2 y grupo D.
04. Sueldos personal de agrupaciones profesionales y grupo E.
05. Trienios.
06. Pagas extraordinarias.
07. Retribuciones complementarias.
127. Contribuciones a planes de pensiones.
13. Laborales.
130. Laboral fijo.
00. Retribuciones básicas.
93
01. Otras remuneraciones.
131. Laboral eventual.
132. Retribuciones en especie.
00. Casa vivienda.
01. Vestuario.
02. Bonificaciones.
09. Otras.
137. Contribuciones a planes de pensiones.
14. Otro personal.
143. Otro personal.
147. Contribuciones a planes de pensiones.
15. Incentivos al rendimiento.
150. Productividad.
151. Gratificaciones.
153. Complemento de dedicación especial.
16. Cuotas, prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador.
160. Cuotas sociales.
00. Seguridad Social.
01. MUFACE.
02. ISFAS.
03. MUGEJU.
09. Otras.
162. Gastos sociales del personal.
00. Formación y perfeccionamiento del personal.
01. Economatos y comedores.
02. Transporte de personal.
04. Acción social.
05. Seguros.
09. Otros.
2. Gastos corrientes en bienes y servicios.
20. Arrendamientos y cánones.
200. Arrendamientos de terrenos y bienes naturales.
202. Arrendamientos de edificios y otras construcciones.
203. Arrendamientos de maquinaria, instalaciones y utillaje.
204. Arrendamientos de medios de transporte.
205. Arrendamientos de mobiliario y enseres.
206. Arrendamientos de equipos para procesos de información.
208. Arrendamientos de otro inmovilizado material.
209. Cánones.
21. Reparaciones, mantenimiento y conservación.
210. Infraestructura y bienes naturales.
212. Edificios y otras construcciones.
213. Maquinaria, instalaciones y utillaje.
214. Elementos de transporte.
215. Mobiliario y enseres.
216. Equipos para procesos de la información.
218. Bienes situados en el exterior.
219. Otro inmovilizado material.
22. Material, suministros y otros.
220. Material de oficina.
00. Ordinario no inventariable.
01. Prensa, revistas, libros y otras publicaciones.
02. Material informático no inventariable.
15. Material de oficina en el exterior.
221. Suministros.
00. Energía eléctrica.
94
01. Agua.
02. Gas.
03. Combustible.
04. Vestuario.
05. Alimentación.
06. Productos farmacéuticos y material sanitario.
07. Suministros de carácter militar y policial.
08. Suministros de material deportivo, didáctico y cultural.
09. Labores Fábrica Nacional Moneda y Timbre.
11. Suministros de repuestos de maquinaria, utillaje y elementos de transporte.
12. Suministros de material electrónico, eléctrico y de comunicaciones.
15. Suministros en el exterior.
99. Otros suministros.
222. Comunicaciones.
00. Servicios de Telecomunicaciones.
01. Postales y mensajería.
15. Comunicaciones en el exterior.
99. Otras.
223. Transportes.
224. Primas de seguros.
225. Tributos.
00. Estatales.
01. Autonómicos.
02. Locales.
15. Tributos en el exterior.
226. Gastos diversos.
01. Atenciones protocolarias y representativas.
02. Publicidad y propaganda.
03. Jurídicos, contenciosos.
06. Reuniones, conferencias y cursos.
07. Oposiciones y pruebas selectivas.
08. Gastos reservados.
09. Actividades culturales y deportivas.
15. Gastos diversos en el exterior.
99. Otros.
227. Trabajos realizados por otras empresas y profesionales.
00. Limpieza y aseo.
01. Seguridad.
02. Valoraciones y peritajes.
04. Custodia, depósito y almacenaje.
05. Procesos electorales y consultas populares.
06. Estudios y trabajos técnicos.
07. Para la contratación del servicio de cobertura informática nacional e internacional de
interés público.
15. Trabajos realizados por otras empresas y profesionales en el exterior.
99. Otros.
23. Indemnizaciones por razón del servicio.
230. Dietas.
231. Locomoción.
232. Traslado.
233. Otras indemnizaciones.
24. Gastos de publicaciones.
240. Gastos de edición y distribución.
25. Conciertos de asistencia sanitaria.
250. Con la Seguridad Social.
251. Con entidades de seguro libre.
95
259. Otros conciertos de asistencia sanitaria.
27. Compras, suministros y otros gastos relacionados con la actividad.
3. Gastos financieros.
30. De deuda pública en moneda nacional.
300. Intereses.
301. Gastos de emisión, modificación y cancelación.
303. Rendimientos implícitos.
309. Otros gastos financieros.
31. De préstamos en moneda nacional.
310. Intereses.
311. Gastos de emisión, modificación y cancelación.
313. Rendimientos implícitos.
319. Otros gastos financieros.
32. De deuda pública en moneda extranjera.
320. Intereses.
321. Gastos de emisión, modificación y cancelación.
322. Diferencias de cambio.
323. Rendimientos implícitos.
329. Otros gastos financieros.
33. De préstamos en moneda extranjera.
330. Intereses.
331. Gastos de emisión, modificación y cancelación.
332. Diferencias de cambio.
333. Rendimientos implícitos.
339. Otros gastos financieros.
34. De depósitos y fianzas.
340. Intereses de depósitos.
341. Intereses de fianzas.
35. Intereses de demora y otros gastos financieros.
352. Intereses de demora.
359. Otros gastos financieros.
4. Transferencias corrientes.
40. A la Administración del Estado.
41. A organismos autónomos.
42. A la Seguridad Social.
43. A Agencias Estatales y otros Organismo Públicos.
44. A Sociedades, Entidades Públicas Empresariales, Fundaciones y resto de Entes del Sector Público.
45. A Comunidades Autónomas.
46. A Entidades Locales.
47. A empresas privadas.
48. A familias e instituciones sin fines de lucro.
49. Al exterior.
5. Fondo de Contingencia y Otros Imprevistos.
50. Dotación al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.
500. Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria.
6. Inversiones reales.
60. Inversión nueva en infraestructura y bienes destinados al uso general.
600. Inversiones en terrenos.
601. Otras.
61. Inversión de reposición en infraestructura y bienes destinados al uso general.
610. Inversiones en terrenos.
611. Otras.
62. Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios.
620. Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios.
63. Inversión de reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios.
630. Inversión de reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios.
96
64. Gastos de inversiones de carácter inmaterial.
640. Gastos en inversiones de carácter inmaterial.
65. Inversiones militares en infraestructura y otros bienes.
650. Inversiones militares en infraestructura y otros bienes.
66. Inversiones militares asociadas al funcionamiento de los servicios.
660. Inversiones militares asociadas al funcionamiento operativo de los servicios.
67. Gastos militares de inversiones de carácter inmaterial.
670. Gastos militares en inversiones de carácter inmaterial.
7. Transferencias de capital.
70. A la Administración del Estado.
71. A Organismos Autónomos.
72. A la Seguridad Social.
73. A Agencias Estatales y otros Organismos Públicos.
74. A Sociedades, Entidades Públicas Empresariales, Fundaciones y resto de Entes del Sector Público.
75. A Comunidades Autónomas.
76. A Entidades Locales.
77. A empresas privadas.
78. A familias e instituciones sin fines de lucro.
79. Al exterior.
8. Activos financieros.
80. Adquisición de deuda del Sector Público.
800. Adquisición de deuda del Sector Público a corto plazo.
801. Adquisición de deuda del Sector Público a largo plazo.
81. Adquisición de obligaciones y bonos fuera del Sector Público.
810. Adquisición de obligaciones y bonos fuera del Sector Público a corto plazo.
811. Adquisición de obligaciones y bonos fuera del Sector Público a largo plazo.
82. Concesión de préstamos al Sector Público.
820. Préstamos a corto plazo.
821. Préstamos a largo plazo.
83. Concesión de préstamos fuera del Sector Público.
830. Préstamos a corto plazo.
831. Préstamos a largo plazo.
84. Constitución de depósitos y fianzas.
840. Depósitos.
00. A corto plazo.
01. A largo plazo.
841. Fianzas.
00. A corto plazo.
01. A largo plazo.
85. Adquisición de acciones y participaciones del Sector Público.
850. Adquisición de acciones y participaciones del Sector Público.
86. Adquisición de acciones y participaciones fuera del Sector Público.
860. De empresas nacionales o de la Unión Europea.
861. De otras empresas.
87. Aportaciones patrimoniales.
870. Aportaciones patrimoniales.
89. Suscripción de acciones y aportaciones a Instituciones Financieras Internacionales.
890. Suscripción de acciones y aportaciones a Instituciones Financieras
Internacionales.
9. Pasivos financieros.
90. Amortización de deuda pública en moneda nacional.
900. Amortización de deuda pública en moneda nacional a corto plazo.
901. Amortización de deuda pública en moneda nacional a largo plazo.
91. Amortización de préstamos en moneda nacional.
910. Amortización de préstamos a corto plazo de entes del Sector Público.
911. Amortización de préstamos a largo plazo de entes del Sector Público.
97
912. Amortización de préstamos a corto plazo de entes de fuera del Sector Público.
913. Amortización de préstamos a largo plazo de entes de fuera del Sector Público.
92. Amortización de deuda pública en moneda extranjera.
920. Amortización de deuda pública en moneda extranjera a corto plazo.
921. Amortización de deuda pública en moneda extranjera a largo plazo.
93. Amortización de préstamos en moneda extranjera.
930. Amortización de préstamos en moneda extranjera a corto plazo.
931. Amortización de préstamos en moneda extranjera a largo plazo.
94. Devolución de depósitos y fianzas.
940. Devolución de depósitos.
941. Devolución de fianzas.
98
ANEXO 5
Clasificación por Objeto del gasto en Colombia
A. Funcionamiento
1 Gastos de Personal
1 0 1 Servicios Personales Asociados a Nómina
1 0 2 Servicios Personales Indirectos
1 0 5 Contribuciones Inherentes a la Nómina Sector Privado y Público
2 Gastos Generales
2 0 3 Impuestos y Multas
2 0 4 Adquisición de Bienes y Servicios
3 Transferencias Corrientes
3 1 Transferencias por Convenios con el Sector Privado
3 1 1 Programas Nacionales que se Desarrollan con el Sector Privado
3 2 Transferencias al Sector Público
3 2 1 Orden Nacional
3 2 2 Empresas Públicas Nacionales No Financieras
3 2 3 Empresas Públicas Nacionales Financieras
3 2 4 Departamentos
3 2 5 Empresas Públicas Departamentales No Financieras
3 2 7 Municipios
3 2 10 Otras Entidades Descentralizadas Públicas del Orden Territorial
3 4 Transferencias Al Exterior
3 4 1 Organismos Internacionales
3 4 3 Otras Transferencias al Exterior
3 5 Transferencias de Previsión y Seguridad Social
3 5 1 Pensiones y Jubilaciones
3 5 2 Cesantías
3 5 3 Otras Transferencias de Previsión y Seguridad Social
3 6 Otras Transferencias
3 6 1 Sentencias y Conciliaciones
3 6 2 Fondo de Compensación Interministerial
3 6 3 Destinatarios de las Otras Transferencias Corrientes
3 7 Sistema General de Participaciones
3 7 1 Participación para Educación
3 7 2 Participación para Salud
3 7 3 Participación para Propósito General
3 7 4 Asignaciones Especiales
3 7 5 Participación Agua Potable y Saneamiento Básico
4 Transferencias de Capital
4 2 Otras Transferencias
4 2 1 Destinatarios de las Otras Transferencias de Capital
5 Gastos de Comercialización y Producción
5 1 Comercial
5 1 1 Compra de Bienes y Servicios
5 1 2 Otros Gastos
5 2 Industrial
5 2 1 Compra de Bienes y Servicios
5 2 2 Otros Gastos
5 3 Agrícola
5 3 1 Compra de Bienes y Servicios
2 Otros Gastos
B. Servicio de la Deuda Pública
99
6 Servicio de la Deuda Externa
6 1 Amortización Deuda Pública Externa
6 1 1 Banca Comercial
6 1 2 Banca de Fomento
6 1 3 Gobiernos
6 1 4 Organismos Multilaterales
6 1 5 Proveedores
6 1 6 Títulos Valores
6 1 7 Cuenta Especial de Deuda Externa
6 2 Intereses, Comisiones y Gastos Deuda Pública Externa
6 2 1 Banca Comercial
6 2 2 Banca de Fomento
6 2 3 Gobiernos
6 2 4 Organismos Multilaterales
6 2 5 Proveedores
6 2 6 Títulos Valores
6 2 7 Cuenta Especial de Deuda Externa
7 Servicio de la Deuda Interna
7 1 Amortización Deuda Pública Interna
7 1 1 Nación
7 1 2 Departamentos
7 1 3 Municipios
7 1 4 Proveedores
7 1 5 Entidades Financieras
7 1 6 Títulos Valores
7 2 Intereses, Comisiones y Gastos Deuda Pública Interna
7 2 1 Nación
7 2 2 Departamentos
7 2 3 Municipios
7 2 4 Proveedores
7 2 5 Entidades Financieras
7 2 6 Títulos Valores
C. Inversión
PROGRAMAS
111 Construcción de infraestructura propia del sector
112 Adquisición de infraestructura propia del sector
113 Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector
121 Construcción de infraestructura administrativa
122 Adquisición de infraestructura administrativa
123 Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura administrativa
211 Adquisición y/o producción de equipos, materiales suministros y servicios propios del sector
212 Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector
221 Adquisición y/o producción de equipos, materiales, suministros y servicios administrativos
222 Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios administrativos
310 Divulgación, asistencia técnica y capacitación del recurso humano
320 Protección y bienestar social del recurso humano
410 Investigación básica, aplicada y estudios
420 Estudios de preinversión
430 Levantamiento de información para procesamiento
440 Actualización de información para procesamiento
510 Asistencia técnica, divulgación y capacitación a funcionarios del Estado para apoyo a la administración
del Estado
520 Administración, control y organización institucional para apoyo a la administración del Estado
530 Atención, control y organización institucional para apoyo a la gestión del Estado
540 Coordinación, administración, promoción, y/o seguimiento de cooperación técnica y/o financiera para
apoyo a la administración del Estado
100
610 Créditos
620 Subsidios directos
630 Transferencias
640 Inversiones y aportes financieros
650 Capitalización
660 Reservas
670 Apoyo
SUBPROGRAMAS
0100 Intersubsectorial defensa y seguridad
0101 Defensa y seguridad interna
0102 Defensa y seguridad externa
0103 Defensa civil
0200 Intersubsectorial industria y comercio
0201 Microempresa e industria artesanal
0202 Pequeña y mediana industria
0205 Comercio externo
0206 Turismo
0207 Minería
0300 Intersubsectorial salud
0301 Prevención en salud
0303 Servicios especializados de salud
0304 Servicios integrales de salud
0400 Intersubsectorial comunicaciones
0401 Correo
0406 Servicios de valor agregado en comunicaciones
0500 Intersubsectorial energía
0501 Generación eléctrica
0502 Transmisión eléctrica
0503 Subtransmisión eléctrica
0600 Intersubsectorial transporte
0601 Red troncal nacional
0602 Red secundaria
0603 Caminos vecinales
0604 Red urbana
0605 Transporte férreo
0606 Transporte fluvial
0607 Transporte marítimo
0608 Transporte aéreo
0700 Intersubsectorial educación
0703 Educación secundaria
0704 Capacitación técnica no profesional
0705 Educación superior
0707 Educación especial
0708 Recreación, educación física y deporte
0709 Arte y cultura
0800 Intersubsectorial justicia
0802 Sistema penitenciario y carcelario
0803 Administración de justicia
0900 Intersubsectorial medio ambiente
0901 Conservación
0902 Manejo
0903 Mitigación
1000 Intersubsectorial gobierno
1001 Atención de emergencias y desastres
1002 Relaciones exteriores
1100 Intersubsectorial agropecuario
101
1101 Producción y aprovechamiento agrícola
1104 Pesca y acuicultura
1106 Comercialización
1107 Tenencia de la tierra
1200 Intersubsectorial saneamiento básico
1201 Acueducto y alcantarillado
1202 Manejo y control de residuos sólidos y líquidos
1300 Intersubsectorial trabajo y seguridad social
1302 Bienestar social a trabajadores
1400 Intersubsectorial vivienda
1401 Soluciones de vivienda rural
1402 Soluciones de vivienda urbana
1500 Intersubsectorial desarrollo comunitario
1501 Asistencia directa a la comunidad
1502 Participación comunitaria
1503 Formas asociativas y cooperativas
1600 Intersubsectorial arte y cultura
1601 Arte
1602 Cultura