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UNIVERSIDAD DE LA SALLE FACULTAD DE ECONOMA

COLECCIN INVESTIGACIONES EN CURSO

N 6

CARACTERIZACIN ECONMICA DEL ESTADO Y MARCO CONSTITUCIONAL

Profesor: BENJAMN AFANADOR VARGAS

Bogot , Febrero de 2004

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RESUMEN. Este documento presenta las bases tericas de la eleccin pblica Public Choice y del rol econmico del Estado, herramientas con las cuales estamos emprendiendo la investigacin sobre el comportamiento reciente del proceso presupuestal colombiano y sus posibles efectos sobre el desarrollo econmico del pas. La importancia de abordar el estudio del las relaciones entre proceso presupuestal y desarrollo desde la perspectiva de la eleccin pblica salta a la vista si consideramos que este enfoque liderado por el premio novel James Buchanan, nos permite orientar la investigacin econmica ligando la teora del bienestar y la hacienda pblica, a la vez que extendemos la aplicacin de los principios econmicos al mundo de lo poltico. Palabras clave: Public Choice, Desarrollo Econmico, Proceso Presupuestal. Clasificacin JEL: D-72, H-60, O-20 Abstract This paper exposes the theoretical basis of Public Choice and the economic role of the State, tools with which it is carried out a research about the recent behavior of the Colombian budgetary process and its possible outcomes on the countrys economic development. The importance of engaging in the study of the relationships between the budgetary process and development from the Public Choice approach are put on evidence once it is taken into account that this perspective, leaded by the Nobel Prize James Buchanan, allows to direct the economic research through the linking between welfare theory and public finances while the economic principles are extended to the analysis of the political world. Keywords: Public Choice, Economic Development, Budgetary Process JEL classification: D-72, H-60, O-20

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INTRODUCCIN

La Eleccin Pblica, Public Choice, entendida como el enfoque ms representativo de la economa poltica contempornea, explica las instituciones y los instrumentos mediante los cuales se determina la oferta y la demanda de bienes pblicos. Su importancia reciente en la Teora Econmica radica en el hecho que la oferta y demanda de bienes privados ha sido ampliamente desarrollada en los siglos XIX y XX, mientras que la oferta y la demanda de bienes pblicos slo se abord con detenimiento a partir de la segunda mitad del siglo XX. En esta teora se pueden reconocer varios componentes y autores as:

1. Teoras del Bienestar y la Hacienda Pblica. Este componente del enfoque es talvez el ms destacado, al ubicar la teora fiscal en una amplia base de interdependencias y bajo el intercambio entre ofertas y demandas por bienes pblicos, identificando las necesidades colectivas como distintas de las privadas. Un bien pblico puede distinguirse de uno privado, en que el consumo de un individuo no reduce el consumo simultneo de todos los dems individuos. El problema aqu no es de la determinacin de costos de produccin de bienes pblicos, para estimar las tasas marginales de sustitucin (demanda de bienes pblicos), dado que se requiere la medicin de preferencia por los bienes, las cuales no estn determinadas por la eleccin del consumidor individual, como ocurre en la teora econmica tradicional. Este problema de la economa pblica intenta resolverse mediante las votaciones, en contexto democrtico, en que el votante mediano, que en general reemplazara la accin del consumidor individual, quien revela las preferencias en un mercado privado.

Esta lnea adems de la complejidad y profundidad con que aborda los temas fiscales, presupuestales y de economa pblica en general, cuenta tambin con autores muy destacados como James Buchanan (Nobel 1982), K. Arroz (Nobel), Howard Bowen, Duncan Black, entre muchos otros destacados economistas contemporneos.

2. La aplicacin de los principios de la economa al mundo de la poltica. Las economas de los pases regidos por sistemas polticos democrticos son ms eficientes y el logro de los principios de bienestar se darn en mejores condiciones, eliminndose distorsiones como la corrupcin, el clientelismo, etc., s se aplican los principios econmicos al mundo poltico. Esta vertiente del pensamiento reconoce el funcionamiento de tres mercados poltico-econmicos: Mercado primario, Mercado de la burocracia y Mercado de las polticas pblicas. Dentro del conjunto de autores que han realizado aportes significativos en estas direcciones de la Eleccin Pblica se destacan, adems de Buchanan, figuras de la economa y la poltica como Anthony Dawns, Robert Dahl, Gordon Tullock, y D. Mueller

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3- Constitucionalismo y Eleccin Pblica. Esta tendencia profundiza la investigacin sobre la economa pblica bajo el supuesto que las decisiones colectivas o del sector pblico surgen del proceso poltico ms que de la iniciativa gubernamental o de un Dictador Benevolente. Apartandose as del supuesto tradicional que ubica a la rama ejecutiva del poder pblico como el llamado a liderar en forma autocrtica el proceso de poltica econmica. El trabajo fundador en esta direccin fue el Clculo del Consenso, publicado en 1962 por J. Buchanan y G. Tullock, en el cual se modela el clculo del individuo maximizador de su utilidad, al elegir el diseo de un marco constitucional, en condiciones de plena racionalidad. Esta construccin de la economa constitucional se ha convertido en un poderoso instrumento para el anlisis de la economa pblica con criterios institucionales. En esta lnea de investigacin, adems del trabajo de Buchanan y Tullock que se acaba de referenciar, ha recibido importantes aportes de autores no tan reconocidos dentro de esta escuela, como los desarrollos sobre la justicia de Jon Rawls, constitucionalismo y democracia de Jon Ester y R. Slastad y economa constitucional de Mariano Tomass. Para el desarrollo de la que ha emprendido la Universidad de la Salle en este campo, nos apoyaremos bsicamente en los aportes que hemos referenciado en los puntos 1 y 3; esto es, en las contribuciones sobre el bienestar y la hacienda pblica, as como en el constitucionalismo y la eleccin pblica. En consecuencia, a continuacin se desarrollan las bases conceptuales de la teora del Pblic Choice, el rol econmico del Estado colombiano a partir de 1991 y las implicaciones constitucionales para el manejo presupuestal y el desarrollo; dado que sobre esas bases se soportar el proyecto de la investigacin a la cual pertenece este avance.

I. CARACTERIZACIN ECONMICA DEL ESTADO Y EL MARCO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

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El presente documento marca el inicio de la investigacin que bajo el ttulo Proceso presupuestal y desarrollo socioeconmico colombiano: un enfoque desde la eleccin pblica, hemos emprendido en la Facultad de Economa de la Universidad de La Salle con la pretensin de avanzar en la comprensin sobre los efectos que para el desarrollo socioeconmico colombiano se han estado generando a partir del presupuesto presupuestal, en cuya dinmica se perciben cambios trascendentales en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, tanto en materia asignativa como distributiva, presionados por cambios en la cultura poltica y de participacin ciudadana que parecen haberse intensificado a partir de 1990. Algunos de los cambios ms significativos en la reciente transformacin social (Nichols. p. 28-29), que a nuestro juicio afectan las relaciones tradicionales entre ejecutivo y legislativo respecto a la utilizacin de las finanzas pblicas como instrumento para impulsar el desarrollo, podran resumirse en los cuatro puntos siguientes:

3. Cambios en valores de la sociedad productiva post-industrial: la nueva economa da mayor importancia a las ideas de alta tecnologa e innovaciones, diseo y creacin de nuevos productos y en general a los procesos de investgacin y desarrollo. Para el nuevo modelo de la economa, las preferencias reveladas de los consumidores (tendencias de demanda) desplazaron el rol dominante asignado en el pasado al mando y control de los gerentes capitalistas como ejes direccionadores y determinantes del proceso econmico.

4. Nuevas fuerzas de ofertas y demandas globales: la enorme fuerza del mercado mundial impacta a las lites tradicionales y obliga a las empresas y empleados a ampliar su radio de accin pasando de los espacios locales al campo nacional e internacional, a la vez que desaparecen liderazgos de viejas y prestantes familias de capital ancestral, sindicatos, lderes polticos tradicionales, etc.

5. Importancia de la opinin y participacin ciudadana: A la vez que se debilitan las jerarquas tradicionales la participacin ciudadana y las formas asociativas y participativas cobran importancia a travs de procesos de descentralizacin, formulacin de planes de desarrollo, intervencin de Consejos Nacionales, Departamentales y Regionales de planificacin; Planes de Ordenamiento Territorial, Consulta de Opinin Pblica mediante encuestas, etc..La avanzada en esta lnea de transformaciones ha entrado en la discusin sobre las propuestas tericas de los presupuestos participativos. En Bogot los ltimos alcaldes han fomentado cambios de cultura poltica a partir de las finanzas pblicas incentivando valores ciudadanos como la honradez, responsabilidad social de la propiedad, autoavalo de predios, ejercicios de priorizacin de obras y de servicios pblicos, e incrementos voluntarios de tributos hasta en el 110%, bajo la consigna los recursos pblicos son sagrados (Rojas. (2002. p. 21)).

6. Cambios en los partidos polticos para profundizar la democracia: Se evidencia la crisis al interior de los partidos tradicionales, que como los partidos liberal y conservador, se enfrentan a la amenaza de reformarse para ampliar la participacin de sus bases y adecuarse a las nuevas realidades de la sociedad o de lo contrario perdern toda opcin poltica;

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como puede evidenciarse en los recientes resultados electorales (octubre de 2003) en que perdieron las alcaldas de las principales ciudades. Justamente las ciudades ms sensibles a los cambios que se han venido operando desde los aos 90s como son: Bogot, Medelln, Cali, entre otras.

Ante estas nuevas tendencias sociales es claro que requerimos reinterpretar reas temticas y problemticas tan importantes para la poltica econmica y el desarrollo como el proceso presupuestal y el rol que juegan agentes determinantes en su orientacin. El enfoque econmico denominado de la eleccin pblica o public Choice con autores que han logrado un reconocimiento internacional por su tratamiento de las finanzas pblicas en contextos diferentes a los abordados por la corriente neoclsica e incluso por la escuela Keynesiana, entre quienes se destacan James Buchanan galardonado con el premio Nobel de Economa, nos brinda un aporte valioso para encausar la investigacin del proceso presupuestal y el desarrollo econmico en un marco en que las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo son ms horizontales y propicias a la participacin ciudadana, en que se profundizan los instrumentos de la democracia en lo poltico y en lo econmico, a la vez que el Estado cambia fundamentalmente su rol econmico, como lo veremos a continuacin. 1. Fundamentos tericos de la Public Choice Para buscar la ubicacin terica de un enfoque econmico es conveniente compararlo con los fundamentos de la teora econmica dominante. As, hacia 1962, poca en que Buchanan y Tullock, mediante su obra principal, El clculo del consenso proponen lo que se ha considerado la base del enfoque de la economa constitucional y de Eleccin Pblica, las dos escuelas econmicas de mayor influencia eran la clsica y la Keynesiana. Por tanto, es contra estas escuelas que contrastaremos los fundamentos del enfoque Public Choice. La denominada corriente principal de la teora econmica que comprende las Escuelas Clsica y Neoclsica basan el andamiaje de su construccin terica en dos postulados, acogidos con fuerza de Leyes Econmicas; el primero de los cuales y ms importante formulacin de Adam Smith, consagra que cada individuo acta en materia econmica buscando maximizar su propio inters; por tanto, un agente se comporta racionalmente si busca maximizar sus utilidades. El segundo postulado o Ley Econmica de la escuela clsica atribuye a la naturaleza humana la bsqueda incesante de progreso econmico y material, por lo cual los individuos siempre estarn animados a competir buscando maximizar su inters, mediante la obtencin de un mejor posicionamiento en el mercado o simplemente obteniendo mayores ingresos y de la concentracin del mayor acervo de riqueza posible. El Estado como ente supraeconmico debe limitarse a crear condiciones para que funcione el mercado y cuidarse de no intervenir en economa. La escuela Keynesiana, de deslumbrante aceptacin acadmica entre 1930 y finales de los aos 70s, fundamenta su interpretacin de la economa igualmente en dos principios del comportamiento de los agentes econmicos: la denominada Ley psicolgica

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fundamental, segn la cual los individuos tendern a consumir ms en la medida que se incrementan sus ingresos, aunque ese incremento del consumo ser menos que proporcional al incremento del ingreso obtenido, y en segundo lugar el principio del Espritu animal del empresario cuya decisin de invertir depende de las expectativas que tenga de los negocios (eficacia marginal del capital) y de la tasa de inters del mercado, por lo cual un Estado que incremente el ingreso y/ o el gasto de los consumidores ser fundamental para el progreso de la economa. Como puede colegirse de lo anterior, en cuanto al rol del Estado las dos escuelas ven en el gobierno a un dictador benevolente que en forma exgena determina las condiciones para el funcionamiento de la economa. El enfoque del Public Choice inicia con una crtica a los fundamentos de las dos escuelas, clsica y keynesiana, predominantes a mediados del siglo XX, por considerar que la economa en su conjunto, dejada a su libre funcionamiento no logra automticamente equilibrio en todos sus mercados, ni conduce al pleno empleo de sus recursos como suponen los clsicos y particularmente los neoclsicos; pero tampoco cree en el poder omnmodo del gobierno para aplicar las medidas que considere oportunas de acuerdo a las prescripciones y los consejos de los economistas. La Eleccin Pblica es una perspectiva acerca de la poltica que surge de una extensin y aplicacin de las herramientas y mtodos de los economistas a la toma de decisiones pblicas o colectivas. Para alcanzar tal perspectiva de la poltica se requiere una aplicacin conjunta de las disciplinas poltica y econmica; dicha aproximacin se funda en dos elementos tericos: la catalaxia y el homo economicus. Con lo cual se sientan las bases para una explicacin de los fundamentos generales e individuales del funcionamiento poltico y econmico de la sociedad moderna organizada bajo sistema democrtico y economa de mercado. * Catalaxia: presenta a la economa como ciencia de los intercambios y asigna a los economistas, no las funciones de asignacin o maximizacin clsicas, sino que centra la atencin cientfica en los orgenes, las propiedades y las instituciones del intercambio. (Buchanan. (1999. p.1)). Es decir la catalaxia cambia las bases de la economa como ciencia de la escasez por ciencia del intercambio y sita como principios de la explicacin del comportamiento econmico de los agentes econmicos, la propensin hacia el trueque y el intercambio . As, la economa como tema de investigacin centra su atencin sobre el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual. Aqu el intercambio complejo se refiere al proceso de acuerdos contractuales en que interviene un nmero amplio de agentes, rebasando el intercambio simple de tradicin clsica en que concurren un oferente y un demandante (Ibid. p. 2). Este cambio de perspectiva de las bases de la economa nos lleva a la distincin entre Economa como una disciplina y la poltica o la Ciencia Poltica . El enfoque Public Choice no estima pertinente establecer fronteras entre la economa como una disciplina y la Poltica o Ciencia Poltica. No hay fronteras entre la economa y la poltica o entre mercados y gobiernos. La catalactica concibe en forma natural que los economistas contemplen la poltica y el proceso poltico, en trminos del paradigma del intercambio. La poltica como una disciplina acadmica de investigacin se debe encargar del universo de las relaciones no voluntarias entre las personas; es decir, aquellas relaciones que entraan, poder o coercin. Por tanto la catalaxia implica una

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multitud de variantes institucionales bajo los cuales coexisten los elementos de intercambio y poder. Esto implica escenarios institucionales en donde las personas interactan colectivamente en contextos econmicos, polticos y de procesos gubernamentales. En sntesis la perspectiva de la eleccin pblica a cerca de la poltica es similar a la perspectiva de poder econmico sobre los mercados. El aporte de los economistas se concibe bajo la posibilidad de proponer y disear reformas que surgen desde la perspectiva del poder; pero con la necesidad de observar el proceso de interaccin mismo y no de fabricar resultados deseados por el investigador. En consecuencia, mejorar un mercado o economa implicara facilitar los intercambios mediante cambios en reglas del juego, contratos o acuerdos pero no mediante reacomodos arbitrarios. * Homo economicus: El segundo principio de Eleccin Pblica, nos presenta el comportamiento individual de los agentes como entes que persiguen su propio inters en asuntos econmicos o polticos. A diferencia de las teoras clsicas que consideran que la conducta econmica individual est regida por propio inters, fundamento maximizador de los mercados, y de la teora poltica que predica la necesidad de un comportamiento individual regidos por criterios de bien comn, la Eleccin Pblica seala que los individuos tienen igual racionalidad cuando actan tanto en la esfera poltica como en la econmica. As, los electores pblicos se comportan como maximizadotes de utilidades. Esa diferencia de racionalidad an persistente en la escuela clsica pudiera disculparse diciendo que para esta tradicin econmica las funciones ejercidas desde un Estado econmicamente mnimo o neutro dedicado a proveer seguridad y justicia no ameritara un anlisis econmico desde la esfera poltica, pero a partir de las caractersticas del capitalismo de mediados del siglo XX donde los mercados han invadido todos los espacios de la vida individual y colectiva, esa distincin no resiste un anlisis cientfico que vincule la teora con la praxis econmica y poltica. Buchanan al referirse a la persistencia de la escuela neoclsica en el paradigma maximizacin-escasez asignacin eficiencia, alejada de la teora de la Eleccin Pblica considera que se debe al atractivo que los modelos de equilibrio general y sus prcticas matematizadas han ejercido sobre las nuevas generaciones de economistas para quienes lo importante y tranquilizador es disponer de mecanismos de clculos idealizados para la asignacin siguiendo la tradicin Pareto-Lerner-Lange, que constituye hoy uno de los aspectos ms dbiles de la teora econmica para explicar problemas descollantes como los desequilibrios de las finanzas pblicas, apropiaciones dolosas de recursos pblicos y desequilibrios sociales que amenazan la paz pblica. Slo cuando el postulado del homo economicus del comportamiento humano se combina con el paradigma de la poltica como intercambio..cuando en poltica se modelan a las personas como poseyendo intereses propios tal y como sucede en otros aspectos de su comportamiento, el desafo constitucional se convierte en el diseo y la construccin de instituciones bsicas o reglas que limiten al mximo posible el ejercicio de tales intereses de modo expoliador y que dirijan esos intereses a favor del inters general. (Buchanan. (1999. p.8)). Las nuevas corrientes de la teora econmica, particularmente la relacionada con el enfoque neoinstitucional, afirman que las naciones pueden generar tanta riqueza como

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sus instituciones se lo permitan (Ayala,1999, p.12). As, unido a la elaboracin de polticas macroeconmicas tcnicamente diseadas y socialmente viables, es necesario contar con nuevas y ms eficientes instituciones, para enfrentar los desafos de los cambios estructurales y lograr ubicarse con mayores posibilidades de xito en el entorno internacional de creciente competitividad. Con el propsito de examinar los basamentos econmicos e institucionales que nos sirvan de ejes para explicar entre el ejecutivo, el legislativo y la participacin ciudadana en la intrincada tarea de programar, aprobar, ejecutar y hacerle seguimiento al presupuesto como herramienta principal en la creacin de riqueza y su distribucin social, abordaremos en el presente capitulo cuatro temas fundamentales para hacer una clara diferencia entre las concepciones clsicas del rol econmico del Estado y las nuevas formas de intervencin estatal, aspectos que sern desarrollados en los puntos 1 y 2. Los aportes de la Public Choice y su visin particular sobre la poltica fiscal para cuya adecuada orientacin es necesario un marco poltico democrtico ser tratado en el punto 3, para finalmente dedicar el 4 y ltimo punto a examinar las posibilidades y limitaciones que contempla el contrato social colombiano o Constitucin de 1991, en materia de rol econmico del Estado, fundamentos para la participacin ciudadana en los asuntos de la poltica econmica y presupuestal as como para el afianzamiento de la vida democrtica de nuestro pas, en cuyo contexto ser necesario disear cualquier tipo de propuesta para la armnica generacin de riqueza nacional con impulso del Estado, las fuerzas polticas y la participacin ciudadana.

De las argumentaciones tericas de la Eleccin Pblica, orientadoras de la presente investigacin, se infiere con claridad la conveniencia de enfocar desde la economa y la poltica, en forma conjunta, el esfuerzo investigativo para interpretar y proponer posibles correctivos a los procesos presupuestales como instrumentos para impulsar el desarrollo socioeconmico en un pas de rgimen poltico democrtico y con sistema de mercado relativamente funcional como es el caso de Colombia en los inicios del siglo XXI. Con el propsito de examinar los basamentos econmicos e institucionales que nos sirvan de ejes para explicar las relaciones entre el ejecutivo, el legislativo y la participacin ciudadana en la intrincada tarea de programar, aprobar, ejecutar y hacerle seguimiento al presupuesto como herramienta principal en la creacin de riqueza y su distribucin social, abordaremos en el presente capitulo cuatro temas fundamentales para hacer una clara diferencia entre las concepciones clsicas del rol econmico del Estado y las nuevas formas de intervencin estatal, aspectos que sern desarrollados en los puntos 1 y 2. Los aportes de la Public Choice y su visin particular sobre la poltica fiscal para cuya adecuada orientacin es necesario un marco poltico democrtico ser tratado en el punto 3, para finalmente dedicar el 4 y ltimo punto a examinar las posibilidades y limitaciones que contempla el contrato social colombiano o Constitucin de 1991, en materia de rol econmico del Estado, fundamentos para la participacin ciudadana en los asuntos de la poltica econmica y presupuestal as como para el afianzamiento de la vida democrtica de nuestro pas, en cuyo contexto ser necesario disear cualquier tipo de propuesta para la armnica generacin de riqueza nacional con impulso del Estado, las fuerzas polticas y la participacin ciudadana. 2. El Estado y la Economa en el Pensamiento Clsico

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Para examinar la funcin econmica que cumple el Estado desde la visin clsica es necesario identificar los principios cientficos o basamento del comportamiento individual y social sobre los que se edifica la estructura de la economa moderna. As, tres son los pilares que los tericos de la economa han reconocido como los fundamentos que permiten explicar el comportamiento econmico de los individuos: 1- Los humanos siempre estn mas motivados a lograr resultados econmicos que le benefician directamente que por las cosas que estn ms distantes, Cada hombre (...) se recomienda primera y principalmente a su propio cuidado; y cada hombre es ciertamente, en cualquier aspecto, ms adecuado y ms capaz para cuidar de s mismo que de cualquier otra persona (Theory of Moral Sentiments .p.357, en Ekelund p.106), 2- Todo hombre se siente impulsado por el nimo de mejorar su condicin econmica (...) el deseo de mejorar nuestra condicin (...) aunque generalmente sea sereno y desapasionado, nos acompaa desde el nacimiento hasta la tumba (...)(La Riqueza se las Naciones, p. 398), 3- Existe una inclinacin natural en los humanos a comprar, vender y permutar ... Desde el punto de vista de la conducta individual el comportamiento econmico est determinado por la supremaca del propio inters, el nimo de progreso o busca incesante de riqueza y por la inclinacin humana al comercio. Podramos afirmar que para Smith, bajo estas condiciones y dado un marco de ley y orden, y ciertos servicios gubernamentales, la actividad econmica puede desarrollarse de la mejor manera por cooperacin espontnea. El rol del Estado se limita entonces a propiciar el ambiente de seguridad nacional, armona interna y determinacin del marco normativo complementario al funcionamiento de los mercados, en forma tal que anime el desarrollo de las potencialidades individuales en lugar de dificultarlas o impedirlas. No obstante, estas premisas no surgen en Smith por generacin espontnea, ni se dan en abstracto, por el contrario son fruto de un agregado histrico y de las condiciones econmicas y sociales que mostraba la evolucin de la civilizacin occidental a finales del siglo XVIII y que es necesario reconocer si queremos entender con mayor claridad los fundamentos que rigen las relaciones entre el mercado, el Estado y la sociedad civil. El rol econmico del Estado en los siglos XV y XVI estuvo signado por la dispersin poblacional y su difcil comunicacin por la precariedad o inexistencia de vas, inseguridad para los viajeros, heterogeneidad de monedas entre regiones, diferencias de pesas, medidas y normatividad comercial, etc. Lo cual unido al espritu reglamentarista de los Estados impedan el desarrollo del comercio y de la economa en general. Al respecto es bueno recordar algunas de las normas bsicas que orientaron la poltica econmica de los mercantilistas: 1- que se obstaculicen tanto como sea posible todas las importaciones de bienes extranjeros 2- Que donde sea indispensable determinadas importaciones deben obtenerse de primera mano, a cambio de otros bienes nacionales y no de oro y plata. 3- Que se prohiban todas las exportaciones de oro y plata y que todo el dinero nacional se mantenga en circulacin......(Ekelund, p.45). Estas bases normativas de la poltica econmica dominante en el mercantilismo es el reflejo de su equivocado concepto de riqueza, al confundir riqueza con el oro y metal precioso (dinero), este esfuerzo equivocado por acumular oro y plata a costa de sacrificar el comercio exterior, agravado por la accin estatal a favor de la creacin de monopolios y favorecimiento a los buscadores de renta, fue causa del desperdici la riqueza social tanto a nivel local como nacional. En consecuencia, desde mediados del siglo XVII se

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presentaron persistente presiones sobre el Estado para el desmonte de la fuerte intervencin econmica y por las libertades individuales tanto en materia poltica como econmica. El aporte ms descollante de Smith se refiere al instrumento social de mayor trascendencia en la historia de la humanidad, El Mercado, cuya aproximacin requiere de entrada una doble caracterizacin. 1- El mercado definido como simple encuentro entre oferentes (vendedores de bienes o servicios) y demandantes de estos, cuya definicin incluye precisiones de tiempo y lugar. Esta es la visin tradicional de mercado de caractersticas comunes en todos los momentos histricos y sin mayores diferencias entre distintos modos de produccin. 2- El mercado como sistema de organizacin social en que la produccin individual y colectiva est orientada a la comercializacin y no al autoconsumo, todos dependen del mercado tanto para la provisin de ingresos como para el suministro de los bienes y servicios requeridos para su existencia, las relaciones entre individuos y de la sociedad en general estn invadidas por ofertas, demandas, rentabilidad, equilibrios y desequilibrios propios del mercado. Estas caractersticas sociales son distintivas de las economas dominadas por el modo de produccin capitalista y se constituyen en el basamento explicativo del funcionamiento de la economa segn la corriente neoclsica, vigente en la actualidad. Adam Smith, tras sealar que la riqueza de las naciones depende de la divisin y especializacin del trabajo, explica amplia y profundamente que es el mercado el entramado social que hace posible y necesaria esa divisin y especializacin. Es igualmente el mercado el que induce la especializacin de funciones entre regiones, y particularmente entre el campo y la ciudad; descubriendo ventajas importantes en regiones, ciudades y naciones dotadas de mejores sistemas de comunicacin rutas e instituciones proclives al comercio. El funcionamiento del mercado y sus ventajas de operacin se perciben cuando observamos la eficiencia de los estmulos con los cuales retribuye en forma pecuniaria la diligencia en el trmite, sensibilidad receptiva y oportunidad con que los distintos agentes utilizan la informacin, se toman decisiones y se realizan la actividades econmicas. En cuanto a los estmulos a la inversin y produccin, su accin obra en forma automtica va costo-beneficio, mediante la potente seal delos precios, que adems permite la asignacin de recursos en los sectores deficitarios de inversin, premia aciertos y castiga las fallas con que actan los agentes en cualquier fase del desempeo econmico. En consecuencia, la cultura del mercado representa ventajas sobre los costos, eficiencia, eficacia y velocidad de coordinacin. Hasta aqu no aparece entonces la necesidad de un ente externo regulador de lo econmico, antes por el contrario la aparicin intrusa del Estado sera contraproducente; La razn de ser del Estado debera limitarse a funciones trascendentales como son la defensa de la nacin ante posible agresin externa, administrar justicia y guardar el orden interior, realizar inversiones en reas no atractivas para la iniciativa privada por baja rentabilidad o prolongada recuperacin de la inversin, como ocurre con algunos servicios pblicos y obras de infraestructura como puentes, puertos, etc. Esta visin restringida del Estado, aunque contina siendo la base fundamental de la corriente principal de la economa, se ha visto forzada a dar paso a otras funciones complementarias de actuacin para poder dar respuesta a las situaciones cada vez ms complejas de la misma economa de mercado pero dentro de relaciones nacionales e internacionales muy dinmicas. Con mayor razn, el rol del Estado cambia cuando la naturaleza del estado no es la de

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mercado, o cuando el mercado presenta serias dificultades para orientar el rumbo de la economa, como veremos a continuacin. 3. El Estado Intervencionista. La expresin mxima del Estado aparece en el socialismo, en que la planeacin central sustituye al mercado en la orientacin de la economa; es decir, el plan decide que producir, para quien (es), como producir, cuanto y donde. Los argumentos para la sustitucin del Mercado por el Estado no son solo de naturaleza tcnica sino principalmente poltica o de conveniencia social; se considera que la produccin es generada por la colectividad, por tanto la distribucin del ingreso y la riqueza producidos en forma social debe ser apropiados en colectivo y no en forma individual como lo hace el mercado. Con esta teora se estara favoreciendo a grupos sociales con desventajas competitivas como los enfermos, nios, ancianos y grupos con deficientes dotaciones iniciales de recursos. No obstante, tambin existen importantes reparos en cuanto el mercado, en estados evolucionado puede llegar a ser un instrumento inadecuado para la asignacin y coordinacin de la economa: La red de derechos de propiedad que acta como sustrato social del mercado tendera a concentrarse en una minora .......los excedente sociales tenderan a concentrarse bajo un mando cada vez ms restringido y excluyente.....la asignacin de recursos sociales empezara a seguir el cauce de intereses elitistas, aunque afecten en forma negativa al conjunto social.(Cuevas, 2002, p.85). El Estado Socialista aparece entonces como la alternativa para la solucin a estos fallos, pues al socializar los derechos de propiedad, la asignacin de recursos y excedentes seran decisiones susceptibles de adoptarse con plena racionalidad social. Sin embargo, por razones tcnicas y polticas que no es del caso abordar en este acpite, el sistema socialista afront severas crisis que lo ha llevado a virar su modelo econmico hacia esquemas de mercado nuevamente, o hacia economa social de mercado, como es el caso de China. Otra forma de intervencin del Estado, de notable aceptacin econmica y poltica durante gran parte del siglo XX, fue el modelo keynesiano de polticas cortoplacistas, mediante las cuales se buscaba corregir los fallos del mercado, sin sustituir su accin rectora de la actividad econmica de largo plazo. Aqu la intervencin del Estado debera entenderse mas como complemento que como sustituto del mercado. El estado de Economa Mixta como tambin se le conoce, puede reconocer en el mercado tanto problema de eficiencia como de asignacin y equidad; por tanto en gamas de funciones econmicas de estado que van desde una fuerte accin estatal de tipo keynesiano hasta la tenue presencia estatal neoliberal, se admiten y pretenden corregir fallas del Estado y fallos de mercado: 3.1. Fallas del Mercado. Las externalidades en general son interdependencias no compensadas. Pueden surgir por costos o beneficios no pagados por los individuos a travs del funcionamiento espontneo del mercado; Vgr, contaminacin industrial sin pago retributivo por dao o construccin de obras que pueden valorar predios aledaos como carreteras edificios, etc. Sin cobro de valorizacin. Para corregir estos fallos se disean sistemas compensatorios de impuestos y subsidios indirectos; cuando las condiciones particulares hacen imposible o dificultan la utilizacin de instrumentos

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fiscales se recurre a sistemas directos de normas y cuotas como la prohibicin para el usos de ciertas sustancias, usos de espacios urbanos, reserva forestales, etc.. Otra falla del mercado de amplio reconocimiento es la existencia de Bienes Pblicos, es decir, bienes que no son ni rivales ni excluyentes, esto es que el consumo o disfrute de un bien no excluye el disfrute a un tercero como ocurre con la seguridad nacional, o no se agota con el uso o disfrute como la utilizacin de parques. Esto significa que por un bien pblico no es posible cobrar un precio o asumir un costo directo con tarifas determinadas por el mercado, como sera el mantenimiento de un parque, sostenimiento de la seguridad nacional, etc., si se dejara a la accin espontnea nadie pagara este tipo de servicios, o por lo menos el riesgo de que muchos simplemente evadieran el pago sera muy alto, lo cual redundara en perjuicio para la comunidad. Ante estos fallos de la mano invisible, se activan las funciones del Estado en tres niveles: promocin de esfuerzos para la inversin en bienes colectivos, coordinacin de recursos sociales para su provisin, y ejercicio de la fuerza para evitar la evasin del pago. Tambin los problemas asociados a las condiciones laborales y salariales pueden tipificar externalidades no reconocidas por el mercado lo cual fue ampliamente tratado en el modelo keynesiano mediante reglamentaciones de la jornada laboral, salarios, regmenes prestacionales etc., pero reversado por el modelo neoliberal con el argumento de la necesaria flexibilizacin de los salarios y competitividad de las economas. Por el contrario los costes de transaccin, o costes derivados de la falta de claridad sobre los derechos y procesos de transferencias contenidos en el conjunto de contratos que representan el funcionamiento moderno de los mercados, ganan cada vez mayor importancia en los momentos actuales dentro de la definicin de funciones tanto para el mercado como para el Estado. Las dificultades de clarificacin, negociacin y cumplimiento suelen aumentar con el nmero de partes involucradas, por lo cual la coordinacin autoritaria tiende a resultar mas eficiente que la voluntaria; sistemas monetarios de banca central, bolsa de valores, patentes, acuerdos internacionales, etc.(ver Cuevas, 2002, p 113-115) 3.2. Fallas del Estado. Los desarrollos tericos recientes se han caracterizado por la abundante gama de fallas posibles del Estado en cuanto a su funcin econmica, siendo talvez lo relacionado con la impureza de los bienes pblicos la temtica de mayores coincidencias. As, la tendencia a tratar los bienes impuros de consumo conjunto o colectivo como si fuesen bienes pblicos puros, con los consecuentes reclamos por desviacin o uso indebido de recursos pblicos, alteracin de principios de equidad entre otras crticas, hacen que sea identificado este como uno de los motivos mas estudiados como falla de Estado y particularmente como falla en la lgica que fundamenta la intervencin econmica del Estado moderno. Esto es explicable cuando observamos que la identificacin de los criterios de rivalidad y exclusin no siempre es tan ntida, as por ejemplo, una va que por su naturaleza es un bien de uso pblico, puede bajo determinadas circunstancias convertirse en un bien rival ante la congestin para su uso, o configurarse la exclusin por el uso o beneficio limitado grupos reducidos de poblacin. Las familias, los clubes y las cooperativas son las formas organizativas sustitutivas del Estado con las cuales se tipifican los conflictos de bienes pblicos impuros.

El individualismo metdico, llama la atencin sobre el riesgo de inconsistencia al proclamar la intervencin del Estado como solucin a las fallas del mercado, toda vez

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que est implcita en esta evocacin a la creencia que el Estado tiene como objetivo el logro del bien comn y que adems tiene la capacidad de lograr ese cometido. Sin embargo, no solo es cuestionable su eficacia para el logro de correctivos, sino que en realidad ni siquiera es creble que pueda guarda esa intencionalidad. Dentro de este enfoque, particularmente el Public Choice, argumentan que dentro de una organizacin basada en la racionalidad de la rentabilidad y el beneficio propio, no es muy lgico suponer que un puado de dirigentes, con idnticas caractersticas e intereses que los dems individuos, lo mismo que miles de burcratas, cambien a racionalidad dominada por el bien comn cuando ingresan a los despachos pblicos. Este enfoque no descartar el hecho que existen algunos miembros de la sociedad definitivamente guiados por principios altruistas, y que como lo sealaba Smith en la Riqueza de las Naciones, la conducta de todo individuo est influida tambin por motivos altruistas, ni desconoce que la responsabilidad de la funcin pblica pueda infundir un mayor nfasis altruista a los funcionarios pblicos, pero esto no es suficiente para esperar que definitivamente la esfera de lo pblico estatal se rige por principios diferentes al reto de la sociedad. Persistir en esa creencia platnica, adems de un error constituye un impedimento en la bsqueda de soluciones efectivas a las fallas econmicas del Estado. Este tema es central para el propsito del presente trabajo y ser abordado con mayor detalle en el siguiente acpite y en la parte bsica de la investigacin. Baste por ahora decir que dentro de distintas tendencias tericas se acepta que los riesgos de las desviaciones del Estado por presiones de grupos o de la motivacin lucrativa de los agentes estatales, polticos o burcratas, logran que los mecanismo del mercado los induzca a actuar como en un mercado de competencia perfecta.

Finalmente, la fusin del poder poltico con el poder econmico se considera como una expresin totalitaria. Esta falla del Estado presenta dos implicaciones trascendentales: en primer lugar la concentracin de poderes e intereses individuales sobre el mercado les otorga tambin el poder poltico y control de la sociedad; si es el Estado quien anexa la economa, se restringe hasta niveles insoportables las libertades individuales. Aunque sin consenso claro, parece predominar la tendencia hacia salidas apoyadas en predominio del mercado toda vez que el mercado siempre dejara opciones abiertas a la iniciativa individual y para el mayor aprovechamiento de las potencialidades de la sociedad.

4. Estado y Poltica Fiscal Segn la Escuela de la Public Choice.

Buchanan brinda un valioso aporta la comprensin de las relaciones entre economa y poltica en tanto desarroll los fundamentos bsicos contractuales y constitucionales para la toma de decisiones polticas y econmicas, como una alternativa a las limitaciones presentes ene las teoras neoclsicas y keynesianas a mediados del siglo XX. Si partimos de la teora econmica tradicional segn la cual el mercado es el mecanismo adecuado para producir una determinada distribucin de la renta entre los individuos y por lo tanto determina para cada uno de los agentes involucrados la cantidad y tipo de bienes y servicios de los cuales puede disfrutar. Distribucin que puede ser desigual habida cuenta que esta funcin no incluye consideraciones ticas ni polticas, sino que esa asignacin se da en proporcin a la contribucin de la tierra, el trabajo y el capital (factores productivos) en posesin de cada individuo y que constituyen el valor de los bienes producidos. As el pensamiento neoclsico recurre a formalizaciones matemticas, para determinar las condiciones que son necesarias en el

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mercado para alcanzar la asignacin ptima de los recursos, a la vez que se elaboran las teoras explicativas de los fallos del mercado dado que en muchas ocasiones las asignaciones y distribucin no son ptimas ni se pueden explicar con arreglo a mercado. 4.1. Crticas de Buchanan a las teoras del bienestar La teora del bienestar que aparece como reaccin a estas inconsistencias tuvo inicialmente la intencin de explicar las prdidas de bienestar asociadas a la distribucin desigual de la renta del conjunto de individuos en una sociedad. La teora macroeconmica de tradicin keynesiana, logr una amplia aceptacin acadmica en la post-Segunda Guerra Mundial, cuyos postulados, centrales nos explican como en una economa de mercado o regida por iniciativa privada, en la que los agentes deciden libremente su actuacin, se genera normalmente el desempleo y la actividad econmica sufre severas fluctuaciones. Adems, el volumen de produccin, el empleo y la renta de una economa en un periodo determinado responde al nivel de demanda agregada y a las condiciones de consumo, actividad externa, inversin y ahorro; sin que necesariamente dicho nivel de actividad econmica se deba corresponder con el pleno empleo. Siendo enftica la teora keynesiana, que el pleno empleo y las condiciones de equilibrio en una economa de libre mercado solo se alcanza eventualmente, por razones de azar, contrario a lo sostenido por la teora neoclsica, segn la cual la Economa mantendra siempre la tendencia de aproximarse al equilibrio en condiciones de pleno empleo, siempre y cuando se mantuvieran las condiciones para el funcionamiento de un mercado competitivo. Ni el tema del crecimiento econmico, ni el marco institucional eran importantes a mediados del siglo XX. El eje central de la teora macroeconmica para explicar el funcionamiento de la Economa se basaba en las variables agregadas del consumo, la inversin y el ahorro, con fundamento muy tenue (Casas, 1987, p. 20) en el comportamiento de los agentes econmicos individuales (consumidores y empresarios) a travs de hiptesis tan peregrinas como la ley psicolgica fundamental de que los individuos gastan ms cuando tienen ms renta, y el papel determinante de los espritus animales de los mismos sujetos en sus decisiones de invertir. De otra parte se supona que las fallas protuberantes del mercado para lograr equilibrio en los mercados y en la determinacin de precios de bienes y factores, haca necesaria la intervencin del Estado tanto en la va de ingresos y gastos como en aplicacin de las medidas de poltica econmica que, segn el concepto tcnico, se considerarn necesarias para corregir las desviaciones del buen desempeo de la economa. Con estas ideas macroeconmicas eran convergentes los postulados de la filosofa poltica segn la cual el Estado acta como un solo ente, con una sola voluntad, y que sus servidores (polticos y burcratas) buscan siempre el bien comn. Este marco tradicional, comn para las distintas corrientes de pensamiento econmico, hasta la aparicin de las propuestas de Buchanan, ha tenido fuertes implicaciones en la forma como se disean y aplican las polticas pblicas pero principalmente para la poltica fiscal como veremos a continuacin. Siguiendo a Casas encontramos que la Hacienda Pblica o rama del anlisis econmico que estudia los efectos de los ingresos y gastos pblicos, estaba muy influenciada por la corriente neoclsica, la cual descansa sobre dos pilares: La filosofa poltica liberal en

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que el Estado desarrolla sus actividades bajo los criterios de democracias parlamentarias y en correspondencia con esta visin de la poltica, la teora de la Hacienda Pblica no prestaba atencin a las estructuras alternativas de organizacin del Estado y de los procesos polticos a travs de los cuales se toman las decisiones sobre los ingresos y los gastos pblicos. En cuanto al marco terico de la macroeconoma keynesiana no contempla el funcionamiento de las instituciones dentro de las cuales se cumple la actividad del gobierno, as como tampoco las normas constitucionales, normatividad regulatoria, comportamiento de los agentes y contexto general en que el aparato estatal toma las decisiones respecto a las actividades pblicas. Este referente de limitaciones tericas tanto en la macroeconoma como en la microeconoma de postguerra, es criticado por Buchanan hacia 1948,quien influenciado con las teoras de Knut Wicksell, consideraba equivocada la concepcin de los economistas profesionales que entendan el Estado como un ente que toma decisiones como una unidad homognea y autnoma, a la vez que controverta la asesora de los economistas al gobierno como si se tratara de aconsejar un dspota benevolente con todo el poder en sus manos para ejecutar plenamente las distintas medidas de poltica econmica. Con referencia concreta a los fenmenos fiscales considerados tradicionalmente como la relacin de ingresos y gastos manejados por el ejecutivo (dictador benevolente), eran entendidos por Buchanan como el resultado de los procesos polticos dentro de un sistema democrtico; as, para reorientar la poltica econmica sera necesario cambiara las reglas bajo las cuales toman decisiones los agentes polticos. 4.2. Bases de la teora positiva de la Hacienda Pblica El artculo The Pure Theory of Government Finance: A suggested Aproach publicado por Buchanan en 1949, muestra como para elaborar una teora de la imposicin y unas normas impositivas es necesario con anterioridad determinar el modelo de Estado en que se aplicarn esas polticas, por cuanto entre Estado y normas fiscales se establece una interaccin de condicionamiento mutuo. A partir de este ensayo establece clara diferencia con la teora hacendista de la corriente denominada Sntesis Neoclsica Keynesiana (Samuelson, Musgrave, etc) que presentaba al Estado como la representacin de los intereses de todos los individuos, buscando en sus actuaciones el bien comn. El Estado slo representa la voluntad de los individuos sin que se pueda suponer que maximice nada. La Teora de la Eleccin Pblica aparece como una vigorosa reaccin contra la visin neoclsica, que divorcia la Hacienda Pblica de la teora poltica, y a la postura keynesiana en materia de poltica econmica como si estuvieran asesorando a dspotas benevolentes. Por el contrario, en la Eleccin Pblica, la poltica surge de una estructura institucional muy compleja conformada por hombres y mujeres tpicos de la sociedad. No obstante, los elementos fundamentales de Public Choice que orientan la presente investigacin aparecen consignados en The Theory of Public Choice publicado en 1972. Su pretensin no parte de un plan presupuestario ptimo para luego mostrar las posibles formas de aplicarlo o complementarlo, sino que busca es el desarrollo de una

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teora que pueda explicar las polticas seguidas por el sector pblico tanto en ingresos como en gastos. El supuesto fundamental para la construccin de esta Teora de Hacienda Pblica, es que la eleccin fiscal se cumple en un marco poltico democrtico. El individuo, sujeto fundamental del modelo, tienen plena facultad de elegir en el mercado de bienes y servicios segn las condiciones de precios y renta con arreglo a mercado disponible. De la misma forma elige los bienes y servicios que ofrece el sector pblico, gracias a su participacin en los procesos polticos, que en forma democrtica provee el Estado. Estas razones nos sugieren la necesidad de explorar los elementos rectores del comportamiento econmico y poltico de los agentes dentro de la economa colombiana, sujetos a lo establecido en la constitucin poltica de 1991.

5. La Funcin Econmica del Estado Consagrada en la Constitucin Poltica de Colombia

Es importante el dialogo entre economistas y constitucionalistas en el entendido que toda constitucin expresa la ley suprema de todo sistema normativo, fuente de legitimidad y del poder; para un sistema democrtico, es la autodelimitacin de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, as como garanta de la proteccin de los derechos fundamentales de las personas. Para los economistas, su importancia se relaciona con el marco adecuado o no para el crecimiento econmico y en general para la generacin y distribucin de al riqueza. 5.1. Lineamientos generales del contenido econmico de la Constitucin de 1991. Dado nuestro inters por abordar el rol que la Constitucin de 1991 le otorga al Estado en materia econmica, nos detendremos inicialmente a considerar los textos referidos a asuntos macroeconmicos y microeconmicos, con un abordaje descriptivo, para luego adentrarnos en el debate que con mayor profundidad se ha generado en los ltimos aos sobre el perfil de Estado econmico agenciado desde la Constitucin.

En cuanto a la poltica econmica y la intervencin del Estado en general, es decir, en lo macroeconmico, el Artculo 334 otorga al Estado la direccin general de la economa sujeta al mandato de la Ley, con el propsito de mejora la calidad de vida, distribuir los beneficios y oportunidades de la riqueza y el ingreso, as como la de preservar el ambiente. Pero tal vez lo ms importante, para el propsito de este trabajo, es que consagra la intervencin especial del estado para asegurar el acceso a los bienes y servicios bsicos y para el logro del pleno empleo.

No obstante, la comprensin de la orientacin predominantemente keynesiana del Estado interventor para lograr el empleo y los fines distributivos, se torna compleja cuando observamos que, con criterios neoclsicos, el Artculo 373 otorga al Banco de la Repblica el carcter de Banca central encargndole la misin de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, as como el control de cambios.

En aspectos microeconmicos, el Artculo 26 consagra como derechos fundamentales la libertad de todas las personas a escoger profesin u oficio; el Captulo sobre derechos

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sociales y econmicos, garantiza la propiedad privada. El Artculo 333, establece que la actividad econmica y la iniciativa privada son libres, para cuyo ejercicio nadie podr exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizacin de la Ley, el Estado tendr la funcin de impedir se obstruya o restrinja la libertad econmica e impedir cualquier abuso de personas o empresas aprovechndose de su posicin dominante en el mercado.

Solo el inters general determina los lmites de la libertad econmica (Restrepo, 1996, p.69), dentro del bien comn la libertad econmica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa considerada como la base del desarrollo, implica una funcin social y ecolgica.

Cambiando de tema, para adentrarnos en materia de Hacienda Pblica, dado el inters de la presente investigacin, es necesario resaltar algunos aspectos relacionados con el proceso presupuestal, siendo el primero la consagracin del Sistema Nacional de Planeacin, el cual parte de establecer la obligacin de cada gobierno de presentar en su inicio al congreso un plan de desarrollo con objetivos, metas, estrategias, plan de inversiones y presupuestos plurianuales de proyectos.

Respecto al presupuesto, luego de establecer obligatoriedad de la Ley Orgnica de Presupuesto y de la creacin de la figura del Contador General, quien llevar la contabilidad general de la nacin, consagra el mandato del Gasto Publico Social, dentro de la ley anual de presupuesto, el cual tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin y para su asignacin y distribucin territorial se tendrn en cuenta los criterios de poblacin, necesidades bsicas insatisfechas, eficiencia fiscal y administrativa. Los Artculos 356 al 364 establecen las bases del federalismo fiscal que ser abordado en posteriores captulos de esta investigacin.

5.2. Interpretacin al modelo econmico de la Constitucin de 1991.

Para autores como Kalmanovitz (2002, p. 117-146), la Constitucin de 1991 cambi radicalmente la orientacin proteccionista que haba caracterizado la economa nacional desde 1950, as como su sistema monetario de fomento basado en un corporativismo autoritario y centralista, alta proteccin arancelaria, baja tributacin, limitado gasto social y un banco central que racionaba el crdito y admita una inflacin moderada pero persistente.

La constitucin de 1991, tiene como ejes econmicos el aumento en el gato pblico social, privatizacin de algunas empresas del Estado, descentralizacin econmica, mayor libertad econmica y el compromiso del banco central con el control de la inflacin. No obstante, lo ms importante es la definicin de la soberana como surgida del pueblo, a la vez que limita el poder del ejecutivo por la voluntad de los ciudadanos y establece una ms clara divisin de los poderes del Estado. El precepto constitucional de individuos libres e iguales, presente en distintos textos del nuevo contrato social es, segn Kalmanovitz, un elemento que deber tener fuertes desarrollos en la vida econmica y poltica del pas.

En la constitucin de 1886, la poltica era canalizada por el centralismo burocrtico, mediante el cual las decisiones eran adoptadas por el poder ejecutivo, apoyado eventualmente por la instancia de planificacin. El poder legislativo, al no estar

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organizado por bancadas partidistas disciplinadas, se le subordinaba, como todava ocurre, hacindose ineficiente o imposible el cumplimiento de la misin encomendada por sus electores en trminos de representacin de sus intereses como lo establece la democracia representativa; el poder judicial era dbil, frecuentemente desplazado por la justicia militar o por las presiones del ejecutivo y de los interese particulares. Por consiguiente, la rama del poder judicial fue la ms fortalecida en la constitucin de 1991. A nivel local, la vida poltica pasa de la dependencia directa de la voluntad del presidente, quien nombraba los gobernadores y estos a los alcaldes, a la eleccin directa de gobernadores y alcaldes por las comunidades quienes tiene ahora la posibilidad de escoger entre varias opciones de polticas pblicas para la atencin de sus necesidades y problemas inmediatos.

Siguiendo la aproximacin al tamao econmico del Estado (Kalmanovitz, 2002, p. 126), es importante recordar que segn la democracia liberal, el Estado debe ser limitado polticamente y fuerte econmicamente; dicha fortaleza debe reflejarse en la oferta de bienes pblicos fundamentales como la seguridad, la salud, la educacin y una infraestructura capaz de soportar los requerimientos del desarrollo. El nuevo modelo econmico, implcito en el Estado Social de Derecho, qued definido por el aumento considerable del gasto social y por el consiguiente aumento de cotizaciones y tributos, como se ver en el capitulo dos de esta investigacin. As, el sector pblico no financiero pas de gastar 20.4% del PIB en 1990 al 37.7% en el ao 2000, lo cual represent un incremento del 85% en el tamao del Estado.

En sntesis, el Estado, los partidos polticos y al sociedad civil con los agentes de primera lnea en las nuevas condiciones de la economa, en un contexto de mayor horizontalidad en sus relaciones econmicas y polticas, donde la democracia participativa parece ser la llamada a ocupar cada vez mayores espacios. Para el caso colombiano, el Estado que se consagr en la Constitucin de 1991 est caracterizado por la liberalizacin financiera y de cambios, desgravacin arancelaria, privatizaciones, independencia de la banca central, restricciones al crdito del Banco de la Repblica al gobierno por la va de emisin, modelo de Estado que ha sido objeto de controversias entre quienes lo ven como un Estado influenciado por la corriente principal de la economa y muy cercano al modelo neoliberal. Pero tambin abre puertas hasta ahora no muy exploradas sobre las posibilidades del Estado Social de Derecho en cuanto a mayor participacin ciudadana en todos los mbitos de la vida econmica y poltica del pas, lo cual es justamente el objeto de la investigacin en curso de la Universidad de La Salle, de la cual forma parte esta primera entrega. BIBLIOGRAFIA

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