captura y reconfiguración cooptada del estado colombiano

La Captura y Reconfiguracin Cooptada del Estado en Colombia

Luis Jorge Garay Salamanca(Direccin Acadmica)

Eduardo Salcedo-AlbarnIsaac de Len-BeltrnBernardo Guerrero

Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia

Ttulo: La Captura y Reconfiguracin Cooptada del Estado en ColombiaAutores: Luis Jorge Garay Salamanca, Eduardo Salcedo-Albarn, Isaac de Len-Beltrn y Bernardo Guerrero

Primera Edicin Septiembre de 2008Este libro no podr ser reproducido, total ni parcialmente, sin el previo permiso escrito del Editor.

Coordinacin, Edicin y Diseo EditorialCarolina Lpez Durn / [email protected] CartulaSusana Serrano / [email protected] Imprenet. Bogot, Colombia

ISBN: 978-958-98142-3-9

Grupo MtodoTel.: (571) 400 [email protected]

Transparencia por ColombiaTel: (571) 214 6870comunicaciones@transparenciacolombia.org.cowww.transparenciacolombia.org.co

Fundacin AVINATel: (571) 345 6090 [email protected]

Todos los derechos reservados.

Agradecimientos

Agradecemos a magistrados de las Altas Cortes, funcionarios de rganos de control, congresistas, periodistas, expertos y ciudadanos, quienes generosamente dedicaron su tiempo para discutir y profundizar en algunas ideas que aqu se presentan. Tambin a Transparencia por Colombia y a la Fundacin AVI-NA por apoyar la exploracin inicial del tema de Captura del Estado, que sirvio de base al desarollo de este trabajo.

Los autores se hacen responsables del contenido, errores y omisiones del presente libro, sin comprometer de manera al-guna a las entidades mencionadas, ni a quienes proporcionaron sus opiniones.

ndice

Agradecimientos 3Introduccin 9

Captulo 1. Definicin de Captura del Estado y aproximaciones tericas de referencia 15

La definicin tradicional de Captura del Estado 15Perspectivas tericas de referencia para una concepcin complejizada de Captura del Estado 20

La economa del delito 20Microeconoma del mercado de la corrupcin 28Rentismo 29Socionoma instrumental de la corrupcin 34

Una reflexin sobre el concepto tradicional de Captura del Estado 37

Captulo 2. Caractersticas de laCaptura del Estado 39

Condiciones de entorno asociadas a la Captura del Estado: el caso de los pases en transicin al rgimen de mercado 39Crculo vicioso entre grupos captores del sector privado y parcelas capturadas del sector pblico 44

Captulo 3. Reconsideracin del enfoque tradicional de la Captura del Estado: mbitos para enriquecer el concepto 49

Quin y para qu se quiere Capturar el Estado? 52Mediante cules procedimientos y en qu instancias se busca Capturar el Estado? 55

Qu relacin existe entre procedimientos e instancias de Captura y el nivel de exposicin penal o de costo moral? 59Captura del Estado a muy corto plazo y con alta exposicin penal: soborno y presin violenta sobre los funcionarios pblicos 63Captura Instrumental de los Partidos Polticos (CiPP): de la complejizacin de la Captura del Estado a la Reconfiguracin Cooptada del Estado (RcdE) 67Crculo vicioso entre agentes cooptadores y partidos polticos 78La captura instrumental como prctica general 81

Los objetivos de la Reconfiguracin Cooptada del Estado: el qu y el para qu 82Hacia una definicin de la Reconfiguracin Cooptada del Estado 94

Captulo 4. Acerca de procesos orientados hacia la Captura/Reconfiguracin Cooptada del Estado en Colombia 97

La bsqueda mafiosa de la Reconfiguracin Cooptada del Estado en Colombia: Una historia de aprendizaje 97

Primera fase: Participar directamente en el Congreso de la Repblica 101Segunda fase: Infiltrar el proceso de Eleccin del Presidente de la Repblica 107Tercera fase: Influir y condicionar la eleccin de Congresistas y el desarrollo de la Parapoltica 110

Leccin final del aprendizaje 118Algunos factores causales propicios para el avance hacia una Captura/ Reconfiguracin Cooptada del Estado en Colombia 120

Ausencia de Coherencia jurisprudencial y problemas en la interpretacin de normas 120Asignacin de funciones extrajurdicas a las Altas Cortes 121Insuficiencias en el control y la eficacia de la Fiscala General de la Nacin 123

La Captura del Estado y la Reconfiguracin Cooptada del Estado adelantada por grupos econmicos legales 126Algunas reflexiones finales 128

Cmo medir la Reconfiguracin Cooptada del Estado con participacin de captores ilegales? 128Puede identificarse una taxonoma procedimiental de la cooptacin y del aprendizaje de las organizaciones captoras y eventualmente cooptadoras? 129Qu hacer cuando la legitimidad institucional est cuestionada y es difcil consolidar la cultura de la legalidad por el riesgo de legitimar la ilegalidad? 131

Post scriptum: Lecciones de la Captura y Reconfiguracin Cooptada del Estado en Colombia 137

Bibliografa 151Los autores 165

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Introduccin

Durante las ltimas dcadas, Colombia se ha convertido en un pas bastante particular en trminos de la evolucin de ml-tiples actividades criminales y de infracciones de orden social, que han tenido graves implicaciones en diversas instancias del Estado y en relaciones sociales determinantes. Dichas activida-des criminales e infracciones sociales han sido reproducidas de formas hbridas, por lo que su dinmica es cada vez ms difcil de comprender y categorizar.

Es necesario reconocer que muchos crmenes e infrac-ciones sociales han estado dinamizados en torno a un proceso mafioso emanado del narcotrfico, especficamente porque ste requiere la comisin de mltiples delitos e infracciones para su exitoso funcionamiento.

Al explorar la posible relacin entre la corrupcin y la ma-fia, se hace casi evidente que el amplio poder econmico funcio-na como una fuerza corruptora incontrolable. Esto evidencia el hecho de que la corrupcin no slo puede ser desarrollada por grupos econmicos legales, como usualmente se reconoce, sino que los actores ilegales, incluso con ms poder econmico, pue-den generar mayores niveles de corrupcin mediante sobornos de alta cuanta. Al menos en principio, cuando se agudiza la participacin de la mafia en la dinmica de corrupcin pblica


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en un Estado, el soborno deja de ser el nico mecanismo de persuasin y el beneficio econmico el nico objetivo perse-guido. En estos casos, pueden surgir escenarios de corrupcin mucho ms complejos que aqullos caracterizados nicamente en el mbito econmico de baja escala; pueden surgir escenarios complejos de Captura del Estado y, eventualmente, de Reconfi-guracin Cooptada del Estado.

El tipo de corrupcin en el que se concentra el presente anlisis se conoce como Captura del Estado, usualmente defini-do como una especie de corrupcin econmica a gran escala en la que agentes privados influyen en la formulacin de leyes, nor-mas, decretos, regulaciones y polticas pblicas, en la bsqueda de favorecer sus propios intereses egostas y en detrimento del bienestar general. En este sentido, como las leyes son de aplica-cin permanente, sus retribuciones podrn ser permanentes y de largo plazo.

Buena parte de los anlisis sobre Captura del Estado se han concentrado en su naturaleza econmica, es decir, aquello que sucede cuando grupos y empresas legales buscan retribu-ciones econmicas mediante sobornos y ddivas. No obstante, en el presente libro se muestra cmo las implicaciones de la Captura del Estado van ms all del mbito econmico, sobre todo en Estados de Derecho en proceso de consolidacin. Esto quiere decir que los efectos de la Captura del Estado pueden ser de naturaleza econmica, poltica, social e incluso moral. Para llegar a esta conclusin, se parte de una sencilla pregunta: En un Estado de Derecho en proceso de consolidacin, los nicos actores interesados en capturar el Estado son los grupos econ-micos legales? Por supuesto que no.

Introduccin

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Como fue sealado, Colombia se ha convertido en un pas donde la criminalidad ha adquirido caractersticas excepciona-les, gracias a que cuenta con actores delictivos entre los cuales se encuentran bandas de crimen organizado y grupos armados ilegales subversivos y antisubversivos. Todos estos actores pue-den estar interesados en manipular las leyes del Estado, sobre todo porque todos han confluido en torno al narcotrfico. Para lograr dicho propsito, stos grupos pueden acudir a procedi-mientos distintos al soborno, como la amenaza y el asesinato que, de hecho, son ms efectivos y persuasivos en el corto pla-zo, as como a la asociacin o formacin de partidos polticos y otras instituciones en una perspectiva del largo plazo. As, es de prever que la naturaleza y alcances de la Captura del Estado cambian sustancialmente en la medida en que el agente captor sea un grupo ilegal que cuenta con ejrcitos privados altamente entrenados en tcnicas homicidas.

Teniendo en cuenta lo anterior, el propsito del presente libro es proponer un marco analtico que sirva de gua para avanzar hacia el entendimiento de un tipo de Captura del Es-tado que con el paso del tiempo y la sofisticacin de los actores intervinientes, ha mutado hacia una bsqueda de la Reconfi-guracin Cooptada del Estado. Para cumplir tal propsito, se intentar complejizar el concepto tradicional de Captura del Estado, de manera que sea coherente con la situacin de un Estado de Derecho en proceso de consolidacin como es el caso de Colombia.

Aunque se han observado avances en distintos procesos de captura, llegndose a planter proyectos orientados a la Reconfiguracin Cooptada del Estado, ello no implica nece-


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sariamente la ilegitimidad del Estado. Sin embargo, mientras que en el pas existan grupos poderosos ilegales, como son las estructuras mafiosas, persistirn las condiciones propicias para la reproduccin de procesos tendientes a la Captura y Reconfi-guracin Cooptada del Estado.

El presente libro se divide en cuatro captulos. En el primer captulo se expone la definicin tradicional del Concepto Captu-ra del Estado, y los elementos conceptuales y tericos que sern usados durante el desarrollo de la argumentacin. Especfica-mente, se analizan elementos conceptuales tiles sobre la econo-ma del delito, la microeconoma del mercado de la corrupcin, el rentismo y la socionoma instrumental de la corrupcin. Con el propsito de reconocer el concepto tradicional de la Captura del Estado, en el segundo captulo se presenta un estado del arte del enfoque y estudios sobre Captura del Estado.

En el tercer captulo se avanza hacia la complejizacin del concepto tradicional de la Captura del Estado, con el fin de lo-grar una definicin del concepto Reconfiguracin Cooptada del Estado. Para el efecto, se plantean tres preguntas que permiten reconocer los verdaderos alcances y naturaleza de la Captura del Estado en un Estado de Derecho en proceso de consolida-cin: (i) Quin puede estar interesado en Capturar el Estado?, (ii) Para qu se quiere Capturar el Estado?, y (iii) Mediante cules procedimientos y en qu instancias se busca Capturar el Estado? En el intento de responder estas preguntas, se profun-diza en una instancia aparentemente legtima de Captura muy conocida en estos das en el pas como es la denominada Cap-tura Instrumental de los Partidos Polticos, que aparece como un

Introduccin

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mecanismo mediante el cual actores ilegales pueden penetrar el Estado para ponerlo al servicio de sus intereses.

En el cuarto captulo, una vez propuesta la definicin de Reconfiguracin Cooptada del Estado, se ilustra cmo la mafia ha dinamizado el proceso de Captura/Reconfiguracin Cooptada mediante distintos mecanismos que han sido perfec-cionados. Se ilustran tres etapas de aprendizaje de la mafia co-lombiana. En estas etapas, la mafia colombiana ha identificado las instancias y los niveles ms aptos para iniciar y avanzar en el proceso de Captura/Reconfiguracin Cooptada del Estado. En este captulo tambin se destacan algunas condiciones que pueden permitir el avance de este tipo de estrategias perversas.

Este libro constituye una primera etapa de un programa de estudio orientado a comprender los mltiples actores, instan-cias, mecanismos, procedimientos, etapas y efectos que pueden facilitar procesos de Captura/Reconfiguracin Cooptada del Estado. Todo esto, con el fin de identificar estrategias y lneas de accin que permitan ayudar a enfrentar dicho fenmeno social. La naturaleza exploratoria analtica del presente trabajo se constata al finalizar, con algunos interrogantes acerca de los efectos sociales y culturales que pueden reproducirse del pro-ceso descrito. Un tema que seguramente concentrar esfuerzos futuros en el marco de este programa de estudio, consiste en analizar los efectos estructurales y de largo plazo que pueden resultar cuando un Estado enfrenta una situacin de Captura/Reconfiguracin Cooptada. Dichos efectos son an poco ex-plorados, as como el tipo de polticas pblicas que se han de implantar en diversas instancias y rganos del Estado; no obs-

tante, se reconoce que la rama de la justicia es una institucin clave, aunque hasta cierto lmite. De igual manera, se pretende indagar en el tipo de acciones necesarias para el desarrollo de una civilidad democrtica que garantice el rechazo moral y la deslegitimacin social de la ilegalidad, como condicin necesa-ria para la consolidacin de un Estado de Derecho en el pas.

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Captulo 1.

Definicin de Captura del Estado y aproximaciones tericas de referencia

La definicin tradicional de Captura del Estado

La Captura del Estado (CdE), se ha concebido usualmente como una forma de corrupcin a gran escala que debilita la estructura econmica de un pas porque distorsiona la formu-lacin de leyes, normas, decretos, reglas y regulaciones. Cuando la formulacin de leyes y regulaciones tiene el propsito de favorecer intereses que contradicen el bienestar general, se ge-neran fuertes distorsiones culturales, sociales y econmicas. De estas distorsiones, las implicaciones ms analizadas emprica y conceptualmente han sido las econmicas. Uno de los contextos institucionales aptos para la Captura del Estado, que ms se ha investigado en las ltimas dcadas, es el de los pases en tran-sicin del comunismo a la economa del mercado, en Europa oriental. As, la mayor parte de las investigaciones sobre Cap-tura del Estado se originaron y se han centrado en estos pases, pues concentran buena parte de las condiciones institucionales


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aptas para la aparicin de la Captura del Estado: la cercana entre las decisiones econmicas y las decisiones del Estado, y el bajo nivel de transparencia en la toma de decisiones.

En la mayora de estudios tericos y empricos se diferen-cia entre la Captura del Estado y la corrupcin administrativa, para referir el momento en que aparece el acto de corrupcin. De esta manera, la Captura del Estado se ha definido como la accin de individuos, grupos o firmas, en el sector pblico y privado, que influyen en la formacin de leyes, regulaciones, decretos y otras polticas del gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilcitas y no transparentes de beneficios privados otorga-dos a funcionarios pblicos (World Bank, 2000:XV). Se dice que mediante pagos o ddivas no transparentes a funcionarios pblicos, las empresas acceden a beneficios a la carte cuando adoptan prcticas para capturar el Estado (Hellman, et al. 2000). Cuando esto sucede, se configura un escenario en el que grupos con amplio poder econmico manipulan la formu-lacin de leyes (Hellman y Kauffmann, 2001; Hellman, et al. 2000b).

La Captura del Estado usualmente se diferencia de la co-rrupcin administrativa, en que la primera se realiza mediante la distorsin acomodaticia de las primeras etapas del desarro-llo normativo, legislativo y regulatorio de un Estado, mientras que la segunda se refiere a la reproduccin de distorsiones en las etapas de implementacin y ejecucin de leyes, reglas y regulaciones formuladas e instituidas (World Bank, 2000). Especficamente, la Captura del Estado es distinta a la prcti-ca del soborno durante la aplicacin de una ley o regulacin (Pesic, 2007).

Definicin de Captura del Estado y aproximaciones tericas de referencia1.

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Un pas puede presentar corrupcin administrativa y Cap-tura del Estado en distintas proporciones. Cuando no hay una clara diferenciacin entre los intereses del Estado y los intere-ses privados, hay un elevado riesgo de que existan Captura del Estado y corrupcin administrativa. Por lo general, la cercana entre los intereses del Estado y los intereses privados se da en el mbito econmico. Por este motivo, los pases en transicin fueron los primeros casos analizados por el Banco Mundial.

Para finales de la dcada de los noventa, fue necesario comprender el entorno causal que llev a los altos niveles de corrupcin registrados en los pases en transicin. El hecho de que las prcticas econmicas estuvieran supeditadas a las deci-siones del Estado, que caracteriz el entorno institucional de stos pases durante varias dcadas, fue una de las principales condiciones para que, una vez iniciada la transicin a la eco-noma de mercado, se alcanzaran altos niveles de corrupcin. De esta manera, la concentracin en el poder de decisin como resultado de la estrecha relacin entre la actividad econmica y la gestin gubernamental, gener fuertes barreras para transitar hacia un rgimen competitivo. La liberalizacin del mercado tambin se vio obstruida, al punto de imponerse el uso de me-canismos poco transparentes e ilegtimos para que las empresas privatizadas pudieran influir excesivamente en las decisiones del Estado. Todos estos factores generaron altos niveles de Cap-tura del Estado (World Bank, 2000).

Aunque usualmente las definiciones de Captura del Esta-do se refieren a la formulacin de leyes, Hellman y Kauff-mann (2001) tambin interpretan como Captura del Estado a la prctica de sobornar a jueces de las altas cortes con el fin de


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influir en sus decisiones, pues en este caso tambin se manipula el marco jurdico de un Estado, lo cual redunda en inseguridad jurdica y, por lo tanto, en distorsiones econmicas, polticas y sociales. Como se ver ms adelante, el soborno a funcionarios del poder judicial, y especficamente la posibilidad de incidir en decisiones judiciales, es un elemento conceptual indispensa-ble para entender niveles de Captura del Estado ms complejos que los tradicionalmente analizados.

Varios escenarios pueden constituir una situacin de Captura de Estado, segn: (i) la institucin capturada, ya sea el legislativo, el ejecutivo, el judicial, los rganos de control o las agencias regulatorias independientes, y (ii) el agente cap-tor, que puede tratarse de firmas privadas, lderes polticos o, en general, cualquier grupo de inters1. Aunque se pueden diferenciar varios escenarios de captura, en todos prevalece la estrategia de extraer rentas del Estado para el beneficio de individuos privados, firmas o sectores mediante la distorsin del marco legal y regulatorio (World Bank, 2000:xv). Esto quiere decir que, usualmente, la denominada inseguridad jurdica est asociada a prcticas de Captura del Estado. No obstante, debe reconocerse que el debilitamiento de la seguridad jurdica no solamente se refiere a la regulacin de la actividad econmica sino tambin a otras dimensiones, como las civiles y penales de la rama judicial y al proceso legislativo de adopcin de leyes y polticas pblicas.

1 En la literatura del tema, por lo general se hace referencia nicamente a empresas. No obstante, Ospina (2003) habla, en general, de grupos de inters. Esta ltima categora conceptual es til para estructurar el marco analtico que aqu se propone pues, como se ver ms adelante, los grupos de inters pueden ser de naturaleza legal o ilegal.


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En principio, puede pensarse que cuando se habla de em-presas captoras solamente se hace referencia a las empresas ms poderosas y tradicionales de un pas. No obstante, en pases en transicin, que usualmente han servido de punto de referencia emprica para este tema, las empresas captoras tpicas son aque-llas que recin incursionan a la economa, pues las empresas antiguas, ya establecidas, an gozan de privilegios monopli-cos heredados por el antiguo esquema institucional de Estado (Hellman y Kauffmann, 2001). De esta manera, las nuevas empresas deben enfrentar las restricciones y las barreras de entrada generadas por la accin hegemnica de las empresas tradicionales y oligarcas, cuya actividad, gracias a acuerdos ya celebrados y establecidos, se encuentra en un punto intermedio entre los sectores privado y pblico.

El concepto conocido tradicionalmente como Captura de Estado se deriva del concepto de captura regulatoria, entendida como colusin entre el regulador y la empresa o industria que regula (Becker, 1976; Stigler, 1971, Laffont y Tirole, 1991); es decir, la captura regulatoria se refiere nicamente a la regulacin econmica, lo cual, no es especficamente el caso de la Captura del Estado, pues sta ltima tambin alude a la captura legislativa y jurisdiccional en la generacin e interpretacin de leyes, decretos y polticas pblicas, en general. Por otra parte, se considera que la manipulacin en las decisiones de los jueces y las altas cortes es un tipo de Captura del Estado que disminuye la seguridad jurdica de un pas.

Si bien los primeros estudios e investigaciones acerca del fenmeno, adelantados por el Banco Mundial, se concentraron en las prcticas de captura desarrolladas por empresas en pases


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en transicin, la definicin propuesta por Hellman et al. (2000) tiene en cuenta la posibilidad de que las empresas no sean los nicos entes privados con capacidad e inters de cap-turar al Estado. Este elemento sirve de punto de partida para incursionar en el anlisis de la Captura del Estado por parte de empresas, grupos de inters de diversa ndole, incluyendo organizaciones ilegales.

Teniendo en cuenta lo sealado hasta ahora, en adelante se propone un marco analtico para entender la Captura del Es-tado en mbitos ms amplios y complejos que los usualmente abordados, esto es, no slo la captura adelantada por grupos legales, en particular empresas, y no slo la captura en el m-bito legislativo. Para tal propsito, a continuacin se presentan aquellos elementos tericos y conceptuales que permiten com-plejizar el concepto y desarrollar nuevas perspectivas de aproxi-macin conceptual.

Perspectivas tericas de referencia para una concepcin complejizada de Captura del Estado

La economa del delito

La Captura del Estado y la Reconfiguracin Cooptada del Es-tado (RCdE)2 son conceptos que se fundamentan, en primera

2 El concepto RCdE ser definido progresivamente con el desarrollo argumentativo del libro. Por ahora, es necesario sealar que el concep-to de cooptacin se ha utilizado en diferentes reas del conocimien-to, con algunas variaciones conceptuales. En el caso colombiano, por ejemplo, Reviz (1989:XIV) entiende por cooptacin un sistema de


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instancia, en el marco conceptual de la economa del crimen o economa del delito, desde el cual se interpreta al criminal como un agente racional que compara los costos y los beneficios esperados que le pueden reportar la comisin de un delito. Si el costo probable que resulta de ser detectado, investigado, juz-gado y sancionado es menor al beneficio esperado que el acto le puede reportar al agente racional, entonces es muy probable que el agente incurra en dicho acto (Becker, 1968) porque en trminos econmicos, el acto es rentable.

El marco conceptual de la economa del delito tambin ha sido utilizado para analizar la corrupcin administrativa. Espe-cficamente, Kiltgaard et al. (2001) seala que las personas incurren en actos de corrupcin cuando los riesgos son bajos, cuando los castigos y multas son leves y cuando la recompensa es alta, pues en dichas condiciones, la corrupcin es un meca-nismo eficiente para obtener beneficios econmicos y, como se ver ms adelante, beneficios sociales y polticos. Ello evidencia la importancia causal de la impunidad en la comisin de actos de corrupcin, al punto de configurarse en uno de los estmulos ms importantes para que un agente racional decida participar en este tipo de actos. Como se ver ms adelante, este anli-sis que se aplica al caso de la corrupcin administrativa, sirve tambin para entender la naturaleza de la Captura del Estado en la medida en que los agentes captores buscan alcanzar en lo

pactos ad-hoc o mesocontratos entre grupos de inters, regiones y fracciones del Estado. Este sentido de cooptacin puede ampliarse en Reviz (1997, 2007a, 2007b). Para los propsitos del presente anlisis, al ha-blar de Reconfiguracin Cooptada del Estado, se entiende la coopta-cin como aquel proceso tendiente a modificar el rgimen desde el interior del rgimen mismo.


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posible, mediante diversos mecanismos y en diversas instancias, altos niveles de impunidad. Kiltgaard et al. (2001) resu-me en la siguiente ecuacin aquellas condiciones bsicas para la reproduccin de la corrupcin: C=M+D-R, donde: C = corrupcin, M = poder monoplico, D = discrecionalidad del funcionario y R = rendicin de cuentas.

La economa del crimen ha permitido avanzar en la com-prensin de diversas actividades delictivas que tienen como mvil el lucro econmico. Este marco conceptual ha permiti-do comprender que los criminales, y sobre todo los criminales exitosos, son agentes racionales y calculadores que hacen todas las previsiones necesarias para minimizar los costos y aumen-tar los beneficios, es decir, para minimizar la probabilidad de ser detectados, investigados, juzgados y sancionados. Una idea socialmente difundida es que los criminales son agentes pocos racionales que delinquen sin tomar las precauciones necesarias para garantizar el xito de su accin; de igual manera, se cree que la decisin de delinquir es totalmente espontnea y espor-dica. Por ejemplo, una creencia difundida es que el desempleo y la pobreza tienen una relacin causal directa e inmediata en el comportamiento del crimen, de manera que usualmente se supone que una persona que pierde su empleo, puede dedicarse a delinquir como opcin de vida. Esta espontaneidad en la deci-sin individual de delinquir, casi siempre es cierta para aquellos crmenes en los que no se persigue un lucro econmico, como los crmenes pasionales y de venganza, as como en el caso de criminales poco exitosos en su actividad.

En general, se tiende a pensar que los criminales son personas poco preparadas que improvisan la mayor parte del


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tiempo, porque simplemente y de un momento a otro, deciden delinquir. Usualmente se cree que un criminal exitoso es una persona comn que, en cualquier momento de su vida, decide delinquir y simplemente logra xito gracias a la suerte. Estas creencias no son ciertas del todo, menos en un pas como Co-lombia, en el que se ha reproducido una amplia variedad de actividades, grupos y tecnologas criminales que, lamentable-mente, han sido muy exitosas a nivel mundial. Aunque cual-quier persona puede delinquir, en realidad no cualquiera puede hacerlo de manera exitosa.

Lo cierto es que hay muchos obstculos morales, sociales, emocionales y tcnicos que una persona debe superar antes de tomar la decisin de delinquir como opcin de carcter per-manente. Esto se aplica para la decisin de cometer diversos crmenes como el asalto bancario, el robo de autos y el trfico de drogas, as como para la decisin de cometer actos de corrupcin y, como se ver ms adelante, con mayor razn para la decisin de capturar el Estado. De esta manera, se evidencia una carac-terstica de la corrupcin, comn a otros actos delictivos en los que se persigue un lucro econmico: es permanente y, por lo tanto, casi nunca espordica ni espontnea. Para cometer actos de corrupcin de manera exitosa, se necesita formar y contar con redes sociales complejas y eficientes, que garanticen confi-dencialidad y mediante las cuales se puedan realizar distintos actos y acuerdos jurdicos, polticos y econmicos. Dichos actos y acuerdos no se producen de manera espordica o espontnea-mente, de manera que se requiere mucho tiempo para planear su organizacin y lograr su consolidacin. Por lo tanto, las redes de corrupcin pueden ser analizadas como redes de aprendizaje y gestin criminal.


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Diversos anlisis conceptuales y empricos han permiti-do comprender que los criminales exitosos deben combinar al menos tres elementos que varan en funcin del tipo de deli-to a ejecutar. Estos elementos son: (i) los deseos de cometer el delito, (ii) el conocimiento tcnico asociado a cada delito especfico y (iii) el control emocional requerido para sortear correctamente todas las situaciones de exposicin penal y social. La ausencia o exceso de alguno de estos elementos, reduce el xito de un criminal, de manera que se requiere una particular combinacin para cada etapa de la actividad criminal (De Len-Beltrn y Salcedo-Albarn, 2007). Estos elementos tambin se observan en los criminales que incurren en actos de corrupcin, los cuales requieren cono-cimientos tcnicos muy complejos y especficos, por ejemplo, de naturaleza poltica, jurdica o econmica. Esto quiere decir que una persona que tiene muchos deseos de cometer un acto de corrupcin, pero carece, por ejemplo, de los conocimien-tos contables y jurdicos necesarios, muy probablemente ser detectado y, por lo tanto, no puede ser considerado como un corrupto exitoso.

Una prediccin de este marco conceptual que, como se ver ms adelante, tambin es coherente con el anlisis de la Captura del Estado, es que unos pocos agentes que se encuentran en po-siciones privilegiadas y que sean muy racionales y calculadores, podrn imponer graves distorsiones en trminos de bienestar social. Esto, porque en trminos econmicos, el corrupto es un egosta perfecto que est dispuesto a maximizar sus ganancias sin prestar atencin a los intereses de la sociedad (Salcedo-Albarn et al., 2007:43).


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Partiendo del marco conceptual de la economa del delito, resulta evidente que el Estado puede imponer restricciones a la comisin de actos de corrupcin aumentando su capacidad para detectar, investigar, juzgar y sancionar a quienes incurren en dichos actos. Teniendo en cuenta que la rentabilidad es un elemento indispensable para decidir participar en un acto de corrupcin, y que los actores corruptos no operan con una sobre-exposicin injustificada al sistema penal, entonces un fortalecimiento en la capacidad operativa del Estado, para de-tectar, investigar, juzgar, sancionar y hacer cumplir las sanciones, contribuye a una disminucin en la comisin de delitos, entre ellos, la corrupcin. Pero ello no basta en la medida en que no se eliminen aquellos factores determinantes de la estructura econmica, poltica, social y cultural que auspician la repro-duccin del delito, y todava ms cuando se trata de la Captura del Estado. Algunas conductas delictivas e ilegtimas combinan estructuras polticas, econmicas y culturales de la sociedad y, en estos casos, la coercin debe complementarse con profundas modificaciones al interior de dichas estructuras.

Como lo argumenta acertadamente Olivera (1999), este marco analtico tiene limitaciones porque enfatiza el carc-ter formal de la corrupcin conceptuada como accin delictiva de funcionarios y servidores pblicos. La descripcin slo del aspecto formal del delito (enriquecimiento ilcito, peculado, concusin, etc.) no distingue niveles de gravedad del acto cometido (...) imponiendo iguales penas a actos de corrupcin de alta o baja nocividad social, o de alto o bajo perjuicio econmico inferido a la colectividad. Por este motivo, usualmente es necesario complementar la interpre-tacin econmica del delito, con otros marcos conceptuales que


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permitan entender las implicaciones y las distorsiones culturales, sociales y polticas que resultan de estos actos, as como enten-der las distintas instancias y escalas de un acto de corrupcin.

En este punto es de anotar la presencia de costos morales de la corrupcin que reflejan las creencias internas como el espritu de cuerpo, el espritu pblico de los funcionarios, la cul-tura poltica, la actitud pblica respecto a la ilegalidad (Della Porta y Vannucci, 2005). Se trata de costos que no se re-fieren directa y expresamente a los costos relacionados con la exposicin penal bajo los cdigos judiciales vigentes. Segn los mencionados autores, estos costos pueden ser conceptuali-zados desde dos niveles de anlisis.

Desde una perspectiva econmica micro-analtica y si-guiendo el marco de la economa del delito, un individuo o agente escoge participar en actividades corruptas cuando el sistema institucional de incentivos y oportunidades las erige como escogencias justificadas y con un carcter subjetiva-mente racional.

Desde una perspectiva macro-analtica, (A)parte de los cos-tos econmicos y polticos, la difusin de la prctica y la percepcin de elevados niveles de corrupcin tiende a producir costos morales, al minar los valores morales y los cdigos ticos que sustentan estrategias cooperativas y de inters pblico en las organizaciones pblicas y privadas (Della Porta y Vannucci, 2005:2).

Como es claro, las dos nociones de costos morales estn ntimamente relacionadas entre s, ya que al reproducirse gru-pos de individuos/agentes que adoptan un patrn de normas


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de conducta y valores diferente al sistema oficial, lo cual es consecuente con el desarrollo de la corrupcin y la ilegalidad, ceteris paribus, se va reduciendo el costo moral de la realizacin de actividades corruptas e ilegales (Chiesi, 1995:136-138).

En consecuencia, es evidente que mediante la introduc-cin de innovaciones, adaptaciones y extensiones importantes al modelo bsico de la economa del delito, es posible avanzar hacia una mejor comprensin de ciertas dinmicas en los pro-cesos de Captura del Estado. Por ejemplo, al introducir (i) la capacidad de aprendizaje de los delincuentes-captores a medida que adquieren mayor experiencia, (ii) la presencia de grupos delincuenciales o grupos captores con elevado poder para to-mar provecho de fallas y vacos tanto del mercado como del Estado o (iii) la existencia de una mayor variedad de campos de accin delictiva o accin captora, pueden entenderse con mayor rigor tanto las razones explicativas de acciones delictivas con carcter ms sistemtico como los procesos estructurados de Captura del Estado para la reduccin del riesgo de captura y castigo. A partir de lo anterior, puede entenderse el incremento de la rentabilidad de la accin delictiva o la accin de Captura.

En el caso de la Captura del Estado, mientras sea mayor el poder poltico y econmico del grupo captor y mientras sea ma-yor su capacidad de aprendizaje para la Captura, ceteris paribus, ms beneficioso les podra resultar la ampliacin de campos de Captura en la bsqueda por reducir las probabilidades de cas-tigo. Dicha ampliacin oscilara entre (i) el soborno o la intimi-dacin a funcionarios medios y altos para garantizar impunidad sobre sus acciones, (ii) la cooptacin poltica de legisladores en el diseo de polticas pblicas que favorezcan sus intereses eco-


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nmicos, o de reformas de orden judicial que les contribuyan a rebajar su exposicin penal, o de normas institucionales y pol-ticas que les auspicien una cierta legalidad, y (iii) la exposicin ante la opinin pblica mediante acciones que les propicien una legitimacin social relativa y un menor castigo o rechazo moral de la sociedad. Estos aspectos sern ilustrados ms adelante.

Microeconoma del mercado de la corrupcin

Otro marco conceptual que es til para entender los conceptos de Captura del Estado y Reconfiguracin Cooptada del Estado, y que sirve de referencia al esquema analtico aqu propuesto, co-rresponde a la teora microeconmica, que analiza la operacin de un mercado de la corrupcin, entre actores puramente opor-tunistas, en el que la transaccin es puntual y no organizada. De esta manera, se trata de aquellas situaciones de corrupcin poco complejas pero perjudiciales en trminos sociales y culturales. En este caso, el intercambio es inestable como resultado de un regateo manejado por actores impersonales (Cartier-Bres-son, 1996). Este enfoque enfatiza el carcter principalmente individual y voluntarista de la corrupcin, dejando de lado las otras instancias de accin, que van ms all de lo que Olivera (1999, 2002) denomina: la conciencia de los hombres.

Una variante de la aproximacin econmica son los mo-delos de agencia para el caso de situaciones en que hay diver-gencias de intereses entre un mandatario y un mandante y en que, gracias a las dificultades de control de los mandatarios3,

3 Estas dificultades de control por parte de los mandatarios pueden re-sultar de distorsiones como la asimetra de informacin o la diferencia de grados de poder de mercado entre agentes econmicos.


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pueden desarrollarse abusos de poder. Desde esta perspectiva, bajo la presencia de distorsiones en el proceso de mediacin y gestin de intereses por parte del mandatario: () la corrup-cin se vuelve posible desde el mismo momento en que existen tres tipos de actores econmicos: un mandatario, un mandante y, por ltimo, un tercero cuyas ganancias y prdidas dependen del man-datario. Un mandatario es corrompible en la medida en que pueda disimular su comportamiento ilegal, y se vuelve corrupto si sacrifica el inters de su mandante por el suyo y si, por ende, viola la ley (Banfield citado en Cartier-Bresson, 1996).

Rentismo

Como resultado del poder decisorio del Estado para conce-der tratos diferenciales entre sectores y agentes econmicos4, y como resultado de la existencia de fallas en el mercado5, se reproducen condiciones favorables para el ejercicio de presiones indebidas por parte de algunos actores en defensa de sus pro-pios intereses econmicos y polticos. El logro de prebendas y rentas a favor de ciertos actores depende de su poder de persua-sin e injerencia ante el Estado, su capacidad de organizacin y, en ocasiones, de su decisin de optar por otras vas de presin como el soborno y la coercin.

4 Ejemplos de tratos diferenciales que concede el Estado a sectores y agentes econmicos son las exenciones y deducciones tributarias a fa-vor de ciertas actividades y empresas, o la financiacin preferencial a favor de determinados grupos, sectores o agentes econmicos.

5 Un ejemplo de falla en el mercado es el poder de mercado dominante de algunos grupos econmicos.


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De esta manera, el rentismo6 desde una perspectiva esttica, () es expresin de la lucha distributiva entre diferentes sectores sociales por rentas ya existentes. Desde una perspectiva dinmica sera, adems, expresin de los esfuerzos por generar artificialmente y por medio de la intervencin del Estado, estas fuentes de posibles rentas (Pritzl, 2000:272). Esta concepcin del rentismo va ms all de la mera bsqueda de rentas (rent-seeking) en su ca-rcter de actividad legal y legtima, relativamente transparente, abierta al pblico, con rentas dadas exgenamente. En este ltimo sentido, el rent seeking se diferencia de la corrupcin, la cual requiere del secreto y la no transparencia de las tran-sacciones, de la existencia de barreras a la entrada a terceros agentes, diferentes a los involucrados en la actividad corrupta y con rentas generadas endgenamente.

En consecuencia, la corrupcin tender a crear zonas de oportunidades, es decir, espacios no alcanzados por las normas que son apropiados por algn actor con expectativas de obtener beneficios particulares a expensas de la organizacin (Pritzl, 2000). As, la configuracin del crculo perverso del rentismo lleva a serias inequidades en la distribucin de ingresos entre grupos sociales, pues las () ventajas sectoriales redundan en detrimento de otros grupos de la poblacin que no poseen capaci-dad organizativa (Pritzl, 2000:51).

6 Debe llamarse la atencin que, en este contexto, el rentismo no se re-fiere ni se limita al rent seeking, sino que se refiere, en general, a una prctica relativamente corriente que consiste en el aprovechamiento del poder poltico, econmico y social por parte de grupos poderosos (legales e ilegales) a travs de la interferencia de la actividad pblica para el usufructo de intereses particulares egostas sin una adecuada corresponsabilidad social ni una justa retribucin colectiva.


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Segn esta perspectiva tradicional sobre el rentismo, a menor intervencin reguladora del Estado en la economa y a mayor privatizacin, ceteris paribus, menor corrupcin. Sin embargo, como lo seala Olivera (1999), bajo esta ptica no es posible explicar cmo desde el ajuste neoliberal de los noven-ta la corrupcin sigue campeando en varios pases y an se ha fortalecido en uno de los subproductos de dicho ajuste: las Demo-cracias Delegativas (...) donde el poder se concentra en el Poder Ejecutivo. A pesar de esta debilidad explicativa, el enfoque del rentismo tiene la ventaja de contribuir al anlisis de los proce-sos de corrupcin desde la misma generacin de las normas y las polticas pblicas, y no slo desde la aplicacin de normas y regulaciones ya formadas e instauradas. Esto es coherente con la dinmica de la Captura del Estado y ms an con la naturaleza de la Reconfiguracin Cooptada del Estado, como se aprecia ms adelante.

La concepcin ms amplia del rentismo, que trasciende la instancia econmica en la que se centra el enfoque tradicional y que va ms all de la mera bsqueda de rentas econmicas, comparte elementos bsicos con el enfoque conceptual sobre la corrupcin institucionalizada y la corrupcin social. Bajo este enfoque alternativo, el rentismo es entendido como () la reproduccin de prcticas impuestas de facto por grupos poderosos en usufructo de su privilegiada posicin en la estructura poltica y econmica, para la satisfaccin egosta y excluyente de intereses propios a costa de los intereses del resto de la poblacin y sin una retribucin a la sociedad que guarde proporcin a los beneficios capturados para provecho propio (Garay, 1999).


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De esta manera, siguiendo a Garay (1999)7, en lo econ-mico el avance en el rentismo lleva a cuestionar, y hasta a que-brantar, las bases mismas de un rgimen de mercado para que las relaciones contractuales puedan desenvolverse transparente y eficientemente con los menores costos de transaccin posibles. Estas bases son la reciprocidad y la confianza entre agentes en el mercado. As, ante la prdida de la confianza y reciprocidad, se promueve un ambiente propicio para la reproduccin de prc-ticas ilegales como la corrupcin al margen de la libre accin de las fuerzas en un mercado competitivo.

Esto quiere decir que, contrario a los anlisis tradicionales de corrupcin, sta no obedece nicamente a las posibilidades de obtener beneficios monetarios (o de poder poltico) por fallas en el sistema de competencia o por ausencia de regu-laciones efectivas, sino, de manera crucial, por insuficiencia en el costo moral con el que la sociedad penaliza y rechaza a las acciones ilcitas-ilegales (Pizzorno, 1992).

En lo poltico, el rentismo es propicio para la reproduc-cin del clientelismo al punto que, como lo seala Sapelli (1998:28):

El clientelismo es la negacin de la institucionalizacin de sistemas, no solamente polticos sino tambin sociales. () Descompone a la sociedad y a los mercados en espacios intersticiales que fragmentan a los partidos, las clases sociales y las pertenencias ideolgicas. (...). Aun cuando se realiza a travs de aparatos sociales que han surgido originariamente para mediar e identificar intereses en forma colectiva, como los partidos (), el clientelismo descompone y fragmenta esta posibilidad propia del sistema poltico.

7 El resto de este apartado est extrado de Garay (1999).


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El clientelismo es una forma de confianza localizada es decir, limitada que crea un espritu de faccin y una jerarqua de legitimacin de los comportamientos y de las fidelidades. Genera en los miembros de la clientela una accin oportunista-excluyente frente a la cultura cvica al instaurar dobles fidelidades y dobles moralidades, en donde prevalecera la que corresponde a los intereses particulares de la clientela (Sapelli, 1998).

Cuando el mercado es regulado no por la eficiencia sino por mtodos ilegales, o al menos ilegtimos, para favorecer inte-reses de grupos poderosos, las representaciones polticas tien-den a fraccionarse en clanes clientelares bajo la direccin de lderes. Esto impide o bloquea la posibilidad de una democracia interna en el caso de los partidos polticos de masa e incluso de otras formas de asociacin, propicindose as la fragmentacin del sistema poltico.

Ante el avance del rentismo, con la consecuente repro-duccin de fenmenos como el clientelismo en lo poltico y ciertos comportamientos y prcticas ilegales o ilegtimas por ejemplo, la corrupcin, se atenta contra la legitimidad e insti-tucionalidad del Estado en su carcter de ente responsable del bien comn y de la preservacin de la ley en derecho. En efecto, la creciente prdida de confianza de los agentes en el merca-do motiva una erosin de la credibilidad de la sociedad en la preeminencia de la ley con su impacto perverso en la cultura cvica, afectndose ciertos comportamientos ciudadanos y la fidelidad al Estado con el fortalecimiento del oportunismo y el instrumentalismo individualista. As, se produce una tendencia a la parcelacin y debilitamiento del Estado para el provecho propio de aquellos grupos poderosos con mayor capacidad


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de injerencia poltico-econmica, para condicionar a su favor la conduccin de asuntos pblicos como la poltica pblica, el presupuesto estatal, y la composicin de la burocracia oficial, entre otros.

Socionoma instrumental de la corrupcin

Este enfoque, introducido por Olivera (1999, 2002), parte de una concepcin ms amplia de la corrupcin: la corrupcin social que no se limita al mbito de lo tico individual. En este sentido, en Olivera (1999) se entiende por corrupcin social la:

() Accin social ilcita o ilegtima encubierta y deliberada con arreglo a intereses particulares, realizada va cualquier cuota de poder en espacios normativos institucionalizados y estructurados, afectando deberes de funcin, intereses colectivos y/o la moral social (Olivera 1999).

As comprendida, la corrupcin social es principalmente de carcter poltico, pero alcanza tambin otros mbitos de la vida social donde hay poder normador de conductas y poder apli-cador de normas de conducta. () rebasa los linderos de la ilicitud para llegar en varios casos a la ilegitimidad normativa. As, la co-rrupcin no slo es accin social ilcita (al margen de las normas). Tambin puede ser de tipo ilegtimo cuando se norma subrepticia y dolosamente en contra del consenso social para satisfacer intereses particulares (Olivera 1999).

Esta aproximacin terica a la corrupcin tiene la ventaja de permitir una compresin integral, no slo como el apro-vechamiento de intereses pblicos estatales por intereses pri-vados, sino de manera ms general como el aprovechamiento


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particular de lo pblico y comunitario. As, la corrupcin no slo afecta deberes de funcin e intereses colectivos sino tam-bin la moral social. Desde esta concepcin, se puede avanzar hacia una tipologa funcional genrica de la corrupcin y de la Captura del Estado, que enriquece la visin tradicional sobre modalidades operativas de corrupcin.

Adems, bajo esta concepcin es posible comprender sistemas de corrupcin institucionalizada como los reprodu-cidos en algunos pases en crisis. Surez et al. (2001), por ejemplo, habla de un sistema de corrupcin institucionaliza-do para referirse a estructuras y procesos que con el tiempo se instalaron en la sociedad como modalidades corrientes de lograr de manera continua beneficios particulares a expensas de un bien pblico, institucional, organizacional o grupal. As, se establece una moral de frontera que favorece la mayor permisividad social todos lo hacen, lo que en la literatura sociolgica es denominado como tcnica de neutralizacin (Groppa y Besada, 2001).

Como lo seala Cartier-Bresson (1996), con el auge de la corrupcin social y su institucionalizacin no slo se agravan las implicaciones y efectos negativos sobre el siste-ma social, sino que se amplan las instancias de afectacin (i) morales, acerca del malestar que es producto de la apata; (ii) polticas, acerca del cuestionamiento de la democracia parla-mentaria y la avanzada del populismo o de la extrema derecha; (iii) econmicas, acerca del despilfarro de los fondos pblicos y el desarrollo de rentas parasitarias, costosas para las empresas excluidas de las redes y para los contribuyentes; y (iv) sociales, acerca de la desigualdad en el tratamiento de los actores.


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El enfoque de la socionoma de la corrupcin resulta en-riquecido con la perspectiva analtica de la corrupcin como sistema normativo. En efecto, de acuerdo con la aproximacin macro-analtica de los costos morales de la corrupcin, el com-portamiento de los individuos tiende por lo general a ajustarse a convenciones morales vigentes en la sociedad con la convic-cin de que normalmente dichas convenciones son reconocidas y compartidas por el pblico en general. Como lo sealan De-lla Porta y Vannucci (2005:11):

(E)stas convenciones sern estables en la medida en que las consecuencias sociales sean compatibles con las expectativas creadas con ellas. De otra forma, si los resultados no corresponden a las expectativas, la adaptacin (de expectativas) puede llevar a cambiar las mismas convenciones. Si la aversin a la corrupcin es condicionada por el comportamiento de los otros, la expectativa que la corrupcin sea ampliamente practicada por otros se convierte en auto-cumplible; no slo como un clculo racional, sino tambin porque las barreras morales son debilitadas como consecuencia de un proceso de autolegitimacin.

En sentido anlogo al rentismo estructural, una progresiva suplantacin del sistema oficial de valores y convenciones socia-les se produce en la medida en que intereses particulares llegan a prevalecer sobre el inters pblico. Esto se traduce en una dismi-nucin del costo moral de la corrupcin y la ilegalidad o, incluso en casos extremos, puede traducirse en beneficio moral.

En esta perspectiva, segn Della Porta y Vannucci (2005:16):

Mientras ms slidas, duraderas e institucionalizadas sean las estructuras de gobernanza que garantizan las normas de orden


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privado que regulan los arreglos corruptos, menores sern los costos morales de la corrupcin. Dos mecanismos distintivos tienden a morigerar los costos morales de la corrupcin: (a) un debilitamiento generalizado del sentido de estado, de las virtudes cvicas y del espritu pblico en la sociedad, debido a la imperancia de normas de conducta que promueven o justifican la corrupcin; (b) un proceso de seleccin adversa que inducen la salida de individuos con alta resistencia moral frente a la corrupcin de diversas rbitas del sistema econmico, poltico y administrativo para favorecer la inclusin de individuos menos honestos.

Una reflexin sobre el concepto tradicional de Captura del Estado

Siguiendo a Groppa y Besada (2001):

Hellman, Jones y Kaufmann (2000) dan un importante paso al estudiar empricamente el concepto de captura del Estado (state capture), refirindose a la accin de empresas que mediante pagos ilcitos a los oficiales moldean las reglas bsicas de juego segn su beneficio. Esto significa un planteamiento diferente del sentido usual que se da a la corrupcin entre el sector privado y pblico, pues toma como momento originante al sector privado que coopta al pblico.

Sin embargo, el enfoque tiene serias limitaciones. La pri-mera, es que no diferencia entre el carcter econmico de la captura a travs del soborno, y aquella realizada con el ejercicio del poder de influencia del actor captor mediante otro proce-dimiento de ndole poltico o incluso de la intimidacin. La segunda limitacin es que no considera otros tipos de actores captores ni otros mbitos de captura diferentes al econmico; no diferencia, por ejemplo, entre tipos de entornos. Por este motivo, uno de los objetivos de la aproximacin analtica aqu

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propuesta es ilustrar cmo podra avanzarse en la complejiza-cin del concepto tradicional, incorporando tal tipo de elemen-tos en el anlisis.

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Captulo 2.

Caractersticas de la Captura del Estado

Condiciones de entorno asociadas a la Captura del Estado: el caso de los pases en transicin al rgimen de mercado

En el ao 2000, el Banco Mundial present reportes rela-cionados con la situacin de Captura del Estado en 23 pases de Europa oriental. Teniendo en cuenta el tipo de institucin capturada, las siguientes son las situaciones de captura consi-deradas por Hellman et al. (2000c): (i) captura legislativa, definida como la compra de decisiones parlamentarias; (ii) captura del Banco Central, definida como la manipulacin del uso de fondos estatales y la manipulacin de las decisiones e intervenciones econmicas; (iii) captura legal, definida como la compra de las decisiones de las altas cortes legales; y (iv) financiamiento no transparente de partidos polticos por parte de agentes privados con el propsito de favorecer los intereses de los grupos financiadores.

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Estas son distintas dimensiones de la Captura del Estado que se presentan en diferentes pases y que se han buscado me-dir mediante indicadores. En la medicin de Transparencia Internacional (2004), por ejemplo, se encontr que Azerbai-yn era el pas con mayor nivel de captura legislativa y captura legal, que Kyrguizstn era el pas con mayor nivel de captura del Banco Central, y que Bulgaria y Moldavia eran pases con los mayores e idnticos niveles de financiamiento no transparente a partidos polticos.

Por su parte, la medicin adelantada por Hellman et al. (2000c) se desarroll mediante un cuestionario compuesto de dos partes. La primera, se relacion con la cobertura y al-cance de las operaciones de las firmas. La segunda, se relacion con las caractersticas generales y particulares del entorno de las firmas. Con esto, se intent determinar las dimensiones macro y micro que caracterizan la operacin de las firmas en los pases en transicin. As, las macrodimensiones se refieren a las garantas institucionales y a la seguridad que proveen las polticas pblicas. Especficamente, al indagar por las macrodi-mensiones, Hellman et al. (2000c) preguntaron a las firmas de los pases investigados8, acerca de la capacidad del sistema legal para proteger los derechos de propiedad y la existencia de transparencia en la formulacin de polticas pblicas. De otro lado, al indagar por el micronivel de la Captura del Estado, se pregunt por la calidad de la relacin entre las firmas y el Es-

8 En la investigacin de Hellman et al. (2000c), se midi la CdE en los siguientes pases: Armenia, Azerbaiyn, Belars, Bulgaria, Croacia, Repblica Checa, Estonia, Georgia, Hungra, Kazajstn, Kyrguizstn, Lituania, Moldavia, Polonia, Rumania, La Federacin Rusa, La Rep-blica Eslovaca, Eslovenia, Ucrania y Uzbekistn.

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Caractersticas de la Captura del Estado2.

tado, es decir, los mecanismos, procedimientos y metodologas usados por las firmas para influir, de manera legtima e ilegti-ma, en las decisiones del Estado. Para ello, el cuestionario se concentr en indagar sobre la frecuencia del soborno, la natu-raleza de los receptores de soborno y los beneficios especficos que resultan de ste.

Para cada tipo de captura, el Banco Mundial defini un n-dice de medicin de su ocurrencia e intensidad. A partir de los ndices de medicin elaborados por Hellman et al. (2000c), se construy un ndice compuesto de Captura del Estado que seal a Azerbaiyn, Moldavia y Ucrania como los pases en los que las firmas registraron las mayores niveles de prcticas de captura, por lo que son clasificados como los ms afectados por la Captura del Estado (Hellman et al., 2000c:24). A su turno, Azerbaiyn report el mayor nivel de prcticas de patronaje, definido como la presencia de empleados oficiales en posiciones privilegiadas en el Estado, que garantizan em-pleo a amigos y a familiares (Hellman et al., 2000c:24). Azerbaiyn tambin report el mayor nivel de prcticas de corrupcin a pequea escala, definida como el pago de sobor-nos a empleados oficiales para evitar el pago de impuestos y regulaciones (Hellman et al., 2000c:25). En general, en el anlisis de Hellman et al. (2000c) se tienen en cuenta al-gunos mecanismos de clientelismo y de interferencia poltica utilizados por las firmas para manipular el contenido de las leyes, decretos, reglas y regulaciones; sin embargo, se indaga fundamentalmente en el soborno como principal mecanismo de captura, circunscribindose as, nicamente, a la dimensin econmica de la Captura del Estado.

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A diferencia del Banco Mundial (2000), que con su encuesta busc estimar el nivel de Captura del Estado, otros estudios de caso se han concentrado en indagar sobre y no en medir el direccionamiento que instituciones del Estado le han dado a leyes y regulaciones, probablemente, como resultado de influencia privada. En Colombia, en el estudio Riesgos de Inci-dencia indebida de intereses particulares en la formacin de leyes (Transparencia por Colombia, 2005), se adelant esta indagacin para tres procesos legislativos.

A su vez, Hellman y Kauffmann (2001) entrevistaron empresarios de 22 pases en transicin. En cada pas se cont con una muestra de entre 125 y 150 gerentes y propietarios de empresas privadas. En este caso, la medicin de la Captura del Estado se adelant con la construccin de dos ndices. El primero, se construy con base en la cantidad de empresas que se declararon afectadas directamente por pagos extraoficiales a funcionarios pblicos para influir en una o ms de las siguientes instituciones: (i) poder ejecutivo, (ii) tribunales penales, (v) tri-bunales civiles, (vi) banco central y (vii) partidos polticos (He-llman y Kauffmann, 2001:32). A partir de la participacin media de las empresas que se declararon afectadas, se formul un segundo ndice para diferenciar entre pases con alto y bajo nivel de Captura del Estado.

Dos grupos de pases registraron bajo nivel de captura: los pases cuyos avances de reforma hacia un rgimen de mercado han sido mnimos y los pases con fuertes avances reformistas. En el primer caso, la casi absoluta concentracin del mercado en torno al Estado y, por lo tanto, la mnima participacin de gru-pos privados, disminuye el riesgo a los intentos de Captura del

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Estado porque, bsicamente, no hay qu Capturar. Por ejemplo, pases como Belars y Uzbekistn tienen sectores econmicos privados muy pequeos y dbiles, cuyos intereses y posibilidades por capturar el Estado son mnimos. En el segundo caso, se en-cuentran pases que, tras iniciar la transicin hacia la economa de mercado, rompieron rotundamente con los parmetros institu-cionales previos y, por lo tanto, adelantaron profundas reformas para garantizar la privatizacin y la liberalizacin el mercado. De los pases con sustanciales cambios reformistas, se resalta la rendicin de cuentas y el estmulo de la competencia econmica y poltica, como dos de sus principales caractersticas.

Dado que bajo este enfoque la Captura del Estado requiere, por definicin, una concentracin de poder econmico en unos determinados agentes o grupos con capacidad de intervenir y mediar por sus propios intereses durante la formulacin y/o aplicacin de leyes y regulaciones, puede preverse que diferen-cias en la estructura econmica de los pases tienen efectos en los riesgos de captura. Partiendo de este supuesto, se ha encon-trado que pases con altos niveles de concentracin de la riqueza se encuentran en alto riesgo de que grupos poderosos de inters inviertan parte de sus recursos en acceder y controlar posiciones favorables (World Bank, 2000) durante las etapas previas en el diseo y/o posteriormente en la aplicacin de la regulacin. De igual manera, pases con precario desarrollo institucional, o con fallas protuberantes como Estado de Derecho, y con gran riqueza natural o con posibilidades de servir de trnsito para la movilizacin de recursos financieros, de proveniencia lcita o especialmente ilcita, tambin son susceptibles de presentar altos niveles de Captura de Estado.

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La ruptura con los esquemas de concentracin econmi-ca en torno al Estado, vigentes en el rgimen comunista, ha sido indispensable en el caso de pases en transicin hacia un rgimen de mercado para reducir la reproduccin de Captura del Estado. Adems, aquellos pases que han adelantado un proceso gradual de transicin hacia el mercado, manteniendo parte de las antiguas prcticas institucionales centralizadas en el Estado, han presentado mayores niveles de Captura del Esta-do. As, los pases con altos niveles de captura han sido aquellos que han adelantado reformas econmicas y polticas parciales. Estos pases, aunque han iniciado procesos de reforma, no han implantado efectivamente medidas complementarias para la consolidacin de mercados (Hellman y Kauffmann, 2001). Las consecuencias negativas de las reformas parciales para disminuir la concentracin del poder econmico y poltico, en los pases que han abandonado el comunismo, ya haban sido previstas por Hellman (1998). En este orden de ideas, resulta comprensible que para mediados de la dcada de los noventa, Polonia, un pas que comparti muchas condiciones iniciales de la mayora de pases en transicin, fuera uno de los casos ms exitosos de crecimiento econmico de la regin como resultado del fortalecimiento de su sector privado y de la implantacin de medidas de ruptura con el rgimen econmico y poltico del comunismo ( Johnson y Loverman, 1995).

Crculo vicioso entre grupos captores del sector privado y parcelas capturadas del sector pblico

En la Captura del Estado, determinadas empresas y grupos econmicos interfieren en la distribucin de la riqueza, por

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lo que esta prctica pasa de ser una manifestacin de proble-mas operativos y de gestin en la administracin pblica, a ser causa de la profundizacin de fallas en los mercados y en la administracin pblica, y de la reproduccin de problemas sociales (Kauffmann y Hellman, 2001). La efectividad de las reformas administrativas, polticas y econmicas en sistemas de mercado parece depender del grado de Captura del Estado (Hellman y Schankerman, 2000), pues se ha encontrado que la implementacin de las polticas y reformas han sido ms efectiva en aquellos pases con bajos niveles de captura (Ping-Ngoh y Chein-Hsing, 2002). De esta manera, se configura un crculo vicioso entre, por una parte, una incorrecta implan-tacin de polticas pblicas y, por otra parte, unos altos niveles de Captura del Estado.

As, en las situaciones de captura, el Estado queda sujeto a un crculo vicioso en el que las reformas de las polticas e ins-tituciones, necesarias para mejorar la gestin de gobierno, se ven obstaculizadas por una colusin entre empresas poderosas y funcio-narios pblicos o lderes polticos que cosechan enormes ganancias privadas si se mantiene la administracin deficiente (Kauff-mann y Hellman, 2001:32). Segn Ping-Ngoh y Chein-Hsing (2002), el crculo vicioso en el que quedan atrapados el sector empresarial y la administracin pblica, se extiende al desarrollo de transacciones ineficientes e, incluso, a una cierta descapitalizacin del Estado. De esta manera, se puede llegar a una situacin insostenible en que la Captura del Estado, casi siempre acompaada de corrupcin administrativa, genera cada vez ms obstculos para el crecimiento y el progreso econmico (Ping-Ngoh y Chein-Hsing, 2002). Tal es el caso de Rusia

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y Ucrania, que al comienzo de la transicin atrajeron inversin extranjera, que luego fue desestimulada como resultado de la Captura del Estado por parte de grandes firmas con poder dominante en el mercado y de la corrupcin administrativa (Kirkow, 1999).

Las empresas captoras registran importantes ganancias por concepto de garantas concedidas en calidad de contra-partida por parte de los Estados con altos niveles de Captura. As, las deficiencias tpicas de estos Estados, en trminos de su relativa incapacidad o falta de compromiso para proveer garantas de seguridad de los derechos de propiedad, resultan contradictoriamente contrarrestadas por la provisin de una eficaz proteccin individualizada de los derechos de propiedad de aquellos intereses empresariales y polticos captores del Es-tado. Esta proteccin individualizada es una expresin evidente de la Captura del Estado.

En este contexto, se ha encontrado que las probabilidades de proteccin de los derechos de propiedad aumentan en al menos cinco veces para las empresas captoras, cuando se com-para con la proteccin de la que gozan las empresas no captoras en pases con altos niveles de Captura del Estado (Hellman y Kauffmann, 2001). Tambin se ha observado que la presen-cia de prcticas para capturar el Estado debilita, en trminos generales, la seguridad de los derechos de propiedad para las empresas que no participan de estas prcticas (Hellman, Jones y Kaufmann, 2000). Esto refuerza el crculo vicioso mencionado, pues las prcticas de captura se adelantan para mejorar las garantas individuales a la propiedad, pero a la vez debilitan la capacidad y la decisin del Estado para proveer es-

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tas garantas de manera generalizada en el sistema. En efecto, la debilidad en la capacidad del Estado para garantizar derechos de propiedad e implantar medidas de liberalizacin de mer-cados y privatizacin, as como la incapacidad de la sociedad civil para adelantar control social, son caractersticas asociadas a altos niveles de Captura del Estado (Hellman, Jones, y Kaufmann, 2000b).

Las implicaciones de la Captura del Estado se reflejan en los resultados econmicos de las empresas y en la economa en general. De esta manera, se ha encontrado que en pases con altos niveles de Captura del Estado, las empresas capto-ras registran crecimientos superiores -hasta en el doble- a los crecimientos de las dems empresas. No obstante, el costo econmico de la Captura del Estado es tambin elevado para las empresas captoras pues, aunque registran ventajas en creci-miento individual, el crecimiento agregado del sector en el que participan resulta inferior -incluso hasta en la mitad- que el registrado en economas con bajos niveles de Captura del Es-tado (Hellman y Kauffmann, 2001). Por su parte, Slinko et al. (2005) muestra evidencia de que en Rusia la legislacin en el nivel descentralizado est fuertemente manipulada por grupos de inters con influencia multi-regional. Los efectos negativos de la influencia de las firmas captoras son mayores sobre aquellas firmas que no cuentan con conexiones polticas (Slinko et al., 2005).

Hay evidencia de que Estados descentralizados con de-mocracias dbiles configuran un entorno ms propicio para la captura de las autoridades en el nivel local (Yakovlev y Zhu-ravskaya, 2006). Especficamente, se ha encontrado evidencia

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de que grupos con intereses multi-regionales cuentan con alta capacidad de Captura el Estado en pases descentralizados (Yakovlev y Zhuravskaya, 2006). Esto quiere decir que los grados de Captura del Estado en el nivel descentralizado son ms altos cuando hay grupos econmicos con influencia en distintas regiones de un mismo pas. Segn Yakovlev y Zhuravskaya (2006), esta situacin se acenta cuando no hay sistemas claros de rendicin de cuentas en el nivel local. Al parecer, estas mismas conclusiones se pueden aplicar al caso de empresas transnacionales. Ahora bien, en general, el proceso y los efectos de prcticas ilegtimas de lobby son diferentes si son ejecutadas por un grupo captor cuyos intereses y actividades se restringen a una sola regin, o si dichos intereses y actividades se expanden a varias regiones en un mismo pas.

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Captulo 3.

Reconsideracin del enfoque tradicional de la Captura del Estado: mbitos para enriquecer el concepto

Como se mostr en el anterior captulo, la mayora de estudios empricos y tericos sobre Captura del Estado se refieren a las empresas como los principales agentes interesados en influir en la formulacin de leyes, regulaciones y polticas de un pas. Las mediciones del fenmeno, adelantadas en 2000 y en 2001, se centraron en las prcticas usadas por las empresas para influir en las decisiones legislativas y regulatorias de los pases en tran-sicin hacia el rgimen de mercado. Dado que los principales actores captores considerados son las empresas, entonces los intereses usualmente analizados son los econmicos. De all ha surgido la idea de que se trata de un mecanismo para incidir ex-clusivamente en la formulacin de leyes y medidas que favore-cen los intereses de las empresas captoras en trminos laborales, comerciales9, ambientales y fiscales, en detrimento del bienestar social y sin prestar atencin al inters colectivo.

9 Por ejemplo, proteccionistas con respecto a la imposicin de obstcu-los para la entrada de nuevas empresas.

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En este orden de ideas, usualmente se reconoce que el principal mecanismo utilizado por las empresas captoras es el soborno nacional y transnacional. Mediante el soborno, las empresas acceden a favores por parte de servidores pblicos que se encuentran en posiciones privilegiadas en trminos de formulacin, interpretacin y aplicacin de leyes y regulacio-nes. Por este motivo, usualmente en los anlisis tradicionales se hace referencia especfica a las ramas legislativa y ejecutiva del poder pblico. Aunque, como se seal, tambin se considera la influencia en las decisiones de las Altas Cortes como una forma de Captura del Estado, por lo general los estudios empricos y conceptuales no la tratan en detalle. Como se ver ms adelan-te, los sobornos para influir en algunas decisiones de las Altas Cortes son un escenario que agrava las consecuencias del hecho dado que, en buen nmero de casos, dichas decisiones tienen repercusiones jurisprudenciales y, por lo tanto, sus consecuen-cias son de carcter permanente.

En general, el esquema tradicional de Captura del Esta-do se refiere a un actor que utiliza el soborno para capturar o dominar parcelas del Estado, de manera que ciertas decisiones estatales puedan favorecer sus intereses particulares a costa del bienestar colectivo. Con respecto a este esquema tradicional, a continuacin se plantean algunos interrogantes acerca del quin, el cmo, el para qu y, por ltimo, el qu estratgico y de la Captura del Estado.

Por una parte, la gama de actores captores se ampla drs-ticamente si se considera que, en muchos pases, hay grupos ilegales e ilegtimos interesados en influir en la legislacin, la regulacin y la normatividad de actividades de diversa ndole.

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Reconsideracin del enfoque tradicional de la Captura del Estado:mbitos para enriquecer el concepto

3.As mismo, se diversifican las prcticas empleadas para confi-gurar un escenario de Captura del Estado. En este caso, el so-borno nacional y transnacional no ser el nico procedimiento utilizado por los grupos legales e ilegales, legtimos e ilegtimos, para influir en las decisiones legislativas y en los procesos admi-nistrativos y regulatorios de los pases. En concordancia con la diversificacin de procedimientos utilizados, tambin se ampla la gama de objetivos perseguidos por los agentes captores.

La Figura 1 ilustra el esquema tradicional de la Captura del Estado. Las cajas comprenden los elementos ms impor-tantes del proceso de captura, a saber: actores, procedimientos y objetivos. A continuacin se examinar cada uno de estos elementos.

Figura 1. El esquema tradicional de la Captura del Estado

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Quin y para qu se quiere Capturar el Estado?

El primer mbito que permite complejizar y ampliar el con-cepto y los alcances conceptual y emprico de la Captura del Estado, consiste en indagar si los nicos agentes interesados en ella son, como se seala en la literatura tradicional, las empresas o los grupos econmicos legales. La captura nicamente por parte de grupos econmicos legales, puede esperarse en Esta-dos de Derecho que ya se han consolidado, en los cuales hay aceptacin social y acatamiento de los fundamentos, las reglas y las normas rectoras del rgimen democrtico. En este escenario de aceptacin consolidada de las reglas, no hay inters de su-plantacin del sistema para imponer unas normas, conductas y procedimientos alternativos, ni menos an un modelo estatal, social o econmico alternativo, que les puedan servir a intereses egostas en detrimento del inters colectivo.

Puede pensarse que en cualquier Estado de Derecho con-solidado, los nicos actores interesados en capturar parcelas del mismo, para su propio beneficio, son determinados grupos econmicos en el campo de la normatividad y la regulacin de la actividad econmica, as como algunos actores polticos en el campo de la burocracia oficial y de la contratacin pblica. En este caso, al menos en principio, no habra actores decisorios al interior de cada Estado, interesados en suplantar el rgimen consolidado. Sin embargo, cuando no se ha perfeccionado la separacin de poderes, no se ha garantizado el imperio de la ley, ni se ha concentrado el monopolio de la fuerza y de las finanzas pblicas, entonces el Estado es un actor adicional que tambin

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3.participa en la disputa con grupos decisivos (Elas 1989), por el dominio del aparato estatal: los rganos de poder pblico, la fuerza pblica y las finanzas pblicas.

En el proceso de consolidacin del Estado de Derecho po-drn surgir diversos actores, algunas veces incluso tanto o ms fuertes que el mismo Estado en el nivel central o especialmente en los niveles territoriales y locales, interesados en suplantarlo y dominar el aparato estatal en instancias decisivas para lograr los intereses particulares de los actores captores y no necesa-riamente para el bienestar colectivo. Algunos de estos actores pueden ser mafias, carteles ilegales, organizaciones criminales, grupos antisubversivos y grupos subversivos, entre otros. Inclu-so, como se ver ms adelante, estos grupos pueden trabajar de manera articulada con grupos legales como partidos polticos, empresarios, la academia, crculos de opinin o los medios de comunicacin. Llama la atencin que este tipo de captores son generalmente omitidos de los anlisis tradicionales de la Cap-tura del Estado. Esta omisin es importante, sobre todo, si se tiene en cuenta que la Captura del Estado aparece y es tpica de Estados que an no han logrado consolidarse como Estados de Derecho, como es el caso de algunos pases de Europa oriental que se encuentran en transicin a la democracia y al sistema de mercado. As, los pases en transicin se caracterizan por una notable presencia de organizaciones delictivas que aumenta-ron sus operaciones como resultado de la fragmentacin de la Unin Sovitica, la disolucin del sistema comunista, la crisis del Estado, la privatizacin y el posterior desmantelamiento institucional. De esta manera, se tiene noticias de una impor-tante tradicin mafiosa en Europa oriental, incluso antes de la cada de la Unin Sovitica (Kalantaridis, 2004).

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De igual manera, se seala que aquellos pases con buena calidad de libertades civiles registran una reduccin del nivel de CdE (Hellman y Kauffmann, 2001). Sin embargo, segn Omelyanchuck (2001), esta correlacin ha sido poco explo-rada y se requiere mayor trabajo conceptual y emprico para identificar relaciones de causalidad o asociacin.

Colombia, un Estado de Derecho en proceso de consolida-cin, es un caso tpico en el que la Captura del Estado no es exclu-siva de empresas y grupos econmicos legales, pues se tiene noti-cia, desde hace varias dcadas, del inters de grupos ilegales por influir en las decisiones pblicas, en distintos mbitos de la ac-cin estatal y niveles de la administracin pblica. Sin embargo, la mayor parte de los estudios sobre corrupcin y encuestas sobre Captura del Estado en Colombia desde comienzos de la presente dcada han omitido la participacin de actores ilegales10.

Resulta inadecuado hacer caso omiso de la influencia de todos los actores interesados en participar y configurar esce-narios de corrupcin administrativa y de Captura del Estado, sobre todo en Colombia. Por una parte, desde Pablo Escobar se tiene noticia de intereses mafiosos por influir en las decisio-nes legislativas, judiciales y regulativas del Estado colombiano con miras a buscar su legitimacin, el lavado de sus capitales provenientes de actividades ilcitas e incluso su incursin en la arena poltica a travs del proceso electoral. De igual manera, la guerrilla y los paramilitares, frecuentemente asociados con

10 Por ejemplo: la Encuesta Corrupcin desempeo institucional y go-bernabilidad en Colombia (Vicepresidencia de la Repblica de Colombia y Banco Mundial, 2002); las encuestas Probidad I, II, III y IV de Confecmaras y Misas (2005).

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3.grupos mafiosos, tambin han participado en dinmicas de coercin para manipular o impedir la formulacin e implemen-tacin de decisiones administrativas, judiciales y regulativas, as como para posicionar fichas claves en la burocracia oficial a tra-vs de prcticas clientelistas y apropiarse de recursos pblicos en los distintos niveles de la administracin pblica.

Ahora bien, a medida que se ampla la gama de agentes captores, tambin se diversifica la gama de agentes e institucio-nes capturados. Por este motivo, aunque usualmente se habla de la captura de alguna o varias ramas del poder pblico, tanto a nivel central como territorial y local, debe considerarse ade-ms la posibilidad de captura de las decisiones de organismos de control, fiscalizacin e investigacin como la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la Fiscala General de la Nacin o las superintendencias.

Mediante cules procedimientos y en qu instancias se busca Capturar el Estado?

El segundo mbito consiste en indagar acerca de los distintos procedimientos utilizados para capturar el Estado. Usualmente se analiza el soborno o el cohecho como procedimiento tpico para configurar escenarios de corrupcin administrativa y de Captura del Estado; no obstante, un rasgo distintivo de una Captura del Estado ms compleja se da cuando en la captura no media el pago de soborno sino el uso de la posicin aventajada de poder del captor en la estructura econmica, poltica o social. En casos extremos de algunos pases, grupos y organizaciones criminales poderosas acuden a la intimidacin y a acciones vio-lentas para influir en decisiones de funcionarios pblicos.

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La profundizacin y complejizacin del proceso de cap-tura va acompaada no slo de la diversificacin de actores captores y de agentes e instituciones capturados, sino adems de la diversificacin de tipos de instrumentos de captura. As, a medida que se avanza hacia la institucionalizacin de la co-rrupcin social, surgen actores con muy diversas funciones e interrelaciones. Como lo seala Surez et al. (2001):

Los que proveen proteccin e impunidad, generalmente vinculados al sistema judicial, poltico y policial. Los operadores de la corrupcin (negociadores y recaudadores). Son los encargados en inducir el comportamiento transgresor favorable a los intereses de los actores focales del sistema. Los que producen formas de amedrentamiento a travs de la violencia organizada de tipo mafioso. Los que favorecen la neutralizacin cultural mediante diversas tcnicas, entre ellas, la difamacin pblica que asume diferentes modalidades intimidatorias a la fama, buen nombre, estabilidad laboral, entre otros aspectos de la vida de los probables denunciantes. Los encargados de lavar dinero y convertir en legtimos los bienes provenientes de la corrupcin. Estos actores se encuentran vinculados de manera directa o indirecta y utilizan desde las formas ms sutiles a las ms visibles.

El caso de la mafia italiana es un ejemplo de influencia coercitiva y violenta en la formulacin y aplicacin de leyes (Lo-Dato, 2000).11 Como ya se seal, en Colombia se cuenta con

11 Existe gran similitud entre el proceso italiano y el proceso colombiano. Como se ver ms adelante, la mafia del narcotrfico en Colombia, ha sido el principal motor de este proceso, en sus distintas fases, a travs de: (i) Control del territorio, (ii) penetracin en la sociedad civil, (iii) relaciones estables con polticos de prestigio y (iv) rgimen de terror. Tambin se ha utilizado la intimidacin a la rama judicial. En pocas palabras, parodiando la tradicional expresin marxista, en Colombia la mafia ha utilizado a cabalidad todas las formas de lucha. La impor-tancia de la mafia colombiana en el proceso de la Captura del Estado,

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3.registro abundante en torno al uso de la presin violenta como sustituto o complemento del soborno desde la poca del capo de la droga Pablo Escobar. Complementariamente, y en cre-ciente conexin con las mafias narcotraficantes, tambin se ha padecido el uso permanente de la intimidacin y accin violen-ta por parte de grupos subversivos y paramilitares en usufructo de su poder territorial y bajo sus propsitos de acumular poder poltico, econmico y social.

Especficamente se habla del poder territorial porque en los Estados descentralizados, especialmente en el caso de pases en desarrollo, es comn que el nivel administrativo ms dbil en trminos institucionales sea el territorial; por este motivo, es l-gico que las estrategias de consolidacin de grupos paralegales o ilegales comiencen en el nivel territorial12, como ha ocurrido en el caso de Colombia. Aunque el primer esfuerzo de descentrali-zacin en Colombia comenz en 1986, cuando se definieron las responsabilidades iniciales en las entidades territoriales y se re-estructur la Administracin Pblica, la ejecucin de dichas res-ponsabilidades, en muchos casos, qued sometida a la expedicin de reglamentos, normas y decretos posteriores que, en algunos casos, no se perfeccionaron o no se implantaron en su integridad

ser ampliada en el captulo cuarto. Sobre la mafia italiana, consultar Cmara de Landa y Morabito (2005) y Gambetta (1996).

12 Al respecto, Gibson (2006) analiza procedimientos de consolidacin de grupos de inters en el nivel territorial bajo un escenario de de-mocracia en el nivel nacional. De igual manera, ODonnell (2001) seala que en Amrica Latina es comn encontrar que la aplicacin de justicia en el nivel territorial - pero no necesariamente alejado en trminos geogrficos-, muchas veces se limita a edificios y de funcio-narios pagados por los presupuestos pblicos, sin que su aplicacin sea real o efectiva para toda la poblacin.

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(Gonzlez 2001). Por ello, el proceso de descentralizacin en Colombia dej vacos y espacios que reprodujeron una clara de-bilidad institucional de algunos entes territoriales. As, aunque el Estado colombiano ha adoptado distintas medidas para for-talecer los entes territoriales13, la descentralizacin ha observado graves falencias debido a que, de manera incorrecta en muchos casos, se supuso desde el comienzo que los gobiernos locales po-dan asumir funciones administrativas que nunca haban ejecu-tado14. Esta situacin es particularmente problemtica si se tiene en cuenta que algunos municipios y departamentos en Colombia se han enfrentado a la administracin de elevados presupuestos provenientes de diversas fuentes como el pago de regalas15.

13 Durante la dcada de los noventa, algunos procesos adelantados por el Estado colombiano fueron: (i) reacomodamiento del aparato estatal, orientado a la especializacin de las tareas y armonizacin de tareas entre niveles locales; (ii) reformas sectoriales para consolidar la des-centralizacin en educacin, salud y servicios pblicos domiciliarios; y (iii) estrategias globales para garantizar la asistencia tcnica, adminis-trativa y financiera de los gobiernos locales (Gonzlez, 2001:9).

14 Con el fin de enfrentar la baja capacidad tcnica con que contaban los gobiernos locales a finales de la dcada de los ochenta y comienzos de la dcada de los noventa, se contara en adelante con recursos especiales derivados de la transferencia del IVA- a travs de la ESAP para forta-lecer la capacitacin y capacidad institucional de los municipios y distri-tos (Gonzlez, 2001:7). No obstante, la ESAP que jugara un papel muy importante en adelante para implementar sobre todo programas de capacitacin, asesora y formacin en temas locales, resultara insuficien-te para abordar los problemas de capacidad de gestin local (Gonzlez, 2001:7). Al parecer, desde sus comienzos, el proceso de descentraliza-cin en Colombia ha fallado en garantizar la capacidad tcnica de al-gunos entes territoriales.

15 En el caso del departamento de Casanare, por ejemplo, se registr un aumento progresivo de las regalas petroleras entre 1996 y 2002, que slo disminuy levemente en 2003, y que se ha incrementado recien-temente ante el auge del precio mundial del petrleo.

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3.De esta manera, la accin de grupos ilegales en el nivel

descentralizado ha estado orientada, en primera instancia, a capturar al Estado y, posteriormente, a participar directamen-te en una Reconfiguracin Cooptada del Estado en el nivel regional y local, a la luz de sus propios intereses, a espaldas de una decisin colectiva y en contra del bienestar general. Aun-que la definicin de Reconfiguracin Cooptada del Estado se ir elaborando con el desarrollo de la argumentacin del presente libro, por ahora basta reconocer que esta nocin se refiere al proceso en el que un grupo intenta infiltrar, penetrar y usufructuar parcelas del Estado para luego reconfigurarlo con el fin de responder y servir a sus propios intereses. Por este motivo, es importante comprender el papel que puede

captura y reconfiguración cooptada del estado colombiano

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