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Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia Secretaría Técnica

Planificando lo justo !

CAPÍTULO I

SOBRE EL CARÁCTER SISTÉMICO DE LA

JUSTICIA EN EL PERÚ

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Si bien en general se puede afirmar que la impartición de justicia es un atributo del Poder Judicial, de un análisis más profundo se evidencia que al lado de éste, existen, además, un conjunto de instituciones públicas que contribuyen con dicho fin, según sus propias competencias: el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional1, la Policía Nacional, la Defensoría Pública, el Consejo Nacional de la Magistratura entre otros. Incluso el Estado reconoce otros mecanismos de resolución de conflictos, como es el caso del arbitraje, la justicia comunal y los tribunales militares. Sin embargo, es importante precisar que el Poder Judicial y las demás entidades, son órganos públicos constitucionalmente autónomos. Desarrollan una misión específica, para lo cual están organizados legal y administrativamente, dentro de diseños de gobierno y gestión que deben permitir su eficaz funcionamiento y la plena operatividad de la institucionalidad para la que han sido creados en el Estado. La Constitución no sólo establece la función primordial, sino que presupone un funcionamiento institucional que permita que esta misión se cumpla. En el caso del Poder Judicial y Ministerio Público este asunto es central, toda vez que se tratan de mega organizaciones que requieren una estructura de apoyo para la labor jurisdiccional que desarrollan. Es por ello que la Carta de 1993 introduce el principio de especialización entre la función jurisdiccional y administrativa al interior del Poder Judicial, al señalarse en el artículo 143 que éste, está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia a nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración. Respecto al funcionamiento de los órganos que conforman el sistema de justicia se han presentado diferentes diagnósticos que tienen básicamente los mismos indicadores: lentitud de los procesos, corrupción, ineficiencia e ineficacia institucional, dificultad en el acceso a la justicia, falta de independencia, idoneidad de los recursos humanos, capacitación insuficiente, procedimientos extensos y ritualistas, sistemas de gestión deficiente y sin la información requerida y confiable, infraestructura física pobre, escasa credibilidad en el sistema, entre otros. Dichos problemas, en mayor medida, tienen su causa en una serie de factores de carácter estructural e histórico que limitan su accionar y que plantean la necesidad de introducir cambios radicales en su institucionalidad. Cambios y garantías que hagan apto al sistema para atender las demandas ciudadanas de justicia, en el marco de una auténtica autonomía e independencia como principios básicos del funcionamiento de las entidades judiciales, donde el usuario sea el centro de su preocupación; todo ello en busca de

1 Debido a la naturaleza de las funciones que cumple el Tribunal Constitucional: control de la constitucionalidad, resolución en última instancia de las denegatorias de acciones de garantía y resolución de conflictos de competencia, el lugar que ocupa este órgano constitucional dentro de la Estructura del Estado es el de supremo árbitro de los conflictos estatales y sus decisiones, que son vinculantes, lo ponen en una posición preeminente frente a los demás Poderes y órganos del Estado. De modo que, si bien en rigor no podemos afirmar que forma parte del sistema de administración de justicia, metodológicamente, a fin de identificar los problemas comunes a los órganos que imparten justicia (sea constitucional u ordinaria), es que incorporamos al Tribunal Constitucional en el presente estudio.

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garantizar la defensa de los derechos ciudadanos, la afirmación del orden constitucional y el desarrollo social y económico del país. Por ello, resulta prioritario superar el estado de desarticulación y falta de comunicación entre las instituciones del sistema de justicia. Y es que dicho sistema se presenta en los hechos como un conjunto de autonomías que no coordinan en lo administrativo, ni se articulan en lo jurisdiccional. Resulta necesario, entonces, enfrentar el problema a partir de un nuevo enfoque del servicio de justicia, que pondere en forma sistémica las funciones y responsabilidades institucionales de cada organismo, y busque potenciar el uso de los escasos recursos con los que se cuenta, para que el sistema responda en forma eficiente y eficaz a la demanda ciudadana de justicia. La perspectiva del cambio debe estar enfocada al conjunto de organizaciones cuyos esfuerzos contribuyen directa o indirectamente en la prestación del servicio de justicia2. La forma de enfrentar este reto se vislumbra a través de la conformación de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia, en donde confluyen los representantes de los diversos sectores públicos y privados que participan en la misma, para conjugar los esfuerzos y evitar la dispersión en el propósito de cambiar la justicia en el Perú. Este esfuerzo es sumamente importante en la óptica de articular un modelo integrado que, sin desconocer los espacios de actuación propios reconocidos en la Constitución, pueda estructurar un sistema de justicia orientado al usuario como fin de su actuación y vigencia. Todo ello bajo el marco de las garantías institucionales de funcionamiento -como la independencia-, y con el compromiso en la afirmación del Estado democrático y la defensa de los derechos fundamentales. Hay que tener en cuenta en este enfoque sistémico, a las relaciones que se efectúan a partir de otras entidades que si bien no se incluyen convencionalmente en el sistema, participan también en su conformación, como es el caso de la Policía Nacional3, la Defensoría del

2 En el Plan Estratégico del Sistema Nacional de Administración de Justicia, elaborado por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN), se señaló que es preciso tener en cuenta que “ […] si bien cada una de las instituciones que conforman el SNAJ constituye un sistema integral, autónomo y con competencias definidas, forma -a su vez—parte de un sistema mayor, al interior del cual actúan como subsistemas interrelacionados”. Más adelante agrega: “Estos subsistemas se conciben como partes interrelacionadas de un macrosistema y establecen relaciones de interdependencia, de coordinación y de ayuda mutua en pro de un objetivo común vinculado a la administración de justicia” 3 El artículo 166º de la Constitución Política regula a la Policía Nacional del Perú en el Capítulo referido a la seguridad y la defensa nacional. Se rige por la Ley N° 27238 y forma parte de la estructura orgánica del Ministerio del Interior. Sin embargo, debe tenerse presente que a tenor del inciso 4 del artículo 159 de la Constitución, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función, por lo que existe una dependencia funcional de ésta frente al Ministerio Público, en ciertos ámbitos. La finalidad fundamental de la Policía Nacional del Perú es garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Entre sus funciones vinculadas con el sistema destacan: Prevenir, combatir investigar y denunciar los delitos y faltas previstos en el ordenamiento penal, perseguibles de oficio; brindar protección al niño, al adolescente, al anciano y a la mujer que se encuentran en situación de riesgo de su libertad e integridad personal, previniendo las infracciones penales y colaborando en la ejecución de las medidas socio-educativas correspondientes; cumplir con los mandatos escritos del Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Ministerio Público y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, en el ejercicio de sus funciones; participar en la seguridad de los establecimientos penitenciarios, así como en el traslado de los procesados y sentenciados de conformidad con la ley; realizar

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Pueblo4, los Colegios de Abogados, las facultades de derecho, entre otros. De igual forma, por cierto, es necesario incluir, la jurisdicción arbitral y la jurisdicción militar.

Ministerio Público

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN

DE JUSTICIA

Poder Judicial

Policía Nacional

ConsejoNacional de laMagistratura

Academia de laMagistratura

Ministerio de

Justicia

TribunalConstitucional

Sin embargo, conviene señalar que es necesario establecer un enfoque integrado no solo en la coordinación sino en el diseño constitucional y legal. Sobre la materia, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha señalado conceptos importantes que merecen ser citados:

“Lo que caracteriza el caso peruano hoy es una evidente descoordinación entre las diversas instancias, resultado de un defectuoso reparto de competencias por la Constitución y la Ley Orgánica. Llamamos especialmente la atención en este sentido, la reforma cultural propuesta mediante este documento de reporte difícilmente podrá ser llevada a cabo si no se concentra el liderazgo de tal reforma en una mesa o instancia muy bien coordinada donde aparezcan todas las instituciones del sector justicia y donde además esté representada la sociedad civil -medios de comunicación, sector privado, universidades, iglesias, ONGs. A titulo ilustrativo de la descoordinación existente, pueden citarse los siguientes:

a) Entre el Consejo Ejecutivo y el Consejo Nacional: el procedimiento disciplinario se reparte entre ellos, de forma que al Consejo Ejecutivo le corresponde, en general, la instrucción, sin que pueda adoptar por sí mismo las

peritajes criminalísticos; obtener, custodiar, asegurar y procesar indicios, evidencias y elementos probatorios relacionados con la investigación policial, poniéndolos oportunamente a disposición de la autoridad competente. 4 En tanto cumple una función de supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración pública, así como de protección de los derechos fundamentales de la persona

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sanciones más graves, y al Consejo Nacional la decisión final, en casos de destitución, sin que pueda intervenir, por lo general, en la instrucción del procedimiento.

b) Entre Consejo Nacional y Academia de la Magistratura: la Academia, en la actualidad desarrolla cursos orientados a la formación de quienes ya han sido nombrados magistrados y, de otro lado, prepara a los magistrados para las convocatorias de ascenso. No existen, sin embargo, niveles reales de coordinación esencial en una tarea tan crucial como ésta, no obstante la existencia formal de mecanismos que hacen posible, por ejemplo, la presencia de un representante del CNM en el órgano de gobierno de la AMAG.

c) Entre Consejo Ejecutivo y Gobierno: el Proyecto de Presupuesto del Poder Judicial es elaborado por el Consejo Ejecutivo, pero, de acuerdo con las informaciones obtenidas, es modificado libremente por el Ministerio de Hacienda (sic).

Posiblemente estas disfunciones respondan a la presente situación de transición que enfrentan, quizás de manera prolongada en exceso, cada una de las entidades. No obstante, y aparte de eventuales reformas constitucionales, parece que sería conveniente establecer un sistema de coordinación entre el Consejo Nacional de la Magistratura, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y la Academia de la Magistratura, para evitar la situación de descoordinación que hoy es claramente perceptible.”

Este estado de cosas propicia un sistema inconexo -y muchas veces paralelo-, con normativa disociada y con lucha de preeminencias, que inducen a la debilidad del servicio y afectan al usuario. Alimentan también una cadena de ineficiencias en el uso de los recursos. La coordinación parece ser la mejor solución, pero también la necesidad de que el enfoque de la reforma garantice un cambio integral del sistema, buscando que las instituciones que participan en el proceso de generar los servicios de justicia puedan avanzar hacia la modernización, bajo puntos de partida de desarrollo común5. No hay que olvidar que para que una institución funcione óptimamente requiere que aquellas vinculadas -directa o indirectamente- con sus funciones y procesos, también funcionen adecuadamente y tengan un nivel equivalente de desarrollo. 1.1 Problemas comunes Las entidades que conforman del sistema de justicia atraviesan problemas comunes, producto de una serie de ineficiencias estructurales e históricas. Comparten de este modo elementos y situaciones críticas del sistema, que constituyen un obstáculo para su desarrollo y generan la desconfianza. Como es obvio, los problemas más importantes se sitúan en las dos entidades centrales del sistema: el Poder Judicial y el Ministerio Público, las cuales han avanzado muy poco en la instauración de programas de modernización y no cuentan con estructuras administrativas para afrontar un sostenido y

5 La descoordinación existente entre las instituciones del sector podrían llevar al fracaso a cualquier fase nueva o real reforma que se emprenda.

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agresivo proceso de cambios que posibilite administrar la ejecución de importantes presupuestos. Sin embargo, es necesario señalar que esta apreciación de crisis es general dentro del Estado, en donde la ciudadanía desconfía de sus instituciones, aun de aquellas representativas de la voluntad popular6 En el caso particular de las instituciones del sistema de justicia, éstas vienen seriamente afectadas por una década de sometimiento e intervención, fuertemente influenciada por una mafia corrupta que socavó sus estructuras y que hizo del sistema de justicia, precisamente uno de sus instrumentos de lesión del Estado de Derecho en el país. Peor aun, esta desconfianza ciudadana se expresa en desesperanza cuando se refiere a los problemas de la justicia, pues siempre se ha usado políticamente la expresión reforma judicial, y casi siempre no ha conducido a nada nuevo o, por lo menos, hacia algo mejor7. En un diagnóstico relativamente reciente se decía que “Los problemas institucionales se agudizaron como resultado de la reforma, condicionados por el entorno social, político, económico y cultural del país que fue poco favorable para un ejercicio autónomo e independiente de la judicatura y, en general, de las funciones asociadas a los servicios de justicia. En cuanto a la autonomía institucional es claro que aunque el entorno actual la favorece, ésta no se puede dar plenamente en la medida en que se afecte el autogobierno debido a las limitaciones en la administración autónoma en lo económico y financiero. Es un imperativo que goce de mayor asignación de recursos y sobretodo de autonomía para su administración”.8 1.1.1 Independencia Jurisdiccional Si tenemos que hablar de un problema estructural del sistema de justicia, ese debe ser principalmente la falta de independencia. Esta es la que construye toda la arquitectura del modelo de justicia y sin la cual nada funciona adecuadamente. En el Perú la independencia todavía no constituye un principio institucional, en la medida que desde dentro y desde fuera del sistema de justicia, no se comprende la dimensión de su concepto y funcionalidad. Este es un tema que debe ser afrontado9. Tal problema tiene una serie de dimensiones. En los aspectos subjetivos, que se relacionan con la actitud del magistrado mismo, con el poco respeto de su función por parte de los actores políticos; hasta por factores objetivos: la falta de respeto a las garantías de la independencia como la inamovilidad a través de la rotación indebida, los mecanismos de

6 Sobre el tema de la desconfianza ver. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. “De la exclusión a la confianza mediante el acceso a la justicia”. Informe Revisado. Misión “Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú”. Julio, 2002 7 El proceso de la autodenominada reforma judicial de 1995-2000 es explicativo de todo ello. 8 Plan Estratégico del Sistema Nacional de Administración de Justicia, elaborado por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN). p. 8 9 La independencia es el pilar de la función jurisdiccional, del debido proceso, y constituye una garantía institucional para una correcta administración de justicia. La Constitución señala como principio básico de la función jurisdiccional "la independencia en su ejercicio". También establece a los magistrados judiciales "su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la Ley". Con ello se reconoce la necesidad de la independencia para el adecuado desenvolvimiento del sistema de justicia.

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control impropios de la conducta jurisdiccional, leyes que perturben el trabajo jurisdiccional, entre otros aspectos. Uno de los medios objetivos también existentes para identificar los problemas de la independencia, se establece en el modo de designación de los magistrados. Tradicionalmente en nuestro país, al igual que sucede en otros países, para acceder al cargo de magistrado fue necesario siempre recurrir a medios políticos, los que aunque vedados en la ética judicial, tenían que ser utilizados por quien tenía el propósito de postular a la función judicial. Domingo García Rada, ha narrado explícitamente las dificultades de postular que tenía que pasar un candidato a magistrado para llegar al cargo10. Sin embargo, la independencia no sólo se expresa en el mecanismo de designación y control de magistrados, aunque ello implica un aspecto muy importante para determinarlo. Es preciso tener en cuenta otro concepto complementario que hace referencia a la facultad de realización de sus funciones sin interferencia de otra institución, lo que revela la autonomía funcional del Poder Judicial para el diseño de su política institucional, su organización de gobierno y administración, su presupuesto y uso de recursos. Si bien mediante la independencia se busca el ejercicio de la función jurisdiccional sin presiones o interferencias de ningún otro poder o institución estatal, mediante la autonomía se consagra el funcionamiento institucional de modo pleno. De esta forma, el concepto de autonomía alude a la capacidad de auto regulación que tiene una institución, y el de independencia hace referencia a la facultad de realización de sus funciones sin interferencia de otras instituciones ni sectores. La independencia, implica, entonces, la regla de que los jueces puedan dictar fallos con libertad, sin presiones de ningún tipo, y que los mismos no puedan ser desconocidos o revisados por ningún otro órgano. La independencia tiene también esta otra perspectiva ligada con el estatuto personal del juez. Se trata evidentemente de la garantía institucional protegida por la Constitución, que implica un valor fundamental de su funcionamiento eficaz y que le otorga la legitimidad democrática que requiere. La impartición de justicia no está regida por criterios de representación política, sino por el principio de capacitación y conocimientos técnicos de quienes la conforman. El Poder Judicial y el Ministerio Público carecen por sí mismos de legitimidad popular o de carácter representativo, en todo caso, su legitimidad es el resultado del proceso en el que se gesta su actuación, a través de sus fallos debidamente justificados. El sustento para determinar esta legitimidad democrática del Poder Judicial y del Ministerio Público, es el sentido que la propia Constitución otorga a los poderes constituidos. El Poder Constituyente, siendo un poder originario, efectúa el diseño de

10 Sobre este tema en 1915 Manuel Vicente Villarán ha dicho: "Nuestros Presidentes y Ministros […]no se satisfacen con nombrar a los propuestos, quieren compeler a las Cortes a que venga propuesto el que se halla predestinado al nombramiento. Las Cortes […] se defienden valientemente; pero la presión de Palacio no cede, antes crece, reincide, es cada vez más exigente, tal vez acabará por hacerse invencible”.

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todo poder público y establece los ámbitos funcionales y de competencia de todo órgano autónomo; de esta forma los diversos poderes proceden de ese acto de soberanía nacional que es derivación del poder constituyente, y así, la legitimidad democrática del Poder Judicial y del Ministerio Público se deriva de la propia legitimación democrática de la Constitución en la que éstas se insertan. En esta perspectiva la legitimidad democrática del Poder Judicial y del Ministerio Público va a provenir de la propia independencia, pues es esta cualidad la que determinará el cumplimiento de su función de control de los otros poderes del Estado. Este aspecto se configura con la actuación de cada unidad jurisdiccional en su función de impartición de justicia, la que debe estar acorde con el ejercicio de sus atribuciones y facultades con la suficiente distancia de presiones políticas, económicas o de cualquier otro tipo para la resolución de los conflictos, a riesgo de afectar su legitimidad. Por ello cualquier afectación de este principio en un caso en particular, reflejará la pérdida de legitimidad democrática del Poder Judicial y del sistema de justicia.11

La independencia también está ligada al estatuto del juez mismo, que plantea ciertas garantías para el adecuado funcionamiento de su labor, entre las que destacan de modo sobresaliente tres conceptos básicos: la permanencia en el cargo, la carrera judicial y la inamovilidad en el cargo. En cuanto a la permanencia en el cargo lo que se busca es la estabilidad en la función para aquellos magistrados que cumplen su misión a cabalidad12. Ligado a ella está la carrera judicial que configura el establecimiento de un sistema burocrático-profesional del sistema, a través de la profesionalización y especialización del cuerpo de funcionarios que conforman la judicatura. La inamovilidad, por su parte, representa quizás uno de los más importantes, de hecho muchos autores lo ubican como la máxima garantía de independencia del juez13

Una de las peculiaridades del Poder Judicial peruano ha sido su fuerte dependencia respecto del poder político, lo que es un tema que reconocemos todos y que tiene una

11 Esta legitimidad democrática puede entenderse de modo más amplio si observamos la función de otro de los órganos de control de la constitucionalidad. Nos referimos al Tribunal Constitucional, el cual es un órgano conformado por especialistas que controlan la labor de los órganos de expresión de soberanía nacional. Es decir, se plantea el mismo problema que para los jueces. Sin embargo, puede ser importante considerar al Tribunal Constitucional, como lo es también el juez concreto, como un comisionado del poder constituyente para la defensa de la Constitución. 12 La Constitución en el artículo 146 inciso 3 señala que el Estado garantiza a los magistrados su permanencia en el servicio mientras observen conducta e idoneidad propias de su función, lo que ratifica la necesidad de jueces idóneos para la función judicial. La ratificación, de jueces y fiscales cada siete años es la excepción a esta garantía institucional. 13 La inamovilidad consiste en evitar el traslado no deseado o forzoso del juez. Este fenómeno suele darse para cambiar de puestos a jueces incómodos, lo que plantea una seria lesión no solo al estatuto personal del juez, sino a los justiciables, quienes por la sustracción del juez que ha conocido de su proceso, pueden ver limitada la tutela judicial efectiva. La Constitución reconoce el valor absoluto de la inamovilidad, cuando señala en el artículo 146 inciso 2 que el Estado garantiza a los magistrados judiciales la inamovilidad en sus cargos, por la que –agrega la norma- no pueden ser trasladados sin su consentimiento. Desde esta perspectiva el modelo peruano sigue las pautas de la Constitución italiana (art. 107) y Constitución alemana (art. 97), por la que los jueces solo pueden ser trasladados de los puestos que ocupan por propia voluntad.

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antigua y crítica tradición. De hecho ha existido una tendencia natural de todos los gobiernos por controlar de alguna manera al Poder Judicial. Bajo la premisa de la crítica al sistema judicial, todos los gobernantes han pretendido ejercer un control directo del órgano judicial, para evitar una injerencia extraña a sus propósitos avasalladores del sistema político, mediatizando en los hechos su independencia y autonomía. La fórmula que muchos han aplicado, es el control de los recursos económicos, que ha sido y es uno de los aspectos negativos que afectan su autonomía14. No se puede soslayar los medios flagrantes o abiertos de intromisión política al interior del Poder Judicial y Ministerio Público que han implicado una lesión directa a su independencia jurisdiccional. Nos referimos a los procesos de violenta o ilegal intervención en la judicatura, de las muchas que han existido en la historia del país que por lo general han implicado el cese arbitrario de magistrados y la afectación de los órganos de gobierno naturales. En los últimos 35 años el Perú ha sufrido dos procesos de este tipo: uno durante el gobierno revolucionario de la Fuerza Armada (1969-1980)15 y el último durante el gobierno de Fujimori16. La falta de independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público es un asunto estructural, notado apreciablemente durante el periodo 1992-2000, pero de una carencia histórica, cíclica en el Perú. No podemos dejar de mencionar que en todos los casos esta afectación ha sido tolerada por la lenidad de muchos magistrados, que no han sabido construir una institución sólida frente al poder. Este enfoque de irrespeto frente a la independencia ha generado una situación de inestabilidad permanente en el Poder Judicial y Ministerio Público, cuyo resultado de alguna forma es la precariedad institucional en que se desenvuelven.

14 En esta materia, lo que debe ocurrir es la asignación de fondos suficientes en la medida que exista capacidad de gasto. Sin embargo, en la década de los 80 y principios de los 90, en lugar de aplicarse la disposición constitucional que establecía que debía otorgarse al Poder Judicial el dos por ciento del presupuesto de gasto corriente del gobierno central, solo se entregó un promedio de 0.485%. 15 Nos referimos a la intromisión política efectuada durante el gobierno revolucionario de la Fuerza Armada. Por el Decreto Ley N° 18060, del 23 de diciembre de 1969, se declaró en reorganización al Poder Judicial, se cesó a los vocales y fiscales de la Corte Suprema y se creó el Consejo Nacional de Justicia (Decreto Ley 18060), que tuvo por función la designación de magistrados de todas las instancias. Por el Decreto Ley 18061 se nombró a los Vocales de la Corte Suprema, otorgándole a éstos la atribución de ratificar en forma extraordinaria o cesar a todos los vocales superiores y jueces en toda la República, así como a los miembros del Ministerio Público. 16 El último proceso de intervención, producido durante el gobierno de los años 90, fue absolutamente nefasto. Esta historia comenzaría con la instauración del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional en abril de 1992, que tuvo como uno de sus justificativos recusables la situación de la administración de justicia en cuanto a la corrupción judicial. Entonces dijo Fujimori en su mensaje a la Nación: “La corrupción y la infiltración política ha llegado a tal grado que ésta se da en todos los niveles e instancias del Poder Judicial. En el Perú la justicia siempre ha sido una mercancía que se compra o se vende al mejor postor.”La consecuencia de esta posición crítica en el marco del golpe de Estado fue la destitución de 15 Vocales de la Corte Suprema, se cesó a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, se cesó al Fiscal de la Nación, a 33 vocales superiores del Distrito Judicial de Lima, a 8 vocales superiores del Distrito Judicial del Callao, a 47 jueces de Lima y 6 del Callao, se cesaron a 173 secretarios de juzgados, entre otros. Asimismo, por Decreto Ley se nombró a 12 Vocales Supremos.

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1.1.2 Organización y gobierno Las entidades conformantes del sistema de justicia, pero principalmente el Poder Judicial y Ministerio Público, tienen problemas institucionales de gobierno, por la nefasta intervención de sus naturales órganos de gobierno durante los años 90, la intromisión política a través de comisiones ejecutivas creadas por leyes inconstitucionales, se suma los problemas en su funcionalidad actual. La carencia de nuevas leyes orgánicas que definan claramente su estructura de gobierno y gestión institucional, y la relación entre lo administrativo y jurisdiccional, constituye un serio vacío que debe afrontarse. Más aún en el caso de la Ley Orgánica del Ministerio Público que data de 1981 y la del Poder Judicial que ha sido mutilada varias veces y que no ha sido aplicada en su diseño original. Las limitaciones organizacionales en el caso del Poder Judicial y Ministerio Público, estructurada para apoyar la labor jurisdiccional (misión del sistema), se expresan en el escaso sostén administrativo para la labor de los jueces y fiscales y a su vez que la función que realizan se vea afectada por las carencias que tienen con relación a los recursos humanos, financieros y tecnológicos. Estas limitaciones hacen que no existan sistemas de control de la gestión de los despachos y que la labor de fiscalización sea siempre ex post, como labor sancionadora y no preventiva. Nos referimos a la posibilidad que la administración verifique el seguimiento de las líneas de producción jurisdiccional, a efectos de que se constate a tiempo los problemas en la gestión de los despachos judiciales y fiscales. Esta carencia, derivada de límites en el aparato administrativo de apoyo, genera múltiples problemas como la morosidad, elevación de la carga procesal, desorden, todo lo cual constituye el ambiente en el que puede desenvolverse cómodamente la corrupción. Obviamente este aspecto está relacionado al establecimiento de indicadores de gestión y estándares de rendimiento de los despachos, todo lo cual no ha sido establecido por las instituciones de gobierno17. No es casual, entonces, establecer la relación existente entre los problemas judiciales y del Ministerio Público y la gestión de gobierno. Hay también una relación causa-efecto evidente, que se explica no solo por la falta de recursos, sino también de capacidad de gerenciar mejor la organización y apoyar apropiadamente la labor jurisdiccional. Otra limitación que es preciso anotar se da en los niveles de descentralización. Sobre este tema es muy importante señalar que en el caso del Poder Judicial el diseño orgánico establece la existencia de Cortes Distritales, al interior de la cual se organiza la Presidencia de la Corte Superior, la Sala Plena y el Consejo Ejecutivo Distrital; sin embargo, su funcionalidad tiene serios límites, debido al fuerte

17 No se cuenta con un sistema de monitoreo o control de la gestión judicial o fiscal, que permita acompañar a los magistrados en la evaluación de su despacho y prevenir problemas de sobrecarga, morosidad y quejas de los usuarios, en tiempo real. Algunos esfuerzos se han desarrollado en los últimos años para introducir un modelo de indicadores de gestión que evalúe el funcionamiento de las dependencias judiciales, pero ello parece ser muy difícil en las actuales circunstancias, aunque sería la vía más adecuada para mejorar la labor jurisdiccional garantizando la total independencia del juez.

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centralismo de la estructura de gobierno que hace que la Gerencia General, que es la que administra desde Lima el presupuesto del Poder Judicial, sea la que tenga que definir en última instancia los aspectos de funcionalidad de las Cortes del interior del país. Este aspecto es sumamente negativo, pues las Cortes sólo cuentan con una asignación pequeña mensual que se utiliza como caja chica, la misma que es insuficiente para abastecer los múltiples problemas y requerimientos existentes. Para dar operatividad a una pretendida economía de escala en la organización, se manejan desde Lima las adquisiciones de materiales o útiles de oficina, seguridad y vigilancia, limpieza, entre otros; especial mención debe efectuarse respecto al servicio de courier o mensajería, el mismo que es único en todo el país y que tiene fuertes críticas en su funcionalidad y calidad para llegar a todos los lugares y sobre todo aquellos alejados de las provincias. Igual problema se aprecia en el Ministerio Público, en donde la atribución de gobierno distrital se efectúa a través de las Juntas de Fiscales, que son presididas por los denominados Fiscales Decanos, es decir, los fiscales con mayor antigüedad en la jurisdicción. Es conveniente hacer una consideración sobre este modelo, debido a que el criterio de antigüedad no necesariamente toma en cuenta los adecuados méritos para una adecuada gestión administrativa. Respecto al centralismo, es necesario señalar que en el Ministerio Público, se replica el problema existente en el Poder Judicial18. Es importante afrontar el problema de las estructuras administrativas por los límites en cuanto a personal y funciones, que no parecen soportar un proceso de cambios que permitan involucrar importantes presupuestos económicos que puedan ser ejecutados conforme con metas y resultados. Quizás sea recomendable, en este panorama, que se establezcan órganos especiales que puedan conducir estos procesos. Si bien se pueden observar una serie de documentos que señalan las rutas de acción, como planes estratégicos, planes multianuales, que contienen las bases de política institucional, éstos no parecen acompañar firmemente la gestión, la misma que se orienta muchas veces en función de las coyunturas y no de los planes de largo aliento. Ello evidentemente está en relación directa con los problemas presupuestales, pero debería existir una correcta orientación de hacia dónde caminar, con qué se cuenta y establecer estas bases de política institucional, teniendo en cuenta las posibilidades de acción realista. Esta misma crítica se puede realizar respecto de todas las instituciones del sistema de justicia: los planes no van en relación con las posibilidades reales y éstos no están orientando la labor de gobierno.

18 A semejanza del Poder Judicial, la estructura de gobierno del Ministerio Público es centralizada, lo que implica que casi todas las decisiones administrativas relativas a procesos administrativos (personal, logística, contabilidad, presupuesto, etc.) se efectúan en Lima, lo que debilita el factor de descentralización a cargo de los Fiscales Decanos de cada Distrito Judicial. No es admisible que la estructura descentralizada se siga manejando a través de caja chica. Esta situación parece ser insostenible y es necesaria una nueva forma de organización que permita ciertos niveles de autonomía funcional, lo que va a significar una mayor asignación de recursos, amén de la necesaria capacitación en gestión de los fiscales, y debe pensarse, además, en mecanismos más democráticos, tal como existen en el Poder Judicial para los que gobiernen la institución en lugares distintos de la capital.

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1.1.3 Recursos humanos Sin perjuicio del análisis que se efectuará en la sección especial sobre este tema19, es importante adelantar algunos aspectos vinculados al capital humano con que cuenta el sistema de justicia. Hay que establecer la gran diferencia que implican las instituciones entre sí; se puede observar que hay tres entidades que tienen relevancia en esta materia desde una perspectiva cuantitativa y que constituyen megaorganizaciones: el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Instituto Nacional Penitenciario. Estas tres entidades soportan el 96.90% del total de personal del sistema de justicia, con 21,548 servidores, entre magistrados, personal auxiliar, funcionarios administrativos, de seguridad y los mal llamados servicios no personales. De esta forma no es comparable la magnitud de los problemas de personal de estas instituciones, con los existentes en el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la Magistratura y el Ministerio de Justicia. Se estima como lugar común en los planes estratégicos de todas las instituciones del sistema de justicia el problema de los recursos humanos. En general puede afirmarse, como lo han hecho numerosos diagnósticos, que el personal no se encuentra debidamente capacitado, no está adecuadamente motivado, el personal mejor preparado suele migrar hacia otros horizontes laborales, existen bajas remuneraciones y suelen acceder al mismo sectores profesionales no adecuadamente calificados20. A ello se agrega la existencia de condiciones laborales precarias, dado que 1,933 personas que laboran en el sistema de justicia está contratada bajo la modalidad de locación de servicio, lo que representa un 8.69% del total. El siguiente cuadro grafica la situación existente:

19 Ver el capítulo IV sobre Recursos Humanos de este informe. 20 Por lo general, no se conoce cuál es el capital humano del Sistema, ni cómo se administra. Tampoco su rendimiento. Lo que se conoce, por los resultados, es que se debe reforzar -en términos generales- las competencias gerenciales, la credibilidad directiva, la capacidad de innovación y el espíritu de trabajo proactivo, así como competencias específicas. Sobre este tema ver: GRUPO DE TRABAJO DE ALTO NIVEL. Modernización del Sistema Nacional de Administración de Justicia. Plan Estratégico y Lineamientos para su Implementación. S/f.

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Cuadro Nº 1 Recursos Humanos Totales del Sistema de Justicia

Entidad Tipo Personal Total

Magistrados 1657 Funcionarios y trabajadores 8,943 Poder Judicial Servicios no Personales 1,561

12,161

Magistrados21 1582 Funcionarios y trabajadores (Incluido personal auxiliar)

2681 Ministerio Público

Servicios no Personales 116

4379

Magistrados 7 Funcionarios y trabajadores 51

Tribunal Constitucional

Servicios no Personales 49 107

Consejeros 7 Funcionarios y trabajadores 58

Consejo Nacional de la Magistratura

Servicios no Personales No indica 65

Defensores de oficio y abogados de consultorios (estables y SNP)

283

Funcionarios y trabajadores (sin contar defensores nombrados)

155 Ministerio de

Justicia

Servicios no Personales No se indica

438

Funcionarios y trabajadores 4833 Instituto Nacional Penitenciario Servicios no Personales 175

5008

Consejeros 7 Funcionarios y trabajadores 41

Academia de la Magistratura

Servicios no Personales 32 80

TOTAL 22,238 Fuente: Datos proporcionados por todas las instituciones Elaboración: Secretaría Técnica de la CERIAJUS

A eso debemos añadir que existe una duplicidad de regímenes laborales del personal estable entre el público y privado, lo que ocurre en el Poder Judicial y Ministerio Público22. Como consecuencia de ello, existe un complicado sistema de control laboral, disímiles regímenes disciplinarios y desmotivación por parte del personal que quiere regresar nuevamente al régimen de carrera pública o por lo menos salir de la condición de locadores. Este problema se expresa en el Poder Judicial con 8,776 trabajadores que se encuentran contratados bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 728, mientras que solo 1,824 bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 276. En el Ministerio Público 2,198 personas están bajo el Decreto Legislativo Nº 728 y solo 483 en el régimen de carrera pública. 21 Información estadística y presupuestal del Ministerio Público – Gerencia de Planificación, Racio-nalización y Estadística (actualizada al mes de octubre del 2003) 22 Durante la época de la autodenominada reforma judicial se varió el régimen laboral del personal administrativo, del régimen de carrera pública (Decreto Legislativo Nº 276), al régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo Nº 728).

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De esta forma, para el personal administrativo no existe un régimen de carrera y existen disímiles regímenes legales que lo regulan, lo que ocasiona un problema de conducción de los recursos humanos y un ambiente propicio para la corrupción.

Respecto a los magistrados, es necesario señalar que no existe un verdadero sistema de carrera ni en el Poder Judicial, ni en el Ministerio Público, que contemple incentivos para los procesos de selección, ascenso y fin de la carrera. Si bien ha habido un aumento significativo de los ingresos que perciben los magistrados, hay que señalar que el entorno no es el propicio para el desarrollo de las funciones jurisdiccionales, pues no se cuenta con la infraestructura necesaria para una adecuada función, con el personal auxiliar y de apoyo existe un abismo remunerativo, no existe una política clara de en qué temas es preciso capacitar a los magistrados y la capacitación tiene un sentido centralista y no desconcentrado23 y se centra en modelos de clases magistrales.

Respecto de las políticas remunerativas, cada institución desarrolla su propio enfoque, lo que produce consecuencias diferenciadas y que es preciso corregir. En esa vía puede ser conveniente ingresar a una política salarial coherente y uniforme en el sistema de justicia.

Si bien se ha avanzado en el proceso de revertir la crítica situación de provisionalidad y suplencia en el Poder Judicial y Ministerio Público, a través de los nombramientos que viene efectuando el Consejo Nacional de la Magistratura, esto todavía es un tema pendiente. Sin embargo, llama la atención que no existan perfiles definidos en conjunto por las entidades involucradas, ni de las necesidades del tipo de fiscal o de juez que se requiere. Este divorcio es peligroso. De igual modo, debe señalarse que existe un insuficiente número de servidores, incluidos magistrados, para el servicio judicial. El Poder Judicial ha señalado en esta materia, que requiere cubrir 152 plazas nuevas y que no cuenta con los recursos, a pesar de haber sido una demanda adicional en el presupuesto para el ejercicio 200424.

1.1.4 Aspectos de Información y Estadística

La información es un insumo vital para el gobierno y la gestión. Las decisiones sólo se pueden tomar con información real y oportuna. En este aspecto, uno de los problemas más álgidos del sistema de justicia en la carencia de herramientas adecuadas para medir y evaluar su gestión y todos los aspectos relativos a la impartición de justicia.

En efecto, la ausencia de información estadística confiable y actual sobre la situación de la actividad jurisdiccional, ha sido uno de los aspectos críticos que ha originado la falta

23 El reclamo de las Cortes del interior del país es que la Academia de la Magistratura desarrolle cursos presenciales y no solo cursos a distancia. 24 Véase: Discurso del Presidente del Poder Judicial, doctor Hugo Sivina, ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Lima, noviembre del 2003.

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de una ordenada planificación y crecimiento, por lo que no se puede tomar decisiones oportunas que adviertan y eviten los problemas 25. Uno de los principales argumentos para justificar la inexistencia de información estadística adecuada para medir la gestión y la realidad, ha sido la falta de recursos económicos para solventar dicho gasto, pero también la dificultad de contar con herramientas y criterios de información fidedigna. El fracaso del convenio suscrito con el Instituto Nacional de Estadística e Informática en 1996, explica además que la dinámica judicial es muy especial y puede cerrarse de modo absoluto para facilitar información. La Gerencia General del Poder Judicial cuenta con una Sub Gerencia de Estadística, adscrita a la Gerencia de Planificación, que es la encargada de normar, estandarizar, centralizar, evaluar y difundir la estadísticas del Poder Judicial26, y es la que viene efectuando dichas funciones, y es por tanto la que produce información estadística sobre carga procesal nacional y producción; dicha Gerencia además procesa la información en indicadores. Sin embargo, el problema que se plantea es la confiabilidad de esta información, toda vez que el sistema reposa en los datos que proporcionan las propias unidades jurisdiccionales27, sin mecanismos de confirmación aleatorios, debido a la falta de recursos y capacidad de esta oficina. La misma apreciación puede efectuarse en el caso del Ministerio Público28. Sin embargo, lo importante es que la información sea útil para el trabajo29. Lo que apreciamos es que no hay ediciones que se distribuyan para verificar el estado de la situación jurisdiccional; parte de esta información circula en la página web del Poder Judicial, pero muchos magistrados no tienen acceso al Internet. Así, en muchos casos, ni siquiera se puede saber cómo funciona el despacho de un juez en un nivel comparativo con el resto de unidades jurisdiccionales del país. El otro gran problema, es la inexistencia de coordinación para la obtención y procesamiento de la información en el plano interinstitucional. Las estadísticas respecto a temas vinculados entre el Ministerio Público, el Poder Judicial y el Instituto Nacional Penitenciario, por ejemplo, respecto de estadísticas de la criminalidad, difieren debido a que son efectuadas individualmente por cada institución, cuando lo propio debía ser que existan niveles de conexión y complementariedad respecto al proceso estadístico, para no

25 Sobre el particular debemos señalar que, por ejemplo en el Poder Judicial la Gerencia de Planificación y Estadística realiza la estadística; pero también la OCMA, las Cortes Superiores, la Corte Suprema, entre otros. Ello es lo que produce la discordancia de datos. 26 Sobre el particular ver los artículos 63 y siguientes del Reglamento de Organización y Funciones de la Gerencia General, aprobado por Resolución Administrativa N° 161-2001-CE-PJ del 5 de diciembre del 2001. 27 En efecto, la información es proporcionada en forma directa por las unidades judiciales (Salas y Juzgados), en forma mensual a la Gerencia General, sin un control o verificación ulterior de datos. 28 En el marco de esta investigación además hemos detectado discordancias entre los datos que se producen al interior del Poder Judicial. 29 Al lado de la tecnología, en cuanto a los sistemas de información encontramos que las instituciones que conforman el sistema basan su gestión básicamente en datos estadísticos (cifras y hechos sin mayor análisis). Lo que requiere el sistema es que todos cuenten con información de calidad; esto es, datos relevantes organizados, analizados, sistematizados, de manera lógica. La información debe ser de calidad (exacta), oportuna, suficiente y relevante; por cierto, pronta a ser compartida interinstitucionalmente y con los usuarios en el marco de la transparencia. Ver GRUPO DE TRABAJO DE ALTO NIVEL. Op. Cit

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duplicar las tareas y recursos, así como contar con información producida bajo metodologías uniformes y cuya información no refleje incoherencias o datos inconsistentes30. 1.1.5 Tecnología Otro aspecto a analizar es el tecnológico. Un proceso de modernización tiene que tener en cuenta el adecuado soporte de nuevas tecnologías que coadyuven y faciliten el trabajo del sistema de justicia. En este tema el sistema de justicia se encuentra desfasado. El Poder Judicial cuenta con un parque informático obsoleto que data en su mayoría de 1996. Según datos de la Gerencia General del Poder Judicial la situación de los equipos de cómputo es la siguiente:

Cuadro Nº 2 Situación de los equipos cómputo del Poder Judicial a junio de 2003 31

Tipo de equipo Necesidad Equipo existente Equipo obsoleto

Computadoras de escritorio 8,548 5,388 3,124 IBM Pentium I 584 Olivetti 2,100 Computadoras 386, 486 y otros 440 Computadoras Portátiles 85 83 83 Switches 378 Puntos de Red 8,933 3,198 Impresoras 5,000 3,082 1,454 Olivetti (de inyección) 1,273 Epson (de inyencción) 112 Otras impresoras (de inyección) 37 Otras impresoras (láser) 32 Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Gerencia General del Poder Judicial

Como se aprecia en el cuadro anterior, la necesidad actual de equipos de cómputo en el Poder Judicial es del orden de 8,548 computadoras. Sin embargo, en la actualidad este Poder del Estado sólo cuanta con 5,388 equipos de cómputo. Es decir, la necesidad de computadoras en el Poder Judicial tiene un déficit de 37%. Pero esta situación de deficit de equipos de cómputo se agrava porque el 57% de computadoras existentes es obsoleto. Como se puede ver en el mismo cuadro, existe un alarmante carencia de puntos de red y de impresoras. En el caso de estas últimas el 47% también son obsoletas.

30 En ese sentido es importante la propuesta del Ministerio de Justicia en el proyecto denominado “Sistema Integrado de Administración de Justicia”, de agosto del 2003, sobre el cual se hablará más adelante. 31 PODER JUDICIAL. Gerencia General. Plataforma Tecnológica y Sistemas de Información. Información. 5 de febrero de 2004. Exposición efectuada ante el Grupo de Trabajo Temático sobre Modernización y gestión del despacho judicial y fiscal de la CERIAJUS el 6 de febrero de 2004.

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Una situación similar ocurre con el caso de las licencias de los programas informáticos que en algunos casos son obsoletas y en otros encuentran vencidas. Muchos de ellos también datan de 1996. Frente a esta situación, el Poder Judicial consideró en el 2003, como prioritario el tema del hardware y la renovación de sus equipos. Con fondos del FEDADOI, ascendentes a la suma de 8,200,000.00 dólares se ha efectuado la licitación para la adquisición de 3,649 computadoras personales y 33 servidores para la instalación de centrales informáticas en todas las Cortes del país y el cableado respectivo. Según información de la Gerencia General del Poder Judicial, se calcula que para abril del presente año los equipos estarán instalados y funcionando en el Poder Judicial. Estos avances son importantes y merecen ser destacados, pero debe decirse que sus alcances no son suficientes para cubrir las evidenciadas necesidades tecnológicas de la institución. Los requerimientos del Poder Judicial no se limitan al equipamiento informático con que cuenta. El problema debe ser enfocado desde una perspectiva integral que involucre el tema de los sistemas como soporte y el tema de la información como contenido; será entonces cuando se apreciarán problemas de mayor envergadura. Existen en el sistema de justicia una serie de programas y aplicativos que no están integrados entre sí, no conversan entre ellos y es indispensble su integración. En la actualidad el Poder Judicial cuenta con 67 aplicaciones jurisdiccionales. En el siguiente cuadro se puede apreciar su clasificación y administración:

Cuadro Nº 3

Situación actual de las aplicaciones jurisdiccionales en el Poder Judicial

Aplicaciones Jurisdiccionales Versiones o

Aplicaciones Desarrollados y mantenidos por la Gerencia de Informática 48 Expedientes Judiciales 18 Servicios Judiciales 16 Recaudaciones 11 Otros 3 Desarrollados y mantenidos por otras áreas 19 Expedientes Judiciales 11 Servicios Judiciales 3 Recaudaciones 2 Otros 3 Total 67

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Gerencia General del Poder Judicial

Como se puede apreciar en el cuadro existen 29 aplicativos con versiones informáticas diferentes para el sistema de expedientes judiciales. Es decir, la información más importante del Poder Judicial, que refleja la principal labor de este Poder del Estado, tiene 29 fuentes informáticas, lo cual resulta ineficiente, inadecuado e inmanejable. Otro

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tanto ocurre con los aplicativos de los servicios judiciales (19 en total). De modo que, al tener tantas versiones de información sobre expedientes y servicios judiciales, las probabilidades de obtener una adecuada información para la toma de decisiones deviene en ineficente. Además, cuanto menor es la integración entre los mismos, mayores serán los problemas como la falta de confiabilidad y confidencialidad de la información, elevación del riesgo de manipulación y distorsión de la misma, la dilatación los tiempos de atención al usuario, la duplicidad de trabajo en el levantamiento de la información, entre otros. A este problema, se agrega que no existe una administración informática única porque ésta se divide entre la Gerencia de Informática y otras areas del Poder Judicial, lo cual trae como resultado una duplicidad de funciones. A título de ejemplo podemos mencionar los siguientes aplicativos jurisdiccionales existentes en el Poder Judicial:

o Sistema de Expedientes Judiciales (29 versiones) 32.

o Sistema de Mesa de Partes y Distribución aleatoria de expedientes.

o Sistema de Registro Nacional de Condenas.

o Sistema de Archivo de Expedientes.

o Sistema de Control de Tasas Judiciales. o Sistema de Registro Nacional de Requisitorias.

o Sistema de Registro de Cuerpos del delito y Efectos decomisados.

o Sistema de Notificaciones.

o Sistema de Estadísticas Judiciales. En desarrollo.

o Sistema de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA).

o Página Web del Poder Judicial.

Otro ejemplo que demuestra la necesidad de la integración y unificación de los sistemas de información es el caso de los sistemas de registro de justiciables: Registro Nacional de Requisitorias, Registro Nacional de Internos procesados y sentenciados (RENIPROS) y Registro Nacional de Condenas. En la actualidad, estos tres registros trabajan cada uno con bases de datos independientes. Este hecho genera:

- Información similar en los 3 sistemas.

32 En la actualidad la Gerencia General del Poder Judicial ha informado que ya se tiene la última versión y que se está implementando en la Corte Superior del Cono Norte.

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- Elaboración manual de las fichas de requisitorias, RENIPROS, y boletín de condenas.

- La información registrada en uno de los sistemas no se replica inmediatamente en los otros dos sistemas.

- Entrega retrasada de las fichas de requisitoras, RENIPROS y boletines por parte de los órganos jurisdiccionales.

- Retraso en la digitación de las fichas debido al volumen de información recibida. Como consecuencia de ello se vienen trabajando sobre bases de datos independientes, lo que en la práctica redunda en ineficiencia de la institución y desconfianza de parte del usuario. Para solucionar estos problemas es necesario el trabajo coordinado y conjunto en el planeamiento y ejecución de políticas de integración de los sistemas de información del Poder Judicial. Como experiencia e inciativa aleccionadora para solucionar el problema de la integración de la información se viene implementando progresivamente el Sistema Integrado Judicial (SIJ), que está a cargo del propio Poder Judicial. Su objetivo es la integración de las bases de datos, registros y sistemas con que se trabaja en el Poder Judicial. El alcance funcional de este sistema abarca la Sala Suprema, la Salas superiores, los juzgados especializados y los juzgados de paz letrados. La integración de la información en los juzgados especializados y de paz letrados se extiende desde el ingreso de documentos en mesa de partes hasta la conclusión del proceso. Por su parte, este plan busca unificar en una sola las bases de datos del Registro Nacional de Requisitorias, del Registro Nacional de condenas y del Registro Nacional de Internos procesados y sentenciados, integrándola finalmente con la base de datos del Poder Judicial. Este conjunto de iniciativas persigue reducir los tiempos de atención al usuario, eliminar la duplicidad de trabajo en el levantamiento de la información, obtener por parte del sistema y brindar al usuario información confiable, confidencial y fidedigna, eliminar el riesgo de manipulación y distorsión de la información, entre otros objetivos. Este tipo de iniciativas deben ser emuladas y respaldadas mediante esfuerzos coordinados. El Ministerio Público, tiene algunos avances tecnológicos que es necesario destacar. En efecto, este órgano constitucional viene desarrollando el Plan de Tecnología de la Información, aprobado por la Junta de Fiscales Supremos, y que se enmarca dentro del Plan de Modernización del Ministerio Público 2002-2006. El Plan de Tecnología de la Información comenzó en el 2003 y debe extenderse hasta el 2006 33.

33 Entre los aspectos principales del Plan de Tecnología de la Información debe destacarse la culminación de la implantación a nivel nacional de la nueva versión del sistema de apoyo al trabajo fiscal (SIAFT), la interconexión informática de los distritos judiciales, la continuación del programa de equipamiento informático, la automatización de los sistemas administrativos (SIGA), la modernización del sistema de comunicación interna, que incrementa sensiblemente los niveles de seguridad, y la implementación permanente del archivo digitalizado, la mesa única de partes y el sistema de dsitribución aleatoria. MINISTERIO PUBLICO: Gerencia General. Plan de Tecnología de la Información (2003-2006).

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En el año 2001 se pudieron adquirir sólo 300 equipos y en el 2002, 780. Durante el año 2003 el Ministerio Público pudo hacer gastos en infraestructura del orden de 9,300,000.00 soles y gracias al aporte de FEDADOI de 6,300,000.00 soles se pudieron comprar 950 computadoras personales, Pentium IV, y 160 impresoras. Si bien ha existido un incremento en el número de computadoras en el Ministerio Público aún faltan 1,200 equipos. Este déficit de computadoras revela que un número importante del personal trabaja en condiciones limitadas. El Ministerio Público cuenta con 800 computadoras con procesador 486 en todo el país, situación que ocasiona gastos innecesarios por las necesidades de mantenimeinto. Por otro lado cabe destacar que el Ministerio Público ha actualizado sus licencias de software a diciembre de 2003 y se está usando el programa Office Open que es gratuito. Del mismo modo se ha adquirido una nueva central telefónica para la plataforma informática de administración de datos. El Ministerio Público cuenta a la fecha con el Sistema de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF). Hasta antes de su implantación existían 30 versiones de sistemas informáticos, entre las que se puede destacar:

o El mismo SIATF que fue la base para la integración. Es un Sistema de Información para el Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF) consitente en un software diseñado para el registro y seguimiento de las denuncias. Instalado en todas las Fiscalías de Distrito.

o SIE. Sistema de información Estadística. Instalado en la sede Central. o DICEMEL. Sistema de Medicina Legal. Instalado en los institutos de medicina

forense. o DICETA. Sistema de Exámenes tanatológicos. Instalado en la Morgue Central de

Lima. o SIORF. Sistema de Información de la Oficina de Registro de Fiscales. o Página Web del Ministerio Público.

En esta institución se optó por la estandarización en una sola y única versión. En la actualidad falta ponerla en funcionamiento a nivel nacional; no obstante los sistemas de Lima, Callao y Cono Norte están interconectados. Para el mes de mayo se espera reunir en una sola las distintas versiones de los sistemas. Además, se celebrará un convenio para el acceso directo a la base de datos de la RENIEC. Asimismo, el Ministerio Público cuenta a nivel de software con el Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA), que es un programa de apoyo administrativo a la labor del Fiscal. El presupuesto total que se requiere para la realización de este plan asciende a la suma de US$ 18’966,494. En el 2003 se invirtió en infraestructura del orden de 9,300,000.00 soles de los cuales 6,300,000.00 soles eran del FEDADOI. En el caso del Tribunal Constitucional, éste órgano tiene requerimientos de renovación de sus equipos, los cuales también son obsoletos en su mayoría, por lo que sus necesidades en esta materia son esencialmente las mismas que las del Poder Judicial y Ministerio Público. El TC requiere mejorar su hardware y software, desarrollar bases de datos interconectadas; así como optimizar el sistema de registro

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y seguimiento de expedientes. Sin embargo, es importante señalar que es el único órgano del sistema que cuenta con la información de sus sentencias en la página web, lo que constituye un paso positivo. Finalmente, y para mostrar a nivel de otras instituciones el problema común de los sistemas informáticos presentamos los sistemas existentes en el Ministerio de Justicia y el Instituto Nacional Penitenciario.

o SPIJ. Sistema Peruano de Información Jurídica.

o Sistema de Registro de Penados. Sistema del INPE, Instituto Nacional Penitenciario

o Página Web del Ministerio de Justicia34.

Como se ha apreciado hasta el momento, las instituciones tratadas hasta aquí comparten las mismas limitaciones tecnológicas en equipamiento y sistemas de información. Asímismo, se ha mostrado que en el seno de las mismas han surgido iniciativas y planes de modernización tecnológica que persiguen el mejoramiento de las funciones. Para su continuidad, estos esfuerzos requieren soporte no solo de la decisión política institucional, sino también del apoyo presupuestal necesario para que no queden a medio camino y puedan llegar a buen puerto. 1.1.6 Recursos Económicos En cuanto al ámbito económico-financiero, el sistema de justicia atraviesa problemas importantes, debido a que muchos de sus problemas se derivan de una asignación presupuestaria insuficiente. Lo peor es que no parece existir una estrategia para la captación de mayores recursos y las instancias comprometidas con el gasto fiscal tienen otras prioridades, aunque en el discurso se señala otra cosa35. No solo es un tema de recursos suficientes; también lo es de autonomía en la gestión presupuestal, y en este aspecto es importante señalar que el sistema no cuenta con la administración autónoma de sus recursos, elemento básico para el autogobierno. Peor aún, en oportunidades se ha echado mano de sus recursos36. En todos los planes estratégicos de las entidades del sistema de justicia, el tema presupuestal figura como debilidad. Las implicancias son diversas por este motivo, pero es preciso establecer algunas garantías para establecer la redirección del dinero de los contribuyentes

34 PNUD. Op. Cit. p. 117. 35 Para este efecto, obsérvese el incidente ocasionado con el inicio del año judicial 2004, en donde el Presidente de la Corte Suprema hizo un severo llamado de atención para más recursos, luego que el Presidente de la República en su mensaje al país el 28 de julio reclamara por un cambio profundo de la justicia. Sucede que el Presupuesto del Poder Judicial para el 2004 es el mismo que el del 2003 (con el agregado de 10 millones de nuevos soles), no se ha asignado nada para el proceso de reforma. 36 Eso ocurrió en el 2002, cuando para la creación del Banco Agrario se redujo el Presupuesto del Poder Judicial en 30 millones. Igual sucedió, por el mismo motivo, con el Ministerio Público.

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hacia el servicio de justicia, y no considerar que es un gasto, sino una inversión, toda vez que un sistema de justicia aceptable y fiable, es base para la inversión y el desarrollo37. Un análisis objetivo de este aspecto se establece en las asignaciones presupuestales del sistema, la cual es la siguiente:

Cuadro No. 4 Participación de cada Entidad en el Presupuesto del Sistema - Años 2001 - 2004

(en soles y en % del total)

MINJUS PJ MP TC INPE AMAG CNM Total Sistema

2001 40.862.862,00 491.699.445,00 179.278.801,00 8.534.000,00 130.233.477,00 3.131.468,00 7.254.924,00 860.994.977,00

4,75% 57,11% 20,82% 0,99% 15,13% 0,36% 0,84% 100%

2002 25.399.979,00 539.766.513,00 236.603.165,00 9.549.892,00 130.950.285,00 7.282.728,00 10.829.702,00 960.382.264,00

2,64% 56,20% 24,64% 0,99% 13,64% 0,76% 1,13% 100%

2003 37.273.331,00 590.557.601,00 279.387.506,00 10.069.563,02 135.908.691,00 7.304.021,00 10.905.170,00 1.071.405.883,02

3,48% 55,12% 26,08% 0,94% 12,69% 0,68% 1,02% 100%

2004 24.211.878,00 553.600.000,00 270.382.000,00 10.010.794,00 145.901.409,00 15.420.000,00 10.074.450,00 1.029.600.531,00

2,35% 53,77% 26,26% 0,97% 14,17% 1,50% 0,98% 100%Fuente: Presupuestos de las entidades del sistema de justicia Elaboración: Secretaría Técnica- CERIAJUS

Como se puede observar el sistema de justicia viene percibiendo asignaciones variadas en los últimos tres ejercicios presupuestales. El 2001 recibió en conjunto 860 millones 994,977 nuevos soles; el 2002, 960 millones 382,264 nuevos soles; el 2003, 1,071 millones 405,583 nuevos soles; y el 2004 se ha previsto un presupuesto global de 1,029 millones 600,531 nuevos soles38. Esta información es útil para efectuar una comparación y verificar ciertas tendencias. Si bien hubo una mejora en conjunto del sistema desde el 2001 hasta el 2003, en el 2004 se ha efectuado una disminución presupuestal en todo el sistema de justicia del orden de 41 millones 805,352 nuevos soles, que equivale a 4 % menos de lo asignado en el 2003.

37 Por ello el constitucionalizar la asignación de un porcentaje del presupuesto general para el Poder Judicial son un consenso desde la Comisión de Bases para la Reforma Constitucional, instituida en el gobierno de transición el Presidente Paniagua. Sin embargo, hay que tener cuidado con eso, debido a que aun con una disposición de ese tipo en la Carta de 1979 que consideró el 2% del presupuesto de gasto corriente, en los hechos solo se brindó el 0.48% como promedio en la década de los 80. 38 Cabe señalar la desproporción de esta suma con relación a otras entidades del Estado, como el Ministerio de Defensa que tiene asignado un presupuesto para el año 2004 de 3,045,618,822.00 nuevos soles que significa más del doble de todo el sistema de justicia. De igual manera, el Ministerio de Educación que tiene asignado un presupuesto de 1,969 millones.

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Es lamentable que a pesar de las críticas existentes en diversos sectores sobre el funcionamiento de la administración de justicia, no se haya dispuesto una mejora en el presupuesto y por el contrario se ha disminuido el monto asignado, a pesar de la crisis del sistema. De igual modo, es importante agregar que el monto que corresponde al sistema de justicia en conjunto respecto al presupuesto público general es muy bajo, pues solo equivale al 2.33%. En cuanto a los aspectos de inversión en el sistema de justicia, el siguiente cuadro es útil para determinar el interés del Estado en los aspectos vinculados con el servicio de justicia, siendo que la partida de inversiones es la que facilitará un mejor servicio al usuario a través de gastos de capital y mejora de la infraestructura disponible. Los datos son relevantes en sí mismos:

Cuadro No. 5 Participación de cada Entidad en el Presupuesto de Inversiones del Sistema -

Años 2001 - 2004 (en soles y en %) * MINJUS PJ MP TC INPE AMAG CNM Total Sistema

2001 39.890.614,00 10.458.869,00 18.237.840 68.587.323

0,00% 58.16% 15.25% 0,00% 26.59% 0,00% 0,00% 100%

2002 0,00 13.151.592,00 11.999.877,00 11.627.257,00 36.778.726,00

0,00% 35,76% 32,63% 0,00% 31,61% 0,00% 0,00% 100%

2003 382.000,00 17.672.138,00 8.597.844,00 15.687.000,00 42.338.982,00

0,90% 41,74% 20,31% 0,00% 37,05% 0,00% 0,00% 100%

2004 8.548.400,00 6.000.000,00 5.345.592,00 19.893.992,00

0,00% 42,97% 30,16% 0,00% 26,87% 0,00% 0,00% 100%

*No incluye el rubro "Otros Gastos de Capital" Fuente: Presupuestos de las entidades del sistema de justicia Elaboración: Secretaría Técnica- CERIAJUS Como puede verificarse son limitados los montos de inversiones fijados para el sistema, pues en el 2001 se fijó 68 millones, en el 2002 36 millones 778,726, en el 2003 42 millones 338,982 y para el 2004 solo 19 millones 893,992. Se aprecia además que existe una tendencia decreciente y preocupante sobre todo en la comparación 2003-2004, en donde este monto baja de 42 millones a solo 19 millones.

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1.1.7 Corrupción

Un aspecto gravitante en este listado de problemas lo constituye el tema de la corrupción. Si bien la corrupción es un problema estructural en el Perú, es evidente que en el sistema de justicia existen particularidades que la hacen especial y en donde existen incidencias que deben atacarse.

La administración de justicia en el Perú históricamente se ha visto afectada por problemas de corrupción que se han expresado como simples actos de influencia desde otros poderes del Estado, hasta la absoluta abdicación de sus funciones y existencia de redes ilícitas a su interior; por ello su tratamiento es complejo, pues no existe una estrategia nacional ni sectorial para combatirla.

De hecho este es uno de los principales problemas que afectan su credibilidad, por lo que las instituciones que se desarrollan en ese marco no pueden estar ajenas a la necesidad de implementar mecanismos de lucha contra la corrupción.

En el 2001 la Comisión de Planificación de Políticas de Moralización, Eticidad y Anticorrupción del Consejo Transitorio del Poder Judicial39, fue un aporte de gran importancia por ser el primero en el cual el tema de la eticidad así como la planificación de políticas de moralización y anticorrupción se puso en el centro de la reflexión jurisdiccional. Una clasificación de las conductas corruptas sustentada en dicho trabajo es la que distingue entre una forma de corrupción negra, gris y blanca. La corrupción negra comprende las más grandes violaciones de las reglas establecidas y concita el rechazo social prácticamente unánime. La corrupción blanca, compuesta por las corruptelas y los malos hábitos, suele ser tolerada. Sin embargo la más riesgosa para la democracia suele ser la corrupción gris, que tiende a ennegrecerse en las sociedades más puritanas y a blanquearse en las sociedades más permisivas. En el evento en que la Comisión Transitoria del Poder Judicial presentó el Informe de su gestión ante la Comisión Permanente del Congreso de la República, en febrero de 2001, el doctor Hugo Sivina, sostuvo que la magnitud de la corrupción negra o permanente en el Poder Judicial es del orden del 30%; la corrupción gris como modalidad de corrupción eventual, que se configura cuando el magistrado tiene oportunidad de practicar el acto de corrupción, es del orden del 50%, y que apenas 20% de los magistrados peruanos estarían libres de corrupción. Es preciso no sólo establecer políticas de eticidad de carácter preventivo, sino instaurar apropiados sistemas de control disciplinario, pues parece que el modelo existente de control de la magistratura y del personal auxiliar de apoyo a la función jurisdiccional en el Poder Judicial y Ministerio Público frente a los datos objetivos ha fracasado. Una cuestión que no se pretende dilucidar aquí es si frente a esta falla, el modelo de la Ley Nº 27148 sea precisamente la más adecuada. En la sección correspondiente se tratará más ampliamente el tema de corrupción.

39 Esta Comisión estuvo presidida por el Vocal Supremo Dr. Hugo Sivina Hurtado e integrada por el Dr. Roger Rodríguez Iturry, miembro del Consejo Transitorio del Poder Judicial.

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