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XII.- SISTEMAS DE PENSIONES
1.- Síntesis Sistema de Pensiones del Antiguo Sistema:
Hasta el año 1980, durante el cual se promulgó el DL Nº 3.500, nuestro
país tuvo un régimen de pensiones, caracterizado por la existencia de un
conjunto de leyes dispersas, que creaban distintas instituciones previsionales,
cada una con regímenes de pensiones distintos, destinadas a grupos
ocupacionales distintos y que consultaban distintos beneficios y requisitos para
acceder a ellos.
Como vimos al repasar la historia de la Seguridad Social, el primer
cuarto del siglo XX registra importantes movilizaciones sociales, especialmente
por parte de grupos obreros, lo que derivó en la dictación de numerosas leyes
de tipo social, que coronadas por la consagración que la Carta Fundamental del
año 1925 efectuó respecto del rol del Estado en la protección social, pusieron a
Chile en una posición muy avanzada en este tema en relación al resto de
Latinoamérica, destacándose Chile como uno de los países pioneros en la
implementación de una estructura bastante completa en materia de seguridad
social, a excepción del aspecto vinculado al Seguro de Desempleo, el que
quedó más bien rezagado.
Es así como dentro de esta gran proliferación de leyes de carácter social,
se dictaron las que crearon cada una de las 52 Cajas de Previsión que llegaron
a existir, y que agrupaban a trabajadores de distintas profesiones, oficios o
incluso de determinadas empresas, Cajas que tenía como único rasgo común el
operar bajo el esquema de financiamiento de reparto, lo que implicaba que las
pensiones del sector pasivo se pagaban con los aportes efectuados por los
miembros del sector activo, de modo que la supervivencia del sistema estaba
supeditada a la relación activos/pasivos que se verificase en la población en
cada momento.
Inicialmente la proporción de activos fue tal, que permitió que el sistema
operara sin problemas y que se pudiese financiar adecuadamente las
prestaciones otorgadas al sector pasivo, sin embargo, en forma paulatina y
constante, esta correlación fue variando, lo que afectó el financiamiento del
sistema, distintos fenómenos como el aumento en la esperanza de vida, y la
disminución en la tasa de mortalidad, significaron un cambio en la pirámide
demográfica del país, disminuyendo la cantidad de miembros activos del sector
en relación a los pasivos, por ejemplo, el año 1955 por cada persona
pensionado existían 12,2 imponentes en el sistema, en tanto que el año 1980,
esta relación había disminuido a 2,5, incrementándose por tanto en casi cinco
veces el costo que debían asumir los trabajadores activos.
Entre otros factores que incidieron en el fracaso de este sistema
podemos contar los siguientes: por una parte que este no consultaba normas
sobre reajustabilidad, pagándose las pensiones en moneda nominal, sin
proteger su valor adquisitivo frente a la inflación, lo que sólo fue corregido
mediante la Ley Nº 15.386 del año 1962, que estableció por primera vez el
reajuste automático de las pensiones; otro problema que enfrentó este sistema
es que cada Caja establecía requisitos y sistemas de cálculos de las pensiones
diferentes; además de ello, al depender la adscripción de cada persona a una
Caja u otra, de la actividad u oficio que desarrollara, los trabajadores estaban
impedidos de optar libremente por una Caja u otra, constituyendo un mercado
cautivo, lo que naturalmente significó que no existiese incentivo para el
otorgamiento de un buen servicio por parte de estor organismos, sin que el
Estado fiscalizase adecuadamente tampoco la actividad de las Cajas.
Todo este contexto, se veía agravado por la creciente evasión
previsional, ya que a los trabajadores y empleadores les resultaba más
conveniente cotizar sólo por el sueldo mínimo legal, preocupándose de imponer
por el valor real de las remuneraciones sólo durante los últimos años de vida
activa, ya que sólo estos eran considerados para el cálculo de las jubilaciones,
lo que a su vez, obligaba a aumentar las tasas impositivas, aumentándose con
ello el incentivo a la evasión.
Por otra parte, el Estado que se fue convirtiendo en el gran soporte
financiero del Sistema, fue proclive a otorgar beneficios sin el adecuado
financiamiento, lo que agravó el problema, provocando además un importante
déficit fiscal, a modo de ejemplo, podemos señalar que entre la década de
1970 a 1980, el gasto fiscal por este concepto alcanzó a un 28%.
Además de los problemas de financiamiento ya anotados, este sistema
tenía problemas en cuanto a su diseño, que implicaban que no se cumpliera
adecuadamente con los fines a que la Seguridad Social debe atender, ya que
contemplaba una evidente falta de equidad, que se expresaba de distintos
modos, por ejemplo, a través de los requisitos exigidos a los diversos grupos
para poder acceder a la jubilación, a los obreros se les exigía haber cumplido
65 años de edad, en tanto que los empleados particulares debían cumplir con
35 años de trabajo, lo que podía disminuir de modo importante la edad con
que jubilaban, requisito que respecto de los empleados públicos disminuía a 30
años trabajados, 24 para los empleados bancarios, y apenas 15 a los
parlamentarios.
Otra muestra de desigualdad se apreciaba en los beneficios concedidos,
los que eran mayores para aquellos grupos que efectuaban una mayor presión,
lo que significó que el año 1965, por ejemplo, los obreros, que representaban
el 70% de los cotizantes chilenos, percibían, en términos absolutos, pensiones
equivalentes a la mitad de lo que percibía el grupo de los empleados privados,
y una catorceava parte de la que percibían los empleados públicos; en tanto
que el aporte que los obreros efectuaban era más del doble del que realizaban
los empleados públicos, y sólo un 10% inferior al realizado por los empleados
privados.
Todos los elementos expuestos, entre otros, hicieron evidente la
necesidad de introducir cambios profundos en el sistema de pensiones,
encargándose el año 1959, la elaboración del informe que fuera conocido como
Informe de la Comisión Prat, que concluyó que el sistema “estaba condenado a
desplomarse por injusto, oligárquico, discriminatorio y ser ineficazmente
oneroso”1, y propuso numerosos cambios al sistema que no vieron su
concreción en un sistema normativo orgánico, sino que por el contrario, se
mantuvo por un tiempo más la dispersión y exagerada particularidad en las
normas dictadas sobre esta materia.
De este modo se siguió intentando modificar el sistema previsional,
durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei Montalva, se envió un
proyecto al parlamento con tal fin, el que no fue aprobado, continuándose con
estos intentos durante el Gobierno del Presidente Salvador Allende, siendo sólo
luego de iniciado el Gobierno Militar, a contar del año 1974, que dentro de las
reformas que en distintos ámbitos comenzaron a desarrollarse, se dictaron una
serie de normas, comenzando con el DL Nº 2.448 que unificó las edades para
jubilar, y concluyendo con el DL Nº 3.500, que estableció el actual sistema
previsional, basado en la capitalización individual y administrado por entidades
privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones.
Sin perjuicio de lo anterior, el sistema antiguo aún continúa a través de
un ente único, el Instituto de Normalización Previsional que fusionó a las
distintas Cajas de Previsión, siendo el encargado de administrar los regímenes
de prestaciones que tenían a su cargo dichas Cajas, con la consecuencia de
que la permanencia en el tiempo del sistema de reparto y el traslado masivo
que se produjo hacia el sistema de capitalización individual, ha obligado al
Estado a asumir el costo que tal déficit ha importado, debiendo asumir además
el financiamiento de las cotizaciones pagadas en el antiguo sistema por
quienes se cambiaron al nuevo, lo que se ha hecho a través de la emisión de
unos instrumentos financieros denominados “Bonos de Reconocimiento”, los
1 Humeres, Héctor; Ob. Cit.; pp. 235.