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CAPITULO QUINTO
LA LEGISLACION DE CAMINOS EN EL SIGLO XIX. 11 ETAPA. 1850-1876
SUMARIO
l. PRIMER PERIODO 1850-1857. l.l. Ley ARTETA. 1.1.1. El proyecto de Ley. 1.1.2. Estructura y contenido. 1.1.3. Comentarios. 1.2. Planes y Programas. 1.3. Normas técnicas . 1.4. Construcción. 1.5. Policía y Conservación. 1.6. Financiación. 1.7. Organización. 1.8. Travesías . 1.9. Caminos Vecinales. 2. SEGUNDO PERIODO 1857-1876. 2.1. Ley MOYANO. 2.1.1. Proyecto de ley. 2.1.2. Estructura y contenido. 2.2. Planes y Programas. 2.2.1. Generalidades. 2.2.2. Primer Plan Generaf de Carreteras . 2.2.3. Segundo Plan General de Carreteras . 2.2.4. El abandono de carreteras por el Estado en 1870. 2.2.5. Programas. 2.3. Normas técnicas. 2 .4. Construcción. 2.5. Policía y Conservación. 2.6. Financiación. 2.7. Organización. 2.8. Travesías. 2.9. Caminos Vecinales.
l. PRIMER PERIODO: 1850-1857
1.1. Ley ARTETA
La Ley de 7 de mayo de 1851 (Ley ARTET A), dividiendo las carreteras de la Península en generales, transversales, provinciales y locales, y dictando disposiciones respecto a cada una de dichas clases, marca el gran punto inicial legislativo sobre esta materia en nuestra Patria ( 1 ).
1.1.1. El proyecto de ley
·El autor del proyecto de Ley sobre clasificación de las carreteras, presentado a las Cortes en 24 de noviembre de 1849, fue Don Manuel de Seijas Lozano, quien en la Memoria justificativa manifestaba, entre otras cosas:
-"Desde mediados del pasado siglo, en que principió el Gobierno a ejecutar un vasto plan de comunicaciones interiores. .. apenas ha disfrutado la España de algún corto período libre de guerras prolongadas, de luchas desastrosas o de otras turbaciones lamentables.
- Grande es sin duda la tarea que en este orden se nos presenta y no de tan fácil y pronta ejecución cual exige la necesidad, cada vez más creciente, de que en todas direcciones quede cruzada la península con buenas carreteras.
- ... comprenderá la sabiduría de las Cortes que el abrir caminos en diferentes direcciones no es constituir un plan conveniente de comunicaciones ... Menester es que estos caminos respondan a un sistema ...
- ... en un país formado de zonas tan variadas como el nuestro, en que el clima, los terrenos y las producciones son distintas, un orden de carreteras radiales no satisface las necesid~des públicas , debiendo estar
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combinado con otro que ponga en contacto unos centros con los otros para facilitar las transaciones y los cambios, nivelando así los valores de los productos ... pero ni aún estas líneas bastaban para completar un sistema. Las carreteras provinciales son la base necesaria de las generales y grandes transversales, y sin aquéllas, éstas apenas producirían ventajas.
Otra clase particular de carreteras debe haber. .. las que por su índole ponen en contacto comarcas diferentes, que enlazándolas a los centros provinciales, facilitan Ja comunicación en todas direcciones.
Este ha sido el trabajo que en este orden ha prestado el Ministro que suscribe, determinando bajo estos principios en Ja carta del país carreteras de todas estas especies , a fin de que le sirva de base a su sistema en el impulso que ha _de dar a las carreteras.
Las leyes de caminos vecinales y de travesías de las carreteras principales ... que recientemente han sido votadas y puestas en ejecución, están en consonancia con este plan y son partes esenciales del mismo sistema que ahora va a ser desenvuelto por otras leyes que faltan.
Pero este trabajo no bastaba; era indispensable que asegurado de su bondad, lo consignase en un proyecto de ley ... " (2).
1.1.2. Estructura y contenido
La Ley de 7 de mayo de 1851 consta de diecisiete artículos sin agrupación alguna. ·
Su contenido podemos resumirlo en seis puntos principales:
Clases de carreteras, construcción, conservación y reparación, productos de tránsito, prevenciones especiales y estadística. ·
A) Clases de carreteras. Divide las carreteras de Ja Península en carreteras generales, transversales,
provinciales y locales. · Atribuye al Gobierno competencia para variar la clasificación de las
carreteras efectuada con arreglo a Jos criterios de la Ley, si las condiciones se modifican.
a) Son carreteras generales: Las que se dirigen desde Madrid a capitales de provincia, departamentos de Marina y aduanas de gran movimiento mercantil, habilitadas para el comercio extranjero. Los ramales que mande construir el Gobierno, y que partiendo de una carretera general conduzcan a alguno de los puntos designados en el párrafo anterior.
b) Son carreteras transversales las que cortan o enlazan a dos o más carreteras generales, pasando por alguna o algunas capitales de provincia o
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c) Son carreteras provinciales:
Las que enlazan una carretera general con una transversal.
Las que, partiendo de una carretera general o de una transversal, terminan en un punto de producción o de exportación.
Las que ponen en comunicación directa a dos o más provincias.
Las que en las provincias insulares de las Baleares y Canarias pongan en comunicación a la Capital con otros puntos marítimos, o a dos o más ' puntos de producción o de exportación entre sí.
Son carreteras locales aquéllas que algunos pueblos interesados de una o más provincias promueven y ejecutan asociados para un objeto de utilidad común.
B) Construcción.
a) Las carreteras generales, y sus ramales, serán, como hasta aquí, de cargo exclusivo del Estado, y su costo será satisfecho por el Gobierno con los fondos consignados en los presupuestos generales.
b) Las carreteras transversales serán costeadas por el Gobierno y por las provincias en cuyo territorio se construyan.
El Gobierno· contribuirá con un importe no menor de la tercera parte del presupuesto respectivo de las obras, ni mayor de su mitad.
El resto del costo total de las obras, y el coste total de las obras y de los daños serán siempre de cargo de la provincia o provincias interesadas, teniendo en cuenta el coste de las obras e indemnizaciones comprendidas en cada una, y la parte proporcional dé las ventajas que deba reportar su ejecución.
La determinación del importe a satisfacer con cargo a los fondos del Estado, y el de las cuotas que han de aportar las provincias lo efectuará el Gobierno teniendo en cuenta los acuerdos y dictámenes de la Diputación, o Diputaciones, provinciales .
En lo sucesivo será obligatorio para las provincias el contribuir a la construcción de una carretera transversal que haya de pasar por su territorio, con preferencia a otra cualquiera .
. c) La construcción de las carreteras provinciales será exclusivamente de cargo de la provincia o provincias interesadas.
Cuando la carretera _provincial se extienda a dos 9 más provincias, el Gobierno, examinados los acuerdos y dictámenes de las Diputaciones provinciales respectivas, v tomando en consideración el coste de las indemnizaciones y obras comprendidas en cada provincia y las ventajas que haya de reportar la realización del proyecto, señalará las sumas con que deba contribuir cada provincia.
El Gobierno podrá auxiliar, hasta con la tercera parte de su coste, la·
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construcción de carreteras provinciales, auxilio que recat:!'á exclusivamente y como recompensación (sic) sobre las provincias que resultaren menos favorecidas en carreteras generales y transversales, pero no podrá tener lugar simultáneamente en dos carreteras provinciales de una misma provincia.
d) Las prestaciones P.ersonales que establece la Lt;._y de 23 de abril de 1849 .podrán utilizarse para la construcción de carreteras locales , entendiéndose al efecto entre sí y con los particulares que se les asociasen para levantar fondos y realizar las obras los pueblos de una misma o de varias provincias.
e) Una vez principiada cualquiera carretera nueva , no podrá abandonarse para proceder a la construcción de otra, ni suspenderse indefinidamente las obras comenzadas, sino mediando la imposibilidad de realizar los recursos que se consignaren al efecto por el Estado, las provincias o los pueblos.
C) Conservación y reparación. a) Será de cargo exclusivo del Estado la reparación y conservación de las
carreteras generales y de sus ramales con cargo a los fondos de los presupuestos generales.
b) Concluida una carretera transversal, quedará su conservación a cargo exclusivo del Estado.
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c) La conservación de las carreteras provinciales será de cargo exclusivo de la provincia o provincias interesadas, en la misma forma y sistema que para su construcción.
d) Aunque la Ley no lo dice expresamente, la conservación y reparación de las carreteras locales estará a cargo de los pueblos asociados de una misma o de varias provincias que los hayan construido, con la aportación de los particulares que se les asocien. ·
e) Así las atenciones de reparación como las de conservación se considerarán preferentes respecto de las de nueva construcción, de manera que no podrán contratarse nuevas obligaciones ni originarse gastos de la segunda especie mientras no quede asegurado el servicio de la primera.
D) Productos del tránsito. a) Los productos de tránsito en todos los portazgos, pontazgos y barcajes
establecidos o que se establezcan en las carreteras generales y transversales, . serán para el Estado y quedarán afectos sin perjuicio de las hipotecas legales que sobre sí tuvieren, a la conservación de carreteras, como parte de la consignación de la ley anual de presupuestos generales para los gastos de este tramo.
b) Los productos de portazgos, pontazgos y barcajes de las carreteras provinciales serán para las provincias respectivas.
c) Los productos de portazgos, pontazgos y barcajes de las carreteras locales construidas por pueblos asociados entrarán en el fondo o caja particular de la asociación correspondiente.
d) No podrán distraerse para otros servicios los productos de los derechos del tránsito ni los arbitrios ni cualesquiera otros recursos que el origen o destino de su imposición y estabk~imiento constituyen un fondo especialmente aplicado a las carreteras.
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E) Prevenciones especiales.
a) Prevenciones económicas.
Fijadas por el Gobierno las cuotas de participación para la construcción y conservación de las carreteras provinciales, las provincias incluirán anualmente entre los gastos obligatorios de sus presupuestos las cantidades necesarias para cubrir este servicio.
Si una provincia, además de estar contribuyendo a Ja construcción de una carretera transversal, acordare la construcción de una carretera provincial y recayese la aprobación del Gobierno, ya serán obligatorios los gastos causados por esta nueva atención.
Durante el tiempo en que una provincia esté contribuyendo para una carretera transversal y otra provincial, o para dos provinciales. no podrá contribuir para la construcción de más carreteras.
Por cuenta de las cuotas con que las provincias deban contribuir para una o más carreteras, podrán las Diputaciones provi'nciales acordar y proponer a la aprobación del Gobierno la contratación de anticipos, sea en fondos, sea en obras, bajo la garantía de los recursos que en los respectivos presupuestos se votaren para el mismo objeto.
b) Prevenciones técnicas.
-Las carreteras provinciales y locales que se estén contruyendo o que convenga construir por asociaciones de provincias, pueblos o particulares, estarán bajo la inspección de la autoridad superior correspondiente, con arreglo a las disposiciones generales administrativas.
La dirección que ha de llevar cada una de estas carreteras, la anchura del firme y las demás condiciones de arte a que hayan de sujetarse las obras, se fijarán previamente por el Gobierno.
F) Estadística.
El Gobierno publicará cada cuatro meses un doble estado en que manifieste:
Primero: las cantidades invertidas en carreteras a que se destinen fondos del Estado.
Segundo: el señalamiento que se haga de cantidades para las mismas carreteras.
Igual obligación tendrán Jos Gobernadores de provincias respecto de las carreteras provinciales.
1.1.3. Comentarios
"Se echaba de menos, nos dice Núñez de Prado, y era sumamente necesaria, una clasificación precisa de las carreteras que determinase con claridad y rigor el modo y la cantidad con que cada una de las partes o entidades administrativas, Estado, provincias y pueblos, habrían de contribuir a los gastos de su construcción y conservación, puesto que por no hallarse este punto bien definido, se podía dar, y se daba, margen a exigencias molestas para
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el Gobierno, y perjudiciales para los intereses generales del país, y a que se cometiesen abusos de favoritismo o de debilidad en beneficio de determinadas provincias o localidades a expensas del presupuesto general.
Para evitar estos inconvenientes se promulgó la Ley de 7 de mayo de 1851..."
Y, más adelante, continúa: "Esta Ley que tal vez no era muy conforme con el estado económico del país, y con el que se encontraban las vías de comunicación, y que por ésto, sin duda, y por la vaguedad de los términos con que se hacía la clasificación no fue muy eficaz para promoverlas , estaba, no obstante, de acuerdo con las que regían en países que llevaban a España gran delantera en el desenvolvimiento de sus intereses materiales".
Y, aún más adelante, sigue: "Se ve, pues, que se adoptaron en España para teher carreteras en un alto grado de perfección y desarrollo, disposiciones análogas a las que con buen fruto y excelente resultado regían en otras partes. Mas, sin embargo, por espacio de muchos años se construyeron pocas y fue mala su conservación.
La escasa predisposición de los pueblos y de las provincias, cuyo estado no era muy próspero, para atender al directo fomento de sus intereses materiales,. y los escasos recursos que el Gobierno pudo proporcionar, los cuales no \ estaban en relación ciertamente con lo mucho que era urgente ejecutar, fueron causas de que las carreteras construidas por entonces no llegasen a un estado regular de conservación, y de que hubiese multitud de obras empezadas y pocas acabadas, y que aún éstas no formasen carreteras completas" (3).
Más próximos a la fecha de su publicación son los comentarios siguientes:
" ... la Ley de 7 de mayo de 1851 sobre clasificación de carreteras. El estado en que se hallaban las carreteras, así respecto de su denominación como de la manera de contribuir a construirlas, hacía necesaria su clasificación. La citada Ley vino a llenar este hueco.
Importaba en efecto hacer dicha clasificación de un modo riguroso, determinando qué carreteras habían de considerarse generales y costearse en consecuencia por el Estado; cuáles como mixtas, y por tanto de abono entre el Estado y las provincias interesadas; las que debían construirse exclusivamente por las provincias, y por último, las que se considerarían de interés local. Era asimismo del mayor interés fijar el modo y la cantidad con que cada una de las partes contribuyentes había de atender a la satisfacción de Jos gastos; pues que por no hallarse este punto bien determinado se podía dar y se daba en efecto margen a exigencias molestas para el Gobierno y perjudiciales para los intereses generales del país si a ellas se accedía; a que se cometiesen abusos de favoritismo o de debilidad en beneficio de tal o cual provincia o localidad a expensas del presupuesto general; y hasta en tiempos de pasiones políticas pudiera ser la espada de Breno arrojada en la balanza de las elecciones para dar la preponderancia a un partido.
La Ley de 7 de mayo no evitó por desgracia estos escollos, porque dejó tal vaguedad y tal elasticidad en la mutua clasificación e importancia de estas vías de comunicación, que apenas hay una carretera local que no pueda clasificarse como provincial y hasta como general en algunos casos; tampoco puede decirse que hay una provincial que no pueda considerarse como transversal,
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Siñ embargo tal cual es y con las demás disposiciones que abraza, algo mejoraba esta Ley el estado anterior; pero nó por eso es menos urgente y necesario hacer una nueva ley y un reglamento que le sirva de complemento" (4).
1.2. Planes y programas
No existe en este período una legislación general, ni disposiciones particulares tampoco, referentes a planes y programas en sentido estricto y específico. ·
Ciertamente que la Ley Arteta afrontó el punto básico y fundamental del Plan de Carreteras del Estado, al establecer su clasificación, ya que precisamente la clasificación de las carreteras constituía el criterio para atribuir competencia, respectivamente, al Estado, a las Provincias o a los Pueolos, según se tratase de carreteras generales y transversales, carreteras provinciales o carreteras locales.
Por otra parte, la propia Ley de 7 de mayo de 1851 atribuía competencia al Gobierno para variar la clasificación de las carreteras efectuada con arreglo a los criterios de la Ley, si las condiciones llegaran a modificarse. Hay que destacar, a este proP.ósito, que el Gobierno, en este período, no abusó de esta competencia, ~ diferencia de lo que sucedió en e~apas posteriores.
1.3. Normas técnicas
La Ley Arteta no contenía preceptos sobre técnica de formación de proyectos, ni prevenciones sobre condicionamientos, reglas o modos de construcción de carreteras.
Tampoco se dictaron en este período disposiciones especiales sobre esta materia.
1.4. Construcción
Disposición muy interesante, aunque no en el aspecto normativo, es la Real Orden de 1 de febrero de 1852 "aprobando la relación que se acompaña de las carreteras que se hallan en curso de ejecución y de la cantidad que se ha asignado a cada una de ellas en el presente año".
1.5. Policía y Conservación
La Ley de 7 de mayo de 1851 carece, en absoluto, de preceptos sobre policía, defensa, y seguridad de los caminos y carreteras, laguna que, hasta cierto punto, parece imperdonable, por cuanto en nuestro Derecho patrio
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existían antecedentes claros e inequívocos , tanto en el Fuego Juzgo, como en las Partidas, e incluso en Ja Novísima Recopilación, como hemos tenido ocasión de recoger, y comentar, en su h.tgar apropiado.
Fqera de esta Ley general encontramos, dispersos, disposiciones o preceptos especiales en:
Reglamento de la Guardia Civil de 2 de agosto de 1852. (Arts. 25, 28, 30, 31 y 36).
Real Orden de 17 de enero de 1854, excitando el celo de los gobernadores de provincia para que adopten las disposiciones conducentes a que el tránsito de las carreteras se conserve expedito.
Real Orden de 13 de noviembre de 1854, excitando el celo de los ingenieros jefes de distrito e ingenieros encargados de las carreteras para que cuiden el buen e-stado de estas, y de que cumplan con su deber los agentes subalternos del ramo.
Circular de 30 de octubre de 1855 aprobando Instrucciones referentes al método que se debe observar en Ja reparación y conservación de todas las carreteras.
Circular de 24 de abril de 1856: aprueba instrucciones para la . reparación de carreteras.
1.6. Financiación
Nos hallamos todavía en Ja época de las denominadas acciones de caminos.
El Real Decreto de 28 de abril de 1852 mandó proceder a Ja emisión de 30.000 acciones de caminos a 2.000 reales cada una.
Otro Real Decreto de la misma fecha -28 de abril de 1852- dispuso Ja creación de 110.000 acciones de caminos de 2.000 reales cada una.
El Real Decreto de.6 de junio de 1856 dispuso Ja emisión de acciones de carreteras hasta obtener un producto efectivo de 34 millones de reales. La Real Orden de 25 de junio siguiente aprobó Ja licitación.
Con referencia al plan general de caminos de Cataluña el Real Decreto de 3 de septiembre de 1856 suprimió varios arbitrios destinados a Ja ejecución de este plan.
La Ley de 14 de marzo de 1856 concedió al Ministro de Fomento un crédito extraordinario de 50 millones de reales con destino a la reparación de carreteras.
Los portazgos continuaban cumpliendo, mal que bien , una doble función ; financiar los gastos de conservación de carreteras, de una parte, y constituir un elemento de disuasión del paso de carruajes causantes de gran deterioro de la vía, por otra.
Proliferaron también en este período las disposiciones sobre exenciones de pago de portazgos, y otras aclaratorias de las mismas.
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Además se dictaron, entre otras, las disposiciones siguientes en esta materia:
Real Orden de 20 de enero de 1854 aprobando Jos pliegos de condiciones para el arriendo de Jos portazgos, pontazgos y barcajes.
Circular de 30 de marzo de 1855 que aprueba la Instrucción relativa a Jos portazgos arrendados, acompañando además el pliego general de condiciones y el adicional aprobado para su arriendo en 20 de enero del año próximo pasadc.
La Circular de la Ordenación General de Pagos de 15 de febrero de 1855 fijó las reglas que debían observarse en la formación de las cuentas de rentas públicas del Ministerio de Fomento que afectaba directamente a los portazgos.
Orden de 2 de abril de 1856 sobre exacción de derechos de portazgo.
1. 7. Organización
En 20 de octubre de 1851 se creo el Ministerio de Fomento y en 21 de enero de 1852 se dispuso que Ja planta del Ministerio de Fomento constaría en Jo sucesivo de un Director General de Agricultura, Industria y Comercio y de otro de Obras Públicas.
El Real Decreto de 25 de junio de 1852 dispuso que Ja distribución de ios peones camineros se hiciera en número y manera que a cada uno correspondiese una longitud de tres kilómetros y que se construyesen casillas para albergue de los mismos.
La Real Orden circular de 22 de agosto de 1853 mandó que Jos ingenieros jefes de distrito remitiesen parte detallado del estado de las carreteras que respectivamente les estuviesen confiadas.
El Real Decreto de 28 de septiembre de 1853 reformó la organización del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para aumentar su número, estableciendo a su vez una relación más equitativa entre el número de los que componían las clases superiores y el de los que correspondían a las inferiores.
El Real Decreto de 12 de abril de 1854 organizó y aprobó el Reglamento del personal facultativo subalterno del ramo de obras públicas, compuesto por Ayudantes, Auxiliares y Sobrestantes. Con respecto a las carreteras, los sobrestantes destinados a la conservación permanente de las carreteras, con una longitud determinada, debían residir permanentemente en su sección, recorrerla en toda su longitud y ejercer de lleno las funciones de su clase para las atenciones del servicio ordinario.
Por Real Orden de 1 de mayo del año 1854 el Ministerio de Fomento dictó varias e importantes disposiciones para la mejor observancia del Reglamento orgánico antes citado.
Por Circular de 5 de abril de 1855 la Dirección General de Obras Públicas aprobó la Instrucción General para las visitas ordinarias de inspección a los distritos.
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El Real Decreto de 14 de enero de 1857 subdividió la Península en veinte distritos para el servicio de las obras públicas.
J.~. Travesías
En este período no se dictó ninguna norma de interés sobre esta concreta materia.
1.9. Caminos Vecinales
Una Real Orden de 22 de octubre de 1854 encargó a la Dirección General de Obras Públicas la formación de un proyecto de ley de caminos vecinales y pro:vinciales.
La concreta motivación de este encargo tenía su origen y finalidad en el deseo y propósito del Gobierno de "proporcionar alimento" a las líneas de ferrocarriles; "uno de los medios más eficaces para conseguir este fin es sin disputa la construcción de caminos y carreteras vecinales y provinciales, que cual afluentes de las vías férreas den salida fácil a las producciones del interior de nuestras provincias, y lleven a los puntos más recónditos de las mismas el capital y la población que aguardan para convertirse en centros de abundante producción".
La Orden comunicada de 8 de octubre de 1856 ordenó la formación de planes de carreteras provinciales y locales; planes que sólo consistían en designar para cada línea de puntos de partida y llegada, en vista de las vías férreas reconocidas en nota adjunta y de las carreteras generales y transversales, provinciales y locales, ejecutadas, en construcción o en proyecto.
2. PERIODO 1857-1877
2.1. Ley Moyano
El marco general de este período lo constituye la Ley de 22 de julio de 1857, dividiendo en vías de servicio público y vías de servicio particular los caminos ordinarios o carreteras de la Península e Islas adyacentes. (Ley MOY ANO) (5).
2.1.1. Proyecto de ley
El Ministro de Fomento Don Claudio Moyano Samaniego presentó el proyecto de ley con fecha 13 de mayo de 1857, y en el preámbulo expuso claramente los hechos, razones y criterios que, a su juicio, justificaban la promulgación de una nueva Ley de Carreteras, y el cambio de rumbo de sus preceptos con respecto a los de la Ley Arteta.
En síntesis, Claudio Moyano decía:
-"Las comunicaciones interiores son la vida de los pueblos. Sin ellas no pueden desarrollarse ni prosperar la Agricultura, la Industria y el Comercio.
Preparados los proyectos de leyes especiales de los ferrocarriles, el Ministro quiere llamar la atención de los representantes del país hacia
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